LRFrapport_20130521_ny

Hur återställer vi 

Östersjön? 

Effektivare strategier mot ett mindre övergött hav 

Remissversion, 21 maj 2013

Innehållsförteckning 

1 Förord ............................................................................................................................................. 5 

2 Sammanfattning och slutsatser ................................................................................................... 7 

2.1 Internbelastningen av lagrad fosfor ......................................................................................... 7 

2.1.1 Problemet ............................................................................................................. 7 

2.1.2 LRF:s förslag ........................................................................................................ 8 

2.2 Beräknad tid för återhämtning ................................................................................................. 8 

2.2.1 Problemet ............................................................................................................. 8 

2.2.2 LRF:s förslag ........................................................................................................ 9 

2.3 Beräkningsmodell för reduktionsbetingen ............................................................................... 9 

2.3.1 Problemet ............................................................................................................. 9 

2.3.2 LRF:s förslag ...................................................................................................... 10 

2.4 Kostnadseffektivitet ............................................................................................................... 10 

2.4.1 Problemet ........................................................................................................... 10 

2.4.2 LRF:s förslag ...................................................................................................... 10 

2.5 Genomförandet i Sverige ....................................................................................................... 11 

2.5.1 Problemet ........................................................................................................... 11 

2.5.2 LRF:s förslag ...................................................................................................... 12 

2.6 Övriga synpunkter och förslag ............................................................................................... 13 

2.6.1 LRF:s grundsyn om Östersjöpolitiken ............................................................... 13 

2.6.2 LRF:s förslag ...................................................................................................... 13 

3 Extended summary ..................................................................................................................... 15 

3.1 Internal loads of phosphorus ................................................................................................. 15 

3.1.1 The problem ....................................................................................................... 15 

2 

Remissversion, 21.05.2013 

3.1.2 LRF's proposal.................................................................................................... 16

3.2 Estimated time for recovery ................................................................................................... 17 

3.2.1 The problem ....................................................................................................... 17 

3.2.2 LRF's proposal.................................................................................................... 17 

3.3 Calculation model for the reduction targets ........................................................................... 18 

3.3.1 The problem ....................................................................................................... 18 

3.3.2 LRF’s proposal ................................................................................................... 18 

3.4 Cost-effectiveness ................................................................................................................. 19 

3.4.1 The problem ....................................................................................................... 19 

3.4.2 LRF's proposal.................................................................................................... 19 

3.5 Implementation in Sweden .................................................................................................... 20 

3.5.1 The problem ....................................................................................................... 20 

3.5.2 LRF's proposal.................................................................................................... 21 

3.6 Other comments and suggestions ......................................................................................... 22 

3.6.1 LRF's basic views on a Swedish Baltic Sea policy ............................................ 22 

3.6.2 LRF's proposal.................................................................................................... 22 

4 Rapportens syfte ......................................................................................................................... 24 

5 Introduktion och bakgrund ......................................................................................................... 25 

5.1 Sverige, svenskarna och Östersjön ....................................................................................... 25 

5.2 Miljöproblem i Östersjön ........................................................................................................ 26 

5.3 Östersjöns övergödning ......................................................................................................... 26 

6 LRF:s engagemang mot Östersjöns övergödning ................................................................... 29 

6.1 Nationellt arbete..................................................................................................................... 29 

6.2 Gränsöverskridande samarbete ............................................................................................ 33 

7 Miljöstyrning mot Östersjöns övergödning .............................................................................. 37 

7.1 Några viktiga milstolpar ......................................................................................................... 37 

7.2 HELCOM:s Baltic Sea Action Plan (BSAP) 2007 – återblick och analys .............................. 39 

7.3 EU:s havsmiljödirektiv, sammankopplingen med BSAP och genomförandet i Sverige ........ 48 

3 


7.4 Baltic Sea Action Plan 2013 - revidering och nya beslut av miljömål och reduktionsbeting . 54

7.4.1 Första förslag till Sveriges reduktionsbeting för fosfor i BSAP 2013 ............... 58 

8 Utsikter att klara mål och beting för Östersjön ........................................................................ 61 

8.1 Översikt av nya forskarrön ..................................................................................................... 61 

8.2 Möjliga konsekvenser för Sverige och svenskt lantbruk av juridiskt bindande 

miljökvalitetsnormer för övergödning och reduktionsbeting .............................................................. 66 

4 


8.3 Miljömässiga konsekvenser av juridiskt bindande mål och beting ........................................ 69

1 Förord 

Östersjöns miljöproblem engagerar stora delar av befolkningen. Sedan länge är Östersjöns 

övergödning en av de hetaste frågorna i svensk miljöpolitik. Sverige är även historiskt sett det 

mest drivande landet inom Helsingforskommissionen (HELCOM), den mellanstatliga 

organisation som har som syfte att förbättra Östersjöns miljötillstånd. Under de fyra årtionden 

som har gått efter Helsingforskonventionens antagande och HELCOM:s bildande är det 

Sverige som varit tongivande i att utveckla innovativa sätt att driva det gemensamma 

Östersjöarbetet. Huvudinriktningen i innovationerna har varit att i första hand minska 

belastningen av närsalterna kväve och fosfor och därigenom minska övergödningen och dess 

oönskade sekundäreffekter, algblomningarna och bottendöden. 

Den senaste svenska innovationen som introducerades inom HELCOM var Baltic Sea Action 

Plan (BSAP) år 2007. Kärnan i BSAP är att använda ett beslutsstödsystem utvecklat av en 

svensk forskargrupp i samverkan med internationella forskare, för att beräkna den årliga 

minskade tillförseln av dessa ämnen som krävs för att åstadkomma miljömålet om en ej 

övergödd Östersjö. Beslutsstödsystemet beräknar först nödvändig minskning per havsbassäng, 

och allokerar sedan dessa till varje land i så kallade reduktionsbeting. 2007 antogs preliminära 

miljömål och reduktionsbeting på hög politisk nivå efter nödvändiga förhandlingar. I oktober 

2013 ska dessa mål och beting efter en omfattande reviderings- och politisk 

förhandlingsprocess beslutas på nytt. 

