O repasse do dinheiro público a organizações não-governamentais

ONGsAA B O N G r e a l i z o u u m apesquisa com a sua redede organizações filiadas em2004. Das 262 organizações associadasquando da época de realização dapesquisa (segundo semestre de 2004),202 organizações responderam aoquestionário enviado, ou seja, 77 porcento das associadas.A A B O N G c o n g r e g a a sorganizações de defesa de direitos edesenvolvimento que historicamentesão consideradas como ONGs. Emboraesse termo recentemente tem servidopara classificar entidades de perfismuito diferentes, acreditamos serimportante destacar o campo políticodas ONGs de defesa de direitos quereúnem-se em torno da Abong.4.1. Qual a origem dasorganizações associadas à Abong?As origens das organizaçõesassociadas à ABONG são múltiplas ediversas, contudo podemos verificaruma grande influência de gruposligados a universidades, movimentossociais, organismos das igrejas(especialmente da Igreja Católica) egrupos autônomos de profissionaisliberais e cidadãos.Algumas organizações originaramsede projetos iniciados dentro deuniversidades, outras foram criadas porgrupos de professores universitários,alguns dos quais afastados dauniversidade pela ditadura militar.Aliás, a resistência de grupos civiscontra a ditadura, pela defesa dosdireitos humanos e restauração dademocracia no país, foi a gênese dediversas organizações associadas.Algumas surgiram, após a anistiapolítica em 1979, pela iniciativa deex-exilados políticos.Muitas organizações foramconstituídas por integrantes demovimentos sociais urbanos e rurais,militantes feministas, grupos demulheres, ativistas do movimentonegro. Alguns movimentos de bairroe grupos de moradores também4. O perfil das ONGs associadas à ABONGconstituíram organizações nãogovernamentais.Outras associadasse originaram de demandas concretasde movimentos populares.Um outro grupo de entidadesdeve sua origem à iniciativa coletivade profissionais liberais (gruposde advogados/as, economistas,profissionais da saúde, educadores/as populares). Algumas surgiram pormeio da iniciativa ou da inspiração dealguma liderança. A partir da décadade 1980, contudo, podemos observara constituição de organizações a partirde outros grupos de cidadãos, ativistase intelectuais organizados em tornode tradicionais e novas demandassociais urgentes e mobilizadoras quecomeçaram a se presentificar ou aganhar contornos mais explícitosna realidade brasileira. Podemosmencionar o caso da epidemiada Aids, da situação de risco decrianças e adolescentes nas grandescidades brasileiras, ou em razãode desequilíbrios ambientais, porexemplo. Uma associada declara que“surgiu como uma resposta comunitáriaàs ausências de informações epolíticas públicas sobre Aids à épocade sua fundação”; outra associada,constituída em 1997, surgiu “a partirda confluência de estudos e pesquisasde seus fundadores e da percepção dafalta de ações e reflexões específicassobre o tema das masculinidades esuas interconexões. Originalmente,o tema central de trabalho era apaternidade na adolescência...”. Asações que deram origem à criaçãode uma associada ambientalista em1991 foram “o movimento em tornoda criação do Parque Nacional deChapada dos Guimarães, a luta pelanão construção da Usina de Manso econtra a hidrovia Paraguai-Paraná”.Contudo, uma das maioresinfluências na formação do campode organizações associadas à Abongfoi a Igreja Católica, por meio daação de suas Pastorais Sociais, CEBse Dioceses. Podemos verificar quea Igreja Católica impulsionou tantoa formação de campos associativosmais antigos – ligados à educação, àsaúde e à assistência social – a partirda concepção cristã de caridade,filantropia e ajuda aos necessitados,como a constituição de um campode entidades de defesa de direitos,que tem como perspectiva de açãoa construção de sujeitos políticosemancipados e autônomos.A influência da Igreja Católica naorigem de um número significativo deorganizações associadas foi importantee ainda se faz presente por meio daspastorais sociais e de algumas dioceses,e através de organizações civis ligadasà Igreja, como a Cáritas. Contudo, nosúltimos anos, lutas fundamentais dasorganizações que compõem hoje ocampo político da Abong – como adescriminalização e legalização doaborto e o combate à homofobia e aqualquer forma de discriminação emrazão da opção sexual –, encontram naIgreja Católica um de seus principaisoponentes.4.2. Quais são seus objetivos eperspectivas de atuação?As organizações associadas àAbong se atribuem um papel políticoe estratégico delimitado: são atoresa serviço da transformação social,da emancipação e da construção deuma sociedade justa e sustentável.Atuam na esfera pública e lutam paraque todas as relações de poder sejamdemocratizadas em todos os níveis dasrelações sociais.Ao analisar a missão e os objetivosdas organizações associadas e suasperspectivas de atuação, devemosressaltar que as palavras autoatribuídascarregam sentidos políticos,produzem e reafirmam identidades,gerando reconhecimentos recíprocos.Elas traduzem e são portadoras dedeterminadas visões de mundo queproduzem reflexos concretos empráticas sociais, culturais e políticas.Expressões como “desenvolvimentosustentável”, “participação cidadã”6 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

e “DHESCAs – Direitos humanos,econômicos, sociais, culturais eambientais” - traduzem objetivos,desejos, bandeiras de luta, constituindoverdadeiros campos políticos comsignificados e práticas partilhadas porum amplo conjunto de atores sociais.Podemos encontrar, após umaleitura analítica da missão dasorganizações associadas, algunsobjetivos comuns: a promoção dodesenvolvimento nacional (urbano,rural, regional) com sustentabilidadeambiental e equidade; efetivação dosdireitos humanos e construção denovos direitos, incluindo a dimensãodos direitos sociais, culturaise econômicos; fortalecimento dacidadania e da participação políticade homens e mulheres; eliminaçãode todas as formas de discriminaçãoe violência, especialmente adiscriminação étnico-racial e deEmbora seja uma inovação naconstrução da democraciabrasileira, as ONGs de defesade direitos vivem hoje um contextode criminalização de suas atividades,assim como os movimentos sociais.A sua crescente visibilidade públicaaliada à luta por transformaçõessociais, como a preservação socioambiental,a luta contra o racismo e porpolíticas de ação afirmativa para a populaçãonegra, a luta por uma reformaagrária, pelo direito dos povos indígenasaos seus territórios, pelos direitosCICONELLO, Alexandre. A participaçãosocial como processo de consolidaçãoda democracia no Brasil (paper)Presente na Publicação: “From Poverty toPower: How active citizens and effectiveStates can change the world”. Disponívelem (http://www.oxfam.org/en/fp2p/casestudies).Oxfam Internacional, 2008gênero; potencialização do processode conscientização e autonomia dossetores populares da sociedade.Esses grandes objetivos comunsse traduzem em ações e articulaçõespolíticas concretas. Cabe ressaltar quemuitas vezes a própria movimentaçãosocial na qual as organizaçõesassociadas estão inseridas produztambém outras formas de traduzir essesideais, como a idéia de “radicalizaçãoda democracia” e a expressão “umoutro mundo é possível”, que sintetizaem uma bandeira, uma pluralidade deexperiências, práticas e sujeitos políticosque lutam por reconhecimento de suasidentidades e por uma experiênciahumana que lhes garanta direitos,liberdade, justiça e igualdade.A fim de se aproximar desse objetivomaior de transformação e emancipação,as organizações associadas utilizamvárias estratégias de ação política,5. Considerações finaissexuais e reprodutivos das mulheres,por um modelo de desenvolvimentoque não privilegie a concentração derenda e insustentabilidade ambiental,tem provocado uma série de reaçõesconservadoras por parte da grandemídia e setores da sociedade.Muitos defensores/as de direitoshumanos no país têm sido ameaçadose processados por grandes empresastransnacionais ou até perseguidos porórgãos públicos, como recentementeocorreu com o MST – Movimento dosTrabalhadores Rurais Sem Terra. OReferências BibliográficasCICONELLO, Alexandre. Novos Sujeitosna Cena Política: uma análise do perfil dasONGs de defesa de direitos e desenvolvimentoassociadas à ABONG Presente na Publicação:Ongs no Brasil: Perfil das Associadas àAbong. São Paulo: Abong, 2006.IBGE. As fundações privadas e associaçõessem fins lucrativos no Brasil– 2005. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.SCHERER-WARREN, Ilse. Associativismocivil em Florianópolis da ditaduraà redemocratização. In: SCHERER-WARREN, Ilse; CHAVES, Iara Mariatanto com foco na própria sociedadecivil (apoio e assessoria a grupospopulares, trabalhos de educaçãopopular, mobilização e articulação dasociedade civil, elaboração e difusão depesquisa e estudos, desenvolvimentode projetos e ações inovadoras), comocom foco no Estado (proposição depolíticas públicas, controle social dagestão pública etc.).Podemos considerar, portanto, quea prática política dessas organizações éformada por um tripé que alia:• o trabalho educativo na perspectivade formação política e mobilizaçãosocial;• a produção e socialização deconhecimentos e práticas; e• a a t u a ç ã o s o b r e o E s t a d o ,especialmente visando influenciaras políticas públicas e exercer ocontrole social.Ministério Público do Rio Grande doSul pactuou uma resolução internaque tinha como foco extinguir o MSTno Rio Grande do Sul.Nesse sentido, é importante resgataro caráter democratizante e transformadordas ONGs de defesa de direitosna realidade brasileira, a partir de suasorigens e perspectivas de atuação: suavocação pública e sua luta pela defesae efetivação dos direitos humanos ea construção de uma sociedade maisjusta e ambientalmente sustentável.(Org.) Associativismo em Santa Catarina:trajetórias e tendências. Florianópolis:Insular, 2004.VIOLA, Eduardo; MAINWARING,Scott. Novos movimentos sociais: culturapolítica e democracia: Brasil e Argentina.In: SCHERER-WARREN, Ilse; KRISCHKE,Paulo, J. (Org.) Uma revolução no cotidiano:os novos movimentos sociais naAmérica do Sul. São Paulo: Brasiliense,1987.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 20087

Executivo, ouvidos por essa Comissão.Também inclui propostas formuladaspor representantes de entidadesprivadas sem fins lucrativos, porassociações representativas do“Terceiro Setor”, por consultores eservidores do Senado Federal, poracadêmicos e por diversas outraspersonalidades e especialistas,inclusive participantes do Fórumsobre o “Terceiro Setor”, realizado em2006 pelo Senado Federal.O eixo central da proposta é tornartransparentes, eficientes e eficazes asrelações entre o Estado e as entidadesdo “Terceiro Setor” no tocante aosconvênios, visando a um melhoratendimento das demandas sociais.Além disso, o projeto de lei torna maisrígidos os critérios para celebraçãode convênios. A intenção é protegera sociedade, o Estado e a grandemaioria das ONG´s que trabalhamseriamente do mau uso dos recursospúblicos, garantindo transparência aesse processo.Entre os principais pontoscontemplados no anteprojeto denorma que apresentamos junto à CPIdas ONG´s estão a obrigatoriedadede realização de um processo deseleção, na modalidade concurso,para escolha, pelos órgãos públicos,de projetos apresentados por ONG´s;a vedação a convênios com ONG´sque possuam menos de quatro anosde existência e funcionamento,comprovados mediante registro doestatuto em cartório; a obrigatoriedadede as ONG´s a manterem pertinênciatemática com os projetos que sepropõem a realizar; a ênfase nocontrole e na fiscalização preventiva,além da criação de mecanismosprocessuais para aumentar o graude efetividade da cobrança judicial,fazendo com que o dinheiro utilizadode forma indevida seja efetivamenteressarcido aos cofres públicos.A idéia é que o texto do marcoregulatório para o “Terceiro Setor”funcione como um ponto de partidapara o debate sério, maduro e decididoque se faz urgente empreender sobre otema. Acreditamos ser essa a melhorforma de construir uma propostalegislativa que seja, de fato, umacontribuição do Senado Federal nosentido de prevenir possíveis abusosna gestão dos recursos públicos.O papel do Parlamento não deveestar limitado, neste caso, à purainvestigação que aponta culpados;mas sim, estender-se na proposiçãode caminhos que venham a instituirmecanismos e instrumentos capazesde garantir eficácia, eficiência eeconomicidade à ação governamental,seja por meio do Estado ou de seusparceiros, conjugando dessa formasuas funções legislativa e fiscalizadora.Quando todos nos debruçarmos sobrea proposta é que realmente estaremosavançando no debate, de formaobjetiva e produtiva.*Servidor público e eletrotécnico, Inácio Arruda foivereador, deputado estadual e deputado federalantes de ser eleito Senador pelo estado do Ceará.É líder do Partido Comunista do Brasil (PCdoB) noSenado, integrante do Parlamento do MercosulRevista TCMRJ n. 39 - setembro 200811

ONGsConvênios com entidades daSociedade Civil: entre a leie os atos administrativos(Decretos, INs e Portarias)Paulo Haus MartinsAdvogadoMu i t o s e f a l a h o j e d orelacionamento entreEstado e Sociedade CivilOrganizada. As manchetes da imprensadominante construíram certo ‘clima’que dá aos cidadãos a convicção deque vivemos sob completa desordeme falta de lei. Falar em ONGs hoje équase como falar em criminosos e issopor conta de alguns poucos casos dedenúncias de desvios, já assumidoscomo verdadeiros.Dentre as confusões clássicas estáa imprecisão quanto à delimitação doobjeto de estudo. Afinal de contas,as tais ‘ONGs’ confundem-se com asorganizações meramente religiosaspara as quais há denúncias de queos governos Garotinho e Rosinhateriam passado fortunas, por exemplo?Seriam ONGs as Fundações de apoioàs universidades? A CPI das ONGs, atítulo instrutivo, deixou de falar sobreIntroduçãoONGs desde seus primeiros momentos,e, após anunciar escândalos (quenão se sabe precisar exatamentequais seriam) dedicou-se a investigartransferências financeira às fundaçõesuniversitárias. Há até proposiçõesinternas de alteração de nome de CPIdas ONGs para CPI das Fundaçõesde Apoio (Universitário). Comoresultado resta saber se precisamosrealmente de mais lei, mais normas,mais controle, mais restrições, para darconta dessa presunção de ‘homicídiosem cadáver’.As dificuldades que hoje estamosvivendo são, inclusive, um contrasensoprático. Historicamente a idéia deEstado congrega não somente o aparatoformal do poder público, mas, também,a Sociedade Civil Organizada. Essaidéia de Estado é coerente com ascircunstâncias atuais do modelo estatale das políticas sociais. No Rio deJaneiro, por exemplo, de 58 (cinqüentae oito) abrigos para população adultaem ‘situação’ de rua apenas 3 (três)são municipais, sendo que o restanteé da rede filantrópica espontâneada Sociedade Civil. Dizer que essesserviços, eminentemente públicos,sejam privados, é um contrasenso. Pioré imaginar que nessas circunstâncias oaparato formal do Estado possa cumprirsua missão constitucional sozinho,sem a parceria com as iniciativas daSociedade Civil.Ou seja, até por motivos práticos écrescentemente necessária a parceriaentre o poder público e as iniciativasda Sociedade Civil, mas não somentepor esses motivos.Para os advogados e organizaçõesda Sociedade Civil há claro retrocessoem matéria normativa. Os Tribunaisde Contas espalhados pelo país ecada servidor público, mesmo sem12 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

competência de formulação legal,estabelece por motu propio controles amais para a dita ‘falta de controle’, paraa suposta ‘falta de lei para as ONGs’,e, como resultado, o relacionamentoentre as entidades não governamentaise o Estado torna-se cada vez maisdifícil.Contudo, é preciso ter claroque, ao contrário do que se possaimaginar, esse relacionamento temmuito de normativo e tende a crescer,muito. Para tanto, é necessário queo executor da lei e o controladorconheçam a lei que temos, com elase satisfaçam e nela encontrem seulimite, que não tentem alterá-la porincompreensão de sua dimensão.Essa incompreensão, contudo, marcaa história dos convênios e termosde parceria em nosso país. É ahistória de leis que são reescritase desconsideradas por InstruçõesNormativas, Pareceres, PortariasMinisteriais e Interministeriais,normas que precisam ser, portanto,profundamente questionadas.Da nova Constituição Federal e o papel reservado à Sociedade Civil OrganizadaComo defende Bobbio e atese majoritária da doutrinainternacional, o direito é hojecompreendido como um sistema. Este,na era dos direitos cidadãos, do Estadodemocrático de direito, deve elegerprincípios aos quais toda norma, paraser válida, deve se submeter.Em primeiro lugar, é necessáriocompreender que o escopo totaldo direito de um país se faz porvárias normas, criadas em temposdistintos e, via de conseqüência, comintenções distintas. Assim é o geralda legislação ordinária brasileira,constituída em tempo e com ‘alma’distinta da Constituição Federal de1988. Acrescente-se a isso a formaçãosecular do funcionalismo público,especialmente marcada pela históriaautoritária em nosso país e dissoveremos claramente que resulta umproblema sistêmico.E m s e u p r i m e i r o a r t i g o aConstituição de 1988 estabelece suadistinção essencial para a Constituiçãoanterior, como se pode ver abaixo:CF 1967Art 1º - O Brasil é uma República Federativa,constituída sob o regime representativo, pela uniãoindissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dosTerritórios.§ 1º - Todo poder emana do povo e em seu nomeé exercido.CF 1988Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúveldos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em EstadoDemocrático de Direito e tem como fundamentos:(...)Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce pormeio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos destaConstituição.Os destaques que fizemos acimasão realmente expressivos. Em1988 adotávamos a tese do EstadoDemocrático de Direito e o exercício dopoder saía da esfera da estrutura formaldo Estado, adentrando em outrasesferas. Da participação direta do povono exercício do poder a Constituiçãodeveria determinar outros métodos,além do eleitoral.É nesse diapasão que a ConstituiçãoFederal de 1988 determinou uma sériede novos princípios. Alguns extratosda Constituição Federal demonstramclaramente a vinculação do exercício dopoder pelo povo por via das entidadesda Sociedade Civil, como, por exemplo,os citados nos artigos 58, 60, 79, 82,194, 199, 204, 205, 227 §1º, entreoutros.Pela letra da nova CF as iniciativasda Sociedade Civil Organizada quese relacionam com os fundamentos(ref. art. 1º CF 1988), objetivos (ref.art. 3º CF 1988) e princípios (ref. art.4º CF 1988) republicanos, além dosdireitos e garantias fundamentais (ref.art. 5º e seguintes CF 1988), tiveramreconhecidas, formalmente, seu caráterpúblico, em clara referência de que aConstituição Federal descreveu umanova feição da esfera pública, nãomais como uma prerrogativa exclusivado aparato formal do Estado. Essatese, hoje majoritária na doutrinainternacional, tem como um deseus grandes defensores Habermas,especialmente na obra ‘MudançaEstrutural na Esfera Pública’, publicadaoriginalmente em 1962, por via daqual defende que a esfera públicaseria distinta e muito mais amplaque o próprio Estado e que estariaredesenhando na sociedade ocidentaldo pós-guerra uma nova e mais radicaldimensão da democracia.A democracia deixou de ser osimples exercício da vontade damaioria, mesmo porque historicamenteconflitam com esse conceito várioscasos, como, por exemplo, a ascensãodo nazismo ao poder pelo voto. Regimeseleitorais não são necessariamentedemocráticos. A democracia secircunscreve hoje, principalmente,no respeito aos diversos matizes quecompõem a sociedade a garantia daexpressão das minorias. Daí porquea simples dinâmica eleitoral não écapaz de conter o conceito de Estadodemocrático, necessitando para tantodo Estado de direito.Nessa nova configuração mundialse insere a Constituição Federal Cidadã,de 1988. De sua lógica de direito os‘conselhos’, anteriormente com funçõesmeramente consultivas, passaram a seconstituir em Conselhos de PolíticasPúblicas, com caráter normativo,Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200813

ONGsdeliberativo, configurando verdadeiroexercício democrático numa dasmaiores transformações estatais jáoperadas em nosso país e no mundo.O papel da atuação direta do Estadonão é suficiente para dar conta de seusdeveres constitucionais. O Estado,por norma constitucional, deve agorase relacionar com a Sociedade CivilOrganizada para consolidar a novaidéia de democracia.Vai daí que, tanto por termos práticosquanto por comando constitucional, opapel da Sociedade Civil Organizada é,no direito moderno, inter-relacionadocom o próprio papel do Estado.Não se trata de abrir mão doexercício direto das funções do Estadoe muito menos de voltar a exercê-loplena e isoladamente. O comandoconstitucional moderno obriga oEstado, também, ao exercício partilhadoquando a atividade se circunscreve nasbases da nova esfera pública, como hojeO Estado, por norma constitucional,deve agora se relacionar com a SociedadeCivil Organizada para consolidar a novaidéia de democracia.“”reconhecida. Nesse campo, no qual oaparato formal do Estado é apenas maisum dos personagens, em igualdadede condições aos que se constituíramtendo por base o direito ‘privado’civil, não é cabível aplicar a ortodoxiadas distinções tradicionais do direitod’antanho (público x privado).Assim, se o Estado deve manterestreitas e crescentes relações com asiniciativas da Sociedade Civil, quaisos métodos que lhe reservou o direito,historicamente, para que tais relaçõesse constituíssem? Esse é o objeto deestudo próprio desse nosso texto.Dos ConvêniosOhistórico das relações‘contratuais’ (aqui citadalatu sensu) entre aparatopúblico e particulares vem sofrendocrescente intervenção e restriçõeslegais. Ao gestor público, namaior parte de suas atribuições,não há grandes possibilidades dediscricionariedade.Pelos princípios da gestãopública moderna a transparência,a publicidade, é a força motriz.Desse princípio surge (e a ele sesubmete) a imperatividade da regralicitatória que, contudo, não é nemtão óbvia, nem obrigatória em todasas circunstâncias.A licitação é a regra para aatividade direta, mas é imprópriaà atividade partilhada. Por outrolado, não consegue suprir, e porvezes, até, conflita com as relaçõesincorridas no campo da esfera públicahabermasiana.Assim é que coerentemente aprópria Lei nº 8.666/93 descreve emseu artigo 1º os casos únicos nos quaisa regra licitatória deve ser obedecida.A rigor do princípio da legalidade,que se circunscreve apenas ao incisoII do artigo 5º constitucional, nãohavendo ato de poder envolvidonem comando legal específico aadministração pública deve obedeceraos outros princípios do artigo 37,somente.É nesse sentido que a própria Leinº 8.666/93 descreve reveladoramenteem seu artigo 116 que aplicam suasnormas ‘no que couber’ aos convêniose ajustes similares. Por ‘no quecouber’ somente se pode inferir queessa lei, como um todo, não ‘cabe’ aosconvênios. Faz sentido.Há de se notar que a Lei nº8666/93 limita-se a garantir aquiloa que se fundamentam as licitações,a seus objetivos. Os objetivosda licitação são, a rigor da lei, orespeito ao tratamento equitativoentre os concorrentes e a obtençãoda proposta mais vantajosa para aAdministração i . Disso se pressupõe,necessariamente, a existência dasseguintes circunstâncias:[1] concorrência;[2] pessoas em Estado de igualdadepara concorrer; e[3] aquisição e vantagem para aAdministração.Nenhuma dessas circunstânciassubsiste num convênio regular, nemmesmo em sua execução. Por convêniosa Administração não ‘adquire’ nada. Nãohá concorrência em convênios regularesassim como não há possibilidade deinfringência de isonomia. Sob esse pontode vista seria aberrante tanto o concursoobrigatório de projetos, ou a licitaçãopara celebração de convênios ou aobrigação de licitação em contrataçõespor convênios.Todavia, os convênios não foramcriados em função da necessidade deatividade partilhada.iLei 8666/93 - Art. 3 o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta maisvantajosa para a Administração (...)14 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Os convênios são um veículoantigo pelo qual órgãos públicosrelacionam-se entre si. A aberturadesse veículo às relações entre poderpúblico e iniciativas de direito privadosão, de fato, o exercício histórico doarranjo possível em face da ausênciade uma forma legal mais razoável.Assim, o histórico legal referente acontratos e convênios foi distinto. Oscontratos administrativos sofreramno correr do tempo crescentenormatização válida (lei) de seuscontroles, mas os convênios nemtanto. Com o implemento crescentedos convênios os órgãos de controlee administração demonstraram-secarentes de uma orientação quelhes fosse coerente à crescentenormatização dos contratos.Supriram essa suposta ‘lacuna’ dalei as normas ‘marginálias’. Vaidaí que os convênios, aos quaisa lei não dedicou maiores e maisdetalhadas atenções, viveram nosúltimos tempos regulados na práticaentre Decretos, Portarias e Instruções,que confusamente acabaram poratribuir aos Convênios grande partedas restrições e controles que nãolhes seriam próprios, que a próprialei entendeu não ser cabível. Paramotivar essas crescentes ‘restrições’por regulamentação ‘marginália’a administração argumentou seuspróprios desmandos e descontroles,a utilização fraudulenta de convêniospela própria administração públicapara evadir-se formalmente das regrasdos contratos, e essa razão é tantomais injusta quanto os efeitos que delaresultaram.Aintenção clara do artigo 116 daLei nº 8.666/93 é precaver oinstituto convenial regular daprática atentória aos princípios geraisque regem a administração pública.Não foi esse o mote, contudo, danorma que mais marcou a prática deconvênios nos últimos tempos.Instituída em meio ao movimentoda Reforma do Estado a IN-STN 01/97expressa por base de competênciauma miríade de normas que não lheconcedem qualquer poder delegado adispor sobre avenças públicas e muitomenos a restringi-las. Inobstante essafalta de competência, a Secretariado Tesouro Nacional elencou porsua única vontade uma série deA IN-STN 01/97‘normas’ que passaram a subvertera dinâmica dos convênios a umagestão meramente formal, eivada derestrições que a lei não prevê. Poressa falta de competência, agride-sediretamente ao próprio princípio dalegalidade, já que a lei, entendida natese do Estado Democrático de Direito,não é a prerrogativa do poder, masseu limite.Pior do que a IN-STN 01/97 foi ainfluência das sucessivas interpretaçõesdos pareceristas jurídicos dosdiversos órgãos públicos. É populara conclusão, por exemplo, de queconvênios demandam contrapartida,de que convênios não suportamgastos de funcionamento interno, deque é impossível em convênios taxasadministrativas, de que não é possívelem convênios o pagamento de pessoalpróprio ou de encargos trabalhistas.Nada mais impróprio ao ver da lei.Ao se valorarem os pareceres sobrea IN-STN 01/97 que, por sua vez, jánão contava com o suporte sequer daLei nº 8.666/93, a prática diária daadministração pública desconsideroua hierarquia das normas, invertendo-ae atentando, contrariu sensu, apróprio princípio da legalidade,motivo recorrente e principal a que sesocorrem. Seria algo como “se falta leipara me obrigar, faço eu mesmo a leique me convém”.Citamos aqui o que entendemospor ‘impropriedades’, a títulode exemplo, a interpretaçãocorriqueira de que convênios nãosuportam gastos de funcionamentointerno, de que é impossível emconvênios taxas administrativas, deque é não é possível em convênios opagamento de pessoal próprio ou deencargos trabalhistas.É de se entender que, a princípio, o‘convênio’ é, apenas, uma modalidadeformal, um dos veículos formais deavença pública. Não se pode confundiro veículo com a avença em si.Dessa maneira entende-se, porexemplo, que os convênios são aDas ilegalidades clássicas da interpretação da INmodalidade formal apropriada àsubvenção, não se confundindocom essa. Subvenção, a rigor dalei, circunscreve-se ao suporte decusteio de atividades/entidadesexistentes. Assim, logo em nossap r i m e i r a c o g i t a ç ã o , t o d a s a srestrições elencadas nos exemplos de‘restrições’, evidentemente padecemde propriedade e lógica.Também, toda transferênciade recursos públicos submete-se arubricas tipificadas. É a rubrica quedetermina a natureza do custo e aforma do gasto. Em conformidadecom a Lei nº 4.320/64, das únicasrubricas próprias às transferênciasconveniais sobressaem o ‘custeio’ e a‘inversão financeira’. A natureza dosrepasses para cobertura de despesasde custeio está prevista expressamenteno artigo 12 (e parágrafos da Leinº 4.320/64) como “dotações paramanutenção de serviços anteriormentecriados, inclusive as destinadas aatender a obras de conservação eadaptação de bens imóveis”. Nãose trata do custeio do próprio poderpúblico, naturalmente, nem poderia,em qualquer hipótese sê-lo, a não serque se admita a fraude à licitação,a tentativa infantil de dispêndio deverbas por terceiros interpostos.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200815

ONGsJá citamos aqui a limitação legaldescrita no artigo 116 da Lei nº8666/93. Não há nele, contudo,uma só linha que descreva anecessidade de se proceder conformea própria lei. Verdade é que esseartigo se refere a práticas atentatóriasaos princípios da administraçãopública, mas o faz de forma genéricae principiológica, seguindo, inclusive,o claro norte que lhe concede oinciso precedente, no qual é citada aseqüência em certa e indeterminada‘legislação aplicável’. A tal ‘legislaçãoaplicável’, que se deixe claro, não podese confundir com decretos (que é meroato executivo e não é lei), portarias(que é ato executivo de menor calão,hierarquicamente inferior ao decreto,e que também não se confunde coma lei) ou instruções normativas (queé ato executivo de baixíssimo calão,e também, portanto, não se confundecom a lei).Muito menos a tal ‘legislaçãoaplicável’ pode se confundir com aDa histórica desobrigação da IN-STN em respeitoaos convenentes e executores de direito privadoprópria Lei nº 8.666/93, até porque,se confundisse com a própria lei ea redação teria de ser algo ao menosparecido com ‘conforme esta lei’ e não‘conforme legislação aplicável’. Utlingua nuncupassit, ita ius est ii .Em resumo, é inaplicável a Lei nº8.666/93 nos fatos e atos nos quaisela mesma claramente consideraimpossível ser aplicada.Que não se fale, por outra via, emInstruções Normativas, que não passamde atos menores, administrativos,sequer emanados por autoridadecompetente a perfazer proposiçõeslegislativas. Instruções Normativassão atos meramente executivos,internos, menores, submetidas eobedientes a atos administrativos deoutrem que tenha sido empossado pelalegitimidade eleitoral. As instruçõesnormativas são válidas e cogentes,mas somente internamente para aprópria administração, inaplicáveisem qualquer caso para particularesque estão constitucionalmenteresguardados pelo império da leicontra todo arbítrio.Assim, é sempre inaplicável esperarque a IN-STN 01/97 seja passível de serimposta a particulares, muito menos éde se esperar essa validade incontesteque lhe reserva modernamente ocostume do funcionalismo públicofederal. Para que fique claro, que serleia o seu preâmbulo, no que se baseia,verbis:Instrução Normativa N.º 01, de 15de Janeiro de 1997.Disciplina a celebração deconvênios de natureza financeiraque tenham por objeto a execução deprojetos ou realização de eventos e dáoutras providências.O Secretário do Tesouro Nacional,no uso das atribuições, que lhe conferea Portaria/GM nº 679, de 22.10.92,combinada com os artigos 155 iii doDecreto nº 93.872, de 23 de dezembrode 1986 e 9º iv do Decreto nº 1.745, de13 de dezembro de 1995, resolve:iiDo ditado romano, em tradução própria: ‘de acordo com as palavras que se pronunciaram, assim é o direito’.iiiArt . 155. A Secretaria do Tesouro Nacional, sem prejuízo das atribuições conferidas à Secretaria de Planejamento da Presidência da República,é competente para instituir formulários e modelos de documentos de empenho, liquidação e pagamento de despesas, e outros que se tornaremindispensáveis à execução orçamentária e financeira da União, bem como a expedir as instruções que se tornarem necessárias à execução destedecreto, visando à padronização e uniformidade de procedimentos.ivDECRETO Nº 1.745, DE 13 DE DEZEMBRO DE 1995.Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e Funções Gratificadas do Ministério daFazenda, e dá outras providências.O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de PRESIDENTE DA REPÚBLICA, usando das atribuições que lhe confere o art.84, incisos IV e VI, da Constituição,DECRETA:Art. 1° Ficam aprovados a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e Funções Gratificadas do Ministério daFazenda, na forma dos Anexos I e II a este Decreto.(...)ANEXO IESTRUTURA REGIMENTAL DO MINISTÉRIO DA FAZENDA(...)Capítulo IIIDA COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS(...)Seção IIDos Órgãos Específicos Singulares(...)Art. 9° À Secretaria do Tesouro Nacional compete:I - elaborar a programação financeira mensal e anual do Tesouro Nacional, gerenciar a Conta Única do Tesouro Nacional e subsidiar a formulaçãoda política de financiamento da despesa pública;II - zelar pelo equilíbrio financeiro do Tesouro Nacional;III - administrar os haveres financeiros e mobiliários do Tesouro Nacional;IV - manter controle dos compromissos que onerem, direta ou indiretamente, a União junto a entidades ou organismos internacionais;V - controlar a dívida decorrente de operações de crédito de responsabilidade, direta ou indireta, do Tesouro Nacional;16 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

A leitura do preâmbulo é tabular,não há uma, sequer uma linhaque aponte a outorga, a delegaçãolegal para o administrador possadelimitar a aplicação da própria lei.Para que não haja dúvidas que seleiam todas as normas descritas nessepreâmbulo da IN-STN 01/97 para seaperceber que o entendimento que ofuncionalismo federal tem dado aodireito administrativo vem, há tempos,em preocupante rota de colisão com oprincípio da legalidade.Recentemente tivemos Decretos euma Portaria Interministerial (127/08)que tentam regulamentar os convêniose demais avenças similares, masque, a despeito de alguns avanços,não conseguem em justeza sobreporseao que já dispõe a lei e muitomenos superam os entraves históricosrepresentados pela IN-STN 01/97.A submissão da aplicação dasverbas de convênios aos parâmetroslicitatórios e até ao pregão, porexemplo, é um grande equívoco, nãosomente por conta das incapacidadestécnicas e jurídicas dos convenentes,mas até pela submissão imprópria decritérios de escolha baseados na lógicaconcorrencial, inaplicável ao convênioNão há,em nossoponto de vista,possibilidade deinstitucionalizarpolíticas públicaseficazes sema atividadepartilhadaentre Estado eSociedadeCivil.“”regular. A lógica concorrencial é a quebaseia a Lei nº 8.666/93 e essa aplica-se,somente, no que couber aos convêniose termos similares exatamente porque,quando regular, o convênio não podeser objeto de lógica concorrencial.Temos lei para regular as relaçõesentre Estado e Sociedade Civil?Sim, temos lei no Brasil. A lei quetemos é suficiente a prevenir, fiscalizar,coibir e punir a fraude à licitação,aos atos atentatórios aos princípiosconstitucionais da AdministraçãoPública. Não precisamos de regrasalém da lei que já temos.É suficiente a lei que temos, nãosomente pela Lei nº 8.666/93 ou as leisque instituem os Tribunais de Contas.Temos a Constituição Federal e a Lei deResponsabilidade Fiscal. Não é à toaque as fraudes já contam com o devidoprocedimento estabelecido por lei parapunir seus infratores. Casos como odesvio de recursos para a execuçãofraudulenta de aquisições de bens eserviços já podem e já são puníveis noBrasil, não precisamos de regras queimpossibilitem os convênios.Em segundo lugar temos tambémuma modalidade de avença maisapropriada a vincular as atividadespartilhadas do Estado com a SociedadeCivil. O Termo de Parceria instituídopela Lei nº 9.790/99 é um grandeexemplo do esforço regulamentar válidode se estabelecer novos e adequadosparâmetros a essa tendência. Todavia,esse veículo, essa modalidade formalde avença ainda não é muito praticadano Brasil.Infelizmente o resultado dasiniciativas como a IN-STN 01/97 e darecente PI 127/08 tendem a estabelecerum risco sistêmico e a inviabilizar osconvênios. Não há, em nosso ponto devista, possibilidade de institucionalizarpolíticas públicas eficazes sem aatividade partilhada entre Estado eSociedade Civil e, se essa atividadetiver regras que as inviabilizem, oubem essas regras serão descumpridas(ou ‘flexibilizadas’) ou se tornarão umaameaça constante aos bons gestores eaos bons programas.Já é sensível a recusa crescente dasinstituições da Sociedade Civil em açõesconjuntas com o setor público e isso émuito preocupante, especialmente parao nosso projeto de democracia.VI - gerir a dívida pública mobiliária federal e a dívida externa de responsabilidade do Tesouro Nacional;VII - editar normas sobre a programação financeira e a execução orçamentária e financeira, bem como promover o acompanhamento, a sistematizaçãoe a padronização da execução da despesa pública;VIII - administrar as operações de crédito incluídas no Orçamento Geral da União sob a responsabilidade do Tesouro Nacional;IX - estabelecer normas e procedimentos para o adequado registro contábil dos atos e dos fatos da gestão orçamentária, financeira e patrimonial,nos órgãos e entidades da Administração Pública Federal;X - instituir e manter o Plano de Contas Único da União;XI - manter e aprimorar sistemas de processamento de dados que permitam realizar e verificar a contabilização dos atos e fatos da gestão detodos os responsáveis pela execução dos orçamentos fiscal e da seguridade social, bem como promover as informações gerenciais necessárias àtomada de decisões e ao apoio à supervisão ministerial;XII - elaborar o balanço geral da União, as contas de que trata o art. 84, inciso XXIV, da Constituição e a consolidação dos balanços dos Estados,Distrito Federal e municípios;XIII - promover a integração com as demais esferas de Governo em assuntos de administração financeira e contábil.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200817

ONGsRecursos Públicos, Estadobrasileiro e Sociedade Civil:uma contribuição da AssociaçãoBrasileira de ONGs (ABONG)Diretora executiva da Associação Brasileira de Ongs – ABONG,Tatiana Dahmer Pereira defende que, primeiramente, énecessário que se faça a diferenciação entre “ONG” e “TerceiroSetor”, ambos “termos políticos”, mas com inspirações eorigens distintas. Quanto à transparência, Tatiana acreditana atuação dos Tribunais de Contas não apenas comoórgão fiscalizador mas, também, para o fortalecimento da“democracia brasileira, o sentido e a valorização do público”.Tatiana Dahmer PereiraDiretora executiva da direção colegiada da ABONG*Um tema recorrente na mídianos últimos anos tem sidoos problemas e denúnciassobre a má versação de recursospúblicos e de relações promíscuasentre entidades privadas (diga-sede passagem, com e sem finalidadelucrativa) com o Estado. Exemplosdas questões levantadas faltam eclaramente demonstram lacunas efragilidades nos critérios e formasde acesso, uso e monitoramento derecursos públicos. Mas o tema de quetratamos foca-se na relação entre asentidades sem finalidade econômica– intituladas genericamente comoONGs – e o Estado brasileiro.Na realidade, é preciso, primeiro,qualificar esse termo ONG, assim comoentender “terceiro setor” como umconceito fantasia e não sinônimo deONG. Ambos são termos políticos, quese popularizaram a partir dos anos de1990, mas que muito pouco expressamsobre a natureza e a diversidadede entidades do amplo campo dasOrganizações Sem Fins Lucrativos noBrasil. Para se ter uma idéia, em 2002,existiam cerca de 276 mil organizaçõesclassificadas como sem fins lucrativosno país. Mas, nem todas são “terceirosetor” e, certamente, poucas sãoONGs.Embora as organizações sem finslucrativos existam desde a RepúblicaVelha e tenham sido primeiramentereguladas pelo Código Civil de 1938,o termo “terceiro setor”, vinculado àfilantropia empresarial, aparece emterras nacionais nos anos de 1990 edissemina-se, inicial e erroneamente,como sinônimo de ONG. Tem relaçãodireta com o papel político dosinvestimentos empresariais destinadosà chamada “área social”, como formade construção de consensos em tornodo papel empresarial no que se referea sua responsabilidade social.Enquanto este último inspira-seem uma proposição liberal, fundadorada organização democrática e dahistória de conformação da culturacívica norteamericana – onde háhegemonia do Estado mínimo e cabeaos cidadãos “fazerem o que o Estadonão faz” –, o termo ONG tem outrainspiração e origem.Este aparece no Brasil vinculadofortemente a entidades então– por conta da ditadura militar –clandestinas, do campo da “esquerda”.Essas organizações, que não confiavamem um governo ditatorial, associavamsea movimentos sociais de base econstruíam processos socioeducativoscompromissados com o fortalecimentoda cidadania ativa e a aberturademocrática no país.O termo ONG, com a aberturademocrática, se vincula, então, àpercepção da centralidade e daprimazia do Estado em assegurardireitos de forma universal e atravésde políticas públicas democráticas.Muitas vezes, essas entidades têmo papel de, através de práticasinovadoras, fortalecer movimentossociais e de contribuir para formação18 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

de lideranças e mesmo da populaçãodifusa, no que se chama de educaçãopara cidadania ou educação nãoformal.Com metodologias bastanteinteressantes e diversas, as iniciativasno âmbito das chamadas ONGs trazeminovações e muitas vezes seus projetosacabam incorporados como políticaspúblicas.Neste sentido, vimos não serrecente a relação dessas entidadessem fins lucrativos com o Estadobrasileiro, assim como não são novosos problemas presentes. Mas, namedida em que cresce a capacidadeorganizativa da sociedade e aumentamas entidades que visam, com as maisdiferentes lógicas, acessar recursospúblicos, avolumam-se as questõesem torno, basicamente: (a) das formasde acesso aos recursos; (b) do padrãode relação para execução de projetos;(c) da prestação de contas sobre ouso de recursos públicos; (d) dosprocessos de monitoramento e deavaliação de impacto da ação públicaimplementada.Na realidade, esse debate emergee ganha visibilidade apenas agora,mas está presente na pauta dasorganizações da ABONG e de outrasorganizações sérias há tempos. Asentidades da ABONG, em sua maioria,recebem, desde a origem, recursos dachamada cooperação internacional 1e sempre precisaram ter uma boaestrutura contábil-administrativapara a utilização de recursos externos,privados ou públicos. O mesmo ocorrecom outras organizações sérias.Há, de fato, desafios colocados,principalmente no que se refere àgestão de recursos públicos pelascomplicadas formas de relaçãoexistentes e pelas regras cada vezmais incoerentes, incongruentes eautoritárias que vêm sendo criadas. Asformas jurídicas de repasse direto são,já há algum tempo, formas bastanteburocratizadas, que não asseguram porsi, a idoneidade na gestão de projetose muitas vezes, inviabilizam o acessodemocrático e transparente por partede quem quer fazer um trabalho sério.É sempre bom lembrar que recursopúblico é de toda a sociedade e nãode governo A, B ou C.Além disso, para o acesso hoje,aos recursos, parte-se da premissada reforma do Estado, de terceirizarpolíticas públicas, tirando do Estadoa responsabilidade pela execução depolíticas. Muitas vezes, como é o casodos convênios, tratam as organizaçõescomo se fossem “braços” do Estado e,para as entidades sérias, os critériosde acesso e uso dos recursos acabampor inviabilizar suas ações e mesmofuncionamento, considerando quenão asseguram direitos trabalhistasnem recursos para a estruturaadministrativa, que de fato é muitoutilizada para gestão de projetos.Vale ressaltar que em contratos comempresas, isso é assegurado peloEstado.O que está em jogo não se limitaapenas à regulamentação e ajustesjurídicos: na realidade, o que move osconflitos, denúncias e problemas sãoas diferentes formas de compreensãoem torno do papel do Estado e dasentidades da sociedade civil, e, emúltima instância, a compreensãosobre quais os sentidos de público queestão em disputa. Problemas no quese refere à prestação de contas acabamsendo o que mais aparece na mídia.No entanto, aparecem descoladosde um complicado processo deacesso e de utilização dos recursos,onde o excesso de burocratismocria graves lacunas e impulsiona aviolação das regras. Muitas entidadessérias, mesmo na relação comorganismos públicos com técnicoscompetentes à frente, se vêemamarradas pelas regras, paralisadasem suas ações institucionais, cientesque, dar continuidade aos projetosno campo de regras existentes,significa expor-se a problemasfuturos no campo da prestação decontas e da assunção de passivostrabalhistas e administrativos. Noentanto, ainda que problemas de todasorte apareçam na mídia, o debateexistente não tem projeção na suaplenitude, resvalando, comumente,para uma permanente criminalizaçãogeneralizante das entidades dasociedade civil. Os tribunais decontas têm um importante papelnão apenas na fiscalização, mas emcontribuir para um debate claro sobrea democracia brasileira, o sentido ea valorização do público, bem comonovos procedimentos e formas derelação com o Estado brasileiro, porquem quer que seja.Numa democracia bastanterecente, frágil na efetivação deseus direitos, com fortes marcas daescravidão e comportando todo tipode violação de direitos, é o momentode pararmos. Saindo da defensiva,precisamos debater com todos e todasa respeito dos problemas e mudançasnecessárias à construção de umfinanciamento público, republicano,democrático, transparente e comcontrole social das ações da sociedadecivil, que de fato têm relevância aodesenvolvimento socioeconômicosustentável e democrático do país.Apenas esse caminho é capazde contribuir para a construção deuma nova cultura cívica e um olhardiferenciado, sem ter por base opreconceito do senso comum, sobre odiversificado e rico papel da sociedadecivil brasileira.* A ABONG, associação brasileira deONGs, criada em 1991, articula 270organizações não governamentaisatuantes com educação popular epráticas e metodologias inovadoras nocampo da construção da cidadania.1A cooperação internacional é uma articulação de organizações dos países centrais criada no pós-guerra, que, a partir de recursos e fundospúblicos e privados, apóiam entidades dos chamados países do Sul, com vistas a contribuir para a promoção do desenvolvimento. No entanto,assumem configurações e matizes ideológicas das mais diversas possíveis.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200819

ONGsAs Organizações da SociedadeCivil de Interesse Público(OSCIPs) e os limites impostosà Administração PúblicaA entidade privada, ao firmar Termo de Parceria coma Administração Pública, deve ter ciência de que estáadministrando recursos públicos, verbas incluídas em leiorçamentária. Portanto, deve observar rigorosamente osprincípios que informam a gestão da coisa pública.Ministro Ubiratan AguiarTribunal de Contas da União1.O modelo das Organizaçõesda Sociedade Civil deInteresse Público – OSCIPveio na esteira das iniciativasreformistas implementadas noBrasil especialmente a partir demeados da década de 90, tendocomo documento paradigmáticoo Plano Diretor da Reforma doAparelho do Estado, de 1995.2 . S u a l e i d e c r i a ç ã o ( L e inº 9.790/99) é considerada ummarco legal na disciplina jurídicadas relações entre o Estado e asociedade civil. Na gênese da leiestá a preocupação em conferir àsentidades privadas de interessepúblico agilidade operacional norelacionamento com o Poder Público,evitando entraves burocráticos, porvezes considerados excessivos.3. A criação do Termo de Parceriaé uma das novidades da Lei. É porseu intermédio que se estabelece avinculação entre a entidade privadae o Estado. O Termo de Parceriaé um instrumento de gestão queenvolve a negociação de objetivos,metas e produtos entre as partes. Omonitoramento das ações acordadase a avaliação de seus resultadossão feitos por uma Comissão deAvaliação, composta de comumacordo entre o órgão públicoparceiro e a Oscip, que verificará odesempenho global do projeto emrelação aos benefícios.4. A Lei foi concebida parafacilitar a relação do Estado coma sociedade civil, fornecendocondições para que esta atue,sem as amarras impostas ao PoderPúblico, em áreas de interesse dacoletividade tendo como essênciaos princípios da transparência, dacompetição, da cooperação e daparceria propriamente dita. Paraatingir tal intento, foi previstaa não submissão dessas OSCIPsaos ditames da Lei nº 8.666/93na execução dos gastos a seremrealizados com recursos públicos.Submissão das OSCIPsà Lei nº 8.666/935. Um ponto polêmico da Leinº 9.790/99 diz respeito ao comandocontido em seu art. 14, que dispõe: “Aorganização parceira fará publicar, noprazo máximo de trinta dias, contadoda assinatura do Termo de Parceria,regulamento próprio contendo osprocedimentos que adotará para acontratação de obras e serviços, bemcomo para compras com empregode recursos provenientes do PoderPúblico, observados os princípiosestabelecidos no inciso I do art. 4ºdesta Lei [legalidade, impessoalidade,m o r a l i d a d e , p u b l i c i d a d e ,economicidade e eficiência].”6. Podem qualificar-se como OSCIPs,nos termos do art. 1º da referida Lei, aspessoas jurídicas de direito privado,sem fins lucrativos, desde que osrespectivos objetivos sociais e normasestatutárias atendam aos requisitosinstituídos pela mesma Lei.20 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Na searaprivada imperaa autonomia davontade e, por issomesmo, só nãopode fazer o que alei expressamenteproíbe, aocontrário doadministradorpúblico que sópode fazer o que alei determina.“”7. Como tal, não estão inseridasentre os órgãos e entidades daAdministração Pública direta eindireta mencionados no caput do art.37 da Constituição Federal e, portanto,não estariam obrigadas à aplicaçãoda Lei nº 8.666/93. Estariam, apenas,sujeitas a princípios que caracterizama atividade do Estado, por força do art.4º, inciso I, da Lei nº 9.790/99.8. A referida Lei instituiu, nostermos de seu art. 9°, o Termo deParceria que, como já dito, vem a sero “instrumento passível de ser firmadoentre o Poder Público e as entidadesqualificadas como Organizações daSociedade Civil de Interesse Públicodestinado à formação de vínculo decooperação entre as partes, para ofomento e a execução das atividadesde interesse público previstas noart. 3° desta Lei”. As OSCIPs atuam,portanto, como parceiras do Estado ematividades que atendem a interessespúblicos, tais como: promoção daassistência social; promoção da cultura,da defesa e conservação do patrimôniohistórico e artístico; promoção gratuitada educação e da saúde, medianteatuação complementar à do Estado;promoção da segurança alimentar enutricional; entre outras.9. Ao firmarem Termos de Parceriacom a Administração Pública,as OSCIPs passam a ter acesso arecursos públicos e daí vem a grandepreocupação de que esses escassosrecursos venham a ser utilizados damelhor forma possível, sempre emmente a indisponibilidade do interessepúblico e a transparência que devemestar presentes nas ações dos agentesdo Estado. Essa preocupação passapela estrita observância dos princípiosconstitucionais que informam aatividade do Estado.10. Nesse sentido, nas contrataçõesrealizadas com recursos públicostransferidos a essas entidades privadas,deve o administrador privado adotar asmesmas cautelas a que está obrigado ogestor público.11. É notório que a iniciativaprivada não se sujeita aos princípiosque regem a licitação no setor públicoe muito menos está obrigada a aplicar,nas suas contratações, a Lei nº 8.666/93.Na seara privada impera a autonomiada vontade e, por isso mesmo, só nãopode fazer o que a lei expressamenteproíbe, ao contrário do administradorpúblico que só pode fazer o que a leidetermina.12. No entanto, o particular, aofirmar qualquer instrumento com aadministração pública, a exemplode convênios ou, como no presentecaso, Termos de Parceria, que lheassegure transferência de recursospúblicos, atua como se gestor públicoo fosse, assumindo todos os deverese obrigações de qualquer gestorpúblico e estando, como este, sujeitoaos princípios da legalidade, daimpessoalidade, da moralidade eaos demais comandos informadoresda gestão da coisa pública, entre osquais destacamos o da licitação e o dodever de prestar contas, insculpidosno art. 37, inciso XXI, e art. 70,parágrafo único, da ConstituiçãoFederal, respectivamente.13. Nesse sentido, os ensinamentosde Maria Sylvia Zanela Di Pietro(Direito Administrativo, Editora Atlas,13ª edição, p. 287), quando defendeque os convênios não possuem oRevista TCMRJ n. 39 - setembro 200821

ONGscondão de modificar a natureza dosrecursos envolvidos:“Essa necessidade de controle sejustifica em relação aos convêniosprecisamente por não existir nelesa reciprocidade de obrigaçõespresente nos contratos; as verbasrepassadas não têm a natureza depreço ou remuneração que umadas partes paga à outra em trocade benefício recebido. Vale dizerque o dinheiro assim repassadonão muda a natureza por forçado convênio; ele é utilizado peloexecutor do convênio, mantida asua natureza de dinheiro público.Por essa razão, é visto comoalguém que administra dinheiropúblico, estando sujeito ao controlefinanceiro e orçamentário previstono artigo 70, parágrafo único, daConstituição.” (grifamos)14. Da mesma administrativistao entendimento abaixo, na defesa deque mesmo o particular, no exercícioda função pública, está obrigado arealizar licitação quando da aplicaçãode recursos públicos:“o procedimento administrativopelo qual um ente público, noexercício da função administrativa,abre a todos os interessados, quese sujeitem às condições fixadasno instrumento convocatório,a possibilidade de formularempropostas dentre a s q u a i sselecionará e aceitará a maisconveniente para a celebração decontrato”.Mais adiante arremata:“A expressão ente público noexercício da função administrativajustifica-se pelo fato de quemesmo as entidades privadasque estejam no exercício dafunção pública, ainda que tenhampersonalidade jurídica de direitoprivado, submetem-se à licitação”.(grifamos)15. Assim, não se vislumbramotivo para que, na aplicação derecursos públicos alocados aosTermos de Parceria firmados comas OSCIPs, ainda que se trate deentidade privada, no exercício defunção indiscutivelmente pública,não se proceda à licitação. Trata-se daúnica forma de se dar cumprimentoao que determina o art. 37, incisoXXI, da Constituição Federal, que, emsíntese, pretende possibilitar a todosos interessados, pessoas físicas oujurídicas, a participação, em igualdadede condições, em todas as contrataçõesrealizadas pela administração.16. Registrado esse entendimento,e não obstante obrigatória a licitação,há que se questionar qual normadeve ser adotada pelo administradorp a r t i c u l a r n a r e a l i z a ç ã o d oprocedimento licitatório. Aplicam-seas determinações contidas na Lei nº8.666/93 ou o regulamento próprioindicado no art. 14 da Lei n° 9.790/99?Em princípio, antecipa-se que deveriaser aplicada a Lei nº 8.666/93 e/oua Lei n° 10.520/2002, ou outra quevenha a ser editada acerca da matéria,explica-se.17. Disciplina o art. 37, incisoXXI, da Constituição Federal que oprocedimento licitatório será realizadonos termos da lei, como se vê aseguir:“Art. 37. A administração públicadireta e indireta de qualquer dosPoderes da União, dos Estados, doDistrito Federal e dos Municípiosobedecerá aos princípios delegalidade, impessoalidade,moralidade, publicidade eeficiência e, também, ao seguinte:....XXI - ressalvados os casosespecificados na legislação, as obras,serviços, compras e alienações serãocontratados mediante processode licitação pública que assegureigualdade de condições a todos osconcorrentes, com cláusulas queestabeleçam obrigações de pagamento,mantidas as condições efetivas daproposta, nos termos da lei, o qualsomente permitirá as exigências dequalificação técnica e econômicaindispensáveis à garantia documprimento das obrigações.”18. Determina, ademais, o art.22, inciso XXVII, da ConstituiçãoFederal, “que compete privativamenteà União legislar sobre: ... normasgerais de licitação e contratação,em todas as modalidades, para asadministrações públicas diretas,autárquicas e fundacionais da União,Estados, Distrito Federal e Municípios,obedecido o disposto no art. 37, XXI, epara as empresas públicas e sociedadesde economia mista, nos termos do art.173, § 1º, II.”19. Diante do exposto, não hádúvida de que as licitações públicassó podem ser realizadas nostermos de lei, em sentido estrito,especificamente aprovada paraessa finalidade. Portanto, qualquerque seja o procedimento licitatóriorealizado, devem ser observadas asdeterminações contidas na Lei nº8.666/93 que regulamentou o art. 37,inciso XXI, da Constituição Federal,como se encontra expressamenteconsignado na ementa da referidaLei, bem como as contidas na Lei n°10.520/2002:“Regulamenta o art. 37, inciso XXI,da Constituição Federal, instituinormas para licitações e contratosda Administração Pública e dáoutras providências.”20. Cabe registrar que não hádúvida que poderá haver casos deentidades privadas que, por algumarazão, estejam impossibilitadas deaplicar, de forma plena, a Lei deLicitações. De toda sorte, a regra éa utilização da Lei nº 8.666/93 e asexceções devem ser devidamentejustificadas para cada caso concreto.21. Além do mais, o art. 116 daLei nº 8.666/93 determina que sãoaplicáveis as suas disposições, “no quecouber, aos convênios, acordos, ajustese outros instrumentos congênerescelebrados por órgãos e entidadesda Administração”. Dessa forma,exercendo o particular a gestão dacoisa pública, está obrigado, quandoda aplicação de recursos oriundos deTermos de Parceria firmados com órgãosou entidades vinculados à União, porexpressa determinação constitucional,a realizar os procedimentos licitatóriosfixados na multicitada norma.22. Cabe registrar a edição,22 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

ONGsTerceiro Setor e Parceriascom a Administração Pública:Desafios ao ControleNa I Jornada de Direito Administrativo Comparado, realizada na Emerj, nosdias 27 e 28 de agosto, a procuradora do Município do Rio de Janeiro, VaniceLírio do Valle participou do Painel “Parcerias da Administração Pública e osTribunais de Contas”. Metas, resistência ao novo, e riscos foram alguns dospontos examinados por Vanice. Confira no texto abaixo.Vanice Lírio do ValleProcuradora do Municípiodo Rio de JaneiroDoutora em Direito pelaUniversidade Gama Filho1. CRISE COMO FATOR DE DESESTABILIZAÇÃO – PRIMEIRA PROVOCAÇÃO À TERAPIAAvelocidade nas transformaçõesem todos os segmentos davida humana – nas suasdimensões individual e social – tornoulugar-comum a referência à crise. Ochamado permanentemente renovadoà rearticulação de conceitos, demodelos institucionais, das formas derelacionamento individual e coletivo,encontra desdobramento numaretórica da crise, que por seu caráterdesestruturante, incita a construção deum novo olhar sobre as matérias emrelação às quais ela se tenha (real ousupostamente) instalado.No campo do direito especialmente,a crise se apresenta como um elementode indeterminação que ameaça àpretensão de segurança – e nessesentido se revela, quando menos,geradora de estranhamento, se nãototalmente indesejável. Assim, oapontamento – real, ou não – de umanova crise provoca a cunhagem desoluções, que pelo que representamde inovação em relação ao statusquo, geram por sua vez uma reaçãode resistência, de inconformismo einvocação preferencial dos velhosmodelos, que se apresentam maissedutores posto que familiares.Os novos desenhos institucionaissão produto desse somatório de vetoresde força – crise, terapia e resistência –;e ganham existência jurídica pela suaincorporação ao sistema normativo.Nem por isso lhes é dispensado lutar,depois de sua normatização, pelatransformação em realidade, paraconcretizar na prática as promessas deresposta traduzidas na sua concepçãoteórica.24 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Assim se dá com o debate acercada crise do Estado – recorrente, postoque dinâmicas são as expectativas quea sociedade deposita em torno dessearranjo formal do poder político. Noúltimo quartil do século XX, quandojá afirmada a centralidade da pessoahumana como pilar inafastável dasestruturas de organização formal dopoder, a falência do keynesianismoe os limites ao financiamento dosEstados anunciaram a crise domodelo do welfare, e introduziramum novo elemento de instabilidadeao denunciar não se revelasse aquelearranjo político e de poder, apto a porsi só, alcançar o objetivo primárioda proteção material à dignidade dapessoa humana.Como proposta terapêutica àcrise daquele momento, sobrevéma concepção de um Estado quese reinventa pela rearticulaçãode e com os principais atores deregulação do convívio social namodernidade 1 , a saber, Estado,mercado e comunidade. Afinal, açãotão-somente de Estado e mercado naorganização do convívio social, semo concurso mais efetivo da cidadanianos temas que sejam públicos, jamaispermitiria alcançar à sociedade justae solidária vaticinada pelo art. 3º, Ida Constituição Federal.Ganha corpo então a idéia deconsensualidade, como “...tendênciareequilibradora da afirmação imemorialda coerção...” 2 , consensualidade essaque se introduz na administração dosinteresses públicos com o emprego deformas alternativas de coordenação deações por cooperação e colaboração.Nesse momento, retorna ao cenárioinstitucional a figura do TerceiroSetor como possibilidade de agregaçãode valor à complexa constelaçãoinstitucional disponível para arealização das tarefas atinentes àviabilização de um convívio socialcomprometido com os direitosfundamentais.2. TERAPIA E RESISTÊNCIA: NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE DESENVOLVIMENTODA AÇÃO PÚBLICA E A RESISTÊNCIA AO NOVOCrise do Estado, terapiaidentificada com a necessáriaintervenção de novos atoresno cenário da disciplina e expansãodas potencialidades úteis do convíviosocial; eis aí um cenário propício adesafiar a contra-reação traduzidaem resistência em relação aos novosmodelos institucionais e de relaçõesjurídicas que se possa utilizar paraa concretização desse novo desenho.Afinal, se de um novo ator se cogitano cenário, significa dizer que a elese reconhecerá um papel que emprincípio, era de outrem – e essa é amudança sempre mais controvertida.No universo normativo brasileiro,as potencialidades da contribuiçãoda comunidade no cumprimento dosmisteres constitucionais era uma idéiapresente desde o texto original daCarta de Outubro 3 , externada por umapreocupação em assegurar mecanismosde participação popular. A irradiação,todavia, do movimento de valorizaçãoda cidadania organizada como agenteativo na construção das condições deconvívio, e a conseqüente revalorizaçãodas estruturas institucionais deorganização do Terceiro Setor; essadespontou principalmente porocasião da Emenda Constitucionalnº 19, a partir do ambiente de debatereformista que então se estabelecera.Naquela ocasião, reformar o Estado emresposta às insuficiências do welfareera uma prioridade transnacional,já que essas deficiências estruturaisnão encontravam fronteiras. Nessemovimento, introduziu o Plano Diretorde Reforma do Estado o conceitode propriedade pública não estatal,“...constituída pelas organizações semfins lucrativos, que não são propriedadede nenhum indivíduo ou grupo eestão orientadas diretamente para oatendimento do interesse público...” 4 .A transferência de atividades que, pornão se situarem no núcleo estratégicodo Estado, encontrassem melhorestruturação no regime de propriedadepública não-estatal se denominou“publicização” 5 , que traduz a idéia detraslação em favor do Terceiro Setor,de atividades que não envolvessemdiretamente o exercício do poder doEstado, mas que presididas por uminteresse que se reconhece público,estariam a merecer dele ainda o apoioe mesmo o financiamento. A essasatividades, cujo principal artífice nãohaverá de ser necessariamente umaentidade integrante do aparato estatal,1SOUZA SANTOS, Boaventura de. A reinvenção solidária e participativa do Estado. Seminário Internacional Sociedade e a Reforma do Estado [online], disponível em , última consultaem 18 de agosto de 2008.2MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e ampl., Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2007, p. 40-41.3Tenha-se em conta que o texto da Carta de Outubro apresenta a participação popular como mecanismo relevante à construção das escolhaspúblicas desde a sua formulação original, ao assentar no povo o fundamento do poder na República Federativa do Brasil (art. 1º, Parágrafo Único).Mais do que isso, essa mesma participação se apresenta como possível, ora numa perspectiva voltada mais especificamente ao controle (art. 37, §3º da CF), com o foco no acesso à informação e à reclamação; ora numa perspectiva da comunidade como agente executor de atividades específicas(arts. 194, 198, III e 204, II da CF).4Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, p. 43, disponível em , última consulta em 18 de agosto de 2008.5“...Neste plano, entretanto, salientaremos um outro processo tão importante quanto, e que no entretanto não está tão claro: a descentralizaçãopara o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado,como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos a esse processo de “publicização”. Plano Diretor daReforma do Aparelho do Estado, p. 12-13, disponível em ,última consulta em 18 de agosto de 2008.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200825

ONGsse reconhece ao contrário, não sóespaço, mas preferência para a atuaçãodo Terceiro Setor, através de estruturaque se denominava “organizaçõessociais” 6 .Paralelamente – mas no mesmocontexto de fortalecimento dasociedade civil e de suas relações deparceira com o Estado – discutia-se noâmbito do Conselho da ComunidadeSolidária um marco legal quepermitisse o máximo aproveitamentodo potencial das entidades do TerceiroSetor 7 , a partir do pressuposto de suacapacidade de gerir projetos, assumirresponsabilidades, empreenderiniciativas e mobilizar recursosnecessários ao desenvolvimento socialdo país 8 .A normatização desses dois novosarranjos institucionais – organizaçõessociais (Lei nº 9.637, de 15 de maio de1998) e organizações da sociedade civilde interesse público (Lei nº 9.790, de23 de março de 1999) – vem à luz naseqüência dos esforços de estruturaçãodas relações com o Terceiro Setor,reforçando a incorporação da idéia deque as parcerias se apresentem comoum mecanismo útil ao atendimento aointeresse público 9 . Já as organizaçõesnão-governamentais clássicas, essasremanescem em franca expansão comoforça social organizada 10 , e mesmocomo parceiras do Poder Público,ainda que sem um marco regulatório“Organizações sociaise OSCIP hoje já seconstituem umarealidade no campo daatuação estatal.específico, num contexto que combina”essa altura, deu-se o indeferimentolouvores pelo seu caráter democrático, da liminar, tendo em conta inclusive ae denúncias quanto aos desvios no uso experiência já consolidada nos estadosdesse revestimento institucional. Não de São Paulo, Goiás, Minas Gerais,se pode ter, portanto, por pacificada a Santa Catarina, Bahia, Sergipe, Distritointrodução dessas novas alternativas Federal e Espírito Santo, todas citadasde articulação institucional para no voto do Min. Gilmar Mendes 11 .a ação pública; menos ainda por Reforça-se assim a presunção deconcluída a respectiva modelagem. constitucionalidade da lei, premissaA figura mais inovadora nesse a partir da qual hão de partir asconjunto de formas institucionais considerações que se desenvolve nesse– as OS’s, disciplinadas pela Lei estudo.nº 9.637, de 15 de maio de 1998 – Diversos foram os eixos da críticafoi prontamente objeto de controle oposta à nova ênfase na construçãoconcentrado de constitucionalidade, de parcerias com a iniciativa privada,pelo ajuizamento da ADI 1923, em a partir de argumentos dos mais1/12/1998, ação abstrata à época variados matizes – desde aquelesaforada pelo PT e PDT. O feito, em de cunho puramente ideológico, atémesa em 24/06/1999, foi objeto de os atinentes à pertinência culturalpedido de vista do Min. Nelson Jobim, da idéia, apontada como própriaque trouxe a matéria de volta à pauta de países detentores de outraem 29/03/2006 – 7 anos depois. À historicidade, e por isso, de uma6Embora se tenha associado às organizações sociais a idéia de transferência de uma atividade antes executada pelo Estado – com tradição,inclusive, de recursos materiais e humanos – fato é que essa “sucessão” não se constitui elemento essencial do novo modelo organizacional, quepode se apresentar como executor, parceiro de uma atividade que ainda encontre espaço na estrutura formal do poder público, ou mesmo comoexecutora original de atividade que se possa qualificar como pública não-estatal.7O debate envolvia igualmente a percepção de que o marco legal então vigente das entidades de assistência, filantrópicas e afins, não se revelavasuficiente a garantir a um só tempo, a necessária agilidade e coesão do sistema, e ainda a prevenção do uso menos ortodoxo dessa mesmaqualificação.8Exposição de Motivos da Mensagem nº 876 de 23 de julho de 1998, que deu origem à Lei 9790/99, disponível em , última consulta em 25 de agosto de 2008.9As alternativas de formação de relações de parceria com a Administração Pública, em verdade, prosseguem se multiplicando, dentro daperspectiva que é própria da pós-modernidade de um agir construído e legitimado pela consensualidade, o que favorece a formação de vínculosconstruídos a partir do ajuste de vontades. Assim, no plano das relações de cunho contratual que venha a travar a Administração, destacam-seainda as parcerias público-privadas, disciplinadas pela Lei 11.079/04, que têm a mesma inspiração de construção de recíprocas relações deganho entre Estado e iniciativa privada.10A proliferação de ONG’s nos mais diversos segmentos – sejam aquelas destinadas à execução de atividades de interesse social, sejam as voltadasao controle – é expressiva, sendo relevante o dado apontado pelo IBGE, de que em 2002, observados os critérios de localização no setor privado,ausência de fins lucrativos, institucionalização, auto-administração e voluntariado, alcançava-se a casa de 276.000 organizações registradasno Cadastro Central de Empresas – CEMPRE. (As Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil 2002 – Relatório do IBGE,disponível em < http://www.abong.org.br/novosite/download/Fasfil%20-%20pdf.pdf> , última consulta em 3 de setembro de 2008).11O dado de realidade, a rigor, foi de tamanha importância, que determinou a revisão do voto original do Min. Eros Grau, que abrira divergência– concluindo pela inconstitucionalidade da norma – depois do voto do Min. Relator, Ilmar Galvão. Com as notícias das experiências concretasem andamento, trazidas no voto do Min. Gilmar Mendes, entendeu o Min, Eros Grau de rever sua posição anterior, indeferindo a liminar, paraque de um juízo ainda preliminar, não decorresse um provimento jurisdicional que proscrevesse a possibilidade de adoção de um modeloinstitucional que, aparentemente, vinha se revelando concretamente útil.26 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

distinta vivência de associação deesforços entre Estado e sociedade.O transcurso de cerca de 10 anosda regulação infraconstitucionaldesses mesmos institutos evidenciaque com toda a polêmica original,organizações sociais e OSCIP hojejá se constituem uma realidade nocampo da atuação estatal 12 que operasob o signo da consensualidade e daarticulação das forças sociais.Desse dado empírico, o que sepode extrair é que a esfera do discursoteórico como elemento de legitimaçãodas parcerias com o Terceiro Setor,não se mostrou pacífica 13 . Restarãoentão, ainda como fonte possívelde um juízo de legitimidade dessanova arquitetura institucional, asconclusões expendidas a partir davisão do controle. Se a avaliaçãodas experiências em concreto, sob osprismas que são próprios à função decontrole, se revelar positiva, ter-se-ánisso um importante fundamento delegitimidade da escolha de modelode execução de atividades públicasnão-estatais; por isso a relevânciado estudo dos desafios ao controletrazidos por essa nova realidade.Sublinhe-se que aquilo de queaqui se cogita é da legitimidade –e não da constitucionalidade domodelo; legitimidade essa, iluminadapelo princípio da eficiência, quepode se ver descaracterizada,caso o empirismo revele seja omodelo jurídico inadequado aospropósitos que lhe foram traçados.Legitimidade, que há de se firmar apartir das constatações empreendidaspelo controle – que no modeloconstitucional brasileiro afere, emúltima linha, o adequado exercíciodo poder. A função administrativa,desenvolvida pelo ramo especializadode poder que lhe é próprio, ter-se-á poradequadamente exercitada a partirde um juízo positivo decorrente doexercício do controle, nas múltiplasmatizes que a Constituição lhe defereinvestigar. Tem-se aí, portanto, aessência da relação de dependênciaentre os novos modelos de relação deparceria da Administração Públicacom a sociedade civil e o controle:é no exercício desse último que seextrairão elementos que evidenciemo acerto na decisão pelo uso de novosmodelos de articulação firmadoscom o Terceiro Setor em regimede parceira. Ou ainda, é o controleque pode revelar que essa novaarquitetura institucional se revelapotencialmente boa – mas esteja aexigir aperfeiçoamentos no plano daaplicação prática.Essa afirmação – que se pode atémesmo pretender classificar comoum truísmo – se revela, todavia,prenhe de dificuldades. Afinalesses novos arranjos institucionais– OS’s, OSCIP’s e mesmo ONG’s –não se beneficiam da experiênciajá consolidada, como elementoa subsidiar o controle 14 . Dissodecorrem dois riscos distintos: quea sua implementação se dê numcenário de ausência de controlesubstantivo, à míngua de parâmetrosque o possam orientar concretamente– e com isso, a perda de seu potenciallegitimador da escolha da modelageminstitucional –; ou ainda que essasmesmas experiências iniciais sefirmem num contexto de excessode controle, que pode asfixiar aspossibilidades do novo desenho,e assim condená-lo ao abandono,não por deficiências intrínsecas,mas pela imposição quase quepreventiva, de limites exagerados,como fraco substituto das ausentestécnicas próprias à sua supervisão.Tenha-se ainda em conta quea cultura do controle, que hojeé manejada no setor público, sedesenvolveu tradicionalmente, nobojo de uma lógica que reconheciaem relação ao Estado um conjuntode funções de caráter eminenteprestacional 15 – seja nos temposde inspiração liberal, seja na fasedo welfare. Controlar atividadeprestacional favorece, por suavez, a predominância da lógicaeconomicista, do custo-benefício.Ocorre que a crise – que se pretendesuperar com alternativas queenvolvem uma atuação concertadaentre Estado e sociedade –, vê noprimeiro, não mais um provedorde prestações (ou, ao menos, nãoexclusiva ou prioritariamente),mas sim um estado reflexivo, quearticula a solidariedade, otimizandoo uso das próprias forças sociaisna tarefa de consecução do bemcomum, em tempos de pluralismo.Um Estado reflexivo envolve, nocumprimento de seus propósitos,outras estratégias de atuação capazesde gerar o convencimento e a adesãode outras forças. Essas táticas,por sua vez, não se subordinam,necessária ou exclusivamente, pelalógica do ganho financeiro, oudo equilíbrio custo-benefício. Damesma forma o Estado-fomento, que12O segmento correspondente da página do Ministério da Justiça apontava no dia 27 de agosto de 2008, 4681 (quatro mil, seiscentas e oitenta euma) entidades qualificadas como OSCIP (disponível em ).13Vale citar novamente a revisão de voto, proferida pelo Min. Eros Grau na já mencionada ADI 1923, onde não obstante a “capitulação” ante ainformação concreta de que várias eram as iniciativa em desenvolvimento em vários estados, o magistrado registra, e com ênfase, que não estavaconvencido pelas razões de ordem jurídica de sustentação do preceito atacado, trazidas à lume pelo Min. Gilmar Mendes. O que se pode concluiré que o modelo teórico, mesmo no âmbito do STF, e inobstante a negativa de provimento liminar na ADI, ainda não se tem por pacificado comopossibilidade ex vi constituitionis.14Embora seja certo que a presença, quando menos das ONG’s, e também de entidades de assistência e filantrópicas – “antepassados” das OSCIP’s– não seja uma absoluta novidade no cenário nacional, fato é que as possibilidades do estabelecimento de relações formais com a AdministraçãoPública, vinculadas a instrumentos jurídicos de determinação de metas e resultados, isso sim é realidade absolutamente nova, que não parte dequalquer acervo de conhecimento previamente construído e sistematizado, disponível ao Poder Público.15VALADÉS já advertia que os limites à elasticidade – e portanto, ao alcance do controle – já se punham evidentes quando não se revelaram aptos aprevenir as potalogias do próprio Estado de Bem Estar, especificamente a concentração de poderes no Executivo, a exacerbação da burocratização eda corrupção administrativa (VALADÉS, Diego. El controle Del poder. Buenos Aires-Mexico: Universidade Nacional Autônoma de México-EDIAR,2005, p. 112.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200827