BSAP har drivits igenom parallellt med att EU:s vatten- och havsmiljödirektiv har införts i 

EU-staterna i regionen. BSAP:s miljömål och reduktionsbeting och även dess kommande 

genomförandeprogrammet slås samman med vatten- och havsmiljödirektivens 

åtgärdsprogram på ett sätt som inte är tydligt för länderna i regionen eller för de berörda 

sektorerna. Samtidigt som vi står inför stora utmaningar för att komma till rätta med 

problemen uppfattar vi att analyserna som Sverige bygger sina strategier på och som 

genomdrivs inom HELCOM varken bygger på de senaste forskarrönen kring 

tillförselstrenderna eller internbelastningens roll. Det verkar heller inte finnas en analys i 

regeringen eller inom HELCOM av hur mellanstatligt förhandlade och politiskt satta BSAP- 

5 

Remissversion, 21.05.2013

mål och beting kommer att eller borde samspela med målen för EU-direktiven, samt vilka 

konsekvenser detta samspel kan komma att innebära nationellt och internationellt; juridiskt, 

samhällsekonomiskt och miljömässigt. 

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) som företräder svenska lantbrukare och 

familjeskogsbrukarna och som även är en central bondeorganisation i Baltic Farmers Forum 

on Environment, en observatör till HELCOM, vill med denna rapport försöka bidra till att 

belysa några av dessa frågetecken och utmaningar. Därigenom hoppas LRF att bidra till att 

utveckla Sveriges Östersjöpolitik, särskilt med avseende på övergödningen, samt i 

förlängningen även HELCOM:s strategier, framtida arbetssätt och kanske även besluten som 

ska fattas i oktober 2013. Rapporten tar även upp styrningsfrågan som just nu behandlas inom 

ramen för det arbete som äger rum inom den parlamentariska Miljömålsberedningen för att ta 

fram en strategi för En sammanhållen och hållbar vattenpolitik som ska läggas fram till 

regeringen senast den 9 juni 2014. LRF företräds i arbetet av sin ordförande Helena Jonsson 

som sakkunnig. Vi är övertygade att det finns goda möjligheter att nå målet om en ej 

övergödd Östersjö snabbare, till en lägre kostnad och med högre acceptans än med den 

strategi som idag råder. Vi är övertygade att de mycket komplexa miljöstyrningsprocesser 

som nu vävs ihop, som präglas av ett lager-på-lager-genomförande och där frågan om var 

rådighet och ansvar i slutändan faktiskt ligger, behöver redas ut och kommuniceras för att 

berörda partner ska ha förtroende för processen och de kommande besluten. 

6 


2 Sammanfattning och slutsatser 

Miljöminister Lena Ek kommer i oktober 2013, tillsammans med övriga miljöministrar runt 

Östersjön, att på regeringens vägnar fatta beslut om mål och minskning av tillförsel av 

näringsämnen från avrinningsområdet – så kallade reduktionsbeting – för att bemöta 

övergödningen. Detta sker inom ramen för den internationella Helsingforskommissionen 

(HELCOM) och dess handlingsplan för Östersjön (”Baltic Sea Action Plan”, härefter BSAP). 

BSAP sjösattes 2007 med Sverige som drivande nation och är nu sammankopplad med 

genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv genom att BSAP:s mål och reduktionsmål även 

högst sannolikt blir mål i havsmiljödirektivet. 

Det finns dock några allvarliga bekymmer med BSAP-processen som tyvärr riskerar att 

återställandet fördröjs och dessutom kommer att kosta mer än nödvändigt. De fem viktigaste 

problemen beskrivs i avsnitten nedan, tillsammans med LRF:s förslag till förändringar i 

dagens Östersjöpolitik för att kunna åtgärda problemen. De fyra första problemen rör den 

internationella processen, medan det femte i första hand är ett inhemskt svenskt problem. 

2.1 Internbelastningen av lagrad fosfor 

2.1.1 Problemet 

Nya forskningsrön om övergödningen i Östersjön visar att tillförseln av kväve och fosfor 

sedan 1980-85 totalt sett minskar väsentligt och närmar sig de önskvärda belastningsnivåer 

(Maximum Allowable Input; MAI) som forskarna modellerat fram inom ramen av BSAP. 

Denna utveckling är mycket glädjande men tillförselminskningarna är inte mål i sig utan 

medel för att nå målet, som är ett återställande av det ekologiska tillståndet i Östersjön och där 

återstår fortfarande mycket att göra. En huvudsaklig anledning till att den minskade tillförseln 

hittills inte har resulterat i storskaliga förbättringar är den fosfor som under lång tid har lagrats 

på Östersjöns botten och som under syrefria förhållanden frigörs i icke-organisk form till 

vattenmassan – så kallad internbelastning. BSAP-processen bortser idag fullständigt från 

denna internbelastning trots att den utgör en källa till övergödning som i dagsläget är fem 

gånger större än dagens externa fosfortillförsel, i vissa av Östersjöns delområden upp till tio 

gånger större. Det faktum att dessa förhållanden ignoreras i åtgärdsprogrammen inom BSAP- 

7 


processen riskerar att leda till att återställandet av Östersjöns övergödning tar längre tid och 

kostar avsevärt mer än nödvändigt för såväl skattebetalarna och verksamhetsutövarna, samt 

att det sker på bekostnad av andra viktiga samhällsmål. 

2.1.2 LRF:s förslag 

Mot bakgrund av de kraftiga minskningarna i tillförsel (jfr. avsnitt 7.1 nedan), måste analysen 

och åtgärdsprogrammen breddas så att de parallellt med fortsatta åtgärder i avrinningsområdet 

även innefattar åtgärder som kan äga rum direkt i Östersjön. En sådan breddning av ansatsen 

skulle innebära att man i möjligaste mån bemöter internbelastningen och därigenom 

säkerställer att återställande sker så snabbt och kostnadseffektivt som möjligt. Det vore 

lämpligt att detta görs när länderna år 2015 i enlighet med havsmiljödirektivet ska ta fram sina 

åtgärdsplaner. I detta sammanhang är det viktigt att understryka att åtgärder i Östersjön, lika 

lite som åtgärder på land, kommer att kunna leda till en snabb återställning. Åtgärder i 

Östersjön kanske i första hand ska vara riktade mot specifika kustområden lämpade för 

sådana. 

Sverige har under de senaste åren finansierat, utvecklat och testat en rad åtgärder som kan 

genomföras i Östersjöns kustområden som kostnadseffektiva och värdefulla komplement till 

åtgärder i avrinningsområdet. Ett exempel är syresättning, som också kan ske med hjälp av 

havsbaserade vindkraftverk. Ett sådant tillvägagångssätt följer i princip samma ansats som 

användes i arbetet mot långväga luftföroreningar, där man valde att både minska utsläppen 

vid källorna och att i drabbade länder som Sverige och Norge exempelvis kalka sjöar och 

skogar för ett snabbare återställande. 

2.2 Beräknad tid för återhämtning 


Internbelastningen av fosfor kommer enligt en samstämmig forskarkår att leda till att det tar 

avsevärt längre tid att komma till rätta med Östersjöns övergödning än vad man på politisk 

väg har satt som mål (2021 enligt BSAP och 2020 enligt EU:s havsmiljödirektiv). Minst 

ytterligare 25-50 år efter 2020 är de tidsperspektiv som forskarna presenterar. De nuvarande 

8 


målåren är därmed helt orealistiska. Från ett miljöstyrningsperspektiv är detta 

kontraproduktivt av åtminstone fyra skäl: 

(i) Det leder oundvikligen till osäkerhet om HELCOM som en kunskapsbaserad 

organisation – en fråga om vetenskaplig legitimitet och förtroende. 

(ii) Det leder oundvikligen till frågor om oskälig enträgenhet i frågor som kan leda till 

att ekonomiskt osunda val görs och beslut fattas – en fråga om beslut som fattas är 

av rationell karaktär eller inte. 

(iii) Det leder oundvikligen till en stark motvillighet och brist på acceptans av hela 

styrningsprocessen bland länder och sektorer – en fråga om styrning och politisk 

förtroende. 

(iv) Det leder oundvikligen till att bedömningar om förutsättningarna att klara målen 

blir orättvisa och meningslösa, eftersom bedömningskriteriet är en fysisk 

omöjlighet. Detta leder till, oavsett vilka åtgärder som genomförs och resurser som 

används, en negativ bedömning av förutsättningarna att klara målet. Det kommer 

att leda till ett omätbart styrningssystem – en fråga om rimlighet, proportionalitet 

och rättssäkerhet. 


Målåren i BSAP och EU:s havsmiljödirektiv måste justeras i enlighet med den nya kunskapen 

om kraftig internbelastning och avsevärt längre återställandetid, så att det åtminstone blir 

fysiskt möjligt att uppnå målåren, samtidigt som de fortfarande måste vara ambitiöst satta. Det 

är särskilt viktigt för Sverige att en sådan justering sker så länge som Sverige fortsätter att 

unilateralt göra om miljömålen i havsmiljödirektivet till juridiskt bindande 

miljökvalitetsnormer (jfr. avsnitt 2.5 nedan). 

2.3 Beräkningsmodell för reduktionsbetingen 


När de enskilda ländernas nationella reduktionsbeting beräknas gör man i dagsläget ingen 

skillnad mellan bakgrundsbelastningen från marken i avrinningsområdet och den antropogena 

belastningen från olika verksamheter, trots att det är de senare som går att åtgärda i första 

hand. Detta innebär exempelvis för Sveriges del att det reviderade reduktionsbetinget för 

9 


fosfor som ska beslutas vid HELCOM-mötet i oktober 2013 ser ut att överskrida den totala 

antropogena nettotillförseln, vilket inte kan betraktas som annat än orimligt. 


Det vore önskvärt att man vid beräkningarna av nationella reduktionsbeting för fosfor kunde 

särskilja bakgrundsbelastningen från den antropogena tillförseln, så att betingen beräknas 

utifrån den senare. Inte minst vore detta viktigt för att undvika att länder som Sverige, med 

hög bakgrundsbelastning i förhållande till den antropogena belastningen, får oproportionerligt 

höga reduktionsbeting som inte kommer att kunna nås, inte ens om det sker massiva 

nedläggningar av lantbruk. I det sammanhanget vill LRF fästa uppmärksamheten på 

Jordbruksverkets förslag till handlingsprogram för minskade växtnäringsförluster och 

växthusgasutsläpp från jordbruket som publicerades 2010. Där påpekar verket att man 

visserligen kan föreställa sig åtgärder som skulle kunna minska utsläppen från jordbruket 

mycket mer än de åtta procent som förslaget skulle innebära men att detta knappast är 

meningsfullt så länge konsumtionsmönstren förblir desamma: ”Inget är vunnet om 

produktionen flyttar och bedrivs med en lika stor eller större miljöpåverkan någon 

annanstans.” Jordbruksverket bygger sitt resonemang på det nya Generationsmålet inom 

Miljömålsarbetet: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation 

lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade 

miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.” 

2.4 Kostnadseffektivitet 


BSAP-processen tar i dagsläget ingen hänsyn till att länderna runt Östersjön har radikalt olika 

marginalkostnader för att minska utsläppen av näringsämnen. Detta leder till 

kostnadsineffektivitet, eftersom de nationella reduktionsbetingen inte påverkas av vilken 

åtgärdsnivå, exempelvis reningsgrad i reningsverk och växtnäringsöverskott i lantbruket, de 

olika länderna ligger på i utgångsläget. 


LRF framhåller den internationella Baltic Stern-rapporten som publicerades i mars 2013 och 

10 


som visar att det är möjligt att reducera kostnaderna för ett återställande av Östersjön med upp

till 5 miljarder kr per år genom att satsa pengarna där de gör som mest nytta. Detta visar på 

behovet av förstärkt fokus på kostnadseffektivitet, exempelvis genom poolning av finansiella, 

kunskapsmässiga och teknologiska resurser mellan Östersjöns länder samt eventuellt handel 

med utsläppsrätter i syfte att minska de totala samhällskostnaderna för att återställa Östersjön. 

2.5 Genomförandet i Sverige 


En nationell svensk komplikation är att de målår och reduktionsbeting för kväve och fosfor 

som kommer att fastställas i BSAP i oktober 2013 kommer att bli juridiskt bindande 

miljökvalitetsnormer i Sverige, som enda land. 2007 hanterades BSAP-beslutet som en 

politisk process som sedan följdes upp genom ett nationellt åtgärdsprogram vilket kunde 

utformas på ett politisk godtagbart och realistiskt sätt. På grund av Sveriges unika sätt att 

införa EU:s vatten- och havsmiljödirektiv, i kombination med hur detta, som det verkar, direkt 

slås samman med BSAP:s mål och beting, blir HELCOM:s beslut om målår och 

reduktionsbeting inom ramen för BSAP numera juridiskt bindande miljökvalitetsnormer i 

Sverige. Dessa ska följas av myndigheter och kommuner i enlighet med Miljöbalken och 

Plan- och bygglagen. Denna ordning för genomförandet i Sverige har ifrågasatts kraftigt i en 

rapport beställd av Miljömålsberedningen, skriven av miljöjuristerna Bjällås och Fröberg. 