ONGsinduz priorização a determinadossegmentos sociais ou econômicos,introduz outros elementos deavaliação e controle, que nãose têm ainda sedimentados naprópria sistematização teóricadesse campo do conhecimento 16 .Mal desenvolvido o controle,pode ver-se privada a AdministraçãoPública – e numa dimensão maisd i l a rg a d a , a s o c i e d a d e – d o selementos necessários à avaliaçãodo acerto da ação conjugadade Estado e Terceiro Setor. Malesclarecido o objeto do controle,tem-se um estado de incerteza quepode determinar, do ponto de vistaprático, uma constrição forte, se nãototal, nos potenciais de utilizaçãodessas mesmas parcerias com aAdministração Pública.3. TERCEIRO SETOR E SUAS POTENCIALIDADES DE CONTRIBUIÇÃO:EFICIÊNCIA DE EXECUÇÃO E DEMOCRATIZAÇÃO DA AÇÃO PÚBLICAÉde SOUZA SANTOS 17 oinspirado relato comparativod a s c i r c u n s t â n c i a sdeterminantes do ressurgimento doTerceiro Setor, nos países centraise nos periféricos, enfatizando queenquanto naqueles primeiros ofenômeno se relacionava com a crisedo Estado-Providência e a retração depolíticas progressistas associadas aosdireitos econômicos e sociais; nospaíses periféricos o fenômeno estámais associado a uma canalização derecursos e ajuda de parte dos paísescentrais, interessados na formaçãode mercado através do provimentode serviços básicos que o Estado nãoestá ou não esteve em condições deprestar.Inobstante os distintoscondicionantes históricos, fato éque a abertura de espaço, no quetoca aos desafios da ação pública emfavor do terceiro setor, tem em contaas potencialidades subjacentes aoprincípio da comunidade, destacadaspelo sociólogo português: cooperação,solidariedade, participação, equidade,transparência, democracia interna.Busca-se, portanto, a consolidação deum grau de cooperação entre Estadoe sociedade que permita um melhoraproveitamento dos recursos públicosa partir da potencialização de esforçosda sociedade organizada, chamada acontribuir ao desenvolvimento dasatividades públicas não-estatais.Observe-se que a convocação doTerceiro Setor ao desenvolvimentode parcerias constitui um passoadicional em relação à idéia primeirade participação popular; um estágiomais avançado no sentido daorganização da cidadania ativa. Issoporque, caracteriza as entidadesdo Terceiro Setor expressarem umainstitucionalização dessa mesmacidadania, que por essa estruturação,pode vir a exercer um papel ativona produção do conhecimento e nademocratização das informações.Essa incorporação de umacidadania ativa, institucionalizada noprocesso de deliberação democrática,apresenta ainda, como ganho, apossibilidade de superação dasfragilidades que são próprias à açãocidadã meramente voluntarista, quetem na sua sustentabilidade o maiordesafio 18 . Mais ainda, contribui ainstitucionalização do Terceiro Setor,e o desenvolvimento de relações deparceria com o Estado, para a ampliaçãoe aprofundamento do conceito deesfera pública 19 , enriquecendo umdebate orientador das escolhasigualmente públicas, que não mais sepodem conceber monopolizadas peloPoder Público, a quem igualmente nãose segue reconhecendo, em temposde pluralismo e multiculturalismo,a condição de única estruturainstitucional apta ao reconhecimentodo que seja interesse público 20 .Tenha-se ainda em conta quea institucionalização do TerceiroSetor milita em favor da superaçãode um limite inerente à pura esimples participação cidadã; a saber,a assimetria de informações existentesentre as instâncias burocráticase aquelas detidas pela sociedadecivil 21 .A incorporação do TerceiroSetor, como ator no cenário dedesenvolvimento da ação pública,é de se dar portanto, não só nacondição de eventual executorde atividades identificadas comopúblicas não-estatais, mas também –e principalmente – como interlocutorno processo, que necessariamente háde ser dialógico, de identificação dasmais adequadas linhas de ação noenfrentamento dos problemas cadavez mais complexos da gestão doconvívio social.O estímulo à participação cívicanas deliberações relacionadas à eleição16Destaque-se que particularmente na atuação no campo do fomento, à associação Administração Pública, pode se somar a transferência de recursospúblicos como técnica de concretização desse mesmo estímulo – o que decerto envolve novos parâmetros de avaliação no que toca a uma atuaçãoque é de conjugar retorno financeiro razoável, mas, igualmente, atingimento do propósito de estímulo à concentração de atividades ou investimentosem um determinado segmento. (OLIVEIRA, Gustavo Justino. Gestão privada de recursos públicos para fins públicos: o modelo das OSCIP. in _____.(coord.). Terceiro Setor, Empresas e Estado. Novas fronteiras entre o público e o privado. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2007, p. 213-259).17SOUZA SANTOS, Boaventura de. A reinvenção solidária e participativa... p. 8.18BUGARIN, Maurício Soares, VIEIRA, Laércio Mendes, e GARCIA, Leice Maria. Controle dos gastos públicos no Brasil. Instituições oficiais, controlesocial e um mecanismo para ampliar o envolvimento da sociedade. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2003, p. 14.19SOCZEK, Daniel. ONG’s e democracia. Metamorfoses de um paradigma em construção. Curitiba: Juruá Editora, 2007, p. 164-165.20É de BENTO a associação ainda da noção de comunidade àquela de uma sociedade que busca, ao mesmo tempo, forjar uma identidade coletiva edefinir necessidades comuns, tudo sem perder de perspectiva a necessidade de preservação desse espaço plural de manifestação (BENTO, LeonardoValles. Governança e governabilidade na Reforma do Estado: entre eficiência e democratização. São Paulo: Manole, 2003, p. 120).21TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administração pública no Brasil. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2004, p. 35.28 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

ONGsenunciada por GABARDO 26 , em seutrabalho pioneiro acerca do princípioda eficiência, onde advertia que“...abdicando do controle procedimental(notadamente mais eficiente), sob ajustificativa de que a exasperaçãoburocrática o tornou ineficiente,reduz-se o procedimento, mas nãonecessariamente são atacados oselementos que o problematizaram.”Os ricos do controle por resultadosé questão manejada por VIOLIN 27 ,tendo já em conta a arquiteturadas relações com o Terceiro Setor,advertindo aquele autor que o modelode burocracia no sentido weberianoainda se apresenta como o maisapto a assegurar uma ação racional,impessoal e previsível do Estado,protegendo-o do patrimonialismo efisiologismo, ameaças permanentesno cenário nacional.O tema, todavia, expõe umadicotomia mais aparente do que real.É certo que na teorização da Reformado Estado, o Plano Diretor alude aosexcessos formais e aos anacronismosdo modelo burocrático tradicional 28 ;não é menos certo, todavia, que nessemesmo documento se faz a referênciade que“...à avaliação sistemática, àrecompensa pelo desempenho, e àcapacitação permanente, que já eramcaracterísticas da boa administraçãoburocrática, acrescentam-se osprincípios da orientação para ocidadão-cliente, do controle porresultados, e da competiçãoadministrada.”Resta assim claro que, em quepese a crítica ácida à burocraciatradicional, o que se propugna não éo descarte de suas características, masa soma de novos traços.No plano específico das OS eOSCIP, fato é que as próprias leisreguladoras não desconsideram – emabsoluto – ao processo, erigindo, aocontrário, o programa de trabalhocomo elemento essencial, seja docontrato de gestão 29 , seja do termode parceria 30 . É certo que aqui seestá utilizando uma concepção deprocesso mais ampla do que aquelatradicionalmente associada ao modeloburocrático de gestão; alude-se aquia processo como um instrumentode tradução da racionalidade eprevisibilidade orientadora daconduta da Administração.Em matéria de parcerias comas OS e OSCIP, essa racionalidadee previsibilidade do agir se terápresente – ainda que não se revelenecessariamente idêntica em todos oscontratos de gestão ou parcerias. A cadamodelagem de relacionamento entreo Terceiro Setor e a Administraçãocorresponderá o seu próprio processo– que se diferencia, mas se revelasempre existente, permitindo odesenvolvimento do controle nummodelo novo de desenvolvimento deatividade pública não-estatal.Fato é que a oposição controle porresultados e controle por processosparece falsa – o modelo de burocraciaweberiana se concebeu justamentepara, através do procedimento,como meio racional, alcançar adeterminados fins. De outro lado, omodelo do controle pelo resultadonão pode abstrair totalmente doprocesso, principalmente pela relaçãode instrumentalidade que esse últimoguarda com o primeiro.A opção teórica pelo controlede resultado como instrumento deeficácia não exclui, portanto, ascogitações quanto ao processo, e nãose constitui em si um mal – desdeque se saiba qual o resultado quese quer chegar, ou ainda, no casoda transferência de atividades paraestruturas fora do aparato estatal, qualo resultado que se pode alcançar.Não se pode deixar igualmente de terem conta que o desenho weberianotanto invocado, transposto para hojeno seu sentido histórico, se revelariatotalmente incapaz de enfrentar osdesafios que são próprios de umaação administrativa caracterizadapela transversalidade dos problemase pelas interdependências que seconstroem na busca incessante deum incremento na eficácia e nalegitimidade democrática da açãopública.Incorporar para fins de vetor decontrole a responsabilidade peloatingimento do resultado, em verdade– na lição de SORRENTINO 31 –expande o esquema reducionista daadministração como mera execução(voltada exclusivamente ao processo), epostula a necessidade de ações calibradaspelas específicas e diferentes exigênciasexpressas pela coletividade e pelosdiversos contextos sócio-econômicose territoriais. Adotar-se o controle deresultados, nesse esquema institucionalque combine Estado e novos atoressociais, importa em favorecer justamenteesse acerto de sintonia fina entreexecução e anseios de uma sociedadeque, chamada a atuar em relação deparceria, ver-se-á em condições deoferecer as contribuições de cooperação,solidariedade, participação, equidade,transparência e democracia interna,próprias ao princípio da comunidade,na já mencionada lição de SOUZASANTOS 32 .26GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da eficiência administrativa. São Paulo: Dialética, 2002, p. 65.27VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a administração pública: uma análise crítica. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2006, p. 90-91.28Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, p. 17, disponível em , última consulta em 18 de agosto de 2008.29Lei 9637/98, art. 7o – “Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos:I - especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução,bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade”;30Lei 9790/99, art. 10 § 2° – “São cláusulas essenciais do Termo de Parceria:I- a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público;”31SORRENTINO, Giancarlo. Diritti e partecipazione nell’administrazione di risultato. Nápoli: Editoriale Scientifica, 2003, p. 109.32SOUZA SANTOS, Boaventura de. A reinvenção solidária e participativa... p. 8.30 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Essa constatação de que o foco noresultado favorece o aperfeiçoamentoda atividade pública não-estataldesenvolvida por intermédio dasrelações de parceria culmina emverdade por determinar uma expansãodo ciclo do controle. Afinal, daassociação de esforços, competênciase expertises entre Administração eTerceiro Setor, é de resultar umaação aperfeiçoada – e isso é de serefletir nos resultados. Significa dizerque já por ocasião da concepçãodo instrumento jurídico regedor daparceria – contrato de gestão ou termode parceria – essa cogitação quantoaos possíveis aperfeiçoamentos éde se fazer presente, determinandoa inclusão ou a reformatação demetas e indicadores de desempenhoque permitam a incorporação desseaprimoramento.De outra forma, limitando-se aAdministração a reproduzir nas metaspropostas o desempenho que ela, porexecução direta, já era capaz de obter,“Quanto maisdiversificadosos parceiros,maior, emtese, apossibilidadede benefíciosem favor daAdministração.”não se tem evidenciada na hipótese,a presença do suporte legitimador dadecisão pela celebração da parceria.A mantença dos mesmos padrões deresultados – meramente reproduzidosnas metas – ou evidenciam uma ausênciade expectativa de aprimoramentodecorrente da mudança do modelo,ou um descuro na construção doscritérios de execução pela entidadeprivada, da atividade pública nãoestatal.Tem-se um erro, ou na opçãopela parceria, ou nos termos em queela foi concebida, com o favorecimentoinjustificado da OS ou OSCIP coma execução daquela atividade, semqualquer incremento de qualidade emfavor da sociedade.Em conclusão, é de se reconhecerque o ciclo de controle nessa arquiteturainstitucional de desenvolvimento deatividade pública começa antes daexecução do contrato de gestão outermo de parceria, passando a englobarà própria cunhagem desses ajustes,para nessa dimensão, legitimá-los.5. AINDA DESAFIOS: OS RISCOS DA PULVERIZAÇÃO DO CONTROLEÉo viver – exatamente – dosnovos modelos institucionaisque vem sugerindo novosdesafios ao controle, que despontamcomo problemas, quando revestidosdo potencial de comprometimentodos afirmados benefícios dessa novaarquitetura de relação entre TerceiroSetor e Estado. Nesse contexto, destacaseo problema atinente aos riscos dapulverização da ação estatal, vis a vis osproclamados ganhos de eficiência pelorecurso às parcerias.A tendência – demonstrada pelosdados empíricos, inclusive aquelescitados nesse mesmo trabalho – é de queas relações de parceira se multipliquem,alcançando a um número indeterminadode atores privados. Essa inclinação sejustifica, seja por uma idéia fundamentalde igualdade de oportunidades, seja pelaampliação do potencial de benefíciosdas ações consensuadas – quanto maisdiversificados os parceiros, maior, emtese, a possibilidade de benefícios emfavor da Administração. Disso decorre,todavia, uma fragmentação da açãoestatal, distribuída em um sem-númerode parcerias, envolvendo a um volumeigualmente expressivo de agentes, porvezes, num mesmo segmento.A pulverização da ação estatal traz,em si, um conjunto de problemas.Primeiro deles é que ela atenta contraa universalização do controle, emrelação à qual já advertia DROMI 33 . Ocontrole da Administração não podese voltar a atos isolados, vez que a açãoadministrativa há de ser integrada,posto que inter-relacional – e portanto,só sob essa mesma visão geral pode seradequadamente compreendida. Tambémos conceitos de eficiência e eficácia –propósitos a que servem os modelosinstitucionalizados de parceiras com oTerceiro Setor – só podem ser entendidosem sua plenitude, quando se tem emconta as relações de interdependênciaentre as ações estatais.Mais ainda, a fragmentação da açãopública – não submetida ao crivo docontrole – milita contra a transparênciano seu sentido integral, já que enevoa avisão geral do problema e das estratégiasde seu enfrentamento.Destaca-se então como repto aocontrole, o dever de diligenciar pelamanutenção junto à Administração,de mecanismos de acompanhamentodas parcerias, não só individualmenteconsideradas, mas tendo em contaigualmente, ao conjunto daquelas que,no mesmo setor, ou de mesma natureza,tenham afinidades que recomendem umcorte de análise comum.Afinal, é de se ter em conta que arelação entre Terceiro Setor e Estado,que se convencionou denominarparceria, tem ínsita a idéia – como33DROMI, Roberto. Modernización del control público. Madrid-Mexico: Hispania Libros, 2005, p. 116.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200831

ONGsno sentido semântico da palavra– de objetivos comuns, de alvoscompartilhados, e nessa busca dopropósito comum, há de se dar umaprendizado recíproco. E esse capitalde conhecimento que resulta do vivera parceria se potencializa quandoseus pontos de origem se conectamem rede, permitindo a circulaçãode informações entre os múltiplosagentes dedicados àquele mesmosegmento.Se do trato entre Estado e parceiroprivado individualmente consideradojá exsurge o aprimoramento da ação nocampo de tema público não-estatal;com maior razão isso se dará se asrelações de aprendizado se travaremnão só no plano unidimensional, massim compreenderem a todos aquelesque – reunidos, vale sempre sublinhar,pelo mesmo propósito comum –desenvolvem ação pública não estatalpor intermédio de parceria.Um elemento de grande dificuldadena superação desse desafio – o daformação agregada das relações deaprendizado – está na forma pela qualse possa traduzir em linguagem objetivaesse mesmo conhecimento adquirido,e transformá-lo em elemento retroalimentadordo aprimoramento daação. É de se ter por certo que tambémessa será uma obra em andamento,sempre renovada nas provocaçõesintelectuais, mas nunca finalizada.6. UMA DERRADEIRA PROVOCAÇÃO: A INCORPORAÇÃO DAS PARCERIAS TAMBÉM NO CONTROLEAconstrução de relações deparceria com a AdministraçãoPública introduz, como sevem observando, um conjunto denovos vetores a serem considerados naavaliação do agir do poder. Fundamental,todavia, é a percepção de que essamesma associação entre estruturasformais de desenvolvimento de funçõesde Estado e a sociedade civil organizadapode se verificar igualmente no planodo controle.A compreensão externada na Cartade Outubro acerca da instrumentalidadedo controle ao adequado funcionamentodo Estado Democrático de Direitodeterminou um significativo avançono campo da profissionalização e doaprimoramento técnico das Cortesde Contas. Esse desenvolvimentoinstitucional reverte ainda em benefícioà sociedade, com a incorporação pelosTribunais de Contas, da filosofia da açãopedagógica de controle, que encontrana prevenção a sua maior realização,superando velhas concepções centradasna valorização da anulação de atos epenalização de agentes.Essa trajetória de aprimoramentoinstitucional, todavia, caminha naperigosa fronteira do isolamento em ilhasde excelência técnica, que rejeitem dascontribuições que se vem de reconhecerúteis, da sociedade organizada. Umavez mais, é SOUZA SANTOS 34 quemsugestivamente adverte contra osriscos da monocultura do saber e dorigor, que se traduz na idéia de que “...oúnico saber rigoroso é o saber científico;portanto, outros saberes não têm avalidade nem o rigor do conhecimentocientífico”. Fato é que a pretensão decontrole, particularmente de umaatuação consensuada entre Estado esociedade, não pode prescindir doconhecimento que se desenvolve,justamente nessas mesmas estruturas doTerceiro Setor que compõe as própriasparcerias. Entra em campo, aindana lição do professor lusitano, a “...ecologia dos saberes...”, em que o sabercientífico dialoga com o saber laico, osaber popular.Abertura, por parte do controlepara a incorporação, em sua própriaatividade, de parcerias, importa nadisponibilidade em abrir espaço àsociedade no exercício da supervisãodessas mesmas relações firmadas entreEstado e Terceiro Setor. Associam-se,assim, visão técnica e a experiênciada ecologia dos saberes, construindouma avaliação de ações estatais quepossam transcender à economicidade,e ter em conta outros vetores que serevelem igualmente úteis ou valorizadospela mesma sociedade – parceira econtroladora.É certo que a incorporação deparcerias no campo do controle exigiráuma reformatação de métodos e mesmode linguagem – afinal, a construçãode uma arena comum de debate emfavor do acompanhamento da açãoestatal pressupõe uma capacidadede comunicação e entendimentorecíprocos 35 . Isso determinará àsCortes de Contas uma nova frente deatuação, voltada à cidadania ativa, quedeseje travar esse diálogo em favor doaprimoramento da ação estatal.O cenário, em verdade, é plenode novos desafios ao controle. Oreconhecimento da orientação finalísticaque se põe à Administração vincula oagir estatal à produção de resultado e,com isso, desloca o olhar da função decontrole – antes, retrospectivo – paraa prospectiva. É verdade que com issose caminha em terreno menos familiardo que os velhos modelos, mas nãoé menos certo que a prospectiva – jáadvertia MOREIRA NETO 36 – nãomais se caracteriza como um exercíciodespido de credibilidade, convertendosenuma prática científica, “...desdeque processada com observância demétodos rigorosos e confiáveis...”. Aí selocaliza, portanto, o verdadeiro desafio– construção dos métodos próprios àtransformação do controle das parcerias,num exercício de ampliação da esferapública de deliberação, fortalecendo acidadania ativa e, com isso, o EstadoDemocrático de Direito.34SOUZA SANTOS, Boaventura de. Renovar a teoria crítica e reinventar a emancipação social. Trad. Mouzar Benedito, São Paulo: Boitempo, 2007.Traduzido de Renovar la teoria crítica y reinventar la emancipación social.35O tema já foi tratado em meu texto anterior: Tribunais de Contas e a Construção de Uma Cidadania Afeita à Coisa Pública, Revista Interesse Público,Vol. 40, 2006, p. 123-138.36MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito... p. 170.32 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Transferência de recursosfinanceiros públicos paraentidades do terceiro setor:Reflexões sobre a realidadejurídico-normativa brasileiraSegundo o vice-presidente do Instituto Brasileiro deAdvogados do Terceiro Setor – IBATS, Gustavo Justino deOliveira, uma série de novas formas de ação e de modelosde gestão de índole colaborativa, envolvendo o Estado, asempresas e as entidades privadas não lucrativas, integrantesda sociedade civil, está em fase de desenvolvimento e deaperfeiçoamento. Confira.Gustavo Justino de Oliveira*Pós-Doutor em Direito Administrativo pela Universidade de Coimbra. Doutor emDireito do Estado pela USP. Vice-Presidente do Instituto Brasileiro de Advogadosdo Terceiro Setor – IBATS1. INTRODUÇÃOÉpossível sustentar que oTerceiro Setor é o resultadoda combinação do exercício dacidadania com a efetiva participaçãodireta dos cidadãos - individual oude modo associativo - nos assuntosde interesse da sociedade, semprecom fundamento na busca pelasolidariedade entre os indivíduos.No caso brasileiro, os elementosf u n d a n t e s d o Te r c e i r o S e t o rencontram-se previstos expressamentena Constituição de 1988.A cidadania é tida como um dosfundamentos da República Federativado Brasil (art. 1º, inc. II); a participaçãodireta dos cidadãos nos assuntospúblicos possui suporte no art. 1º,par. único; 1 a solidariedade é elencadacomo um dos objetivos fundamentaisda República Federativa do Brasil (art.3º, inc. I).Ao lado disso, é inegável que aprópria noção de Estado Democráticode Direito, previsto na ConstituiçãoBrasileira no art. 1º, caput, éabsolutamente determinante paraa conceituação de Terceiro Setor,principalmente diante da obrigatóriademocratização do Estado deDireito. 2No entanto, parece evidente queo núcleo constitucional do Terceiro* Professor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP (Largo São Francisco). Professor do Mestrado em Direito da Unibrasil(Curitiba-PR). Ex-Presidente da Comissão de Direito do Terceiro Setor da OAB-PR. Advogado.1Sobre cidadania e participação, cf. OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. As audiências públicas e o processo administrativo brasileiro.Revista de direito administrativo, Rio de Janeiro, v. 209, jul./set. 97, p. 153-167, e OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. ParticipaçãoAdministrativa In: Direito Administrativo: estudos em homenagem a Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006,p. 401-427.2Enfrentamos a conceituação e os reflexos constitucionais da locução Estado Democrático de Direito em OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justinode. Administração pública democrática e efetivação dos direitos fundamentais. In: Direitos Humanos e Democracia: intercorrências. Rio deJaneiro: Forense, 2006 (no prelo).Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200833

ONGsSetor reside no conjunto de preceitosintegrado pelos incisos XVII a XXI doart. 5º da Lei Maior, cuja conjugaçãocom outros preceitos pode, inclusive,resultar na conformação de umaprincipiologia constitucional doTerceiro Setor.A Constituição de 1988 assegura atodas as pessoas, físicas ou jurídicas,a liberdade de associação, 3 desde queseja para fins lícitos, proibida a criaçãode associações de caráter paramilitar(art. 5º, inc. XVII). Concomitantementeao sentido positivo da liberdade deassociação, é a mesma Constituiçãoque estabelece o sentido negativo daliberdade de associação, preconizandoque “ninguém poderá ser compelido aassociar-se ou a permanecer associado”(art. 5º, inc. XX). 4O art. 5º, inc. XVIII, da Lei Maiorestipula que a criação de associaçõesindepende de autorização, sendovedada a interferência estatal emseu funcionamento. Obviamente, aobrigação constitucional de prestaçãode contas à União Federal, dirigidaàquelas entidades privadas nãolucrativas que recebam recursosfinanceiros federais, nos termos doart. 70, par. único, da Constituiçãode 1988, não configura interferênciaestatal indevida no funcionamento dasassociações, uma vez que a medidavisa proteger o interesse público.O art. 5º, inc. XIX, da Constituiçãode 1988 preceitua que “as associaçõessó poderão ser compulsoriamentedissolvidas ou ter suas atividadessuspensas por decisão judicial,exigindo-se, no primeiro caso, otrânsito em julgado”.Por seu turno, o art. 5º, inc. XXI,da Lei Maior confere legitimidadejudicial e extrajudicial às associações,“O Terceiro Setor é o resultado dacombinação do exercício da cidadania coma efetiva participação direta dos cidadãos –individual ou de modo associativo – nos assuntosde interesse da sociedade, semprecom fundamento na busca pela solidariedadeentre os indivíduos.”quando expressamente autorizadas,para representar seus filiados; o art.5º, inc. LXX, (b), atribui legitimidadeàs associações legalmente constituídase em funcionamento há pelo menosum ano, para impetrar mandado desegurança coletivo com a finalidade dedefender interesses de seus membrosou associados.No campo da tributação, o art. 150,inc. VI, (c), da Constituição de 1988,proíbe aos entes federativos instituirimpostos sobre “patrimônio, rendaou serviços (...) das instituições deeducação e de assistência social, semfins lucrativos, atendidos os requisitosda lei”. Todavia, a própria Lei Maiordetermina que tal imunidade tributáriacompreende somente o patrimônio, arenda e os serviços relacionados comas finalidades essenciais das entidadesFoto: Arquivo RioVoluntárionelas mencionadas (art. 150, § 4º). 5Finalmente, vale registrar que é noseu Título VIII, “Da Ordem Social”,que a Constituição de 1988 revelasepródiga em inserir as entidadesprivadas sem fins lucrativos comoprotagonistas nos segmentos que lhesão próprios, quais sejam, saúde (p.ex., art. 199, § 1º); assistência social(p. ex., art. 204); educação (p. ex., art.213); cultura (p. ex., art. 216, § 1º);meio ambiente (p. ex., art. 225, caput)e família, criança e idoso (p. ex., art.227, § 1º).Um tópico de especial relevona atualidade é o atinente aofinanciamento público das entidadesprivadas integrantes do Terceiro Setor,necessário para a sua manutençãoe para o desenvolvimento de suasatividades. 63Sobre liberdade de associação, cf. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional, t. IV, Coimbra: Coimbra Editora, 1988. pp. 386-397, eSILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 265-267.4A respeito dos sentidos positivo e negativo da liberdade de associação, cf. acórdão do Supremo Tribunal Federal referente à Ação Diretade Inconstitucionalidade n. 2.054-DF, Tribunal Pleno, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, julgada em 02.04.2003, publicado do DJU de17.10.2003.5Cf. LUNARDELLI, Regina Andrea Accorsi. Tributação do Terceiro Setor. São Paulo: Quartier Latin, 2006; MÂNICA, Fernando Borges. TerceiroSetor e imunidade tributária. Belo Horizonte: Fórum, 2005; PAES, José Eduardo Sabo (Org.). Terceiro Setor e tributação. Brasília: Fortium, 2006e SOUZA, Leandro Marins de. Tributação do Terceiro Setor no Brasil. São Paulo: Dialética, 2004.6Não há dados oficiais atualizados acerca do grau de dependência financeira das entidades integrantes do Terceiro Setor no Brasil em relaçãoa recursos públicos. Todavia, no site www.mapadoterceirosetor.org.br, a partir de um questionário disponibilizado eletronicamente - cujopreenchimento é voluntário e já foi realizado por 4.589 organizações não-governamentais previamente cadastradas - a estatística é de queaproximadamente 21% (vinte e um por cento) dessas entidades mantêm-se com recursos de origem pública. Acesso em: 15 dez. 2005.34 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

É o campo das transferências oudos repasses de recursos financeirosde origem pública a organizaçõesprivadas sem fins lucrativos,comumente referidas como ONGs.Tais recursos vêm crescendo emsoma e em importância no Brasil, 7principalmente a partir do adventoda Reforma do Aparelho do Estado,datada de 1995. 8É o âmbito da transferência derecursos financeiros públicos paraentidades do terceiro setor e da gestãoprivada de recursos públicos parafins públicos, que vem suscitandodiscussões e debates intensos,principalmente no que tange àdeterminação dos princípios, dasregras e dos procedimentos a quedevem sujeitar-se as entidades doTerceiro Setor que eventualmenterecebam aportes financeiros denatureza pública, com a obrigaçãod e r e a l i z a r e m a t i v i d a d e s d ebenefício público. 9O assunto é polêmico e demandaum esforço grandioso, não somentepara o seu enfrentamento do pontode vista dogmático, mas tambémpara a busca e para a proposiçãode soluções dos problemas queatualmente reproduzem-se em escalade progressão geométrica em nossopaís.Sem prejuízo disso, pretendese n e s t a o p o r t u n i d a d e t e c e ralgumas considerações acercad e s s a t e m á t i c a , e x a m i n a n d opremissas e propondo algunsbalizamentos para, quiçá, auxiliarna compreensão deste intrigantefenômeno. 102.1 Conceito operacionalde Terceiro SetorNo Brasil, conforme já tivemos aoportunidade de registrar, o TerceiroSetor pode ser concebido como “oconjunto de atividades voluntárias,desenvolvidas por organizações2. O TERCEIRO SETOR NO BRASILprivadas não-governamentais e semânimo de lucro (associações oufundações), realizadas em prol dasociedade, independentemente dosdemais setores (Estado e mercado),embora com eles possa firmar parceriase deles possa receber investimentos(públicos e privados)”. 112.2 Terceiro Setor eReforma do EstadoÉ possível afirmar que o recenteinteresse pelo Terceiro Setor é uma dasdecorrências das políticas reformistas deEstado, ocorridas nas últimas décadasdo século XX, as quais provocaram, em7Exemplificando, estima-se que em 2003 as transferências diretas da União Federal para o Terceiro Setor foram da ordem de 1 bilhão e 300milhões de reais (dados extraídos do site oficial do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal-SIAFI).8Foi nesse período que surgiu a expressão “espaço público não-estatal”, cuja evolução foi propagada e de certo modo incentivada peloex-Presidente da República Fernando Henrique CARDOSO (1995-1998 e 1999-2002). Conforme sustentava à época Luiz Carlos BRESSERPEREIRA, então titular do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado-MARE, “o processo de ampliação do setor públiconão-estatal ocorre a partir de duas origens: de um lado, a partir da sociedade, que cria continuamente entidades dessa natureza; de outrolado, a partir do Estado, que, nos processos de reforma (...) se engaja em processos de publicização de seus serviços sociais e científicos”(BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Brasília:Enap, 1998. p. 242.).9Ainda no período assinalado, segundo Ana Claudia Chaves TEIXEIRA “o processo de abertura de canais de interlocução da sociedade civilcom o Estado foi acompanhado por um processo de ajuste estrutural que previa transferir responsabilidades do Estado para a sociedadee inserir as ONGs no projeto de colaboração em políticas compensatórias. (...) As ONGs passaram a ser vistas como mais ágeis e eficazes,bem como passíveis de dar legitimidade às políticas governamentais ...” (TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves. A atuação das organizaçõesnão-governamentais: entre o Estado e o conjunto da sociedade. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil.São Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 107-108.).10Nesta oportunidade, não serão desenvolvidos comentários sobre o problema da obrigatoriedade da realização da licitação para queas entidades privadas sem fins lucrativos, que eventualmente recebam recursos financeiros públicos, possam realizar compras de bense contratação de serviços. Sem prejuízo disso, sustenta-se ser inconstitucional e ilegal o Decreto n. 5.504, de 05 de agosto de 2005,cujo artigo 1 o estipula que “os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento de convênios, instrumentos congêneres ou deconsórcios públicos que envolvam repasse voluntário de recursos públicos da União deverão conter cláusula que determine que as obras,compras, serviços e alienações a serem realizadas por entes públicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamentepela União, sejam contratadas mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal pertinente”.Também não será examinada a questão que envolve a obrigatoriedade ou não de realização de processo licitatório para a celebração determo de parceria entre o Poder Público e uma OSCIP. O tema foi enfrentado pelo autor em duas outras oportunidades: cf. OLIVEIRA,Gustavo Henrique Justino de; MÂNICA, Fernando Borges. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público: termo de parceria elicitação. Fórum administrativo – Direito Público, Belo Horizonte, a. 5, n. 49, p. 5225-5237, mar. 2005 e OLIVEIRA, Gustavo HenriqueJustino de. As OSCIPs e a Lei federal n. 8.666/93. Fórum de contratação e gestão pública, Belo Horizonte, ano 4, n. 46, p. 6177-6180,out. 2005. No mesmo sentido, cf. MOURA E CASTRO, Flávio Régis Xavier de. As ONGs estão isentas de licitação para serviços ou obrasde entidades públicas? Fórum de Contratação e Gestão Pública, a. 3, n. 27, p. 3477-3479, mar. 2004. Em sentido contrário ao defendidonos artigos assinalados, cf. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11. ed. São Paulo:Dialética, 2005. p. 28-29.11OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Estado contratual, direito ao desenvolvimento e parceria público-privada. In: TALAMINI,Eduardo et al. (Coord.). Parceria público-privada: uma abordagem multidisciplinar. São Paulo: RT, 2005. p. 83-119. p. 86. A bibliografiabrasileira sobre o terceiro setor ainda é incipiente. Especificamente sobre o conceito de Terceiro Setor, destaque para a valiosa contribuiçãode MÂNICA, Fernando Borges. Panorama histórico-legislativo do Terceiro Setor no Brasil: do conceito de terceiro setor à lei das Oscip.In: OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de (Org.). Direito do terceiro setor: atualidades e perspectivas. Curitiba: Ordem dos Advogadosdo Brasil, Seção do Paraná, 2006. p. 17-42.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200835

ONGsmuitos casos, o desmantelamento dasestruturas públicas voltadas à prestaçãode serviços sociais à comunidade.Foi nesse período que surgiu aexpressão espaço público não-estatal,cuja evolução foi propagada – e de certomodo incentivada – pelo Governo doex-Presidente da República FernandoHenrique CARDOSO (1995-1998 e1999-2002).Conforme sustentava à época LuizCarlos BRESSER PEREIRA, entãotitular do Ministério da AdministraçãoFederal e Reforma do Estado (MARE),“o processo de ampliação do setorpúblico não-estatal ocorre a partir deduas origens: de um lado, a partir dasociedade, que cria continuamenteentidades dessa natureza; de outro lado,a partir do Estado que, nos processos dereforma (...), se engaja em processos depublicização de seus serviços sociais ecientíficos”. 12Se é incorreto afirmar que aresponsabilidade estatal na execuçãodessas atividades socialmente relevantesfoi integralmente transferida ao setorprivado, 13 certo é que ao menos foiincentivada a co-responsabilidadedas entidades privadas (mormente asnão-lucrativas) para a prática dessasatividades. 142.3 Terceiro Setor e OrganizaçõesNão-Governamentais (ONGs)É usual referir-se ao TerceiroSetor como o segmento de atividadesdesenvolvidas pelas ONGs.A expressão organizações nãogovernamentais(ONGs) tem origem naEuropa continental, na nomenclaturado sistema de representações daOrganização das Nações Unidas (ONU).“A expressão ONGnão representa, nodireito brasileiro,uma forma deorganizaçãojurídica específicade entidadesprivadas. Por issonão é disciplinadaem nenhum textolegislativo ou atonormativo.”Chamou-se assim às organizaçõesinternacionais que, embora nãorepresentassem governos, pareciamsignificativas o bastante para justificaruma presença formal na ONU. OConselho Mundial de Igrejas e aOrganização Internacional do Trabalhoeram exemplos de entidades dotadasdessas características.Por extensão, com a formulação deprogramas de cooperação internacionalpara o desenvolvimento estimuladospela ONU, nos anos sessenta e setentado século passado, cresceram na EuropaOcidental ONGs destinadas a promoverprojetos de desenvolvimento no TerceiroMundo. Formulando ou buscandoprojetos em âmbito não governamental,as ONGs européias procuraram parceirosmundo a fora e acabaram por fomentaro surgimento de ONGs nos continentesdo hemisfério sul.A sigla ONG alcançou granderepercussão no cenário nacional durantea década de 1990, notadamente a partirda Conferência da ONU sobre MeioAmbiente, mais conhecida como Rio-92.Na década de sessenta do séc. XX,com a repressão a qualquer forma decontestação política e às organizaçõessindicais, levada a efeito pelo domíniodos militares, a vida associativa teveseu foco voltado para a comunidadee os interesses locais. Disseminaramseentão os movimentos populares esociais. Segundo Rubens NAVES, “osmovimentos sociais se fundamentamem questões de identidade coletiva.Embora tratassem das questões públicas,não eram organizações políticas emantinham distância da máquina estatal.A Igreja Católica, mais precisamenteo pensamento consubstanciado naTeologia da Libertação, deu-lhesamplitude”. 15Entre os anos setenta e oitenta doséculo passado, os movimentos sociaise as diversas entidades representativasda sociedade civil, tal como a Ordemdos Advogados do Brasil (OAB), porexemplo, mantiveram-se unidos,porém distantes do assistencialismo,da filantropia e da comunidadeempresarial. Permaneceram tambémdistantes da figura do Estado, uma vezque era inimaginável cooperar com ogoverno autoritário da época.Esse quadro ganha novos contornosna passagem entre as décadas de oitentae noventa, com a redemocratização12BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Brasília:Enap, 1998. p. 242.13NOGUEIRA apresenta crítica a este movimento, aduzindo que a incorporação do tema da sociedade civil nos projetos de reforma de Estado“fez-se com a nítida predominância de uma visão de sociedade civil reduzida a recurso gerencial: interesses, grupos, indivíduos e comunidadesdeveriam se organizar, autonomamente, para transferir sustentabilidade e recursos às políticas públicas”. (NOGUEIRA, Marco Aurélio. Dofracasso à reforma da reforma do Estado. In: _____. Um Estado para a sociedade civil: temas éticos e políticos da gestão democrática. São Paulo:Cortez, 2004. p. 37-76. p. 59).14Concorda-se com Augusto de FRANCO, para quem “o papel da sociedade civil não é o de complementar ou controlar o Estado e, menos ainda,o de ser interlocutor junto ao setor privado para questões sociais. As organizações da nova sociedade civil têm uma função própria no processode desenvolvimento social, e não apenas um papel que possa ser definido a partir da ótica do Estado, ou seja, pensando a partir do que o Estadofaz ou deixa de fazer” (FRANCO, Augusto de. Terceiro setor: a nova sociedade civil e seu papel estratégico para o desenvolvimento. Brasília:AED, 2003. p. 51.).15NAVES, Rubens. Novas possibilidades para o exercício da cidadania. In: PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla (Orgs.). História da Cidadania. SãoPaulo: Contexto, 2003, p. 56836 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

do Brasil e a concomitante expansãodo neoliberalismo. O discursosocialista, que fazia parte da pautade muitos movimentos sociais, sevê fracassado, enquanto a realidadepermanece insatisfatória para a maioriada população.Por isso, razão assiste a RubensNAVES ao sustentar que “na medidaem que, para muitos, a utopia nãoencontrou mais sustentação no ideáriosocialista, proliferaram as associaçõesvoluntárias, fenômeno maciço em todoo mundo. A contestação do discursohegemônico começou a se dar no âmbitodos direitos humanos universais, aluta social perdeu o enfoque capitaltrabalhoe vinculou-se às questões decidadania”. 16Nesse período surge um novo tipo deorganização, caracterizado por entidadesfocadas em questões de interessepúblico, capazes de formular projetos,monitorar sua execução e prestar contasde suas finanças – as OrganizaçõesNão-Governamentais. As ONGs dosanos 90, diferente do que ocorria comos movimentos sociais setentistas eoitentistas, recebem suporte financeiro –especialmente originário da cooperaçãointernacional. 17Vale registrar que a expressão ONGnão representa, no direito brasileiro,uma forma de organização jurídicaespecífica de entidades privadas. Porisso não é disciplinada em nenhumtexto legislativo ou ato normativo.Sem prejuízo disso, alguns textoslegislativos a ela fazem referência,como é o caso do art. 26 da Lei federaln.° 8.742, de 07 de dezembro de 1993 −Lei Orgânica de Assistência Social (Loas):“o incentivo a projetos de enfrentamentoda pobreza assentar-se-á em mecanismosde articulação e de participação dediferentes áreas governamentais e emsistema de cooperação entre organismosgovernamentais, não-governamentais eda sociedade civil”.2.4 Terceiro Setor eOrganizações da Sociedade Civilde Interesse Público (OSCIPs)Ainda no contexto da Reforma doEstado, um ponto importante a serressaltado é que, conforme explicaAna Claudia Chaves TEIXEIRA, “oprocesso de abertura de canais deinterlocução da sociedade civil como Estado foi acompanhado por umprocesso de ajuste estrutural queprevia transferir responsabilidadesdo Estado para a sociedade e inseriras ONGs no projeto de colaboraçãoem políticas compensatórias. (...) AsONGs passaram a ser vistas comomais ágeis e eficazes, bem comopassíveis de dar legitimidade àspolíticas governamentais”. 18Nesse contexto, é que foiintroduzida no ordenamento jurídicoa Lei federal n.° 9.790, de 23 demarço de 1999, conhecida como Leidas Organizações da Sociedade Civilde Interesse Público (Oscips), ousimplesmente, a Lei das Oscips.A Oscip é uma qualificaçãoespecial, concedida pelo Ministérioda Justiça 19 àquelas entidades dasociedade civil sem fins lucrativosque, além de cumprirem determinadosrequisitos legalmente exigidos, 20tenham por finalidade social uma dasatividades enumeradas na Lei federaln.º 9.790/1999.Segundo o art. 3.° da Lei federaln.° 9.790/1999, “a qualificaçãoinstituída por esta Lei, observadoem qualquer caso, o princípio dauniversalização dos serviços, norespectivo âmbito de atuação dasOrganizações, somente será conferidaàs pessoas jurídicas de direito privado,sem fins lucrativos, cujos objetivossociais tenham pelo menos uma dasseguintes finalidades: I - promoçãoda assistência social; II - promoçãoda cultura, defesa e conservaçãodo patrimônio histórico e artístico;III - promoção gratuita da educação,observando-se a forma complementarde participação das organizaçõesde que trata esta Lei; IV - promoçãogratuita da saúde, observando-se aforma complementar de V - promoçãoda segurança alimentar e nutricional;VI - defesa, preservação e conservaçãodo meio ambiente e promoção dodesenvolvimento sustentável; VII- promoção do voluntariado; VIII- promoção do desenvolvimentoeconômico e social e combate àpobreza; IX - experimentação, nãolucrativa, de novos modelos sócioprodutivose de sistemas alternativosde produção, comércio, emprego ecrédito; X - promoção de direitosestabelecidos, construção de novosdireitos e assessoria jurídica gratuita deinteresse suplementar; XI - promoçãoda ética, da paz, da cidadania, dosdireitos humanos, da democracia ede outros valores universais; XII -estudos e pesquisas, desenvolvimentode tecnologias alternativas, produçãoe divulgação de informações econhecimentos técnicos e científicosque digam respeito às atividadesmencionadas neste artigo”.As Oscips são entidades privadassem fins lucrativos, integrantes doTerceiro Setor, porém vocacionadas16Ibidem, p. 570.17Como bem sintetiza Rosa Maria FISCHER, “o surgimento das organizações não-governamentais no Brasil é um fenômeno mais recente: nosúltimos 30 anos, originaram-se de movimentos mais ou menos formais, pulverizados territorialmente, organizados em função de causas sociaise como expressão de resistência à ditadura militar” (FISCHER, Rosa Maria. Brasil: compreender a influência da cultura organizacional nodesenvolvimento de alianças. In: Parcerias sociais na América Latina: lições da colaboração entre empresas e organizações da sociedade civil.Banco Interamericano de Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. p. 217-248. p. 220-221).18TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves. A atuação das organizações não-governamentais: entre o Estado e o conjunto da sociedade. In: DAGNINO,Evelina (Org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 107-108.19Convém registrar que há Estados que editaram legislações próprias para a qualificação de título de Oscip em suas esferas, a exemplo da Lein.º 11.743, de 20 de janeiro de 2000, do Estado de Pernambuco; da Lei n.° 11.598, de 15 de dezembro de 2003, do Estado de São Paulo e da Leiestadual n.° 14.870, de 16 de dezembro de 2003, do Estado de Minas Gerais.20Arts. 1.° e 4.° da Lei federal n.° 9.790/1999.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200837

ONGspara serem colaboradoras do Estado naimplementação de políticas públicase na prestação de serviços sociais àpopulação. 21Entretanto, com base em dadosextraídos do site oficial do Ministério daJustiça, cabe apontar que o número deentidades privadas sem fins lucrativosqualificadas como Oscips até final de2006 girava em torno de 3.600. 22 Issodemonstra que no Brasil, as Oscipsrepresentam uma ínfima parcela dasorganizações componentes do TerceiroSetor, ao lado de outras entidades semfins lucrativos, titulares ou não de outrasqualificações especiais conferidas peloEstado (Utilidade Pública ou AssistênciaSocial, por exemplo).Por isso, não é correto afirmar quea Lei federal n.° 9.790/1999 é a Lei doTerceiro Setor.Com efeito, o conjunto das Oscipsnão esgota o segmento correspondenteàs entidades e às atividades do TerceiroSetor. Tendo por ano-base 2002, empesquisa realizada pelo IBGE e o Institutode Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea),em parceria com a Associação Brasileirade Organizações Não Governamentais(Abong) e o Grupo de Institutos,Fundações e Empresas (Gife), estimouseque as fundações e associações semfins lucrativos (Fasfil) em atividade noBrasil são em torno de 276 mil. 23Sem prejuízo disso, importaressaltar que, tradicionalmente vistascomo antagonistas do Estado, asorganizações não-governamentais“ Cada vez mais,instituiçõesque nãosão nem doEstado nem dosetor privadoprestamserviços sociaisde caráterpúblico.”Foto: Eduardo LangInstituição do Amparopassaram a desempenhar papel de coprotagonistasdo desenvolvimento, 24tornando possível que suas atividadessejam executadas em colaboração comas atividades desempenhadas peloPoder Público.Nesse sentido, CUNILL GRAUsalienta que “além das ações quecorrespondem ao voluntariado, começasea promover a colaboração mútua,mediante a criação de associaçõesque executem programas públicos, atransferência de funções do Estado asegmentos da sociedade para que asexecutem diretamente, o financiamentopúblico a ações desempenhadas pororganizações não-governamentais −ONG − ou mediante a descentralizaçãonos beneficiários da administração degastos públicos”. 25Por seu turno, registra MORALESque “cada vez mais, instituições quenão são nem do Estado nem do setorprivado prestam serviços sociaisde caráter público. Em geral, sãoorganizações sem fins lucrativos quepromovem atividades relacionadas comos direitos sociais dos cidadãos e queexpressam a vitalidade da sociedadecivil ao ocupar os espaços vaziosdeixados pelo mercado e o Estado”. 26Exposto o cenário do Terceiro Setorno Brasil, indispensável é enfrentaros temas do fomento público e dasparcerias do Estado com as entidadesdo Terceiro Setor.21Sobre Oscips, cf. FERRAREZI, Elizabete. OSCIP – Organização da sociedade civil de interesse público: a lei 9.790/99 como alternativa para oterceiro setor. 2 ed. Brasília: Comunidade Solidária, 2000; OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. As OSCIPs e a Lei federal n. 8.666/93. Fórumde contratação e gestão pública, Belo Horizonte, ano 4, n. 46, p. 6177-6180, out. 2005; OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. As OSCIPs e omeio ambiente. Artigo. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo. a. 20, n° 11, p. 1266-1267, nov. 2004; OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justinode; MÂNICA, Fernando Borges. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público: termo de parceria e licitação. Fórum administrativo – DireitoPúblico, Belo Horizonte, a. 5, n. 49, p. 5225-5237, mar. 2005; OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. OSCIPs e Licitação: ilegalidade do Decreton° 5.504, de 05.08.05. Revista Brasileira de Direito Público, Belo Horizonte, n. 12, a. 4, p. 165 - 207, jan./mar. 2006; OLIVEIRA, Gustavo HenriqueJustino de. O Terceiro Setor e a gestão privada de recursos públicos para fins públicos. In: OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de (Org.). Direitodo terceiro setor: atualidades e perspectivas. Curitiba: Ordem dos Advogados do Brasil, Seção do Paraná, 2006. p. 101-138 e REGULES, LuisEduardo Patrone. Terceiro setor: regime jurídico das OSCIPs. São Paulo: Método, 2006.22Disponível em: Acesso em: 11 dez. 2006.23Disponível em: Acesso em: 13 nov. 2005.24Sobre a temática Estado, parcerias e desenvolvimento, cf. os seguintes artigos de nossa autoria: Direito ao desenvolvimento na Constituiçãode 1988. Revista de Direito Público da Economia - RDPE, Belo Horizonte, a. 3, n. 11, p. 145-162, jul./set. 2005 e Estado contratual, direito aodesenvolvimento e parceria público-privada. In: TALAMINI, Eduardo et. al. (Coord.). Parceria público-privada: uma abordagem multidisciplinar.São Paulo: RT, 2005.25CUNILL GRAU, Nuria. A rearticulação das relações Estado-sociedade: em busca de novos significados. Revista do Serviço Público, Brasília,a. 47, v. 120, n. 1, p. 113-140, jan./abr. 1996. p. 127. Da mesma autora, cf. Repensando o público através da sociedade: novas formas de gestãopública e representação social. Rio de Janeiro: Revan, 1998.26MORALES. Carlos Antonio. Provisão de serviços sociais através de organizações públicas não-estatais. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos;CUNILL GRAU, Nuria. (Orgs.). O público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1999. p. 51-86. p. 53.38 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

3. FOMENTO PÚBLICO E PARCERIAS: A EMERGÊNCIA DO ESTADO FINANCIADORE DO ESTADO CONTRATUAL.Sabino CASSESE elenca novosparadigmas do Estado, osquais “colocam em discussãotodas as noções, temas e problemasclássicos do direito público, danatureza do poder público e de suaatuação legal-racional orientadapela superioridade da lei, do lugarreservado à lei e de suas implicações(legalidade e tipicidade) para asrelações público-privadas”. 27Um desses novos paradigmasaludido pelo autor é o fortalecimentod a n e g o c i a ç ã o n a e s f e r a d aAdministração pública, expressadapor via de acordos. Nesse sentido,entende CASSESE que “passamao primeiro plano a negociaçãoem lugar do procedimento, aliberdade das formas em lugar datipicidade, a permuta em lugar daponderação”. 28Ainda segundo o autor, oparadigma bipolar Estado-cidadãodaria lugar ao paradigma multipolar,e m q u e “ i n t e r e s s e s p r i v a d o scoincidentes com interesses públicoscomunitários estão em conflitocom outros interesses públicos, denatureza nacional. Não há distinçãoou oposição público-privado, assimcomo não há uma superioridadedo momento público sobre oprivado”. 29Nessa perspectiva, Gaspar ARIÑOORTIZ traz a lume as contemporâneasfiguras – complementares entre si –do Estado contratual e do Estadofinanciador, noções de inestimávelutilidade para a compreensão dospossíveis contornos e limites dagestão privada de recursos públicos.Sobre o Estado contratual,pronuncia-se o autor:Do ponto de vista organizativoe institucional isso significa asubstituição do antigo modelode Estado administrativobu r o c r á t i c o , h i e r á r q u i c o ,unitário, centralizado e gestordireto, por um novo tipo deAdministração em que umamultiplicidade de organizações,governamentais, privadas e oque vem sendo denominado“terceiro setor” (público-privado),assumiriam a gestão de serviçoscom financiamento e controle doEstado. Isso não é uma invenção,é simplesmente a volta doantigo sistema da “concessão”,do “concerto” ou da “empresamista” como forma de realizara gestão privada das atividadespúblicas. É também a volta doprincípio da subsidiariedade, oqual recebe atualmente novasformulações. Assim, fala-se deuma das características maisimportantes do Estado atual: suacondição de “Estado contratual”,apontando a utilização peloEstado de organizações privadas,com ou sem fins lucrativos, paraalcançar os seus fins públicos. 30[g.n]Eis o cenário em que afloramas denominadas parcerias, cujaconcepção, no sentido mais amplo dotermo – parcerias lato sensu – podeser assimilada a partir da abalizadaopinião de Jean-Pierre GAUDIN:”convenções múltiplas que ligamos poderes públicos, o setor privadoe, outras vezes, o que denomina-seassociações da ‘sociedade civil’”. 31Dessarte, diante do incrementoquantitativo e qualitativo daatividade negocial Administraçãopública-particular, abrandousesensivelmente o primado daautoridade como eixo principal parao desenvolvimento das relaçõestravadas entre a Administração e osdestinatários de sua atividade.E s s a a t i v i d a d e n e g o c i a ltransbordou o campo das relaçõeseconômicas, imprimindo novosformatos às colaborações públicoprivadas,em áreas afetas aos serviçospúblicos (revalorização dos contratosde concessões de serviços públicos),serviços de infra-estrutura (contratosde parceria público-privada-PPP) eestendeu-se ao segmento dos serviçossociais não lucrativos ou atividadesde interesse público desenvolvidaspor organizações privadas sem finslucrativos (convênios, contratos degestão das Organizações Sociais-OSs, termos de parceria das OSCIPs,contratos de repasse, entre outrosajustes).Relacionada com a noção deEstado contratual acima explicitada,valoriza-se sobremaneira a atividadeestatal de fomento, cujo conceito, naspalavras de Juan Carlos CASSAGNE“repousa sobre a idéia da conveniênciade que o Estado proteja ou promovadeterminadas atividades realizadaspor pessoas físicas ou jurídicas, coma finalidade mediata de provocarque, por meio da concretizaçãodestas atividades, resultem umbenefício à comunidade”. 32Para Maria Sylvia Zanella DIPIETRO, “ao invés de o Estadod e s e m p e n h a r , e l e m e s m o ,27CASSESE, Sabino. La arena pública, 2003. p. 159.28Ibid., p. 157.29Ibid., p. 159.30ARIÑO ORTIZ, Gaspar. El retorno a lo privado: ante una nueva encrucijada histórica. In: _____ (Org.). Privatización y liberalización de servicios.Madrid: Universidad Autónoma de Madrid, 1999. p. 19-35. p. 26.31GAUDIN, Jean-Pierre. Gouverner par contrat: l’action publique en question. Paris: Presses de Sciences Politiques, 1999. p. 14. Sobre parcerias emsentido amplo, conferir a obra coletiva SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Parcerias público-privadas. São Paulo: Malheiros, 2005. Parcerias em sentidoestrito seriam as diversas espécies de colaborações público-privadas instituídas em leis especiais, a exemplo da Lei federal n. 11.079/04, a qualcriou o contrato administrativo de parceria público-privada (PPP) e da Lei federal n. 9.790/99, a qual criou o Termo de Parceria das OSCIPs.32CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho administrativo. 7. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2002, t. II. p. 345.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200839

ONGsdeterminada atividade, opta porincentivar ou auxiliar o particularque queira fazê-lo, por meio deauxílios financeiros ou subvenções,financiamentos, favores fiscaisetc.”. 33Portanto, integrado com oEstado contratual, exsurge o Estadofinanciador, pois atualmente háuma generalizada expectativa nosentido de que a vocação do Estadocontemporâneo seja a de configuraragente financiador e fomentador deatividades que tenham por fim gerara transformação social.Gaspar ARIÑO ORTIZ enfatizaa concepção do Estado financiador,concentrado na atividade defomento, entendida como atividadede estímulo e pressão, realizadade modo não coativo, sobre oscidadãos e grupos sociais, paraimprimir um determinado sentidoa suas atuações. Para o autor, pormeio de subvenções, isenções fiscaise créditos, o Estado não obriganem impõe; oferece e necessita decolaboração do particular para quea atividade fomentada seja levadaa cabo. 34A transferência de recursospúblicos a entidades privadascaracteriza-se como uma daspossíveis técnicas de fomento.Presta-se ao menos para dois fins: a)para incentivar que tais entidadesprivadas, quando lucrativas, por meiodo exercício de atividade econômicaacabem gerando benefícios públicose b) para incentivar que entidadesnão lucrativas passem a realizaratividades de interesse público,gerando igualmente benefícios(sobretudo de modo direto) para acomunidade. 35A autorização legal do repasse“A base quedisciplina agestão privada[de recursospúblicos parafins públicos]...tem fundoeminentementenegocial ecolaborativo.”de recursos financeiros de origempública a entidades não lucrativasnão representa uma novidade emnosso sistema jurídico, e portanto,não foi inaugurada com a edição daLei federal n. 9.790/99 (OSCIPs).Cabe aduzir que mesmo antesda edição da Lei federal n. 91, de 28de agosto de 1935, a qual instituiue disciplinou o Título de UtilidadePública na órbita federal, tem-secomo possível em nosso ordenamentoo repasse de recursos financeirospúblicos para tais entidades, desdeque o emprego de tais recursosvisem a consecução de atividadesrelevantes à sociedade.No entanto, claro está que arealidade institucional vigente àépoca da edição da Lei federal n.91/35 é bastante diversa da realidadepresente quando da edição da Leifederal n. 9.790/99.E precisamente por isso, é quefoi instituída uma nova e especialdisciplina jurídico -normativa(Lei federal n. 9.790/99 e suaregulamentação, Decreto n. 3.100/99),que possibilitasse a gestão privada derecursos públicos para fins públicos,a partir de bases e procedimentost o t a l m e n t e d i f e r e n c i a d o s einovadores, mais consentâneoscom os novos paradigmas do Estadoe da Administração pública orareferidos.Todavia, ainda que se refiraneste trabalho à expressão “gestãoprivada de recursos públicos parafins públicos”, cumpre ressaltar quea base que disciplina esta gestãoprivada – notadamente no caso dasOSCIPs – tem fundo eminentementenegocial e colaborativo.Isso significa que, emboracumpra às OSCIPs desenvolveratividades para alcançar benefíciospúblicos, é o Termo de Parceriafirmado entre o parceiro público eo parceiro privado (um instrumentocolaborativo público-privado) queestabelece as bases a partir dasquais deve ser realizada a gestão dosrecursos públicos eventualmenterecebidos pela entidade privada semfins lucrativos.Portanto, entende-se nestetrabalho que, mesmo sendo fixadasb i l a t e r a l m e n t e a s r e g r a s q u edisciplinam a relação colaborativaentre o parceiro público e o parceiroprivado (OSCIP), a gestão dosrecursos públicos é realizada demodo individualizado por parte daOSCIP.A seguir, cabe tecer consideraçõesacerca do regime jurídico da gestãoprivada de recursos financeirosp ú b l i c o s p a r a f i n s p ú b l i c o s ,operacionalizada pelas entidadesdo Terceiro Setor.33DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003. p. 294.34ARIÑO ORTIZ, Gaspar. Princípios de derecho público económico: modelos de Estado, gestión pública, regulación económica. Granada:Comares, 1999. p. 290. Similar à concepção apresentada é a formulação do Estado do Investimento Social, de autoria de Anthony GIDDENS,um dos idealizadores da versão contemporânea da denominada terceira via. Partindo da crise do Estado do Bem–estar Social, GIDDENS propõeuma nova forma de organização da economia, denominada economia mista. Por meio dela, buscar-se-ia uma sinergia entre os setores público eprivado, com a utilização do dinamismo dos mercados sem perder de vista o interesse público. Afirma GIDDENS que esse modelo econômico“envolve um equilíbrio entre regulação e desregulação, num nível transnacional bem como em níveis nacional e local; e um equilíbrio entre oeconômico e o não-econômico na vida da sociedade” (GIDDENS, Anthony. A terceira via: reflexões sobre o impasse político atual e o futuro dasocial-democracia. Rio de Janeiro: Record, 2000. p. 110.).35Sobre o tema do fomento, cf. especialmente SOUTO, Marcos Juruena Villela. Estímulos positivos. In: _____. Direito administrativo em debate.Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 347-376.40 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJRevista TCMRJ n. 38 - maio 200840

4. GESTÃO PRIVADA DE RECURSOS FINANCEIROS PÚBLICOS PARA FINS PÚBLICOS:BALIZAMENTOS E REGIME JURÍDICOCabe aduzir comentários acercade um dos principais impassesque decorrem da temática oraapresentada: qual o regime jurídicoa que as entidades privadas nãolucrativas, que recebem aportesfinanceiros de ordem pública, devemser submetidas?A problemática exposta nãocomporta uma rápida solução.Entretanto, é possível indicar algunsbalizamentos, os quais podem, em seuconjunto, levar a um posicionamentofundamentado a respeito da indagaçãoproposta.Muito tem sido discutido acerca danecessidade de estabelecimento de umMarco Regulatório do Terceiro Setor noBrasil. Fala-se, inclusive, em uma LeiGeral ou em um Estatuto do TerceiroSetor, o qual procurasse sistematizar,uniformizar e disciplinar, e um únicotexto legislativo, as diferentes formasde organização jurídica, atividades emodos de gestão das entidades quedeste segmento façam parte. 36Contudo, parece-nos que talempreitada é de difícil concretude,pois sobre tais entidades não lucrativasincide uma diversidade muito grandede normas jurídicas, oriundas dosmais diferentes ramos do Direito e deinúmeros textos legislativos, os quais,em seu conjunto – e contando-secom um esforço de sistematização einterpretação do jurista – representamo verdadeiro tratamento normativoregulador do setor.É que, como bem assinala JoséEduardo Sabo PAES, “o Terceiro Setortem uma grande abrangência não sóna sua forma de atuação, como comrelação às entidades ou organizaçõessociais que o constituem, não havendo,ainda, no âmbito do ordenamentojurídico brasileiro, uma definição exataem lei do que seja esse setor, de que secompõe e em que áreas atua”. 37Desse modo, soa mais razoávelestabelecer um conjunto de regrase princípios jurídicos que visem aregulamentar, em linhas gerais, asorganizações e atividades desenvolvidaspelo Terceiro Setor. Entretanto, aexistência de disciplinas especiais ée será sempre inevitável, pois tratasede uma esfera de entidades eatividades que têm sua origem – edestino – na própria sociedade civil.Indubitavelmente, depara-se aquicom uma realidade essencialmentedinâmica e cambiante, dotada de umelevado grau de auto-regulação.Sem prejuízo disso, a regra geralé a de que as entidades do TerceiroSetor submetem-se, preferencialmente,a um regime de direito privado.Todavia, estas associações e fundaçõesprivadas, embora não componentes daorganização administrativa integrantedo setor estatal, têm por vocaçãoo desenvolvimento de atividadesde interesse público, como saúde,educação, assistência social, etc.Assim, no ordenamento jurídicobrasileiro, muitas vezes a partir devetores constitucionalmente previstos,é comum encontrar disciplinasnormativas especiais, as quais se aplicama determinados segmentos de atividades,a exemplo do que ocorre nos serviços desaúde. Tais serviços, inclusive, podemser executados (i) diretamente porentidades públicas, (ii) diretamentepor entidades privadas lucrativas, (iii)diretamente por entidades públicas nãolucrativas,ou ainda (iv) em regime deparcerização entre entidades públicasentre si (oriundas de esferas federativasdistintas – p. ex. União Federal eMunicípios – ou ainda entre entidadespúblicas e privadas, lucrativas e nãolucrativas. 38Nas hipóteses de desenvolvimentodos aludidos serviços ou atividades pormeio de parcerias público-públicas ou deparcerias público-privadas – entendidaesta expressão em sentido amplo, enão no sentido restrito empregado pelaLei federal n. 11.079/04 – é bastantecomum ocorrer o repasse, obrigatórioou voluntário, de verbas públicas. Equando tais repasses financeiros sãorealizados em prol de uma entidadeprivada não lucrativa, tal entidade, alémde se submeter ao regramento especialque disciplina a atividade de interessepúblico que será por ela desenvolvida –e que justifica e fundamenta o repasseefetivado – deverá também submeterse,desde que isso esteja expressamenteprevisto em lei, às regras, aos princípiose aos procedimentos que regem oemprego, a gestão e o controle derecursos financeiros públicos.A origem dessas transferênciasestá na atividade estatal de fomento,compreendida nos termos acimaassinalados.Contudo, se por um lado o fomento,pela via eleita dos repasses financeiros,opera uma ampliação da esfera jurídicado destinatário (p.ex. recebimento de36Papel importante nessa busca por uma regulação do setor foi desenvolvido durante o Governo de Fernando Henrique Cardoso, por meio derodadas organizadas pelo Grupo de Interlocução Política do Conselho da Comunidade Solidária, dedicadas ao tema marco legal do TerceiroSetor, ocorridas entre 1997 e 1998 (cf. FERRAREZI, Elizabete. OSCIP – Organização da sociedade civil de interesse público: a lei 9.790/99 comoalternativa para o terceiro setor. 2 ed. Brasília: Comunidade Solidária, 2000.). Em 26 de setembro de 2001 a Comissão de Economia, Indústriae Comércio da Câmara dos Deputados realizou o seminário “Elaboração do Estatuto do Terceiro Setor”, com a participação de parlamentares erepresentantes de diversas entidades do Terceiro Setor. Entretanto, ainda que uma das propostas ali discutidas fosse a elaboração de um projetode lei para regular o Terceiro Setor, os trabalhos não tiveram continuidade. Sob a égide do Governo Lula, foi instituído em 2004 o Grupo deTrabalho Interministerial do Terceiro Setor, em decisão conjunta do Presidente da República da ABONG (não por decreto presidencial), sob acoordenação geral do assessor especial da Presidência, Sr. César Alvarez. Não houve, até o presente momento, divulgação de um relatório oficialdos trabalhos eventualmente realizados.37PAES, José Eduardo Sabo. Terceiro Setor: conceituação e observância dos princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública. Fórumadministrativo – Direito Público, Belo Horizonte, a. 5, n. 48, p. 5093-5098, fev. 2005. p. 5094.).38A propósito, cf. MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Público e privado no setor de saúde. Revista de Direito Público da Economia - RDPE,Belo Horizonte, a. 3, n. 9, p. 71-104, jan./mar. 2005.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200841