LRF instämmer i den kritik som framförs i rapporten och bedömer att dagens 

genomförandemetod i Sverige riskerar att leda till mycket allvarliga och politiskt icke- 

önskvärda konsekvenser för bland annat svensk sysselsättning, ekonomi och 

livsmedelsproduktion. Den analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna av Sveriges 

åtaganden inom BSAP som Naturvårdsverket och Jordbruksverket gjorde 2008, visade att de 

svenska reduktionsbetingen skulle leda till orimliga konsekvenser för svenskt lantbruk, med 

bland annat omfattande nedläggningar som enda möjlighet att uppnå betingen. Med 

utgångspunkt i denna analys kan man förmoda att konsekvenserna av ett svenskt 

genomförande av reduktionsbetingen enligt nuvarande modell med juridiskt bindande 

miljökvalitetsnormer riskerar att få dramatiska konsekvenser för lantbruket i Sverige. 

Samtidigt måste de miljömässiga vinsterna för Östersjön betecknas som högst osäkra eftersom 

produktionen då kan antas flytta till länder med en lika stor eller större miljöpåverkan. LRF:s 

uppfattning står även i samklang med Miljö- och jordbruksutskottets betänkande i samband 

11 


med att riksdagen beslutade att reformera miljömålssystemet, där utskottet framhöll att 

miljökvalitetsmålen visserligen ska vara ambitiösa och utmanande men att de inte får 

formuleras så att de blir omöjliga att nå. 


Havsmiljöpolitiken måste förbli politik i Sverige. Den nuvarande svenska ordningen, där 

HELCOM-besluten om BSAP kommer att ingå i havsmiljödirektivet och hanteras på 

myndighetsnivå utan att passera den politiska nivån, uppfattar inte LRF är ett resultat av ett 

medvetet politiskt val av dagens regering, utan en konsekvens av tidigare regeringars sätt att 

införa vatten- och havsmiljödirektiven som starkt kan ifrågasättas, vilket rapporten framtagen 

till Miljömålsberedningen har bekräftat. Riksdagen, regeringen och myndigheterna behöver 

därför skyndsamt se över och justera metoden att genomföra vatten- och havsmiljödirektiven, 

för att säkerställa att Sverige inte ensidigt utsätter sig för politiskt oönskade och orimliga 

konsekvenser för svensk ekonomi, sysselsättning och livsmedelsproduktion, med osäker 

miljönytta. Sådana förändringar vore också nödvändiga för en allmän förbättring av ramarna 

för havs- och vattenpolitiken i Sverige samt för att återskapa förtroendet för miljöstyrningen. 

Vidare måste regeringen säkerställa att det görs en preliminär samhällsekonomisk 

konsekvensanalys av de föreslagna målen och reduktionsbetingen innan de beslutas inom 

HELCOM. 

Regeringen bör presentera en skrivelse till riksdagen i god tid inför HELCOM-mötet i oktober 

2013. Den bör ha sin utgångspunkt i den senast tillgängliga kunskapen och redovisa de 

samhällsekonomiska konsekvenserna. Skrivelsen bör bli början på en reviderad och fortsatt 

ambitiös Östersjöpolitik för Sverige och hela regionen, med målet en ej övergödd Östersjö så 

snabbt som det är fysiskt möjligt, till så låga kostnader som möjligt och utan orimliga 

konsekvenser för enskilda länder, sektorer, företag eller individer inom de rättsliga och 

politiska ramar som ges av EU:s vatten- och havsmiljödirektiv, HELCOM-arbetet och 

parlamentens styrning 

12 


2.6 Övriga synpunkter och förslag 

2.6.1 LRF:s grundsyn om Östersjöpolitiken 

För att Sverige på sikt ska kunna upprätthålla en stark position i arbetet med övergödning i 

Östersjön är det av yttersta vikt att problematiken hanteras på ett sätt som: 

• Bygger på all relevant vetenskaplig underlag, även dessa kunskapers osäkerheter. 

Forskningsresultaten måste tas på allvar och ge avtryck i den förda politiken; annars 

undermineras principen om beslutsfattande på basis av bästa tillgängliga kunskap. 

• Beaktar samtliga tänkbara kostnadseffektiva åtgärder för att motverka övergödningen, 

inklusive åtgärder såväl i avrinningsområdet som direkt i Östersjön. 

• Lever upp till riksdagens beslut om att miljömålen inom miljömålssystemet ska vara 

”ambitiösa, men möjliga att nå”. 

• Är begriplig, transparent och praktiskt genomförbar. 

• Belönar och stimulerar livsmedelproduktion med hög växtnäringseffektivitet och allmän 

hög miljöprestanda, i stället för att straffa sådana jordbruk med möjlig nedläggning som 

konsekvens. 


Sverige behöver föra en mer åtgärdsinriktad politik som bygger på all relevant kunskap, 

kostnadseffektivitet och konsekvensanalyser. LRF vill medverka aktivt och konstruktivt till en 

sådan politik och önskar därför att regeringen snarast ska ta ett helhetsgrepp och samarbeta 

med såväl LRF som andra intressenter för att Östersjön ska återställas på snabbast och mest 

kostnadseffektiva sätt. Några exempel på LRF:s förslag till regeringen, utöver de mer 

övergripande förslagen som redovisats ovan, är följande: 

• Säkerställ en rationell och kostnadseffektiv samordning av åtgärder för att minska 

övergödningen i Östersjön inom Sveriges nationella åtgärdsprogram inom ramen för 

EU:s ramdirektiv för vatten, havsmiljödirektivet och HELCOM:s BSAP. 

• Öka och samordna Östersjöländernas gemensamma insatser mot övergödning inom 

Landsbygdsprogrammet (Pelare 2 i EU:s gemensamma jordbrukspolitik). 

• Säkerställ att LOVA-anslaget för lokala vattenvårdsprojekt från 2014 och framåt minst 

höjs till tidigare nivåer och riktas mot övergödningsproblemet. 

13 


• Säkerställ fortsatt stöd till Baltic Deal, ett internationellt samarbetsprojekt för att höja 

bönders och rådgivares kunskap om miljöåtgärder inom jordbruket runt Östersjön med 

fokus på växtnäringshantering. 

14 


3 Extended summary 

In October 2013, Swedish Environment Minister Lena Ek, together with the Ministers of the 

Environment from the other states around the Baltic will – on behalf of their governments – 

decide upon revised ecological objectives and reduction targets for nutrient inputs from the 

catchment area to mitigate the problem of eutrophication. These decisions are taken within the 

framework of the Helsinki Commission (HELCOM) and its Baltic Sea Action Plan (hereafter 

BSAP). BSAP was launched in 2007 with Sweden as one of the main drivers and will now in 

2013 connect directly to the implementation of the EU Marine Strategy Framework Directive 

(MSFD), in the sense that the BSAP objectives and reduction targets also become targets in 

the MSFD. 