ONGsInstituição do Amparoverba pública), de outro, tal atividadeestatal acaba por condicionar oumesmo restringir o regime privado aoqual, em regra, tais entidades estãooriginalmente submetidas.Neste último caso (condicionamentosou restrições decorrentesdo fomento estatal), são instituídospelo ordenamento determinadosprocedimentos e obrigações (p. ex.prestação de contas ao ente públicorepassador), os quais devem serplenamente cumpridos pelas entidadesprivadas não lucrativas – sob penade responsabilização penal, cível ouadministrativa – quando as mesmasestiverem na posição de gestorasprivadas de recursos públicos parafins públicos.A própria Constituição da Repúblicaveicula uma regra no exato sentidopropugnado, no par. único do seu art.70, no que diz respeito aos destinatáriosda obrigação constitucional deprestação de contas aos Tribunais deContas: “prestará contas qualquerpessoa física ou jurídica, pública ouprivada, que utilize, arrecade, guarde,gerencie ou administre dinheiros, bense valores públicos ou pelos quais aUnião responda, ou que, em nomedesta, assuma obrigações de naturezapecuniária”.Parece-nos estreme de dúvidas aafirmação segundo a qual, o repassede verbas públicas para uma entidadeprivadas sem fins lucrativos, efetivadapela via do convênio, termo de parceira,contrato de gestão, contrato de repasseou qualquer instrumento jurídico, nãotem o condão de transformar a naturezado repasse financeiro, de público paraprivado. 39É inegável que se assistehodiernamente a uma aproximação entreo regime de direito público e o regime dedireito privado, que aliás constituiuseem uma das prospecções para aAdministração pública contemporânea,apontada por Massimo Severo GIANNINIem 1980.À época o autor registrou que “odireito administrativo, como normativapública de caráter autoritário, tende areduzir-se, e as zonas que abandonasão ocupadas novamente pelo direitoprivado”. 40 Prosseguindo, asseverouque “o direito que regula a atividade dasadministrações públicas tende, portanto,a compor-se de uma parte fortementeautoritária – direito administrativo emsentido estrito – e de outra, em que setem como válida, ainda que com certasadaptações, a normativa privada”. 41Nesse sentido, defende-se atualmenteser possível à Administração optar porformas de organização e de atuaçãooriundas do regime privado, 42 sempreque o ordenamento não veicular umavedação (explícita ou implícita) queafaste tal opção.No entanto, não é o caso de seposicionar favoravelmente à submissãointegral das relações negociaisadministrativas aos ditames do regimejurídico privado.Visando à contenção da fuga daAdministração pública para o direitoprivado, escreveu-se ser possível acircunscrição da atividade administrativaa um regime privatístico, desde queseja exigido da Administração “a pardas normas jurídico-privadas, ter emconsideração certas normas e princípiosgerais do Direito Público”. 43E seguindo esta linha de raciocínio,se, nas hipóteses aludidas sobre aAdministração Pública, continua aincidir a disciplina de direito público,o mesmo vai ocorrer sobre seuscolaboradores ou parceiros privados(pessoas físicas ou jurídicas), quando aestes forem transferidas verbas públicaspara a consecução de atividades deinteresse público, desde que isso estejaexpressamente previsto em lei.Mais do que isso, conforme asseveraJuan Carlos CASSAGNE, “como osfins e natureza de toda instituição oucategoria jurídica influem e modelamseu regime, não obstante possamaparecer distintas técnicas entrelaçadas,as normas aplicáveis e sobretudo osprincípios jurídicos que informamcada atividade, são distintos na medidaem que respondam a uma finalidadede polícia, de fomento ou de serviçopúblico”. 4439Nesse sentido, embora as afirmações estejam aplicadas aos efeitos dos repasses pela via do convênio, cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Direito administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003. p. 295-296.40GIANNINI, Massimo Severo. Premisas sociológicas e históricas del derecho administrativo. Madrid: Instituto Nacional de AdministraciónPública, 1987. p. 83.41Ibid., p. 83-84.42Cf. MOREIRA, Vital. Organização Administrativa. Coimbra: Coimbra Editora, 2001.43ESTORNINHO, Maria João. A fuga para o direito privado. Coimbra: Almedina, 1996. p. 160-161. Cf. ainda RIVERO ORTEGA, Ricardo.Administraciones públicas y derecho privado. Madrid: Marcial Pons, 199844CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho administrativo. 7. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2002, t. II. p. 344.Foto: Eduardo Lang42 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Louvável, portanto, foi a Lei federaln. 11.178, de 20 de setembro de 2005(Lei de Diretrizes Orçamentárias),quando estipulou em seu art. 113 que“as entidades privadas beneficiadascom recursos públicos a qualquer títulosubmeter-se-ão à fiscalização do PoderPúblico, com a finalidade de verificar ocumprimento de metas e objetivos paraos quais receberam os recursos”.Nesse contexto, pertinentes são asafirmações de Carlos Ari SUNDFELDe Vera SCARPINELLA, para quem “nosmoldes do que se tem reconhecido paraas organizações sociais, as organizaçõesda sociedade civil de interesse público,os órgãos integrantes do ‘Sistema S’, osconselhos de fiscalização profissional etambém para as entidades integrantes doterceiro setor de um modo geral, o repassede recursos públicos (dinheiro, bens ouservidores), quando houver, sujeita taisentidades à fiscalização estatal”. 45 (g.n.)Para os autores, “é dever do Poder Públicorastrear e acompanhar a destinação finaldada ao seu patrimônio, tendo emvista os parâmetros de economicidade,finalidade, igualdade e moralidade naaplicação dos recursos públicos”. 46Aos poucos as ponderaçõesapontadas vão sendo internalizadas eassimiladas pelos doutrinadores quese ocupam do direito administrativono Brasil.É o caso de Marçal JUSTEN FILHO,autor que define o direito administrativocomo “o conjunto das normas jurídicasde direito público que disciplinam asatividades administrativas necessáriasà realização dos direitos fundamentaise à organização e o funcionamentodas estruturas estatais e não estataisencarregadas de seu desempenho”. 47(g.n.)São palavras do autor:A difusão de organizações nãoestatais orientadas à satisfaçãode interesses coletivos produz aampliação dos limites do direitoadministrativo para alcançarentidades colocadas fora do âmbitopuramente estatal. Isso não equivalea afirmar a identidade absoluta deregime jurídico para os entes estataise não estatais. O que se afirma éque o direito administrativo alcançaessas atividades não governamentais,afetando e restringindo a autonomiaprivada que seria característica dasatividades de cunho egoístico. Assim,por exemplo, o direito administrativodisciplina o desempenho de atividadesde cunho educacional prestadas porentidades privadas. O ensino privadonão pode ser conduzido integralmentesegundo os princípios próprios dalivre empresa e da livre iniciativa.Nenhum particular pode ser obrigadoa aplicar seus esforços e seus bensem atividades de natureza educativa.Mas, se resolverem a tanto se dedicar,estarão subordinados a uma sériede determinações produzidas pelasinstituições de direito administrativo.Por outro lado, os instrumentos decontrole e de repressão alcançamessas manifestações de atividadesadministrativas não estatais, tal comose vê da definição de “funcionáriopúblico” contida no art. 327 do CódigoPenal e se evidencia pela aplicaçãoampla do regime da improbidadeadministrativa previsto na Lei federaln. 8.429/92.” 48Ora, no que tange ao regimejurídico-normativo em que devemser enquadradas as OSCIPs, mormenteem face da Lei federal n. 9.790/99e do Decreto n. 3.100/99, parecenosque o legislador optou porinstituir uma disciplina especial,a qual, contemplando muitas daspreocupações e balizamentos aquitrazidos, findou por criar novasformas de gestão, de fiscalização ede controle dos recursos públicostransferidos para tais entidades. Aseguir, serão elencadas e analisadasas diferentes espécies de repassesfinanceiros públicos que podem sereventualmente transferidos para asentidades do Terceiro Setor.5. REPASSES FINANCEIROS PÚBLICOS PARA AS ENTIDADES DO TERCEIRO SETORInicialmente, importa notar que osrepasses financeiros para entidadesdo Terceiro Setor podem ser de trêsespécies: a) auxílios, b) contribuições ec) subvenções sociais.Há uma dificuldade sensível emtraçar contornos conceituais precisospara cada uma das espécies assinaladas,uma vez que atualmente o regimejurídico-financeiro desses repassesresulta de uma diversidade de textoslegislativos, decretos e atos normativosinfralegais, cujos principais são: a)Lei federal n. 4.320, de 17 de marçode 1964 (normas gerais de direitofinanceiro); b) Decreto n. 93.872, de23 de dezembro de 1986 (dispõe sobrea unificação dos recursos de caixado Tesouro Nacional); c) InstruçãoNormativa da Secretaria do TesouroNacional-STN n. 01, de 15 de janeirode 1997 (disciplina a celebração deconvênios de natureza financeiraque tenham por objeto a execução deprojetos ou realização de eventos); d)Lei Complementar n. 101, de 04 demaio de 2000 (Lei de ResponsabilidadeFiscal) e e) Lei Orçamentária e a Lei deDiretrizes Orçamentárias, de cada umadas entidades federativas.5.1 As denominadas“transferências voluntárias”Transferências voluntárias contrapõem-seàs chamadas transferênciasobrigatórias de recursos, e por issonão podem resultar de obrigaçãoconstitucional ou legal.Tais repasses representam uma45SCARPINELLA, Vera; SUNDFELD, Carlos Ari. Fundações educacionais e licitação. In: PANTALEÃO, Leonardo (Org.). Fundações educacionais.São Paulo: Atlas, 2003. p. 248-259. p. 256.46Ibid.47JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 1.48Ibid., p. 4.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200843

ONGsdecisão do Poder Público, voltadaunicamente para atender finalidadespúblicas, nos termos anteriormenteprevistos na programação origináriado Governo.A Constituição de 1988 estipula no§1° do art. 165 que “a lei que instituiro plano plurianual estabelecerá, deforma regionalizada, as diretrizes,objetivos e metas da administraçãopública federal para as despesas decapital e outras delas decorrentes epara as relativas aos programas deduração continuada”. De outro lado,entre as matérias objeto da lei dediretrizes orçamentárias, o §2° do art.165 arrola “as metas e prioridades daadministração pública federal...”.Assim, a programação origináriadas diretrizes, objetivos, metas eprioridades da administração públicafederal determinada pela CartaMagna é realizada pela legislaçãoinfraconstitucional correspondente.A Lei Federal n. 10.933, de 11de agosto de 2004, a qual instituiu oPlano Plurianual 2004/2007, 49 dispõeno § 1° do art. 1° que “integramo Plano Plurianual: I - Anexo I -Orientação Estratégica de Governo;II - Anexo II - Programas de Governo;III - Anexo III - Órgão Responsável porPrograma de Governo; e IV - AnexoIV - Programas Sociais.O art. 2° do diploma legislativoenfocado estipula que “os Programas,no âmbito da Administração PúblicaFederal, para efeito do art. 165, 1º,da Constituição, são os integrantesdesta Lei”. No Anexo I são descritos osmegaobjetivos a serem perseguidos,quais sejam (i) inclusão social eredução das desigualdades sociais,(ii) crescimento com geração det r a b a l h o , e m p r e g o e r e n d a ,ambientalmente sustentável e redutordas desigualdades sociais e (iii)promoção e expansão da cidadania efortalecimento da democracia.Alinhando o fenômeno dasparcerias à transferência de recursos“Está-se diantede umatentativa deevoluçãoda própriaforma de seadministrar nosetor públicoestatal.”financeiros para entidades públicase privadas, como técnica destinadaà execução dos programas do PPA,cabe apontar que a Lei Federalnº 10.933/04 (Plano Plurianual2004/2007) estabeleceu em seu art. 12que “o Poder Executivo poderá firmarcompromissos, agrupados por subregiões,com Estados, Distrito Federale Municípios, na forma de pacto deconcertamento, definindo atribuiçõese responsabilidades das partes, comvistas à execução do Plano Plurianuale de seus programas” [g.n.].Por seu turno, o §2º do artigoindigitado estipula que “os pactos deconcertamento, de que trata o caput,abrangerão os programas e ações quecontribuam para os objetivos do PlanoPlurianual, em nível estadual e subregional,e definirão as condições emque a União, os Estados e o DistritoFederal, os Municípios e a sociedadecivil organizada participarão do ciclode gestão deste Plano”. [sem grifo nooriginal]Para os efeitos da Lei Complementarn. 101/00 (Lei de ResponsabilidadeFiscal), o art. 25 reza que “entende-sepor transferência voluntária a entregade recursos correntes ou de capital aoutro ente da Federação, a título decooperação, auxílio ou assistênciafinanceira, que não decorra dedeterminação constitucional, legalou os destinados ao Sistema Únicoda Saúde”. 50 O par. 2 o do artigoaludido estabelece que “é vedada autilização de recursos transferidos emfinalidade diversa da pactuada”.Nos termos do par. 2 o do art. 12 daLei federal n. 4.320/64, transferênciascorrentes são “as dotações paradespesas às quais não correspondacontraprestação direta em bens eserviços, inclusive para contribuiçõese subvenções destinadas a atender àmanutenção de outras entidades dedireito público ou privado”.Para o par. 6 o do art. 12 da Leifederal n. 4.320/64, transferênciasde capital são “as dotações parai n v e s t i m e n t o s o u i n v e r s õ e sfinanceiras que outras pessoasde direito público ou privadodevam realizar, independentementede contraprestação direta embens ou serviços, constituindoessas transferências auxílios oucontribuições, segundo derivemdiretamente da Lei de Orçamento oude lei especial anterior, bem como asdotações para amortização da dívidapública”.Ora, embora o aludido art. 25da Lei Complementar n. 101/00 nãocontemple as entidades sem finslucrativos como destinatárias diretasde repasses financeiros voluntários,parece evidente que isso pode ocorrerde modo indireto ou decorrente.Isso quer significar que oente público que recebeu a verbatransferida, a título de cooperação,auxílio ou assistência financeira,poderá utilizar-se das parceriascom OSCIPs – ou outras entidades49Sobre os Planos Plurianuais de 1991-1995, 1996-1999 e 2000-2003, cf. GARCIA, Ronaldo Coutinho. A reorganização do processo de planejamentodo Governo federal: o PPA 2000-2003. Texto para discussão n. 726. Brasília: IPEA, 2000.50A Lei federal n. 11.178, de 20.09.05 (atual Lei de Diretrizes Orçamentárias) trata especificamente das transferências voluntárias, nos artigos44 a 53.44 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

integrantes do Terceiro Setor –para adimplir os compromissosassumidos junto ao ente repassador,situação que ensejará que a entidadeprivada venha a ser destinatária detransferências voluntárias de umente público. 51Cabe registrar que o art. 35 daLei federal n. 11.178, de 20.09.05(Lei de Diretrizes Orçamentárias)estabelecia que a destinação derecursos a entidades privadas semfins lucrativos dependerá ainda de:I - publicação, pelo Poder respectivo,de normas a serem observadas naconcessão de subvenções sociais,auxílios e contribuições correntes,que definam, entre outros aspectos,critérios objetivos de habilitação eseleção das entidades beneficiáriase de alocação de recursos e prazodo benefício, prevendo-se, ainda,cláusula de reversão no caso dedesvio de finalidade; II - ressalvadasas situações previstas no inciso IVdo art. 33 desta Lei, a aplicaçãode recursos de capital dar-se-áexclusivamente para: a) aquisiçãoe instalação de equipamentos, bemcomo para as obras de adequaçãofísica necessárias à instalação dosreferidos equipamentos; ou b)aquisição de material permanente; III -identificação do beneficiário e do valortransferido no respectivo convênioou instrumento congênere; IV -declaração de funcionamento regularda entidade beneficiária nos últimos3 (três) anos, emitida no exercício de2006 por 3 (três) autoridades locais,e comprovante de regularidade domandato de sua diretoria; e V -execução na modalidade de aplicação50 - Transferências a InstituiçõesPrivadas sem Fins Lucrativos.5.2 AuxíliosA Lei federal n. 4.320/64, em seuart. 12, par. 6 o , qualifica o auxíliocomo uma espécie de transferênciade capital, derivada diretamente daLei de Orçamento, e destina-se ainvestimentos ou inversões financeirasque entidades públicas ou privadassem fins lucrativos devam realizar,independentemente de contraprestaçãodireta em bens ou serviços.Embora o auxílio comporte algumasregras específicas no Decreto n.93.872/86 (arts. 63 e ss) e na InstruçãoNormativa n. 01/97-STN (cuja definiçãoconsta no art. 1 o , par. 1 o , inc. VII,como sendo “transferência de capitalderivada da lei orçamentária que sedestina a atender a ônus ou encargoassumido pela União e somente seráconcedida à entidade sem finalidadelucrativa”), atualmente é a Lei federaln. 11.178, de 20.09.05 (LDO) quecontém a disciplina mais abrangenteem relação às possibilidades e limitesde destinação de repasses financeirosfederais a título de auxílios.Dessarte, especificamente no quese refere às OSCIPs, o art. 33 dodiploma legislativo assinalado dispõeque “é vedada a destinação de recursosa título de auxílios, previstos no art.12, §6 o , da Lei n. 4.320, de 1964,para entidades privadas, ressalvadasas sem fins lucrativos e desde quesejam: (...) VI- qualificadas comoOrganização da Sociedade Civil deInteresse Público - OSCIP, com termode parceria firmado com o PoderPúblico, de acordo com a Lei n. 9.790,de 1999, e que participem da execuçãode programas constantes do planoplurianual, devendo a destinação derecursos guardar conformidade com osobjetivos sociais da entidade”.5.3 ContribuiçõesA contribuição vem igualmenteprevista na Lei federal n. 4.320/64 (art.12), e pode ser qualificada, tanto comoum espécie de transferência corrente(par. 2 o do art. 12), como uma espéciede transferência de capital, quandoentão derivará de lei especialmenteanterior ao repasse (par. 6 o do art.12).O Decreto n. 93.872/86, em seuart. 63, par. 2o, prescreve que “acontribuição será concedida em virtudede lei especial, e se destina a atender aoônus ou encargo assumido pela União(Lei n. 4.320/64, §6 o do art. 12)”.Ainda que haja uma definiçãorelativamente distinta na InstruçãoNormativa n. 01/97-STN, art. 1 o , par.1 o , inc. VI, é a Lei federal n. 11.178/05(LDO) que veicula uma regulamentaçãomais clara desta espécie de repassepúblico, estabelecendo em seu art. 32,caput, que “é vedada a destinação derecursos à entidade privada a títulode contribuição corrente, ressalvadaa autorizada em lei específicaou destinada à entidade sem finslucrativos selecionada para execução,em parceria com a administraçãopública federal, de programas e açõesque contribuam diretamente para oalcance de diretrizes, objetivos e metasprevistas no plano plurianual” [semgrifo no original].Ou seja, se antes havia aobrigatoriedade de destinação decontribuições unicamente se houvesselei anterior que a autorizasse, agora,em face do citado artigo, existe apossibilidade de que isso decorradiretamente de parceria efetivadapelo Poder Público concedente. Porisso, tal espécie de repasse financeiropúblico também pode ser transferidaàs OSCIPs, pela via do Termo deParceria.Entretanto, o par. único do art. 32da Lei Federal n. 11.178/05 (LDO)era categórico: “a transferência derecursos a título de contribuiçãocorrente não autorizada em leiespecífica dependerá de publicação,para cada entidade beneficiada,de ato de autorização da unidadeorçamentária transferidora, o qual51Esta situação, inclusive, constitui-se em uma característica essencial de diversos Programas do Governo Federal, a exemplo do que ocorrecom o Programa Sáude da Família-PSF, do Ministério da Saúde. Aliás, todas as ponderações, orientações e conclusões presentes neste trabalhoestendem-se a este e outros Programas federais, ainda que sejam utilizados, exclusivamente ou de modo compartilhado, recursos oriundosde organismos internacionais e multilaterais de finaciamento (p.ex. Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento-BIRD, BancoInteramericano de Desenvolvimento-BID).Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200845

ONGsserá acompanhado de demonstraçãodo atendimento ao disposto nocaput, no inciso I do art. 35 destaLei e, também, de que a entidadeselecionada é a que melhor atendeaos critérios estabelecidos para aescolha”.5.4 Subvenções sociaisPor derradeiro, cabe apresentar assubvenções sociais, última espécie derepasse financeiro público que podeser transferido às OSCIPs, instituídaspela Lei federal n. 4.320/64, emseu art. 12, par. 2 o (transferênciascorrentes), e definidas como “as quese destinem a instituições públicasou privadas de caráter assistencial oucultural, sem finalidade lucrativa”(art. 12, par. 3 o , inc. I), para atenderunicamente despesas de custeiodessas entidades.A Lei federal n o 4 . 3 2 0 / 6 4estabelece ainda que “a concessão desubvenções sociais visará à prestaçãode serviços essenciais de assistênciasocial, médica e educacional, sempreque a suplementação de recursos deorigem privada aplicados a essesobjetivos revelar-se mais econômica”(art. 16, caput). Ademais disso,prescreve o art. 17 da Lei federal n.4.320/64 que “somente à instituiçãocujas condições de funcionamentoforem julgadas satisfatórias pelosórgãos oficiais de fiscalização serãoconcedidas subvenções”.O Decreto n. 93.872/86 (arts.59 e ss) e a Instrução Normativa n.01/97-STN (art. 1 o , par. 1 o , inc. VIII)também disciplinam a subvençãosocial.Contudo, é a Lei federal n.11.178/05 (LDO), que em seu artigoart. 31, autoriza especificamente adestinação de subvenções sociaisàs OSCIPs: “ É vedada a destinaçãode recursos a título de subvençõessociais para entidades privadas,ressalvadas aquelas sem finslucrativos, que exerçam atividadesde natureza continuada nas áreasde cultura, assistência social, saúdee educação, observado o disposto noart. 16 da Lei n o 4.320, de 1964, eque preencham uma das seguintescondições: I - sejam de atendimentodireto ao público, de forma gratuita,e estejam registradas no ConselhoNacional de Assistência Social– CNAS; II - sejam vinculadasa organismos internacionais denatureza filantrópica ou assistencial;III - atendam ao disposto no art. 204da Constituição, no art. 61 do ADCT,bem como na Lei n o 8.742, de 7 dedezembro de 1993; ou IV – sejamqualificadas como Organização daSociedade Civil de Interesse Público– OSCIP, com termo de parceriafirmado com o Poder Público, deacordo com a Lei no 9.790, de 23 demarço de 1999”. (g.n.)Expostas as espécies de verbaspúblicas que eventualmente podemser repassadas às entidades doTerceiro Setor, partimos para asconclusões finais do trabalho.6. REFLEXÕES FINAISConforme foi exposto, encontraseem fase de desenvolvimentoe de aperfeiçoamento umasérie de novas formas de ação ede modelos de gestão de índolecolaborativa, envolvendo o Estado, asempresas e as entidades privadas nãolucrativas, integrantes da sociedadecivil.A disciplina jurídico-normativadas OSCIPs, composta principalmentepelas disposições da Lei federal n.9.790/99 e pelo Decreto n. 3.100/99,retrata esta realidade, e instiga osjuristas a encontrarem fundamentosde ordem dogmática para explicaro fenômeno da gestão privada derecursos públicos para fins públicos.As bases constitucionais da gestãoprivada de recursos públicos para finspúblicos encontram-se em dois artigosda Constituição de 1988.O primeiro é o par. único do art. 70da Constituição de 1988, cujo preceitodirige-se a toda e qualquer pessoa,física ou jurídica, que gerencie ouadministre recursos públicos, razãopela qual as entidades do TerceiroSetor devem, obrigatoriamente, prestarcontas de sua atuação no empregodesses recursos ao Tribunal de Contasda União (controle externo).O segundo é o art. 74 daConstituição da República, que emseu inc. II, estabelece que o controleinterno dos Três Poderes da Uniãotem por finalidade “comprovar alegalidade e avaliar os resultados,quanto à eficácia e eficiência, dagestão orçamentária, financeira epatrimonial nos órgãos e entidadesda administração federal, bem comoda aplicação de recursos públicos porentidades de direito privado”. (g.n.)Sem prejuízo disso, revela-se umatendência no campo da regulaçãoestatal do Terceiro Setor no Brasil,no sentido de se impor às entidadesprivadas sem fins lucrativos umregime jurídico que é próprio dosórgãos e entidades que integram osetor público estatal, qual seja, oregime jurídico de direito público.No caso específico das OSCIPs,esta constatação vai na contramãode toda a racionalidade inventivae contemporânea de gestão e defuncionamento de entidades deTerceiro Setor colaboradoras doPoder Público, inauguradas pela Leifederal n. 9.790/99. Olvida-se que háuma série de deveres e obrigações,sobretudo de ordem procedimental,instituída pela Lei federal n. 9.790/99para salvaguardar o interesse públicono caso da gestão privada de recursosfinanceiros públicos pelas OSCIPS.Apreciando a parca experiênciados Poderes Públicos na utilizaçãodesta espécie de acordo administrativocolaborativo, infere-se que aprincipal dificuldade encontradapelos aparelhamentos estataisestá na ausência de interesse e deinvestimentos públicos aplicados,no mínimo, para duas finalidades: (i)criação de indicadores de desempenhosetoriais e sistemas de controle46 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

de gestão, ou seja, formatação eimplementação de uma cultura decontrole de resultados pela organizaçãoadministrativa e (ii) capacitação etreinamento de agentes públicosincumbidos da celebração, gestão,fiscalização e controle dos Termosde Parceria.ARIÑO ORTIZ, Gaspar. El retornoa lo privado: ante una nuevaencrucijada histórica. In: _____(Org.). Privatización y liberalizaciónde servicios. Madrid: UniversidadAutónoma de Madrid, 1999. p.19-35._____. Pr i n c í p i o s d e d e r e c h opúblico económico: modelos deEstado, gestión pública, regulacióneconómica. Granada: Comares,1999.BARBOSA, Maria Nazaré Lins.A ex p e r i ê n c i a d o s t e r m o s d eparceria entre o poder público eas organizações da sociedade civilde interesse público (oscips). In:SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.).Parcerias público-privadas. SãoPaulo: Malheiros, 2005. p. 487-523.BRASIL. Tribunal de Contas daUnião. Administrativo. Estudosrealizados por Grupo de Trabalhocom a finalidade de examinar oalcance das disposições da Leidas Organizações da SociedadeCivil de Interesse Público - Leinº 9.790/99 - nas atividades decontrole a cargo do TCU. Projetode Instrução Normativa. Alteraçãod e d i s p o s i t i v o s d a I n s t r u ç ã oNormativa nº 12/96. Aprovação.Determinação. Encaminhamento doestudo ao Conselho da ComunidadeSolidária para o aperfeiçoamentodo Decreto nº 3.100/99. Processonº TC 014.334/1999-2. Tribunalde Contas da União. Relator:MINISTRO MARCOS VILAÇA.Decisão: 15/12/1999. PublicadaDe todo o modo, está-se diante deuma tentativa de evolução da própriaforma de se administrar no setor públicoestatal. Um novo modelo de gestão deserviços sociais ou de atividades deinteresse público foi instaurado, razãopela qual, ao invés de se prender acontroles eminentemente formalísticosBibliografiano BTCU 78/1999. Disponívelem: Acessoem: 23 de abril de 2003.B RAS I L . Tr i b u n a l d e C o n t a sda União. Convênios e outrosrepasses. Brasília: TCU, Gabineteda Presidência, 2003.BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos.Reforma do Estado para a cidadania:a reforma gerencial brasileira naperspectiva internacional. Brasília:Enap, 1998.CASSAGNE, Juan Carlos. Derechoadministrativo. 7. ed. Buenos Aires:Abeledo-Perrot, 2002, t. II.CASSESE, Sabino. La arena pública:nuevos paradigmas para el Estado.In: _____. La crisis del Estado.Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2003.p. 101-160.C U N I L L G R A U , N u r i a . Arearticulação das relações Estadosociedade:em busca de novossignificados. Revista do ServiçoPúblico, Brasília, a. 47, v. 120, n. 1,p. 113-140, jan./abr. 1996._____. Repensando o público atravésda sociedade: novas formas degestão pública e representaçãosocial. Rio de Janeiro: Revan,1998.DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Direito administrativo. 15. ed. SãoPaulo: Atlas, 2003.– que dificilmente redundam em maioreficiência administrativa – impõe-setraçar um novo caminho: o caminhoda experimentação de novas formasde gestão pública, mais consentâneascom a postura do Estado contratual edo Estado financiador expostas nestetrabalho._____. Parcerias na administraçãopública. 5. ed. São Paulo: Atlas.ESTORNINHO, Maria João. A fugapara o direito privado. Coimbra:Almedina, 1996.FERRAREZI, Elizabete. OSCIP –Organização da sociedade civil deinteresse público: a Lei 9.790/99como alternativa para o terceirosetor. 2 ed. Brasília: ComunidadeSolidária, 2000.GARCIA, Ronaldo Coutinho. Areorganização do processo deplanejamento do Governo federal:o PPA 2000-2003. Texto paradiscussão n. 726. Brasília: IPEA,2000.GAUDIN, Jean-Pierre. Gouvernerpar contrat: l’action publique enquestion. Paris: Presses de SciencesPolitiques, 1999.G I A N N I N I , M a s s i m o S e v e r o .Premisas sociológicas e históricasd e l d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o .Madrid: Instituto Nacional deAdministración Pública, 1987.JUSTEN FILHO, Marçal. Curso dedireito administrativo. São Paulo:Saraiva, 2005.M A C H A D O , J o ã o B a p t i s t a .Participação e descentralização:democratização e neutralidadena Constituição de 76. Coimbra:Almedina, 1982.MÂNICA, Fernando Borges. TerceiroSetor e Imunidade Tributária. BeloRevista TCMRJ n. 39 - setembro 200847

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CRC capacita contabilistas no RioO presidente do Conselho Regional de Contabilidade –CRC/RJ, Antonio Miguel Fernandes, fala sobre o programade capacitação dos contabilistas para prestação de contasdas Ongs. Confira.Antonio Miguel FernandesPresidente do Conselho Regional de Contabilidade - CRC/RJCom o objetivo de reduziro número de processosem exigência por faltade documentação nas prestaçõesde contas das organizações não-governamentais e associações queprestam serviços à Prefeitura, aControladoria Geral do Município- CGM - firmou, em 2004, umconvênio com o Conselho Regionalde Contabilidade do Rio de Janeiropara treinar contadores e técnicosem contabilidade que desejamtrabalhar nestas organizações, tendoem vista que somente técnicos comcertificado do curso – aberto a todosos profissionais da área – poderãoprestar à Prefeitura as contas deOngs e associações. O objetivo dacapacitação é também uniformizar osprocedimentos contábeis das Ongs edar a conhecer as determinações daControladoria.O treinamento é gratuito eaberto a qualquer profissionalregistrado no Conselho Regionalde Contabilidade. No fim do curso,os profissionais são avaliados pormeio de uma prova e, alcançandoo desempenho esperado, estãoaptos a integrar a relação decontabilistas de ONGs cadastradospela Prefeitura.Como o Conselho Regionalde Contabilidade vem colaborandocom a Prefeitura do Rio de Janeiro noprocesso de prestação de contas dasOrganizações Não-Governamentais- Ongs?A Controladoria do Municípiodo Rio de Janeiro e o ConselhoRegional de Contabilistas -CRC-RJ têm convênio firmado, com oobjetivo de o CRC-RJ capacitaros contabilistas, ministrando ocurso “Contabilidade e Prestaçãode Contas das ONGs Contratadaspela Prefeitura do RJ - Dec. Munic.24.547/04”.Onde e de que forma é feitoo treinamento dos técnicos decontabilidade?O curso citado é destinadoaos Contabilistas (Técnicos emContabilidade e Contadores), sendoministrado na sede do CRC-RJ.Quantos contabilistas já foramcapacitados?Até o momento já foram treinados600 contabilistas.Quais as maiores dificuldades dasOngs nas prestações de contas?Não temos condições de informar.Entretanto, o curso abrange osseguintes tópicos:Aspectos legais e ambiente social deatuação das Ongs:• O Código Civil e as entidades doTerceiro Setor.• Fontes de recursos para as entidadesdo Terceiro Setor.• Agentes financiadores e seu papelno fortalecimento institucional.• Auditoria financeira e operacional.• Legislação municipal – Rio deJaneiroAspectos contábeis específicos doTerceiro Setor e escrituração comfechamento de balanço:• Conceitos básicos.• Patrimônio – Conceito e principaiscomponentes.• Balanço Patrimonial – Conceito eprincipais componentes.• Demonstração do Superávit ouDéficit do Exercício.• Normas Brasileiras de Contabilidadeaplicáveis ao TerceiroSetor.• Indicadores para análise deBalanço e eficiência da gestãoda Ong.Prestação de Contas:• Conceitos básicos: Prestaçãode contas técnica e contábilfinanceira.• Plano de Contas do financiador.• Documentos fiscais e financeiros.• Ferramentas de apoio ao controle.• Pontos de interesse do financiador:empresas, governos e Ongs.• Regras especiais de financiadores.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200849

ONGsAs Ongs e o Controle ExternoOs Tribunais de Contas, através de seus corpos técnico edeliberativo, precisam repensar sua forma de atuação no quetange aos convênios, termos de parceria, acordos, ajustes ououtros instrumentos utilizados para transferir recursos, defendeo contador da CAD Marcelo Simas Ribeiro, em seu artigo.Marcelo Simas RibeiroContador da Controladoria de Auditoria e Desenvolvimento - CADCom o emprego da expressãoem inglês “Non-GovernmentalOrganizations (NGOs)”para denominar organizaçõesinternacionais e supranacionaisnão instituídas por acordosgovernamentais, a denominaçãoOrganização Não-Governamental -ONGs foi mencionada pela primeiravez na Organização das NaçõesUnidas – ONU, depois da segunda1. INTRODUÇÃOguerra mundial.Depois de um extenso período decerto isolamento em decorrência daditadura militar, as organizações nãogovernamentaisbrasileiras iniciaramum processo de articulação no decorrerda década de 80. Em nosso país, essadenominação era freqüentementeligada a um conjunto de entidadesque apoiavam organizações popularesde promoção da cidadania, defesa dedireitos e luta pela democracia políticae social. As primeiras ONGs surgiramem harmonia com as necessidades edinâmicas das atividades sociais.No entanto, o aparecimento denovas organizações privadas sem finslucrativos, com perfis e perspectivasde atuação social diversificada, fezcom que a sigla ONG passasse a serutilizada por uma grande quantidadede organizações.No ordenamento jurídico pátrio,as entidades de interessesocial sem fins lucrativoscom autonomia e administraçãoprópria que tenham por objetivo oatendimento de necessidades sociaisou a defesa de direitos difusos ouemergentes caracterizam-se comoorganizações do terceiro setor ouOrganizações Não-Governamentais– ONGs.Em 1999, um estudo realizadopela consultoria do Senado Federalassim definiu Organizações Não-Governamentais:O N G s e r i a u m g r u p o2. O TERCEIRO SETORsocial organizado, sem finslucrativos, constituído formal eautonomamente, caracterizado porações de solidariedade no campodas políticas públicas e pelo legítimoexercício de pressões políticas emproveito de populações excluídasdas condições da cidadania. 1Segundo Herbert de Souza, oBetinho:uma ONG se define por sua vocaçãopolítica, por sua positividadepolítica: uma entidade sem fins delucro cujo objetivo fundamentalé desenvolver uma sociedadedemocrática, isto é, uma sociedadefundada nos valores da democracia– liberdade, igualdade, diversidade,participação e solidariedade. (...)As ONGs são comitês da cidadaniae surgiram para ajudar a construira sociedade democrática com quetodos sonham. 2No Município do Rio de Janeiro,conforme o art. 8º do DecretoMunicipal nº 24.547/04, consideraseOrganização Não-Governamental(ONG):a entidade de direito privado,sem fins lucrativos, com objetivospúblicos, caracterizada pelopredomínio da ação comunitária,1ABONG – Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais. Perguntas mais freqüentes. Disponível em: (http://www.abong.org.br).Acesso em 29.07.2008.2ABONG – Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais. Perguntas mais freqüentes. Disponível em: (http://www.abong.org.br).Acesso em 29.07.2008.50 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Foto: Arquivo Rio Voluntáriopela hegemonia do interessesocial e no surgimento de novasinstituições sociais, em atividadesde cooperação integrada com oMunicípio.A doutrina estrangeira sustenta queintegram o terceiro setor as organizaçõesprivadas que detenham um certo nívelde organização institucional, nãotenham finalidades lucrativas, sejamautogeridas e possuam geralmentea participação de voluntários. Nospaíses anglo-saxônios – que possuemgrande tradição neste setor – optou-sepor dividir as organizações do setor emcomento em duas categorias, tendocomo parâmetro as suas finalidades,conforme discriminado a seguir:A primeira categoria é formadapelas organizações de interesse(ou caráter) público – que sãoaquelas voltadas para a defesa dointeresse mais amplo da sociedadeou para o desenvolvimento de umaatividade que traz benefícios paraa sociedade como um todo, mesmoque, aparentemente, ela se dediqueapenas a beneficiar agrupamentosespecíficos (como, por exemplo,os aidéticos ou as populaçõescarentes).A segunda é integrada pelasorganizações de ajuda mútuaou de auto-ajuda – que são asorganizações ou agrupamentos quese formam para defender interessescoletivos, mas de um círculo restrito,específico, de pessoas, como, porexemplo, uma associação de classe,um clube social ou uma associaçãode moradores de uma determinadazona da cidade ou de funcionáriasde uma determinada empresa. 3O primeiro grupo reconhece-secomo merecedor de incentivos. Elereúne as organizações de interesse oude benefício públicos que são essenciaispara a obtenção de uma nova dinâmicasocial na qual as relações caracterizamsepela solidariedade entre os seuscomponentes, a procura do bem detodos e o espírito de voluntariado.Como conseqüência, estas entidadesgozam de alguns direitos e privilégios,contudo também possuem deveres eresponsabilidades.As entidades de fins sociaisabarcam uma grande diversidadede instituições privadas que atuamnas mais várias esferas de interessepúblico. Como exemplo dessasáreas de influência ou campos deatuação temos a assistência à saúde,a educação, a pesquisa científica, adefesa dos direitos humanos, a defesado meio ambiente, a promoção daassistência social, a defesa dos direitosda mulher, os direitos indígenas, osdireitos do consumidor, os direitosdas crianças etc.O terceiro setor compõe-se pelasentidades de interesse social e possuicomo características básicas:a) promoção de ações voltadaspara o bem-estar comum dacoletividade;b) manutenção de finalidades nãolucrativas;c) adoção de personalidadejurídica adequada aos fins sociais(associação ou fundação);d) atividades financiadas porsubvenções do Primeiro Setor(governamental) e doações doSegundo Setor (empresarial, de finseconômicos) e de particulares;e) aplicação do resultado das3PAES, Jose Eduardo Sabo. Fundações e entidades de interesse social: aspectos jurídicos, administrativos, contábeis e tributários. 5. ed. rev.,atual. e ampl. de acordo com a Lei nº 10.406, de 10.1.2002 (Novo Código Civil brasileiro). Brasília: Brasília Jurídica, 2004 , pág. 100-101.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200851

ONGsatividades econômicas queporventura exerça nos fins sociaisa que se destina;f) desde que cumpra requisitosespecíficos, é fomentado porrenúncia fiscal do Estado. 4Essas entidades – para a consecuçãodas finalidades a que se propõem –adotam a forma jurídica de associaçãoou fundação, ambas previstas nos arts.53 a 69 do Código Civil em vigor.2.1. PESSOAS JURÍDICASDE DIREITO PRIVADOAs pessoas jurídicas de direitoprivado dividem-se em dois grandesgrupos: as fundações e as corporações.A diferença básica entre tais espéciesé que nas corporações há uma reuniãode pessoas com ou sem fins lucrativos,enquanto que nas fundações há umpatrimônio objetivando determinadafinalidade legal e não lucrativa.As corporações com fins lucrativosdenominam-se sociedades, ao passoque as corporações sem fins lucrativosintitulam-se associações.2.1.1. FundaçõesAs fundações diferenciam-se dascorporações pelo fato de não seremcompostas pela união de pessoas. Asfundações são entes jurídicos que têmcomo fator predominante o patrimônio(bem ou conjunto de bens). A esteo legislador confere personalidadejurídica. A seu administrador competeesforçar-se a fim de alcançar asfinalidades não lucrativas estipuladaspelo seu instituidor. Este é a pessoa quesepara bens de seu patrimônio visandoconstituir a fundação. Em regra, é oinstituidor quem elabora o estatutoda fundação. Caso não o faça, caberáàs pessoas a quem ele incumbir e, nocaso de inércia destas, ao MinistérioPúblico, a quem cabe a fiscalizaçãodas fundações tendo em vista a funçãosocial a que se propõem.As fundações se caracterizam pelobinômio: patrimônio e finalidade.A finalidade de uma fundação estáprevista no parágrafo único do art. 62do Código Civil: “A fundação somentepoderá constituir-se para fins religiosos,morais, culturais ou de assistência.”No entanto, Conselho de JustiçaFederal – CJF proferiu um enunciadoampliando o rol do referido dispositivolegal. Segundo o Enunciado nº 8:“A constituição de fundação parafins científicos, educacionais ou depromoção do meio ambiente estácompreendida no CC, art. 62, parágrafoúnico.”O CJF, através de outro enunciado,restringiu o alcance do dispositivolegal supra às fundações sem finslucrativos, conforme se depreende doEnunciado nº 9: “O art. 62, parágrafoúnico, deve ser interpretado de modoa excluir apenas as fundações de finslucrativos.”Cabe ressaltar que, no caso deos bens serem insuficientes para aconstituição da fundação, estes serãoincorporados à outra fundação comfinalidades estatutárias iguais ousemelhantes, de acordo com o quedispõe o art. 63 do Código Civil.2.1.2. AssociaçõesO direito de associação é previstonos incisos XVII a XX do art. 5ºda Constituição da República. OCódigo Civil prevê esta espécie depessoa jurídica e delimita seu traçocaracterístico no art. 53: “Constituemseas associações pela união depessoas que se organizem para finsnão econômicos”. Nessas entidades, ofator preponderante são as pessoas queas compõem.Uma associação pode objetivara defesa, o interesse e a prestaçãode serviços a seus associados. Oimportante é que seu objetivo principalnão seja o lucro. Esse pode até acontecer,porém como meio de se alcançar o fimsugerido pelo associado.Segundo Fábio Ulhoa Coelho: “Semlucro, nenhuma atividade é promissorano sistema capitalista. As sociedades,por buscarem fins econômicos, têmo lucro como fim, ao passo que asassociações e fundações, por buscaremfins não-econômicos, podem ter o lucrocomo meio” 5 .2.2. REGISTROS E TÍTULOSCONCEDIDOS PELO GOVERNOAs entidades de interesse socialque atuam em prol da sociedade,sem objetivar o lucro, possuem umimportante papel social, pois – emborasejam pessoas jurídicas de direitoprivado – desenvolvem atividadestipicamente públicas.O Poder Público – visandoreconhecer a importância do trabalhodesenvolvido pelas referidas entidades– tem concedido alguns registros etítulos, atendidos os requisitos legais,que lhes proporcionam benefícioscomo a imunidade e a isençãode tributos e a possibilidade dorecebimento de recursos públicos,por meio de convênios, contratos,subvenções sociais, auxílios,doações, termos de parceria etc. Essesbenefícios propiciam a sobrevivênciadas associações e fundações privadasjá existentes, além de incentivar acriação de novas entidades.A seguir, são apresentados,sucintamente, os principais registros etítulos, juntamente com seus requisitose benefícios.2.2.1. Título de utilidadepública federalO título de utilidade pública foicriado pela Lei nº 91/35, como formado Estado condecorar organizaçõesdedicadas a servir desinteressadamenteà coletividade. Ao logo do tempo,o seu caráter foi sendo alterado pordiferentes disposições normativasque transformaram o título em prérequisitopara concessão e gozo debenefícios fiscais, sobretudo de naturezaprevidenciária.Trata-se de um título conferido pelo4MANUAL de procedimentos contábeis e prestação de contas das entidades de interesse social . Conselho Federal de Contabilidade. Brasília:CFC, 2003 pág. 23.5COELHO apud NICOLAU, Gustavo Rene. Direito Civil: parte geral. 2. ed. São Paulo. Atlas 2007 v.3, pág. 69.52 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Presidente da República – por meio de umdecreto – à associação ou à fundação queatenda aos seguintes requisitos (de acordocom o Decreto nº 50.517/61, modificadopelo Decreto nº 60.931/67, e com a Lei91/35, modificada pela Lei nº 6.639/79):a) que se constituiu no país;b) que tem personalidade jurídica;c) que esteve em efetivo econtínuo funcionamento, nos trêsimediatamente anteriores, com aexata observância dos estatutos;d) que não são remunerados,por qualquer forma, os cargos dediretoria e que não distribui lucros,bonificados ou vantagens a dirigentes,mantenedores ou associados, sobnenhuma forma ou pretextos;e) que, comprovadamente, mediantea apresentação de relatórioscircunstanciados dos três anos deexercício anteriores à formulaçãodo pedido, promove a educaçãoou exerce atividades de pesquisascientíficas, de cultura, inclusiveartísticas, ou filantrópicas, estas decaráter geral ou indiscriminado,predominantemente.f) que seus diretores possuem folhacorrida e moralidade comprovada;g) que se obriga a publicar, anualmente,a demonstração da receita e despesarealizadas no período anterior, desdeque contemplada com subvençãopor parte da União, neste mesmoperíodo.Além dos requisitos mencionados,podem ser exigidos outros. Porisso, a entidade interessada deveráconsultar o Manual de EntidadesSociais do Ministério da Justiça ouinformar-se na Divisão de Outorga,Títulos e Qualificação – DIVOT doMinistério da Justiça, responsável pelorecebimento e análise dos pedidos, paraesclarecimentos adicionais.Esta certificação concedida peloEstado, por si só, não assegura qualquerbenefício ou vantagem à entidadedeclarada de utilidade pública. O títulonão garante a concessão de recursospúblicos e nem mesmo de isenção“O título deutilidade pública épré-requisito paraque a entidadepossa obtero Certificadode EntidadeBeneficente deAssistência Social(CEBAS).”tributária. No entanto, o título deutilidade pública é pré-requisito paraque a entidade possa obter o Certificadode Entidade Beneficente de AssistênciaSocial (CEBAS) concedido pelo ConselhoNacional de Assistência Social, reguladopelo Decreto nº 2.536/98.O título de utilidade pública éconcedido a pedido ou ex-officio. Opedido é dirigido ao Presidente daRepública, por intermédio do Ministroda Justiça.O referido título pode proporcionaros seguintes benefícios:a) receber subvenções, auxílios edoações da União;b) realizar sorteios (Lei nº 5.768/71,art. 4º);Foto: Arquivo Rio Voluntárioc) requerer a isenção da cotapatronal para o INSS, observadosos demais requisitos do art. 55 daLei n° 8.212/91;d) receber doações de empresas,dedutíveis em até dois porcento dolucro operacional da pessoa jurídicadoadora, antes de computada asua dedução, conforme inciso IIIdo parágrafo 2º do art. 13 da Lei n°9.249/95;e) receber o Certificado de Entidadede Fins Filantrópicos, concedido peloConselho Nacional de AssistênciaSocial – CNAS, atendidos os demaisrequisitos. 6Nos âmbitos municipal e estadualtambém são expedidos Títulos deUtilidade Pública. Cada Estado e cadaMunicípio possuem legislação própriaque regulamenta a concessão dosreferidos títulos. No Município do Riode Janeiro, a utilidade pública é tratadanas Leis nº 120/79, 2.970/00, 3.669/03e 4.561/07 e nos Decretos nº 22.704/03e 22.954/03.2.2.2. Registro de entidadebeneficente de assistência socialTrata-se do registro outorgadoconcedido pelo Conselho Nacional deAssistência Social - CNAS, que poderáser requerido por qualquer entidade,sem fins lucrativos, que promova:a) proteção à família, à infância,à maternidade, à adolescência eà velhice;b) amparo às crianças e aosadolescentes carentes;c) ações de prevenção, habitação,reabilitação e integração à vidacomunitária de pessoas portadorasde deficiência;d) integração ao mercado detrabalho;e) assistência educacional ou desaúde;f) desenvolvimento da cultura;g) atendimento e assessoramentoaos beneficiários da Lei Orgânicada Assistência Social e a defesa e6MANUAL, op. cit., pág. 41.7CNAS. Instruções para registro. Disponível em: (http://www.mds.gov.br/cnas/registro-e-certificado/instrucoes-para-registro). Acesso em31.07.2008.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200853

ONGsFoto: Arquivo Rio Voluntáriogarantia de seus direitos. 7Os principais benefíciosrelacionados ao referido registrosão a isenção da Cofins e da cotapatronal do INSS e a obtenção docertificado do CNAS, atendidos osdemais requisitos.Cada Estado e cada Municípiopossuem um Conselho de AssistênciaSocial, onde a entidade deverá seinscrever, obedecendo à legislaçãode cada conselho. O registro nessesconselhos é requisito indispensávelpara o registro no CNAS. Caso omunicípio ainda não tenha instituídoo Conselho Municipal de AssistênciaSocial, a entidade deverá inscrever-seno Conselho do Estado em que estiverlocalizada sua sede. No Município doRio de Janeiro, o Conselho Municipalde Assistência Social – CMAS foiinstituído pela Lei nº 2.469/96.2.2.3. Certificado de entidadede fins filantrópicosTrata-se do título previsto pelaLei nº 8.742/93 – regulamentada peloDecreto nº 2.536/98 e pela ResoluçãoCNAS nº 177/00 – concedido aentidades beneficentes de assistênciasocial, conforme descrito no subitemanterior.Para fazer jus ao certificado, aentidade deverá demonstrar, nos trêsanos imediatamente anteriores aorequerimento, cumulativamente, ocumprimento dos requisitos previstosno art. 3º da Resolução CNAS nº177/00.Os principais benefícios conferidosàs entidades com finalidadesfilantrópicas são a isenção da Cofinse da cota patronal do INSS, desde queobservados outros requisitos legais.2.2.4. Organização da SociedadeCivil de Interesse Público – OSCIPO título de OSCIP foi criado pelaLei nº 9.790/99 e regulamentadopelo Decreto nº 3.100/99. Esse títuloé considerado como o novo marcolegal do Terceiro Setor. A legislação daOSCIP, ampliou o leque de finalidadesdas entidades reconhecidas pelopoder público como de interessesocial, com o intuito de tornar mais“Os principaisbenefíciosconferidos àsentidades comfinalidadesfilantrópicassão a isençãoda Cofins e dacota patronaldo INSS,desde queobservadosoutrosrequisitoslegais.”54 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

fácil a colaboração entre entidadessociais e alavancar o desenvolvimento.Além disso, instituiu um novoinstrumento jurídico denominadotermo de parceria.A qualificação de OS CIP éato administrativo vinculado,com atribuição de qualificação,fiscalização e declaração de perdapelo Departamento de Justiça,Classificação, Títulos e Qualificação– DEJUS da Secretaria Nacional deJustiça. A supracitada qualificaçãoé conferida às entidades semfins lucrativos que preenchamo s r e q u i s i t o s p r e v i s t o s n o sdispositivos legais anteriormentemencionados.As associações e as fundaçõesprivadas podem se qualificar comoOSCIPs, desde que não-enquadradasna relação, prevista no art. 2º da Leinº 9.790/99, a seguir:I - as sociedades comerciais;II - os sindicatos, as associaçõesde classe ou de representação decategoria profissional;III - as instituições religiosas ouvoltadas para a disseminação decredos, cultos, práticas e visõesdevocionais e confessionais;IV - as organizações partidáriase assemelhadas, inclusive suasfundações;V - as entidades de benefício mútuodestinadas a proporcionar bens ouserviços a um círculo restrito deassociados ou sócios;VI - as entidades e empresas quecomercializam planos de saúde eassemelhados;VII - as instituições hospitalaresprivadas não gratuitas e suasmantenedoras;VIII - as escolas privadas dedicadasao ensino formal não gratuito esuas mantenedoras;IX - as Organizações Sociais;X - as cooperativas;XI - as fundações públicas;XII - as fundações, sociedades civisou associações de direito privadocriadas por órgão público ou porfundações públicas;XIII - as organizações creditíciasque tenham quaisquer tipo devinculação com o sistema financeironacional a que se refere o art. 192da Constituição Federal.O legislador optou por um roltaxativo de pessoas jurídicas quenão podem obter essa qualificação.Logo, as entidades de interesse socialpoderão requerer, no Ministério daJustiça, a qualificação de OSCIP,desde que não-enquadradas nashipóteses relacionadas anteriormentee possuam entre os seus objetivoss o c i a i s p e l o m e n o s u m a d a sfinalidades previstas nos incisos Ia XII do art. 3º da Lei nº 9.790/99e, também, atendam os demaisrequisitos expressos no referidodiploma legal.Cabe mencionar que – a partirde 23 de março de 2004 – não épossível uma entidade qualificadacomo OSCIP acumular outros títulosfederais, conforme disposto no art.18 da Lei nº 9.790/99. No entanto, hápossibilidade de a entidade possuirtítulos municipais e estaduaissimultaneamente com a qualificaçãocomo OSCIP. As OSCIPs também nãopodem se registrar ou se certificarperante o Conselho Nacional deAssistência Social. Entretanto,podem se registrar ou se certificarnos Conselhos de Assistência SocialEstaduais e/ou Municipais.Os principais benefícios conferidospela qualificação de OSCIP são:• possibilidade de receber doações deempresas, dedutíveis;• possibilidade de receber bens móveisconsiderados irrecuperáveis;• possibilidade de remunerar osdirigentes;• possibilidade de firmar Termo deParceria com o Poder Público;• possibilidade de receber bensapreendidos, abandonados oudisponíveis administrados pelaSecretaria da Receita Federal. 82.3. CADASTRO NACIONALDE ENTIDADES DEUTILIDADE PÚBLICA – CNES/MJAtravés da publicação da Portarianº 24/07, a Secretaria Nacional deJustiça criou o Cadastro Nacional deEntidades de Utilidade Pública – CNEs/MJ. A referida publicação fundou-se,principalmente, na necessidade de seconferir mais transparência à gestãopública e no cumprimento das metasestabelecidas na Estratégia Nacionalde Combate à Corrupção e à Lavagemde Dinheiro – ENCCLA.Dessa forma, houve uma ampliaçãosignificativa das atribuições do CNEs/MJ, uma vez que o cadastro passoua abarcar não apenas as entidadesqualificadas no Ministério da Justiça,mas também todas as Organizações nãoGovernamentais sem fins lucrativosque possuam interesse na captação derecursos públicos.O Cadastro Nacional de Entidadesde Utilidade Pública resume-se naseguinte definição:O CNEs/MJ constitui-se em umconjunto de mecanismos eletrônicosde coleta, processamento, análise etransmissão de dados destinadoà integração dos procedimentosadministrativos de reconhecimento,de prestação de contas e derenovação correspondentesà outorga e à manutenção dequalificações federais, bem comodos recursos públicos repassadosàs entidades sociais. Tem comoprincipal objetivo facilitar acomunicação entre Estado,entidades e sociedade, à medidaque desburocratiza, padroniza edá transparência aos processosreferentes às relações entreAdministração Pública e entidadesdo chamado Terceiro Setor, que sãomantidos em banco de dados. 9Devem obrigatoriamente secadastrar junto ao CNEs/MJ paraprestação de contas eletrônica nostermos da Portaria SNJ nº 24/07,8ROMÃO, José Eduardo Elias (Org.). Manual de entidades sociais do Ministério da Justiça. 1. ed. – Brasília: Secretaria Nacional de Justiça, 2007, pág. 17.9Ibidem, pág. 5.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200855

ONGsas entidades de direito privado,sem fins lucrativos, cujo objetosocial atenda a fins de interessepúblico, que já possuam qualificaçõespúblicas federais ou autorização parafuncionamento no Brasil (organizaçõesestrangeiras), especificamente:I – O título de Utilidade PúblicaFederal, outorgado na forma daLei nº 91 de 28 de agosto de 1935,regulamentada pelo Decreto nº50.517, de 2 de abril de 1961;I I – A q u a l i f i c a ç ã o c o m oOrganização da Sociedade Civilde Interesse Público, concedidana forma da Lei 9.790, de 23 demarço de 1999, regulamentadapelo Decreto nº 3.100, de 30 dejunho de 1999;III –Às entidades de direito privadosem fins lucrativos estrangeiras. 10As informações obtidas peloCNEs/MJ visam abarcar os dados quesão solicitados nos documentos erequisitos formais das qualificaçõespúblicas federais de competência doMinistério da Justiça. Elas tambémvisam tornar acessível aos cidadãosum instrumento que permita avaliara atuação das entidades. Com essaintenção, o CNEs/MJ reúne dadosreferentes às características básicas daentidade e informações que revelamo que tais entidades fazem, conformediscriminado a seguir:Dados de Identificação: Nome;CNPJ; Localização; NaturezaJurídica; Finalidade Social;Registro Legal; Documentos, Títulose Registros; Estrutura e RecursosHumanos;Dados de Avaliação: RelatórioCircunstanciado (detalhamentodas atividades realizadas, parceriasfirmadas e do demonstrativoc ontábil); Q uestionário deAvaliação da Inserção Social(avaliação das ações; contribuiçãoda entidade para o fortalecimentoda cidadania e ampliação dademocracia; alcance da populaçãomais excluída; representatividadeda entidade junto ao públicoalvo). 11O CNEs/MJ possui as seguintesvantagens: redução de custos comcorreio e agilidade na análise, a partirda informatização dos processos;padronização das informaçõess o l i c i t a d a s ; i n t e g r a ç ã o c o miniciativas de outros órgãos públicose incrementação da capacidade decontrole e fiscalização dos repassesde recursos públicos e capacidade degerar estatísticas padronizadas.2.4. CONTABILIDADE EPRESTAÇÃO DE CONTASA contabilidade e a prestação decontas são instrumentos essenciaisquando se trata do terceiro setor,pois proporcionam a ele maiorconfiabilidade e transparência.Tais instrumentos possibilitam:o fornecimento de informaçõesde forma regular e tempestiva; oacesso do usuário da informaçãoaos objetivos, estrutura e atividadesdesenvolvidas pelas entidades e umaapreciação das transações realizadasao longo do ano.2.4.1. Regras contábeisNo Brasil, a divulgação dasdemonstrações contábeis encontra-sedisciplinada pela norma NBC-T-6,aprovada pela Resolução CFC nº737/92. A referida divulgação objetivaoferecer ao usuário um conjunto deinformações de natureza patrimonial,econômica, financeira, legal, física esocial que possibilitem o conhecimentoe a análise da situação da entidade paratomada de decisões.A entidade que possua atividadesatípicas ou com regulamentaçãoespecífica tem o conteúdo, a formade apresentação e a divulgação dasdemonstrações tratadas em normaspróprias, como a NBC-T-10 que tratados aspectos contábeis específicosem entidades diversas. A NBC-T-10.4, aprovada pela Resolução CFCnº 837/99, estabelece critérios eprocedimentos específicos de avaliação,de registro contábil e de estruturaçãodas demonstrações contábeis dasfundações. A NBC-T-10.19, aprovadapela Resolução CFC nº 877/00,estabelece critérios e procedimentosespecíficos de avaliação, de registros doscomponentes e variações patrimoniaise de estruturação das demonstraçõescontábeis, e as informações mínimas aserem divulgadas em nota explicativadas entidades sem finalidade delucros. A NBC-T-10.19 se aplica àsassociações.2.4.2. Prestação de contasAos administradores das entidadesde interesse social, cabe prestar contasdos recursos utilizados ao órgãodeliberativo das mesmas e ao PoderPúblico através de diversos órgãosgovernamentais.De acordo com o Manual do CFC:Prestação de contas é o conjuntode documentos e informaçõesdisponibilizados pelos dirigentes dasentidades aos órgãos interessados eautoridades, de forma a possibilitara apreciação, conhecimento ejulgamento das contas e da gestãodos administradores das entidades,segundo as competências de cadaórgão e autoridade, na periodicidadeestabelecida no estatuto social ouna lei. 12Como elementos exigidos pelosórgãos interessados e pelas autoridades,respeitadas as peculiaridades dasentidades, temos: relatório deatividades; demonstrações contábeis;informações bancárias; inventáriopatrimonial; Declaração de InformaçõesEconômico-Fiscais da Pessoa Jurídica– DIPJ; Relação Anual de InformaçõesSociais – RAIS; parecer do conselhofiscal; parecer e relatório de auditoria10Ibidem, pág. 6.11Ibidem, pág. 7.12MANUAL, op. cit., pág. 78.56 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

“O Conselho Federalde Contabilidadesugere algunsíndices financeiros,econômicos e degestão, sem prejuízode outros que possama ser desenvolvidospelos usuários dosrelatórios contábeise gerenciais, paramelhor avaliaçãodo desempenho dagestão das Entidadesde Interesse Social.”independente; cópia de convênio,contrato e termo de parceria etc.Como órgãos que exigem prestaçãode contas temos: o MinistérioPúblico; o Ministério da Justiça; oInstituto Nacional do Seguro Social– INSS; o Conselho Nacional deAssistência Social – CNAS; os órgãosque celebram termos de parceria comOSCIPs etc.2.5. INDICADORES DEAVALIAÇÃO DE DESEMPENHOO C o n s e l h o Fe d e r a l d eContabilidade – através de seuManual 13 – sugere alguns índicesfinanceiros, econômicos e degestão, sem prejuízo de outros quepossam a ser desenvolvidos pelosusuários dos relatórios contábeis egerenciais, para melhor avaliação dodesempenho da gestão das Entidadesde Interesse Social.O s í n d i c e s f i n a n c e i r o s eeconômicos possuem as seguintesFoto: Arquivo Rio Voluntáriofinalidades: expressar os ativoscirculantes disponíveis para liquidarobrigações de curto prazo; expressaro montante de recursos disponíveispara cumprir as atividades do projetono período seguinte; expressaro percentual de imobilização dopatrimônio social; expressar opercentual de endividamento acurto prazo; expressar o percentualde endividamento total; expressar opercentual das despesas efetivamenterealizadas em relação às receitasrecebidas no período (deve seranalisado em separado: doaçõesvinculadas a projetos e os recursospróprios); avaliar o percentual degratuidades concedidas no períodoem relação às despesas totais;avaliar o percentual de gratuidadesrecebidas no período em relação àsreceitas totais; avaliar o nível derepresentatividade de cada atividadenas despesas totais; avaliar o nívelde representatividade das receitasauferidas em relação a receita total;avaliar a capacidade de a entidadegerar renda própria em receitas totais;avaliar o nível de representatividadede cada atividade nas despesastotais.Os índices de eficiência de gestãopossuem as seguintes finalidades:avaliar o valor unitário gasto porbeneficiário (pode se tratar derecuperação de crianças de rua, degastos por crianças em escola, poridoso em lares de apoio, pacientesem hospital etc); avaliar o valorunitário gasto por área demarcada,quando se tratar de projeto indígena(substituindo-se por área apenas,tem-se o gasto unitário por áreade atuação); avaliar a capacidadede previsão e planejamento (éinteressante que seja feito porprojetos); avaliar a acomodaçãod o s b e n e f i c i á r i o s p o r m e t r oquadrado e avaliar os resultadosalcançados na aplicação de ativoscomo medicamentos, vacinas, cestasbásicas, material escolar etc.13Ibidem, pág. 99.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200857

ONGsReconhecendo a importânciadas ONGs no âmbito daAdministração Pública doMunicípio do Rio de Janeiro, osPoderes Executivo e Legislativoresolveram estabelecer regras a fim detornar mais criteriosa e transparente acontratação daquelas entidades pelosórgãos públicos municipais.3.1. COMISSÃO PARACADASTRAMENTO DE ONGsAtravés do Decreto nº 24.547/04,f o i c r i a d a a C o m i s s ã o p a r aCadastramento de Organizações Não-Governamentais a serem contratadaspela Prefeitura da Cidade do Rio deJaneiro.3.1.1. ComposiçãoA referida Comissão compõesepor três membros efetivos etrês suplentes que devem serindicados pela Secretaria Municipalde Administração – SMA, pelaControladoria Geral do Município– CGM e pela Secretaria Municipalde Assistência Social – SMAS.Os referidos membros devem serservidores estatutários ou celetistas– ocupantes de cargo em comissão oufunção gratificada – e devem possuirmais de dois anos de serviço. AComissão será presidida pelo membroefetivo representante da SMA eseus membros serão designadospor Ato do Secretário Municipalde Administração. A Comissão sereportará hierarquicamente àquelaSecretaria.3.1.2. CadastramentoO cadastramento bem comoo s p a r â m e t r o s e a f o r m a d eoperacionalização do cadastro dasONGs habilitadas para a contrataçãocom a Prefeitura da Cidade do Riode Janeiro devem obedecer aoscritérios previstos na ResoluçãoConjunta CGM/SMAS/SMA nº 19/05,com alterações introduzidas pelaResolução Conjunta CGM/SMAS/SMA nº 23//06.3. O TERCEIRO SETOR NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIROCom base no disposto na ResoluçãoConjunta, supramencionada, asEntidades interessadas em concorrerpara execução de serviços devemsolicitar o cadastramento junto àComissão de Cadastramento deONGs na Secretaria Municipalde Administração de posse dosdocumentos relacionados nas alíneas“a” a “r” do § 1º do art. 2º.A l é m d a d o c u m e n t a ç ã omencionada no dispositivo legalanteriormente citado, deverão serobservados os seguintes critérios– previstos no art. 4º da sobreditaR e s o l u ç ã o C o n j u n t a – p a r ao cadastramento das fundaçõesprivadas ou associações:a) existência legal da entidadehá pelo menos 5 (cinco) anos,conforme dispõe o Decreto nº19.752, de 5 de abril de 2001;b) comprovação de que o localda sede da entidade é o mesmoconstante no Estatuto Social(alvará de localização);c) o Contabilista ou EscritórioC o n t á b i l r e s p o n s á v e l p e l acontabilidade deve ter sidocapacitado pelo Conselho Regionalde Contabilidade - RJ para exercersua atividade em FundaçõesPrivadas que contratem com aPrefeitura da Cidade do Rio deJaneiro;d) o Plano de Contas Sintéticoda Entidade deverá obedecerao padrão estipulado pelaF u n d a ç ã o B r a s i l e i r a d eContabilidade e Conselho Federalde Contabilidade, por intermédiodo Manual de ProcedimentosContábeis para Fundações eEntidades de Interesse Social;A s f u n d a ç õ e s p r i v a d a s o ua s s o c i a ç õ e s s o m e n t e s e r ã ocadastradas para atuar nas atividadesestabelecidas em seu Estatuto edeverão apresentar, no mínimo, 2%(dois por cento) de sua receita total derecursos não oriundos da Prefeitura,conforme disposto no caput do art.6º da Resolução Conjunta nº 19/05c/c o art. 1º da Resolução Conjuntanº 23/06.De acordo com o art. 7º daResolução Conjunta sob análise,uma equipe composta por servidoresda SMAS – sob a orientação esupervisão da Comissão paraCadastramento de ONGs – realizarávisitas técnicas às entidades, a fimde verificar as condições físicaspor elas oferecidas, bem como oenquadramento da entidade nonível adequado de contratação.Caberá à equipe responsável pelarealização de visitas técnicas aemissão de um parecer contendoinformações quanto à capacidade dea entidade atender aos convênios coma Prefeitura. Poderão ser realizadasvisitas técnicas no decorrer dosconvênios que subsidiarão o trabalhoda Auditoria Geral da CGM.Segundo o art. 8º da ResoluçãoConjunta, cabe à Comissão deCadastramento de ONGs emitircertificado de registro cadastral a fimde permitir à entidade participar deprocessos seletivos para contrataçãopela Prefeitura nas atividades e nonível que a entidade foi cadastrada.O certificado terá validade de 1(um) ano ou até que o prazo dadocumentação apresentada pelaEntidade tenha vencido, desde que amesma não tenha sido atualizada. Osórgãos que aplicarem penalidades àsinstituições tratadas nesta ResoluçãoConjunta deverão oficiar à SMA noprazo de 2 (dois) dias úteis após apublicação da penalidade no DiárioOficial.Além do cadastramento a serefetuado, o órgão responsável peloprocesso seletivo público deveráverificar se a Entidade possuiquadro de profissionais qualificadospara execução e manutenção dasações previstas no projeto. Éresponsabilidade do órgão contratantea verificação quanto à realizaçãodos serviços prestados, inclusivequanto à qualidade dos mesmos.A apresentação do certificado58 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

de registro cadastral não impedeque o órgão contratante exija dasFundações Privadas ou Associaçõesdocumentação adicional no momentoda seleção ou contratação.De acordo com o art. 3º doDecreto nº 24.547/04, os órgãos daadministração direta e indireta queefetuarem processo seletivo paraa contratação de associações oufundações privadas somente poderãofazê-lo com as entidades previamentecadastradas pela Comissão deCadastramento de ONGs. Cabemencionar que o processo seletivopúblico para a contratação dessasentidades deve obedecer às regrasdispostas no Decreto nº 19.752/01, esuas respectivas alterações, quandoaplicável. Com a implementação docadastro, fica vedada a contrataçãode uma mesma ONG por mais dedois órgãos da Prefeitura, sendopermitido – no máximo – paracada órgão a celebração de seiscontratos ou convênios com amesma entidade. Caberá ao órgãocontratante a verificação das referidascondições e o não-cumprimentodelas ensejará abertura de processoadministrativo para apuração deresponsabilidades.Através da edição do Decretonº 27.396/06, a Prefeitura tornoupública a relação das ONGs inscritasna forma do Decreto nº 24.547/04.3.1.3. Contabilidade e prestaçãode contas de ONGsConforme previsto no art. 10da Resolução Conjunta CGM/SMAS/SMA nº 19/05, a partir docadastramento, a associação oufundação privada deverá manterc o m o r e s p o n s á v e l p e l a s u acontabilidade um Contador ou umTécnico em Contabilidade que tenhasido capacitado em treinamentoespecífico promovido pelo CRC-RJem parceria com a Prefeitura.A listagem dos contabilistasc a p a c i t a d o s e m d e c o r r ê n c i ado convênio assinado deve serperiodicamente encaminhada àComissão de Cadastramento deONGs.A t r a v é s d a R e s o l u ç ã oCGM nº 837, de 24/06/2008, aControladoria Geral do Municípiodivulgou a relação de contabilistascredenciados, em decorrênciado convênio mencionado, paraprestarem serviços de contabilidadee elaboração de prestações de contasdas associações e fundações privadasque postularem cadastramento juntoà referida Comissão. A listagem dosprofissionais habilitados pode serconsultada no site www.rio.rj.gov.br/cgm.O contabilista da instituiçãoficará responsável pela guarda detodos os documentos contábeis,fiscais e comprobatórios dos serviçosprestados, bem como da relação detodos os participantes/beneficiáriosdo convênio, que poderá servir debase para as verificações físicas.Toda documentação prevista ficaráarquivada na associação ou nafundação privada à disposição doórgão contratante e dos órgãos decontrole interno e externo.De acordo com o art. 11 daResolução Conjunta supracitada,a prestação de contas das açõesdesenvolvidas deverá ser efetuadasob o aspecto físico, evidenciandoo desempenho em relação àsmetas estipuladas no convênioou contrato. A secretaria ou órgãosignatário do convênio ou contratoserá responsável pela fiscalizaçãopermanente no que tange ao alcancedas metas estabelecidas.3.1.4. Cancelamento do certificado deregistro cadastralAs entidades detentoras docertificado de registro cadastralpoderão tê-lo cancelado pelosseguintes motivos: a pedido doórgão, em virtude da qualidade dosserviços prestados, após aplicaçãodas penalidades cabíveis; a pedidoda CGM, quando realizada auditoriae comprovada irregularidade; ou,quando comprovada irregularidadena aplicação de recursos, sem prejuízodas penalidades cabíveis.3.2. CADASTRO MUNICIPAL DEPARCEIROS DO TERCEIRO SETORA Lei nº 4.718/07 estabeleceunormas para a criação do CadastroMunicipal de Parceiros do TerceiroSetor, que se destina ao registro dasentidades parceiras da administraçãodireta, fundacional e autárquica doMunicípio do Rio de Janeiro.A partir de sua criação, ainscrição no referido Cadastrodeve ser condição necessária paraque as entidades mencionadasa n t e r i o r m e n t e p o s s a m f i r m a rconvênios ou receber subvençõesdo Poder Público Municipal. Deacordo com os incisos I a V do§ 2º do art. 1º da referida Lei, ainscrição no cadastro deve serefetuada através de requerimento daentidade interessada acompanhadodos seguintes documentos: cópiados atos constitutivos devidamenteregistrados no órgão competente;cópia do cartão do CNPJ; cópia doalvará de funcionamento; cópia dadeclaração de utilidade públicamunicipal; cópia do BalançoContábil e Demonstrativo deresultados referentes ao ano anteriorà solicitação.Segundo o art. 2º do dispositivolegal em comento, cabe às Secretariasdo Município, às Fundações e àsAutarquias adotar as providênciasnecessárias objetivando oencaminhamento – ao órgãoresponsável pelo cadastramento –das seguintes informações a respeitodo instrumento jurídico formalizado:nome, endereço e inscrição noCadastro; nome do representantelegal da entidade; objeto do ajuste,valor total e prazo de vigência;forma e valor da participação daSecretaria Municipal, Fundaçãoou Autarquia. Essas informaçõesdevem ser enviadas dentro de cincodias contados da data da celebraçãode todo e qualquer ajuste com asRevista TCMRJ n. 39 - setembro 200859