However, there are some serious concerns with the BSAP process that unfortunately risk 

leading to delays in the restoration of the Baltic Sea and increasing costs more than necessary. 

The five main concerns are described in the sections below, along with proposals from the 

Federation of Swedish Farmers (LRF) for modifications of the current Baltic Sea 

eutrophication policy, in order to resolve these concerns. The first four issues relate to the 

international process, while the fifth primarily is a domestic Swedish problem. 

3.1 Internal loads of phosphorus 

3.1.1 The problem 

New research on eutrophication in the Baltic shows that the loads of nitrogen and phosphorus 

since 1980-85 has decreased significantly overall, soon approaching the desired target levels 

(Maximum Allowable Input; MAI) that the researchers have modelled in the framework of 

the BSAP. This trend is very encouraging. Load reductions are, however, not an objective in 

itself but means to reach an objective, namely, the restoration of the ecological status of the 

Baltic Sea. The significant load reductions have not yet been matched with a similar 

improvement of the ecological status, even if some signs of improvement have been noted. It 

appears that to restore the Baltic Sea there is still much more to do and much more time 

required. A major reason why the decreased nutrient loads have not resulted in large-scale 

15 


improvements is the phosphorus that since long time has been stored on the Baltic Sea bed. 

Under oxygen-free conditions this phosphorous is released in non-organic form to the water 

column – so called internal load. The BSAP governance model as currently constructed more 

or less entirely neglects this internal load. Even though internal load cannot be functionally 

directly compared to external (and new) load, it is of great significance to recognize it as a 

source of phosphorus loads. Presently the internal loads are five times larger than current 

external phosphorus supply. In some of the Baltic Sea basins it is even higher. In the Gulf of 

Finland the internal load of phosphorous is ten times larger than the external load. The fact 

that these conditions are ignored in the action plans within the BSAP process risk leading to 

delays in restoring the Baltic Sea eutrophication, to increase the costs considerably more than 

necessary for both taxpayers and economic operators, and to make this happen at the expense 

of other important societal goals. 

3.1.2 LRF's proposal 

In the light of the substantial load reductions that have taken place, the analysis and action 

plans need to be broadened to include measures that can take place directly in the Baltic Sea, 

in addition to those in the catchment area. Such an approach would mean that, wherever 

appropriate, measures addressing internal load should be considered and thereby ensure that 

the restoration is done as quickly and as cost-effectively as possible and complementing 

measures on land. It would seem appropriate that this new approach is used when the Baltic 

countries in 2015, according to the MSFD, will develop their programs of action. In this 

context, it should be emphasised that measures in the Baltic Sea, like measures in the 

catchment area, would still not lead to fast recovery, and are mostly appropriate in coastal 

areas. 

Sweden has in recent years financed, developed and tested a series of measures that can be 

implemented in the Baltic as cost-effective complements to actions in the catchment area. One 

example is oxygenation, which can also be done with the help of offshore wind mills. Such a 

combined approach essentially follows the same principle as used in the international actions 

against long-range transported air pollution (LRTAP) and connected actions to restore 

affected terrestrial and freshwater ecosystems. That combined approach address measures 

16 


aimed to reduce emissions at source and remedial measures, such as liming efforts in affected 

countries such as Sweden and Norway, for example, for faster recovery in targeted places. 

3.2 Estimated time for recovery 


According to a unanimous marine research community, the internal load of phosphorus 

inevitably will result in the restoration of the Baltic Sea with respect to eutrophication taking 

considerably longer than the current, politically set target years (2021 according to BSAP and 

2020 under the EU MSFD). At least another 25-50 years after 2020 are required according to 

the same scientist supporting HELCOM in calculating the reduction targets. The current target 

year is therefore completely unrealistic. From a good governance perspective this is 

counterproductive for several reasons. 

(i) It may create a serious uncertainty about HELCOM as a science-based 

organisation – an issue of scientific legitimacy and trust. 

(ii) It may lead to concerns about an unjustified driven urgency on matters that may 

lead to economically unsound choices are being made – an issue of whether 

rational decision-making is taking place. 

(iii) It may lead to a strong reluctance and non-acceptance of the entire governance 

process among countries and sectors – an issue of governance trust. 

(iv) It makes assessments of progress towards targets unjust and unfair, insofar that the 

assessment criteria is a physical impossibility. This will lead to, whatever 

measures done and resources spent, a negative assessment of ability to meet target. 

It will lead to an immeasurable governance system – an issue of reasonability and 

proportionality. 


The target years in the BSAP and the EU MSFD must be adjusted according to the new 

knowledge on the internal phosphorous load and the resulting extended restoration time, yet 

still remain ambitious. The target years must at least be physically possible to achieve. This is 

of particular importance for Sweden as Sweden on a unilateral basis has made the 

17 


environmental targets of the EU MSFD into legally binding environmental quality standards 

(EQS) (see section 3.5 below). 

3.3 Calculation model for the reduction targets 


When the national reduction targets are calculated, they are based upon the total loads. There 

is today no difference being made between the background load from the land in the 

catchment area and the inputs from various anthropogenic activities, although it is the latter 

that can be addressed in the first place. As far as Sweden is concerned, this implies that the 

first proposal for revised reduction target for phosphorus to be decided at the HELCOM 

ministerial meeting in October 2013 appear to exceed the total net anthropogenic inputs, 

which cannot be regarded as anything but unreasonable. It is unknown whether this may also 

be valid for other countries. In light of the reduction targets, CARTs, becoming targets even 

within the EU MSFD, with possibly far-reaching consequences due to the sanction power of 

the EU, this needs careful consideration. 

3.3.2 LRF’s proposal 

It would be desirable that the calculations of national reduction targets could distinguish 

between the background load and the anthropogenic inputs, in order for the targets to be 

calculated from the latter. This would be important not least to avoid that countries like 

Sweden, with high background load in relation to the anthropogenic load, get 

disproportionately high reduction targets that won’t be possible to meet, not even if there 

would come to massive closures of agricultural activities. Furthermore, it would be strongly 

desirable to quantify uncertainties associated to the modelled country allocated reduction 

targets. It is known that there are considerable uncertainties associated with the CARTs for 

small countries, such as the three Baltic States. In this context, LRF would like to draw 

attention to the Swedish Board of Agriculture's proposed action to reduce nutrient losses and 

greenhouse gas emissions from agriculture, published 2010. It points out that it could foresee 

actions that might reduce emissions from agriculture much more than the eight percent that 

the proposal aim for but that this hardly makes sense as long as consumption patterns remain 

18 


the same: "Nothing is gained if production moves and operates with equal or greater impact 

elsewhere. " This reasoning is based on the overarching new Generational goal in the national 

system of environmental quality objectives: “The overall goal of Swedish environmental 

policy is to hand over to the next generation a society in which the major environmental 

problems in Sweden have been solved, without increasing environmental and health problems 

outside Sweden’s borders. " 

3.4 Cost-effectiveness 


The BSAP governance process does currently not take into account that the countries around 

the Baltic Sea have radically different marginal costs of reducing emissions of nutrients. This 

leads to cost-ineffectiveness. The approach and philosophy devised in the modelling of the 

national reduction targets assumes equal marginal costs and do not recognise that the different 

countries are at very different levels (starting positions) when it concerns nutrient efficiency 

and loss reduction levels in various sectors. Another concern is that the natural background 

loads of nutrients form part of the gross load basis upon which the reduction targets are 

calculated. This inevitably leads to countries with a high background load relative to the 

antropogenic load getting excessively high reduction targets to be handled by the 

antropogenic sources. This is very costly, as well as unfair. 


LRF would like to stress some of the key conclusion of the international Baltic Stern Report 

published in March 2013. It shows that it is possible to reduce the cost of a restoration of the 

Baltic Sea by up to 5 billion SEK per year by investing money where it does the most good. 

This highlights the need for increased focus on cost-effectiveness and joint solutions, for 

example by pooling of financial, knowledge and technological resources between the Baltic 

countries and possibly an emission trading system in order to reduce the total social costs to 

restore the Baltic Sea. Also, it is paramount that the background load is estimated and 

excluded from the load basis upon which the reduction targets are calculated. It is entirely 

unreasonable to include this for calculating load reductions as this may lead to unjustified and 

unrealistic costly reduction targets for some countries and sectors. 

19 


3.5 Implementation in Sweden 


A particular Swedish complication is that the target year and reduction targets for nitrogen 

and phosphorus that will be decided within BSAP in October 2013 will, as it seems, be legally 

binding environmental quality standards (EQS) in Sweden, as the only country. In 2007 and 

2010, the BSAP was entirely driven as a political process that made it possible to handle some 

of the imperfections described above in a political acceptable and realistic way. Because of 

Sweden's unique way of implementing the EU Water Framework Directive (WFD) and the 

MSFD, in which ecological quality objectives and targets are replaced with legally binding 

EQS and merges with the BSAP objectives and targets, the forthcoming HELCOM decisions 

on ecological objectives and reduction targets and the associated target years will now 

become legally binding in Sweden as it seems. Authorities and municipalities are obliged to 

follow these EQS in accordance with the Environmental Code and the Planning and Building 

Act in their official duties. This order of execution in Sweden has recently been seriously 

questioned in a report commissioned by the Secretariat of the Environmental Objectives’ 

Council, written by the environmental lawyers Bjällås and Fröberg. LRF concur with the 

analysis made in this report and believes that the current method of implementation in 

Sweden could lead to very serious and politically undesirable consequences for Swedish 

employment, economy and food production. The analysis of the economic impacts of 

Sweden's commitments within the BSAP 2007 done by the Swedish Environmental 

Protection Agency and the Swedish Board of Agriculture in 2008, showed that the Swedish 

reduction targets then would lead to unreasonable consequences for Swedish agriculture, 

including large areas lay fallowed as the only opportunity to achieve the reduction targets. 

Based on this analysis, it would be fair to assume that the consequences of the Swedish 

implementation of reduction targets under the current model with legally binding EQS 

probably will have dramatic consequences for Swedish agriculture. Meanwhile, the 

environmental benefits to the Baltic Sea are highly uncertain because food production can be 

assumed to move to countries with a similar or greater environmental impact. LRF's view is 

also in harmony with the report of the Swedish Parliament, in connection with the reform the 

20 


national system of environmental quality objectives, in which the Parliament stated that the 

environmental quality objectives certainly should be ambitious and challenging but they must 

not be formulated so that they become impossible to achieve. 


Marine Environmental policy indeed must remain a political matter in Sweden. The current 

Swedish system, in which governmental decisions are made within HELCOM BSAP and then 

transferred down to the agencies without passing the parliamentarian level, is not the result of 

a conscious policy choice of the present government, but rather a consequence of a previous 

governments’ unique way of transposing the EU WFD and MSFD into Swedish legisation. 

LRF is of the opinion that this unique way is highly questionable, an opinion recently 

confirmed in the report to the parliamentarian Environmental Objectives’ Council. The 

Parliament, the Government and the authorities therefore need to urgently review and adjust 

the method to transpose and implement the EU WFD and MSFD and the HELCOM BSAP, to 

ensure that Sweden not unilaterally expose themselves for politically undesirable and 

unreasonable consequences for the economy, employment and food production, with highly 

uncertain environmental benefits. Such changes would also be necessary for the general 

improvement of the framework for marine and water policies in Sweden and to restore overall 

confidence in environmental governance. 

Furthermore, the government must ensure that there is made a preliminary socio-economic 

impact assessment of the proposed ecological targets and reduction target before they are 

decided within HELCOM. 

The government should furthermore present a report to the parliament in time for the 

HELCOM meeting in October 2013 for its consideration. It should be based on the latest 

available knowledge and recognize the socio-economic consequences. The report should be 

looked upon as the start of a revised and continued ambitious Baltic Sea policy in Sweden and 

throughout the region. The goal should be fastest possible restoration of the Baltic Sea to the 

lowest possible cost, without unjustified and disproportional costs for individual countries, 

sectors, companies and persons within the frames provided by the EU Marine Strategy 

Framework Directive and the Water Framework Directive, the co-ordination of HELCOM 

21 


and national parliamentary guidance and with recognition that persistence and patience will 

be required. 

3.6 Other comments and suggestions 

3.6.1 LRF's basic views on a Swedish Baltic Sea policy 

For Sweden to maintain a strong macro-regional position within HELCOM and EU in the 

process of handling and combatting the eutrophication in the Baltic Sea, it is essential that the 

problems are being handled in a manner that: 

• Is based on all relevant scientific knowledge, even possibly politically inconvenient 

knowledge. 

• The uncertainty of this knowledge must be recognized and presented in a transparent 

manner. 

• New research results must be taken seriously and result in change of policy when 

justified and appropriate, otherwise the principle of decision-making based on the best 

available knowledge will be undermined. 