ONGsentidades parceiras.Cabe ao órgão encarregado docadastramento a responsabilidadepelo recebimento e processamentodas informações prestadas, com afinalidade de implantar e divulgaras informações constantes doCadastro Municipal de Parceirosdo Terceiro Setor.Conforme dispõe o art.4°, o referido Cadastro serádisponibilizado – por meioeletrônico – no site da Prefeitura empágina própria para esta finalidade,e deverá conter os dados previstosno art. 2º da supracitada Lei.A Lei nº 4.718/07 ainda não foiregulamentada. No entanto, cabedestacar que o Município do Rio deJaneiro já possui outros dispositivoslegais – anteriores à referida lei– tratando do assunto, conformedescrito no item 3.1.3.3. CARACTERIZAÇÃO DE ONGsSegundo o disposto no art. 1ºdo Decreto Municipal nº 27.503/06,a Prefeitura somente contratará,conveniará e firmará parcerias comOrganizações Não Governamentais- ONGs que possuírem as seguintescaracterísticas:I – ter objeto social e normase s t a t u t á r i a s f o c a d a s , s e mfuncionar por subcontrataçãoem qualquer de suas atividadesfim,o que caracterizaria comoempresa meramente prestadorade serviços;II – os dirigentes permanentesd e v e m c o m p r o v a r t e r e mcapacidade técnica e experiêncianas atividades exercidas pelaONG a que estejam vinculados;III – informar a parte de suacaptação de recursos financeiros,que, nos últimos cinco anos,originaram-se do setor privado;eIV – ter sido contratada por tempodeterminado para programase s p e c í f i c o s , c o m e v e n t u a lprorrogação decorrente de atraso,e tendo passado por seleção entreentidades alternativas.3.4. COMISSÃO DE ANÁLISE DECONTRATAÇÕES DE ONGsA Comissão de Análise deContratações de ONGs - CACOfoi criada pelo art. 3º do DecretoMunicipal nº 27.503/06 e compõesepelos titulares da ControladoriaGeral do Município - CGM, daProcuradoria Geral do Município -PGM e das Secretarias Municipaisde Assistência Social - SMAS,de Educação - SME, de Habitat -SMH, de Esportes e Lazer - SMEL,das Culturas - SMC, do Trabalhoe Emprego - SMTE, de Saúde -SMS e de Administração - SMA.É competência do titular de cadaPasta a indicação do respectivosuplente à Secretaria Municipal deAdministração.Toda contratação de associaçãoou fundação privada deverá serprecedida de aprovação pela referidaComissão que será presidida pelotitular da SMA. A aprovação dacontratação pela Comissão nãosubstitui a análise do méritoda despesa pela Comissão deProgramação e Controle da Despesa– CODESP, nos casos em que fornecessário, e nem exime a entidadecontratante de realizar o processoseletivo instituído pelo Decretonº 19.752/01, e suas competentesalterações.Cabe à Comissão asseguraro cumprimento da limitação donúmero de contratos e convênios porinstituição e órgão da administraçãomunicipal, conforme regramentoestabelecido no art. 3º do Decreton.º 24.547/04, e suas devidasalterações.4. O CONTROLE EXTERNOConsiderando a existência devárias regras, cabe aos órgãos decontrole externo a fiscalizaçãodo cumprimento dos dispositivoslegais vigentes, no âmbito de suacompetência legal e/ou constitucional,pelas entidades do terceiro setorbeneficiárias de recursos públicos epelo pode público concedente.4.1 A CPI DA CÂMARAMUNICIPALA Câmara Municipal do Rio deJaneiro, através da Resolução nº1.048/06, instituiu uma ComissãoParlamentar de Inquérito – CPIque teve por objeto a apuração desupostas irregularidades na gestãodo Fundo Municipal dos Direitos daCriança e do Adolescente – FMDCAe do Fundo Municipal de AssistênciaSocial – FMAS.O v e r e a d o r i n i c i a l m e n t edesignado relator da referida CPIrenunciou à relatoria no curso dostrabalhos, por discordar da decisãodos demais integrantes da CPI querejeitaram a proposta de tomada dedepoimento da Diretora Presidenteda ONG Obra Social da Cidade doRio de Janeiro. A sua discordânciad e v e u - s e à c a r a c t e r i z a ç ã o d etratamento diferenciado, hajavista que Presidentes de outrasONGs conveniadas já haviam sidoconvidados e seriam ouvidos.Abaixo, transcreve-se o resumodos fatos e das conclusões:Não procede a afirmaçãodo Secretário de AssistênciaSocial [...] de que as ONGs comrepresentantes na Diretoria doCMDCA concentrariam 80%dos recursos deste Fundo. Ototal de Convênio com ONGsr e p r e s e n t a d a s n o C M D C Acorresponde a 18,55% do totalde recursos do FMDCA – período2005 a 2007, conforme dadosextraídos do Sistema de ContratosMunicipal da ControladoriaGeral do Município, disponívelon line a todos os vereadores.60 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

[...]Grande parte dos recursosé d e s t i n a d a a c o n v ê n i o sindefinidamente renovadoscom as mesmas ONGs, semprocesso de seleção. Tambémnovos convênios são celebradoscom ONGs não submetidas aqualquer processo de seleção, soba justificativa tratar-se de açõescontinuadas.Não há demonstração/avaliaçãode resultado das ações realizadasatravés de convênios que utilizamrecursos dos fundos.[...]O s p r o g r a m a s / p r o j e t o s s econfundem, se sobrepõem,e v i d e n c i a n d o a f a l t a d eplanejamento.[...]Sem processo licitatório, osrecursos estão concentrados empoucas ONGs. Algumas delasdirigidas por parentes e amigosd a s u p e r i o r a d m i n i s t r a ç ã omunicipal, leia-se Secretáriose Prefeito. Foram identificadasnesse quadro a Obra Social, oCIEDS e o Via Brasil.O CIEDS – ONG que teve comosócio fundador e Vice Presidenteo próprio Secretário [...], iniciauma impressionante trajetóriade sucesso no Rio de Janeiro eem âmbito nacional a partir de2002, quando [...] assume o cargode Secretário e é eleito Presidentedo COGENA. [...]O VIA BRASIL – Ao examinarmosa documentação desta ONG,que tem como sócios fundadorespessoas vinculadas à direção doCIEDS, portanto também ligadasao Secretário [...], identificamosforte indício de favorecimentoindevido. Recém-nascido (suacriação data de junho de 2004),o Via Brasil, em setembro de2005, 1 ano após sua criação,firmou convênio com a SMAS,no valor de R$ 2.462.916,47 (doismilhões quatrocentos e sessenta“Os programas/projetos seconfundem,se sobrepõem,evidenciandoa falta deplanejamento.”e dois mil novecentos e dezesseisreais e quarenta e sete centavos),e em 2006, dois anos após suacriação, novo convênio no valorde R$ 724.785,10 (setecentose vinte e quatro mil setecentose oitenta e cinco reais e dezcentavos). Essas contrataçõesviolaram frontalmente a regrado inciso II do art. 2º do Decretonº 19.752/2001, então vigente,segundo a qual era requisitoessencial à contratação pelaPr e f e i t u r a a ex i s t ê n c i a d aconveniada há mais de 5 (cinco)anos.A OBRA SOCIAL – Maior de todasas beneficiárias do dinheiro dosFundos da Assistência Social, aObra Social é uma OrganizaçãoNão Governamental que, semautorização legal, utiliza comosua sede o Palácio da Cidade,seu Presidente de honra é oPrefeito da Cidade, sua DiretoraPresidente é a Primeira-Dama daCidade, sua Diretora Financeira éa esposa do Controlador Geral doMunicípio (que assumiu o cargoquando seu marido, o próprioControlador Geral o deixou).E s s a O r g a n i z a ç ã o n ã oG o v e r n a m e n t a l a s s i mconstituída, numa relação deevidente familiaridade comos cofres públicos, recebeud o Fu n d o M u n i c i p a l d aAssistência Social mais deR$ 17.000.000,00, e mais R$1.000.000,00 de outra fonte doorçamento da Secretaria. NaPrefeitura, seu faturamentosomente de 2005 a junho de 2007alcança R$ 16.000.000,00. Chegaa ser intuitivo o impedimento. Éevidente a afronta aos princípiosconstitucionais da impessoalidadee da moralidade. Na esferafederal é proibida a celebração deconvênios com ONGs que tenhamfuncionários públicos e parentesde funcionários em sua diretoria.Sua atuação na Fazenda Modelo éum exemplo de como desperdiçaros recursos do FMAS. [...] 144.2 O TCMRJA 3ª IGE do TCMRJ realizouinspeção ordinária na SecretariaMunicipal de Assistência Social– SMAS, tendo como um de seusobjetivos verificar o cumprimentodos dispositivos legais vigentes noMunicípio do Rio de Janeiro pelasOrganizações Não-Governamentaisque receberam recursos da Prefeiturada Cidade do Rio de Janeiro atravésda referida Secretaria.Com base no relatório dosconvênios em vigor no SistemaFINCON na data base de 06/03/2008,a equipe inspecionante – compostapelos servidores Cássio das NevesMonteiro e Paulo Roberto Sessa –selecionou 18 ONGs de um total de73 que mantêm convênios com aSMAS, o que representou 86,96% dosvalores contratados, considerandoseseus respectivos aditivos.14Rio de Janeiro (Município). Relatório Final - CPI. D.C.M. nº 191, de 15/10/2007.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200861

ONGsForam selecionadas as entidadesfavorecidas que apresentavamvalores dos convênios formalizadoscom a Secretaria superiores a 1% dovalor total dos convênios em vigorna SMAS. A lista foi completadacom a escolha de uma entidade acritério da equipe de inspeção. Estaefetuou as seguintes análises nasONGs selecionadas:1.verificou in loco a existênciafísica de suas sedes;2.verificou se os contabilistasque assinaram os Balanços eDemonstrativos de Resultadosforam capacitados pelo ConselhoRegional de Contabilidade – CRC-RJ,conforme art. 2º da Resolução CGMnº 746/07;3.analisou os relatórios devisitas técnicas realizadas – pelaComissão de Cadastramento deONGs – junto às fundações privadase associações em atendimento aoart. 7º da Resolução Conjunta CGM/SMAS/SMA nº 19/05;4.verificou se a ONG existiahá mais de cinco anos, conformeDecreto nº 27.396/06;Além disso, a fim de verificar seos dirigentes das ONGs possuíamvínculo com a AdministraçãoMunicipal, a equipe de inspeçãosolicitou à 5ª IGE que procedesseconsulta ao sistema ERGON. Paracomplementar o resultado destapesquisa, solicitou-se o Relatórioelaborado pela Controladoria Geraldo Município – CGM relativo àauditoria de todos os vínculos comas ONGs que atendem à Prefeitura,em conformidade com o art. 2º doDecreto nº 27.503/06 c/c o Decretonº 28.103/07. O referido relatóriocontemplou a consulta aos seguintessistemas de pessoal da PCRJ nãoabarcados pela pesquisa da 5ª IGE, asaber: ERGON COMLURB; RHUPAG;SISTEMA PREVIRIO.Relativamente às demais ONGscom convênios em vigor com aSMAS mas não contempladas naamostra anterior, procedeu-se àsseguintes análises:“ Os critérios utilizadospara a escolha dasOrganizações Não-Governamentaisforam,resumidamente,os seguintes:materialidadedos recursosrepassados; entidadesinvestigadas pelaCPI das ONGs doCongresso Nacional emenção das ONGs emmatérias de jornais erevistas.”1.examinou as atas de eleição dadiretoria com o intuito de verificarse os dirigentes possuem vínculocom a Administração Municipal.Para tanto, foi realizada consulta à5ª IGE do TCMRJ, a fim de consultaro Sistema ERGON;2.analisou as atas de eleição dadiretoria com o intuito de verificarse os dirigentes participam de maisde uma ONG;3.verificou a existência de alvaráde funcionamento para a sede dasONGs;4.verificou a existência dedébitos no IPTU inscritos em dívidaativa para o endereço da sede dasONGs;5.examinou as informaçõesconstantes no IPTU (utilização,existência de imunidade / isenção,tributação) para o endereço da sededas ONGs;6.verificou se a ONG constano rol das entidades de direitoprivado, sem fins lucrativos, quesolicitaram inscrição para obtençãodo Certificado de Registro Cadastralde Fundações Privadas e Associações,Foto: Arquivo Rio Voluntáriopublicado no D.O.M. de 04/07/2007,em atendimento ao Decreto nº24.547/04 e à Resolução ConjuntaCGM/SMAS/SMA nº 19/05;7.examinou as planilhas derecursos financeiros captados,visando identificar a parte de suacaptação, que, nos últimos cincoanos, originou-se do setor privado.A partir daí, a equipe de inspeçãobuscou identificar aquelas que nãoatenderam o art. 6º da ResoluçãoConjunta CGM/SMAS/SMA nº 19/05c/c o art. 1º da Resolução ConjuntaCGM/SMAS/SMA nº 23/06.O relatório inspeção, Processonº 40/002658/2008, encontra-se emtramitação nesta Corte.4.3 ACÓRDÃO TCUNº 2066/2006 – PLENÁRIOO b j e t i v a n d o v e r i f i c a r ar e g u l a r i d a d e d a a p l i c a ç ã o d er e c u r s o s f e d e r a i s r e p a s s a d o sp e l a U n i ã o o u p o r e n t i d a d e sd a Ad m i n i s t r a ç ã o I n d i r e t a aOrganizações Não-Governamentais- ONGs, no período de 1999 a62 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

2005, por meio de convênios,contratos de repasse e instrumentossimilares, o Tribunal de Contas daUnião selecionou dez ONGs paraauditar.Os critérios utilizados paraa e s c o l h a d a s O r g a n i z a ç õ e sN ã o - G o v e r n a m e n t a i s f o r a m ,resumidamente, os seguintes:m a t e r i a l i d a d e d o s r e c u r s o srepassados; entidades investigadaspela CPI das ONGs do CongressoNacional e menção das ONGs emmatérias de jornais e revistas.A auditoria foi realizada soba sistemática de Fiscalização deOrientação Centralizada - FOC,tendo sido autorizada pelo Acórdãon º 8 7 9 / 2 0 0 5 - P l e n á r i o , o q u a laprovou o Plano de Fiscalizaçãodo segundo semestre de 2005.Durante a auditoriaf o r a m e n c o n t r a d a s d i v e r s a sirregularidades em relação aosprocedimentos de celebração,à execução física e à execuçãofinanceira. A s p r i n c i p a i sirregularidades encontradas foramas seguintes: planos de trabalhomal elaborados; objetos imprecisos;metas insuficientemente descritas;p r o j e t o s b á s i c o s a u s e n t e s ,incompletos ou com informaçõesinsuficientes; deficiências naavaliação técnica e na apreciaçãojurídica dos planos de trabalho etermos de convênios; inexistênciad e a n á l i s e s d e t a l h a d a s d ecusto dos objetos propostos eda capacidade das entidadesproponentes para executá-los;a p r o v a ç ã o d e c o n v ê n i o s n aausência ou à revelia de pareceres;descentralização de execução aentidades que não dispõem decondições para consecução dosobjetos ou atribuições estatutáriaspara executá-los; fiscalização daexecução do objeto insatisfatóriao u n ã o r e a l i z a d a ; a u s ê n c i ade instrumentos de avaliaçãodos resultados dos convênios;irregularidades nos processos delicitação e contratação; indícios defraude nos processos de compra;sobrepreços na aquisição deprodutos e serviços; irregularidadesn a e x e c u ç ã o f i n a n c e i r a d o sc o n v ê n i o s ; m o v i m e n t a ç ã oirregular das contas específicas;indícios de fraude nos pagamentose documentos comprobatórios dedespesas; utilização dos recursosem finalidade diversa, em despesasnão permitidas e em data posteriorà de vigência do convênio.Nesse artigo abordaramse:os aspectos gerais dase n t i d a d e s d e i n t e r e s s esocial sem fins lucrativos queatuam em parceria com o PoderPúblico; as pessoas jurídicas dedireito privado – associações efundações; os registros e títulosconcedidos pelo Governo; as regrasrelacionadas ao terceiro setorexistentes no Município do Rio deJaneiro e o que o controle externo– em nível local e nacional – temfeito em relação às OrganizaçõesNão-Governamentais.Apesar da evidente importânciasocial das ONGs, comprova-se quenem todas possuem idoneidadefinanceira, administrativa, técnicae operacional para contratar como Poder Público. A fim de se evitara ocorrência de irregularidades,d e v e m - s e t o m a r a l g u m a sprovidências, considerando-seque há uma correlação do tipo5. CONCLUSÃOcausa e efeito entre a celebraçãode convênios com entidades semcondições para executá-los com asirregularidades cometidas na fase deexecução e os conseqüentes danosao erário 15 .Po r i s s o , o s Tr i b u n a i s d eContas através de seus corpostécnico e deliberativo precisamrepensar sua forma de atuação noque tange aos convênios, termosde parceria, acordos, ajustes ououtros instrumentos utilizados paratransferir recursos. As Cortes deContas devem procurar concentrarseus esforços na avaliação docontrole preventivo que deve serfeito pelo órgão concedente, nomomento de análise das propostase celebração dos instrumentos.Nesta fase, deve-se redobrar aatenção em relação aos desvios deconduta e, também, à negligênciafuncional de agentes e gestores dosórgãos e entidades concedentes,sugerindo-se a responsabilizaçãopessoal e a aplicação de penalidadesaos mesmos, e não apenas aosconvenentes, pois a atuaçãoirregular destes é significativamentefacilitada por aqueles.No entanto, sabe-se que oacompanhamento e a fiscalizaçãodas variadas ações públicasdescentralizadas por meio detransferências às diversas entidadesprivadas vão continuar sendo umatarefa difícil de ser desempenhadasatisfatoriamente tanto pelos órgãosconcedentes quanto pelos órgãos decontrole interno e externo.Logo, torna-se indispensávela ampliação dos mecanismos detransparência, como o Decreto nº27.396/06 mencionado no subitem3.1.2, de forma a proporcionar àsociedade os meios adequados paraque também exerçam o controlesocial da execução das açõesgovernamentais.15BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório Consolidado das Auditorias realizadas com o objetivo de verificar a regularidade da aplicaçãode recursos federais repassados pela União ou entidades da Administração Indireta a Organizações Não-Governamentais, por meio de convênios,contratos de repasse e instrumentos similares. Determinações. Recomendações. Relator: Marcos Bemquerer Costa - Acórdão TCU nº 2066/2006- Plenário. D.O.U de 13/11/2006.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200863

ONGsLIVROSNICOLAU, Gustavo Rene. Direito Civil:parte geral. 2. ed. São Paulo. Atlas2007 v.3.PAES, Jose Eduardo Sabo. Fundações eentidades de interesse social: aspectosjurídicos, administrativos, contábeise tributários. 5. ed. rev., atual. eampl. de acordo com a Lei nº 10.406,de 10.1.2002 (Novo Código Civilbrasileiro). Brasília: Brasília Jurídica,2004.PEYON, Luiz Francisco. Gestão contábilpara o terceiro setor. Rio de Janeiro.Editora Freitas Bastos, 2004.MANUAISMANUAL de procedimentos contábeise prestação de contas das entidades deinteresse social. Conselho Federal deContabilidade. Brasília: CFC, 2003.ROMÃO, José Eduardo Elias (Org.).Manual de entidades sociais doMinistério da Justiça. 1. ed. – Brasília:Secretaria Nacional de Justiça, 2007.DOCUMENTOS JURÍDICOSBRASIL. Portaria SNJ nº 24, de 11de outubro de 2007. Cria o CadastroNacional de Entidades de UtilidadePública-CNEs/MJ._______. Resolução CFC nº 837, de22 de fevereiro de 1999. Aprova, daNBC T 10 – Dos Aspectos ContábeisEspecíficos em Entidades Diversas, oitem: NBC T 10.4 – Fundações. D.O.Ude 02/03/1999._______. Resolução CFC nº 877, de 18de abril de 2000. Aprova da NBC T 10– Dos aspectos contábeis específicosem entidades diversas, o item NBC T10.19 – Entidades sem finalidade delucros. D.O.U de 20/04/2000._______. Resolução CNAS nº 177,REFERÊNCIASde 10 de agosto de 2000. Regras ecritérios para a concessão ou renovaçãodo Certificado de Entidade de FinsFilantrópicos. DO 24/08/2000._______. Tribunal de Contas da União.Relatório Consolidado das Auditoriasrealizadas com o objetivo de verificar aregularidade da aplicação de recursosfederais repassados pela União ouentidades da Administração Indiretaa Organizações Não-Governamentais,por meio de convênios, contratos derepasse e instrumentos similares.Determinações. Recomendações.Relator: Marcos Bemquerer Costa -Acórdão TCU nº 2066/2006 - Plenário.D.O.U de 13/11/2006.Rio de Janeiro (Município). Decreto nº19.752, de 5 de abril de 2001. Dispõesobre a contratação de entidades.D.O.M. de 06/04/2001._______. Decreto nº 24.547, de 20de agosto de 2004. Dispõe sobre ocadastramento de ONGs ou Associaçõesa serem contratadas pela Prefeitura daCidade do Rio de Janeiro. D.O.M. de23/08/2004._______. Decreto nº 27.396, de 4 dedezembro de 2006. Torna públicaa relação das ONGs na forma quemenciona. D.O.M. de 05/12/2006._______. Decreto nº 27.503, de 26de dezembro de 2006. CaracterizaOrganização Não Governamental -ONG para efeito de contratação pelaPrefeitura, e dá outras providências.D.O.M. de 27/12/2006._______. Resolução Conjunta CGM/SMAS/SMA nº 19, de 29 abril de 2005.Dispõe sobre os procedimentos paracadastramento de Fundações Privadasou Associações pela Comissão deCadastramento de ONGs e Associações,de que trata o Decreto nº 24.547, de20/08/2004. D.O.M. de 04/05/2005._______. Resolução Conjunta CGM/SMAS/SMA nº 23, de 31 de maio de2006. Altera a Resolução ConjuntaCGM/SMAS/SMA nº 19, de 29 deabril de 2005, que dispõe sobre osprocedimentos para cadastramento deONGs ou Associações pela Comissão deCadastramento de ONGs e Associações,e dá outras providências. D.O.M.02/06/2006._______. Resolução CGM nº 837,de 24 de junho de 2008. Divulga arelação de contabilistas capacitados emdecorrência do convênio assinado pelaPrefeitura da Cidade do Rio de Janeiro eo Conselho Regional de Contabilidadedo Estado do Rio de Janeiro, paraprestarem serviços de contabilidadee elaboração de prestação de contasdas associações e fundações privadasque postularem cadastramento juntoà comissão para cadastramento deOrganizações Não-Governamentais -ONGs, para contratação pela Prefeiturada Cidade do Rio de Janeiro. D.O.M. de25/06/2008._______. Lei nº 4.718, de 11 dedezembro de 2007. Dispõe sobre oCadastro Municipal de Parceiros doTerceiro Setor e dá outras providências.D.C.M. de 12/12/2007._______. Relatório Final - CPI. D.C.M.nº 191, de 15/10/2007.SITESABONG – Associação Brasileira deOrganizações Não-Governamentais.Perguntas mais freqüentes. Disponívelem: (http://www.abong.org.br). Acessoem 29.07.2008.CGM. Contabilistas capacitados paraONGs. Disponível em : (http://www.rio.rj.gov.br/cgm). Acesso em 31.07.2008.CNAS. Instruções para registro.Disponível em: (http://www.mds.gov.br/cnas/registro-e-certificado/instrucoes-para-registro). Acesso em31.07.2008.64 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Estado e Sociedade Civil diante danova Economia Solidária no Brasil(Qual Governança e Controlabilidade?)“Mutações do dualismo Estado-Sociedade Civil”, “Dinamismodos diferentes” e “as novas configurações da sociedade civilcom economia solidária” são três dos seis tópicos analisadospelo sociólogo e economista político Ricardo Toledo Neder,professor doutor no Centro de Desenvolvimento SustentávelUniversidade de Brasília – UnB, onde dirige o Observatório dosMovimentos pela Tecnologia Social no Brasil.Ricardo Toledo Neder 1Sociólogo, economista político e professor da UNBAa p l i c a ç ã o d e r e c u r s o spúblicos à nova economiasolidária no Brasil deve sercontextualizada como parte de umambiente sociopolítico e cultural,institucional e jurídico, aberto paraagasalhar programas de difusão deinovações no âmbito das organizaçõescivis e entidades comunitárias. Esteesforço iniciado com políticas públicaspara fomento de microfinanças efinança social demanda, pelas razõesapresentadas neste artigo, um novomodo de produção jurídico doregime de direito administrativopara assegurar que haja governançae controlabilidade (accountability)da/na aplicação dos recursos parao setor da economia solidária noBrasil.As mudanças estruturais de ordemeconômica e social nas últimasdécadas, como tendência mundial,fragilizaram o modelo tradicional derelações de trabalho capitalista.Ao longo dos anos 1980/2000houve aumento da informalidade,precarização dos contratos detrabalho, associados à tendênciade desemprego em massa. Sãomilhões de trabalhadores que sesujeitam a abdicar de seus direitossociais para garantir a sobrevivência.Simultaneamente ao aprofundamentodessa crise foram sendo abertos novosespaços para o surgimento e avançode novas formas de organizaçãodo trabalho e de tecnologia social– exigência direta do imperativode os trabalhadores encontraremalternativas de geração de renda. NaEconomia Solidária encontramosmilhares de trabalhadores organizadosde forma coletiva, gerindo seupróprio trabalho e lutando pela suaemancipação. São iniciativas deorganizações civis, com um leve soprode fomento estatal.Se crescerem os recursosdas políticas governamentais defomento financeiro, educacionale científico-tecnológico para estemovimento, ele poderá prosperarem grande escala em torno dosatuais projetos produtivos coletivos,cooperativas populares, redes deprodução–consumo–comercialização;instituições financeiras voltadaspara empreendimentos popularessolidários, empresas recuperadaspor trabalhadores, organizadosem autogestão, cooperativas deagricultura familiar, cooperativasde prestação de serviços, dentreoutras. As bases estão lançadas eexige-se agora nova governança emeios técnico-jurídicos para umnovo sistema de controlabilidade (ouaccountability).Neste artigo discuto menosos dados empíricos acerca destaconfiguração dos movimentos pelaEconomia Solidária em si, (de fácilacesso em várias fontes na internet) emais as bases teóricas e doutrinárias,filosóficas e sociológicas, que têmorientado as relações do Estadocom a sociedade civil no mercadoda economia social. Proponhocomo exercício de construção umnovo referencial conceitual parasituar as relações entre Estadoe Sociedade Civil na atualidade(primeira metade do Século XXI) ao1Sociólogo e economista-político, prof. Dr. no Centro de Desenvolvimento Sustentável Universidade de Brasília – UnB, onde dirige o Observatóriodos Movimentos pela Tecnologia Social no Brasil e outros projetos conexos com a economia solidária. Contato: rtneder@unb.br.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200865

ONGssituar a importância para que estenovo ambiente tenha segurançajurídica e fiscal, orçamentária elegislativa a serem criadas nostrês níveis de governo, a fim deque as atuais formas de controlee acompanhamento, governançae controlabilidade de aplicaçãodos recursos públicos possam serdesenvolvidas nesta área, como umnovo modo de produção do direitoadministrativo brasileiro.AS MUTAÇÕES DO DUALISMO ESTADO-SOCIEDADE CIVILEsta polarização está sujeita acontradições e periodicamentepassa por revisõesinterpretativas nas Constituiçõese regimes porque a instabilidadeexcessivamente fluida e labial doEstado-Nação é fruto de uma criaçãoartificial que vive sob o paradoxo daquadratura do círculo. Entre seuselementos constitutivos há umasociedade complexa e ele próprioé criação desta sociedade, então,como pode o Estado abarcá-la?Clássico problema que gira emtorno do melhor modelo para asrelações governativas ou governançaentre as partes e o todo, paradigmaque encontrou residência fixa nodualismo Estado (Nação) - SociedadeCivil. (BOBBIO, 1987, 1995, 1995ª;KRUMMER, 1992, LEFORT, 1991;KEANE, 1988, IANNI, 1999, HELD,1987, HALL, 1995, GRAU, 1998,1997; CHAUÍ, 1989, 1987, FEHÉR eHELLER, 1998, IANNI, 1999).A antiguidade da sociedade(civil) está marcada por amplosparticularismos, secessões eheranças intergeracionais, formaseconômicas e sociais, culturais efamiliarismos econômicos capazesde se converter em contra-poderes,que ameaçariam a existência doordenamento estatal 2 . Os adeptosque acreditam nesta tese advogamsob diferentes matizes ideológicoso fortalecimento dos poderes deEstado, não necessariamente somenteo poder político (FREITAG, 1992,ENRIQUEZ, 1990). 3Olham para a sociedade civil esó enxergam fragmentação e riscoda horda contra o Estado. Segue-sedaí a luta contra os abusos; ela gerao que Hannah Arendt apontou comofonte de totalitarismos, a vontade defazer justiça conduz à destruição domundo (cotidiano), e a síntese distojá está na máxima latina Fiat Iustitiaet Pereat Mundus (ARENDT, 1987,1965). O tema da horda contra oEstado é, aliás, objeto de um brilhantelivro do sociólogo espanhol EugèneEnriquez, publicado no Brasil nosanos 1990 .O sociólogo Enriquez foi colherna fonte das obras da psicanáliseas explicações sobre as relações doEstado com o vínculo social, a fimde situar que as relações de podertornaram-se mais importantes parasustentar o próprio Estado do que asrelações econômicas. Se tivermosem foco a importância desta tese,veremos o problema do dualismomoderno sociedade civil – Estado sobum novo ângulo.Enriquez busca a resposta sobrea natureza do Estado moderno notocante às suas pretensões totalitárias,neste paradoxo moderno à medidaque crescem as relações econômicasde mercado aumenta também a luta detodos contra todos. Esta luta, contudo,é característica “da sociedade doshomens livres (capitalista) e tem comocontrapartida levar à multiplicaçãoinfinita dos poderes do Estado”.O paradoxo de uma sociedade dehomens livres que agem de maneira achegar à irracionalidade de construirum estado totalitário para coibir suaprópria liberdade – este paradoxo,(vamos chamá-lo adiante de paradoxoEnriquez) é o que está na raiz dorecrudescimento do anti-semitismonazista na Europa nos anos 1990(mas que para Enriquez poderia teroutro grupo social e étnico como bodeexpiatório).O autor não encara a sociedade nazistacomo fruto da aberração ou algo isolado;mais grave, interpreta este ressurgimentocomo acontecimento exemplar daprópria natureza do Estado modernoe do mundo da destruição baseadana construção de meios científicos,tecnológicos, feito metodicamente deforma “tranquila, sem culpa”.2Acerca deste dualismo ver SOUSA SANTOS, 1994; GOHN, 1985; CHAUÍ, 1989, 1987, CLASTRES, 1978; COHEN e ARATO, 1995.3ENRIQUEZ, 1990: Da horda ao Estado – a psicanálise do vínculo social.66 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Tal meta de aggiornamientotem sido a matéria-primadas teorias do direito, daadministração pública e managementempresarial das corporações e dasteorias econômicas. Na ótica Dahorda ao Estado – a psicanálise dovínculo social, Enriquez diria que90% das teorias e métodos prescritosde governança nas empresas e nacontabilidade nos governos operamcomo se tivéssemos necessidadede equacionar a quadratura docírculo: um centro (self político,econômico e cultural) só podeter como modelo o de estruturashierárquicas de gerenciamentopara atingir a coordenação detamanha fragmentação. Mas restasaber se os entes constituintesfragmentados reconhecem, em todasas circunstâncias, a validade destemodelo de estado como pólo delegitimidade de poder. Estimo,grosso modo, que apenas 10% dasnossas teorias e modelos mentaise cognitivos, práticas e exercíciossociopolíticos na administração ejustiça brasileiras estão orientadospara pensarmos e praticarmos umasociedade civil sem recorrer a formasde hierarquização rígidas ou adaptadasde gerenciamento. Elas têm emcomum uma base jurídica de fomentoà síndrome do abandono do diferente(AGAMBEN, 1998) e à repressãoNOVAS SOLUÇÕES PARA O PARADOXOpela violência institucionalizadaenquanto técnicas políticas latentesou concretas de controle social.Especialistas e pesquisadorestemos, desde os anos 1988/1990,quebrado a cabeça para elaborarteoricamente e avançar a pesquisae a prática concreta em torno decomo tornar viáveis a governançae a controlabilidade destas novasformas de trabalhar em rede pelosgovernos, assim como novosmodelos horizontais que operampelos princípios de auto-gestão eautopoeisis, capazes de uma relaçãode autonomia inserida diante doEstado, e vice-versa (TRAGTENBERG,2004; MOTTA, 1994; DRAIBE etal, 1989; DUARTE, 1993; ESPING-ANDERSEN, 1990, FARIA, 1999;FERNANDES, 1994; NEDER, 2002,1996, 1995, NASCIMENTO, 1994;DOIMO, 1995, 1997; AVRITZER,1994, BENEVIDES, 1991; DAGNINO,1997; COSTA, 1997; BOSCHI, 1987;DEMO, 1997).Como manter vivo o dinamismocentro-periferia como parte de umaunidade, sem recorrer às técnicas degerenciamento e regulamentação queencarecem todos os investimentoss o c i a i s d o E s t a d o p o r c r i a rgrande contingente de agentesintermediários? Ao invés de adotaro “tudo é sagrado” das sociedadespré-industriais, em que cada homeme cada coisa participavam à suamaneira da totalidade cósmica,estamos diante do “nada é sagrado,tudo é profano” do cristianismo.Em particular, o Iluminismo– e, por extensão, o mercado –destituíram também a Igreja deseu lugar de representante docorpo místico de Deus na terra.Simultaneamente o Estado veiose fortalecendo, transformando-seno subjugador da sociedade civil,depositário dos desejos de totalidade(característicos das pulsões de morte,insiste Enriquez). Os aparelhos degoverno são suficientes para “fazerexistir, no real, o fantasma-do-um”.Como se sabe, esta suspeita dofantasma do coletivo que busca o“um” foi levantada por Freud em seustextos sobre a vida social, sobretudoem “Psicologia de Massas e Análisedo Ego” (1925) quando anteviu amarcha do totalitarismo nazista.Nestes textos Freud descreveo mecanismo pelo qual o “um”possa dominar: é preciso que todaa diferença seja destruída. Estaameaça paira sobre os nossos atuaismodelos de estrutura de governo que,apesar de dotados aparentemente devários centros de poder (poliarquia),submergem periodicamente emformas de autoritarismo, ou seja,seu objetivo torna-se reduzir todadiferença.O DINAMISMO DA SOCIEDADE CIVIL É O DINAMISMO DOS DIFERENTESSe dermos crédito a este“ paradoxo Enriquez” (ec o n f i r m a d o p o r o u t r o spesquisadores contemporâneos) deque nos melhores regimes sociaise políticos poliárquicos estamossujeitos a situações disfarçadas deestados de exceção autoritário outotalitário, pode estar chegando ahora de nos abrirmos para novasformas de organização e de atuaçãopolíticas (GRAU, 1998, 1997; GRANT,1985).No Brasil estes sintomas aparecemcomo a crise policial de segurançapública, a violência com que morremossob a tecnologia do sistema de transporteindividual baseado no automóvel,ou nas reiteradas dificuldades paraevitarmos o abandono e a exclusãoeconômica tão fatalista quanto inútilde milhares de jovens oriundos dosgrupos étnicos diferentes e pobres,como se fosse latente o sentimento deestarmos em estados de exceção nonosso dia-a-dia.O dinamismo que contrapõesociedade civil e Estado para requereruma ação estatal apaziguadora, foiresponsável em associação coma empresa do Estado colonial -anterior, portanto, a qualquerveleidade democrático-burguesa -pela grande ocupação e ampliação doterritório. Esta empresa colonial, ouse quisermos, Estado colonial, deixouraízes e elas estão na sociedade civil.Sem a participação de vastos gruposétnicos e afro-brasileiros, nossosRevista TCMRJ n. 39 - setembro 200867

ONGsdiferentes, tal história não seriapossível diante de uma colonizaçãoque precisou inventar a si própria.Parece que neste particular, o socialé antes de tudo o reino da certeza e,portanto, do esquecimento da verdadede que estes povos são parte da nossaidentidade nacional, pois temosesquecido deles na atualização danossa sociedade civil. O dualismosociedade civil/estado antes referido,vive esta contradição: que revisõesinterpretativas terão validade?A q u i d e f e n d e m o s a q u efelizmente, já está em marchae pode ser interpretada como acriação artificial de um novo Estadonacional conexo que se atualizaagora, no reconhecimento destesnossos diferentes étnicos e de gênero,reestabelecendo sua normalidade.Sérgio Buarque de Holanda, noseu olhar sobre as raízes da formaçãosocial brasileira, longe de fazer aapologia do homem cordial, apontoujustamente sua adequação a um tipode sociedade na qual predominava odinamismo entre a associação familiare o Estado-Nação (ainda que símiledo Estado colonial português). Nopassado, os nossos diferentes foramexcluídos do mutualismo políticofamiliare étnico de dominação entreEstado e sociedade. A persistênciadessa crise de identidade societárianos levou aos reiterados choques entreo Estado monárquico-parlamentar –aomesmo tempo herdeiro e inimigo doEstado-colonial – e a formação da(nova) sociedade na segunda metadedo século XX.AS SAÍDAS FORAM ENCONTRADAS MAIS AMIÚDE PELA TRANSGRESSÃORomper com a ordem públicae cidadania foi uma saídapreferida à mudança da ordemdoméstica identificada com a dossenhores da terra e do comércio. Oparalelo com Antígona que Buarquede Holanda utiliza para invocar essechoque continua contemporâneo.Em Antígona, Sófocles apontava,então, a necessidade de transgressãoda ordem doméstica para fazervaler as leis impessoais do Estado 4 .No pensamento Iluminista, mil equinhentos anos depois esse choquefoi atualizado para as condiçõesda época, invertendo os pólos. Oprincípio de separação entre Estadoe esfera civil se vê marcado pelacontradição de o Estado (civitas)tornar-se condição necessária para aexistência da sociedade (societas)!Esse drama foi recuperado noSéculo XX, em Raízes do Brasil parailustrar as dificuldades da passagementre o familiar (societário) e o político(Estado). Aplicado ao universo dacultura política contemporânea,é a repetição do mesmo: emboratenha precedido a formação dasociedade (civil) no Brasil, o Estadovive sob e freqüentemente submergeaos particularismos familiares efamiliaristas.A ECONOMIA SOLIDÁRIA E OS TRÊS TERRITÓRIOS DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASILComo pode uma sociedade,sob um Estado republicanoc e n t r a l i z a d o e n a c i o n a lemergente a partir do século XX,reconhecer a si própria, dada aexistência de sujeitos diferentes tãoexcluídos? Daí ser um pensamentopolítico institucional, jurídico esociológico que se debate entre rompero dever de proteger os princípioscomunitários das corporações eprivilégios de ofício - ainda presentesna maioria das nossas atividadeseconômicas herdadas do antigoregime do Estado desenvolvimentistaautoritário da segunda metade doséculo XX, e a dificuldade em definiruma nova economia política cujopleno desenvolvimento depende daação política ativa de uma parte dasociedade civil e do campo estatal.Esta ação tornou-se fundamentalpara que seja reconhecida comoflorescente o futuro da economiasolidária promovida por milhares deempreendimentos autogestionados,capazes de superar a economiafamiliar tradicional (que continuarásua marcha de vida-e-morte cíclica),mas ao mesmo tempo possa abriras possibilidades de organizaçãode mercados justos no interior dasociedade civil econômica.Estamos assim envolvidos coma possibilidade rica de respostas ecaminhos para a auto-organizaçãode uma economia solidária. Qualdeve ser a posição dos gestorese políticos, poderes executivo,legislativo e judiciário diante destadiversidade de práticas econômicase sociais organizadas sob a forma decooperativas, associações, empresasautogestionárias, redes de cooperação,complexos cooperativos, entre outros,que realizam atividades de produçãode bens, prestação de serviços,finanças solidárias, trocas, comérciojusto e consumo solidário?Esse setor vem se desenvolvendono Brasil constituindo uma alternativade trabalho e renda e inclusãosocial. No mapeamento nacionalda economia solidária, iniciado em4“Creonte encarna a noção abstrata, impessoal da Cidade em luta contra essa realidade concreta e tangível que é a família. Antígona sepultandoPolinice contra as ordenações do Estado atrai sobre sí a cólera do irmão, que não age em nome de sua vontade pessoal, mas da supostavontade geral dos cidadãos, da pátria”. Apud Sergio Buarque de Holanda - Raízes do Brasil . (1988: 101). A era moderna já não apresentavaessa contraposição devido a mudança da esfera política. Nesse sentido, Hannah Arendt aponta para o declínio da família antiga: “A notávelcoincidência da ascensão da sociedade com o declínio da família indica claramente que o que ocorreu na verdade foi a absorção da família porgrupos sociais correspondentes” (1987:49).68 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

“A economia solidária cumpreeste papel potencial de promovera universalização da proteção aosdireitos humanos na maior partedas formações locais e regionaispelo Brasil afora.2004 e atualizado em 2007 foramidentificados aproximadamente 22mil Empreendimentos EconômicosSolidários (EES) e Entidades deApoio, Assessoria e Fomento (EAF)que atuam em 2.934 municípiosdo Brasil, correspondendo a 53%dos municípios brasileiros, comuma movimentação financeira naordem de R$ 8 bilhões ao ano, eenvolvendo diretamente cerca dedois milhões de membros associadosnessas organizações 5 .Com intuito de favorecer odesenvolvimento dos empreendimentoseconômicos solidários, orientandosuas ações, com base em informaçõesdisponíveis foi construído o SistemaNacional de Informações em EconomiaSolidária (SIES), instruído na portarian o 30, de 20.03.06. O Ministério doTrabalho e Emprego, por meio daSecretaria Nacional de EconomiaSolidária, estabeleceu no seu PlanoPlurianual 2008-2011, no âmbito doPrograma - Economia Solidária emDesenvolvimento - a ação de organizara comercialização em âmbito nacional,os produtos e serviços oriundos dasorganizações da economia solidária 6 .Só tem crescido a complexidade”desse quadro da economia solidáriano contexto das questões tradicionaisde gestão e conexão com demaispolíticas públicas, e no interior dasteses fundamentais do direito e da teoriasocial, econômica e dos fundamentospolíticos e culturais das relações Estadoe Sociedade Civil.No interior deste ambiente éque podemos situar de maneiramais profunda o significado daquestão das inversões de recursospúblicos dos três níveis de governona economia solidária sob a formadas redes de proteção, fomento efinança social (microcrédito, entreeles). Questão relevante tem sidosuscitada sobre como constituiruma nova base de controlabilidade(accountability) associada com aavaliação de resultados (efetividade)dos investimentos em matéria demicrocréditos, por exemplo 7 .Introdutoriamente, nos limitesdeste artigo, podemos situar ao menostrês territórios distintos nos quais serápercebido diferentemente o significadoda economia solidária como marco deuma nova sociedade civil econômicadotada de estruturas de mercadojusto:1. O território da identidadenacionalNeste território, a nova sociedadecivil da economia solidária tem diantede si duas lógicas opostas. A primeiralógica diz respeito à concepção deesfera civil segundo a matriz dopensamento político e jurídico liberalclássico enquanto uma constelaçãoatomística de interesses econômicosprivados, noção dominante no discursoatual do pensamento conservadorem sociedades capitalistas centrais esemi-periféricas. O objetivo declaradodesta matriz de pensamento e práticasé a regulamentação assim como aregulação dos conflitos intercapitalistas.O funcionamento dos mercadoscapitalistas (de produtos, mão deobra, dinheiro e títulos), na medida emque acirra a luta de todos contra todos,parece uma confirmação do paradoxoEnriquez: a intervenção do Estado secoloca como reparadora dos interessesgerais, mas enfraquece a sua próprialegitimidade e daí entra em crise deregime. Mas a esta esfera exclusivamenteestatal e assumidamente públicaporque governamental, distinta da5Ver o conjunto de documentos técnicos, programáticos e bases legais das políticas de fomento acompanhamento da economia solidária no Brasil,em http://www.mte.gov.br/ecosolidaria/prog_apresentacao.pdf. O programa economia solidária em desenvolvimento pela Secretaria Nacionalde Economia Solidária - SENAES - foi criada no Ministério do Trabalho e Emprego - MTE - em junho de 2003 e ao longo do ano desenvolveuações de estruturação interna, de interlocução com a sociedade civil com os diversos setores do próprio MTE e com outros órgãosgovernamentais. Segundo esta fonte, 2004 foi o primeiro ano em que a SENAES contou com orçamento próprio. Neste contexto teve comodesafio a implementação do Programa Economia Solidária em Desenvolvimento e a institucionalização dos procedimentos de execução de suaspolíticas e dos recursos orçamentários disponíveis. Foi um ano de experimentação, onde a partir das demandas apresentadas pela sociedadecivil e pelas políticas do Governo Federal, a SENAES ampliou a esfera de suas ações e recursos.6Ib.id. consultado em 20087Ver a propósito das questões envolvidas na controlabilidade de um tribunal de contas diante da economia solidária especialmente microcrédito,a edição de maio de 2008 da Revista do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, matéria com o voto do Conselheiro-relator José deMoraes Correia Neto, “Empréstimo-SMT”, no qual analise extensa e de forma brilhante os antecedentes envolvidos no processo envolvendo aSecretaria Municipal do Trabalho e Emprego e Riocred, processo 40/003.853/2004. Sessão plenária de 07.04.2008.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200869

ONGsesfera civil é – neste mesmo território,olhada por uma segunda lógica, ada matriz marxista. Para os adeptosdela a sociedade civil se contrapõe aoEstado apenas aparentemente, porqueos mercados capturaram o Estadopara fazer dele uma condensaçãodas contradições impostas peladominação econômica de diferentesclasses proprietárias capitalistas sobreo resto das classes sociais destituídasdos meios de produção. Diante destasduas visões contraditórias no mesmoterritório da identidade nacional, comosituar os investimentos necessários paraexpandir a economia solidária? Aqui énecessário que a pesquisa das ciênciashumanas elabore as representaçõessociais em torno da economia solidáriacomo uma instância de mercado, masdirecionada para o comércio justo,com regras trabalhistas próprias, mastão claras quanto às dos mercados comfins lucrativos.2. O território da pluralidadetransformadoraNeste território são atribuídasaos novos movimentos identidadesespecificas cujas demandas sociaisexpressam uma pluralidade de sujeitos.Moradores dos bairros populares,associações religiosas, grupos deecologia e socioambientais, movimentosde assentamentos da reforma agrária,os grupos e subgrupos feministas, osvários subgrupos étnicos de origem afrobrasileiraassim como a organização darepresentação indigenista apresentamuma multiplicidade de sujeitos. Maseles separam-se da matriz liberal emarxista de uma identidade nacionalporque pretendem direitos próprios aosafro-descendentes, feministas, culturasétnicas que não estão previstos naidentidade nacional. De onde provéma contradição entre os dois territóriose as fontes dos novos direitos nestescasos? A contradição tem origem naausência de um Estado apropriado parareconhecimento da economia plural.Num mesmo território nacional a lutaintercapitalista reivindica exclusividadepara sua forma econômica. De acordocom a lógica dos movimentos urbanos erurais, organizações não-governamentais,redes de entidades em torno daconstrução de espaços de representaçãosocial pelo reconhecimento de direitos,a construção da nova sociedadecivil baseada na economia solidária,comércio justo e microfinanças nãoé uma demanda contra os mercadoscapitalistas. A economia solidária éportadora de novos valores identificadoscom a emancipação em oposição aoprincípio de regulação e controle no póloestatal e do mercado. Essa esfera civilnão se contrapõe rigidamente ao Estado,mas, pelo contrário, pretende ampliaras possibilidades de publicização eabertura da esfera estatal para tornaro aparato governamental apto acaptar os particularismos, diferençase singularidades de classes e grupossociais.3. O território da sociedade civilsocialistaNeste território foi dominante nodiscurso das correntes dissidentes nofinal dos regimes socialistas de Estadono Leste europeu. Trata-se de umaesfera civil socialista diferente dasduas concepções anteriores, pois nãofoi concebida a partir da contraposiçãosociedade civil versus Estado, maspromessa de aliança entre Estadodemocratizado, e formas de gestãosemi-pública da economia (ARATO,1981). A crítica dessa perspectiva,que teria fracassado nos anos 1990entre os ex-países socialistas, temum argumento simples: a sociedadecivil é uma invenção essencialmenteocidental e, como tal, exige que hajaa separação do Estado do restante dasociedade (GELLNER, 1997). Mas talseparação nada diz acerca da estruturae composição interna da sociedadecivil (aspectos sobre os quais nos fala K.Marx). Por isto, o desenvolvimento deum segmento de economia solidária ede comércio justo tem sido a experiênciahistórica das sociedades que viveramgrandes traumas de guerras externas ecivis, com extrema destruição do vínculosocial; elas criaram uma sociedadecivil como economia social que temsido responsável por cerca de 30-40%das movimentações econômicas daeconomia nacional. Este territóriode uma sociedade civil socialista éplenamente coerente com a criação deinstituições apropriadas para a economiaplural, além da tipicamente capitalista.Contudo, são os marcos jurídicos e osacordos institucionais que garantem aexistência desta economia social.70 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

AS NOVAS CONFIGURAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL COM ECONOMIA SOLIDÁRIAAs partes envolvidas buscamatribuir um sentido de direçãoà sociedade civil, ora emreelaboração (anos 2000) a partirde um acontecimento chave: a (re)emergência dos outros diferentesna política (o indígena, o operário,a mulher, os homossexuais). Oponto central de discórdia está nainterpretação sobre o (presente) futuroque assume a esfera pública.Nos primeiro e segundo territóriosa esfera pública é equivalente à esferaestatal, dai restando à esfera civilapenas o papel de representar a esferaprivada mercantil, ou de ser uma esferagovernamental/estatal, mas resultadode um somatório entre esferas privadascom fins públicos (excluídos os agentese interesses de mercado) e a esferapública governamental.Não é possível integrar as trêsconcepções, como se vê. Mas é viável,como recursos heurístico e provisório,tomar como base mínima de identidadeentre as três correntes os problemasdecorrentes da proteção estatal aoindivíduo não-proprietário, tal comopostula o movimento pela economiasolidária. Por razões macroeconômicastanto sob a concepção da esfera civilliberal, quanto na concepção danova esquerda sobre a esfera públicaexpandida, e igualmente sob a terceiralógica pós-comunista – um ponto departida obrigatório é a importância dopoder público como garante jurídico einstitucional dos interesses (privadose públicos) de todos os cidadãos nofuturo da economia solidária.Quando o poder público não éo garante jurídico e institucional,a pretensão de soberania do estadoé destituída de base social, já quefracassam tanto o que Max Weberchamou de domínio organizado doterritório, quanto à relação das pessoasno plano subjetivo ou interno de suaprivacidade, inviabilizando o mínimode sociabilidade política que supereo isolamento, como nos lembra H.Arendt. A economia solidária cumpreeste papel potencial de promovera universalização da proteção aosdireitos humanos na maior parte dasformações locais e regionais peloBrasil afora.“Um ponto departida obrigatórioé a importânciado poderpúblico comogarante jurídicoe institucionaldos interesses(privados epúblicos) detodos os cidadãosno futuro daeconomiasolidária.Aqui – como em outras sociedadescivis restritas herdeiras do Estadocolonial nas Américas – não se tratahoje apenas do problema da inclusãoeconômica de vastas camadassociais enquanto consumidores.Com a possibilidade de umaeconomia solidária fortalecida pelasmetodologias de envolvimento edifusão dos métodos da finança socialentre populações negras e indígenas,parte considerável da diversidade eda riqueza de posições, alternativase caminhos pode encontrar canaisde expressão e poderão aumentara sociodiversidade na prática real,diária, do regime político. Tal economiasolidária está dirigida para focalizaçãode resultados entre estas populações.É possível superar as discriminaçõesde acesso sofridas pelos gruposétnicos (entrada e saída nas políticaspúblicas) se houver base jurídica queforneça os fundamentos para tornaresta esfera de direitos conexa à esferade direitos de outros grupos.Isso poderá ocorrer por meiodo alargamento do judiciário e dostribunais de contas para agasalharas esferas públicas da economiasolidária em conexão com estruturasassociativas voluntárias em suasrelações de representação social,diante das pressões contrárias darepresentação política. Decorre destaquestão incorporar concretamenteno ordenamento jurídico nacional osinteresses estratégicos e superioresda economia solidária, para tornarviável que eles sejam públicos, mascom exterioridade conexa ao circuitogovernamental de ações. Na medidaem que os recursos públicos detoda a sociedade, catalisados peloEstado para este fim, forem atraindointeresses privados capitalistas, seráinevitável o aumento da mobilizaçãoe capacidade de pressão destessegmentos de se organizar e apropriar,”seja pela cooptação, seja pela captura(corrupção) destes recursos daeconomia solidária. Daí a importânciaRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008 71

ONGsde um novo modo de produção jurídicodo regime de direito administrativopara assegurar que haja governança econtrolabilidade da/na aplicação dosrecursos para o setor da economiasolidária. Compete aos operadores doDireito, nos Tribunais, Procuradoria,Ministério Público e Escolas de Direitoencontrar a formulação teórica e ametodologia técnica suficientes enecessárias, em conexão com os atoresem movimentos sociais qualificadosem fóruns já existentes 8 , visando doisgrandes objetivos:1. Participar pro-ativamente doaprofundamento das discussões jáem andamento no Executivo Federal(Ministério do Trabalho e Emprego, eMinistério do Desenvolvimento Social)do novo marco legal e regulatório daeconomia solidária no Brasil, suficientepara consolidar o atual patamar deexperiências societárias e de políticasem torno de um sistema financeironacional de finança social;2. Em especial, caberá aosoperadores do direito identificarclaramente as instâncias jurídicas einstitucionais (Ministério Publico,Procuradorias dos Governos nos trêsníveis,...) capazes de desempenhar opapel ou função paterna de fomento eproteção aos atores e agentes das redesde economia solidária diante de umapluralidade de interesses contráriosque se desenharão no horizontepolítico-institucional.O futuro da economia solidáriadepende do envolvimento pró-ativodos operadores do direito.Brasília, 12 de agosto 2008REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASAGAMBEN, Giogio1998 – O poder soberano e a vida nua– homo sacer. Lisboa: Ed. Presença.Trad. de Antonio Guerreiro.ARENDT, Hannah.1987 - A Condição Humana. Rio deJaneiro: Forense-Universitária;1965 - On Revolution. New York:Viking Press.AVRITZER, Leonardo [org.]1994 - Sociedade civil e democratização.Belo Horizonte: Del Rey;BENEVIDES, Maria Victoria de M.1991 - A Cidadania Ativa. São Paulo.Ed. Ática;BOBBIO,Norberto1987 - O Conceito de sociedade civil.Rio de Janeiro: Graal;1995 - Estado, governo, sociedade -Para uma teoria geral da política. Riode Janeiro: Paz e Terra;1995a Estudos sobre Hegel. Direito,sociedade civil e estado. São Paulo:Brasiliense/Unesp;BOSCHI, Renato1987 - A arte da associação: políticade base e democracia no Brasil. Rio deJaneiro. Ed. dos Tribunais/Iuperj;CHAUÍ, Marilena1989 - Cultura e democracia. SãoPaulo: Cortez (163-272);1987 - Conformismo e resistência. SãoPaulo. Brasiliense;CLASTRES, Pierre1978 - A Sociedade contra o estado- pesquisas de antropologia política.Belo Horizonte: Francisco Alves. (1a.ed.);COHEN, Jean e ARATO, Andrew.1995 - Civil society and politicaltheory. Cambridge: The MIT Press,1995. (2a. ed.);COSTA, Sérgio1997 - “Categoria Analítica ou Passe-Partourt político-normativo: NotasBibliográficas sobre o Conceito deSociedade Civil”. Revista Brasileira deInformação Bibliográfica em CiênciasSociais - BIB. Rio de Janeiro 43:1.1997:3-23);DAGNINO, E. (org.)1997 - Anos 90: Política e Sociedadeno Brasil. São Paulo. Brasiliense;DEMO, Pedro1997 - Desenvolvimento Institucionale Metodologias de Trabalho em ONGsdo Nordeste “Os gastos públicosfederais com as políticas sociais”.Relatório de Seminário “As ONGse a Realidade Brasileira” Banco doNordeste.DOIMO, Ana Maria1995 - A vez e a voz do popular:movimentos sociais e participaçãopolítica no Brasil pós-70. Rio deJaneiro:Relume-Dumará;1997 - “Movimentos sociais eparticipação política”. in L. Lhulier, L.Camino e S. Sandoval (org). Estudossobre Comportamento Político -Teoria e Pesquisa. Florianópolis:Letras Contemporâneas;DINIZ, Eli et. al [org.]1994 - O Brasil no rastro da crise. SãoPaulo/Brasília. Anpocs/Ipea/Hucitec.Ciências Sociais Hoje. Anuário;DRAIBE Sonia & AURELIANO,Liana1989 - “A especificidade do WelfareState Brasileiro”. In Economia eDesenvolvimento. 3. Brasília, MPAS/CEPAL;DUARTE, Luiz Fernando Dias1993 - “Vicissitudes e limites daconversão à cidadania nas classespopulares brasileiras”. RevistaBrasileira de Ciências Sociais. no.8Ver, a propósito, a rede de entidades Fórum Nacional de Economia Solidária: http://www.fbes.org.br/72 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

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TiãoElisa LucindaAtriz e escritoraRioUm caso de amor com oMe u a m o r, e s c r e v o p r ac o n f e s s a r. Vi r m o r a rcontigo, vir morar emti, foi uma decisão matrimonialcom a vida. Teu olhar sempre meacolheu desde a primeira vez. ÔRio de Janeiro, ô nome lindo deminha cidade! Um nome muitopróprio pra começos, um nomeilustrado pela imagem, a naturezada linguagem, uma natureza viva.Ó príncipe, recebestes a mim e ameu filho de braços abertos sobrea Guanabara, sobre a baía, sobreas águas, rios, montes e pedras.Meu adorável anfitrião dandoconfirmação de matéria aos versosde Alberto Caeiro. O que dizer deteus outonos, meu gato? Teus diassão gatos lindos. Uma luz, um jeitode enluarar sobre a Lagoa, que agente estremece por dentro, nodesavisado do olhar.Rio, te acho muito moderno,maleável é o seu movimento, tudoferve, acontece, ousa, brilha, decai,sobe, morre, transmuta, move aquinessa terra. A poesia estava meesperando, eu sei que foste tu,amante cauteloso e muito malandro,que cuidastes de forrar este tapetevermelho pra mim, deu carta mulatapra poesia chegar e tomar a cena melevando pela mão sem esquecer demim. Meu lindo! Você dá nome àcidade que eu chamo de madrinha.Nela confirmei meu nome, nobatismo de uma iniciação queuma cidade grande promove numcoraçãozinho capixaba como omeu, alegre como eu, acostumadoà moqueca como alimento e chá decidreira como remédio. É precisocoragem, o medo a antecede. Caíno colo da senhora da diversidade.Sou tua, Rio! Faço parte do Brasilque você adota. Sou da turma do74setembro 2008 - n. 39Meu Rio de Janeiro amado,pão de açúcar nas tardes de meu coração desubúrbio, caldo de cana de minhas longascaminhadas ao seu ar livre.“”Revista TCMRJ

Brasil que não nasceu aqui, masmora aqui, ama, vive, come, chora eri aqui, nos braços de tua paisagemmeu homem, no combate que asua beleza realiza diante dos tiros,das corrupções e das guerras. Deussaberá a força lírica e anti-bélica quepode ter a paisagem de uma beleza.Muda, ela exerce o lírico combate.É linda, é bossa-nova no peito, ficatudo Jobim demais, meu amor, eufalando assim. Mas te amo, por issoconfesso.Quando cheguei em sua casa, eu jáera uma pessoa tratada a crepúsculos,mas doutorado dele se faz é lá noposto 9, a parte ensolarada do meuamado Rio de Janeiro, a democráticapraia dos cariocas, o baseado sagradode netuno, os aplausos no final dopoente em Ipanema. Sem ninguémcombinar, o carioca entende o poentecomo teatro, como espetáculo,desfruta do céu como cenário e dosol como protagonista ao se pôr.É uma lição de nobreza que o solnos dá, isso a gente carioca pareceque nasce entendendo, né Rio?Caminhando em sua linda casa ouvesea tamborzada. Vem de cima, vemde baixo, vem do canto, dos terreiros,das congadas, das varandas daslajes dos subúrbios, da pressão dosbailes funks da madrugada. Adoro!!!!Essa mistura, esse caldeirão, estacontemporaneidade. Quero transarcom você, em Vidigal, em Xerém, emImbariê. Quero jantar com você noEncantado, no Copacabana Palace ena feijoada de Mamãe Chorodê. Rio dejaneiro, deixaste-me espalhar minhapoesia em teus bares, em teus mares,usaste sua corte e espalhastes meusversos nas rádios e tvs populares.Abriste-me as portas de seus teatros,pra que a dramaturgia do poemaescrevesse uma boa parte dessahistória. Em teus corredores urbanose expostos, corri riscos, aprendi quea noite não é uma criança, se fossenão estaria sambando até aquela horana mangueira. Você não deixaria,não é?Rio de Janeiro, o que é que euposso dizer dos mensageiros que meenviastes? Pra não falar o nome detodos eles, muito bem posicionadosdurante toda a viagem até aqui, pravocê não ter que se lembrar de todose nem eu te perturbar com maisesse trabalho, digo que a rainhasimbolizadora dos mestres na minhavida aqui chama-se Beth Carvalho.A escafandrista, a pescadora depérolas que estende seu profundoolhar sobre o ouro que os ricosdesconhecem, o precioso ouroinvisível que mora no talento dastuas comunidades. Beth Carvalho,ave madrinha!Vinte e dois anos se passaramdesde que me separei do meuEspírito Santo, porque caí no estadode sua graça e na graça de seuestado. Meu Rio de Janeiro amado,pão de açúcar nas tardes de meucoração de subúrbio, caldo de canade minhas longas caminhadas aoseu ar livre. Vinte e dois anos sepassaram e eu ainda desmaio, fechoos olhos pra beijar sua boca. O beijome leva ao sonho do percurso, mefaz ver que aquela moça cheia desonhos na bagagem caminha hojena estrada iluminada do sonhosonhado. Era o dote. Era esse ocombinado. E tu querias maisprovas de amor? Sou tua! Vou lá nomeio do samba gritar, duvida? Soutuaaaa! Deixei o Espírito Santo porti, é pouco? Fala! Todo o mundo naminha terra ficou sabendo que eufugi pra sua casa. Adoro seu queixo,sua boca, até essas flechas no seudorso eu beijo, a língua que passaem sua ferida é a minha, o atabaqueque ouves é do meu peito.SãoSebastião do Rio de Janeiro, comoés lindo! Como brilhas, quandome pegas pela cintura, quandodeixa as flechas pra lá e vai fervercomigo nos Democráticos, na Lapa,no Tá na Rua, na Gambôa, só nósdois, vamos lá sambar Sambastião,Sambastiãozinho do meu coração! Eude shortinho curto, toda serelepe, omesmo com que passeio de bicicletapor sua maravilhosa verdade, queroir toda animada pro samba comvocê. “Mas você vai com quem,minha filha?” “Eu vou com o Tião,mamãe. Pode ficar tranqüila, tôprotegida, ele é um santo!”N a e s q u i n a , u m m o ç o m eperguntou: “Você conhece a ruaSacadura Cabral” e eu respondi:“Não, conheço a rua do irmão dela”,“Ah, é? Qual”, “A do SacoduroCabral”.Ah, Riozinho, não me levea mal, mas eu adoro brincar comseus súditos. Esse humor das feiraslivres, essa sandália havaiana nobanco. Por isso rezo no voto pra quea gente eleja governadores que teamem como eu.Tião, meu Tiãozinho, sou tua,repito. E por tanto insistires,acabastes de ganhar a prova Yemanjáde minha devoção ao seu colo. Ébrotada e brilha e vive no teu soloa Casa Poema, meu amor. É minha,é tua, é nossa, é dos anjos que vocêcolocou ao redor da casa e dentrodela, o “Exército de Pretaleone”cumpre os desígnios que a poesiaordena. E tu és o dono do pedaço.Desde que cheguei aqui tu tambémés meu chegado.Nada mais tenho a dizer. Noteu reino fundei o meu, ao teureino juntei meus tratados de paz.Como cabe a um palácio enormee diverso como o teu, nossa pagaserá oferecer recitais às manhãs,às tardes e às noites de tua gente.A Casa Poema imita teu gesto, meuamado, meu Cristo que arrebentoua boca do balão. A Casa Poema étua filha, manto de nosso leito,amoroso encontro combinado emsegredo por nós dois, bons amantesmodernos que somos. Eu e tu, meuRio. Meu verbo preferido, melhorpresente do indicativo que existe.Rio de Janeiro, eu passo na suacorrenteza, eu rio.Eternamente tua,Elisa Lucinda30 de julho de 2008.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200875

artigoTribunais de Contas:o que é prioritário?O Conselheiro Fernando Bueno, do TCMRJ, toma a iniciativade conclamar o Sistema Tribunais de Contas a por emdebate os critérios de seleção e nomeação de Conselheiros,objeto de discussão nos diferentes segmentos da sociedade.E apresenta alternativas que, no seu entender, mais secoadunam com os objetivos de moralidade e impessoalidadepretendidos.Fernando Bueno GuimarãesConselheiro do TCMRJRecentes notícias nos jornaisenvolvendo Tribunais deContas colocam na berlindasua formação e atuação e, comdestaque, os critérios de seleção enomeação de seus Conselheiros,questionamento que também sepercebe ativo no meio acadêmico eé objeto recorrente de projetos de leino Congresso Nacional. É chegada,pois, a hora do Sistema Tribunais deContas tomar as rédeas desse debatee, em iniciativa própria, pensaralternativas que aperfeiçoem econtribuam para legitimar a escolhade membros do corpo deliberativodas instituições de controle externono país.Desde a criação do Tribunal deContas entre nós e até a Constituiçãode 1988, seu Colegiado era nomeadopelo chefe do Executivo federal,e s t a d u a l o u m u n i c i p a l , c o ma confirmação ou não do poderLegislativo correspondente. A partirda CF/88, o preenchimento damaioria dos cargos de Conselheirospassou a ser feito por indicação doLegislativo e limitando-se, assim,os nomes propostos pelo Executivo.Essa forma de designação colocou osintegrantes superiores dos Tribunaismais próximos do mundo político.Embora a vitaliciedade do cargocontenha o intuito de neutralizar ainfluência que os poderes possamexercer sobre os indicados no sentidode pressionar por uma lealdade paracom seus indicadores, são poucos osConselheiros que permanecem nocargo por tempo suficiente para queessa vinculação se dilua. Segundolevantamento realizado já há algumtempo, a média do período de atuaçãodos Conselheiros no país seria desete anos. Isto coloca em cheque asquestões do comprometimento como cargo e da ideal postura autônomada instituição.O u t r o p o n t o c r í t i c o d e s s eprocesso é que, apesar de terem sidoampliados na atual Carta, os requisitospara a seleção dos candidatosconcernentes à idoneidade moral,notórios conhecimentos e reputaçãoilibada, por exemplo, não sãoclaramente definidos e carecem deregulamentação. Isto vai de encontroà crescente complexidade com a qualtem que lidar o corpo deliberativodos Tribunais de Contas, que, a cadadia, é demandado a acompanhar osmodelos dinâmicos da administraçãocontemporânea, testemunhandoo alargamento contínuo de suasáreas de atuação, assim como asexigências técnicas para a exatacompreensão e, portanto, avaliaçãodo que lhes compete julgar.E n q u a n t o o s Tr i b u n a i s d eContas hoje se mobilizam parao aperfeiçoamento de seu corpoinstrutivo, através de concursopúblico com base em critériostécnico-profissionais e treinamentosp a r a a p r i m o r a m e n t o d e s u a sfunções, sem falar no Programa deModernização do Controle Externo(Promoex), o mesmo Sistema seomite em discutir a qualificação ea aptidão específicas do seu corpodeliberativo. Considerando que oscorpos instrutivo e deliberativosão um conjunto inseparável ecomplementar da Instituição,qualquer diferença entre eles - sejapolítica ou no tocante ao desempenhotécnico - afeta o resultado final.Diversas vozes sinalizam anecessidade de mudança. Partem daspropostas de reformas que algunsrepresentantes do Congresso Nacionalvêm apresentando, como tambémde vários administrativistas queargúem a inconstitucionalidade doprocedimento quando não observadosos princípios constitucionais damoralidade e da impessoalidade.E, mais ainda, do Poder Judiciário76 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

que, em decisão inédita, chegoua suspender a nomeação de umConselheiro indicado pelo Legislativopor entender não preenchidas asexigências constitucionais paraexercer o cargo.E m Tr i b u n a i s d e C o n t a sestrangeiros, mas que funcionamcom modelo similar ao brasileiro,o ingresso ao cargo é bem diverso.Em Portugal, considerado um dosmelhores exemplos de seleção, osjuízes são recrutados medianteconcurso curricular realizadoperante um júri constituído peloPresidente do Tribunal de Contas,seu vice, pelo juiz mais antigo epor dois professores universitários,um de Direito e outro de Economiaou Auditoria, designados pelogoverno. Os requisitos e critériossão claramente especificados emlei. Após a aprovação no concurso, éformada uma lista tríplice, submetidaao Executivo.O Tr i b u n a l d e C o n t a s d aUnião Européia, que tem sede emLuxemburgo, igualmente prioriza acompetência técnica na escolha deseus membros, que devem exercersuas funções com total isenção eindependência no interesse exclusivoe geral da comunidade, sendo-lhesexpressamente vedada a aceitaçãode instruções de qualquer governoou entidade.A Constituição brasileira de 1988não deixou de estabelecer a exigênciade pré-qualificação técnica. Reza oartigo 73 que entre aqueles Ministrosindicados para o TCU pelo Executivo,2/3 devem ser selecionados entre osprocuradores ou auditores do próprioTribunal, argumento que mudasignificativamente a composiçãodo Colegiado porque introduz umtipo diversificado de recrutamento.Talvez a ampliação desse recursopossa ser uma alternativa ao atualprocesso em todos os Tribunaisde Contas, muito embora a figurade auditor-substituto, concursado,não exista de fato na maioria dasCortes estaduais e municipais.Mas nada impede que se torneuma realidade generalizada. OTribunal de Contas do Municípiodo Rio de Janeiro, por exemplo, játem programado concurso públicopara vagas de auditor-substituto deConselheiro e para complementaro quadro de procuradores daProcuradoria Especial que oficiajunto à Instituição.A a s c e n s ã o f u n c i o n a l é ,a meu juízo, a alternativa quemais se coaduna com os objetivosde moralidade e impessoalidadepretendidos, além de garantir oconhecimento específico sobre“É preciso nãodeixar dúvidassobre o quesignificamexplicitamentereputaçãoilibada, notóriosconhecimentos,idoneidademoral.”o funcionamento, as diretrizes ejurisprudência dos Tribunais deContas e uma experiência ímpar noexercício do controle externo, tãofundamentais na hora de decidir ede julgar.Além dos requisitos elencadosno artigo 73, parágrafo primeiro, daConstituição Federal, isto é, idadesuperior a 35 anos e menor de 65,idoneidade moral e reputação ilibada;notórios conhecimentos jurídicos,contábeis, econômicos e financeirosou de administração pública; emais de dez anos de exercício defunção ou de efetiva atividadeprofissional que exija as aptidõesantes mencionadas, o candidatoteria de ter ingressado no Tribunalmediante concurso público para ascarreiras técnicas de nível superior,ser ocupante do topo da carreira,ter exercido chefia, participado decomissões ou executado trabalhosde relevância, e mais requisitos queforem determinados. Assim, em casode vaga na cota destinada àquelestécnicos, o Tribunal elaborariauma lista tríplice a ser submetidaalternadamente ao Legislativo e aochefe do Executivo para a escolhadaquele que ocuparia o cargo deConselheiro.Com isto, estaria afastado oalegado viés político e o Tribunalseria apresentado à sociedadecomo uma instituição de carátereminentemente técnico.Outras hipóteses de reformasf a c t í v e i s s e r i a m o c o n c u r s opúblico direto, como é feito noTribunal de Contas do Peru, ou,pura e simplesmente, a definiçãoclara e objetiva dos requisitospara indicação e nomeação deConselheiros. É preciso não deixardúvidas sobre o que significamexplicitamente reputação ilibada,notórios conhecimentos, idoneidademoral.De qualquer forma, essas sãoalgumas propostas apresentadasapenas como contribuição paraque se inicie, desde já, esse debatedentro do Sistema Tribunais deContas, locus legítimo para o fomentodas melhorias que interessam aofortalecimento do modelo de controleexterno no Brasil.Creio firmemente na importânciadas tarefas cometidas às Cortesde Contas, que, necessariamente,indicam uma responsabilidade etransparência cada vez maiores embenefício de todos. E creio no valorda Instituição, valor que, sem dúvida,merece ser sempre defendido,preservado e aperfeiçoado.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200877

artigoTribunais de Contas:comunicar é precisoA pouca atenção que os Tribunais de Contastêm dado às políticas de comunicação é, para oconselheiro Manoel Castro, um dos motivos dodesconhecimento público sobre o que os tribunaisvêm realizando e a desconfiança quanto à sua ação.Conselheiro Manoel Figueiredo CastroPresidente do TCE/BAUm a o p o r t u n a e v a l i o s apesquisa da Universidade deBrasília constata que 55,1%dos entrevistados desconhecem opapel do Tribunal de Contas da Uniãoe, o que é igualmente preocupante,aqueles que têm conhecimentod o t r a b a l h o d o T C U n u t r e mdesconfianças quanto à sua ação. Seeste é o quadro apurado em relaçãoao TCU, freqüentador assíduo donoticiário, o que se poderia deduzirquanto aos Tribunais de Contas dosEstados e Municípios?A resposta, a despeito da carênciade dados objetivos, parece óbvia.Existindo ou não desconfiança, écerto que o brasileiro sabe muitopouco ou quase nada sobre o queos tribunais vêm realizando, emparticular do alvorecer da décadade 90 até os dias atuais, quando ademocratização ganhou fôlego ea coisa pública passou a merecerparticular atenção da sociedade.Na raiz do problema, encontra-se apouca atenção que os tribunais têmdado às políticas de comunicaçãopública, e ao papel da imprensacomo partícipe do controle socialnos tempos atuais.As crescentes exigências dediálogo e transparência constituemclaramente uma inversão dastendências dominantes no ambientedos tribunais. Ao longo do tempo,contado a partir dos primeiros anos daRepública, os tribunais de contas seacostumaram ao posicionamento deum poder acima da sociedade. Sendoos conselheiros vitalícios, as práticasdominantes podiam estar voltadaspara a conquista dos melhoresresultados, mas nunca fez parte dosritos o compromisso permanentecom a divulgação do que era feito.E, quando isto acontecia, sempre foide forma tímida e não continuada.A comunicação estratégica exigejustamente o oposto. Não basta fazer,é preciso mostrar.A iniciativa privada aprendeuessas lições ainda nos anos 80, quandoa comunicação se tornou mais do queuma ferramenta, um instrumentode gestão. A área pública, em seuconjunto, permaneceu ancorada aosvelhos hábitos, do ciclo varguista, deprivilegiar mais a propaganda do quea informação. Os tribunais nem nessesentido caminharam. Fecharam-seem si mesmos.Partindo de tais constatações,é imperativo afirmar que chegou ahora de rever a antiga cultura da nãocomunicação e evoluir no rumo de umpatamar totalmente novo. Comunicaré indispensável. O argumentochaveque surge nessa discussão é,em primeiro lugar, a conquista dalegitimidade. Basta olhar a históriarecente do país para se constatarque a legitimidade tornou-se umpredicado fundamental. E comose conquista a legitimidade? Coma construção de tríade reputaçãoimagem-identidade.A leitura da pesquisa da UNBsugere ações rápidas nesse sentido.Tanto o TCU como os tribunais decontas dos estados e dos municípios,no que pesem alguns episódiosclaramente negativos, vêm exercendoimportante papel na fiscalizaçãode obras, contratos, convênios,organizações não governamentais,e evoluído no controle dos poderesexecutivo, legislativo e judiciário.Para isso, os Tribunais de Contasdo Brasil estão passando por umgrande esforço de reformulação, comvistas ao combate pleno à corrupção,através da qualificação dos seusservidores e da otimização dos seusprocedimentos.Esse esforço está amparadopelo convênio firmado entre os TCscom o Banco Interamericano deDesenvolvimento (BID), o Ministériodo Planejamento, Orçamento e Gestão,sob a coordenação da Associação dosMembros dos Tribunais de Contas do78 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Brasil (Atricon) e do Instituto RuyBarbosa (IRB), o PROMOEX. O projetoque ganhou forma, já em plenaexecução, busca, entre outras coisas,implementar auditorias de resultados,social, ambiental, bem como auniformização da jurisprudência. Paratanto, está em andamento no TCU,o anteprojeto de lei processual quepropõe uniformizar os procedimentosdos TCs.Se estas ações se tornaremvisíveis, é certo que a reputaçãodos tribunais irá escalar pontospositivos junto à opinião pública.Mais ainda, vai proporcionar que aopinião se torne saber público e queesta contribua para a legitimação dasações em curso.O processo de aprimoramento dosorganismos de controle pressupõe aparticipação ativa do cidadão. Valeressaltar que os Tribunais de Contas,hoje, na sua maioria, aperfeiçoaramseus controles internos, implantaramouvidorias, disque-denúnciacomo canais de comunicação e departicipação do cidadão na denúnciade atos irregulares que ocorram naadministração pública e nos própriostribunais de contas.Por outro lado, é importanteressaltar os limites do poderdiscricionário dos TCs, os quais,apesar de imporem o ressarcimentode valores por má gestão dos recursospúblicos e multas, não possuem alegitimidade para a execução de suasdecisões, nem poder para quebra dosigilo bancário e fiscal. Esse é umponto crucial e que tem sido objetode inúmeras reflexões e debatespor parte dos órgãos de controle.A legitimidade do agente públicorefere-se à necessária qualidade paratornar válida a sua atuação em facedos demais cidadãos. Ainda há muitoa ser feito e muito a ser aperfeiçoadoe, para isso, os órgãos de controleestão dispostos e abertos às críticas eessencialmente ao diálogo.O salto evolutivo não é difícil, masenfrenta uma sólida barreira cultural.A superação desse obstáculo exigeiniciativas. O ponto de partida, porexemplo, pode ser o planejamentoestratégico de comunicação associadoa treinamentos para que se conheçao verdadeiro valor do relacionamentocom a mídia e a sociedade. Havendorelacionamento de qualidade osresultados aparecem naturalmente.Apenas como exemplo, podemosdestacar alguns dados do Relatório deAtividades do TCU, exercício 2007;a atuação desse órgão economizouR$4,8 bilhões para os cofres públicos,ou seja, “... para cada real gasto como TCU, a União economizou mais dequatro e meio”, conforme ressaltou oMinistro Walton Rodrigues, presidentedo TCU.BenefícioCompensação financeiraCompatibilização do objeto contratado com as especificações ou com o projetoCorreção de vícios, defeitos ou incorreções no objeto contratadoElevação de preço mínimo para privatização de empresaEliminação de desperdícios ou redução de custos administrativosGlosa ou impugnação de despesaIncremento da economia, eficiência, eficácia ou efetividade de programa de governoInterrupção do pagamento de vantagem indevidaRedução de valor contratualRedução do preço máximo em processo licitatórioRedução de tarifa públicaRedução no valor da contraprestação a ser paga pelo Governo FederalRestituição de recursos ao órgão repassadorDiversos (relatório de obras públicas fiscalizadas)TotalValor (R$)910.000,003.677.185,751.138.526.931,5927.963.093,40235.778.596,86315.722.030,9345.225.365,6660.588.050,0080.696.575,731.797.294.711,83165.642.400,0020.000.000,0031.779.997,95950.780.000,004.874.584.939,70Fonte: Relatório de Atividades do TCU – exercício de 2007.Números como estes fundamentam a necessidade de os tribunais de contas vislumbrarem nos números coletados pelaUNB não um impasse, mas uma oportunidade. Não uma crise, mas um desafio a superar. É por este caminho que todosescreverão um novo capítulo na sua história. E, ao fazê-lo, irão formar mais do que uma realidade de ação, uma realidadeque seja facilmente perceptível pela sociedade em âmbito individual e coletivo. Nesse momento, a comunicação passaráa ser um valor único distintivo dos tribunais. Um valor que encarna e traduz a efetiva contribuição que representa paraa modernização do poder público e do cuidado com a coisa pública.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200879

artigoValores humanistas são essenciaisArnaldo NiskierMembro da Academia Brasileira deLetras e presidente do CIEE/RJAexpressão é de Kant, mas oeducador D. Lourenço deAlmeida Prado, homenageadoaos 97 anos de idade, 46 dos quaisdedicados à direção do Colégio de SãoBento, repete até hoje: “O homem só éhomem pela educação.” E acrescentaenfaticamente que, na sua formação,é fundamental prestigiar os valoreshumanistas.O desenvolvimento científico etecnológico avança velozmente, esteserá o século do conhecimento, masdevemos recordar uma expressãomuito feliz de Norbert Wiener, umdos pais da cibernética: “Deve-se darao homem o que é do homem e dar àmáquina o que é da máquina.” Ou seja,é preciso evitar a robotização dos sereshumanos. Ou a própria vida humanadeixará de ter sentido.Concordamos com o ex-ministroJoão Paulo dos Reis Velloso, que acabade coordenar mais um Fórum Nacionalde Economia, no BNDES. Sob o signoda incerteza, para tornar o Brasil aindamais desenvolvido deve-se adotara estratégia da economia criativa,voltada à inovação, reconhecendoque vivemos a era do conhecimento.Este considerado sob todas as formas:educação superior, pesquisa edesenvolvimento, tecnologias genéricase específicas, engenharias de produtoe de processo, métodos modernos demanagement, design e marca.Sendo certo que a economiainternacional sofre abalos visíveis,comandados pela crise americana,a solução está na valorização doconhecimento, inclusive nosestamentos sociais de baixa renda.Todos têm direito, por exemplo, àinclusão digital, que não pode serreservada apenas às classes maiselevadas. É uma realidade com aqual trabalham o MEC, o Ministériodas Comunicações e as SecretariasEstaduais de Educação, empenhados nacolocação de computadores nas escolas.Só o Rio de Janeiro acaba de distribuir31 mil deles, num esforço admirável,que certamente será acompanhado donecessário treinamento de professorese especialistas, além do fornecimentoda indispensável manutenção.Na inauguração do Colégio EstadualJosé Leite Lopes, no Rio, foi muitodebatido o emprego de Tecnologias deInformação (TI). O presidente da OiFuturo, Luiz Eduardo Falco, parceirona constituição do Núcleo Avançadoem Educação (Nave), abordou o tema.Há condições para que o Brasil secoloque entre os cinco primeiros domundo em matéria de TI, setor quealcançará cerca de 110 bilhões dedólares de faturamento, em 2010. Tudoisso somente será viável com umaeducação de boa qualidade.Se a inovação integra a estratégiabásica das empresas, sobra razãoaos que defendem a existência, hoje,de um novo processo na educação,reformulando o modelo de escola.O magister dixit é o símbolo de umtempo atrasado, quando era comum aexistência do aluno passivo, tomandonota dos discursos do mestre ou doque ele colocava no quadro-negro, deforma unilateral. É verdade que issoainda ocorre, mas o salto tecnológicovai-se acentuar quando a relaçãoensino-aprendizagem for enriquecidapelo uso adequado da instrumentaçãomoderna, característica da sociedadedo conhecimento. Repetindo João PauloVelloso, na aplaudida conferência queassistimos, “conhecimento com valoreshumanistas”. É por aí o caminho.80 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