• Considers all possible cost-effective measures to combat eutrophication, including 

measures both in the catchment area and directly in the Baltic Sea. 

• Respects the Parliamentary decision that the environmental objectives within the 

national system of environmental quality objectives must be "ambitious, but 

achievable". This is also a valid principle in good governance generally speaking. 

• Is understandable, transparent and practicable. 

• Reward and encourage food production with high nutrient efficiency and overall high 

performance, instead of punishing those farms with possible closure as a consequence. 


Sweden needs to pursue a more action-oriented policy based on all the relevant knowledge, 

cost-effectiveness and impact assessments. LRF wants to contribute actively and 

constructively to such a policy, and therefore wish that the Government urgently to take a 

holistic and reinforced knowledge-based approach and work with both the LRF and other 

stakeholders so that the Baltic Sea can be restored in the quickest and most cost-effective 

22 


way. Some additional examples of proposals to the government, in addition to the more 

comprehensive proposals presented above, are as follows: 

• Ensure an efficient, cost-effective coordination of measures to reduce eutrophication in 

the Baltic Sea within Sweden's national action program under the EU Water Framework 

Directive, the Marine Strategy Framework Directive and the HELCOM BSAP. 

• In various ways, stimulate, inspire and ensure that the Baltic Sea countries try to fund and 

execute joint efforts to combat eutrophication within the Rural Development Program 

(Second pillar of the EU's Common Agricultural Policy). 

• Ensure that Swedish LOVA funding program for local water projects from 2014 onwards 

at least are raised to previous levels and spefically targeting the eutrophication problem. 

• Ensure continued support to Baltic Deal, a major, international collaboration project to 

improve farmers’ and advisors' knowledge of agri-environmental issues around the Baltic 

Sea with a focus on nutrient management. 

23 


4 Rapportens syfte 

Denna rapport syftar till att: 

• Redovisa LRF:s grundvärden vad gäller havsmiljö, Östersjöns övergödning samt vårt eget 

engagemang. 

• Lämna förslag till en effektiv och trovärdig svensk Östersjöpolitik. 

• Kort beskriva de olika miljöstyrningsprocesser som både historiskt och i dagsläget syftar 

till att minska övergödningen i Östersjön genom minskad tillförsel av kväve och fosfor, 

men ännu inte tagit till sig ny kunskap om internbelastning av fosfor. 

• Redogöra för beslutsprocessen för HELCOM:s BSAP och dess uppdatering som sker i 

oktober 2013, inklusive hur beslutsstödsystemet är konstruerat. 

• Förklara hur det mellanstatliga BSAP-samarbetet sammanfaller med genomförandet av 

EU:s havsmiljödirektiv och vattendirektiv samt belysa hur dessa instrument genomförs i 

Sverige enligt en särskild ordning. 

• Problematisera att politikerna genom denna särskilda ordning sannolikt omedvetet och 

utan att det är önskvärt överlämnar beslutsfattandet till förvaltningsmyndigheter, och visa 

hur miljömål och reduktionsbeting i BSAP kommer att bli juridiskt bindande 

miljökvalitetsnormer i Sverige, till skillnad från alla andra EU-länder. 

• Med grund i bästa tillgängliga vetenskapliga underlag bedöma sannolikheten för att uppnå 

BSAP:s kommande totala och svenska reduktionsmål för kväve och fosfor. 

• Redogöra för de senaste forskningsrönen vad gäller återställandetid av Östersjöns 

övergödning, samt påverkan från landbaserade källor, indelad i bakgrundsbelastning och 

antropogen belastning, samt Östersjöns egen internbelastning. 

• Med stöd av de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna från Naturvårdsverket och 

Jordbruksverket 2008, grundade på mål och beting från BSAP-besluten 2007, försöka 

uppskatta de ekonomiska konsekvenserna för såväl svensk lantbruk som samhället i stort 

av sannolika mål och reduktionsbeting för BSAP 2013 som nu kommer ingå i 

havsmiljödirektivet som juridiskt bindande miljökvalitetsnormer. 

24 


5 Introduktion och bakgrund 

5.1 Sverige, svenskarna och Östersjön 

Sverige har sedan flera decennier haft ett starkt politiskt engagemang i Östersjöns 

miljötillstånd. Det beror bland annat på en allmänt hög miljömedvetenhet i Sverige, samtidigt 

som en stor andel av befolkningen bor och lever kustnära. Ungefär hälften av Sveriges 

befolkning bor mindre än 10 km från kustlinjen och 7 av 10 närmare än 50 km. 1 Åtskilliga 

bedriver verksamheter som förutsätter ett långsiktigt hållbart miljötillstånd i Östersjön. 

Dessutom finns ett stort antal sommarboende och semestrande längs Sveriges långa 

kuststräcka i Östersjön. 

Den internationella Baltic Stern-rapporten som publicerades i mars 2013 visar att människor i 

Östersjöområdet är oroliga över tillståndet i havet. Störst var oron i Finland, Estland, Sverige 

och de ryska kustområdena. Invånarna runt Östersjön är enligt rapporten också villiga att 

betala för ett friskare hav, totalt cirka 35 miljarder kronor per år. Svenskar är villiga att betala 

7,5 miljarder per år. 2 Cost/benefit-analysen i rapporten visar att regionen som helhet kommer 

att gynnas ekonomiskt av att återställa Östersjön, men den visar även att det skiljer sig 

avsevärt mellan de enskilda länderna hur cost/benefit-förhållandet ser ut. Till exempel skulle 

Sverige få tillbaka 2,9 kr för varje krona som läggs på åtgärdsinsatser medan Lettland och 

Polen endast skulle få tillbaka 10 respektive 40 öre för varje krona som investeras i åtgärder. 

Det starka politiska engagemanget i Sverige beror förstås också på Östersjöns miljötillstånd i 

sig, som länge varit och fortfarande är mycket problematiskt. Sverige har historiskt haft en 

tung, ledande och pådrivande roll inom det gränsöverskridande samarbetet i Östersjön och i 

denna roll starkt understrukit vikten av att politik och förvaltning ska vara kunskapsbaserad. 

1 Statistiska Centralbyrån, artikel “Varannan svensk bor nära havet” av Stefan Svanström: 

http://www.scb.se/Pages/Article____334172.aspx 

2 Svensk sammanfattning av rapporten: 

https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e46f7/1363249936036/BalticSTERN+Svensk+ 

sammanfattning_130311.pdf. 