“Ninguém melhor que o Ministro Luciano Brandão Alves de Souza para prestarhomenagem ao pranteado Ministro Adhemar Paladini Ghisi, que, a par de suacompetência indiscutível como magistrado e de sua destacada atuação parlamentarna Câmara dos Deputados, sempre devotou ao Sistema Tribunal de Contas especial einfatigável dedicação. Em qualquer registro que se faça do Ministro Ghisi, é impossívelomitir a cordialidade, fidalguia e disposição para servir, características que lhe eramtão peculiares. Deixa entre nós, seus companheiros, admiradores e amigos umaenorme e irreparável saudade”Thiers MontebelloRelembrando o MinistroAdhemar GhisiLuciano Brandão Alves de SouzaMinistro Emérito do Tribunal de Contas da UniãoConheci o saudoso ADHEMAR PALADINIGHISI quando, na Câmara dos Deputados, euexercia o cargo de Diretor-Geral daquela Casado Congresso Nacional e ele, na Legislatura 1967/71,iniciava uma vitoriosa trajetória de cinco sucessivosmandatos como representante do povo de SantaCatarina até 1985, ano em que, em 6 de março, tornouseMinistro do Tribunal de Contas da União – TCU.Antes, em duas Legislaturas (1959/63 e 1963/67)exercera o mandato de Deputado Estadual naAssembléia Legislativa catarinense, filiado à UniãoDemocrática Nacional, a UDN, Partido que participarada restauração do regime democrático em nosso Paíscom a promulgação da Constituição de 1946.Formado em Direito pela PUC do Rio Grande doSul em 1954, GHISI logo iria se destacar no planofederal, na Câmara dos Deputados (o que já sucederaRevista Revista TCMRJ TCMRJ n. 39 n. - 39 setembro - setembro 2008 20088181

artigoantes como parlamentar estadual)por sua fidelidade à terra natal epela defesa dos legítimos interessesde seu Estado. Prova disso foram osnumerosos trabalhos por ele publicadosao longo de quase duas décadas,todos focalizando, preferencialmente,temas diretamente relacionados coma economia catarinense, com ênfaseespecial na indústria carbonífera,nos transportes, na agricultura, acolonização italiana e na importânciada pesca para o porto de Laguna – paracitar apenas esses assuntos.Constata-se assim a permanenteligação de seu Autor com o Estadonatal e, mais precisamente como Sul de Santa Catarina e com oBraço do Norte (depois municípioautônomo de Tubarão, onde nasceu),e em particular com toda a regiãocarbonífera e siderúrgica catarinense.Ao mesmo tempo, quandopercorremos os quase vinte anosde atuação parlamentar federal deADHEMAR GHISI em termos deapresentação de projetos de lei,verificamos que eles incidiam sempresobre temas de natureza social,previdenciária, direitos do trabalhador,direitos autorais, amparo aos idosos einválidos, à mulher separada; tratavamdo aperfeiçoamento da Consolidaçãodas Leis do Trabalho, instituíam aCaderneta de Poupança Alimentar,criavam estímulo ao escritor nacional,propunham um fundo financeirodestinado a custear o florestamento ereflorestamento das terras de pequenose médios ex-produtores rurais, alterandodispositivo do Estatuto da Terra;dispunham sobre a aposentadoriaespecial de motorista profissional,alteravam o Estatuto dos Militares, nosentido de beneficiar indistintamenteos veteranos de guerra; modificavam oCódigo Penal, com vista a proibir a vendade crianças a residentes no exterior;fixavam um percentual mínimo demúsicas ao vivo a serem executadas emestabelecimentos de diversões; enfim,asseguravam direito à aposentadoriaespecial aos trabalhadores emmineração de carvão em superfície(por insalubridade); estabeleciam a“Não me lembro,nos momentosmais difíceis davida parlamentarde então, deter encontradoo DeputadoADHEMAR GHISIsem o seu naturalsorriso, típico dosque sabem cultivara amizadesincera.”obrigatoriedade de práticas agrícolas,no ensino de primeiro e segundograus, em escolas localizadas na zonarural e isentavam do pagamento doimposto de renda os ex-combatentesda Força Expedicionária Brasileira, aFEB, que haviam lutado na SegundaGuerra Mundial. Ainda na Câmara dosDeputados, ADHEMAR GHISI presidiue participou de várias importantesComissões Técnicas e de Inquérito.Já nos primeiros contactosque o Diretor- Geral mantevecom o representante catarinenseevidenciaram-se estes traços desua personalidade: a simpatia, acordialidade, a civilidade, umtemperamento sempre ameno eaberto ao diálogo, à amizade. Não melembro, nos momentos mais difíceisda vida parlamentar de então, de terencontrado o Deputado ADHEMARGHISI sem o seu natural sorriso, típicodos que sabem cultivar a amizadesincera. As opiniões que ouvi a respeitodele são unânimes no sentido deque sempre que se aproximava deconterrâneos e amigos, o natural bomhumore a espontânea alegria eramsuas características naturais.Assim, GHISI foi sempre o homemde sua terra, de sua Santa Catarina, desua região. Tubarão, Laguna, Urussanga,Criciúma – esses eram nomes semprerecorrentes em suas preocupaçõesde homem público, de catarinense,e nos nunca esquecidos bate-paposcom amigos. Ao mesmo tempo, numamanifestação de sensibilidade políticae capacidade de adaptar-se ao ambientefederal em que passou a atuar, soubeampliar seus horizontes, consolidandoa sua condição de brasileiro fiel às raízesestaduais, à sua gente, ao seu povo. Aesse respeito é de notar a natural ligaçãocom os mais humildes, os operários, osprofessores, os comerciários, a classemédia, fontes do apoio político que,com honradez e amplo espírito público,nunca deixou de conservar.Sua filha Andréa, no comoventeadeus ao pai, destacou com muitafelicidade esses aspectos do homeme do político ADHEMAR GHISI, queressaltamos nestes trechos:“Em sua vida pública...ficouevidente sua preocupação com osocial, com os assuntos previdenciáriose a garantia de uma velhice tranqüilapara os menos favorecidos. Este foi ummote em sua vida. Para os idosos, elefoi quase um arrimo... um pai... aqueleque revia todas as contas das pensõese aposentadorias. ...Foi o precursorda previdência do trabalhador rurale lembrou também dos religiosos, quepassaram a ter previdência social.Para os eleitores, foi aquele que nuncadeixava uma carta sem resposta. Mesmoaposentado, não “vestiu o pijama”,continuava como um “Embaixador doSul”. Acordava todos os dias e colocavao terno. Saía para resolver uma sériede pedidos e solicitações... Meu paitrabalhou até o último momento! ”E continua Andréa:“Gostava de festas, gostava degente, gostava de conversar... Era umgentleman... Isto era natural nele.Tinha o dom de conquistar as pessoas.Era um homem agradável, de conversainteressante, com uma educaçãoinata... Religioso, meu pai não perdiaas Missas de domingo... Chegava emcasa feliz! Devoto de Santo Antônio, foifalecer na terra do Santo...”Plenamente de acordo com o82 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

depoimento de sua filha Andréa,confirmo eu, com efeito: o homempúblico, o político, o parlamentar e,mais tarde, o magistrado ADHEMARGHISI foi simultaneamente um serhumano simples e extraordinário.A alegria que demonstrava quandoreencontrava os companheiros eracontagiante. Aficionado ao futebol,fazia questão de reunir a todos em suaacolhedora casa, sempre ao lado dafamília, à frente sua dedicada esposaSonia, especialmente nos jogos de Copado Mundo (aos quais tive sempre oprivilégio de lá assistir) ou para disputarrenhidas partidas de bocha, em que sedestacava como exímio praticante.Nunca regressava de uma viagem semque trouxesse para os amigos – entre osquais jamais deixou de me distinguir –objetos representativos dos lugares poronde tinha andado, enfim, lembrançascordiais. Pequenas imagens de santosera uma de suas mais freqüentesescolhas.Do chefe de família, do esposo, dopai, do sogro, do avô, ninguém poderiafalar melhor que a já citada filhaAndréa, em seu depoimento, de ondetiramos este outro trecho:“Era o companheiro do Felipe eda Thais nos encontros na Praia daTereza... conselheiro-pai do Bernard,amigão da Carminha... companheirode bocha e discussões políticas doÁlvaro... Vô-herói do Guiga, da Letícia,do Bernardo e da Sofia, seus netos muitoamados... O alma-gêmea da Sonia...Nunca vi um casal tão integrado,apaixonado e tão amigo!!! Respeito,admiração e carinho... ”Deixando a Câmara, em 6 de marçode 1985, ADHEMAR GHISI toma posseno cargo de Ministro do Tribunalde Contas da União. Era o merecidocoroamento de uma vida pública todaela dedicada ao seu Estado de SantaCatarina, ao seu povo e ao País.Começa a atuar, agora em outrodestacado plano, o magistradoADHEMAR GHISI.Nessas novas funções, já no anoseguinte à sua posse como integrantedo Corpo Deliberativo da centenáriaInstituição de Contas brasileira,ADHEMAR GHISI é designado Relatordas Contas do Governo da Repúblicacorrespondentes ao exercício financeirode 1985. Produz cuidadoso Parecer, porunanimidade aprovado pelo Plenáriodo TCU. (Em 1995 voltaria a Relatar asContas da República correspondentesa 1994).Em seguida é eleito para exercera Presidência do Tribunal no biênio1990/1991. É nesse período quefirma, com seu Colega o saudosoProfessor Sousa Franco, Presidentedo Tribunal de Contas Portugal, emLisboa, em 28 de outubro de 1991,o Acordo Bilateral de CooperaçãoCientífica, Técnica e Cultural na áreade controle e fiscalização do uso dosrecursos públicos. Esse Protocoloia muito além de uma simplesformalidade convencional: visava “oaperfeiçoamento da contribuição dasduas Cortes de Contas ao controlepúblico exercido, em plano superior,pelo Congresso Nacional do Brasile pela Assembléia da República dePortugal”.É de lembrar que, ao êxito dessePacto de 1991, sucedeu-se a partirde 1995, num memorável Encontro,em Lisboa, com a presença dosRepresentantes das Instituições deContas de Angola, Brasil, Cabo Verde,Guiné-Bissau, Moçambique, Portugale São Tomé e Príncipe, a assinaturado Memorandum de Entendimentos,que delineou e balizou, por meio deuma Comissão Mista, o trabalho queiria logo depois resultar na criação daOrganização das Instituições Supremasde Controle da Comunidade dos Paísesde Língua Portuguesa (OISC/CPLP).Nesse mesmo ano de 1995, oMinistro ADHEMAR GHISI passoua integrar a Comissão Mista deCooperação Técnica, Científica eCultural prevista no acima citadoMemorandum de Entendimentos.Mais tarde (1998), preside aComissão Permanente do Regimentodo TCU e, ao mesmo tempo, dirige ostrabalhos da 2ª Câmara do Colegiado,na condição de Decano da Instituição.Destaque-se ainda, neste breveretrospecto da operosa e marcantepresença de ADHEMAR GHISI noTCU, a conferência Magna que proferiuperante a X Assembléia-Geral daOrganização Latino-americana e doCaribe de Entidades FiscalizadorasSuperiores (OLACEFS), reunidaem Brasília em novembro de 2000,intitulada “Desempenho das EntidadesFiscalizadoras Superiores e Indicadoresde Rendimento”.Positivamente, muito mais haveriaque referir em relação à personalidade doamigo, do parlamentar, do magistrado,enfim do homem público e do exemplarcidadão que foi ADHEMAR PALADINIGHISI.Exemplo disso é este trecho quepasso a transcrever do emocionadodepoimento que publicou no Boletimdo TCU – UNIÃO de 3 de julho desteano de 2008 (p.6-7) o competente ededicado Analista de Controle Externodo TCU e antigo chefe de Gabinete dosempre lembrado Ministro GHISI, Dr.Artur Adolfo Cotias e Silva:“Para ressaltar apenas uma desuas realizações como Presidente,destaco sua contribuição para asmodernizações da área de informáticado Tribunal, hoje Tecnologia daInformação – TI. Além de trabalharpara que efetivamente houvesse odirecionamento de parcelas maissignificativas de investimento parasistemas e equipamentos, sob suaPresidência foi elaborado o PlanoDiretor de Informática – PDI, cujacoordenação foi entregue ao MinistroVice-Presidente, Carlos Átila Álvaresda Silva, iniciativa que impulsionoua informatização da corte e se reflete,hoje, no exemplo de modernidade emmatéria de TI que dá o TCU a outrasinstituições congêneres”.S e m s o m b r a d e d ú v i d a , oinesperado falecimento do MinistroADHEMAR PALADINI GHISI, emLisboa, em 2 de julho último, deixouconsternados seus queridos familiarese numerosos amigos e admiradores.Todos guardaremos dele a lembrançado colega solidário, do exemplar chefede família, do homem público corretoe fiel aos altos valores que semprenortearam sua vida e sua ação.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200883

artigoAs Medidas Socioeducativasem Meio Aberto: Aplicabilidadee Participação dos MunicípiosEstratégias e Esperança. Em artigo exclusivo à Revista TCMRJ,o Juiz de Direito Titular da Vara da Infância e da Juventudedo Rio de Janeiro, Marcius da Costa Ferreira, apontoudificuldades e discutiu estratégias “para o enfrentamento dacomplexa problemática do menor no País”. Segundo Marcius,“os nossos jovens que, na realidade, representam o futurodo País merecem, acima de tudo, ser tratados por nossosgovernantes de forma a acreditarem na existência de esforçosna construção de uma nova filosofia”.Marcius da Costa FerreiraJuiz de Direito Titular da Vara da Infância e da Juventude do Rio de JaneiroAo assumir a titularidadeda Vara da Infância e daJuventude da Capital, recebia missão, preocupado, de comoseria ter de lidar com um universono qual temos um público-alvo que,por estarem no início de suas vidas,encontram-se em constante formaçãoe, por conseqüência, em permanenteconflito consigo próprios e tambémcom o mundo a sua volta, na maioriadas vezes divorciado da realidade àqual pertencem. E, como se isto nãobastasse, deparam-se, ainda, com oEstado que aos mesmos determinaregras, às vezes muito difíceis deserem compreendidas e absorvidas,mas que a todo tempo os colocam emconflito não só com relação ao sistema,mas também consigo próprios.Desta dicotomia, surge efetivapreocupação em compreender a novatarefa: refletir sobre a responsabilidadee procurar dar continuidade aotrabalho já existente, feito por aquelesa quem tive a honra de suceder,sabendo da necessidade de conquistarmais espaços para garantir aosadolescentes em conflito com a lei,novas oportunidades, sem perder anoção sobre a existência de algumasnovas situações envolvendo o tema.“Muitoainda há deser feito nabusca deum justoequilíbriosocial.”Em julho de 2008, o Estatuto daCriança e do Adolescente completouseus dezoito anos de vigência, certosobre o mesmo ainda não ter alcançadoa plenitude de sua eficácia, em tese,por não terem nossos governantesconseguido implementar políticaspúblicas eficazes e necessárias àsociedade e, em especial, ao nossopúblico-alvo, tais como: saúde,educação, segurança pública e outras.Considerando estas circunstâncias,sabe-se que muito ainda há de serfeito na busca de um justo equilíbriosocial.Algumas pessoas podem, atémesmo, se perguntar sobre como essaspolíticas influenciam no tratamentoa ser dispensado aos nossos jovens.Mas isto é muito simples: bastapensarmos ser a família a base donúcleo social, cabendo aos pais, porconseqüência, o dever de passar aosfilhos as regras de segurança sócioeducativa,para que estes adquiramresponsabilidades. Entretanto, indagasecomo isto pode ocorrer se aindaboa parcela da população vive emsituação precária e bem próxima dapobreza. Com isto surge a primeirapergunta relacionada sobre qual otipo de sociedade que queremos, poiscomo as ditas regras são responsáveispor formar a base moral de cadacidadão, em algumas situações,diante da omissão do Poder Público,resta-nos, apenas, a certeza de que,mais adiante, quando o jovem adultoestiver apto para o efetivo exercício dacidadania, terá dúvidas para escolher84 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

seu governante e, por conseqüência,isto acabará influenciando aadministração do Estado, criando-seum ciclo vicioso, sobre o qual surgeoutro questionamento no sentido dese saber a quem isto interessa.Aliás, quando falamos de Estado,somos necessariamente levados apensar na ordem constitucional e, semque seja necessário maiores esforços,constata-se ter sido eleita comoatividade fim de conteúdo programáticoa proteção da criança e do adolescente.Certo de ter este instrumento jurídicoantecedido ao Estatuto da Criança edo Adolescente, podemos dizer que omesmo representou, em nosso sistema,a primeira tentativa na implementaçãode esforços, para o enfrentamentoda complexa problemática do menorno País. Porém, muito ainda há porse fazer e, isto ocorre, por exemplo,em decorrência daquilo que é ditopela referida norma jurídica e pelosfenômenos sociais que envolvemcada protagonista nos vários cantosdo Brasil. Sem dúvida, não podemosdeixar de reconhecer que, nos dias dehoje, os nossos jovens são verdadeirossujeitos de direitos, deixando de sertratados como objeto de intervençãojurídico-social. Apesar disto, cada vezmais, reclama-se por um debate maisestreito, do qual não se tem comoabrir mão dos órgãos institucionaisda Magistratura, Ministério Público,Defensoria Pública e, até mesmo, dosnossos Tribunais de Contas, além deoutros, figurando o Poder Executivo,neste contexto, como aquele que temo dever de aperfeiçoar meios para quese possa, cada vez mais, obter bonsresultados, principalmente no quese refere aos jovens em conflito coma lei.Neste sentido é que se dá, nestemomento, um passo positivo naexecução das medidas sócio-educativaspara cumprimento em meio aberto,precisamente a execução da liberdadeassistida e da prestação de serviço àcomunidade. Estas, no que concerne areintegração social da juventude, nãoafastam o jovem do convívio da família,seja esta natural ou substituta, gerandoum fenômeno que pouco estamosacostumados a ver, relacionado ao fatode o Poder Público sair da sua posiçãode inércia para assistir e orientar aosque precisam, procurando passar aosmesmos a devida segurança sócioafetivade que tanto necessitam, tendo,por objetivo, dar ao adolescente adevida noção de responsabilidade parao regular convívio em sociedade.Apesar de, praticamente, todosos municípios estarem envidandoesforços para a implantação destesistema, necessário se faz ressaltara importância de que seja destinadorecurso orçamentário, para que oplano não fique apenas como umaproposta de ideal. Neste sentido,o Governo Federal condicionou atransferência dos recursos, à qualtêm direito os Municípios, à efetivaconcretização da Política Nacionalde Assistência Social, que tem porobjetivo, através deste programa,organizar a reestruturação sóciofamiliar,a descentralização políticaadministrativae a territorialização, nointuito de forçar estes administradorespúblicos a implantarem, em seusterritórios, os meios necessários paraa concretização do sistema. Inclusive,em nosso Estado, o DepartamentoGeral de Acompanhamento SócioEducativo – DEGASE realizouseminário para debater o tema e ajudarna conscientização dos senhoresPrefeitos.O Rio de Janeiro, diante destanova realidade, passou a desenvolvero sistema através da SecretariaMunicipal de Assistência Social,criando um projeto onde foramdisponibilizadas, inicialmente, para aexecução daquelas medidas, 232 vagas.Mas, diante do comprometimento naefetivação de uma política de direitoshumanos, logo em seguida passou asituação a ser tratada como PolíticaPública. Por conseqüência, ocorreua implantação de um programa,dividindo administrativamente a áreageográfica do município do Rio em dezCoordenadorias de Assistência Social –CAS, criadas para acompanhar, atravésde seus pólos, a efetiva execuçãodas medidas, observado o local daresidência do adolescente, objetivandocobrir geograficamente todo omunicípio. É responsabilidade destasunidades repassar aos respectivosCentros de Referência Especializadosde Assistência Social – CREAS,às quais estiverem vinculadas, osrelatórios de seus trabalhos, que, porsua vez, deverão repassar, por força doque determina o Estatuto da Criançae do Adolescente, as informaçõesao respectivo Juiz responsável peloacompanhamento de execução damedida – gestor de todo o sistema– sobre os objetivos alcançados.Destaque-se que, para o sucesso doprograma, faz-se necessário umacorreta execução de caráter financeiroe, por este motivo, é possível afirmara efetiva existência de uma parceriainformal entre o Poder Judiciário e osvários Tribunais de Contas que, dianteda missão institucional dos mesmos,acompanham a execução financeirae orçamentária – fator essencial aosucesso da ressocialização dos jovenspara efetivo convívio dos mesmosem sociedade e real cumprimento damedida que lhes for imposta.O momento social em que vivemosgera aos nossos jovens em processo deformação a devida responsabilizaçãoque, aproveitando o momento político,será compartilhada por todo sistema.Desta forma, atento ao fato acimamencionado, relacionado ao aniversárioda maioridade do Estatuto, a FrenteParlamentar em Defesa dos Direitos daCriança e do Adolescente do CongressoNacional se uniu para estabelecerforças, no intuito de determinarestratégias e definir a mobilização detodos aqueles que venham a concorrerno próximo pleito eleitoral. Paratanto, em sessão solene do CongressoNacional, aos 10 de julho deste ano,foi lançado manifesto a ser assinadopor todo e qualquer candidato a cargonas próximas eleições, no qual sebusca, por parte dos mesmos, o devidocompromisso de não se afastaremde determinados objetivos que, decerta forma, já se encontram a cargodos municípios, merecendo destaqueRevista TCMRJ n. 39 - setembro 200885

artigoentre os mesmos o de melhorar aqualidade do ensino fundamental, ode garantir o pleno funcionamento dosConselhos Tutelares e o de assegurara convivência familiar e comunitária,surgindo, inclusive, entre os mesmos,o de assegurar a execução das medidassócio-educativas em meio aberto.Desta forma, no próximo ano, quandotoda esta base administrativa estiverassumindo o poder, não ocorrerá desviodos compromissos anteriormenteassumidos e, assim, será possível darcontinuidade ao programa iniciadono Governo substituído, situação estatotalmente nova em nosso sistemapolítico-administrativo, no qualse identifica uma espécie de coresponsabilidadeentre aqueles que,neste momento, encontram-se no poderem relação aos que estiverem, em umfuturo breve, assumindo seus postos,independente de partido político.Os nossos jovens que, na realidade,representam o futuro do País merecem,acima de tudo, ser tratados por nossosgovernantes de forma a acreditarem naexistência de esforços na construção deuma nova filosofia, na qual os mesmossão os principais protagonistas.O Tribunal de Justiça do Rio deJaneiro não podia permanecer inertea toda esta transformação social e,objetivando mergulhar na sistemáticado problema, não só em seus efeitos,mas também nas causas, além dosvários projetos em desenvolvimentoenvolvendo os jovens, resolveu, nestemomento, dedicar-se à implantaçãoda Escola de Famílias, cujas metas sãoduas: proteger a juventude cariocaem situação de risco, no sentido deprocurar levar às famílias a orientaçãodevida e, dar apoio a estas, cujos filhosencontram-se ameaçados por omissãoou abuso dos pais ou responsáveis. Criase,assim, oportunidade para que estespassem a exercer satisfatoriamentesuas funções, na certeza de que, emqualquer das situações, o objetivo éo de valorizar a família, para que estapossa desenvolver, satisfatoriamente,sua função social, evitando, comisto, a existência de qualquerrecurso processual, no intuito de“Os nossos jovens(...) merecem,acima de tudo,ser tratadospor nossosgovernantesde forma aacreditaremna existênciade esforçosna construçãode uma novafilosofia, na qualos mesmos sãoos principaisprotagonistas.”buscar a substituição do papel a serdesempenhado por seus agentes, nãosó na certeza de estar valorizandoo sistema existente, base de todasociedade, mas também, incentivandopara que o mesmo possa trabalhar comseus problemas e sofrimentos. Estareflexão o levará, com o tempo, à devidatransformação, mais precisamente, daadequação aos novos preceitos sociaise, fundamentalmente, da efetivamanutenção do estado de direito, semque, com isto, ocorra a tão temidadeterioração social.Estabelecidos os pontos a serviremde reflexão, chega-se a conclusão queo tema envolve de forma objetiva aresponsabilidade penal juvenil. Estanão trabalha com o sentido clássicodo Direito Penal, que para toda açãocontrária à lei, obrigatoriamente, geraum dever de punir, mas diante do quefoi analisado, chega-se à conclusão deser mais importante a intervenção doEstado, para estabelecer medidas decaráter pedagógico, com objetivo dealcançar a recuperação daqueles queestejam envolvidos em situação deconflito com a lei, já que os mesmoscomprometem, além da OrdemPública, a si próprios. Por este motivo,iniciativas do tipo que de tudo fazempara mantê-los dentro do meio socialem que vivem devem, sobremaneira,serem incentivadas, principalmentequando vistas sob este aspecto,envolvendo vários personagens emuma espécie de responsabilidade decaráter coletivo, cujo objetivo é o deconstruir uma sociedade madura ecomprometida com os problemassociais, em especial o de estabeleceruma política educacional para os jovensem conflito com a lei, sem afastá-los doseu meio social, preservando-os deuma intervenção mais drástica e, porconseqüência, danosa no que concerneà formação dos mesmos. O resultadofinal é o de despertá-los para algomaior, um compromisso com o social,respeitando seus limites, mas fazendocom que nos mesmos seja incentivadauma constante busca, no sentido demelhorar a sociedade, criando-se,assim, a perspectiva de um mundo semgrandes desigualdades.86 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

O teste do bafômetro e a nova lei detrânsito: aplicação e conseqüênciasBruno Freire de Carvalho CalabrichProcurador da República em Sergipe, Mestreem direitos e garantias fundamentais pela FDVNa imprensa e nas ruas, muito se temcomentado sobre a nova lei de trânsito(Lei n.º 11.705, de 19 de junho de 2008),que alterou diversos dispositivos do CódigoBrasileiro de Trânsito (Lei n.º 9.503/97). Um dosmais polêmicos desses dispositivos é, sem dúvida,o que trata do exame de bafômetro (art. 277 doCBT). Segundo a nova lei, o motorista está obrigadoa se submeter ao teste e, caso se recuse a fazê-lo,poderá ser punido. Entretanto, razoável parcela dapopulação, da imprensa e das próprias autoridadesencarregadas de aplicar a lei, ao que parece, aindanão deram a devida atenção ou não compreenderamcorretamente o alcance da nova previsão legal. É oque se pretende esclarecer nestas breves linhas.De início, é importante distinguir o crime deembriaguez ao volante da infração administrativade embriaguez ao volante. O crime de embriaguezna condução de veículo automotor é previsto noart. 306 do CBT: “Conduzir veículo automotor, navia pública, estando com concentração de álcoolpor litro de sangue igual ou superior a 6 (seis)decigramas, ou sob a influência de qualquer outrasubstância psicoativa que determine dependência”.A pena prevista para esse crime é de seis meses a trêsanos de detenção, multa e suspensão ou proibiçãode se obter a permissão ou a habilitação para dirigirveículo automotor. Já a infração administrativade embriaguez ao volante, na redação dada pelaLei nº 11.705/08, é assim descrita: “Dirigir sob ainfluência de álcool ou de qualquer outra substânciaRevista TCMRJ n. 39 - setembro 200887

artigopsicoativa que determine dependência”.Para tal infração de trânsito, consideradagravíssima, são cabíveis as penalidadesde multa (cinco vezes) e suspensão dodireito de dirigir por 12 (doze) meses,além das medidas administrativas deretenção do veículo até a apresentaçãode condutor habilitado e recolhimentodo documento de habilitação. Umamesma conduta pode caracterizar tantouma infração de trânsito quanto umcrime de trânsito – basta que o motoristaesteja embriagado com concentraçãode álcool por litro de sangue igualou superior a 6 (seis) decigramas (ousob a influência de qualquer outrasubstância psicoativa que determinedependência). Nesse caso, responderátanto perante os órgãos de trânsitoquanto perante a justiça criminal.Caso a concentração seja inferior a6 decigramas, o motorista respondeapenas pela infração administrativa.Feita essa introdução, umaobservação é necessária: ao contráriodo que tem sido divulgado, o motoristapode se recusar, sim, a fazer o teste dobafômetro. A recusa a fazer o teste dobafômetro não é crime, nem dá prisão. Eo que acontece com aquele que se recusaa fazer o teste? A lei é clara (§3º do art.277 e art. 165 do CBT): o motorista quese recusar a fazer o exame será punidocom (a) multa e (b) suspensão do direitode dirigir por 12 meses. Além disso, noato da fiscalização, a autoridade deverárealizar (c) a apreensão da carteira dehabilitação e (d) retenção do veículo atéque um condutor habilitado venha retirálo.As conseqüências previstas pela leipara quem se recusa a se submeter aobafômetro são as mesmas previstaspara aquele que é flagrado ao dirigirsob a influência de bebida alcoólica,infração (administrativa) de trânsito doartigo 165 do CTB. Na prática, é comose a lei, diante da negativa do motoristaem se submeter ao exame, “presumisse”seu estado de embriaguez, mas apenaspara fins de aplicação das penalidadese medidas estritamente administrativas(não criminais).As duas primeiras conseqüênciasda recusa em fazer o exame – (a)multa e (b) suspensão do direito dedirigir por 12 meses – são tratadasno CBT como penalidades, e, por talnatureza, dependem da instauraçãode um procedimento administrativo(arts. 280 e seguintes do CBT), nocurso do qual o motorista pode sedefender por escrito. Após apresentadaa defesa, caso o órgão de trânsito, aofinal, decida por efetivamente aplicaraquelas penalidades, o motoristapode ainda interpor recurso às JuntasAdministrativas de Recursos de Infrações– JARI (art. 16 do CBT), como acontecehoje em dia com qualquer multa oupenalidade prevista na legislação detrânsito.As duas outras conseqüências – (c)apreensão da carteira e (d) retençãoprovisória do veículo – são medidasadministrativas, e podem ser aplicadas deimediato pela autoridade de trânsito nopróprio ato de abordagem do motorista.Em relação à retenção do veículo, éinteressante notar que, para a liberação,basta que o condutor solicite a outrapessoa que dirija o automóvel em seulugar. Pode ser um amigo que venha aolocal a seu chamado ou até mesmo umcarona que o esteja acompanhando nomomento.A apreensão da carteira e a retençãodo veículo são as únicas medidas a seremaplicadas de imediato ao motorista quese recusa a se submeter aos examessolicitados pela autoridade policial. Nãocabe, pela simples recusa, a prisão domotorista. Note-se ainda que o motoristapode se recusar a se submeter a qualquerexame, seja o teste do bafômetro, sejaqualquer outro procedimento previstono artigo 277 do CBT, a exemplo deexames clínicos ou de sangue. Assim,caso o condutor do veículo se negue aparticipar de qualquer procedimento deavaliação de seu estado de embriaguez,sequer caberia a condução coercitivado motorista à delegacia de polícia ou aoutro local onde se poderia realizar umexame médico. Mas, em qualquer casode recusa, serão aplicadas as penalidadese medidas administrativas mencionadasacima.É um princípio jurídico pacificamenteaceito que “ninguém está obrigadoa produzir prova contra si mesmo”(tradução do brocardo latino “nemotenetur se detegere”). Lido o princípiode outra forma, diz-se que ninguémpode ser constrangido a contribuir paraa própria acusação. Assim, o agente detrânsito ou qualquer outra autoridadenão podem forçar ninguém a fazer oteste do bafômetro nem a se submetera nenhum outro procedimento quepossa resultar em uma prova contráriaa seus interesses. Considerando esseprincípio, a lei, como visto, tratou deprever sanções (precisamente às referidaspenalidades e medidas administrativas)para aquele que se recuse a fazer o teste,de modo a tornar “interessante” para omotorista tal opção – para não ser punidoadministrativamente, o motorista pode“arriscar” o exame. O motorista, dessaforma, terá sempre a opção; jamaispoderá ser “forçado” (coagido) a realizaro exame.A recusa a se submeter ao exame nãoé, a rigor, um “direito” do motorista; emverdade, fazer o exame é uma obrigação,para cujo descumprimento a lei prevêsanções no âmbito administrativo. Mas,estando o condutor ciente de que podeser punido administrativamente, a nãosubmissão ao exame é, afinal, uma opçãoexclusivamente sua. As alternativas àsua frente, assim, são: (a) submeter-se aoexame e arriscar conseqüências penaismais gravosas, caso seja detectada umaconcentração superior a 6 decigramaspor litro de sangue; ou (b) não sesubmeter ao exame e sofrer as sançõesadministrativas previstas no art. 165do CBT, a serem aplicadas de imediato(apreensão da habilitação e retençãoprovisória do veículo) e ao final deum processo administrativo regular(multa e suspensão do direito de dirigirpor 12 meses). Claro que todas essasconsiderações, na prática, não valempara o motorista que não tem dúvidasquanto a seu estado de embriaguez.Aquele que não ingeriu nenhumabebida alcoólica provavelmente não teránenhuma objeção quanto a se submetera qualquer exame.Por fim, é necessário destacar que,nos termos do §2º do art. 277, a infraçãode dirigir sob a influência de álcool (art.165 do CBT) “poderá ser caracterizada88 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

pelo agente de trânsito mediante aobtenção de outras provas em direitoadmitidas, acerca dos notórios sinaisde embriaguez, excitação ou torporapresentados pelo condutor”. Assim, otestemunho dos agentes ou o relato de ummédico que esteja no ato da fiscalizaçãode trânsito pode ser suficiente para acaracterização da infração, mas essa provaserá apreciada no curso de um processoadministrativo regular, na forma antesdescrita. Lembre-se que, caso se recuse aoteste do bafômetro (ou a qualquer outroprocedimento), o motorista não pode serconduzido coercitivamente a outro localpara realizar o exame.Tendo em vista a opção que omotorista tem de se recusar ao teste dobafômetro ou a qualquer outro exame(aceitando, com isso, a aplicação dassanções do artigo 165 do CBT), a únicahipótese para que seja forçosamentelevado a uma delegacia é o caso deser preso em flagrante pelo crime deembriaguez ao volante. Mas a prisão emflagrante por esse crime só pode ocorrerquando estiver claramente caracterizadaa embriaguez do motorista, o que deregra resulta de um exame de alcoolemiapositivo. Não sendo realizado esseexame, outra possibilidade é o casode embriaguez patente, verificada noato pelos agentes de trânsito ou pormédicos em virtude de “notórios sinaisde embriaguez, excitação ou torporapresentados pelo condutor”, conformeA prisão em flagrante em casode recusa do agente ao teste dobafômetro deve ocorrer apenas emcasos de embriaguez evidente.“”previsão do art. 277, §2º do CBT.Embora a lei, neste artigo 277, refiraseapenas à comprovação da infraçãoadministrativa do art. 165 do CBT,não há por que não aplicá-la tambémao crime do artigo 306. O problema,entretanto, será uma questão de prova,a ser ponderada tanto pela autoridaderesponsável pela lavratura de um(eventual) auto de prisão em flagrantequanto pelo Ministério Público e peloJudiciário, ao ensejo do processo penala ser instaurado contra o motorista quefor flagrado em (suposto) estado deembriaguez evidente. É de se admitir,entretanto, a dificuldade prática dasubstituição de uma prova técnica(como o bafômetro) por outra prova,considerando a exigência “matemática”,para a configuração do crime, deuma concentração igual ou superiora 6 decigramas de álcool por litro desangue.Assim, a prisão em flagrante emcaso de recusa do agente ao teste dobafômetro deve ocorrer apenas emcasos de embriaguez evidente, que háde ser documentada pelo delegado depolícia no auto de prisão em flagrante,inclusive com testemunhas e comqualquer outra prova apta a demonstraro fato. Se não se tratar de uma situaçãode notória embriaguez, cometeabuso de autoridade o agente que“prende” ou “conduz coercitivamente”o motorista para fazer um exameao qual ele se recusa. Na dúvidaquanto a seu estado de embriaguez,o condutor não pode ser preso; casoassim se proceda, a prisão será ilegale deve ser prontamente invalidadapelo Judiciário, submetendo-se osresponsáveis a um processo criminalpor abuso de autoridade, além deoutras sanções administrativas e cíveiscabíveis.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200889

artigoTropel dos Bárbaros“Entre uma democracia corrompida e uma ditaduraimaculada vejo na primeira um mal menor. LORD ACTONdizia: todo poder é corruptor e o poder absoluto corrompeabsolutamente. Para mim, mede-se o grau de civilizaçãode um povo pelo acatamento à Lei votada pelos seusrepresentantes livremente eleitos. Creio que alguém éculpado após julgamento que o condenou e no qual lhe foidada a oportunidade de defesa.”Humberto BragaConselheiro aposentado do TCE/RJ e Professor aposentado da UERJNo Brasil de hoje ouve-seum rumoroso tropel debárbaros. Quem são eles?Malfeitores de favelas, traficantes dedrogas, delinqüentes de colarinhobranco, psicopatas sanguinários?É claro que estes são criminososmerecedores de severa repressão,porém os que agora mais ameaçamo nosso árduo processo civilizatóriosão outros. São aqueles que, emborase arvorando em elite, exigem apunição antes do julgamento. Sãoaqueles que, auto proclamando-seesclarecidos, jamais se deram aotrabalho de consultar a Constituiçãoda República (alguns só a conhecemde ouvir falar), antes de opinarsobre questões constitucionais.São aqueles para os quais a CartaMagna protege a imoralidade. Masse muitos quiserem vê-la atiradaà lata de lixo, um órgão tem dedefendê-la ainda que os bárbaros semultipliquem e alteiem o seu clamor.Esse órgão é o Supremo TribunalFederal, cujo dever maior consisteem ser o “guardião da Constituição”.Incumbe a seus membros decidirnão com a frequentemente volúvelopinião pública e sim com suasconvicções jurídicas. Parlamentosdevem ser sensíveis às pressõespopulares. Tribunais têm que serobedientes aos imperativos dalegalidade. Critica-se a lentidão dajustiça. Mas judiciário moroso não éapanágio do nosso país ou do nossotempo. No mais famoso monólogoda história do teatro (ser ou nãoser), Hamlet invocou, como umO processojudicial éinevitavelmentelento. Todavia,melhor que aexpectativa dasentença rápidaé a esperançada sentençajusta.“”dos motivos justificadores do nãoser, “The Law’s Delay”. O processojudicial é inevitavelmente lento.Todavia, melhor que a expectativada sentença rápida é a esperança dasentença justa. O Poder Judiciárionão é infalível e portanto é passívelde críticas. Mas, quando se pretendeamesquinhá-lo, quando se desprezaa lei sem sequer tentar modificála,quando se calcam aos pés osdireitos do indivíduo, mergulhasena voragem insondável dovale-tudo. Os inquisidores dopassado queimavam os dissidentesr e l i g i o s o s p a r a “ m a i o r g l ó r i ade Deus”. Os purificadores dopresente se rebelam contra a ordemjurídica em nome da “luta contraimpunidade”. E essa vociferaçãorelega a plano subalterno a lutapelo desenvolvimento econômico ea luta pela redução da desigualdadesocial. Assim essas campanhas têmcaráter objetivamente diversionista,embora decerto não seja este opropósito consciente de seusmilitantes. Crime tem que ter castigocom respeito à lei e sob a égide dademocracia. A indignação é naturale mesmo inevitável mas, gritaria efuror, explosões de irracionalidadenão promovem regeneração moral.Apenas prenunciam a ruína doEstado de Direito e o advento dabarbárie.90 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Vale a pena ler de novoMatérias publicadas na imprensa que, por sua expressividade,não perderam o interesse.clippingJornal do Brasil - 5 de agosto de 2008setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ91

clippingJornal O Globo - 15 de julho de 200892 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Estado de grampoArtigo - Sergio BermudesImagine-se a surpresa, o espanto, o choque causadospela notícia da gravação de uma conversa telefônica entre opresidente dos Estados Unidos e um senador da Califórnia,ou do Papa e seu secretário de Estado, ou da Rainha daInglaterra e o seu primeiro-ministro. As seqüelas da ditaduraainda recente, onde se ia, da tortura à morte, da cassaçãoà aposentadoria compulsória, da invasão do domicílio àviolação do sigilo de qualquer forma de correspondência, nãopodem, absolutamente, amortecer o impacto e a revolta comque precisa ser recebida a notícia da gravação da conversa doministro Gilmar Mendes, presidente do Supremo TribunalFederal do Brasil, com o senador da República DemóstenesTorres. Impõe-se a análise do episódio, não como fato isoladoda vida política do país - mais um, entre tantos ilícitosdiariamente cometidos pelas autoridades -, porém numcontexto maior, que leva a indagar a quantas anda a tenrademocracia brasileira, na sua essência e na sua existência.Já no preâmbulo, a Constituição da República Federativado Brasil apregoa a instituição de um estado democrático.No art. 1º, ela insiste na idéia, declarando que a República“constitui-se em estado democrático de direito”. Prosseguea carta política, tratando, no art. 136, do estado de defesa,assecuratório da ordem pública e da paz social, seguido,se ineficaz, pelo estado de sítio, conforme o art. 137, I,da lei fundamental. Essas instituições visam a preservara democracia, a prestigiá-la, desenvolvê-la e consolidá-la,num país cuja história se encontra pontilhada de períodosde exceção, caracterizados pela transgressão sistemática dosdireitos fundamentais e da ordem jurídica. É exemplo dissoo Estado Novo, de Getúlio Vargas, vestido com roupagensjurídicas pelo talento servil de Francisco Campos.O conteúdo anódino da conversa do ministro GilmarMendes com o senador Demóstenes Torres é irrelevante. Nãodissimula, de nenhum modo, um fato por si só gravíssimoporque implica a violação do sigilo de comunicação telefônica,assegurado pelo art. 5º, XII, da Constituição federal. Cresce,entretanto, de significado, quando denuncia, a cavaleiro dequalquer hesitação, a existência de um estado de grampo,para criar expressão do feitio da utilizada pelo constituinte de1988 com os mais nobres propósitos. Instaurou-se esse estado,inimigo das instituições democráticas, dentro do Estadobrasileiro, no âmbito do Poder Executivo, aparentementesem a ciência e a conivência do presidente da República edo seu ministro da Justiça, à revelia deles, o que só agravao problema porque mostra que, como órgão de informação,a Abin transformou-se numa autarquia incontrolável, de talmodo desvigiada que chega à ousadia de grampear o telefonedo presidente do STF, levando a cogitar se o presidente daRepública não estaria também submetido a um controle doórgão que lhe está subordinado.O Executivo não precisa aguardar uma provocação daCorte Suprema, para cumprir o compromisso do seu chefee dos subordinados dele com a Constituição. Necessitacompreender o alcance da anomalia, comprovadapela divulgação do diálogo, confirmado por seusinterlocutores, de modo a afastar qualquer indagaçãosobre a autenticidade do texto, afinal publicado. Sabe-seque a tendência dos órgãos de informação é exceder-se nacaptação e acumulação de elementos de uso abrangente,mesmo contra as autoridades. Simples anedota, ou não,pode-se lembrar a atitude de Lyndon Johnson quando,assumindo a Presidência dos Estados Unidos, teve dedecidir sobre a permanência de J. Edgar Hoover nocomando do FBI, que ele controlou com mão de ferro,desde a sua nomeação pelo presidente Herbert Hoover eatravés dos governos de Roosevelt, Truman, Eisenhowere Kennedy: “melhor tê-lo dentro da tenda, fazendopipi para fora, do que fora da tenda, fazendo pipi paradentro”, decidiu o experiente e prático estadista. Masé necessário conter os órgãos de informação para queajam de acordo com a exigência constitucional da estritalegalidade, sem desvios nem exorbitâncias. A omissão doExecutivo em punir, rapidamente, os agentes do ilícitoe os responsáveis pelos órgãos transgressores será umaatitude de imperdoável conivência com uma situaçãocomprometedora do estado democrático de direito.Reconheça-se que não se pode debitar apenas aopresidente da República, a ministros dele e funcionáriosde escalões inferiores a implantação do estado de grampo.A culpa é também de todos nós que aceitamos convivercom o descalabro: da sociedade civil, que encara asinterceptações com naturalidade e resignação; dosadvogados e do Ministério Público que não reagem àbrutalidade; dos parlamentares emudecidos; do próprioJudiciário, agora atacado e ofendido na pessoa doseu chefe, quando autoriza, pusilânime ou desatento,indiscriminadas medidas cuja natureza só por exceçãose admitiriam. Devem-se, então, analisar, detidamente,os atos judiciais permissivos do afastamento da garantiaconstitucional, até para pensar-se em providênciascorretivas adequadas, como, por exemplo, a outorga decompetência exclusiva aos presidentes dos tribunaispara autorizar a quebra de sigilo, com a responsabilidadecorrespondente. A menos que se queira fazer o que autoresfranceses chamam “o jogo da avestruz”, é indispensávele urgente se buscarem soluções que alforriem oBrasil do estado de grampo e do estado de pânico quedesconvencem da existência do estado democrático dedireito, do sonho da Constituição e do povo, em cujonome ela foi outorgada.SERGIO BERMUDES é advogado e professor da PUC/RJ.Jornal O Globo - 2 de setembro de 2008Revista TCMRJ n. 39 - setembro 200893

clippingFolha de São Paulo - 16 de setembro de 200894 Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008

em pautaI Jornada de DireitoAdministrativo Comparado

em pautaI Jornada de Direito AdministrativoComparado - BrasilRepresentantes do meio jurídico e acadêmico da Europa e da América do Sul se reuniram,nos dias 27 e 28 de agosto, no Auditório da Escola da Magistratura do Estado do Rio deJaneiro - Emerj, para debater as realidades do Direito Administrativo de diferentes países.Fruto de parceria entre aProcuradoria do Estado doRio de Janeiro, a UniversidadeCândido Mendes – UCM, oTribunal de Contas do Município doRio de Janeiro – TCMRJ e a Emerj, aI Jornada de Direito AdministrativoComparado se dividiu em oitoblocos.P r e s i d e n t e d a m e s a d eabertura, o Diretor Geral da Emerj,Desembargador Paulo Leite Ventura,elogiou a iniciativa e o empenhodos organizadores do encontro,sendo reiterado pelo presidenteThiers Montebello, do TCMRJ.Os demais participantes damesa, procuradora Lúcia LeaGuimarães Tavares, da PGE, eJosé Batista de Oliveira Junior, daUCM, foram, também, unânimesem concordar com a importânciado tema escolhido.Em conferência de abertura,o professor das Faculdades de Direitoda PUC-RS e da UFRGS, Juarez Freitas,abordou o tema “Novos Paradigmas doControle da Administração Pública”:“Vou enfocar este tema a partir doconceito chave, sob o ponto de vistaanalítico, de que administraçãopública é aquela que se estruturasob o influxo de uma finalidadecogente. A administração públicatem de ser eficiente e eficaz. Odireito à boa administração públicaé um direito fundamental atribuídopela Constituição e explicitadona Europa pela Carta dos DireitosFundamentais”.Juarez reconheceu falhas nosistema de controle da AdministraçãoPública brasileira que afetam oíndice de desenvolvimento humano:“Desenvolvimento humano, para mim,é a dignidade de carne, osso e alma.Nós, controladores lato sensu, docontrole judicial, controle externo dostribunais de contas, interno e social,podemos contribuir para melhoraressa situação”, falou.Para conferir eficácia ao processode incremento substancial dodesenvolvimento humano, Juarezsugeriu mudança de paradigmae um direito administrativo “nãoomisso”. “Temos de sair do controlef o r m a l i s t a e p a s s a r p a r a u mcontrole mais mensurado, objetivo;romper com a opacidade; acabarcom as desigualdades e os víciosde arbitrariedade como excesso,inoperância e omissão. Precisamoscriar mecanismos no Judiciáriode tutela inibitória da omissãoantijurídica da AdministraçãoPública. O controle eficaz dosgastos públicos é vital e estáassociado ao desenvolvimentohumano sustentável”.Como exemplo, medidapadrão de controle do séculoXXI, Juarez aponta o controle damotivação. “A era da motivaçãoé a era da fundamentaçãoconsistente, coerente. Tem dehaver exposição translúcida,clara, dos motivos de fatoe de direito. E só no EstadoDemocrático de Direito que nóstemos chance de aproximaçãopluralista de moral que nãocombina com os segredos dapolítica, com as artimanhase manobras maliciosas, nemcom a expressão “os fins justificamos meios”. Os meios têm de estar emharmonia ética com os fins. E, paraobtermos isso, e também reforçarmos ademocracia, é preciso praticarmos umaeducação universalizadora, tolerante,educação para o diálogo, paradigma dafundamentação da motivação”.A segunda mesa, do Painel“Conhecendo os Tribunais de Contasno Brasil, na Argentina e na Itália”,foi presidida pelo assessor jurídicochefe da presidência do TCMRJ,Luiz Antonio de Freitas Junior. Ospalestrantes foram o assessor jurídicodo TCMRJ, Paulo César Melo daCunha, a professora da Universidadede Buenos Aires e da Universidadede La Plata, Ignes D`Argenio, e o96setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ

professor da Universidade de Bocconide Milão, Massimo Occhiena.Segundo Paulo César Melo daCunha, a instituição do primeiroTribunal de Contas brasileiro data daConstituição da República de 1891,“já que a Constituição do Império, de1824, trazia a idéia de que a pessoado imperador era inviolável e sagrada,não estando sujeita à responsabilidadealguma”. “Atualmente, os Tribunaisde Contas necessitam de autonomiaadministrativa para exercer, livremente,as atividades de controle. Quanto maisindependente, maior será a garantia doexercício da democracia”.Para Paulo César, as atividades dosTribunais de Contas devem se basearnos “princípios maiores da legalidade,legitimidade e economicidade”, e sepreocupar com a “prevenção de faltas nopapel de guardião das contas públicas.O moderno Direito Administrativoé pautado pela consensualidade enão mais pela imposição da sançãopela sanção. Os Tribunais de Contastêm especial destaque no papel deorientador, educador e (...) regulador daprobidade administrativa no empregodos recursos públicos”.Diferente da realidade brasileira,na Argentina não há Tribunal deContas da Nação. A professora IgnesD`Argenio contou que na Argentina“há somente Tribunais de Contas dasProvíncias que exercem o controletambém dos Municípios. A Lei deAdministração Financeira, que seantecipou à Constituição Nacionalna consagração do controle externo,também instalou um sistema federalde monitoramento da Administraçãodo Setor Público Nacional”.Para Inês, a educação e odesenvolvimento humano sustentávelsão a única saída para a Nação. “Onovo sistema de leis possibilitou umcontrole mais efetivo porque preconizaa transparência na Administração. Ocontrole administrativo financeiropode ser instrumento para melhorar ascondições das populações da AméricaLatina, e alavancar os projetos deinclusão social”.Inês acredita no sistema deprioridade de gastos, existente naprovíncia de Buenos Aires. “Me pareceuma versão profunda no âmbito dodireito administrativo.Sobre as experiências de controlena Itália, o professor MassimoOcchiena, tratou da organização edas competências da Corte de Contasitaliana, “órgão a serviço do Parlamentopara ´controlar`o Governo”.Massimo Occhiena revelou que,diferente do sistema de ordenamentobrasileiro, o Conselho Presidencialdas Cortes Italianas não possuem“qualquer relação política”. Mas,como no Brasil, as Cortes Italianasdevem exercer “controle preventivode legitimidade dos atos do governoe também fiscalização das atividadesda Administração”.Para palestrar sobre “Controledos Atos Administrativos: o papel daJustiça Administrativa” foi convidado oprofessor Carlos Botassi, da Argentina,a professora Maria Teresa CarballeiraRivera, da Espanha, e o professorRuben Flores Dapkevicius, do Uruguai.O procurador do Estado do Rio deJaneiro, Leonardo Mattietto presidiua mesa de trabalhos.Professor da Universidade Nacionalde La Plata, Carlos Botassi, contou que,na Argentina, “o controle judicial dosatos administrativos se realiza por trêsmeios: o contencioso administrativo,em que se discute a legitimidade dosatos segundo critérios que avaliammérito e pertinência; ação autônomade inconstitucionalidade, instrumentocom que se avaliam, sobretudo, os atosgerais, decretos e resoluções; e, porúltimo, a ação ou demanda de amparo,que pretende inviabilizar os efeitosdos atos administrativos”.A p e s a r d e r e c o n h e c e r a sdificuldades de exercício do controle,Botassi preconizou a idoneidade e aindependência dos órgãos e gestoresresponsáveis pela fiscalização dosatos administrativos. “Quem tempoder sente a tentação de excluir-se docontrole. Mas, atualmente, qualquerato administrativo está sujeito àaveriguação e controle, independentedo poder de opção de quem os editouPara Juarez Freitas, primeiro palestrante,a Administração Pública tem de sereficiente e eficaz.ou dos interesses envolvidos”.Dando continuidade ao painel, aprofessora de Direito da Universidadede Santiago de Compostela, MariaTeresa Carballeira Rivera, apresentoua estrutura política organizacionalda Espanha: “O Estado é compostopor cinco órgãos superiores: aMonarquia, que tem administraçãoprópria; o Tribunal Constitucional,que se encarrega do cumprimentodas normas constitucionais; as CortesGerais (Parlamento e Senado), queexercem controle político; o Governo,Poder Executivo; e o Conselho Geraldo Poder Judiciário, órgão únicoem toda Espanha responsável pelocontrole de legalidade. É o TribunalSupremo Espanhol, ligado ao ConselhoGeral, que controla a administraçãopública”.Maria Teresa enumerou as técnicasde controle de eficácia utilizadasna Espanha: “Gestão por Objetivos,Auditoria Operativa, Avaliação dePolíticas Públicas, Agência Estatalde avaliação das políticas públicas eda qualidade dos serviços, e Cartasde Serviços, que é um documentopreparado pela Administração para darconhecimento aos cidadãos do grau dequalidade dos serviços prestados”.Já o professor da Universidadeda República de Montevidéo, RubenFlores Dapkevicius, apontou aimportância da atividade de controlepara a consagração e manutenção doestado de direito: “Quando falamos decontrole, estamos falando da essênciaRevista TCMRJ n. 39 - setembro 200897

em pautado estado de direito. E, se controlamosa atividade principal, fica mais fácilcontrolar as atividades acessórias. Ocontrole não pode coibir o progresso dasempresas públicas; deve, ao contrário,oferecer condições de concorrênciaigualitária com empresas privadas. NoUruguai, os Tribunais de Contas sãoórgãos independentes, não integrama estrutura nem do poder Legislativo,nem do Executivo e do Judiciário,para que haja imparcialidade. Existetambém o Tribunal de ContenciosoA d m i n i s t r a t i v o , i g u a l m e n t eindependente dos demais órgãos”.No último painel do dia – “ControleJudicial de Políticas Públicas e oMinistério Público Especial de Contas”– o procurador do Estado do Rio deJaneiro, Leonardo Espíndola, presidiuas participações da Procuradora Geraldo Ministério Público Especial doTribunal de Contas do Distrito Federal,Claudia Fernanda de O. Pereira, e daprofessora de Direito Constitucionalda UERJ, Ana Paula de Barcelos.Claudia Fernanda debateu “OPapel do Ministério Público juntoaos Tribunais de Contas no Controleda Atividade Administrativa” elamentou que o Ministério Públicode Contas – MPC – seja aindapouco conhecido. “Apesar de serinstituição secular (criada em 1892),o MPC ainda é pouco conhecidotanto no meio jurídico quanto nasociedade. Mas tal situação temmudado desde a promulgação daConstituição de 88. Amparado noart. 130 da CF, e em conformidadeProf. Massimo Occhiena, Ignes D´Argenio, Luiz Antonio Freitas Júnior e Paulo CesarMelo da Cunhacom decisão do Supremo TribunalFederal, o MPC teve reiterada aindependência dos MinistériosPúblicos Estaduais”.Segundo Claudia Fernanda, outraquestão em debate tem sido comomanter a autonomia e capacidade dedecisão plenas, uma vez o MinistérioPúblico de Contas seja financeiramentedependente do Tribunal de Contasrespectivo. “Nós entendemos que nãotemos independência orçamentáriafinanceira, mas é apenas isso. Todo oresto nós temos”.Claudia conta que, desde 2007, quandoagiram juntos para combater a corrupçãono sistema da saúde do Distrito Federal, oMinistério Público de Contas e o MinistérioPúblico estabeleceram parâmetros deparceria. “Todas as denúncias são apuradasde forma coletiva, com estratégias clarase acordadas previamente entre todos.Nunca estivemos tão próximos e unidospela mesma causa, a defesa da probidadeadministrativa e dos direitos sociais”,explicou.Participantes do último painel do primeiro dia: Ana Paula Barcelos, Leonardo Espíndolae Claudia Fernanda PereiraPolêmica, Claudia reiterou anecessidade de funcionários de o MPCserem “corajosos” e não se curvarem àsameaças nem cederem às perseguições:“Há múltiplas possibilidades deatuação do MPC em todo País. Omodelo atual está esgotado. O MPCatua como fiscal da lei nas matériassujeitas à apreciação das Cortesde Contas. Em 2007, o MPC/DFproferiu 5872 pareceres e apresentou78 representações. Até julho de 2008,já proferimos 4220 pareceres e 46representações, informou”.A p r o f e s s o r a d e D i r e i t oConstitucional da UERJ, Ana Paula deBarcelos, que abordou o tema “ControleJudicial de Políticas Públicas”,comentou das posições jurídicaspolarizadas e também daqueles quesão objeto de controle: “Há o temor deque o Direito esteja ocupando o espaçoda política. É normal, num estadode direito, que o exercício do poderpolítico esteja submetido a parâmetrosjurídicos. Por outro lado, é preciso tercerto cuidado para não se imaginarque cabe ao Direito ocupar todos osespaços que a própria Constituiçãoreserva à deliberação majoritária, àdeliberação democrática e ao controlesocial. E aí falamos de equilíbrio,exigido num sistema de separação depoderes”.Para Ana Paula, são três osparâmetros que vão orientar osistema a fim de alcançar o equilíbrionecessário. “O primeiro é o parâmetroda juridicidade – o controle encontrafundamento numa norma política,expressa, clara. O segundo, dentro98setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ

do universo de normas jurídicas, comespecial reforço para as que digamrespeito aos direitos fundamentais.As leis não podem estar à disposiçãodas maiorias senão a democracia nãovai funcionar. O terceiro parâmetro éo grau de intervenção que o controlepretende impor à atuação do poderpúblico. Evidentemente, diantedesses três parâmetros, há muitosespaços nos quais o controle judicialde políticas públicas vai poder atuar.Penso que é preciso encarar comseriedade e consistência técnica aspossibilidades e exigências que onosso sistema impõe”.Presidente do TCMRJ elogiaparticipação dos procuradoresPainéis do segundo dia do eventoNa seqüência da I Jornada, dia28, o primeiro painel teve comotema “Regulação Jurídica, ControleJudicial e Responsabilidade Civilno Sistema Tribunal de Contas”. Oprofessor da FGV, Sérgio Guerrafez exposição sobre o “ControleJudicial das Agências Reguladoras”em que analisou como a regulaçãojurídica está sendo compreendida noBrasil e casos concretos que foramsubmetidos ao Poder Judiciário paraque se verifique qual a tendênciaque os tribunais vêm adotandoacerca dos limites do controle dosatos regulatórios. Para o professor,“regulação não é sinônimo deagências reguladoras”.Segundo Sérgio Guerra, regulaçãoé mais do que uma intervençãoeconômica do Estado: “Regulaçãotem mais do que apenas se concentrarem subsistemas regulados, comot e l e c o m u n i c a ç õ e s , e n e r g i a ,seguro de saúde, petróleo, etc.(...) Regulação é uma categoria doDireito Administrativo muito maior.Deve ser examinada e estudadano bojo dessas transformações emutações e alargamento do DireitoAdministrativo”, ensina.Ainda no primeiro painel, oprocurador do Estado do Rio deJaneiro, Flávio de Araújo Willemanfalou sobre “ResponsabilidadeCivil por Atos dos Tribunais deMarianna Montebello Willeman, Aline Pires Carvalho, Vitorio ConstantinoProvenza, Diego Boyd, Henrique Cunha de Lima, Leonardo Vieira Marins e ClaudiaFernanda.“Muito importante a reunião ocorrida entre a Procuradora Geral doMP do TC/DF e os procuradores concursados do TCE/RJ e de outrosestados, em que foi exaustivamente discutida a inteligência do artigo 130da Constituição Federal frente aos princípios institucionais do MinistérioPúblico e do MP de Contas”.Após a palestra da procuradora Cláudia Fernanda, bem definidorado posicionamento das relações institucionais entre os órgãos decontrole no Distrito Federal, ficou assentado no encontro uma prépautapara discussão em nível nacional das medidas a serem adotadastendentes a uniformização de procedimentos, formas de acesso à chefiada instituição, posição organizacional diante dos TCs, relações com osMinistérios Públicos estaduais e federal no encaminhamento de pedidode providências, atuação interna e externa com entidades sujeitas à açãodo MP de Contas, dentre outras discussões e medidas a serem propostasnos diversos níveis de postulação do MP junto aos TCs.Todos permaneceram muito atentos ao testemunho de CláudiaFernanda, manifestando-se bastante esperançosos com o aprimoramentoorgânico do MP de Contas para sua efetiva atuação não só como custuslegis, bem como agente promotor da defesa dos dinheiros públicos e damoralidade administrativa“.Contas”. Flávio Willeman dividiusua palestra nos tópicos: TeoriaGeral da Responsabilidade Civilno Direito Brasileiro Aplicável àsEsferas do Poder; A Importância dosTribunais de Contas na Disciplinada Responsabilidade Civil; Eventuale Possível Exercício do Direitode Regresso do Estado Frente aosCausadores de Danos, mormentefrente aos agentes que atuam nosTribunais de Contas, naturalmenteMinistros e Conselheiros e Prescriçãodas Ações Indenizatórias Ajuizadasem Face da Fazenda Pública.Para o procurador e coordenadorcientífico da I Jornada, “as reflexões,sobretudo sobre a responsabilidadecivil do Estado por omissão, sãobastante discutíveis, mas é precisodar um passo à frente, e interpretaras normas envolvidas de modoa dar a correta interpretação aosdireitos individuais, plasmadosRevista TCMRJ n. 39 - setembro 200899

em pautana Constituição, que muito temsofrido com o não cumprimento dealguns deveres por parte de todos ospoderes da República”.Na seqüência, o desembargadorCherubim Schwartz Junior focou“O Poder Judiciário no Controled a L e g a l i d a d e e d o M é r i t oAdministrativo”. C h e r u b i mr e c o n h e c e u a d i f i c u l d a d e d oAdministrador diante dos desafiosde situações concretas considerandoa necessidade da discricionariedade:“Eu costumo dizer sempre queo a d m i n i s t r a d o r é o s o l d a d ona trincheira. O legislador estáaquartelado, ditando as normas,enquanto ele tem que fazer as opçõesde conveniência e oportunidadeutilizando a melhor técnica, damelhor conduta, da melhor posturapara enfrentar as situações práticasque se apresentam. É evidente enatural que se tenha em vista que adiscricionariedade é uma imperativanecessidade. O administrador nãotem como se imiscuir em todos osdetalhes da aplicação das regras emsituações concretas”.Para o desembargador, “o controleda discricionariedade parece hojeuma realidade inescondível emuito há ainda para se fazer paraa construção desses limites, maso ponto de partida parece, a todaevidência, que são os princípiosassegurados constitucional einfraconstitucionalmente, quersejam eles aplicados diretamenteou indiretamente à AdministraçãoPública.O Painel seguinte: “Parcerias daAdministração Pública e os Tribunaisde Contas”, teve como participanteso procurador do Estado do Rio deJaneiro, Flávio Amaral Garcia como tema “Concessões e ConsórciosPúblicos e o Controle pelos Tribunaisde Contas”, o professor doutorda Faculdade e da pós-graduaçãoda PUC-SP, Carlos Ari Sundfeldfalando sobre “O Controle e oDireito Administrativo dos Negócios”e Vanice Regina Lírio do Valle,procuradora do Município do RioAndré Nahass, Diretor Jurídico da SuperVia, Cherubin Schuartz Junior, Desembargador, eSergio Guerra, Professor da FGV, participaram do painel de abertura do segundo dia do eventoDaniel Sarmento, Rodrigo Tostes de A. Mascarenhas, Gustavo Binenbjm e AlexandreSantos Aragãode Janeiro falando sobre “OSCIP’s,Organizações Sociais e os Desafiosao Controle”(ver na íntegra napágina 24).O procurador Flávio Amaral Garciacrê que as “mudanças de paradigmasno Direito Administrativo trouxeramuma Administração mais consensuale menos imperativa, com o focopassando a ser o cidadão e menosa autoridade”. Flávio apresentoutambém em sua palestra os diversostipos de concessão e os agentes queinterferem nessas concessões comoos Tribunais de Contas, as agênciasreguladoras e o órgão gestor (nasPPP’s).Para Flávio Amaral “os órgãosde controle devem priorizar auniformização dos entendimentos,com vistas à definição da posiçãoinstitucional do órgão, consideraras especificidades dos projetose a economia de cada contratoe privilegiar o controle voltadoà correção de rumos e não àrepressão”.O professor Carlos Ari Sundfeld,palestrante seguinte, aplicou em suapalestra sua visão do Controle nosdias atuais:“A partir de 1988, com a novaConstituição, deu-se um grandepoder aos órgãos de controle (osTC´s, o Ministério Público, o PoderJudiciário). Estão trabalhando,predominantemente, com a idéia deque para melhorar a AdministraçãoPública é preciso usar a violência.Para eles não existe outro métodoverdadeiro. Proponho que, comof i z e r a m o s e d u c a d o r e s , q u ereformaram a educação no mundo,no século XX, nós questionemos100setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ

este ponto de partida. O que temosfeito no Brasil nos últimos anosé um verdadeiro desastre, ummonumental desastre em matériade controle. Isto é um desperdíciomonumental de esforços. Estamoscriando problemas gravíssimos parao País, desperdiçando o talento e aenergia de pessoas extremamenteinstruídas e preparadas, na tentativade fazer com que, exercendo o papelde ‘carrascos da AdministraçãoPública’ e de todo o mundo que lidacom ela, essas pessoas consigamtransformar o País”. Carlos Sundfeldnão acredita que tais ações possamdar resultados: “É um projeto fadadoao mais absoluto desastre. Bastaque lhes mencione aquilo que euchamo de desestatização de gestão,os contratos celebrados pelo Estadocom o terceiro setor e as fundaçõesde apoio, para que se perceba comose teve que conceber nos últimosanos no Brasil instrumentos parafugir do Direito Administrativo, fugirdas regras do Direito Administrativo.Mas essa é uma fuga, sobretudo deum controle absurdo, não exatamentedas regras, mas do absurdo do que sefaz, em termos de controle, usandoessas regras”, concluiu.Vanice Lirio do Valle encerrouo painel abordando os desafiosimpostos ao Controle envolvendoestas novas formas institucionaisque são as parcerias com a sociedadecivil: “É como se valer de ferramentasnovas, que nos desafiam peloestranhamento, para o exercício destecompromisso com uma contribuiçãopara o desenvolvimento nacional”.“O aspecto mais importante doexercício do controle nas relaçõesque o Poder Público estabeleça como Terceiro Setor é, a esta altura,conferir um signo de legitimidadesubstantiva. (...) O Controle pode serentão uma instância de legitimaçãodessa nova arquitetura de relaçõesque se construa entre o estado e asociedade civil, a partir de laçosde consensualidade, como nosensina o professor Diogo Figueiredo”finalizou Vanice.O último painel teve comotema central “Controle e AdvocaciaPública”.O p r o c u r a d o r r e g i o n a l d aRepública no Tribunal Federal da2ª Região, Daniel Sarmento inicioufalando sobre “A Tutela Judicial dosDireitos Sociais”. Para Sarmento,o tema é difícil e o mais complexocom que se defronta hoje o DireitoPúblico Brasileiro: “Até cerca de dezanos atrás, era quase consensualque os direitos sociais não eramsindicáveis, não era possívelpostulá-los em Juízo. (...) O modeloque correspondia à jurisprudênciabrasileira de até uma década atrás éum modelo amplamente dominanteno mundo. O Brasil é, sem nenhumadúvida, ao lado da Colômbia, o paísque tem um grau maior de ativismojudicial na proteção de direitosindividuais”.D a n i e l S a r m e n t o e l e n c o u ,também, as principais “objeções, quehistoricamente foram empregadase, em parte, ainda continuam sendousadas, contra a tutela judicial dosdireitos sociais”. Para o procuradorda República, “devemos buscar aracionalização da tutela judicial,sobre pena de não alcançar oobjetivo que os direitos sociais visampromover, que é de alguma maneira,permitir o pacto social mais justo”,finalizou.O procurador do Estado do Riode Janeiro Gustavo Binenbojmprosseguiu o painel com uma palestrasobre ‘O Controle da AdministraçãoPública e os Graus de Vinculação àJuridicidade’, onde fez breve relatohistórico do Direito Administrativoe dos distintos graus de juridicidadedos atos administrativos.“Evidente que quando se falaem tentativa de juridização dopoder, a idéia imediata, conatural,é a idéia de controle. Controle é aprópria quintessência da idéia dejuridicidade aplicada em concreto,executada na realidade. (...) Saímosde momento de duzentos anos decódigo binário, em que radicalmentese admitia qualquer controle dosatos edificados como discricionáriose não podemos incorrer no errosimétrico que é o de admitir umcontrole pleno de qualquer atodiscricionário sem que se atentepara os parâmetros normativos dograu de vinculação à juridicidade,a capacidade institucional de quemtomou a decisão e os procedimentosque foram observados para essadecisão”.“O Papel da Advocacia Pública noControle Interno da AdministraçãoPública” foi o tema apresentadopelo procurador do Estado do Rio deJaneiro, Alexandre Santos Aragão,finalizando o painel. Aragão acreditaque “o controle não é mera supervisão,não é mero aconselhamento. Podeser exercido de maneira consensual,mas tem sempre a potencialidadeCarlos Ary Sundfield, Vanice Lirio do Valle, Daniel Levy Alvarenga, procurador regionalda União no RJ, e Flavio Amaral GouveiaRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008101

em pautaFarlei Riccio, Thiers Montebello, Paulo Leite Ventura, Marcos Juruena Villela Souto eFlávio Willemande incidência verticalizada docontrolador sobre o controlado.(...) Pelo critério de especialidadee por se adotar nas nossas leis enas constituições que se referem àAdvocacia Pública, a referência deque na legalidade nós exercemos ocontrole, e é sempre uma segundaopinião sobre uma decisão que jáfoi tomada, creio que a tendência éque tenha havido uma exceção doordenamento jurídico em relação aocontrole da legalidade, prestigiando adecisão técnico-jurídica em relação apolítico-democrática”.No encerramento da I Jornada deDireito Administrativo Comparado, oprocurador do Estado do Rio de Janeiro,Marcos Juruena, abordou o tema “ODever do Planejamento e o Controlede Legitimidade pelos Tribunais deContas”. Para Juruena a própria idéiade economicidade tem sido “uma idéiaamesquinhada. Muitas vezes entendidacomo a busca dos menores preços nascontratações da Administração Pública,sem se perceber que numa realidade comoa brasileira, de recursos escassos, é precisouma adequada alocação dos poucosrecursos existentes. E essa adequadaalocação dos poucos recursos existentespassa por uma reflexão importante emtorno do princípio fundamental daliberdade de iniciativa do qual decorreo princípio da subsidiariedade. (...) Aopção pela subsidiariedade da açãoestatal exige que o Estado se concentrecom os poucos recursos que tem nosConfraternização dos participantes da Jornada, no jantar oferecido pelos organizadoressetores onde ele não pode obter o capitalprivado. Setores que exigem o uso daautoridade ou setores cuja lucratividadenão atrai o capital privado. Portanto,onde existe possibilidade do empregodo capital privado e não se exija aexclusividade da presença do Estado,a opção fundamental deve ser pelasconcessões, pelas organizações sociaisou pelas OSCIP’s”.Marcos Juruena acredita que ao severificar o controle da legitimidadeé necessário que “as ações sejamvoltadas ao atendimento do interessegeral. O difícil é se imaginar o queé o interesse geral. A idéia desseatendimento ao interesse geral éa própria concretização do Estadodemocrático de direito. Não bastaum governo do povo, é precisotambém que seja um governo paraThiers Montebello entre ElizabeteMaria de Souza e Mõnica de FreitasGhetti, da Secretaria das Sessõeso povo. A sociedade tem evoluído etem reclamado um pouco mais que asimples democracia representativa. Eforam sendo incorporados elementosde uma democracia participativacom consultas públicas, audiênciase conselhos de políticas públicas,mas, ainda assim, nos deparamoscom a insuficiência dos controlespolíticos. (...) O papel que o PoderJudiciário assumiu tem sido relevanteporque ocupou um espaço criado pelaomissão das autoridades políticas”. Ealerta: “o controle da legitimidade nãoautoriza o controlador a formular seupróprio conceito acerca do que sejao adequado interesse público. Esseconceito decorre de uma ligação entreo plano e a vontade da sociedadee entre as autoridades e as leisorçamentárias”, concluiu Juruena.102setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ

V Fórum Brasileiro de Controle daAdministração Pública e II Fórum BrasilEspanha de Direito Administrativo discutem“Direito fundamental ao bom governo”Mesa de abertura: Lucia Léa Guimarães Tavares, Antonio Carlos Flores de Moraes, José Gomes de Melo, Helio Saul Mileski, SalomãoRibas Júnior e Thiers MontebelloRealizado nos dias 19 e 20 dejunho no Hotel Sofitel, noRio de Janeiro, o V FórumBrasileiro de Controle da AdministraçãoPública e o II Fórum Brasil-Espanha deDireito Administrativo reuniram atradição e o conhecimento europeucom a excelência dos brasileiros noque se refere ao Direito Administrativo,principalmente ao controle da gestãopública. O evento, consideradoindispensável ao desenvolvimento dacultura jurídica e à boa gestão do erário,foi realizado pela Editora Fórum, como apoio institucional da AssociaçãoBrasileira dos Tribunais de Contas dosMunicípios - Abracom, da AssociaçãoNacional do Ministério Público deContas, da Associação dos Membrosdos Tribunais de Contas do Brasil –Atricon e do Tribunal de Contas doMunicípio do Rio de Janeiro.A mesa de abertura contou com aspresenças da procuradora – geral doEstado do Rio de Janeiro, Lúcia LéaGuimarães Tavares, dos conselheirosAntonio Carlos Flores de Moraes, doTCMRJ, José Gomes de Melo, do TCE/RO, Helio Saul Mileski, do TCE/RS,Salomão Ribas Júnior, do TCE/SC,e do presidente do TCMRJ, ThiersMontebello.Coube ao conselheiro AntonioCarlos Flores de Moraes, coordenadorcientífico do V Fórum, a apresentaçãodo professor Juarez Freitas, da PUC/RS e UFRGS, e presidente do InstitutoBrasileiro de Altos Estudos de DireitoPúblico - primeiro palestrante do dia - quefalou sobre o tema “Discricionariedadeadministrativa e o direito fundamentalà boa administração pública”.Para o professor Juarez Freitas,“a Administração Pública estácomprometida com resultados, e que,nessa medida, a finalidade governa osmeios”. Juarez Freitas acredita que,no Brasil, “o controle da eficácia emmatéria de educação é ainda mínimo.Temos que exigir o cumprimento dodireito fundamental à educação comoparte do direito fundamental à boaAdministração Pública, integrável aesse conceito. Deveríamos começar acobrar minimamente o cumprimentode metas claras, factíveis, numaárea tão nevrálgica como essa.Uma sindicabilidade aprofundadados direitos fundamentais. (...)Não queremos só quantitativismo.Queremos qualidade mensurável.Queremos que a gestão pública tenhaeficiência, eficácia e sindicabilidadede resultados. Isso não pertence maisà esfera da política, não pertence àesfera do mérito administrativo, doRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008103

em pautainsindicável. Não pertence mais auma esfera interditada ao Controle”,finalizou.Na seqüência, Pedro Nevado,professor titular de DireitoAdministrativo da Universidadede Salamanca, discutiu “Garantiasda cidadania frente ao pessoal daadministração”. Vanice Lírio do Valle,procuradora do município do Rio deJaneiro, debatedora do mesmo painel,acredita que “estejamos diante de novomodelo de Estado capaz de influenciarnosso conceito de ‘direito fundamental’à boa Administração. O papel do Estadose modificou; as funções do Estado, apar da clássica função prestacional,da garantia da segurança da prestaçãodo campo dos direitos sociais, hojeem dia compreendem também umaatuação de impulsionamento, deestímulo, de indução; de articulaçãodas próprias forças sociais. O poderdo Estado que se afirma subsidiárionão tem a presunção de presidir aexecução de todas as atividades mas,ao contrário, chama a sociedadepara dentro de uma perspectiva nãosó de responsabilidade social, mastambém de solidariedade, para queela se associe ao desenvolvimentode atividades que são públicas àsnão necessariamente estatais. Sãovetores novos, e deverão ser incluídosna reflexão sobre a cunhagem desseconceito redundante e de direitofundamental à boa administração nonosso cenário. Há, ainda, um outroelemento que não está tão consolidadono imaginário das pessoas, que éconsagração da idéia de governança”.Para Vanice, a garantia da cidadaniaem favor do direito fundamentalà boa administração são políticaspúblicas formuladas e conhecidas:”são instrumentais e incorporam avisão do futuro que é traço necessárioàs garantias do direito fundamentalà boa administração por algunsvetores de observação”. (...) “Políticaspúblicas introduzem uma dimensãode previsibilidade, ou seja, sei o que aadministração vai fazer, sei o que vaiser alcançado, sei como a administraçãopretende medir se aquilo foi bom ounão. As regras do jogo do exercíciodas atividades administrativasficam conhecidas. Essa dimensão deprevisibilidade permite que o controlese exerça com a perspectiva de futuroe com objetividade. Quando chegarao final e a política pública já tiversido concretizada, ela será boa ouruim a vista dos critérios que foramestabelecidos para essa política”,considerou.No painel seguinte, o procuradordo Estado Marcos Juruena e oprofessor Pedro Nevado debateramo tema “A transparência do contratoadministrativo”. Marcos Juruenadefendeu uma maior visibilidade dosatos dos administradores públicos emrelação ao controle e à sociedade emgeral. “É preciso tornar visível para oControlador e para a sociedade em geralo que leva a autoridade a decidir, comoela chega ao momento de decisão, paraque seja efetivamente conhecido portodos o que levou a uma determinadadespesa e, referente ao nosso tema,a um determinado contrato. A idéiaé permitir o acesso à intimidade doprocesso decisório em todos os seusmomentos. Não existe, no Direito, aintimidade absoluta àquele que age emnome e em proveito do povo”.Juruena considera que devamexistir critérios claros de formataçãodo procedimento licitatório. “O custoda fase interna, para que adotemoso mesmo procedimento licitatóriodo século passado em pleno séculoXXI, na era dos avanços tecnológicos,exige um seminário à parte. Proponhoa substituição, pelo menos, para bense serviços comuns de procedimentolicitatório por um placar eletrônico.Os procedimentos licitatórios devemdizer ao mercado o quanto ele devese organizar especificamente paracontratar com a AdministraçãoPública”.No último painel do primeirodia do Fórum, os debatedores foramAntonio Arias Rodriguez, Síndicode la Sindicatura de Cuentas DelPrincipado de Astúrias e o conselheirocorregedor-geral do TCE/RS, Helio SaulMileski, sobre o tema “A prestação decontas como direito da cidadania”.O conselheiro Mileski, em suaexposição, fez a defesa do Controle eda Democracia. “Direito fundamentalé direito constitucional. E direitoconstitucional só pode sobreviverem Estado democrático, não emEstado totalitário, portanto, o direitodo cidadão só pode ser assegurado,buscado e exigido em estado de direito.(...) A exigência de prestação de contase o exercício do controle sobre suaregularidade têm uma característicade essência democrática, porque sóno sistema democrático se admite afiscalização do detentor do poder quegerencia recursos públicos. Fora dele,não”, enfatizou.Para Mileski, aspectos novosfazem parte de uma nova visão deEstado.“Invariavelmente o Estadodo 3º milênio deverá atender a trêsaspectos fundamentais em decorrênciaLuiz Cláudio, da Editora Fórum, entre os conselheiros Antonio Carlos Flores de Moraes eJair Lins Netto104setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ

desse redesenho que se estabeleceuao final do século XX: eficiência,probidade e transparência. (...) Aeficiência passou a ser um elementoindispensável em todos os sentidostendo em conta a ação de um novo tipode Estado. O Estado mudou, continuamudando e vai mudar ainda. E nóssomos partícipes de um momentohistórico da humanidade e temos odever de nos darmos conta desse fatorpara darmos a contribuição necessáriapara melhorar os destinos do Estado econseqüentemente da sociedade“.“O princípio da eficiência é fatorfundamental para o alcance da eficáciae para que haja entendimento das reaisnecessidades dos cidadãos. E para isso,evidentemente, teremos que ter umsistema de controle que atenda às novasnecessidades do Estado. Terá que ser,invariavelmente, também um controleeficiente, probo e transparente”,finalizou Helio Mileski.Controle, Corrupção, eUrbanismoDebatedor do tema “Controlejurisdicional de administração pública”,o Secretário Geral do ConselhoConsultivo de Extremadura, professorde Direito Administrativo, Felipe JoverLorente, contou experiências dascortes espanholas.“Aqui existe grande diferençano sistema de controle jurisdicionalporque, na Espanha, o controle internose baseia em dois elementos: assessoriajurídica e intervenção geral. Isso ocorrenos diferentes níveis”.Segundo Felipe Lorente, alegislação espanhola, em matériade contratação de obras e serviçospúblicos, se assemelha ao processolicitatório brasileiro. “Na Espanha,as atividades de intervenção geralse nutrem de um corpo de elite,cujas funções são reguladas por leigeral orçamentária. Os interventoresfiscalizam todos os atos doscontratos e produzem relatóriosque terão a incidência da legalidadeou irregularidade julgada apenasdiante dos órgãos das diferentesVanice Lirio do ValleFelipe Jover Lorenteadministrações: autônoma, centralou local”.Conforme observou Felipe, osistema espanhol de repartição decompetências também apresentasemelhanças à ordem constitucionalbrasileira, que preconiza o respeito àsautonomias das administrações locais– nenhuma administração pode exercercontrole sobre outra. “A chave está emestabelecer controles pontuais paramatérias concretas e determinadas, nãocontroles genéricos. Se trata semprede controle de legalidade; jamais decontrole de oportunidade”.Felipe também comentou aatuação de órgãos especializados,não integrantes do Poder Judiciárioespanhol, capazes de identificaras necessidades e pertinências dedeterminada comunidade autônoma.“Existem também o Tribunal de Contasdo Reino, que tem jurisprudência única,e o Conselho de Estado, órgão supremode assessoramento, regulado por leiorgânica. Em suma, na nossa cultura éconhecido o fato de que a administraçãoresponde pelo funcionamento normalou anormal dos serviços públicos. Mas,se o legislador apresentar algum limitepara o judiciário, qualquer dano podeser reconhecido por algum dos nossosTribunais”, finalizou Felipe.Para debater as experiências decontrole da administração pública noBrasil, o desembargador do Tribunalde Justiça do Estado do Rio de Janeiro,Jessé Torres Pereira Júnior, analisoumétodos de interpretação do direitobrasileiro.“A matéria constitucional sofreuNicolas Rodriguez Garciaverdadeira revolução jurídica que eureputo responsável pelos termos hojeconhecidos e travados no controlejurisdicional da administraçãopública. Hoje, problema e sistemasão compreendidos, não comoauto - excludentes, mas comorealidades reciprocamente ligadase complementares no processode concretização dos ditamesconstitucionais”.Segundo Jessé Torres, a Constituiçãoprecisa ser absorvida, entendida,adotada, e vivida no cotidiano pelaprópria sociedade. “Estamos hojediante da supremacia da Constituiçãoque assume efeitos, práticas econseqüências. Estamos diante deuma nova compreensão do própriosistema jurídico normativo. Quando aConstituição da República traça umapolítica pública, seja no campo dasaúde, da educação, ou previdência,essa política pressupõe o pensamentodominante na sociedade e a sociedadeespera que essa política não fique sóno papel e, além de esperar, tem odireito de exigir que seja implementadapelo governo competente. Tem dese transformar em realidade se nãohá uma inconstitucionalidade poromissão”.Como ferramentas fundamentaisd o c o n t r o l e j u r i s d i c i o n a l d aadministração pública, Jessé apontoua efetividade dos princípios, o controleda discricionariedade e a motivação.“Quaisquer que sejam os atospraticados pela administração, desdedeclaratórios até constitutivos, depreparatórios a decisórios, todosRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008105

em pautaterão de ter uma base factual jurídicademonstrada, ou seja, aquele conjuntodas razões de fato de direito quejustificam a ação, a escolha, o agir ounão agir, agora ou depois. Os motivosnão podem mais ficar somente nascabeças dos gestores”, concluiu.Na seqüência, o diretoracadêmico de pós-graduação e vicereitorde Docência e ConvergênciaEuropéia da Universidade deSalamanca, Nicolas Rodriguez Garcia,e o conselheiro do TCE/SC, SalomãoRibas Júnior, abordaram o tema“Corrupção: uma violação ao direitoda cidadania”.Para Nicolas Garcia, “todos estamosde acordo que, com a globalização, asfronteiras fundamentais físicas caíram,ruptura que serviu para favorecer alivre circulação de serviços, de bens,de trabalhadores e também serviu deelemento possibilitador da prática decorrupção. Se estendeu ao âmbito dodireito público com práticas no setorprivado”.Nicolas contou que na Espanhatambém foram apurados crimesde corrupção fundados no uso derecursos tecnológicos. “Esses gruposse aperfeiçoam e se infiltram noâmbito jurídico, fiscal, político e atélegislativo, a que damos o conceitode ´captura do Estado´. E, apesar daproliferação de normas preventivas,estamos frente a níveis de impunidadeabsolutamente altos”.Segundo Nicolas, os paraísosfiscais são redutos e habitat natural denarcotraficantes, terroristas, traficantesde armas e evasores fiscais. “Paísesque se reputam mais limpos, menoscorruptos, em vários casos são quemmais exportam corrupção. É o quechamo de países de dupla moral que,na verdade, são cúmplices; se amparamno segredo bancário e na ocultação dedados e, portanto, supõem-se freio nainvestigação e fiscalização”, disse.Esperançoso, Nicolas acredita naeficácia da convenção das NaçõesUnidas contra a corrupção. “Estamosdiante de uma conjuntura favorávela mudanças. Temos de confiar nessamatéria, mudar o comportamento dosservidores públicos e de operadoresjurídicos. Reclama-se uma justiçadiferente, efetiva.Temos o direitoa um bom processo, justo, comtodas as garantias de igualdade,proporcionalidade, e eficácia. Sobrejulgamento criminal espera-se umamaior especialização, superação deuma autarquia com a participaçãoativa dos órgãos supra nacionais, e autilização do direito penal não comoúnica ratio, e sim, como última ratio.Mas é fundamental a vontade políticade cada Estado”.S e g u n d o p a l e s t r a n t e d omódulo, Salomão Ribas identificoua s c o n s e q ü ê n c i a s s o c i a i s d eadministrações corruptas, e apontou aimpunidade como o mais grave desafio.“A impunidade estimula o cidadão nadescrença ao sistema, viola e fere demorte o direito da cidadania”.“Sabemos que essa corrupção ocorreem nível de elaboração legislativaquando as leis perdem a perspectivado interesse popular para atender agrupos de interesse econômico. AUnião mandou agora para o CongressoNacional um dispositivo embutidona Lei de Diretrizes Orçamentáriasque muda, a partir de agora, a Lei deLicitações. No item Jogo de Planilhas,uma das questões mais complicadasem Obras Públicas, não precisarãomais constar os preços unitários, ouseja, será trocada apenas uma palavra:unitários por globais. Mas isso abretodo um cenário para existência de boacorrupção na contratação de obras”.Salomão Ribas comentou osresultados obtidos por pesquisa daRevista Veja, realizada com 200pessoas.“Noventa por cento consideram quepolíticos brasileiros agem pensandoem benefício próprio; 82% considerama classe política geral corrupta. Maisgrave: 75% admitem que, se eleitospara cargo público, poderiam cairem tentação. Noventa e oito porcento afirmam que pessoas de suasrelações já praticaram, pelo menos,um ato condenável como, por exemplo,suborno para se livrar de uma multa,atestado médico falso, e consumode produtos piratas. Esse é outroproblema: a gente tentar solução atravésda lei e não ter o rechaço popular parao mesmo tipo de prática”.Mais do que reivindicar aparticipação popular e arregimentar oapoio do jovem, Salomão Ribas observaque “quem fiscaliza tem o dever decuidar para que as questões pontuaisnão afetem o sistema. Alienar-se trazpor conseqüência ferimento frontalao direito à cidadania e aos direitosconsagrados na Constituição”.Na mesa de encerramento dosdebates, o professor de pós-graduaçãoda EMERJ, UERJ e Fundação GetúlioVargas, Melhim Namem Chalhub, eo Secretário de Administração Local,da Espanha, Enrique S. Goyanes,discutiram “Urbanismo e direitofundamental à propriedade”.Crítico da realidade dos centrosurbanos brasileiros, Melhim Chalhubobservou: “com efeito, o processo deindustrialização, a concentraçãodos assentamentos urbanos e apacificação do consumo tornam cadavez mais nítido o significado socialda propriedade, no sentido de queo uso da propriedade se submeteao interesse da coletividade emconformidade com sua finalidadeeconômica e social. Esse processodesordenado de ocupação do solo,aliado à inadequada aplicação deJessé Torres Pereira Júnior analisou métodosde interpretação do Direito brasileiro.106setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ

Melhim Namem Chalhub, Henrique Goyanez e o Conselheiro Antonio Carlos Flores de Moraesnovas tecnologias na exploraçãodos recursos naturais, contribuipara inflar os centros urbanos eacelerar a degradação da natureza,deixando à mostra a proximidadede esgotamento de certos recursosessenciais à necessidade da vida”.S e g u n d o M e l h i m , a p a r t i rda Constituição Federal de 88,o “proprietário” passou a dispor“de um espaço mais limitado doque aquele que lhe conferia aconcepção individualista do direitode propriedade”.“A e x a t a c o m p r e e n s ã o d odireito de propriedade contemplaa harmonização de um direitosubjetivo e da função social, aquelecondicionado por esta, [...] políticaspúblicas visando à distribuição e àexploração eqüitativa dos bens”.Melhim lembrou que o artigo 30da Constituição atribui ao Municípioc o m p e t ê n c i a p a r a a d e q u a d oordenamento territorial medianteplanejamento, controle de uso eparcelamento do solo. “A Cidadetem função social de propiciarcondições razoáveis de habitação,trabalho e recreação aos contingentespopulacionais. É no Estatuto daCidade que se encontram as diretrizesgerais da política urbana, fixadas naConstituição”.Entretanto, conforme observaçãode Melhim, as políticas públicasde ordenamento do espaço, tantona cidade quanto no campo, têmresultado mal-sucedidas. Paraenfrentar tais dificuldades, Melhimapontou a recente Lei nº 11124./05que instituiu o Novo SistemaNacional de Educação e InteresseSocial, e definiu fontes de recursosorçamentários para custear moradiasda população de baixa renda.“Essa legislação efetivamentepode abrir perspectivas para o futuromas não supre a necessidade deurbanização e regularização fundiárianas velhas favelas e loteamentos jáconsolidados. O enfrentamentodo problema exige articulação deelementos multidisciplinares e omais amplo esforço de planejamento,envolvendo todas as esferas de podere a sociedade civil”. Melhim tambémenfatizou a existência do projeto delei, ainda em tramitação na Câmara,que atenderia à necessidade deregularização dos títulos na Cidade.J á o p r o f e s s o r d e D i r e i t oUrbanístico Ambiental, HenriqueGoianez, contou da experiência eestratégias espanholas de urbanismo,similares às metas brasileiras, apesarde diferentes características históricase geográficas destes países.“No direito brasileiro existe umasérie de circunstâncias de parâmetrosou critérios pelos quais o solo deve serdeclarado organizável. Mesma coisaocorre na Espanha: alguns valoresambientais e fatores culturais devemser protegidos. Para mim, dentre asdiretrizes gerais da ConstituiçãoEspanhola, a fundamental é a adoçãode padrões de produção e consumode bens de serviços, expansãourbana compatível com os limitesda sustentabilidade ambiental,social e econômica. Outro pontoque considero importantíssimo éa valorização das característicasarquitetônicas das fachadas dasedificações”.Tendência internacional do direitoadministrativo, Henrique reiterou aimportância do princípio da motivaçãodas decisões administrativas eo afastamento da arbitrariedadedos poderes públicos.“No direitoespanhol, toda nova expansão urbanadeve ceder ao Município porcentagemde terrenos destinados às áreasverdes, eixos viários e áreas livres. Alei também obriga que sejam cedidosespaços para construção de escolas ecentros sanitários”.M a s H e n r i q u e r e c o n h e c eas dificuldades decorrentes daintervenção administrativa no direitode uso da propriedade, polêmicaainda em evidência na Europa.“At é q u e p o n t o é l í c i t o aadministração pública convocarconcursos para desapropriar otitular dos terrenos? Com certeza,as intervenções administrativasdefendem interesses gerais; masonde fica o limite entre amparadosnas exigências da função social dapropriedade e aquilo que pode e nãopode ser feito?”.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008107

em pautaMP de Contas discute perspectivasinstitucionais na Jornada de DireitoAdministrativo Comparado - La PlataNos dias 20 e 21 de agosto de 2008,foi realizada na cidade de La Plata,Argentina, a 1ª Jornada de DireitoAdministrativo Comparado – Control dela Administracion Pública, patrocinadapelo Colégio D’Abogados – DepartamentoJudicial La Plata e Association Bonaerensede Derecho Administrativo – ABDA,sob coordenação científica do ProfessorCarlos Botassi. O evento, segundo ThiersMontebello, presidente do TCMRJ, deixouimpressionada a comitiva brasileira peloalto padrão dos conferencistas, pelaatualidade dos temas discutidos e pelacalorosa recepção dos organizadorese professores que, fiéis à temáticaproposta, estabeleceram relevante cotejodoutrinário e comparação jurisprudencialentre as realidades jurídicas dos paísesparticipantes.Destacando significativamente odireito administrativo moderno e suasrelações objetivas com o atual controleda administração pública, a jornada emLa Plata foi programada para estabelecerintercambio com juristas fluminenses.A representação brasileira contou com aparticipação de expositores que discorreramsobre termos de grande atualidade esobretudo questões ainda não assentadasno universo jurídico e cujas controvérsiasforam significativamente mitigadas.Participaram da jornada juristas doUruguai, Argentina, Itália, Espanha eBrasil. A delegação do Brasil foi compostapor Rodrigo Mascarenhas, subprocuradorgeral do Estado do Rio de Janeiro, pelosprocuradores Marcos Juruena VillelaSouto e Flávio de Araújo Willeman, daProcuradoria do Estado do Rio de Janeiro,Thiers Montebello, presidente do TCMRJ,Sérgio Aranha, Chefe de Gabinete, eSergio Tadeu Sampaio Lopes, assessor daPresidência do TCMRJ.Fotos: Sérgio Tadeu Sampaio LopesFlávio Willeman, Eduardo B. Grinberg, Presidente do Tribunal de Contas de BuenosAires, e Thiers MontebelloProcuradores do Estado do Rio: Rodrigo Mascarenhas, Flávio Willeman e Marcos Juruena108setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ

Foto: Marco Antonio ScovinoOrçamento Participativo:a experiência brasileiraOpresidente Thiers Montebelloesteve na Universidaded e E x t r e m a d u r a , n aEspanha, de 9 a 11 de julho,participando da IX Edição dosCursos Internacionais de Verão,cujo tema foi “Financiación Local:Hacia la Segunda DescentralizaciónFiscal”.O convite para proferir palestrasobre a experiência brasileirapartiu do diretor da Universidade,professor Francisco Álvarez Arroyo,e do secretário, professor EmilioAguas Alcalde. O presidente Thiers,acompanhado do chefe de gabineteda Presidência, Sergio Aranha, doassessor da Presidência, SergioTadeu Sampaio Lopes e do secretáriode Controle Externo, Marco AntonioScovino, foi recebido pela professoraHelena Manzano.A e x p o s i ç ã o d e T h i e r sMontebello foi no dia 10 de julho,sobre a tema L os presupuestosparticipativos em la experiênciabrasileña.Mesa de abertura do eventoSergio Aranha e Thiers Montebello com participantes do eventoFoto: Sergio Tadeu Sampaio LopesThiers também fez parte deu m a M e s a Re d o n d a c o m E l i aMaria Blanco Barbero, Alcadesade Plasencia; José Angel CalleG r a g e r a , A l c a d e d e M é r i d a ;Francisco Javier Fragoso Martinez,3º tenente Alcade de Badajoz eConsel de Economia Y Hacienda;Mariano Gallego Benito, Alcade deDon Benito y diputado em Cortespor Badajoz; Victoria EugeniaValle Nuñes, Viceinterventora daExcma Disputación de Cáceres, eFrancisco Pedraja, catedrático deHacienda Pública da Universidadede Extremadura.Alguns exemplares da RevistaTCMRJ e do livro de fotos RioInconfundível n º 2 f o r a mdistribuídos aos presentes.Pa r t i c i p a r a m d o e v e n t oadvogados, universitários, agentesde controle público, alcaides eautoridades locais.A p ó s o c u r s o , a d e l e g a ç ã ob r a s i l e i r a a p r o v e i t o u ao p o r t u n i d a d e p a r a v i s i t a r oTribunal de Contas de Portugalonde, pessoalmente e do ministroLuciano Brandão, agradeceram aatenção dada à família do ministroAdhemar Ghisi, quando o mesmofaleceu em Lisboa, no dia 2 dejulho último, durante viagem coma família.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008109

em pautaEMARF e TCMRJ realizam eventoem parceriaJuiz federal José Arthur Diniz Borges, Thiers Montebello, Desembargador Joaquim Castro Aguiar, Desembargador André Fontes e Ministrodo TCU, Benjamin Zymler“Justiça Federal e os Tribunaisde Contas” foi o tema doevento realizado, dentrodo Programa de EstudosAv a n ç a d o s , p e l a E s c o l a d aMagistratura Regional Federal da2ª Região – EMARF e o Tribunalde Contas do Município do Riode Janeiro, dia 06 de junho, noAuditório do Tribunal RegionalFederal da 2ª Região. Na ocasiãoforam apresentadas quatro palestraspara uma platéia composta pordesembargadores, juízes federais,servidores e estudantes.A mesa de abertura foi compostapelo diretor-geral da EMARF,desembargador André Fontes, pelodesembargador Joaquim CastroAguiar, presidente do TRF-2ª Região,pelo presidente do TCMRJ, ThiersMontebello, pelo juiz federal JoséArthur Diniz Borges, coordenador doevento, e pelo ministro do Tribunalde Contas da União, BenjaminZymler.Primeiro palestrante, o ministrodo Tribunal de Contas da União,Benjamin Zymler falou em suaapresentação - “Poder geral de cautelado Tribunal de Contas – suspensãode contratos administrativos emandamento” - sobre o controleexterno exercido pelo TCU e oexercício do poder geral de cautela,o que é, segundo o ministro, “o maisatual no âmbito do controle externo,que é exatamente a capacidade queo Tribunal de Contas tem de expedirmedidas cautelares, paralisandolicitações e contratos, mesmo quede forma cautelar”.Zymler considera que “arealização do controle préviodeve ser vista com reservas, pois aatividade controladora pressupõeo exame de algo já feito. Logo,sendo prévio, o controle tende adesnaturar-se. Ademais, não sepode substituir o administradorpelo controlador. Ao fiscalizarprocedimentos, o controle prévio,muitas vezes, torna-se inevitável.Afinal, ao impugnar determinadoato, se finda por fiscalizar ossubseqüentes”.O ministro do TCU afirma que o110setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ

poder geral de cautela “visa resguardara efetividade das deliberações finaisdo Tribunal e neutralizar situaçõesde lesividade ao erário. (...) O TCUnão tem se furtado em determinara suspensão cautelar de contratosquando necessária. Não obstante,merece destaque, a ação adotadaquando se verificam indícios desobrepreço ou superfaturamentoem contratos vigentes, Nestescasos o TCU, visando resguardar ointeresse público consubstanciadona consecução do objeto, temdeterminado cautelarmente asuspensão de pagamento da quantiaimpugnada na razão dos sobrepreçosapurados nos contratos”, conclui.A seguir o Procurador-Geral emExercício do Ministério Públicojunto ao TCU, Paulo Bugarintratou em sua exposição sobre a“Súmula Vinculante nº 3 do STF –Procedimentalização no âmbito doTribunal de Contas da União” e seualcance:“O entendimento inicial noâmbito do TCU é que a SúmulaV i n c u l a n t e n º 3 a l c a n ç a ,e s p e c i f i c a m e n t e , o s a t o s d oTribunal praticados no âmbito dasua competência de apreciar paralegalidade os atos de admissão,concessões, funções e reformas,perpetuando-se os atos de açãoinicial. No momento em que os atossão praticados no âmbito de seusrespectivos órgãos e posteriormentesão encaminhados ao TCU parao a p e r f e i ç o a m e n t o , u m a v e zque se considera que o ato deaposentação, pensão e de reformasão atos complexos, que só seaperfeiçoam com a manifestação devontade de duas instâncias, de doisórgãos independentes, então, nomomento em que é praticado o atode aposentadoria, o ato é publicadoe passa a ter eficácia, passa portodos os efeitos jurídicos, ele sesubmete ao seu aperfeiçoamentocom a apreciação do TCU e seuregistro. A partir daí o ato estáperfeito. Nessa fase inicial emque o ato é baixado ou publicadoDesembargador Castro Aguiar, entre os conselheiros Antonio Carlos Flores de Moraes e ThiersMontebello, com a placa oferecida pelo TCMRJ alusiva à realização conjunta do eventonão se fala da necessidade decontraditório. (...) Na concessãoinicial temos uma relação apenasentre o órgão de controle e o órgãoresponsável pelo ato, sem que hajaa participação de um terceirobeneficiário interessado no ato”,considerou Bugarin.Após o intervalo para almoço,o ministro de Estado do Controlee da Transparência, Jorge HageSobrinho falou sobre “A efetividadeda Controladoria Geral da Uniãodiante da constatação dos atosde improbidade administrativa”.Presidiu a mesa o Diretor de Foro daSeção Judiciária do Rio de Janeiro,juiz federal Mauro Costa Braga.O M i n i s t r o H a g e , e m s u aexposição, falou das atribuiçõesda Controladoria Geral da União– CGU, sua base legal, a estruturada Instituição, seu organograma e adistribuição geográfica do pessoal,que são 1134 servidores.O ministro apresentou as áreas deatuação da CGU: Controle Interno,Correição, Combate à Corrupçãoe a Ouvidoria. E também como aControladoria toma conhecimentodas improbidades, por meio doCOAF – que é o Conselho de Controledas Atividades Financeiras, órgãovinculado ao Ministério da Fazenda;da Imprensa – uma das principaisfontes de deflagração das auditorias;Representações – Ministério Público,autoridades, poder Executivo eparlamentares; e através de denúnciasdo cidadão. São recebidas, em média,6.000 denúncias –ano, falou.E n t r e a s p r o v i d ê n c i a sque são tomadas pela CGU, oMinistro destacou as auditoriase fiscalizações, a sindicânciapatrimonial, os PADS – processosadministrativos disciplinares e aapuração de idoneidade de empresase contratados.Concluindo, Jorge Hage faloutambém das principais ações emprevenção, e dos obstáculos decaráter jurídico encontrados.E n c e r r a n d o o e v e n t o , oconselheiro Salomão Ribas, do TCE/SC e presidente do Instituto RuiBarbosa abordou o tema “Restituiçãode valores pecuniários recebidosde boa-fé, nova interpretação najurisprudência do TCU Súmulano 249/TCU”. S a l o m ã o R i b a sapresentou diversos exemplos erespondeu a questões formuladaspelos participantes.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008111

em pautaFoto: Sergio Tadeu Sampaio LopesAbracom homenageia presidente do TCM/PAConselheiro Luiz Sergio Gadelha, conselheiro Lauro Sabbá, do TCE/PA, o homenageado, Ronaldo Passarinho, Francisco Netto, deputadoJoaquim Passarinho, Elisabeth Salame da Silva, procuradora do Ministério Público junto ao TCE/PA e Thiers Montebello.Promovida pela AssociaçãoBrasileira dos Tribunais deContas - Abracom, foi realizada,em sessão especial, dia 16 de junho, noauditório do TCM/PA, em Belém, umahomenagem ao conselheiro RonaldoPassarinho, presidente daquele órgão,pelos relevantes serviços prestados aoPará, em função de sua aposentadoriacompulsória.A sessão foi presidida pelopresidente da Abracom, Francisco deSouza Andrade Netto, e contou coma participação do vice-presidente daAtricon, Luiz Sérgio Gadelha e do vicepresidentedo Instituto Rui Barbosa,Thiers Montebello.Durante a sessão, que repassoutoda a vida do Conselheiro desde seuinício, como advogado, administradore político, até conselheiro e presidentedo TCM/PA, diversas pessoas sepronunciaram. A manifestaçãomais emocionada, porém, foi a doconselheiro Daniel Lavareda, quereproduzimos abaixo.Reconhecido por suas ações decunho social e pela luta em favor dasCortes de Contas como instrumentode controle das contas públicas,o conselheiro Ronaldo Passarinhorecebeu uma placa da Abracom, e umamedalha, homenagem do TCMRJ.Ronaldo,Certa vez, lendo Rubem Alves, aprendi em um de seus contos que: “Ostra feliz não faz pérola”. Diz esseextraordinário contador de estórias, nessa estória, que a ostra mais cobiçada não é aquela que canta feliz no fundodo mar, mas aquela que lhe tendo um grão de areia a lhe apertar a carne, canta, ainda que em solo melódico triste.Sabe a ostra que não poderá se livrar do grão de areia, mas para se livrar da dor que esse grão lhe provoca, envolve-ocom uma substância lisa, brilhante e redonda, e isso, ao final, se transforma numa pérola.Se isso é verdade para as ostras, também é verdade para os seres humanos. Se fossemos ostras, não seríamoscapazes de reconhecer em ninguém que, vivendo no seu mundinho fechado, egoísta e confortável pudesse construirpérolas capazes de fazer exemplo a ser seguido pela humanidade. Ninguém cresce senão pelo sofrimento. Foiassim que o cristianismo surgiu. Foi assim que Ghandi liderou a Índia, que Moises libertou seu povo no Egito, queBethoven se tornou um gênio da música. A história favorece minha teoria.É verdade também que, diferentemente das ostras, cada homem pode produzir o tamanho de sua pérola namedida de seu comprometimento com a mudança, e isso independe do tamanho da dor. Cristo, na minha opinião,produziu a maior de todas as pérolas já cobiçadas pela humanidade: O AMOR AO PRÓXIMO!E por que te digo isso? Porque lendo esse conto, me vi emocionalmente tentado a te dizer hoje, o que em outraspalavras já disse antes. Não são loas em virtude de tua aposentadoria nesse Tribunal. Quando o assunto é amizade,não sou dado à pieguice, procuro ser sincero.E é por isso Ronaldo, que conhecendo um pouco da tua história de vida, sei das dores do menino pobre quecrescendo, perdeu o pai, e que crescido e pai, cedo perdeu um filho. Essa talvez a maior dor do mundo!112setembro 2008 - n. 39Revista TCMRJ

Nietzsche um dia se perguntou porque os gregos, sendo dominados pelo sentimento trágico da vida, nãosucumbiram ao pessimismo. A resposta que encontrou é a mesma que encontro em ti. Eles não se entregaramao pessimismo porque foram capazes de transformar a dor em beleza. Como as pérolas.A beleza não elimina atragédia, mas a torna suportável. A felicidade é um dom que deve ser simplesmente gozado. Ela se basta. Masela não cria. Não produz pérolas.São os que sofrem que produzem a beleza para parar de sofrer.Nesse teu canto triste Ronaldo, cresceu o advogado combativo, capaz de lutar pelas injustiças sociais e,principalmente, pelo estado democrático de direito; brilhou o parlamentar, cinco vezes reconduzido pelo povodo Pará à Assembléia Legislativa, para representar seus interesses e, numa delas com a maior votação dada atéhoje proporcionalmente a um Deputado, o que o fez nos seus mandatos com responsabilidade e ética; surgiuenfim, o Conselheiro com quem convivo por mais de uma década. Primeiro como servidor dessa casa, depois emais amiúde, como par, com quem aprendi, dentre outras lições, a de que um homem para ser um Conselheirodeve ter, antes de tudo, um comportamento sereno, altivo e equilibrado para ser digno da função para qual foiescolhido.Como Conselheiro, por seus méritos, fostes reconduzido três vezes à presidência da Casa. Interiorizastesainda mais o Tribunal reciclando uma centena de milhares de servidores municipais por meio de cursos epalestras; dinamizastes e aperfeiçoastes os meios de controle externo; arregimentastes parceiros, por meio deConvênios, para o exercício fiscalizatório dos gastos públicos, mas tudo isso não se iguala ao teu maior feito: aHumanização desse Tribunal.Digo isso com grau de julgamento de quem conviveu nessa Casa desde o seu nascimento e ter tido a honrade privar, senão da amizade, mas com certeza, do respeito de todos os Conselheiros que por aqui passaram epor aqui estão desde Egídio Sales a José Carlos Araújo. Costumo brincar entre os meus próximos que, comoBenjamin dessa Casa, denominação que se concede ao mais jovem membro de uma associação, numa alusãobíblica ao filho mais novo de Jacó e Raquel, estou mais para Matusalém.E digo isso porque, antes do Ronaldo, não existia um embrião sequer de ações concretas voltadas à dor dopróximo. O Tribunal como Instituição capaz de promover justiça social por meio da solidariedade era uma “ostrafeliz” e assim cantava sua canção monocórdia de tão somente exercer seu papel constitucional.Mas você, Ronaldo, com a sensibilidade d´alma percebeu que o Tribunal não é só isso. O Tribunal étambém composto de gente, companheiros de luta, servidores públicos como você e eu, do mais simples aomais graduado, e a todos esses Ronaldo, não faltou de você a mão amiga, o abraço sincero, o ouvido pacientedo Presidente e Conselheiro Ronaldo Passarinho. Um exemplo de humildade e magnitude que só os grandeslíderes sabem exercer.Foi com o seu espírito cristão de formação Salesiana que se instituiram grupos de evangelização nesseTribunal, e esse trabalho que embrionariamente foi seu e hoje está difundido no espírito de cada servidor, fez econtinua fazendo maravilhas para minorar a dor dos que mais necessitam em nossa comunidade.Mas permita-me Ronaldo, dentre todos esses feitos, o que mais me sensibilizou foi o convênio que oTribunal mantém até hoje, com vista a reinserir no contexto social os meninos e meninas da FUNCAP. Nessegesto tão pequeno para instituição, mas tão significativo de responsabilidade social, houve o sopro de Deus natua consciência para que aqui nessa Casa nós resgatássemos nesses jovens a esperança de um futuro melhor,abalados que foram na sua fé pelas vicissitudes da vida. Vejo no olho de cada adolescente um olhar do André,um irmão que não conheci, mas que sempre amei, porque ele continua a nos ensinar até hoje o verdadeiro valorda vida! Pérolas, pérolas, pérolas.É por isso que hoje, às vésperas de deixar a vida pública do qual magnificamente prestastes relevantesserviços, é que de público gostaria de agradecer, em nome dos servidores do TCM, bem como, dos Conselheiros,mas também, permita-me, em nome de minha família, e, em especial, em nome de meu pai Luiz Daniel LavaredaReis, homem a quem tu e teu tio conheceram muito bem, por tudo que fizeste de bom ao povo do Pará e, emespecial, ao Tribunal de Contas dos Municípios.E é por isso Ronaldo, que quando lembro e retrato, com muita justiça, alguns de teus feitos, lembro de MarioQuintana, para te dizer e registrar que na história do Pará e desse Tribunal, que nesse ano completa 25 anos deexistência, muitos passaram e muitos passarão, você Ronaldo... Passarinho.Muito obrigado!Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008113

egistroParecer Prévio é aprovadopor unanimidadeOTribunal de Contas do Município do Rio deJaneiro emitiu parecer prévio favorável àaprovação das Contas de Gestão do Prefeito CésarMaia, exercício de 2007, em Sessão realizada no dia 2de julho de 2008, na Sala das Sessões Ministro LucianoBrandão.Em minuciosa análise, a Coordenadoria de Auditoria eDesenvolvimento – CAD registrou que, das recomendaçõesreferentes às Contas do exercício anterior – 2006 –somente 17,14% foram acatadas, 11,43% demandamanálise futura, e 71,43% não foram atendidas.O Conselheiro Relator Fernando Bueno Guimarãesacolheu e incluiu em seu parecer as cinco ressalvas,quarenta recomendações, quatro alertas e quatrosugestões apontadas pela CAD, entendendo que asimperfeições detectadas não prejudicaram o exame dasContas. O Plenário aprovou, por unanimidade.O prefeito Cesar Maia, pelo Decreto nº 29584 (aolado), dá conhecimento do Parecer Prévio aos órgãosda Administração Municipal, determinando que asrecomendações indicadas sejam tratadas como objetivospelos ordenadores de receita e despesa de cada área.Posse na ABLJOm i n i s t r oL u i z Fu x ,do SuperiorTribunal de Justiça(STJ), eleito emmaio deste anop a r a o c u p a r ac a d e i r a 3 2 d aA c a d e m i a B r a s i l e i r a d eLetras Jurídicas – ABLJ – instituiçãoque representa as maiores autoridadesno campo das letras do Direitono país –, tomou posse como membrotitular no dia 2 de setembro, em solenidaderealizada na sede da associação, no Riode Janeiro. Na ocasião, Fux foi saudadopelo acadêmico José Carlos BarbosaMoreira.O ministro Fux é integrante do STJdesde 2001, e atualmente compõe aPrimeira Turma, a Primeira Seção e aCorte Especial.APERJAAssociação dos Procuradores – APERJ – promoveu seu encontroanual no dia 5 de setembro de 2008 no Hotel Portobello, emMangaratiba, que contou com a presença do Secretário Estadualde Segurança Pública, José Mariano Beltrame que expôs sobre opcontrole da violência no RJ. Thiers Montebello foi convidado pela APERJpor integrar o quadro associativo na qualidade de associado “honoriscausa”. Na foto, participantes da mesa: Thiers Montebello, LuciaLea Guimarâes Tavares, Regis Velasco Fichtner Pereira, José MarianoBeltrame e Leonardo Espíndola.114 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Foto: Marcos AndradeCoral do TCMRJ participa do “Músicano Museu”Pelo terceiro ano consecutivo, o Coraldo TCMRJ é convidado a participar doprograma “Música no Museu”.O Coral, que conta com a direção musicalde Zeca Rodrigues e Gláucia Henriques, seapresentou, em 23 de junho, na BibliotecaPública do Estado do Rio de Janeiro, e em 30 dejunho, no Espaço Furnas Cultural (foto).No repertório, “Sapato Velho”, de Mu,Cláudio Nucci e Ricardo Tapajós; “Se Acaso VocêChegasse”, de Lupicínio Rodrigues e FelisbertoMartins; “É Preciso Saber Viver”, de Robertoe Erasmo Carlos; “Isso Aqui o Que É”, de AryBarroso; “Waze” de Tom Jobim, entre outras.IPP lança livro sobreaquecimento globalOInstituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos– IPP lançou, dia 2 de setembro, no Palácioda Cidade, o livro: Rio: Próximos 100 anos –Aquecimento Global e a Cidade, fruto do Seminário domesmo nome realizado em outubro de 2007, pela Prefeiturado Rio, no qual foram abordados os impactos da mudançaglobal do clima na cidade e suas conseqüências, como aelevação do nível do mar, os eventos climáticos extremose as conseqüências sobre a saúde, entre outros.No livro são apresentadas diversas sugestões de açõespara amenizar os possíveis impactos das mudanças globaisno Rio de Janeiro, nas próximas décadas, baseadas emestudos articulados com o quadro técnico da Prefeitura.Na foto, o presidente do IPP, Sergio Besserman Viannacom o presidente Thiers Montebello.Livro comemora 200anos da vinda daFamília RealPublicado pormeio da Leide Incentivo àCultura, do Ministérioda Cultura, o livro“Uma Trajetória deVida – a saga de umimigrante português”,escrito por CarlosEduardo Boiteux deAlmeida, mostra aimportância da vida doimigrante portuguêsna construção doBrasil, sobretudoda cidade do Rio deJaneiro.Segundo o autor, seu livro busca, “pela observação datrajetória de um laborioso e audaz imigrante, apresentar umexemplo positivo para as gerações vindouras, especialmentenesta época de enfraquecimento dos valores sociais,religiosos e culturais”.O livro “Uma Trajetória de Vida – a saga de um imigranteportuguês” se soma aos demais produtos e iniciativasculturais em homenagem aos 200 anos da vinda da FamíliaReal ao Brasil.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008115

egistroTCMRJ e FGVcelebram convênioIMB comemoraIndependênciado BrasilOTribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro e aFundação Getúlio Vargas – FGV celebraram convênio paraa organização e realização de dois seminários.Os eventos serão realizados nos dias 12, 13 e 14 de novembro,no Auditório da Fundação Casa de Rui Barbosa e terão como títulos“Brasil: 200 Anos de Estado, 200 Anos de Administração Pública” e“Rio de Janeiro: Uma Cidade, Muitas Capitais”.Na foto, Frederico Lustosa, Bianor Scelza Cavalcanti, ThiersMontebello, José Almino de Alencar e Fuad Zamot.OConselheiro Franciscode Souza AndradeNetto, corregedor doTCM/BA, foi reeleito paraocupar o cargo de presidenteda Associação Brasileirados Tribunais de Contas– Abracom, para o biênio2008-2010. Para as vicepresidênciasforam eleitosos conselheiros RaimundoJosé de Almeida Moreira,presidente do TCM/BA;Luiz Sergio Gadelha Vieira,do TCM/CE; Jossivani deOliveira, do TCM/GO; AloísioAugusto Lopes Chaves, doTCM/PA; Thiers Montebello,do TCMRJ, e Eurípedes Sales,do TCM/SP.116 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJOInstituto dos Magistrados doBrasil, dando continuidadeà campanha que iniciou em1997 com o objetivo de expandiralém dos desfiles militares ascomemorações da Semana da Pátria,realizou, no dia 15 de setembro,no Jockey Club Brasileiro, umarecepção para comemoração do Diada Independência, entendendo queeste dia representa a data máximada Nação.N a o c a s i ã o , o I M B p r e s t o u ,também, homenagens aos 200 anosda chegada da Família Real, 100 anosda Imigração Japonesa, 100 anos damorte de Machado de Assis e 50 anosda Bossa Nova.Reeleito presidente da AbracomConselheiros Raimundo José Almeida Moreira, do TCM/BA, Paulo Ernani Miranda Ortegal, TCM/GO,Antonio Carlos Caruso, TCM/SP, Jossivani de Oliveira, TCM/GO, Thiers Vianna Montebello, TCMRJ,Francisco de Souza Andrade Netto, TCM/BA, Edson Simões,TCM/SP,Luiz Sergio Gadelha Vieira, TCM/CE e Eurípedes Sales, TCM/SP

TCMRJ recebe candidatos a Prefeitura do RioPor iniciativa da Presidência do TCMRJ, os candidatosa Prefeito do Rio de Janeiro nas eleições de 2008foram convidados para apresentação de um Painel,organizado pela Secretaria de Controle Externo, sobre oentendimento do TCMRJ acerca dos principais aspectosorçamentários, financeiros, patrimoniais e operacionaisinerentes ao Município do Rio de Janeiro.Para garantir o caráter absolutamente imparcial daproposta, foi condição imposta pela Presidência queo conteúdo e a dinâmica das apresentações fossemrigorosamente iguais para todos os candidatos.Assim, as apresentações do Painel foram precedidas deuma explanação geral, por parte do Diretor da Secretaria deControle Externo e, a seguir, de acordo com a especializaçãode cada Inspetoria/Coordenadoria, os temas abordadosforam: Aspectos Orçamentários, Financeiros e Patrimoniais(CAD), Obras e Urbanismo (2ª IGE), Educação e AssistênciaSocial (3ª IGE), Saúde e Esporte (4ª IGE), Meio Ambientee Transporte (6ª IGE). Cada uma das IGEs/CAD procurou,em suas apresentações, destacar as questões operacionaisobservadas nas inspeções, auditorias e visitas técnicasrealizadas em 2007.Após cada palestra, a Presidência deste Tribunalofereceu a cada um dos candidatos um CD com os dadosapresentados.As apresentações foram realizadas nas seguintes datas:26/06 - Marcelo Crivella30/06 - Filipe Pereira15/07 - Eduardo Paes31/03 - Fernando Gabeira15/07 - Paulo Ramos07/04 - Jandira Feghali24/07 - Chico Alencar13/05 - Solange Amaral04/08 - Alessandro MolonRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008117

egistroFotos: Sergio Tadeu Sampaio LopesIRB realiza Encontro Nacional eAssembléia Geral em Santa CatarinaAbertura do eventoRepresentantes da maioria dosTribunais de Contas do Brasilestiveram em Florianópolis, nosdias 18 e 19 de setembro, participandodo Encontro Nacional e Assembléia Geraldo Instituto Rui Barbosa, para discutirassuntos relativos ao aperfeiçoamentodas ações de controle externo previstas noPrograma de Modernização do ControleExterno dos Estados, do Distrito Federale dos Municípios (PROMOEX).Constou da programação do primeirodia a apresentação do Portal e Rededos Tribunais de Contas. Os doisinstrumentos têm como objetivo promovera transparência dos atos da administraçãopública em apoio ao controle social, eintegrar as atividades de fiscalização. OPortal e a Rede também deverão aprimorara comunicação com os servidores, edisponibilizar, aos jurisdicionadose à sociedade, informações sobre osTribunais.Primeiro produto nacionaldesenvolvido durante a implantação daprimeira etapa do Promoex, o Portal ea Rede estão sob a responsabilidade doInstituto Rui Barbosa.Na seqüência, o presidente do TCE/BA, Manoel Castro, apresentou outraação prioritária do Promoex: a auditoriaoperacional piloto que está sendo realizadana área da educação, nos âmbitos federal,estadual e municipal. Os AspectosInstitucionais dos Tribunais de Contastambém foram discutidos.O Tribunal de Contas de Santa Catarinaaproveitou a ocasião para apresentar umaplicativo desenvolvido em parceria coma Microsoft que permite a assinatura dediversos documentos ao mesmo tempo.Também foram debatidos os “Aspectosda Harmonização de Conceitos da Lei deResponsabilidade Fiscal”, pelo corregedordo TCM/CE, Luís Sérgio Gadelha Vieira,e o “Sistema de Fiscalização de ObrasPública (GEO-Obras)”, utilizando o GPS,pelo presidente do TCE /MT, AntônioJoaquim.Em reconhecimento ao apoio àsatividades do Instituto Rui Barbosa,a Diretoria do IRB homenageou osconselheiros José Carlos Pacheco,presidente do TCE/SC, Victor Faccioni,presidente da Atricon, Luiz SérgioGadelha Vieira, coordenador Atricone IRB junto ao Promoex, Thiers VianaMontebello, presidente do TCM/RJ,e Francisco Souza Andrade Netto,presidente da Abracom, e os Membrosdo Grupo Técnico do Promoex, CláudioCherem de Abreu, do TCE/SC, LuizGenédio Mendes Jorge, do TC/DF,e Luiz Mário Vieira, do TCM/CE.Eleição e posse da nova DiretoriaO presidente Salomão Ribas Júniorfoi reeleito por unanimidade para oBiênio 2008-2010. A atual diretoriafoi mantida.O Conselheiro Thiers ViannaMontebello permanece 1º Vice-Presidente de Relações Internacionais.Manoel Castro, presidente do TCE/BA, Thiers Montebello entre Raimundo José Michiles,presidente do TCE/AM, e Carlos Pinna, conselheiro do TCE/SEFrancisco Netto, presidente da ABRACOM, e desembargador Amaral e Souza, vicepresidenteda Associação Nacional dos Desembargadores – ANDES118 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Visitas ao TCMRJJunho.2008Dia 2 - Desembargador LuizEduardo Guimarães RabelloDia 5 -DesembargadorJoaquim Alvesde Brito e juizAdolpho Corrêade AndradeJúniorDia 9 - DeputadoPaulo RamosDia 18 - Dra. Roseli Nalin,juíza de DireitoRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008119

Dia 18 – ConselheiroLucival Fernandes TCE/ROJulho.2008Dia 1 - ThiersMontebellocom FrederickZ. Burrowes,Dárcio AugustoChaves Faria,Andrea VelosoCorreia e LeoPedrosa Griggi,procuradoresdo municípioDia 2 - DelegadoRicardo Martins,subchefe da PolíciaCivilDia 3 - Marco AntonioScovino, diretor da Secretariade Controle Externo, ThiersMontebello, Wagner Victer,presidente da CEDAE,procurador LeonardoEspíndola, Conselheiro Joséde Moraes e Marco Antonio F.Abreu120 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Dia 15 - CláudioSancho Mônica,coordenadorda CAD, ThiersMontebello eVereador LuizHumbertoDia 17 - Juiz MarciusFerreira da CostaDia 21 - Luiz HenriqueBahia, diretor da Faculdadede Direito da UERJDia 30 - Delegado Ronald Mendes CoelhoRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008121

Dia 30 – DelegadoMarcos Alexandre ReimãoAgosto.2008Dia 4 - Vereadora Silvia PontesDia 6 - Vereadora Patrícia Amorim e sua assessora Cristina Lobo com Thiers Montebello e MarcoAntonio Scovino122 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Dia 7 - DesembargadorBento Ferolla e opromotor de JustiçaBruno FerollaDia 11 - Dr. PauloSérgio Rangel doNascimento, Promotorde Justiça do 2 o Tribunaldo JúriSetembro.2008Dia 1 - Reinaldo Braga, Subsecretário Municipal de Saúde, Jacob Kligerman, Secretário Municipalde Saúde entre Thiers Montebello e o conselheiro Antonio Carlos Flores de MoraesRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008123

Dia 10 -DesembargadorMarco AurélioBellizze de OliveiraDia 15 – Horacio deAlmeida Amaral,do TCE/RJDia 17 - Secretáriode GovernoMarcelino AntonioD’Almeida entre oassessor, padre Maxe o professor MoacirBastos, com ThiersMontebelloDia 22 – ThiersMontebello entreos delegadosfederais GiovaniAzevedo e VictorPoubel124 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Dia 24 –AlexandreBrandão, Procuradordo Município do RJDia 24 – Advogado Michel Assef e o delegado Antonio Carlos A. Rocha, ao centro, entre o ProcuradorFlavio Willeman, Conselheiro José Moraes, Thiers Montebello e Sergio Aranha, Chefe de Gabinete, CidMontebello e Sergio Tadeu Sampaio Lopes, Assessor da PresidênciaDia 26 - Juizfederal TheóphiloAntonio MiguelRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008125

votosINSPEÇÃO ORDINÁRIAJulho de 2008 – SMSConselheiro-Relator: Antonio Carlos Flores de MoraesProcesso nº 40/005.055/2005Sessão Plenária de 16.04.2008Manutenção da Diligência equando do retorno elaboração derelatório de modo a analisar eficáciae eficiência do referido convênio.Versa o presente do Relatórioreferente a Inspeção Ordinária realizadapela 4ª IGE na Secretaria Municipal deSaúde – SMS em cumprimento aocalendário de Inspeções Ordináriaspara o exercício de 2005 aprovadapor esta Corte na Sessão Plenáriade 24.01.2005, objetivando avaliara execução dos seguintes Contratose Convênios celebrados entre: a)CIESZO e a SMS, b) fornecimentode Gases medicinais as unidades desaúde do município, Implantação, c)Implantação do Cartão SUS e, d) ematendimento as determinações contidasno Voto nº 325/2005 referente aoProcesso nº 40/006.379/2004.Retorna o presente processo dadiligência designada na 11ª sessãoordinária de 20.02.2006 quandoficou assentado que a Jurisdicionadaencaminhasse a esta Corte:a) CONVÊNIO SMS X CIESZO01) Elementos de informaçãocontidos no artigo 166 da Lei nº8.666/93;02) Esclarecimentos referentesàs questões propostas no Item 7.1 defls. 68/69, relacionados aos imóveisdestinados ao Programa Saúde daFamília;03) Esclarecimentos referentes àsquestões propostas no Item 7.2 defls. 70/72, relacionados ao sistema deinformática desenvolvido para a gestãodo Programa Saúde da Família;04) Esclarecimentos referente àsquestões propostas no Item 7.3 defls.72, relacionados aos repasses totaisefetuados ao CIESZO.A decisão plenária assentou, ainda,que cópia de inteiro teor do Relatório evoto fosse encaminhada a ControladoriaGeral do Município, para que o órgãode Controle Interno remetesse paraanálise Relatório de Auditoria contendoa prestação de contas do referidoconvênio, especialmente no que serefere aos acordos celebrados para odesenvolvimento de ações voltadaspara a área da saúde.b) FORNECIMENTO DE GASESMEDICINAIS ÀS UNIDADES DA REDEDE SAÚDE DO MUNICÍPIO01) Esclarecimento referente àsquestões propostas no item 7.4 de fls.72/73.c) IMPLANTAÇÃO DO CARTÃO DO SUS01) Prestasse esclarecimentosquanto às questões formuladas no item7.5 de fls. 73/74, além de encaminhara prestação de contas respectivaacompanhada dos elementos deinformação contidos no artigo 116 daLei nº 8.666/93.Por fim, foi assentado que, apóso retorno da diligência, a 4ª IGE emconjunto com a CAD examinassemos documentos de modo a elaborarrelatório e demonstrativos do resumodas despesas com indicação das fontesde pagamento.Após o retorno da referidadiligência a 4ª IGE, às fls. 188/198,analisa a manifestação de resposta daJurisdicionada. Os questionamentosrelacionados ao Convênio SMS xCIESZO, às fls. 68/69, referente àlocação e à reforma para adequação devários imóveis destinados ao ProgramaSaúde da Família, objeto do item 7.1 daInspeção (subitens I a XII), a diligênciarestou parcialmente cumprida.Isto porque, para os subitens I a VIIe IX, que envolvem orçamento de obras,bem como para o subitem XI, referenteà indagação acerca da existênciaou não de algum procedimento dedesapropriação em andamento paraos imóveis alugados, não houvejustificativa detalhada para cada umdos imóveis individualizados naInspeção. Ao contrário, a justificativaencaminhada, às fls. 170, foi genérica.Segundo a Sra. Luciene Ardente,Assessora de Engenharia e Obras daSMS, aquela Secretaria nunca teveacesso aos orçamentos das obras,assim como jamais as fiscalizou ematendimento ao Decreto nº 21.798/02e Resolução Conjunta da SMS/SMOnº 038/02.Afirmou ainda a Sra. Luciene que aatuação da Assessora de Engenharia eObras da SMS foi de mera cooperaçãocom a área técnica do PSF da mesmasecretaria na escolha dos imóveis a126 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

serem alugados e adaptados para oaludido programa e na conformidadedos projetos de arquitetura na formada legislação da ANVISA, atravésda arquiteta Elza Costeria, matriculanº 11/168185-7, lotada na referidaAssessoria de Obras.A respeito das alegações fornecidaspela SMS, comenta a Inspetoria que,“não houve qualquer garantia pelaJurisdicionada da compatibilidade doscustos nas reformas dos imóveis comos custos vigentes no mercado, fatoresse que está embutido no princípioconstitucional da economicidade nouso do dinheiro público”. Para sustentareste entendimento a 4ª Inspetoriacomenta que:“A Constituição Federal/88 inseriuno ordenamento jurídico parâmetrosde natureza essencialmente gerencial,intrínsecos à noção de eficiência,eficácia e efetividade, impondo comoum dos vetores da regular gestão derecursos e bens públicos o respeito aoPrincípio da Economicidade, gerando,por conseguinte, uma avaliaçãocada vez mais criteriosa dos gastospúblicos.Em outras palavras, a Carta Magnasuperou uma concepção formal deEstado de Direito e consagra umaconcepção material preocupada não sócom a legalidade dos atos de despesamas com a própria legitimidade eeconomicidade dos mesmos.No dizer de Régis Fernandes deOliveira, Manual do Direito Financeiro,São Paulo, Editora Revista dos Tribunais,1990, pág. 94, ‘‘economicidade dizrespeito a se saber se foi obtida amelhor proposta para a efetuação dadespesa pública, isto é, se o caminhoperseguido foi o melhor e mais amplo,para chegar-se à despesa e se ela fez-secom modicidade, dentro da equaçãocusto-benefício”.Para o questionamento formuladono subitem X: “Tendo em vista ointerregno entre o final do 1º TermoAditivo nº 016/2003 ao Convênio01/2002, 31.12.2004, e o início do 2ºTermo Aditivo ao Convênio 01/2002,21.03.2005, informe como foramrepassados ao CIESZO os recursospara a adequação de espaço físiconesse período”.Foi informado pela SMS, que: “o2º termo aditivo teve início em janeirode 2005 quando o exercício financeiro2005 estava “fechado”. Informa, ainda,que neste período o conveniado utilizousaldo remanescente que dispunha parahonrar seus compromissos pactuados viaconvênio e que, quando da abertura doexercício 2005, novamente repassou-serecursos de acordo com a implantação/execução do objeto do convênio.”Quanto ao questionamentoformulado no subitem XII, redigidonos seguintes termos: “Envie a estaCorte, para a devida análise, emcumprimento ao artigo 437, I do RGCAFe à Deliberação TCMRJ nº 127/99:• O Processo nº 09/029.923/04,referente ao 2° Termo Aditivo assinadoem 21.03.2005.• O Termo Aditivo ao Convênio nº01/2002, referente à Prorrogação doConvênionº 01/2002 por 24 meses.”Segundo justificativa apresentadapela SMS, não será possível, nestemomento, remeter ou enviar cópia doProcesso nº 09/029.923/04 (2° TermoAditivo assinado em 21.03.2005), umavez que, seria muito dispendioso. Istoporque, este é o processo que deu inícioà formalização do 2º termo aditivo.Além do mais, é nele também ondesão emitidas as notas de empenho eefetuados os repasses. Por sua vez,não foi encaminhado cópia do TermoAditivo ao Convênio 01/2002, referenteà Prorrogação do Convênio 01/2002 por24 meses.Ainda com alusão ao ConvênioSMS x CIESZO, o item 7.2 enumerou,uma série de questionamentosrelacionados ao sistema de informáticadesenvolvido para a gestão do ProgramaSaúde da Família. Neste particular,a Jurisdicionada não encaminhouqualquer manifestação de resposta.Com relação aos repasses totaisefetuados à CIESZO, o item 7.3, formuloudois questionamentos. O primeirodeles propõe que a Jurisdicionada:“Esclareça o porquê de, para o 1º TermoAditivo ao Convênio 01/2002, comvigência de 28.02.2003 a 31.12.2004,e que previa o repasse ao CIESZO novalor total de R$ 83.361.708,18, ter sidorepassado o valor de R$ 45.691.548,41,ou seja, uma diferença a menor de R$37.670.159,77, bem como quais foramos impactos decorrentes em termos demetas pactuadas a serem atingidaspelo PSF”.Em resposta, a Jurisdicionadaaduziu que os recursos repassadosforam efetuados de acordo com asmetas pactuadas, uma vez que houveprudência por parte daquela Secretariaem não deixar recursos acumuladosem poder do conveniado, porque aexecução do objeto do convênio estavaapenas iniciando, culminando, ainda,com as restrições orçamentárias daSecretaria.O segundo questionamentoformulado no item 7.3, propõe quea Jurisdicionada: “Informe a razão de,para o 2º Termo Aditivo ao Convênio01/2002, principal, com vigência de21.03.2005 até o final da vigência doConvênio principal, e que previa orepasse ao CIESZO no valor total deR$ 63.942.058,08, ter sido empenhado até26.07.2005 o valor de R$ 11.512.724,28,quando, segundo o cronogramadeveria ter sido repassado o valor deR$ 16.203.703,06, bem como quaisforam os impactos decorrentes emtermos de metas pactuadas a serematingidas pelo PSF”.Segundo aduziu a SMS, às fls. 168,como o procedimento aplicado ao 1ºTermo Aditivo não acusou impactoà execução das metas pactuadas, foidado ao 2º Termo Aditivo o mesmotratamento. Todavia, como o 2º TermoAditivo teve início em janeiro/2005,quando o exercício financeiro daqueleano já estava “fechado”, a convenienteCIESZO utilizou então o saldoremanescente que dispunha parahonrar seus compromissos origináriosdeste pacto. Assim, quando da aberturado exercício 2005, os repasses derecursos foram reiniciados de acordocom a implantação/execução do objetodo convênio, evitando-se, assim,Revista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008127127

votosdispêndio desnecessário.O questionamento seguinte dizrespeito ao FORNECIMENTO DEGASES MEDICINAIS ÀS UNIDADESDA REDE DE SAÚDE DO MUNICÍPIO.Neste particular, as justificativasencaminhadas às fls. 172/176 tratamtanto do aspecto operacional comoadministrativo. O primeiro aspecto,operacional, está relacionado àsquestões de vazamento de gasesmedicinais nas instalações dasunidades da rede municipal de saúde,bem como estudo prévio do órgão afim de diagnosticar a atual situaçãoda rede de distribuição das mesmas.O segundo aspecto está relacionadoao procedimento licitatório conduzidopela Secretaria de Saúde.A questão referente ao procedimentolicitatório para suprir o fornecimentode gases medicinais mereceu por parteda Jurisdicionada maior destaque.Segundo a justificativa, a idéia inicialconsistia em inserir no bojo de umaúnica licitação a contratação de serviçosde fornecimento de gases medicinais,somado à integral manutenção de todaa rede de distribuição e equipamentosconexos, representando inquestionávelganho de qualidade.Todavia, a junção dos serviços defornecimento e manutenção da redeem um único procedimento licitatóriocausou efetivo impacto técnico efinanceiro, tendo como resultadoa oferta de preços em patamaresmuito superiores à estimativa queinstruiu tal certame, circunstânciaque inviabilizou a homologação dalicitação.A SMS ressaltou, além do mais,que ante a reduzidíssima quantidadede empresas que atuam nestesegmento aliado ao fato de que apenasalgumas destas empresas se mostramefetivamente dispostas a contratarcom o Município do Rio de Janeiro,resultou em fator determinante pararestringir de forma marcante qualquerpossibilidade de se buscar alternativaspara obtenção de condições maisfavoráveis à Administração.Dessa forma, foi reconhecida pelaSMS a impropriedade da reunião detais atividades em um único contrato,em face da evidente inépcia daspoucas empresas do ramo em atuarna conjugação de atividades diversas.Assim, o instrumento convocatórioseguinte, em curso naquela Secretaria,excluiu quaisquer outras atividadesdiversas do fornecimento de gases.Todavia, como o serviço defornecimento de gases não podesofrer solução de continuidade, a SMSefetuou nova contratação, desta vezem caráter emergencial por dispensade licitação, processo emergencialnº 09/009.522/06, mais uma vezestruturada na dupla exigência:fornecimento de gases e manutençãode redes de distribuição e demaisespecificações que impediram aconclusão do procedimento licitatórioanterior.Apesar das circunstânciasdesfavoráveis e do já tradicionaldesinteresse das empresas do ramo,ainda assim, foi possível auferir nestacontratação emergencial considerávelredução de preços em relação aosanteriormente praticados. Cita comoexemplo os preços obtido para as áreas1 e 2,3 e 4, de R$ 0,92 para o oxigêniolíquido, junto às empresas “Air Liquide”e “Air Products”, respectivamente.Para a 4ª IGE, o fato da empresa AirProducts ter ganho o lote 2 na pesquisade mercado efetuada para elaboraçãode um dos contratos emergenciais éum dado novo e animador, vez queas empresas Air Liquide e WhiteMartins vinham dominando há anosa prestação de serviços no Município,não havendo maior interesse dasdemais empresas.Concluindo a sua exposição,a SMS reconhece pertinência dasugestão apresentada por esta Corte àfl. 58 (item 4.9), quanto à contrataçãode empresa de consultoria com afinalidade de avaliar as reais condiçõesda estrutura de captação e distribuiçãode gases medicinais. A utilização derecursos externos, conforme sugeridopelo TCMRJ, consubstancia alternativaviável e potencialmente eficaz paraalcançar os objetivos, apesar daslimitações do órgão.Destaca a SMS, por fim, queoutras providências poderiam seradotadas em caráter complementar,merecendo ênfase aquela segundo aqual sugere a formação de equipe defiscalização para atuar exclusivamenteno acompanhamento específico doscontratos de fornecimento de gasesmedicinais.Por ocasião da presente inspeção, aequipe desta Corte tomou conhecimentodo Edital de concorrência nº 07/05,para fornecimento de gases medicinaisincluindo os serviços de manutençãoda rede de distribuição das unidades desaúde, processado sob o nº 40/3704/05,o qual foi conjuntamente analisadopelas 4ª e 7ª Inspetorias Gerais. Apóscolher informações junto ao Bancode Preços do Ministério da Saúdee em documentos obtidos junto àsinstituições contratadas, três reuniõesforam realizadas com os representantesda SMS. A terceira reunião tevelugar no Gabinete da Presidênciadesta Corte, com a participação doSubsecretário de Administração eFinanças, Sr. Reynaldo P.S. BragaJúnior, e o Secretário Municipal deSaúde, Sr. Ronaldo César Coelho.Em decorrência da referida reunião,questões técnicas do edital foramcorrigidas, no entanto, a SecretariaMunicipal de Saúde optou em manterno edital a prestação de serviço demanutenção da rede de distribuiçãojuntamente com o fornecimento dosgases medicinais, fato que acarretouapenas a homologação do lote IV.Para os inspetores da 4ª Inspetoriaos serviços de manutenção da redesão oferecidos em larga escala nomercado, por empresas e profissionaisque atuam no ramo da engenhariabiomédica e, que, portanto, poderiam,em tese, oferecer os mesmos serviçospor preços inferiores. Além disso,as empresas que prestam serviçode manutenção predial tambémpoderiam fazê-lo, como mencionadopelo próprio órgão à fl. 172. Ouseja, haveria um risco considerávelno edital de a Secretaria não lograrêxito, como de fato não logrou, pois omercado de gás medicinal é altamente128 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

concentrador, explorado por apenascinco empresas que atuam em todo oPaís, fato que é um limitador naturalda livre iniciativa de mercado.Embora o referido certame, nesteparticular, não tenha alcançado plenosucesso, é possível identificar umsignificativo avanço quanto à questãodos preços praticados para aquisiçãodos gases medicinais. Isto porque opreço estimado do oxigênio líquido,que consumia cerca de mais de 50%dos recursos, passou de R$ 1,30 paraR$ 0,80, resultando, dessa forma,em uma redução significativa nocusto global estimado do certame,de R$ 30.510.938,40 para R$19.367.247,00.Os preços atualmente obtidospara os gases medicinais, sobretudopara o oxigênio líquido, segundo a4ª Inspetoria, são um alento. Tendoem conta que a SMS tem reaispossibilidades de reduzir o preço dooxigênio líquido para abaixo de R$0,80, que foi o preço estimado revistono Edital de concorrência nº 07/05.O último questionamento, objetoda presente Inspeção, diz respeitoa implantação do cartão SUS –item 7.5 de fls74/75. Segundo aInspetoria, não consta nos autosnenhum esclarecimento sobre osquestionamentos efetuados, bemcomo na prestação de contas de gestãodo exercício de 2005, Processo nº09/004.274/06.A 4ª IGE encerra a sua instruçãosugerindo a manutenção da diligênciaa fim de que a Jurisdicionada atendaao que segue:a) Responda ao item 7.1, VIII,conforme fl. 69;b) Esclareça se, na qualidade deórgão repassador de recursos, háalgum tipo de controle, mesmo queatravés de outro órgão, quanto aoadequado uso dos valores transferidos,em especial no que se refere aoprincípio da economicidade;c) Responda ao item 7.1, XI,conforme fl. 69;d) Responda ao item 7.2 de fls.70/72 relacionados ao sistema deinformática desenvolvido para a gestãodo Programa Saúde da Família;e) Esclareça os questionamentosreferentes à implantação do cartão SUS(fls. 23/24 c/c fl. 124);Adicionalmente, sugere a 4ªIGE que o presente processo sejaencaminhado à CAD, que, em atençãoao disposto às fls. 124 do voto anterior,inseriu aos autos inúmeros relatóriosdo Sistema FINCON referentes aosContratos nº 428/04, 451/04, 490/04,além do Convênio nº 001/2002.O Diretor da Secretaria de ControleExterno e o Sr. Secretario Geral, àsfls. 213 v., manifestam o mesmoentendimento. A ProcuradoriaEspecial, em parecer de fls. 83, sugerea baixa do processo em diligência paraos fins indicados no pronunciamentodo Corpo Instrutivo.É o Relatório.VOTOCuidam os autos daanálise da manifestaçãode resposta as indagações formuladas noVoto nº 138/2006. Como assentado peloplenário, a Jurisdicionada foi instadaa emitir pronunciamento a respeitodas seguintes questões levantadas porocasião da Inspeção Ordinária realizadaem junho de 2005: a) CONVÊNIO SMSX CIESZO b) FORNECIMENTO DEGASES MEDICINAIS ÀS UNIDADESDA REDE DE SAÚDE DO MUNICÍPIO, c)IMPLANTAÇÃO DO CARTÃO DO SUSComo informado pela Inspetoria emsua instrução os termos da diligênciaproposta na 11ª sessão plenária de20.02.2006 foram apenas parcialmenteatendidos pela Jurisdicionada. Cabedestacar que o presente processo sóretornou a esta Corte após minhasolicitação de verificação in loco combase no art. 50, I do Regimento Interno,conforme despacho de fls. 179v, de16.04.2007.Estamos, portanto, em sede deexame preliminar a aproximadamentedois anos sem que se possa aindaformar um juízo de mérito. Penso quenem mesmo se pode dizer que todo otempo transcorrido foi na discussãoda causa. Porque, dispomos hoje,exceto no tocante aos gases medicinais,praticamente dos mesmos elementos deinformação que tínhamos por ocasiãoda decisão plenária de 20.02.2006,quais sejam, os achados de auditoria,vez que facultada à Jurisdicionada aoportunidade de esclarecer ou mesmocontradizer os diversos indícios deirregularidades verificados na Inspeção,a SMS não logrou atender de formasatisfatória as indagações formuladas.A Inspeção em pauta, no que serefere ao Convênio CIESZO x SMS,focou as seguintes ações: a) imóveisutilizados para o cumprimento do PSF,b) Sistema de Informática desenvolvidopara a gestão do PSF e c)_ Pagamentosefetuados à conveniada. Ainda quea Jurisdicionada não tenha emitidomanifestação de resposta acerca dasindagações formuladas tendo porbase os tópicos acima mencionados,é possível vislumbrar um conjunto deindícios de irregularidades relativos àcelebração e execução do Convênio SMSx CIESZO por intermédio do Acórdão nº2064/2007 – Plenário do TCU.Cópia de interior teor do citadoacórdão foi encaminhada ao TCMRJpara ciência e eventuais providências,sendo aqui autuado em 08.10.2007sob o nº 40/005.024/2007. O trabalhorealizado por aquele Tribunal foidesenvolvido com base na seguintequestão de auditoria: Quais osProgramas de Trabalho na área dasaúde pública do município do Riode Janeiro financiados total e/ouparcialmente com recursos repassadospelo Ministério da Saúde, e como sedesenvolveu a aplicação e controledesses recursos?No tocante ao Convênio SMS xCIESZO a Auditoria de Conformidadeapurou que:“(...)236. Segue adiante o resumo doque restou constatado relativamenteao Termo de Convênio n.º 01/2002,datado de 07.08.2002, celebrado entrea Prefeitura Municipal do Rio de Janeiroe o Conselho das Instituições de EnsinoSuperior da Zona Oeste - CIESZO:a) a ausência de esclarecimentosque demonstrem a razão da escolhado CIESZO e o fundamento legal paraRevista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008129129

votossua celebração, em confronto com oart. 37, inciso XXI, da ConstituiçãoFederal, pelo fato de não ter sidoprecedido do indispensável processode licitação pública, garantidord a o b s e r v â n c i a d o p r i n c í p i oconstitucional da isonomia, queassegurasse a todos os possíveisinteressados igualdade de condiçõesna execução do objeto do convênio;b) não se enquadra nas hipóteses decontratação por dispensa de licitação,considerando sua criação bem próximaà celebração do instrumento (a fundaçãodo CIESZO, ocorreu em reunião dasInstituições de Ensino da Zona Oestedatada de 21.02.2002);c) seu estatuto social, tambémdatado de 21.02.2002, foi devidamenteinscrito no Registro Civil das PessoasJurídicas, em 28.06.2002 . Sendo queo Termo de Convênio foi assinado em07.08.2002. Portanto, o vínculo entreas partes iniciou-se, exatamente 42(quarenta e dois) dias após a criação doCIESZO, não preenchendo os requisitosde ‘inquestionável reputação éticoprofissional’,ainda que não tenhafins lucrativos, ou qualificação de‘organização social’, estabelecidos noart. 24, incisos XIII e XXIV, da Lei n.º8.666/93.d) Auditoria Geral da ControladoriaGeral do Município impugnou diversasdespesas realizadas pelo CIESZO, noperíodo de 1º.01.2005 a 30.04.2006,no montante de R$ 3.146.468,73(três milhões, cento e quarenta eseis mil, quatrocentos e sessenta eoito reais e setenta e três centavos),exigindo que a SMS/RJ republicasse osdespachos de aprovações das contaspara inclusão das ressalvas apontadas[...]. Ocorre que os valores impugnadosnão foram devolvidos pelo CIESZOao Fundo Municipal de Saúde daPrefeitura Municipal do Rio de Janeiro,nem foi instaurado procedimentode apuração das responsabilidadespela autorização para realização dasreferidas despesas. Não consta dosautos que as irregularidades detectadasforam comunicadas ao Tribunal deContas do Município, para adoçãodas providencias necessárias para oressarcimentos dos danos causados àmunicipalidade.237. Outras ocorrências relatadasque merecem destaque na presenteconclusão, versam acerca dosseguintes pontos:a) o Coordenador de RecursosHumanos da SMS/RJ, Sr. CarlosAlberto de Oliveira, por meio doDespacho de 19.08.2002, declarou aexistência de recursos orçamentáriossuficientes em cumprimento à LeiComplementar n.º 101, de 04.05.2000(Lei de Responsabilidade Fiscal -LRF). Mais adiante, o Coordenadorde Infra-Estrutra, Sr. Herbert TeixeiraCavalcanti, propôs a inexigibilidade delicitação na contratação da Instituição,em 11.10.2002, ratificada pelo entãoSecretário Municipal de Saúde, Sr.Ronaldo Cezar Coelho, na mesmadata, com fundamento no art. 25,caput, da Lei n.º 8.666/93 , emitindosea respectiva Nota de Empenho n.º2002/07176-9, de 14.10.2002;b) a Controladoria Geral doMunicípio-CGM apontou diversasimpropriedades na sua condução,entre as quais destacam-se: (1)ausênciade Plano de Trabalho do Convênio01/2002; (2) previsão de repasse derecursos público à entidade privadapara aquisição de Material Permanente;e (3) falta da documentação exigidapelo art. 27 a 32 da Lei n.º 8.666/93.Dentre as justificativas apresentadasàs ponderações da CGM, por meiodo expediente datado de 02.12.2002,sobressai a alegação de que em ‘relaçãoaos procedimentos com os equipamentose mobiliários, pretendemos seguirorientação desta CGM contida no item2, página 14’ ;c) em 29.01.2003, a CGM, ao passoem que reitera as recomendaçõesanteriores, ressaltou ‘que não podeocorrer, através de CONVÊNIO,atribuição à entidade conveniadade competências ou contratações dopoder público que, se ele executasse,exigiriam licitação ou concursos público,tais como a compra de materiais, acontratação de serviços, alienaçãode bens e contratação de pessoal:‘Tenha-se presente que, no convênio, aAdministração busca um parceiro paracom ela colaborar e não um executor(este busca-se no contrato) de suastarefas, que num regime de cooperação,permanecem diretamente a cargo daAdministração. Raciocinar ao contrárioseria admitir a burla ao princípio dalicitação. Uma coisa é valer-se daestrutura do particular para terceirizaruma tarefa; outra é, fugir aos princípiosda administração por esta via’. Ao finalrecomenda a inclusão de cláusulaespecífica prevendo a realização delicitação para aquisição de mobiliáriose equipamentos, uniformes, limpeza,segurança, materiais de consumoe medicamentos, entre outros, emcumprimento ao art. 2º da Lei n.º8.666/93; ed) Em derradeira manifestação,de 19.03.2003, o Controlador Geral doMunicípio, Sr. Lino Martins da Silva,objetivando pacificar definitivamenteas controvérsias existentes no autos,manifestou-se no sentido de que assugestões apresentadas pela AuditoriaInterna eram ‘apenas orientações decaráter normativo e factual’ e quese ‘no momento da liquidação dadespesa desde de que exista o créditoorçamentário e saldo no respectivoempenho, não serão mais objetode ressalva por serem assuntos denatureza e de competência do próprioordenador de despesa’. Destacamosque as irregularidades detectadasnão foram submetidas ao descortinodo Tribunal de Contas do Município,conforme determina o art. 74, § 1º, daConstituição Federal.238. Em conseqüência desses fatosa equipe propõe ouvir em audiênciao Sr. Cesar Epitácio Maia, Prefeitodo Município do Rio de Janeiro, paraque encaminhe razão de justificativasquanto :a) a ausência de justificativas paraa não efetivação do devido processo delicitação pública, com a celebração doConvênio 01/2002 diretamente com oConselho das Instituições de EnsinoSuperior da Zona Oeste - CIESZOconsiderando que:- tratava-se de uma sociedade civilrecém criada, sem qualquer experiência130 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

anterior que comprovasse a sua aptidãopara o desempenho de atividadescompatíveis com desenvolvimento dasações ligadas aos Programas Saúdeda Família e Agentes Comunitários deSaúde; e- foram atribuídas à entidadeconveniada competências própriasdo poder público, no que diz respeitoà contratação de serviços e aquisiçõesde bens;b) a ausência de medidas comvistas a sanear a não apresentaçãopor parte do Conselho das Instituiçõesde Ensino Superior da Zona Oeste -CIESZO da documentação exigida pelalegislação, em especial no que se refereà regularidade fiscal, prevista no art. 29da Lei n.º 8.666/93.239. Quanto à operacionalizaçãodo Programa Saúde da Família e AgenteComunitário de Saúde pelo Conselhodas Instituições de Ensino da ZonaOeste-CIESZO, foram observadas alémdas irregularidades apontadas na fasede sua formalização (convênio com oCIESZO), outras irregularidades, agorana fase da execução propriamente dita.A equipe entende que o seu objeto nãofoi executado nos estritos termos emque foram firmados, tendo em vistaa realização de despesas fora dasfinalidades inicialmente previstas.240. Restou demonstrado nopresente trabalho que nos primeirosmeses de vigência do Termo Aditivo, emespecial no período compreendido entrea data de 28.02.2003 até 10.09.2003,os serviços contratados de adequaçãode espaço se destinaram à realizaçãode obras físicas em espaços cedidospela Universidade Moacyr Bastos, parautilização pelo CIESZO, sem que tenhahavido contraprestação de serviço naárea de saúde pública.(grifo nosso).241. Na fase de estruturação assimcomo na fase execução do convênio emcomento foram observadas a realizaçãode diversas despesas, consideradas foradas finalidades inicialmente previstas,irregulares portanto, passíveis defundamentar a conversão do presenterelatório em Tomada de Contas Especial.242. Por derradeiro, quanto oconvênio celebrado restou apuradono presente relatório, em síntese, asseguintes ocorrências:1. ausência esclarecimentos quedemonstrem a razão da escolha doCIESZO e o fundamento legal para suacelebração, constando do instrumento;2. ausência de processo de licitaçãopública, garantidor da observância doprincípio constitucional da isonomia,que assegurasse a todos os possíveisinteressados igualdade de condições naexecução do objeto do convênio;3. a criação do CIESZO bem próximaà celebração do instrumento, nãopreenche os requisitos de ‘inquestionávelreputação ético-profissional’, aindaque não tenha fins lucrativos, ouqualificação de ‘organização social’,estabelecidos no art. 24, incisos XIII eXXIV, da Lei n.º 8.666/93. Ao contrário,verificou-se que, inexplicavelmente, aescolha da contratação recaiu sobreuma sociedade civil recém-criada,sem qualquer experiência anterior,que comprovasse a sua aptidãopara o desempenho de atividadescompatíveis com as áreas de ação doobjeto conveniado;4. para a contagem do prazo defuncionamento da Instituição (CIESZO),consideramos o marco estabelecido peloart. 45 da Lei n.º 10.406, de 10.01.2006(Código Civil), que fixa a existêncialegal das pessoas jurídicas de direitoprivado a partir da inscrição do atoconstitutivo no respectivo registro,no caso do CIESZO ocorrido, comovisto, em 28.06.2002. Percebe-se,então, que quando da exposição demotivos do Sr. Prefeito Municipal, em04.06.2002, sugerindo a assinaturade convênio, a Instituição ainda nãoexistia legalmente;5. ausência de certidões negativasdo CIESZO que comprovassem asua regularidade fiscal, à épocada celebração do convênio, paracom a Fazenda Federal, Estadual eMunicipal;6. no ano de sua constituição (2002),o CIESZO apresentou PatrimônioLiquido negativo, no montante de R$27.267,87 (vinte e sete mil, duzentose sessenta e sete reais e oitenta esete centavos), devido à ocorrênciade déficit na sua arrecadação dereceitas, indicando que as contribuiçõesdas instituições associadas, se houveno exercício, não foram suficientespara a realização dos investimentospreliminares necessários;7. a primeira Sede Própria daInstituição foi locada, em 10.09.2003,da Sra. Guiomar Barros Bastos,proprietária do imóvel à Av. Cesáriode Melo, n.º 2723 - Campo Grande.Consoante consta da base de dadosda Receita Federal, a proprietáriado imóvel locado é mãe do, então,Presidente da Entidade, Sr. MoacyrBarros Bastos, representante do CentroUniversitário Moacyr Sreder Bastos.Esse tipo de procedimento, envolvendoformas de contratações remuneradaspelas entidades filantrópicas,beneficiando parentes de seus dirigentese/ou associados, configura distribuiçãoindevida de lucros, descaracterizando oobjetivo estatutário da Entidade;8. nos primeiros meses de vigênciado 1.º Termo Aditivo, em especial noperíodo compreendido entre a data de28.02.2003 até 10.09.2003, os serviçoscontratados de adequação de espaço sedestinaram à realização de obras físicasem espaços cedidos pela UniversidadeMoacyr Bastos, para utilização peloCIESZO, totalizando o valor de R$29.649,17 (vinte e nove mil, seiscentose quarenta e nove reais e dezessetecentavos), utilizados no pagamentosdesses serviços, incorporados asmelhorias ao patrimônio do CIESZO,sem que tenha havido contraprestaçãode serviço na área de saúde pública;9. despesas realizadas pelo CIESZO,na Prestação de Contas dos Recursosdo mês de JUNHO/2003, no valor deR$ 360.481,01 (trezentos e sessentamil, quatrocentos e oitenta e um reais eum centavos), referente à arrecadaçãototal obtida com as 72.641 (setenta eduas mil e seiscentos e quarenta e uma)inscrições realizadas para o ProcessoSeletivo de Agentes Comunitários deSaúde. Na verdade, o referido valorcorresponde à receita liquida de R$149.822,11 (cento e quarenta e novemil, oitocentos e vinte e dois reais eonze centavos), creditado na contaRevista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008131131

votoscorrente da Entidade pela Empresade Correios e Telégrafos-ECT, e o valorde R$ 210.658,90 (duzentos e dez mil,seiscentos e cinqüenta e oito reais enoventa centavos), descontados pelaECT, a título de comissão, pela prestaçãodos serviços de comercialização dos kitsde inscrição, através das suas agências.Deve-se destacar que todas as demaisações preliminares para realização doProcesso Seletivo foram custeadas comrecursos do convênio. Mais a mais,envolvem valores arrecadados pelaECT, sem qualquer ônus ou participaçãodo CIESZO, portanto não poderiam serincluídos na prestação de contas comodespesas realizadas e sim como receitado Convênio;10. o CIESZO pagou as suasassociadas pela cessão de espaçosdestinados à realização do processoseletivo dos agentes comunitários.Esse tipo de procedimento, envolvendoformas de contratações remuneradasdas suas associadas descaracteriza ospropósitos de filantropia do CIESZO,por beneficiar seus próprios fundadores,configurando distribuição indevida delucros, em desacordo com o objetivoestatutário da Entidade;11. as despesas relacionadas como contrato celebrado com a HealthSolutions Ltda.- HS e o CIESZO,foram consideradas como impróprias,portanto, inclusas no rol de despesasfora de finalidade por não estaremd e v i d a m e n t e f u n d a m e n t a d a s ,considerando o disposto na Portarian.º 1.886/GM, de 18.12.97 (vigente àépoca). Os pagamentos pertinentes aouso do programa (licença), perfazendoum total de R$ 5.992.959,17, até adata do encerramento do presentetrabalho, constam do quadro anexo aopresente relatório, juntamente com asdemais despesas impugnadas. Quantoà contratação do referido serviço, tornaseimportante ressaltar duas questões:11.1. análise da possibilidade deutilização do Sistema de Informação daAtenção Básica - SIAB como instrumentopara monitorar as ações desenvolvidaspelas unidades de saúde da família(Portaria MS n.º 1886/GM, de 18 dedezembro de 1997); e11.2. não houve solicitação à Iplan-Rio, por parte da SMS, quanto aoprocesso de contratação dos referidosserviços, com vistas a avaliação dos prérequisitosnecessários, visando averiguarcondições relativas à viabilidade técnicapara a utilização da estruturaçãoproposta e o exato dimensionamentodos benefícios esperados; e11.3. não há nos autos informaçãorelativa à verificação da exclusividadedo fornecedor e do programa de acordocom a legislação, fundamentando ainexigibilidade de licitação;11.4. licença de uso associada aoprazo do contrato entre o CIESZO ea empresa Health Solutions Ltda. (aempresa é detentora dos direitos sobreo SGSB); e11.5. ocorrendo descontinuidade docontrato a SMS-RJ terá que iniciar, viaconvênio com o CIESZO, novo processode contratação com outra empresa ousujeitar-se às condições impostas pelaHealth Solutions Ltda.- HS .12. E as despesas demonstradasno presente relatório, cujos respectivosdocumentos e notas fiscais compõem osAnexos III a VI.243. Portanto, a análise efetuadanos autos, mais precisamente no quediz respeito ao Convênio n.º 01/2002,tornou possível demonstrar que asistemática adotada na execução doconvênio, tendo em vista a ausênciade medidas corretivas para evitarou minimizar os danos potenciais,originou despesas com finalidadediversa ao objeto, configurando desviode finalidade, resultando em dano aoerário, tornou possível também, procedera identificação dos responsáveis e, porúltimo, tornou possível a quantificaçãodos respectivos débitos, fatores quefundamentam a proposta ao final deconversão desses autos em tomada decontas especial.(...)É o Relatório(...)“AcórdãoVISTOS, relatados e discutidos estesautos de auditoria de conformidade,realizada pela Secex-RJ, com o objetivode verificar a regularidade da aplicaçãodos recursos federais transferidos erepassados ao Município do Rio deJaneiro para aplicação na área desaúde, nos exercícios de 2004 e 2005.ACORDAM os Ministros do Tribunalde Contas da União, reunidos em SessãoPlenária, ante das razões expostas peloRelator, em:9.1. converter os presentes autos emtomada de contas especial, nos termosdo art. 47 da Lei nº 8.443/92 e do art.252 do Regimento Interno/TCU e naforma do art. 43 da Resolução-TCU nº191/2006, autorizando a citação dosresponsáveis solidários abaixo indicadospara que, com base no art. 12, inciso II,da Lei nº 8.443/92 e no art. 202, inciso IIe § 1º, do Regimento Interno, no prazode quinze dias, apresentem alegaçõesde defesa ou recolham as respectivasquantias aos cofres do Fundo Municipalde Saúde do Rio de Janeiro, atualizadasmonetariamente e acrescidas dos jurosde mora, em virtude da realização dedespesas indevidas na execução dosProgramas Saúde da Família - PSF eAgentes Comunitários da Saúde - ACS,no âmbito do Convênio nº 01/2002e de seus 1º, 2º e 3º Termos Aditivos,custeados com recursos do FundoNacional de Saúde:9.1.1. Conselho das Instituiçõesde Ensino Superior da Zona Oeste– CIESZO, Ronaldo César Coelho eMauro Célio de Almeida Marzochi;valor total do débito: R$ 7.826.077,51(sete milhões, oitocentos e vinte e seismil, setenta e sete reais e cinqüentae um centavos); referência: despesasrealizadas no período de 28.02.2003a 20.03.2005 no âmbito do 1º TermoAditivo ao Convênio nº 01/2002;9.1.2. Conselho das Instituiçõesde Ensino Superior da Zona Oeste- CIESZO e Ronaldo César Coelho;valor total do débito: R$ 730.315,43(setecentos e trinta mil, trezentos equinze reais e quarenta e três centavos);referência: despesas realizadas noperíodo de 21.03.2005 a 25.10.2005 noâmbito do 2º Termo Aditivo ao Convênionº 01/2002;9.1.3. Conselho das Instituiçõesde Ensino Superior da Zona Oeste –132 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

CIESZO, Jacob Kligerman e ReynaldoPinto de Souza Braga Junior; valor totaldo débito: R$ 371.682,46 (trezentos esetenta e um mil, seiscentos e oitenta edois reais e quarenta e seis centavos);referência: despesas realizadas noperíodo de 26.10.2005 a 24.07.2006 noâmbito do 3º Termo Aditivo ao Convênionº 01/2002;9.2. determinar à Secex-RJ que:9.2.1. quando da formalização dascitações mencionadas nos subitens9.1.1, 9.1.2 e 9.1.3 deste acórdão,faça incluir no ofício citatório quadrocontendo, para cada conjunto deresponsáveis solidários, detalhamentodas despesas impugnadas, a data deseu pagamento e o respectivo valor;(...)9.3. promover, com base no art. 43,inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art.250, inciso IV, do Regimento Interno,a audiência dos Srs. Cesar EpitácioMaia e Ronaldo Cezar Coelho, para queapresentem, no prazo de quinze dias,razões de justificativa, tendo em vistaas seguintes ocorrências relativas aoconvênio celebrado entre o Municípiodo Rio de Janeiro e o Conselho dasInstituições de Ensino Superior da ZonaOeste - CIESZO:9.3.1. ausência de esclarecimentosque demonstrassem a razão da escolhado CIESZO e o fundamento legal para acelebração do Convênio nº 01/2002 e deseus 1º, 2º e 3º Termos Aditivos;9.3.2. ausência de justificativasque demonstrasse a possibilidadejurídica de celebração de convêniocom entidade privada para desenvolveros programas da área de saúde,originalmente da responsabilidadedireta do município, abstendo-se,portanto de realizar processo de licitaçãopública, garantidor da observância doprincípio constitucional da isonomia,que assegurasse a todos os possíveisinteressados igualdade de condições naexecução dos programas;9.3.3. a criação do CIESZO emdata bem próxima à celebração doinstrumento afasta os requisitosde inquestionável reputação éticoprofissionale de qualificação comoorganização social que ensejassem ashipóteses de dispensa ou inexigibilidadede licitação previstas nos incisos XIIIe XXIV do art. 24 e no art. 25 da Leinº 8.666/93. Ao contrário, verificou-seque, inexplicavelmente, a escolha dacontratação recaiu sobre uma sociedadecivil recém-criada, sem qualquerexperiência anterior que comprovassea sua aptidão para o desempenho deatividades compatíveis com as açõesdos Programas Saúde da Família eAgentes Comunitários de Saúde;9.3.4. atribuição, à entidadeconvenente, de competências própriasdo poder público, no que diz respeitoà contratação de serviços e aquisiçãode bens;9.3.5. quando da exposiçãode motivos subscrita pelo PrefeitoMunicipal, em 4 de junho de 2002 (fl. 1do Anexo 1), sugerindo a assinatura doconvênio, o CIESZO ainda não existialegalmente como pessoa jurídica, vezque somente em 28 de junho do mesmoano é que foi providenciada a inscriçãodo seu ato constitutivo no respectivoregistro;9.3.6. ausência de medidas comvistas a sanear a não apresentação,por parte do CIESZO, da documentaçãoreferente à regularidade fiscal paracom a Fazenda Federal, Estadual eMunicipal;(...)”Além do mais, o referido acórdãoindicou as seguintes recomendações:“9.5. recomendar, com base no art.250, inciso III, do Regimento Interno, àSecretaria Executiva do Ministério daSaúde que:(...)9.5.2. realize, por meio doDepartamento Nacional de Auditoriado Sistema Único de Saúde-DENASUS,auditoria nos convênios em vigorcelebrados pela Secretaria Municipalde Saúde do Rio de Janeiro que tenhamcomo objeto a execução de programasrelacionados à Atenção Básica,envolvendo os Programas Saúde daFamília/PSF e Agentes Comunitáriosde Saúde/ACS, tendo em vista osindícios de irregularidades tratadosnestes autos relativos ao Convênio n.º001/2002, que podem também estarocorrendo em outros instrumentossemelhantes;9.6. determinar à SecretariaMunicipal de Saúde do Rio de Janeiro,com base no art. 43, inciso I, da Lei nº8.443/92 e no art. 250, inciso III, doRegimento Interno, que:9.6.1. efetue o levantamento geralde todos os bens de caráter permanenteadquiridos pelo CIESZO com recursosdo Convênio n.º 01/2002 e de seustermos aditivos, efetuando os registrosdevidos no Patrimônio Municipal, comindicação dos elementos necessáriospara sua perfeita caracterização elocalização, providenciando a cessãodos bens que se encontram sob a guardado CIESZO e a assinatura dos respectivostermos de responsabilidade;”.A decisão plenária anterior haviatambém deliberado que cópia deinteiro teor do Relatório e voto fosseencaminhada a Controladoria Geraldo Município, para que o órgão deControle Interno remetesse para análiseRelatório de Auditoria contendoa prestação de contas do referidoconvênio, especialmente no que serefere aos acordos celebrados para odesenvolvimento de ações voltadaspara a área da saúde.Em resposta à deliberaçãomencionada, o Controlador Geral, Sr.Lino Martins da Silva, por intermédiodo Oficio nº 152/CGM de 15 de maiode 2006, informou em síntese que estáefetuando trabalhos de auditoria noConvênio nº 01/2002 entre a CIESZOe a SMS. O resultado deste trabalhoinstruirá o processo de Prestação deContas da SMS, o qual, juntamentecom o Relatório de Auditoria Gerale Certificação, será encaminhado aoTCMRJ até 30 de junho de 2006.Sendo assim, voto favorável amanutenção da diligência para queo órgão Jurisdicionado encaminhe aesta Corte:01) Elementos de informaçãocontidos no artigo 116 da Lei nº8.666/93;02) Esclarecimentos referentesàs questões propostas no Item 7.1 deRevista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008133133

votosfls. 68/69, relacionados aos imóveisdestinados ao Programa Saúde daFamília;03) Esclarecimentos referentesàs questões propostas no Item7.2 de fls. 70/72, relacionados aosistema de informática desenvolvidopara a gestão do Programa Saúde daFamília;04) Esclarecimentos referentesàs questões propostas no Item 7.3 defls.72, relacionados aos repasses totaisefetuados ao CIESZO;05) A Controladoria Geral doMunicípio deverá encaminhar paraanálise cópia do Relatório de AuditoriaGeral, notadamente, no que se refereaos elementos relacionados a prestaçãode contras do convênio entre a SMS eCIESZO.Por fim, quando do retorno dadiligência a 4ª IGE e a CAD deverãoelaborar relatório de modo a analisareficácia e eficiência do referidoconvênio, identificando ainda aorigem das despesas, avaliação quantoa existência ou não de desvio definalidade e os responsáveis pelosdanos ao erário, caso fique assimconstatado.CONSULTAOs proventos não são maiscalculados com base na remuneraçãodo servidor referente ao cargo efetivo,mas sim com base nas remuneraçõesque integraram a base de cálculo dascontribuições.Trata-se de Consulta formuladapelo Diretor do Departamento Geralde Pessoal, indagando “acercada metodologia aplicada peloDepartamento Geral de Finanças– DGF, no cálculo dos proventosde aposentadorias dos servidoresdeste Tribunal de Contas, nos termosregulamentados pela Lei nº 10.887/04,em conformidade com o disposto nos§§ 3º e 17º do art. 40 da CF/88”O consulente esclareceu que,para o cálculo dos proventos deaposentadorias proporcionais,concedidas com base no art. 40 daConstituição Federal, com a redaçãoque lhe foi atribuída pela EmendaConstitucional nº 41/03, o método quevigora nesta Corte, quando a médiaremuneratória do servidor aposentadoalcança valor superior ao da últimaremuneração recebida, é o de aplicarCálculo dos proventos deaposentadorias proporcionais –TCMRJConselheiro-Relator: Fernando Bueno GuimarãesProcesso n.º 40/ 003.024/2007Sessão Plenária de 14.05.2008a fração de proporcionalidade, nãosobre a média das remunerações queintegraram a base de contribuiçãodo benefício, mas em face da últimaremuneração.Ponderou que tal critério podeestar em desacordo com o princípiocontributivo, realçado pela novaredação do art. 40 da CF/88 eregulamentado pela Lei nº 10.887/04– consideração, para o cálculo dosproventos de aposentadoria, dasremunerações utilizadas comobase para as contribuições dobenefício, efetivadas pelo servidor-, argumentando que as disposiçõesda lei induzem a interpretação deque a fração de proporcionalidadedeve ser aplicada sobre o valor damédia remuneratória, mesmo seeste valor for superior ao da últimaremuneração, que, entretanto, deveráser observada como patamar máximocaso o cálculo final dos proventosvenha a superá-la.A questão foi inicialmentesubmetida ao Assessor Jurídico–Chefeda Presidência, Dr. Luiz Antonio deFreitas Junior que, inicialmente, paradefinir com clareza e didática a dúvidasuscitada através da consulta, valeu-sedas situações hipotéticas apresentadaspelo próprio consulente:“(a) Método atualmente utilizadopelo DGF desta Corte• Servidor Homem• 25 anos de tempo de serviço/contribuição• Proporção de 25/35 para aposentadoria• M é d i a r e m u n e r a t ó r i a :R$ 10.000,00• Ú l t i m a r e m u n e r a ç ã o :R$ 8.000,00• V a l o r d o s p r o v e n t o s :R$ 5.714,28A fração de proporcionalidadeé a p l i c a d a s o b r e a m e n o rbase remuneratória. (25/35 deR$ 8.000,00 = R$ 5.714,28)(b) Opção interpretativa sugeridapelo DGP• Servidor Homem• 25 anos de tempo de serviço/contribuição• Média remuneratória:R$ 10.000,00• Última remuneração: R$ 8.000,00• Valor dos proventos: R$ 7.142,85Nesta hipótese a proporçãode aposentadoria (fração) éaplicada sobre o valor da médiaremuneratória (25/35 de 10.000 =7.142,85), se o valor encontrado formaior que a última remuneração,o servidor receberá esta comoproventos; se inferior, recebe o valorencontrado.”Apreciando o caso, inclinou-se pelo“método atualmente utilizado pelo DGF134 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

desta Corte”, ressaltando que a Lei nº10.887/2004 não tratou expressamenteda forma de cálculo dos proventosproporcionais; que o critério sugeridopelo consulente poderia redundarna situação, que reputou absurda,de um servidor vier a se aposentarproporcionalmente e receber proventoscorrespondentes a integralidade da suaúltima remuneração; e que o critérioadotado pelo DGF atende ao princípioda solidariedade previdenciária.Outrossim, destacou que o critérioadotado pelo DGF se coaduna com odisposto no § 1º do art. 57 da OrientaçãoNormativa MPS nº 01/07, do Ministérioda Previdência Social, verbis:“Art. 57 Para o cálculo do valorinicial dos proventos proporcionaisao tempo de contribuição, seráutilizada fração cujo numeradorserá o total desse tempo e odenominador, o tempo necessárioà respectiva aposentadoriavoluntária com proventos integrais,conforme o inciso III do art. 53,não se aplicando a redução notempo de idade e contribuiçãode que trata o art. 55, relativa aoprofessor.§ 1º A fração de que trata ocaput será aplicada sobre o valorinicial do provento calculadopela média das contribuiçõesconforme o art. 56, observandosepreviamente a aplicação dolimite de remuneração do cargoefetivo de que trata o § 9º domesmo artigo.”Conclui, assim, que seria maiscoerente e adequada a adoção dasistemática da referida OrientaçãoNormativa, não obstante reconhecerque tal norma não tem necessáriaaplicabilidade no âmbito do Município,e que sua utilidade, para os efeitos deconsulta, se dá na qualidade de “norteinterpretativo”.Em seguida, manifestou-senos autos o Ilmo. Procurador daProcuradoria Especial, Dr. FranciscoDomingues Lopes, concordando coma fundamentação desenvolvida pelaAssessoria Jurídica da Presidência.A matéria foi, então, de ordem,submetida a análise do Inspetor Geralda 5ª I.G.E./SCE, Dr. Mauricio Caldeirade Alvarenga Filho, que, apresentandoo judicioso parecer de fls. 21/40,deu importante contribuição para asolução do caso.O parecer aponta, de plano,a b s t r a i n d o a s r e s s a l v a s d aAssessoria Jurídica, que a adoçãod a O r i e n t a ç ã o N o r m a t i v a d oMinistério da Previdência Socialfere a competência concorrenteentre União e Estados – membrospara legislar sobre determinadasmatérias, conforme previsto noart. 24, XII c/c art. 30, II da CF/88,invadindo a competência municipalde suplementar, no caso em tela,a legislação federal em matériaprevidenciária, e, manifestandosecronologicamente sobre asalterações do art. 40 da CF, desdea Emenda Constitucional nº 20/98,sustenta que o critério proposto peloconsulente é o que se ajusta a umainterpretação sistêmica do aludidodispositivo constitucional, da Leinº 10.887/04 e das normas em geralque regulamentam a concessão deaposentadoria proporcional aosservidores públicos do municípiodo Rio de Janeiro.Retornando os autos à ProcuradoriaEspecial, o Ilustre Procurador, Dr.Francisco Domingues Lopes, à luzdos argumentos trazidos às fls. 21/40,exarou novo parecer, retificando oseu posicionamento anterior, para,desta feita, prestigiar a regra propostapelo consulente, que “privilegia oprincípio contributivo que rege osproventos de inatividade desde aEmenda Constitucional nº 20/98”.É o Relatório.A consulta é pertinenteVOTOe se justifica porquantonão é pacífico o entendimento sobre amatéria. Aliás, a efervescência do temae a possibilidade de entendimentosdíspares sobre a aplicação da lei estáretratada nos presentes autos, peladivergência, consistente, imparciale fundamentada, que se verifica dospareceres apresentados na instruçãodo processo.Não obstante o brilho dasrazões sustentadas pelo IlustreAssessor Jurídico-Chefe, entendoque os proventos de aposentadoriaproporcional devem ser calculadossegundo os parâmetros propostos naconsulta, alterando-se o critério quehoje é adotado.Não considero aplicável, mesmocomo “norte interpretativo”, aOrientação Normativa MPS 01/07, epor algumas razões de independentevalidade.A uma porque a aplicação poderiade fato, como suscitado às fls. 25/28,caracterizar interferência indevida nacompetência legislativa municipal(art. 24, XII e art. 30, II da CF/88).A duas porque o art. 40, §3º daCF/88 já está regulamentado pela LeiFederal nº 10.887/2004.A três porque, ainda que seadmitisse a possibilidade deaplicação daquela orientação noâmbito municipal, e a possibilidadede nova regulamentação do §3º doart. 40 da CF/88, haveria, por parteda Orientação Normativa MPS 01/07,manifesta extrapolação do disposto nopróprio dispositivo constitucional e naLei nº 10.887/2004.É pacífico que uma norma, apretexto de regulamentar a lei, nãopode contrariá-la ou extravasá-la, sobpena de incidir em abuso de poderregulamentar.Na espécie, o §1º, in fine do art.57 da Orientação Normativa citadaestabelece condição não previstano art. 40 da CF/88 e nem na Lei nº10.887/2004. Na verdade, estabelececondição que considero ser contrária àfinalidade daqueles dispositivos.Nesse passo, os termos da OrientaçãoNormativa, ultrapassando os limites dalei, a rigor reforçam o entendimentode que a lei direciona-se em outrosentido, naquele em que a fração deproporcionalidade dos proventos deveser apurada sem a “observância prévia”,só incluída no dispositivo da OrientaçãoNormativa transcrita no relatório, e nãoprevista na lei.Revista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008135135

votosAdemais, o entendimento queora sustento, decorre, para além dasconsiderações supra, dos termos doart. 40, caput e § 3º da CF/88, com aredação da EC 41/03:“Art. 40: Aos servidores titularesde cargos efetivos da União, dosEstados, do Distrito Federal edos Municípios, incluídas suasa u t a r q u i a s e f u n d a ç õ e s , éassegurado o regime de previdênciade caráter contributivo e solidário,mediante contribuição do respectivoente público, dos servidores ativose inativos e dos pensionistas,observados critérios que preservemo equilíbrio financeiro e atuarial eo disposto neste artigo..............................................§ 3º - Para o cálculo dos proventosde aposentadoria, por ocasião dasua concessão, serão consideradasas remunerações utilizadas comobase para a contribuição do servidoraos regimes de previdência de quetratam este artigo e o art. 201, naforma da lei.”Alterando a sistemática anterior,pela qual os proventos deveriam sercalculados com base na remuneraçãodo servidor no respectivo cargoefetivo, a regra atual estabeleceque o mencionado cálculo deve tercomo parâmetro objetivo as parcelasremuneratórias que serviram de basepara as contribuições do servidor.Assim, os proventos do servidoraposentado devem ter correspondênciadireta com as contribuições por elevertidas durante a sua atividade.Enfatizou-se, e expressamente, oprincípio contributivo, cuja aplicaçãonão se harmoniza, d.v., com o critérioem vigor nesta Corte para a apuraçãodos proventos de aposentadoriaproporcional.Diga-se, ainda, que a referênciaexpressa da norma constitucional aoutro princípio, o da solidariedadeprevidenciária, não representou umaalteração concreta na sistemáticad e a p u r a ç ã o d o s p r o v e n t o s ,como a que resultou da incursãodo princípio contributivo, masimportou em relevante adequaçãodo texto constitucional, posto que acaracterística de plano de benefíciodefinido dos regimes de previdênciados servidores públicos já denotavaa solidariedade intergeracional docusteio da previdência dos servidores.As considerações do Prof. BarbalhoLeite, reproduzidas no parecer às fls.31/32, ilustram com propriedade oexposto:“O Princípio da Solidariedade aí– além de refletir a solidariedadeintergeracional, dado que osbenefícios atualmente prestadossão financiados pelos agentesatualmente ativos – influi para queo cálculo das condições financeiraspara cobertura da previdênciasocial seja feito considerando-seo todo do sistema, inclusive comtransferência de recursos entrecategorias melhor aquinhoadas eclasses hipossuficientes.Quem diz Previdência SocialPública, diz, pois, solidariedades o c i a l , e , d e c o n s e g u i n t e ,distribuição de riqueza. Não é à toaque a novel redação da CF, art. 40,segundo texto alterado pelo art. 1ºda EC nº 41/03, fala em ‘regime deprevidência de caráter contributivoe solidário’. Seja entendido que o‘solidário’ aí constitui inovaçãoapenas no plano da expressãodo texto constitucional, visto sercorolário do ‘social’ e do ‘público’,qualificativos desde sempre daPrevidência Social instituída,organizada e mantida pelo Estado.Demais, o ‘solidário’ aponta paraa solidariedade intergerações naprevidência dos titulares de cargopúblico entre os segurados da ativae aqueles já postos na inatividadee pensionistas.”De sua vez, a Lei Federal nº10.887/04, que regulamentou o § 3ºdo art. 40 da CF, reforçou o carátercontributivo do regime da previdênciacomo base para a apuração dosproventos de aposentadoria dosservidores públicos:“Art. 1º No cálculo dos proventosde aposentadoria dos servidorestitulares de cargo efetivo dequalquer dos Poderes da União,dos Estados, do Distrito Federale dos Municípios, incluídassuas autarquias e fundações,previsto no § 3º do art. 40 daConstituição Federal e no art. 2ºda Emenda Constitucional nº 41,de 19 de dezembro de 2003, seráconsiderada a média aritméticasimples das maiores remunerações,utilizadas como base para ascontribuições do servidor aosregimes de previdência a que estevevinculado, correspondentes a 80%(oitenta por cento) de todo o períodocontributivo desde a competênciajulho de 1994 ou desde a do inícioda contribuição, se posterior àquelacompetência.”O art. 4º e parágrafos da Lei,discriminando as parcelas queintegram e que não integram a basede contribuição dos servidores, epossibilitando (§ 2º do art. 4º) que oservidor opte por incluir na base decontribuição parcelas que, como regra,não teriam natureza remuneratóriapara aquele fim, acentuam a estritarelação de correspondência quepassaram a ter a base de contribuiçõesvertidas pelo servidor enquanto ativoe a base de cálculo dos seus proventosquando da aposentadoria.Os argumentos do Ilustre InspetorGeral da 5º IGE sobre o referido ponto,são, ao meu juízo, decisivos para odesate da controvérsia instauradanos autos:“.....................................................31) Entretanto, a Lei Federal nº10.887/04, além de estabelecernorma geral de cumprimentoobrigatório por todos os entes dafederação, também disciplinouregras específicas para os servidoresda União, mantendo, todavia, asistemática do cálculo dos benefíciosfocada nas remunerações-dereferênciautilizadas como basepara as respectivas contribuições,como tratado no item anterior.32) Nesse passo, o seu art. 4ºdetermina, em seu caput, qual aalíquota da contribuição socialincidente sobre a totalidade da136 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

ase de contribuição do servidorpúblico ativo de qualquer dosPoderes da União. Veja-se, inverbis:‘Art. 4º A contribuição socialdo servidor público ativo dequalquer dos Poderes da União,incluídas suas autarquias efundações, para a manutençãodo respectivo regime própriode previdência social, será de11% (onze por cento), incidentesobre a totalidade da base decontribuição.’33) O §1º define de forma precisa oque vem a ser a base de contribuiçãosobre a qual deve incidir a alíquotaa ser descontada da remuneraçãodo respectivo servidor, da seguinteforma, litteris:‘Art.4º .........................................§ 1º Entende-se como basede contribuição o vencimentodo cargo efetivo, acrescidodas vantagens pecuniáriaspermanentes estabelecidas emlei, os adicionais de caráterindividual ou quaisquer outrasvantagens, excluídas:I – as diárias para viagens;II – a ajuda de custo em razão demudança de sede;III – a indenização detransporte;IV – o salário-família;V – o auxílio-alimentação;VI – o auxílio-creche;VII – as parcelas remuneratóriaspagas em decorrência de localde trabalho;VIII – a parcela percebida emdecorrência do exercício de cargoem comissão ou de função deconfiança; eIX – o abono de permanência deque tratam o §19 do art. 40 daConstituição Federal, o §5º do art.2º e o §1º do art. 3º da EmendaConstitucional nº 41, de 19 dedezembro de 2003’(grifamos)“34) O §2º, contudo, faculta aoservidor a opção de incluir nabase de contribuição as parcelasremuneratórias previstas nosincisos VI e VII, acima gizados,para efeito de cálculo do benefícioa ser concedido, respeitando-seapenas a limitação constitucional– prevista no §2º do art. 40 da LeiFundamental – caso o valor dosproventos obtidos ultrapasse aúltima remuneração do respectivoservidor quando ainda em atividade.Segue abaixo a transcrição dodispositivo, in verbis:‘Art.4º...........................................§2º O servidor ocupante de cargoefetivo poderá optar pela inclusãona base de contribuição de parcelasremuneratórias percebidas emdecorrência de local de trabalho, doexercício de cargo em comissãoou de função de confiança, paraefeito de cálculo do benefício aser concedido com fundamentono art. 40 da ConstituiçãoFederal e art. 2º da EmendaConstitucional nº 41, de 19 dedezembro de 2003, respeitada,em qualquer hipótese, alimitação estabelecida no § 2º doart. 40 da Constituição Federal”(Destacou-se).....................................................“36) Esta opção dada ao servidor deincluir na base da sua respectivacontribuição as aludidas parcelas,parece-nos elidir a aparenteantinomia existente no fato dasnormas constitucionais previstasnos artigos 40, I, II, III, ‘b’ daConstituição Federal e 2º, § 1ºda Emenda Constitucional nº41/03, determinarem o cálculo dosproventos de forma proporcionale o valor obtido, ao fim, vier asuperar a sua última remuneração,caso em que deverá ser reduzido aovalor desta, em face da incidênciade norma constitucional expressa,prevista no §2º do art. 40 da LeiFundamental.37) Nos parece, assim, que essanova sistemática no cálculo dosproventos empreendida pelaEmenda Constitucional nº 41/03e concretizada na Lei Federal nº10.887/04, no que tange ao seu §2º do art. 4º, aplica-se no âmbitodeste Município, uma vez quesobre a parcela remuneratóriadecorrente do exercício de cargoem comissão ou função gratificadaincide compulsoriamente acontribuição previdenciária, vezque tal parcela pode incorporarseao vencimento, ou, uma vezincorporada, pode vir a ser revistaem caso de exercício de cargo desímbolo mais elevado.38) Por este motivo, assentamosque o entendimento segundo oqual a fração da proporcionalidadedeva incidir sobre a últimaremuneração do servidor, caso amédia remuneratória prevista noart. 1º da Lei nº 10.887/04 sejasuperior àquela, data máxima vênia,faz tabula rasa das modificaçõesintroduzidas p e l a E mendaConstitucional nº 41/03, porquantomantém a sistemática anterior,dada pela Emenda Constitucionalnº 20/98, que determina que osproventos deveriam correspondersempre à totalidade da remuneraçãono cargo em que o servidor viesse ase inativar.”As previsões do art. 4º e parágrafosda Lei nº 10.887/04, notadamentequando admitem que o próprioservidor opte por aumentar a suabase de contribuição, evidenciamque, conforme a própria sistemáticaimposta pela lei e pela ConstituiçãoFederal, o servidor que contribuir maisno decorrer da sua vida funcional,deverá receber, na aposentadoria,proventos maiores, compatíveis comas contribuições por ele vertidas.O critério hoje empregado poresta Corte, impede, em hipótesecomo aquela citada na consulta,que se configure e que se efetiveessa correspondência, verdadeirapremissa a ser observada no cálculodos proventos proporcionais deaposentadoria dos servidores.A circunstância, possível,destacada no parecer de fls. 14/18 daAssessoria Jurídica, de que um servidoraposentado proporcionalmente passea receber proventos correspondentesa integralidade da sua últimaRevista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008137137

votosremuneração, não deve impressionar,e muito menos ser taxada, d.v., desituação absurda.Com efeito, se por aplicaçãodo princípio contributivo talcircunstância se materializar, éporque os proventos calculadosserão correspondentes a 80% damédia remuneratória do servidor, queserviu de base para as contribuiçõespor ele procedidas no curso da suavida funcional. É justamente essaa mudança da lei: os proventos nãosão mais calculados com base naremuneração do servidor referente aocargo efetivo, mas sim com base nasremunerações que integraram a base decálculo das contribuições.Em suma, ressalvando as consistentesrazões do parecer do Assessor Jurídico-Chefe e salientando que a matéria épassível de posicionamentos divergentes,entendo que o critério que se adequa àlei, e que parece ser o mais justo, éaquele sugerido pelo DepartamentoGeral de Pessoal desta Corte.Pelo exposto, com base nosargumentos do parecer de fls. 21/40,voto no sentido de se adotar o critérioproposto na consulta para fins decálculo dos proventos de aposentadoriaproporcionais, conforme exemplificadona hipótese “B” de fls. 39.Adoto, ainda, a sugestão do item43 de fls. 40, para que a solução a serdefinida por esse E. Plenário prevaleçaaté a eventual edição de norma específicapelo Município, que venha a disciplinara matéria em questão.REPRESENTAÇÃOÉ p r e c i s o m u d a r o a t u a lparadigma de aumentar a arrecadaçãosacrificando a sociedade, em especiala classe média. O momento agora éde ênfase no controle da despesa e dagestão dos recursos.Versa o presente da Representaçãoreferente ao Edital de Licitação (PregãoPresencial nº 01/2007) CEL/SMF/SMTR – Processo Administrativo:04/001583/2007.O Sindicato dos Guardadores deAutomóveis no Estado do Rio deJaneiro apresentou Impugnação aoPregão Presencial nº 01/2007 CEL/SMF/SMTR.Os presentes autos retornam dediligência baixada, nos termos do Votonº 030/2008 de minha lavra, proferidona 4ª Sessão Ordinária, ocorrida em21.01.2008. Tal diligência destinou-sea garantir o direito constitucional aocontraditório e a ampla defesa.Em sua resposta a SMF alega, empreliminar, a decadência do direitode representação. Aduz ainda queImpugnação de Edital de Concorrência– Pregão Presencial /SMTRConselheiro-Relator: Ivan Moreira dos SantosProcesso nº 40/000.033/2008Sessão Plenária de 28.04.2008realizou o certame com base eminformações da Secretaria Municipalde Transportes, onde a cidade teria sidodividida em 5 (cinco) partes. Tendo sidopublicado edital de pregão presencialem 17 de dezembro de 2007, no qual sócompareceu um interessado e, mesmoassim, “...em desconformidade com oEdital,” (fls.28).A 1ª IGE, procurando atender a difíciltarefa de instruir esta representação,cuja argumentação, em si, encontra-sepobre, digamos até simplória demais,colacionou aos autos alguns trechosde decisões de órgãos colegiadosde tribunais da justiça trabalhista eestadual, fazendo comentários acercadesses acórdãos e, ao final opina peloconhecimento da representação parafins de arquivamento.O Sr. Diretor da Secretaria deControle Externo, o Sr. Secretário Gerale a Procuradoria Especial manifestaramseacordemente com o opinamento da1ª IGE.É o Relatório.Quanto à instruçãoVOTOd e s e n v o l v i d a n a1ª IGE, “data máxima vênia”, estaprocurou informar, da melhor maneirapossível, mas sou obrigado a acrescentarinformações conforme exporemos naseqüência.Quanto às contra-razões dajurisdicionada, lembro, preliminarmenteque, nos termos do artigo 4ª da Leinº 8.666/93, qualquer cidadão podeacompanhar o desenvolvimento deprocesso licitatório, tendo direito públicosubjetivo à fiel observância da Lei, nãohavendo prazo decadencial. Além disso,a representação do sindicato, assinadapor seu presidente, deu entrada nestaCorte de Contas antes da data paraentrega dos envelopes.Neste ponto, cabe salientar queeste Tribunal não havia recebido cópiado referido edital para análise, vindoa tomar conhecimento do mesmo porintermédio da aludida representação.A jurisdicionada informa que adocumentação da única apresentanteestava em desconformidade com oEdital, fato que nos parece estranho, poiso inciso VII do art. 4º da Lei nº 10.520/02determina, aos participantes do pregão,que seja firmada “declaração dandociência de que cumprem plenamenteos requisitos de habilitação” e no incisoXVI do mesmo artigo, está expresso que“...se o licitante desatender às exigênciashabilitatórias, o pregoeiro examinaráas ofertas subseqüentes...”.Além disso, o art. 48, § 3º daLei nº 8.666/93 é para ser usadosubsidiariamente, em casos omissos e138 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

excepcionais, sendo que, o prazo de 8(oito) dias concedido equivale à feiturade outro pregão e, se o licitante estavairregular no momento do pregão, esteprazo não poderia ter sido concedido.Quanto à manifestação do sindicatopropriamente dita:Vindo à apreciação deste Tribunal,por meio desta representação, consideroque há outros aspectos, além do méritoinvocado, que devo analisá-los de ofício,nos termos da Lei nº 289/81.Precedente do Processo nº40/003663/2001:No processo nº 40/3663/2001 foidecidido, por maioria, ser possível alicitação para a Concessão da exploraçãodos estacionamentos em logradourospúblicos, nos termos da Lei nº 8987/95(Concessões e Permissões). No presentecaso, a Administração realizou umalicitação, porém equivocou-se naforma como poderia ter feito. É o quêprocuraremos mostrar neste voto.Lei nº 289 de 1981 – Lei Orgânicado TCM/RJArt. 3.° Ao Tribunal de Contas doMunicípio do Rio de Janeiro, órgãoconstitucional de controle externo,no exercício da fiscalização contábil,financeira, orçamentária, operacional epatrimonial, compete:XIII - decidir sobre representaçãoque lhe seja enviada por qualquerlicitante, contratado ou pessoa físicaou jurídica, contra irregularidades naaplicação da lei pertinente às licitações econtratos da Administração Pública;XVI - verificar a legalidade,a legitimidade e a economicidadedos editais de licitação, dos atos dedispensa ou inexigibilidade, na formaestabelecida no Regimento Internoou em ato próprio, bem como dasdespesas ou receitas decorrentes dosatos de sua aprovação, de contratos oude instrumentos assemelhados;Art. 33. Verificada a ilegalidade deato ou contrato, o Tribunal, na forma doRegimento Interno, e quando for o caso,assinará prazo para que o responsáveladote as providências necessárias aoexato cumprimento da lei, fazendoindicação expressa dos dispositivos aserem observados.Lei nº 8.666/93Art. 12. Nos projetos básicos eprojetos executivos de obras e serviçosserão considerados principalmente osseguintes requisitos:III – economia na execução,conservação e operação;Primeiramente analisei a modalidadede Licitação adotada no certame, quedeveria selecionar a proposta maisvantajosa para a administração, segundoo art. 3º da Lei de Licitações. Verifiqueique a jurisdicionada utilizou o Pregão,modalidade admitida quando o objetovier a ser uma “prestação de serviçocomum”, nos termos do art. 1º da LeiFederal nº 10.520/2002 (Lei dos Pregões).Contudo, o objeto licitado não é umaprestação de serviço comum, tampoucose destina a aquisição de bens e serviçoscomuns, conforme a Lei. Caso fosse umserviço comum haveria, naturalmente,muitos interessados.O ilustre Procurador Júlio RibeiroHorta, às fls. 26/27 do Processo03/200.753/2005 emitiu parecer acercado uso da modalidade pregão emlicitação para a exploração de vagasde estacionamento em logradourospúblicos. Opinião essa da qual extraímoso seguinte trecho:- “Ocorre que o procedimento deleilão somente pode ser utilizado paraserviços comuns e com a devida vênia,o escopo dos serviços, aqui licitados,não se constituem em serviços comunsno conceito legal instituído pela Lei nº10.520/2002.”Como observamos, o Sr. Procuradortambém compartilha do nossoentendimento acerca da aplicabilidadeda modalidade “pregão”. Modalidadedefinida em Lei especial, cujo artigoprimeiro transcrevemos abaixo.Lei nº 10.520/02Art. 1º. Para aquisição de bens eserviços comuns, poderá ser adotada alicitação na modalidade de pregão, queserá regida por esta Lei.Parágrafo único. Consideram-sebens e serviços comuns, para os finse efeitos deste artigo, aqueles cujospadrões de desempenho e qualidadepossam ser objetivamente definidospelo edital, por meio de especificaçõesusuais no mercado.A modalidade de licitação empregadadeve ser adequada ao contrato coma administração pública. No caso empauta, temos uma “CONCESSÃO DEEXPLORAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO”e não uma simples prestação de serviçoao administrador público.Na Prestação de Serviço ao entePúblico há, necessariamente, umacontraprestação pecuniária pelaadministração, em outras palavras,- toda a sociedade paga pelo serviço.Diferentemente, na Concessão deServiço Público há uma obrigaçãopecuniária por parte do usuário,obrigação essa de natureza tributária,tarifa, onde o Concessionário recebe umvalor (pagamento) pelo serviço prestadoao usuário.Corroborando tal entendimento há oDecreto nº 3.555/2000, que regulamentaa modalidade Pregão. Essa normaestabelece diversas característicasque são incompatíveis com o regimede concessões e permissões da Lei nº8.987/95 tais como:- art. 5º veda o pregão para obras eserviços de engenharia, bem como paralocações imobiliárias;- art. 8º, V determina o critério demenor preço;- art.19 exige disponibilidadede recursos orçamentários parapagamento dos encargos por parte daadministração.Ou seja, no pregão a administraçãocontrata e paga, já no regime de concessãoa administração recebe pagamento.Acerca do tema em exame,transcrevemos diversas normas, emespecial a Constituição Federal, a Leide Concessões e Permissões e a LeiOrgânica do Município do Rio deJaneiro:- Constituição FederalArt. 30. Compete aos Municípios:Revista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008139139

votosV - organizar e prestar, diretamente ousob regime de concessão ou permissão,os serviços públicos de interesse local,incluído o de transporte coletivo, quetem caráter essencial;Art. 175. Incumbe ao Poder Público,na forma da lei, diretamente ou sobregime de concessão ou permissão,sempre através de licitação, a prestaçãode serviços públicos.Parágrafo único. A lei disporásobre:I - o regime das empresasconcessionárias e permissionárias deserviços públicos, o caráter especialde seu contrato e de sua prorrogação,bem como as condições de caducidade,fiscalização e rescisão da concessão oupermissão;II - os direitos dos usuários;III - política tarifária;IV - a obrigação de manter serviçoadequado.- Lei nº 8.987/95 – Regime deConcessões e Permissões da Prestaçãode Serviços Públicos previsto no art.175 da Constituição Federal.Art. 2 o . Para os fins do dispostonesta Lei, considera-se:I - poder concedente: a União,o Estado, o Distrito Federal ou oMunicípio, em cuja competência seencontre o serviço público, precedidoou não da execução de obra pública,objeto de concessão ou permissão;II - concessão de serviço público: adelegação de sua prestação, feita pelopoder concedente, mediante licitação,na modalidade de concorrência,à pessoa jurídica ou consórcio deempresas que demonstre capacidadepara seu desempenho, por sua conta erisco e por prazo determinado;Lei Orgânica do Município do RJArt. 417 . É privativo do Município,que poderá delegá-lo a terceirosmediante convenção, o exercício daatividade, a título oneroso, de guardade veículo automotor estacionado emlogradouro público.Após exame da legislação, concluíque a Administração pode usar oudispor dos estacionamentos, em árease logradouros públicos de formasdistintas:1- administração direta, através deservidores da administração;2- administração indireta, medianteContrato de Concessão;3- administração indireta, medianteConvênios;4- autorização a título precário.5- vender os talões de estacionamentodiretamente ou através de comerciantes(banca de jornal, por exemplo).O primeiro caso contempla ouso de servidores do ente públicodiretamente no controle e na exploraçãodos estacionamentos.O segundo caso contempla umaforma de terceirização da atividadeatravés de uma concorrência pública.O terceiro caso contempla umasegunda forma de terceirização atravésda celebração de um contrato onde háa conjunção do interesse público comalgum interesse social relevante.O quarto caso consiste em Atodiscricionário e precário.O quinto caso consiste em difundira venda e o uso do talão, ficando aomunicípio um dever maior de fiscalizare disciplinar o funcionamento correto,semelhante a paquímetros usados nosE.U.A..Acerca do 1º Caso, o inciso IIda Lei nº 881 de 11.07.1986, Lei decriação da CET-RIO, atribui a estaempresa (sociedade de economia mista)a responsabilidade total pela operaçãoe exploração dos estacionamentospúblicos municipais. Portanto, smj, énecessário a realização de concursopúblico para contratação de servidores,não podendo nem mesmo terceirizar(licitar). Esse é o entendimento adotadona respeitável sentença do doutoMagistrado na 57ª VT, anexa.Lei nº 881/86Art. 8º . A CET-RIO terá o seguinteobjeto social:I - planejamento, implantaçãoexecução, nas vias e logradouros doMunicípio, dos serviços técnicos eadministrativos relativos à operação dosistema viário e de circulação;II - planejamento, implantação,administração, operação e exploraçãodos estacionamentos e garagens própriosou públicos municipais;III - execução dos serviços deoperação, controle manutenção dosistema de sinalização do Município doRio de Janeiro;IV - a implantação e a exploraçãoeconômica de equipamentos urbanose atividades complementares, na formae em locais definidos por Decreto doPoder Executivo;Acerca do 2º caso, adota-se a Leinº 8.987- Concessões e Permissões eprocede-se a um certame,sendo maisindicada a modalidade concorrência.Acerca do 3º Caso, vejamos oque ensina José dos Santos CarvalhoFilho, em sua obra “Manual de DireitoAdministrativo”, (10ª ed., editora“Lúmen Júris”, pág. 186). A celebraçãode convênios, por sua natureza,independe de licitação prévia comoregra. É verdade que a Lei nº 8.666/93estabelece, no art. 116, que é elaaplicável a convênios e outros acordoscongêneres. Faz, entretanto, a ressalvade que a aplicação ocorre no que couber.Como é lógico, raramente será possívela competitividade que marca o processolicitatório, porque os pactuantes jáestão previamente ajustados para ofim comum a que se propõem. Por outrolado, no verdadeiro convênio inexisteperseguição de lucro, e os recursosfinanceiros empregados servem paracobertura dos custos necessários àoperacionalização do acordo. Sendoassim, inviável e incoerente realizarlicitação.”Continuando a análise, a luz doilustre doutrinador citado, colhemosoutras normas que abordam o tema emexame, de modo a tornar este Voto maiscompleto e orientador.Lei nº 9.503/97 - Código de TrânsitoBrasileiroArt. 8º . Os Estados, o DistritoFederal e os Municípios organizarãoos respectivos órgãos e entidades140 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

executivos de trânsito e executivosrodoviários, estabelecendo os limitescircunscricionais de suas atuações.Art. 24º. Compete aos órgãose entidades executivos de trânsitodos Municípios, no âmbito de suacircunscrição:X - implantar, manter e operarsistema de estacionamento rotativopago nas vias;Art. 25º. Os órgãos e entidadesexecutivos do Sistema Nacional deTrânsito poderão celebrar convêniodelegando as atividades previstasneste Código, com vistas à maioreficiência e à segurança para osusuários da via.Lei Municipal nº 88 de 03 de janeirode 1979Art. 1º . Fica o Poder Executivoautorizado a assinar contratos ouconvênios com o Sindicato dosGuardadores de Automóveis noMunicípio do Rio de Janeiro para o usoe exploração de logradouros públicosdestinados a estacionamento de veículosautomotores.Art. 2º . Os contratos ou convêniosobedecerão aos termos do Decreto nº79.797 – de 08 de junho de 1977, queregulamentou o exercício das profissõesde guardador e lavador autônomos deveículos automotores, a que se referea Lei nº 6.242 – de 24 de setembro de1975.Lei Federal nº 6.242 de 23 desetembro de 1975Art. 1º . O exercício da profissãode guardador e lavador autônomode veículos automotores, em todo oterritório nacional, depende de registrona Delegacia Regional do TrabalhoCompetente.Art. 2º . Para o registro a que serefere o artigo anterior, poderão asDelegacias Regionais do Trabalhocelebrar convênio com quaisquerórgãos da Administração PúblicaFederal, Estadual ou Municipal.Decreto Federal nº 79.797 de 08 dejunho de 1977Art. 5º . Nos estacionamentos emlogradouros públicos explorados pelosórgãos públicos, municipalidade ouentidades estatais, só poderão estesutilizar os serviços dos guardadorese lavadores autônomos de veículosautomotores, mediante autorizaçãoespecial das Delegacias Regionais doTrabalho, ou demais órgãos por elascredenciados, nos termos do artigo 1º eobservadas as condições estabelecidasem ato do Ministro do Trabalho.Lei Municipal nº 2.404 de 18 deabril de 1996Art. 2° . Nos programas e projetosreferidos nesta Lei, é vedada a criação desituações que configurem a instauraçãode monopólio de exploração eestacionamentos em logradourospúblicos em favor de uma empresa.§ 1° - Para efetivar a vedaçãoinstituída no “caput” as vagas oferecidasà exploração por empresas privadas,em regime de licitação, serão divididasem lotes , por bairro ou RegiãoAdministrativa.Da legislação a respeito do tema,com a devida vênia das opiniõescontrárias, depreende-se que hátambém a possibilidade da realizaçãode convênio para uma ou mais das 5(cinco) áreas delimitadas no município,desde que seja feito conforme orientadonas normas citadas.O c o n v ê n i o c o m o ó rg ã orepresentativo da classe, devidamenteautorizado e fiscalizado pela DRT(delegacia regional do trabalho) tema característica de proporcionar afiscalização da conduta dos filiados,sem que haja subordinação trabalhista,nos moldes da CLT, ou seja a atuação dosindicato seria meramente moral e ética,excluindo-se os maus profissionais.Segundo o Sindicato...., com o fimdo convênio em 2001, conforme ofíciodo mesmo, anexo, houve uma invasãodas áreas de estacionamento públicopor diversos grupos. Este desmandoocorre, principalmente, por ausênciade fiscalização municipal, estadual efederal.Quanto a Ação Civil Pública contraa CET-Rio, creio que o tema deva serobjeto de nova apreciação ou de recursono Judiciário, posto que constata-se, nopouco que chegou a meu conhecimento,que a defesa da CET-RIO poderia ter sidomais abrangente, é o que se depreendedas palavras do douto MagistradoTrabalhista:“De qualquer sorte, a ré sequerdedica parte de sua defesa à tentativade demonstração do trabalho autônomopraticado, sendo aplicável em reforçoà tese supra acolhida a confissão fictadecorrente do art. 302 do CPC pelaausência de contestação específica noparticular.”Como não foram admitidoslitisconsortes, nem assistentes, vozes quepoderiam ter contestado as alegações doMinistério Público do Trabalho ficarammudas. É do conhecimento de todosque sem o contraditório, o risco docometimento de equívocos aumentavertiginosamente.Quanto ao impacto financeirotecemos as seguintes considerações:Para compreensão das implicaçõese conseqüências resultantes da licitaçãonº 01/2007 (Pregão) das vagas paraestacionamento em logradouro público,sob os aspectos da “Economicidade”e da “Proposta mais Vantajosa” parao Município, elaboramos mapascomparativos entre duas possibilidades:- de um lado, a possibilidade do convênio- de outro, a contratação oriunda doPregão CEL/SMF/SMTR/PR – 01/2007.O Mapa-1 baseou-se no edital doPregão CEL/SMF/SMTR/PR – 01/2007,que chamaremos apenas de Pregão.O Mapa-1 explicita que a contratadapagaria um valor por área, a título deoutorga, e mais um valor de R$ 0,50(cinqüenta centavos de real) pelaconcessão, ocorre, porém, que esta nãose afigura, s.m.j., como a proposta maisvantajosa nem sob o aspecto social, nemsob o aspecto econômico, conformeexporemos.O Convênio que existia com oSindicato dos Guardadores rendia aomunicípio: R$ 0,70 (setenta centavos),ao guardador: R$1,20 (um real e vintecentavos) e ao sindicato: R$0,10 (dezcentavos), por talão vendido.Revista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008141141

votosValor pago ao municípioValor auferido pelo contratante.Valor recebido pelo guardador ou empregadoSituação junto a Previdência (INSS)Quantidade total de vagas objeto da outorgaMapa nº 1 - Comparativo entre as receitas oriundas do Convênio e do Pregão,onsiderando a Tarifa básica de R$ 2,00 (dois reais), por talão vendido.Valores praticados pelo ConvênioR$ 0,70 (setenta centavos)R$ 0,10 (sindicato)R$ 1,20 (um real e vinte centavos)Contribuinte individual, Autônomo/Permissionário43.162Valores praticados pelo ContratoR$ 0,50 (cinqüenta centavos)desconhecidodesconhecido/ Trabalhador Celetista, salário mensalDois Contribuintes: empregador/empregado.43.162No Mapa nº 2, estimou-se a diferença no rendimento médio mensal das 43.162 vagas licitadas, considerandoapenas os R$ 0,20 (vinte centavos) que o município deixa de receber, calculados sobre três possibilidades derotatividade média: 5, 4 ou 3 carros, por vaga e por vaga por dia.Ou melhor, rotatividade média seria a quantidade de carros que vão ocupar uma mesma vaga num mesmodia, como é público e notório, uma vaga é ocupada várias vezes por carros diferentes no mesmo dia, em algunscasos podendo ser ocupada por 13 carros no mesmo dia, segundo informação do ex-conveniado.Para fins de avaliação adotamos os valores médios de 5 (cinco), 4 (quatro) ou 3 (três) carros para ocuparuma mesma vaga em um mesmo dia.Após a aplicação da rotatividade, foi com surpresa que constatamos os vultosos valores resultantes darenúncia de apenas R$ 0,20 (vinte centavos). Renúncia essa que reverterá para o concessionário.Como podemos ver nos Mapas 2 e 4, as cifras podem chegar a quase um milhão de reais por mês, isso,contando-se apenas os dias úteis, ou seja, desprezando-se os fins de semana e feriados.A situação fica mais visível no Mapa-3, quando contabilizamos o período integral do contrato, qual seja, de60 (sessenta) meses. Observamos então que o valor estabelecido no pregão para a outorga corresponde a algoentre 10% (dez por cento) e 20% (vinte por cento) da renúncia de receita estimada.Mapa nº 2 - Comparativo do Impacto na Arrecadação do valor de R$ 0,20 (vinte centavos), por talão vendido, para o Município.Rotatividade Carros/vaga543Talões vendidos por dia215.810172.648129.486Valor auferido mensalmente, considerando apenas 22 dias úteis/mês.215.810 x 22 x 0,20 = R$ 949.564,00172.648 x 22 x 0,20 = R$ 759.651,20129.486 x 22 x 0,20 = R$ 569.738,40Obs: - Esta estimativa considerou o total de vagas objeto da outorga, 43.162, multiplicado por uma rotatividade média de 5 (cinco), 4 (quatro), ou 3 (três) carros por vaga, por dia.Mapa nº 3 - Comparação entre receita oriunda da outorga e valor da renúncia de R$ 0,20pelo prazo de duração do contrato, 60 (sessenta) meses.Lote 1 - Centro/PortuáriaLote 2 - Zona Sul 1Lote 3 - Zona Sul 2Lote 4 - Tijuca/MéierLote 5 - Zona Norte/Leopoldina/Oeste/Barra/JacarepTotal da receita ou da renúncia de receita, relativa aos 60meses do contrato, considerando uma rotatividade de 5, 4,ou 3 talões por vaga, por dia.Receita auferida com a outorga (R$)1.681.783,001.737.379,00682.028,00859.863,001.465.258,006.426.311,00Renúncia de receita de R$ 0,20 por talão.R$ 56.973.840,00R$ 45.579.072,00R$ 34.227.072,00142 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Mapa nº 4 - Valores apurados na tabela anterior, porém, agora, considerados mês a mês, durante 60 (sessenta) meses.Receita auferida na outorga, quando considerada mês a mês.R$ 107.105,18 (cento e sete mil, cento e cinco reais e dezoito centavos)Renúncia de Receita oriunda da redução de vinte centavos (R$0,20) por talão.R$ 949.564,00 – novecentos e quarenta e nove mil, quinhentos e sessenta e quatro reais.R$ 759.651,20 – setecentos e cinqüenta e nove mil, seiscentos e cinqüenta e um reais.R$ 570.451,20 – quinhentos e setenta mil, quatrocentos e cinqüenta e um reais.Na comparação entre o sistemaadotado no Convênio e o adotadono Pregão, observamos nítidavantagem do primeiro, inclusivesob a ótica da distribuição derenda e da arrecadação.Sob a ótica Social –Re c e b e n d o R $ 1 , 2 0 ( u m r e a le v i n t e c e n t a v o s ) p o r t a l ã ovendido, cada guardador podep a g a r s u a p r e v i d ê n c i a , c o m oautônomo e, ainda, garantir umrendimento pelo menos 3 (três)vezes maior para o sustento dafamília.Ainda sob o aspecto social,observamos que poderia havermais ênfase quanto a questão dasvagas para deficientes físicos,essas vagas devem ter quantidade,tamanho, localização, gratuidadee u t i l i z a ç ã o b e m d e t a l h a d o sc o n f o r m e a L e i E s t a d u a l n º4.049/2002 e Lei Municipal nº2.328/95.Sob o aspecto da fiscalizaçãoda execução do serviço -incumbe ao Município o Poder-Dever de Fiscalizar o uso dasvagas em logradouros públicose privados, nos termos do art.29 de Lei nº 8987/95 e art. 3da Lei Municipal nº 2.404/96.Além disso não há como fugirda responsabilidade subsidiária,uma vez que há cobrança pelou s o d a s v a g a s , é o q u e n o smostra o acórdão colacionadoàs fls. 32v (Processo TJRJ nº200700500055).Lamentavelmente o Municípionão tem cumprido seu dever defiscalizar o bom uso das vagas deestacionamento, é notório quenão há ninguém fiscalizando talatividade nas ruas da cidade, nodia a dia.Quem já encontrou algumfiscal, ao qual pudesse recorrerou reclamar ?A a u s ê n c i a d o e n t efiscalizador propicia a práticade irregularidades por qualquerum, s e j a c o n c e s s i o n á r i o ,p e r m i s s i o n á r i o , c o n v e n i a d o ,pessoa autorizada, flanelinha oumesmo servidor que venha a gerir/explorar os estacionamentos ouvagas.Lei nº 8.987/95Art. 29. Incumbe ao poderconcedente:I - regulamentar o serviçoconcedido e fiscalizarpermanentemente a s u aprestação;V I I - z e l a r p e l a b o aqualidade do serviço, receber,apurar e solucionar queixas ereclamações dos usuários, ques e r ã o c i e n t i f i c a d o s , e m a t étrinta dias, das providênciastomadas;Concluindo:A prefeitura vende o talãopor R$ 0,70 (setenta centavos)e o mesmo talão é revendido apopulação por R$ 2,00. O cernedo problema é quem realizaráessa venda e em que área. Emnossa análise apontamos 5 (cinco)formas distintas de regularizar ouso de vagas para estacionamentoem logradouros públicos, porém,a melhor opção será aquela quepreserve a ótica social, através deum benefício direto a milharesde trabalhadores e usuários,sendo ainda vantajosa para aAdministração, preservando aarrecadação.Neste ponto, lembro quetemos a maior carga tributáriado mundo. Chegamos ao limitemáximo de sacrifício que umE s t a d o p o d e i m p o r a u m as o c i e d a d e . A s i t u a ç ã o a t u a lexige o controle das despesase m e l h o r i a n a q u a l i d a d e d aa r r e c a d a ç ã o , e v i t a n d o - s e odesperdício ou a renúncia dereceitas. Em outras palavras, épreciso mudar o atual paradigmad e a u m e n t a r a a r r e c a d a ç ã os a c r i f i c a n d o a s o c i e d a d e , e me s p e c i a l a c l a s s e m é d i a , omomento agora é de ênfase nocontrole da despesa e da gestãodos recursos. Neste contesto, osTribunais de Contas tornam-sepeças fundamentais no controleda Gestão Administrativa.Há ainda que se considerar ar. sentença prolatada pelo Juízoda 57ª VT, que deve ser acatada,portanto, a CET-RIO só poderáexercer sua destinação atravésd e s e r v i d o r e s , n ã o p o d e n d oterceirizar de forma alguma, atéque a decisão judicial seja revistaou a Lei nº 881/86 seja mudada.Isto posto, voto por diligênciapara que a jurisdicionada adeqüeos atos administrativos, relativosao uso de vagas de estacionamento,à legislação em vigor, atendendoao envio, prévio, de tais atospara apreciação deste Tribunal.R e c o m e n d o a j u r i s d i c i o n a d ao b s e r v a r o s p a r â m e t r o s : - d eR$ 0,70 (setenta centavos) portalão para a prefeitura e - de R$2,00 (dois reais) para o usuário,m a n t e n d o a u n i f o r m i d a d e d otalão em toda a cidade, conformem o d e l o j á o p e r a c i o n a l i z a d o ,enquanto não houver opção maisvantajosa para a sociedade e paraa municipalidade.Revista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008143143

votosTERMO ADITIVOConsiderando que nenhuma dasetapas do Projeto de Revitalizaçãofoi efetivada, opina-se por diligênciapara que a Secretaria Especial deTurismo informe as medidas quepretende adotar quanto a repactuaçãodo contrato.Submete-se a novo exame deste Tribunalde Contas, após retornar da diligênciadeterminada em sessão de 28.03.2008,o 1º Termo Aditivo de Rerratificaçãonº 84/2005 ao Termo de Contrato nº1713/96, celebrado em 02.12.2005 entreo Município do Rio de Janeiro, através doGabinete do Prefeito, e EBTE – EmpresaBrasileira de Terraplanagem e EngenhariaS/A e Maria da Cidade – Gerenciamento,Serviços, Comércio e Eventos Ltda., tendopor objeto a prorrogação, por mais 30anos, da vigência do contrato de concessãooriginal.A 4ª IGE/SCE, à fls. 220/224, opinapela baixa do processo em diligência,a fim de que a Secretaria Especialde Turismo “...informe que medidaspretende adotar quanto à repactuaçãodo contrato de concessão, ouvida aProcuradoria Geral do Município, comvistas a possível redução do prazo deconcessão, já que nenhuma das etapasdo Projeto de Revitalização da Marinafoi efetivada, considerando-se os gastosefetuados pelo concessionário com ainstalação temporária para a realizaçãodas competições de vela”.O Sr. Inspetor Setorial da 4ª IGE/SCE,à fls. 225, aduz que, no seu entender,uma vez consentida a prorrogaçãoda concessão por prazo fixo, esta nãopoderia ser revista sem a necessáriaContrato de ConcessãoRevitalização da Marinada Glória - GPBConselheiro-Relator: Jair Lins NettoProcesso nº 40/005934/2005Sessão Plenária de 25.06.2008compensação para o particular, devendoo equilíbrio do contrato ser restabelecidopor meio de outras obrigações.A Secretaria Geral (fls. 226/226v.),contrariamente à manifestação de fls.225, sustenta que o entendimento aliesposado não lhe parece adequar aocaso sob exame, porquanto nestes autosse trata de um contrato de concessãode uso com obrigações condicionadasa determinados eventos futuros quenão ocorreram, cabendo, in casu, arevisão do contrato, a fim de preservaro equilíbrio econômico-financeiro, peloque acompanha a conclusão de fls. 224.A douta Procuradoria Especial,através de parecer visado pelo Sr.Subprocurador-Chefe (fls. 227/228),manifesta-se no seguinte sentido:“Não são cabíveis as pretensõesextras da concessionária, tanto deobrigações da própria Prefeitura, comoas novas e diversas vantagens nãoprevistas no contrato de concessão quese pretende somente prorrogar.Razão assiste ao Ilustre Procurador-Geral do Município (fls. 200) quanto àdesnecessidade das cláusulas segundae seus parágrafos, sexta e parágrafo,sétima e nona, que devem ser suprimidasdo texto do termo de prorrogação docontrato de concessão de uso de imóvelmunicipal (fls. 189/193).Em que pese o entendimento dadoutrina apontada à fls. 225, sobre essetipo de contrato, que estaria gerandoum a expectativa de estabilidade para oparticular, acima de tudo está o interessepúblico.Além disso, como nesse contratode concessão de uso com obrigaçõescondicionadas a determinados eventosfuturos que não ocorreram, seria cabívela repactuação, a fim de preservar oequilíbrio econômico-financeiro.A Secretaria de Controle Externo,às fls. 220/224, se manifesta por novadiligência, para que a Secretaria Especialde Turismo esclareça as medidasque pretende adotar, no que tange àrepactuação do contrato de concessão(fls. 226), que foi ampliado pelo presenteTermo Aditivo para 30 (trinta) anos, comtérmino em 01/11/2036.Segundo informação de fls. 219,do Sr. Secretário de Turismo, RubemMedina, os projetos das obras para aRevitalização da Marina da Glória foramelaborados, licenciados e iniciadospelo concessionário, mas por forçade decisões judiciais as obras foraminterrompidas aguardando-se decisãofinal da Justiça Federal, que está sendoacompanhada pela PGM.A Secretaria Especial de Turismosugere que o prazo adicional de concessãosó seria confirmado se o concessionáriocumprisse, integralmente, o programaproposto, caso contrário, o Municípioteria a prerrogativa de abreviar o prazode concessão e buscar outra alternativaque lhe parecesse apropriada, seja coma administração direta do equipamento,seja com um novo procedimentolicitatório.Diante do exposto, opino peladiligência, para que:1- a Secretaria Especial de Turismoinforme as medidas que pretende adotarno tocante à repactuação do contratode concessão, com a possibilidade deredução do prazo de concessão, umavez que nenhuma das etapas do Projetode Revitalização da Marina da Glóriafoi efetivada.2- a PGM informe o andamento doprocesso na Justiça Federal, mencionadoà fls. 219.”É o Relatório.Acordemente comVOTO o parecer da doutaProcuradoria Especial, voto peladiligência, concedendo-se o prazo de 30(trinta) dias para o seu cumprimento.144 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

CONTRATOO tempo transcorrido e umacervo documental negligenciadonão podem constituir justificativasindiscriminadamente, sendo relevadosapenas e muito eventualmente, nos casosde despesas de pouquíssima monta e,se não se verifiquem ilegalidadesou a ocorrência de lesão aos cofrespúblicos.O presente processo, de nº40/005.403/2007, é a reconstituiçãoparcial do Processo n o 40/002.731/2000,ex t r a v i a d o n a J u r i s d i c i o n a d a ,juntamente com outros 16 (dezesseis)processos, o que motivou sindicânciaadministrativa, objeto do Processo nº21/000.246/2007.Trata-se do Contrato nº 09/2000,estabelecido pela Secretaria Municipaldo Trabalho (atual Secretaria Municipalde Trabalho e Emprego) e MovimentoViva Rio, com a interveniência daUnidade de Gestão do “Programa deApoio às Populações Desfavorecidasna Região Metropolitana do Rio deJaneiro” – APD-Rio.O Contrato nº 09/2000, autuadono Processo nº 40/002.731/2000, foisubmetido à apreciação por esta Corte,sendo determinada diligência, nostermos do Voto nº 1.635/2001 – MAImplementação do EnsinoFundamental - MetodologiaTelecurso 2000 - SMTEConselheiro-Relator: José de Moraes Correia NetoProcesso nº 40/005.403/2007 (reconstituiçãoparcial do Processo nº 40/2731/2000).Sessão Plenária de 25.06.2008(fls. 16-31), na Sessão Ordinária de30.08.2001, conforme registro noSistema de Controle de Processosdo TCMRJ.Vale lembrar que o contrato,no valor de R$ 70.073,60 e comprazo de execução de 11 meses,foi celebrado em 17.05.2000 e tempor objeto a implementação doensino fundamental, através dametodologia do Telecurso 2000,visando à formação básica de adultose jovens, buscando facilitar-lhes oacesso ao mercado de trabalho e àsinstituições acadêmicas.O s r e c u r s o s f i n a n c e i r o senvolvidos têm origem externa,sem contrapartida financeira doMunicípio, e foram repassadospela Interveniente, diretamente àContratada, conforme constam naalínea “c”, do inciso II da CláusulaTerceira, e da Cláusula Sétima, docontratoNo cumprimento da diligênciadeterminada por esta Corte em30.08.2001, a Jurisdicionadaapresentou esclarecimentos, a fls.32-37.Com relação ao questionamentoa respeito da comprovação de quea Contratada possui inquestionávelreputação ético-profissional e,conseqüentemente, preenche osrequisitos estabelecidos no incisoXIII, do art. 24 da Lei nº 8.666/93 1 ,a Jurisdicionada remeteu a cópia dapublicação do Decreto Federal s/nº, de01.04.1997, que declara de utilidadepública federal a Viva Rio (fls. 35) 2 ,assim como uma cópia de ofício daFundação Roberto Marinho, com datade 29.10.1997, endereçado ao entãoSecretário de Estado de Trabalhoe Ação Social (fls.36), no qual seenaltece a proficiência do Viva Rio naaplicação do Telecurso 2000.Quanto ao questionamento dacomprovação do cumprimento dodisposto na Cláusula Décima, nãoexistem no presente processo quaisquercópias do material de divulgação daexecução do objetivo do contratoem tela. O mesmo ocorre no tocanteà relação do corpo docente atuante,com a respectiva qualificação civil eos comprovantes de habilitação para oexercício do magistério, acrescentandooutras informações, no caso deestudante ou em outras situações.Em sua resposta, a Jurisdicionadainforma não possuir a documentaçãoe declara acreditar que tenha sidoencaminhada para a gestora dosrecursos, que é a União Européia.Outro ponto objeto da diligênciafoi a identificação dos responsáveispela supervisão e coordenaçãoprevista no inciso I da CláusulaTerceira: a Jurisdicionada informaque aquelas funções foram exercidas,indistintamente, por servidoreslotados na Gerência de Contratos,surpreendentemente, sem identificálos.No tocante ao questionamento arespeito da competência da EscolaTécnica Federal de Química do Rio deJaneiro para a aplicação de exames e aconseqüente certificação de conclusão1O inciso XIII, do art. 24 da Lei nº 8.666/93, com a redação determinada pela Lei nº 8.883/1994, reza que a licitação é dispensável, também, “nacontratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional,ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e nãotenha fins lucrativos”2o art. 2º do citado decreto determina que “ a entidade de que trata este Decreto fica obrigada a apresentar ao Ministério da Justiça, até o dia 30de abril de cada ano, relatório circunstanciado dos serviços que houver prestado à coletividade no ano anterior, devidamente acompanhado dodemonstrativo da receita e da despesa realizada no período, ainda que não tenha sido subvencionada, conforme preceitua o art. 5º do Decretonº 50.517, de 02 de maio de 1961, e o art. 4º, caput, da Lei nº 91, de 28 de agosto de 1935.Revista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008145145

votosdo curso, a Jurisdicionada limita-sea repetir informações equivocadas einaceitáveis, inclusive já claramentecontestadas no Voto nº 1.635/2001-MA, quando do exame do Termode Referência ao qual se prende ocontrato em exame.Também foram objeto da diligênciaos critérios de verificação e avaliaçãoda aprendizagem, a escala de expressãoda avaliação (conceitos ou notas e seusvalores) e os agentes responsáveis pelaavaliação, em cada etapa.A Jurisdicionada, em resposta,confundindo “competência legal”(objeto da indagação) com “capacidadede fazer algo corretamente”, alegaque a Escola Técnica Federal deQuímica do Rio de Janeiro, pela suatradição e experiência ao longo dosanos na preparação educacional,dispensa qualquer pronunciamentono tocante à sua competência e que, deacordo com a Lei nº 9.394/97 (que, naverdade, é de 1996) c/c o Decreto nº2.208/97 e a Portaria/MEC nº 646/97,o processo de certificação aconteceumediante avaliação por participação,necessitando o educando atingir 25pontos, para ter seus conhecimentosapurados por meio de prova final.Indagada se houve consulta àSecretaria Municipal de Educaçãosobre a possibilidade de participaçãona iniciativa e, na hipótese afirmativa,que informasse o seu resultado,a Jurisdicionada respondeu que areferida consulta não foi realizada, porser impertinente.P o r f i m , n o t o c a n t e a oquestionamento sobre os relatóriosde acompanhamento pedagógico,previstos na Cláusula Terceira – III,“i”, e na Cláusula Nona do contrato,juntamente com a solicitação de queapresentasse a relação nominal dosalunos e os resultados finais por elesalcançados, o Órgão jurisdicionadoinforma não ter encontrado no processoinstrutivo quaisquer referências arespeito, declarando crer que osrelatórios, juntamente com a prestaçãode contas, tenham sido encaminhadosà União Européia, gestora dos recursosfinanceiros.Desse modo, em função do tempodecorrido e considerando que, emprocessos análogos, a Jurisdicionadainforma não dispor dos documentosn e c e s s á r i o s p a r a e s c l a r e c e rintegralmente os questionamentosoriundos deste Tribunal, a 1ª IGE (fls.39-40) sugere a remessa do processo aeste Relator, para apreciação.O Senhor Diretor de Secretaria deControle Externo (fls. 41) acompanhaa opinião da inspetoria e o SenhorSecretário-Geral se manifesta (fls.42) favoravelmente ao arquivamento,sugerindo – ainda – recomendaçãoidêntica à do Voto nº 619/2007-JMCN, exarado no Processo nº40/001.593/2000 (cópia a fls. 44-46),de que, “doravante, mesmo em casosassemelhados, em que os recursosnão provenham do Erário Municipale sejam repassados diretamente aterceiros contratados para a execuçãodo projeto, pelo simples parte deconstituir parte do pacto, certifique-sede incluir cláusula que lhe garanta, nomínimo, o acesso a cópias aprovadasdo Relatório Final da Execução e daPrestação de Contas, de maneira a tercondições de, a qualquer momento,avaliar e reavaliar sua participação emtais projetos e, não menos importante,de ter condições de prestar contasdessa participação à AdministraçãoMunicipal”.A douta Procuradoria Especial,em pronunciamento de fls. 47, opinapelo simples arquivamento, com arecomendação sugerida.É o Relatório.Quando do exameVOTO d o s p r o c e s s o sparcialmente reconstituídos queintegram o grupo de dezessete feitosextraviados na Secretaria Municipalde Trabalho e Emprego, listados a fls.02 do presente, esta Corte de Contastem pautado sua decisão final nosresultados da verificação de indíciosde prejuízo ao Erário Municipal ou deviolação dos princípios norteadores daAdministração Pública, estabelecidosno caput do art. 37 da ConstituiçãoRepública. Inexistindo tais indícios,a decisão tem sido de arquivamentodos termos, sem prejuízo de eventualreexame, na eventualidade de surgiremfatos novos referentes à matéria.O presente caso, no entanto, aindanão se enquadra nesse cenário.Primeiramente, há de se lembrarà Jurisdicionada o princípio dacontinuidade administrativa, a respeitodo qual o ilustre doutrinador DoutorDiogo de Figueiredo Moreira Neto nosensina, com grifos do próprio autor:“Considerando-se, em conjunto,as atividades do Estado, enquantoadministrador, todas elas se supõemlegalmente definidas e a ele cometidas,por terem sido consideradas comonecessárias à satisfação dos interessespúblicos que lhe foram confiados,tornando-se, com isso, indisponíveispara seu ramo executivo.Disso resulta que qualquer soluçãode continuidade que a Administraçãocause ou permita que se cause àregularidade dessas atividades fere alei comitente, salvo se ela própria ativer previsto” 3 .Assim sendo, mesmo que o termode contrato em exame tenha sidocelebrado em 17 de maio de 2000,com prazo de execução de 11 meses,a mudança dos gestores municipaisem 1º de janeiro de 2001 e em 1ºde janeiro de 2005 não exime asautoridades sucessoras das obrigaçõesassumidas pelo Órgão, como não asexime dos deveres vinculados aoato praticado por antecessor, emnome do Órgão. Portanto, o tempotranscorrido e um acervo documentalnegligenciado não podem constituirjustificativas indiscriminadamente,sendo relevados apenas e muitoeventualmente, nos casos de despesasde pouquíssima monta e, mesmoassim, somente quando, apesar de sedetectarem imperfeições e lacunas,não se verifiquem ilegalidades,3NETO, Diogo de Figueiredo Moreira.Curso de Direito Administrativo, 12ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 2001, p.100.146 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

irregularidades ou a ocorrência delesão aos cofres públicos – isto,como decisão ditada pela aplicaçãodo princípio constitucional daeconomicidade.Em segundo lugar, no caso empauta, estamos a lidar com recursosfinanceiros que, embora semingresso nos cofres do Município,foram a ele destinados, atravésda Convenção nº BRA/B7 – 3010/IB/95/115. Não obstante o repasseocorrer diretamente da Unidade deGestão do “Programa de Apoio àsPopulações Desfavorecidas na RegiãoMetropolitana do Rio de Janeiro” –APD-Rio, concedente dos recursosfinanceiros e, concomitantemente,Interveniente no contrato em exame,para a Contratada, Movimento VivaRio, a escolha da empresa cabe aoMunicípio, mediante processo seletivocomprovado à concedente dos recursosfinanceiros.Logo, não cabe cogitar umainterpretação deste contrato querelegue o Município a um papelpassivo, de mera observação, umavez que sua participação é ativa,determinante e intensa: a definiçãodo objeto, a escolha da executante,a escolha dos locais de execução, afiscalização e o acompanhamento dasprestações de contas.Destas duas considerações emergea conclusão de que cumpre ao Órgãojurisdicionado envidar todos oesforço ao seu alcance para obteras informações requeridas por estetribunal, bem como a respectivadocumentação comprobatória, quandodemandada, mesmo quando esseesforço significar, além do simplesentendimento telefônico ou dacômoda correspondência eletrônica,a necessidade de visitas pessoais aosrepresentantes das demais partescontratantes ou, em cenário maisradical, a notificação extra-judicialdessas partes.O terceiro ponto a merecer especialatenção é a importância capital daverificação da execução do objetocontratado, o que apenas surge emcena para exame concomitante, graçasà incrivelmente longa tramitação doprocesso de análise da conformidadelegal do contrato, que se estende atéhoje, extrapolando a data do términoda execução dos serviços.A execução do objeto, por sua vez,há de ser examinada aferindo-se se oproduto final coincide com a satisfaçãodo interesse público que esse objeto sepropõe a atender. Em outras palavras,buscando-se a certeza da efetividadedo contrato. E, neste caso, o quesignificaria essa efetividade?O objeto contratado é: “implementaro ensino fundamental, através dametodologia do Telecurso 2.000,visando à formação básica de adultose jovens, buscando facilitar-lhes oacesso ao mercado de trabalho e àsinstituições acadêmicas”. No entanto,conforme já aponta o então Relator,Conselheiro Maurício Azedo, no seuVoto nº 1.635/2001-MA, o confronto daformulação deste objeto com o Termode Referência do contrato revela que oreal objeto é ofertar a jovens com idadesuperior a 15 anos, bem como a adultos,o ensino fundamental da 5ª à 8ª série,seguindo a metodologia adotada noTelecurso 2.000, que é um projetoeducacional da Fundação RobertoMarinho. 4 Note-se que “acesso àsinstituições acadêmicas” não significaoutra coisa senão a possibilidade decontinuação dos estudos.No referido Voto, também foiex p l a n a d o , d e f o r m a c l a r a eminuciosa, que o Telecurso 2.000 nãoé uma instituição escolar e sim umametodologia de ensino a distância. 5Como tal, funciona sem certificaçãoprópria, limitando-se a prover oestudante com “conhecimento baseadono currículo do ensino fundamental emédio, por meio da televisão” 6 . Asoportunidades de aprendizagem sãooferecidas em núcleos denominados“telessalas”, igualmente descritasno Voto já apontado, do ConselheiroMaurício Azedo.Assim, a situação comum éque, concluindo seus estudos nastelessalas, os cursistas, se desejaremuma certificação válida paraprosseguimento de estudos, têm aoportunidade de inscrever-se paraprestar exames oficiais de suplênciaoferecidos pelos Sistemas Estaduais deEnsino ou pelos Sistemas Municipaisde Ensino, nos termos dos arts. 37,§1º e 38, da Lei Federal nº 9.394/96,de Diretrizes e Bases da EducaçãoNacional.Não haveria motivo para esta Cortede Contas questionar a certificação,se o telecurso tivesse sido oferecidonesses termos, como preparatório, aexemplo de qualquer outro curso livre.Ocorre que o Termo de Referênciado contrato em exame é claro, no seusubitem 6.1 (fls. 07 do Processo nº21/000095/2000), quanto à existênciade um certificado de conclusão doensino fundamental, emitido pelaEscola Técnica Federal de Químicado Rio de Janeiro, com base na Leinº 9.394/97 (que, como já dissemos,é de 1996), no Decreto nº 2.208/97e na Portaria do MEC nº 646/97, de14 de maio de 1997. No entanto,nenhum dos três dispositivos legaisrespalda a certificação do curso emquestão, por aquela Escola TécnicaFederal, conforme demonstrado noVoto nº 1.635/2001-M.A. 7 , o que tornainválidos os certificados porventuraemitidos.Portanto, voltando à nossa indagaçãosobre o quê significaria a efetividadena execução do objeto deste contrato,podemos agora respondê-la: a corretacertificação dos cursistas, em nívelde conclusão do ensino fundamental,facultando-lhes o prosseguimento deseus estudos, quer de natureza geral4Projeto iniciado em 1978, em convênio entre a Fundação Roberto Marinho e a Fundação Padre Anchieta, mantenedora da TV Cultura de SãoPaulo. Para acesso a todo o histórico do Telecurso 2.000, v. o Anexo 02, com 04 folhas, autuado pelo Gabinete do Conselheiro-Relator (GCS-6),em 16/06/2008.5O prefixo grego tele- , presente no vocábulo telecurso, significa “ao longe; a distância”.6V. Anexo 02, fls. 01.Revista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008147147

votosou profissionalizante.Pois bem, não tendo a instituiçãoemitente autorização legal parafazê-lo, que poderia ser dada peloConselho Estadual de Educação doRio de Janeiro, não resta dúvida deque os certificados não têm validadee mais grave se torna o fato, quandoconsideradas as participações de umaSecretaria Municipal do Rio de Janeiroe de uma Escola Técnica Federal.Sendo assim, no interesse doscursistas, tanto quanto das própriasinstituições envolvidas, permanecea necessidade de a Jurisdicionadapromover a urgente regularizaçãodessa questão.Diante da instrução dos autos e dasopiniões e considerações expendidas,voto por diligência, com os seguintesobjetivos:1- Se, por um lado, os documentosapresentados a fls. 35-36 servem comocomprovantes da boa reputação daContratada, e, ainda, sua natureza deassociação civil sem fins lucrativos écomprovada pelo exame de cópia doEstatuto obtida na página eletrônica daprópria entidade, juntada pelo GCS-6como Anexo 01, a análise de suasfinalidades (art. 3º), demonstra quea instituição não atende às condiçõesexigidas no inciso XIII, do art. 24 daLei nº 8.666/93, com a redação dadapela Lei nº 8.883/1994. Portanto,a dispensa de licitação não estácorretamente fundamentada, devendoa Jurisdicionada pronunciar-se arespeito;2- Deverá a Jurisdicionadaapurar, para identificar os servidoresresponsáveis pela coordenação esupervisão de que trata a CláusulaTerceira do contrato, informando a estetribunal, uma vez que não é admissívelque uma obrigação contratual de talrelevância tenha sido, como alegado,exercida, “indistintamente, porservidores lotados na Gerência deContratos”, e que do exercício dessasfunções de alta responsabilidade nãotenham restado mínimos traços;3 - Igualmente, deverá o Órgãojurisdicionado promover as gestõesnecessárias junto ao Movimento VivaRio e, se necessário, também junto àUnidade de Gestão do “Programa deApoio às Populações Desfavorecidasna Região Metropolitana do Rio deJaneiro– APD-Rio”, com o objetivo deobter a relação nominal dos cursistase os respectivos resultados finaisalcançados, além de, pelo menos, umacópia do Relatório Final e da Prestaçãode Contas, não apenas para recomporseu acervo documental, mas também,para dispor de um valioso referencialque lhe auxilie a, no futuro, melhoravaliar a conveniência de participarde projetos assemelhados.4 - É de todo conveniente que aJurisdicionada solicite o parecer doConselho Estadual de Educação do Riode Janeiro a respeito da matéria. Nocaso de o CEE-RJ declarar a inequívocavalidade dos certificados emitidos,bastará a Jurisdicionada juntar cópiado parecer aos autos, para que seconsidere superada a questão. Noentanto, constatando a emissão decertificados de conclusão sem o devidorespaldo legal, portanto inválidos,deverá o Órgão jurisdicionado, emseguida, exigir da Contratada, emconjunto com a Escola Técnica Federalde Química, e mediante a apresentaçãode toda a documentação necessária,submeter ao egrégio ConselhoEstadual de Educação do Rio deJaneiro pedido de convalidação docurso e dos certificados emitidos. Atéque se comprove a convalidação queconferirá legitimidade aos certificadosde conclusão, na realidade, não sepode entender como devidamenteexecutado o objeto do contrato.Finalmente, voto, ainda, porrecomendação à Jurisdicionada, deque, na eventualidade de projetofuturo que envolva certificação doensino fundamental, ainda na fase deplanejamento consulte a SecretariaMunicipal de Educação sobre apossibilidade de se responsabilizarpela avaliação da aprendizageme a conseqüente certificação, naforma que lhe faculta a Lei deDiretrizes e Bases da EducaçãoNacional. Em absoluta divergênciado que afirma a Jurisdicionada,nada há de impertinência no fatode um Órgão municipal buscar acooperação de outro, na perseguiçãode um objetivo comum a ambos ede inquestionável interesse para acoletividade. Muito pelo contrário,essa integração é extremamentedesejável, carreia os recursos para aprópria Administração municipal e,sobretudo, garante a realização dotrabalho por profissionais habilitadose concursados, sintonizado comas exigências legais. Tivesse sidotomada tal providência, mesmo quenão se concretizasse a execução pelaSME, certamente que esta últimateria alertado a Jurisdicionada paraos riscos de sua escolha, cujos frutosaí estão, à espera de soluções.Para o cumprimento da diligência,fixo o prazo de 30 dias.7Na LDB (Lei nº 9.394/96), nada há que autorize instituições como a ETFQ a certificar a conclusão de estudos não técnicos no nível de ensinofundamental ou a aplicar exames supletivos nesse nível. O Decreto nº 2.208/97, que veio regulamentar o art. 36, § 2º, e os artigos de 39 a 42, todosda Lei nº 9.394/96, cuida, exclusivamente, do ensino profissionalizante (Educação Profissional). Em seu art. 3º, estabelece 3 níveis na educaçãoprofissional: básico, destinado à qualificação, re-qualificação e re-profissionalização de trabalhadores, independentemente de escolaridade prévia;técnico, destinado a proporcionar habilitação profissional a alunos matriculados ou egressos do ensino médio, devendo ser ministrado segundoas normas fixadas no mesmo decreto; e tecnológico, correspondente a cursos de nível superior na área tecnológica, destinados a egressos doensino médio e técnico.8www.vivario.org.br9Note-se que em parte alguma dos autos, mormente no Contrato e no seu Termo de Referência, explicita-se informação tão essencial quanto onúmero de cursistas. Destes, com base meramente no estudo dos autos, não se sabe a quantidade exata e, muito menos, sua identidade.148 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

ACÓRDÃO – TCUDiligência para que a SMS e SMEadotem providências para instaurar odevido processo administrativo visandoapurar a acumulação de cargos públicos.Trata-se de expediente encaminhadopelo Tribunal de Contas da União-TCU,através do Aviso nº1580-Seses-TCU de24.10.2007, informando do Acórdão nº2242/2007 proferido no Processo TCnº 022.252/2007-1, do relator o ExmºSr. Ministro Valmir Campelo, acercade acumulações indevidas em cargosou empregos públicos por servidoresfederais ativos, não permitidos pelalegislação especifica no âmbito federal,estadual e municipal, a partir docruzamento de dados com servidoresdas seguintes Unidades:• Núcleo Estadual do Ministério daSaúde no Estado do Rio de Janeiro;• Instituto Nacional do Câncer;• Instituto Nacional de Cardiologia;• Instituto Nacional de Traumatologiae Ortopedia;• Hospital Geral de Bonsucesso;• Hospital dos Servidores do Estado.Os dados foram extraídos atravésdos documentos enviados pelo Governodo Estado do Rio de Janeiro e pelaPrefeitura da Cidade do Rio de Janeiroque foram confrontados com os dadoscadastrais constantes do SIAPE doGoverno Federal.Como se vê do Relatório e Votodo Exmº Sr. Ministro Relator ValmirCampelo consta a determinação deencaminhamento do que foi apuradoatravés da listagem contendo os nomesde servidores aos órgãos competentes,incluindo-se aí esta Corte de Contas,para adotarem as providências cabíveiscom relação aos fatos constantes dosAcumulação indevida decargos públicosConselheiro-Relator:Nestor Guimarães Martins da RochaProcesso nº 40/005.358/2007Sessão Plenária de 19.03.2008autos em comento.De pronto, o presente processo foiencaminhado à 4ª Inspetoria Geral paramanifestar-se com relação ao abordadonos autos.A propósito, a 4ª IGE às fls. 48/50,primeiramente informa que no exercíciode 2007 realizou inspeção extraordináriana Secretaria Municipal de Saúde sobrea questão da situação dos recursoshumanos desta Secretaria. O relatóriofoi protocolado neste Tribunal sob onº 40/002.685/2007 e distribuído aoConselheiro Relator Jair Lins Netto.Em Sessão Plenária de 27.08.2007, nostermos do relatório e voto apresentadopelo Relator, foi aprovada a diligência afim de buscar esclarecimentos junto àjurisdicionada no tocante ao constatadopela equipe inspecionante, bem comodo encaminhamento de cópia dorelatório de inspeção à Augusta CâmaraMunicipal do Rio de Janeiro.A 4ª IGE finaliza sua instrução,propondo a baixa dos autos emdiligência a fim de que a SecretariaMunicipal de Saúde, com base noselementos constantes dos autos, adoteas providências e as medidas ao seualcance destinadas a apurar prováveisacumulações irregulares de cargospúblicos.Os autos foram encaminhados a 3ªIGEpara se pronunciar a respeito da matéria.A 3ª Inspetoria Geral, diante dasevidências da acumulação de cargosenvolvendo a Secretaria Municipal deEducação, adota o mesmo entendimentopropondo o envio de cópia dos autostambém para a SME para fins deapuração das ocorrências de nomes naslistagens de fls. 14/46 do presente.Ao examinar a matéria na instruçãode fls.53 e 54, a Assessoria da Secretariade Controle Externo, diante das propostasdas Inspetorias envolvidas na instruçãoprocessual, pronuncia-se também peloencaminhamento de cópias do presenteprocesso para as Secretarias Municipaisde Saúde e de Educação, para queadotem as providências ao seu alcancepara apurar a acumulação indevida decargos públicos com relação ao conjuntode servidores constantes da listagem defls.14/46 do feito.A douta Procuradoria Especial, emparecer visado pelo Sr. Procurador-Chefe, manifestou sua concordânciacom as conclusões dos pareceres doCorpo Técnico.É o Relatório.VOTOTrago à apreciaçãodeste Colegiadoexpediente, encaminhado atravésdo documento de fl.02 dos autos, doTribunal de Contas da União – TCU,dando ciência a esta Corte de Contasa respeito do conteúdo do Relatórioe Voto do Exmº Sr. Ministro ValmirCampelo, proferido no Processo nº TC022.252/2007-1.Diante da documentação carreadanos autos, alinho-me às conclusõesdos pareceres do Corpo Instrutivo e dadouta Procuradoria Especial, e voto peladiligência a fim de que seja encaminhadoà Secretaria Municipal de Saúde e àSecretaria Municipal de Educação, cópiade inteiro teor dos autos, bem como desterelatório e do voto que o fundamentam,para que adotem providências ao seualcance, com vistas ao abordado nopresente processo, encaminhando a esteTribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, asinformações/documentos e providênciasadotadas para instaurar o devido processoadministrativo para apurar a acumulaçãode cargos públicos ante a relevância damatéria aqui tratada.O presente processo deve ficarsobrestado na 4ªIGE, sem deixar decomunicar também a 3ª IGE destadeterminação, com vistas a aguardar oretorno das informações/documentos,para posterior juntada e exame dosdocumentos encaminhados.Revista TCMRJ n. 33 - agosto 2006Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008149149

por dentro do tcmrjO TCMRJ cria a Assessoria deSegurança InstitucionalJosé Renato Torres do Nascimentofala da estrutura e atribuições daAssessoria de SegurançaInstitucional – ASEG, criadarecentemente no TCMRJ.José Renato é o assessorchefe da ASEG desde suaimplementação.Há cerca de um ano foi criadae inserida na estruturaorganizacional do TCMRJ,através da Lei municipal n° 4533, de27 de junho de 2007, de iniciativa daPresidência desta Corte de Contas,a Assessoria de Segurança Institucional– ASEG.Regulamentadas pela Deliberaçãonº 171, de 27 de fevereiro de 2008, asatribuições da ASEG compreendem,desde a garantia da independência eautonomia da atividade de fiscalizaçãodas contas públicas, à preservaçãodo patrimônio do TCMRJ, incluindoo apoio à realização de sindicânciase inquéritos administrativos. Paraatender a instalação e implementaçãoda ASEG foram realizadas obras nodécimo quarto andar do Tribunal:duas salas foram destinadas àadministração, uma para o staff, centrode treinamento, e outra destinada àcentral de monitoramento.A ASEG é estruturada com umaAssessoria e duas Assistências(Patrimonial e Institucional), sendoo Assessor-Chefe responsável pelacoordenação das atividades desegurança desenvolvidas no âmbitodo Tribunal.A Assistência de SegurançaPatrimonial, que tem como assistentechefe Carlos Sianci Antunes, temcomo incumbência controlar asações referentes à segurança dasinstalações físicas e patrimoniais doTCMRJ e de seus servidores, gerenciarações de prevenção e de combate aincêndios, e coordenar o centro demonitoramento.A central de monitoramentoreúne a mais moderna tecnologia degerenciamento e arquivo de imagens,equipadas com câmeras microeletrônicasdigitais, adquiridas apóslongo estudo de viabilidade técnicase elaboração de um minuciosoprojeto de implementação do sistemade segurança. Dessa forma, foramidentificados os locais de instalaçõesdas câmeras, com escopo de ampliara tranqüilidade e a segurança nasdependências e no perímetro da sededesta Corte de Contas.A Assistência de SegurançaInstitucional, sob a chefia de MarceloFilizzola Assunção, tem por missãogarantir a segurança do Tribunale de seus membros em situaçõesexcepcionais; realizar convênios comos órgãos do sistema de segurançapública e ainda, ministrar treinamentosque visem à prevenção de situações derisco.Cumpre esclarecer que o objetivodesenvolvido pela Assessoria deSegurança Institucional, atravésdo monitoramento, não é alarmar,constranger ou expor os servidores,mas prevenir a prática de delitos noâmbito do Tribunal, preservando aprivacidade das pessoas em razãodo sigilo da produção e arquivo dasimagens.150 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

PRATA DA CASAAngelo Neto:Tetra campeão de squashQuando criança, jogou futebolde areia. Depois, se dedicouaos exercícios de academia.Aos 25 anos, conheceu osquash e começou a praticar. Hoje,aos 41, o contador da 4ª IGE, Ângelodos Santos Neto, é o número um doranking carioca de máster 40 anos.“Em 1992, a Academia Axe, naBarra da Tijuca, inaugurou três quadrasde squash. Me interessei pelo esporte,joguei e gostei. Pratiquei durante trêsanos mas ficou complicado conciliaro squash com trabalho, casamento eo nascimento de minha filha Isabela.Mas, em 2004, retornei e, de lápra cá, comecei a treinar com maisdedicação”.Atualmente, Ângelo treina no RioSquash Clube, na Glória, e fala comorgulho de suas conquistas.“No primeiro campeonato brasileirode que participei, em 2005, fui vicecampeão.O torneio foi de máster 35anos, realizado em Brasília. No anoseguinte, em Belo Horizonte, fui ocampeão brasileiro. Esse ano, aqui noRio de Janeiro, na categoria acima de40 anos, já houve quatro etapas: do RioSquash Clube, do Paissandu AtléticoClube, do Clube Monte Sinai e a etapada Academia Alfa Barra. Ganhei asquatro. No ranking carioca de máster40 anos, sou o número um da minhacategoria”.Ângelo explica que há também otorneio “Classe Amadoras”, onde osatletas são qualificados por categoriae não por idade. “São seis categorias eeu jogo na quarta, onde sou o primeirodo ranking, desde janeiro de 2008. Seeu ganhar o próximo torneio, subo declasse, ou seja, passo para a terceira”.Ângelo, que emagreceu oito quilospara alcançar melhor forma, dividesua rotina de treinamento em quatroetapas.“ Faço tudo queposso paraatingir melhorperformance eacho que essa éa razão do meusucesso.”“O squash é um esporte que exigemuito do atleta. Numa partida vocêchega a perder 1000 calorias em umahora. Na realidade, a minha preparaçãose divide em: treinamento de esforço,através da musculação, que praticoem torno de 4 vezes por semana;treinamento aeróbico, na esteira, paracondicionamento cardiovascular,duas vezes por semana; o treinamentotécnico específico, com professor naquadra, onde pratico movimentos dejogo. São três aulas por semana comotambém de alongamento, flexibilidadee relaxamento. E jogos, três ou quatrovezes por semana. Procuro fazer umadieta balanceada, tomo suplementosvitamínicos antes, durante e pós jogo.Faço acompanhamento ortomolecularpara ganhar força e resistência.Todaessa dedicação tem um custo mensalalto mas, ter boa saúde, jogar e o prazerde vencer, muito me satisfazem”.Segundo Ângelo, o squash teveorigem na Inglaterra no início doséculo. “Aqui no Brasil é um esporteainda pouco difundido, mas bastanteconhecido e forte na Europa e naÁsia. O primeiro do ranking mundialé um egípcio. Brasileiro, só existeum jogador de nível profissionalque disputa torneios internacionais.Não tem patrocínio, não tem apoionenhum, vai às competições por contaprópria. Ele ocupa a quadragésimacolocação no ranking”.Ângelo lembra que, nos JogosPan-americanos de 2007, realizadosno Rio de Janeiro, o Brasil foi medalhade bronze por equipes na modalidade.“Também em 2007, outubro, o Rio deJaneiro sediou uma etapa internacionaldo circuito profissional, com duraçãode uma semana. Para esse eventofoi montada uma quadra de vidro,dentro do Shopping Rio Design Barra.Vieram os atletas mais bem ranquiadosdo mundo, e o único brasileiro queparticipou conquistou a terceiracolocação. Dentro das categoriasamadoras, fui vice-campeão de másteracima de 40 anos”.Com agenda lotada de competições,o atleta Ângelo aponta seus planosfuturos. “No squash, o meu objetivoagora é ganhar a próxima etapado Circuito Carioca que vai ser naFisilabor, Barra da Tijuca, de 1 a 7 desetembro. No Circuito Brasileiro, de 12a 15 de novembro em Brasília, querodefender meu título de campeão”.Aprovado no concurso de 2000, ocontador Ângelo também traça planosprofissionais. “Pretendo seguir carreiraaqui no TCMRJ onde estou muito felizna 4ª IGE e tenho muitos amigos”.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008151

DISCRICIONARIEDADEADMINISTRATIVA E O DIREITOFUNDAMENTAL À BOAADMINISTRAÇÃO PÚBLICAAutor - Juarez FreitasEd. MalheirosGabriela MachadoAssistente da Assessoria JurídicaAobra que tenho a honrade comentar, de autoriado ilustre jurista JuarezFreitas, aborda a discricionariedadeadministrativa e assuntos coligadosao tema, como por exemplo, os atosadministrativos e o aprofundamentoda sindicabilidade, o dever demotivação dos atos administrativose a responsabilidade do Estado.O trabalho divide-se em setecapítulos, tomando como eixosempre a boa administração pública.Desta sorte, o primeiro capítulotrata do Direito Fundamental àboa administração pública e adiscricionariedade administrativalegítima. No passo seguinte sãoapresentados os atos administrativose o a p r o f u n d a m e n t o d asindicabilidade. O terceiro capítulocuida do dever de motivação dosatos administrativos, além do direitofundamental à boa administraçãopública e da responsabilidade doEstado. Já o capítulo seguinte édedicado aos emblemáticos institutosda autorização de serviço público,da convalidação e do “poder depolícia administrativa”: releituraem face do direito fundamental àboa administração pública, para,no sexto, dedicar-se ao direitofundamental à boa administraçãopública e os princípios da prevençãoe da precaução. O último capítulo,de sua parte, cuida de formaprecisa o direito fundamental à boaadministração pública, a valorizaçãodo vínculo institucional e a defesadas carreiras de Estado.O autor trata o tema clássico dadiscricionariedade administrativa“152 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJcom bastante maestria, objetividadee argúcia, merecendo destaque ocaráter pedagógico e didático de suaobra.O jurista recomenda no estudoque se faça uma “releitura fecundanas relações de administração,d e d e t e r m i n a d a s c a t e g o r i a s ,excessivamente precárias e geradorasde desordem (...). Em outras palavras,a discricionariedade administrativaprecisa, como nunca, apresentarsemotivadamente vinculada aosistema, já que, no plano concreto,b e m o b s e r v a d a , n e n h u m aescolha administrativa se mostraindiferente.”Tais argumentos, por certo, sãopautados, como de resto, na atençãoque a Administração Pública comoum todo deve dedicar ao princípioda eficiência, tendo como máxima abusca de melhores resultados com osmelhores custos. Com tal propósito,e orientada pela legitimidade deseus atos, abrirá espaço para oregular controle a que já está sujeita,porém com maior exteriorização etransparência.O trabalho evidencia umprofundo estudo bibliográfico, deorientação aos operadores do DireitoAdministrativo, já acostumadosà l e i t u r a d e s t a d i s c i p l i n a ,passando pela tradicional idéiado dever de motivação dos atosadministrativos até chegar àsconclusões apresentadas sob aforma de indagações. Para estefim, instrui seus questionamentosa p a r t i r d a i d é i a d e c o m o aAdministração deve reagir emface do erro manifesto, concluindoseque a discricionariedade, noDireito Brasileiro, encontra-semais vinculada aos princípiosr e l a c i o n a d o s a o s d i r e i t o sfundamentais com maior relevânciaque às regras.Com tal propósito, propõe aoaplicador do Direito ingressar na“era da motivação das escolhasadministrativas”, apartando astradicionais orientações acercada discricionariedade pura paranortear suas decisões nos princípiosvinculadores e orientadores da boaadministração pública.O autor trata o tema clássico dadiscricionariedade administrativacom bastante maestria, objetividade eargúcia, merecendo destaque o caráterpedagógico e didático de sua obra.”

ABUSO DE PODER DOESTADO NA ATUALIDADECoordenadores: Mauro Roberto Gomesde Mattos e Liana Maria Taborda LimaEditora: América JurídicaTatiana Sapha GuimarãesAssistente da Assessoria Jurídica TCMRJOpresente trabalho,coordenado por MauroRoberto Gomes de Mattosem parceria com Liana MariaTaborda Lima, nos brinda coma doutrina de grandes mestresnacionais e estrangeiros sobre temade tão relevante importância, e quedá nome à obra – O Abuso de Poderdo Estado na Atualidade. Estãopresentes, entre outros, os estudosde Adilson Abreu Dallari (ProfessorTitular de Direito Administrativoda PUC/SP – Brasil), Antonio LópezCastillo (Prof. Dr. Titular de DerechoConstitucional – UniversidadAutònoma de Madrid – Espanha),Antoine Eigenmann (Avocat àLausanne, Suisse, docteur em droitet Chargé de cours à l’Universitéde Fribourg, Suisse – Suíça), CarlosDaniel Luque (Miembro de laAsociacion Argentina de DerechoConstitucional – A rg e n t i n a ) ,Elizabetta Pederzini (ProfessoreAssociato di DirittoCommercialenell’Università degli Studi di Trento– Itália), Germano Marques da Silva(Professor Titular de Direito Penal naUniversidade Católica Portuguesa),James B. Wadley (Professor of Law,Washburn University School ofLaw – USA) e Kwame Frimpong(Department of Law. University ofBotswana – África). A variedade decolaboradores das mais diversasnacionalidades nos mostra a largadisseminação do assunto, fazendo-nos concluir que não se trata apenasde moléstia enfrentada por nós, massim, por grande parte do Globo.Juridicamente, Poder é acapacidade de impor a vontadeprópria numa relação social 1 e oAbuso de Poder é caracterizadocomo “exorbitância de atribuiçõesde agente do poder público, oraquando obra em nome da lei masnão autorizado por ela (abuso,propriamente dito), ora quandoextralimita as funções que a leitraça (excesso), ora quando, dentrodos limites da lei, embora atua emdistorção de seus intuitos (desvio)” 2 .Assim, o Poder, de titularidadedos agentes do Estado, constituisecomo prerrogativa especial eindispensável à consecução dosfins públicos. Porém, tal Podernão é ilimitado, pois se sujeitaàs normas legais e aos princípiosconstitucionais, devendo sempreestar atrelado ao fim público. Emapertada síntese, podemos dizerque “abuso de poder é a condutailegítima do administrador, quandoatua fora dos objetivos expressaou implicitamente traçados na lei3”. Como visto, o abuso de poderse confronta diretamente com alegalidade, devendo, portanto,ser afastado por meio do controleestatal, judicial ou administrativo.O livro é uma coletânea deartigos com enfoque do tema geral– abuso do poder pelo Estado –nos mais diferentes âmbitos, taiscomo no Direito Penal, quandotrata da prisão ilegal, no DireitoAduaneiro e Tributário, quandoaborda o abuso de poder fiscal, noDireito Constitucional, quando seaprofunda no estudo do controleconstitucional do abuso de poder doEstado, sem contar, ainda, no direitocomparado, advindo do exame dostextos forasteiros. A obra é divididaem 28 capítulos, dentre os quaispodemos ressaltar: Controle doDesvio de Poder, Súmula Vinculantee a Tutela do Controle Difuso deConstitucionalidade, Prisão Ilegal:Abuso de Poder e a Responsabilidadedo Estado, Interesse Público eAbuso do Poder Público, Abusodo Poder Público e Corrupção naAdministração Pública, Abuso dePoder Fiscal, entre outros.Em resumo, o trabalho fazjus ao título, por demonstrarcontemporaneidade de um tema que,por vezes, infelizmente, permeia odia-a-dia do jurisdicionado. É certoque do exercício da liberdade plena,alguma lesão poderá ser produzida,notadamente se considerarmos aevolução do convívio social. O quenão se espera, contudo, é o “abuso”,o manuseio na avaliação do méritopela autoridade julgadora, cujocomportamento isento e idôneose presume, com a confiança naprodução de atos compatíveis com arealidade dos fatos e do processo.1In Dicionário Jurídico, Academia Brasileira de Letras Jurídicas, 3ª edição Revista e Atualizada, 1994, p. 585 e 586.2Op. Cit. p. 6.3CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 16ª edição revista, ampliada e atualizada até 30.06.2006, Rio de Janeiro:Lumen Juris, p.37.Revista TCMRJ n. 39 - setembro 2008153

cartas“Al Conselheiro Thiers Montebello,presidente do Tribunal de Contas doMunicípio do Rio de Janeiro, agradeciéndoleel amable envio de la publicaciónTransparência nas Contas Públicas.Rafael Navas VásquezEl Consejero Mayor de la Cámara deCuentas de Andalucía”C u m p r i m e n t a n d o - o , v e n h oagradecer a remessa da Revista doTribunal de Contas do Município doRio de Janeiro – Transparência nasContas Públicas, nº38, que por certoserá de grande valia para a Bibliotecadesta Procuradoria Geral do Estado.Lúcia Lea Guimarães TavaresProcuradora – Geral do Estado doRio de Janeirochefe do Departamento de MedicinaPreventiva da Faculdade de Medicina.Por fim, parabenizo-o pelo êxito do VEncontro do Colégio de Corregedoresdos Tribunais de Contas do Brasil,promovido pelo TCMRJ.Maria Fernanda dos SantosQuintela da Costa NunesDiretora do Instituto de Biologiada UFRJ“uma democracia só se consolida sepossibilita o acesso aos dados públicose de controle à sociedade”, e que “atransparência implica em informaçõesprecisas e compreensíveis ao cidadãocomum”, reitero aqui o meu apoiointegral a todo esforço que se destinaao entendimento do nosso país.J.U.Jacoby FernandesOAB/DFÉ com prazer que acuso orecebimento de mais uma ediçãoda Revista TCMRJ, publicação dealtíssima qualidade gráfica e editorial.E aproveito para cumprimentar osjornalistas que se dedicam à tarefatão significativa para este órgão.O tema central, Transparência nasContas Públicas, aberto como oartigo de Maurício Azêdo, presidenteda ABI – Associação Brasileira deImprensa, proporciona a pluralidaded o s l e i t o r e s a p r o f u n d a r s e u sconhecimentos sobre essa importantequestão da vida pública brasileira. Atransparência, creio, é o direito docidadão à informação correta, numestado de direito democrático. Querodestacar também o artigo O princípiorepublicano e os tribunais de contas,da professora Mariana MontebelloWilleman. E, ainda, o artigo A denguemata, do colega da UFRJ, professorRoberto de Andrade Medronho,Ao cumprimentar Vossa Excelênciaagradeço a remessa da edição nº 38,ano XXV, da Revista TCMRJ.Gostaria de destacar que a qualidadeda publicação editada e o elevado níveldos temas abordados evidenciam ocompromisso dessa administração,sob a liderança de Vossa Excelência,com questões de relevante interessepúblico.Senador Renan CalheirosAo tempo em que agradeço aremessa da Revista Tcmrj, maio 2008,primorosa publicação do Tribunal deContas do Município do Rio de Janeiro,que V.Exª. dirige com tamanha aptidãoe sabedoria,cumprimento-o pelaqualidade editorial e pela variedade eimportância dos assuntos estampadosna publicação que ora me chega àsmãos.Concordando plenamente queAcuso a recepção e muito agradeçoos dois exemplares do nº 38 da RevistaTCMRJ, referente a maio de 2008, queV. Exª teve a amabilidade de me enviarrecentemente e onde pude ler commuito agrado a notícia da assinaturado Protocolo de Cooperação Técnicaentre as nossas Instituições, que serealizou no passado dia 21 de Abril,numa ocasião especial que com omaior prazer e honra recebi V.Exª emLisboa.Guilherme d’Oliveira MartinsConselheiro Presidente do Tribunalde Contas de LisboaAgradeço a valiosa remessa dapublicação da “Revista do Tribunalde Contas do Município do Rio deJaneiro”, que me foi brindada por V.Excelência.Com votos de pleno êxito em tãosignificativo trabalho, realizado por154 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

esse Tribunal, receba nossos sinceroscumprimentos.Souza PrudenteDesembargador Federal do TRF– 1ª RegiãoRegistro o recebimento da RevistaTCMRJ de nº 38 – Maio de 2008.Parabéns pelas Palavras doPresidente, muito lúcidas e oportunas,pois o papel dos Tribunais de Contasé de grande importância no EstadoDemocrático de Direito. Agradeço agentileza do envio e espero poder vê-lobrevemente.Ronaldo PetisAgradeço a remessa da publicaçãoRevista TCMRJ nº38, referente aomês de maio/2008, ressaltando aimportância da troca de informaçõese de experiências entre as Cortes deContas.Manoel Dantas DiasConselheiro-Presidente do TCE/RRAcuso o recebimento e agradeçoo exemplar da Revista do Tribunalde Contas do Município do Rio deJaneiro nº38/2008, elaborado por esseTribunal.Cumprimento Vossa Excelênciae equipe pela iniciativa e excelentetrabalho apresentado, o que constituiimportante fonte de consulta eaprimoramento na fiscalização dagestão da coisa pública.Antonio Carlos CarusoConselheiro do TCE/SPAo receber um exemplar dapublicação “Transparência nasContas Públicas” do TCMRJ, agradeçoa gentileza e cumprimento VossaExcelência, os Senhores Conselheirose todos os profissionais desseTribunal pelo trabalho que vêm sendodesenvolvido.Beto RichaPrefeito de CuritibaAcuso o recebimento do exemplar“TCMRJ (Transparência nas ContasPública)”, editado pelo Tribunalde Contas do Município do Rio deJaneiro.Agradeço a gentileza que nos foiconferida, ressaltando a importânciadesta publicação ao Centro de Estudosdesta Instituição.Márcio Augusto AlvesProcurador – Geral de Justiça doEstado do AmapáAgradeço a gentileza do envio deum exemplar da Revista do Tribunal deContas do Município do Rio de Janeirocerto de que a sua leitura muito meacrescentará.Sebastião Fagundes de DeusDesembargador Federal do TRF– 1ª RegiãoAgradeço o envio da Revista TCMRJnº38 e aproveito a oportunidade paraparabenizar toda equipe responsávelpela elaboração dos textos, matérias eilustrações fotográficas, pelo elevadonível da publicação e, também, pelodestaque dado para o tão importantetema que figura como matéria de capa:“Transparência nas Contas Públicas”.George André Paltermo SantoroSubsecretário de Política FiscalSecretaria de Estado de FazendaAcusamos, agradecidos, orecebimento do exemplar nº38 daO Pregão e os Serviços de EngenhariaPrezado amigo SilvioRevista desse Tribunal, Ano XXV/2008e, na oportunidade ressaltamos asignificativa importância dessacontribuição à sociedade e às Cortesde Contas.Informamos que o exemplar irácompor o nosso acervo bibliográfico,servindo como instrumento de consultapara os nossos servidores e demaisinteressados.Marcos Miranda MadureiraConselheiro Presidente do TCE/ESAgradeço o envio da primorosaedição da Revista do Tribunal deContas do Município do Rio deJaneiro, parabenizando toda equipede colaboradores, pela excelência dotrabalho.Maria de Lourdes SalaberryDesembargadora / TRT da 1ª RegiãoMuito lhe agradeço a excelentepublicação enviada, que é muito útil.Cumprimentos muito cordiais.Carlos MorenoJuiz Conselheiro do Tribunal deContas de PortugalAgradeço o envio da edição de nº 38da Revista TCMRJ, cumprimentando oamigo , bem como toda a sua equipe,por mais esse veículo de informaçõestão importante. Parabéns.Francisco PizzolanteDesembargador Federal – TRF - 2Quero felicitá-lo pelo substancioso trabalho sobre a adoção do pregãona contratação de serviços de engenharia, publicado na Revista TCMRJ demaio último.Pelo que já sabia sobre sua competência, inclusive pela leitura de seuControle Externo – Estudos e Casos Concretos vejo que você já deixousua marca no cada vez mais importante setor da administração públicaem que atua.Receba um grande abraço do velho amigo admirador.Eugenio Noronha LopesRevista TCMRJ n. 39 - setembro 2008155

R E V I S T AREVISTA TCMRJTribunal de Contas do Município do Rio de JaneiroAno XXV – Nº 39 – Setembro de 2008Rua Santa Luzia , 732/8º andar - Centro - Rio de Janeiro - RJCEP 20.030-042Tel: (OXX21) 3824.3690 - Fax: (OXX21) 2262.7940Internet: www.tcm.rj.gov.brE-mail: tcmrj_publicacao@rio.rj.gov.brPedidos de exemplares desta Revista pelo telefone 3824-3690Diretoria de PublicaçõesEditora: Vera Mary PassosRedatores: Denise Cook, José Luciano dos Santos Clemente eVera Mary PassosEquipe: Andréa Macedo, Carla Rosana Ditadi, Denise Losso,Meri Silva e Rose Pereira de OliveiraEdição de Arte: Carlos DFotografia: Ivan Gorito MaurityProjeto Gráfico: Carlos DImpressão: Imos Gráfica e EditoraTiragem: 4.200 exemplaresCapa: Outeiro da GlóriaOs artigos assinados são de responsabilidade de seus autores.TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIROPresidente: Thiers Vianna MontebelloVice-Presidente: Jair Lins NettoGabinetes:GCS-1 - Jair Lins NettoGCS-2 - Fernando Bueno GuimarãesGCS-3 - Antonio Carlos Flores de MoraesGCS-4 - Thiers Vianna MontebelloGCS-5 - Nestor Guimarães Martins da RochaGCS-6 - José de Moraes Correia NetoGCS-7 - Ivan MoreiraProcuradoria Especial:Procurador-Chefe: Carlos Henrique Amorim CostaProcuradores: Antonio Augusto Teixeira Neto; Armandina dos AnjosCarvalho; Edilza da Silva Camargo; Francisco Domingues LopesSecretaria Geral: Silvio Freire de MoraesSecretaria de Controle Externo:Marco Antonio Scovino1ª IGE - Responsável: Maria Cecília A. de S. Cantinho2ª IGE - Responsável: Simone de Souza Azevedo3ª IGE - Responsável: Elizabeth de Souza Mendes Arraes4ª IGE - Responsável: Lucia Knoplech5ª IGE - Responsável: Maurício Caldeira de Alvarenga Filho6ª IGE - Responsável: Marta Varela Silva7ª IGE - Responsável: Mauro César de Jesus BarbosaCoordenadoria de Auditoria e Desenvolvimento - CAD:Claudio Sancho MônicaSecretaria de Atividades Administrativas - SAA:Heleno Chaves MonteiroDepartamento Geral de Finanças - DGF:José Netto Leal JúniorDepartamento Geral de Pessoal - DGP:Alexandre Angeli CosmeDepartamento Geral de Serviços de Apoio – DGS:Sergio SundinGabinete da Presidência:Chefe de Gabinete: Sérgio AranhaAssessor Especial da Presidência:Sérgio Tadeu Sampaio LopesAssessoria de Comunicação SocialElba Boechat LemeAssessoria de Informática - ASI:Rodolfo Luiz Pardo dos SantosAssessoria Jurídica - AJU:Luiz Antonio de Freitas JúniorAssessoria de Legislação - ALE:Maria Cecília Drummond de PaulaAssessor de Segurança Institucional:José Renato Torres NascimentoCentro Cultural - CC:Maria Bethania VillelaDiretoria de Publicações - DIP:Vera Mary PassosDivisão de Biblioteca e Documentação - DBDMaria de Fátima Borges Gonçalves de MirandaSecretaria das Sessões – SESElisabete Maria de SouzaServiço Médico e OdontológicoMaria Rita VeríssimoRevista do Tribunal de Contas do Município doRio de JaneiroAno I , n.1 (set/1981) .- Rio de Janeiro: TCMRJ,1981-1. Administração Pública - Controle - Periódicos- Rio de Janeiro (RJ)CDU 35.078.3(815.3)(05)156 setembro 2008 - n. 39 Revista TCMRJ

Ouvidoria do TCMRJ:canal de comunicaçãocom a sociedade.Recebendo e encaminhando sugestões,reclamações, denúncias e críticas, a Ouvidoriado TCMRJ completa mais um ano de serviçosprestados ao cidadão carioca.Pelo telefone 0800-2820486 ou no sitewww.tcm.rj.gov.br, o cidadão poderá colaborarcom o acompanhamento da gestão pública.