Hela rapporten: https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e4037/1362989363386/balticsea-our-common-treasure.pdf 

25 


Senast under Sveriges ordförandeskap i HELCOM 2010-2012 var en av fem 

huvudprioriteringar: Att garantera att HELCOM:s beslut grundar sig på bästa tillgängliga 

vetenskapliga underlag. Sverige bör stå fast vid denna prioritering också när man inte är 

ordförandeland, även när det innebär att tidigare beslut och prioriteringar kan komma att 

behöva omprövas. 

5.2 Miljöproblem i Östersjön 

Över tid har det varierat vilka miljöfrågor i Östersjön som har betraktats som de största eller 

mest problematiska. Några av dessa har man kunna hantera relativt väl, särskilt de som är 

kopplade till miljögifter (exempelvis PCB och DDT) från enstaka större punktkällor eller där 

totalförbud av ett ämne har varit framgångsrikt. En fråga som visat sig förvånansvärt svår att 

hantera på ett bra sätt är fiskeförvaltningen, särskilt av de ekonomiskt viktiga arterna torsk 

och lax. Där har Östersjöländerna, och på senare tid EU:s gemensamma fiskeripolitik, inte 

klarat av att stävja överfisket. På senare tid ses en positiv och uppåtgående trend när det gäller 

torskbeståndet, dock från ett väldigt lågt utgångsläge. Ett orosmoln ligger i den nya ”vågen” 

av miljögifter. Det gäller bland annat PFOA och PFOS, så kallade perfluorerade ämnen som 

används i låga koncentrationer i rengöringsmedel såsom fönsterputsmedel, golvpolish, vaxer 

och bilvårdsprodukter. Trots att koncentrationerna i produkterna är låga kan utsläppen till 

miljön vara betydande. 

5.3 Östersjöns övergödning 

Östersjöns övergödning är, efter klimatfrågan, den miljöfråga som betraktas som den mest 

problematiska och långdragna ur ett svenskt perspektiv. Östersjöns övergödning kan även 

anses vara en viktig drivkraft inom svensk nationell vattenvård, även om fiskefrågor också har 

en viktig plats. Med övergödning åsyftas här i första hand de direkta symptomen på 

övergödning såsom mängden växtplankton, artssammansättning och algblomningsfrekvens 

men även välkända sekundäreffekter, exempelvis döda bottnar. 

Övergödningsproblemen i Östersjön idag beror till stor del på den kraftiga ökningen 

av kväve- och fosfortillförsel under efterkrigstiden. Även om variationerna mellan åren var 

betydande, var den övergripande trenden entydig och kraftigt ökande fram till omkring åren 

26 


1980-85. De viktigaste orsakerna till denna dramatiska ökning var i princip två: 

1. Det skedde en omfattande inflyttning av landsbygdsbefolkning till de större kuststäderna 

vid Östersjön, som då inte hade välfungerande reningsverk. Detta ledde till kraftigt 

försämrad vattenkvalitet utanför städerna och tillförsel av kväve och fosfor till 

havsbassängerna utanför. 

2. Samhället kom med en tydlig beställning till lantbruket efter det andra världskriget: Öka 

livsmedelproduktionen! Denna beställning var inte minst kraftfull i länder som hade 

drabbats hårt av världskriget och dess efterverkningar, där befolkningen lidit svårt av 

livsmedelsbrist och hungersnöd. Den ökade produktionen åstadkoms genom en medveten 

satsning på bland annat mekanisering, storskalig dikning och ökande tillgång till billig 

handelsgödsel, samtidigt som det under lång tid rådde en stor okunskap kring 

miljöeffekterna av dessa satsningar. 

Efter att de miljömässiga konsekvenserna av dessa två sammanfallande processer började 

skönjas i Östersjön i slutet av 1960-talet och början på 1970-talet, påbörjades ett systematiskt 

arbete med att vända trenden. Arbetet skedde främst inom ramen för den internationella 

Helsingforskonventionen och dess kommission (härefter HELCOM) som etablerades 1974, 

delvis som en uppföljare till Stockholmskonferensen 1972. Inom HELCOM-samarbetet, där 

Sverige och Finland från första början varit de drivande länderna, har övergödningen allt 

sedan bildandet varit högst upp på dagordningen vilket gett betydande positiva resultat (se 

avsnitt 8.1 nedan). 

Sverige har under 2011-12 inom ramen för arbetet med framtagande av EU:s reviderade 

vattenpolitik ”A Blueprint to Safeguard Europe’s Water Resources” 3 drivit linjen att EU:s 

reviderade vattenpolitik tydligt ska syfta till att förbättra havsmiljön och att i olika 

formuleringar få detta att bli ett huvudsyfte, bland annat med hänvisning till 

övergödningsproblematiken i Östersjön. Sverige har dock inte lyckats få med sig andra EU- 

länder i denna ambition, sannolikt mest för att EU:s andra medlemsstater anser att åtgärder för 

3 EU-kommissionens webbplats: http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/index_en.htm 

27 


havsmiljön i första hand äger rum i avrinningsområdet och att fokus därför bör läggas på 

ytterligare konsolidering och förbättring av ramdirektivet för vatten 4 och de existerande 

sektorsmiljödirektiven med bäring på närsaltsfrågan. Dessutom anser de flesta andra EU- 

stater att havsmiljöpolitiken i EU-sammanhang i första hand bör hanteras inom ramen för 

EU:s integrerade havspolitik, där havsmiljödirektivet 5 ingår och som geografiskt och 

tematiskt även kompletterar ramdirektivet för vatten. Ett tredje skäl är det faktum att prioritet 

för nästan alla andra EU-stater har varit att få in frågan om klimatändringar, vattenbrist, torka 

och kvantitativa sötvattensfrågor på ett mycket tydligare sätt i EU:s reviderade vattenpolitik. 

4 Direktiv 2000/60/EG, ändrat genom direktiv 2008/32/EG 

5 Direktiv 2008/56/EG 

28 


6 LRF:s engagemang mot Östersjöns 

övergödning 

6.1 Nationellt arbete 

LRF och dess medlemmar har sedan lång tid haft ett stort och kraftfullt engagemang för 

svensk vattenmiljö och i synnerhet Östersjön. Ett systematiskt arbete med vattenvård sker 

inom lantbruksnäringen sedan 1980-talet och grundar sig på olika styrmedel; lagstiftning, EU- 

stöd, rådgivning och kunskapsförmedling, forskning och miljöövervakning. År 2001 startade 

Jordbruksverket, LRF, länsstyrelserna och rådgivningsföretagen vattenvårdskampanjen 

Greppa Näringen där lantbrukare erbjuds allsidig och praktisk rådgivning genom ett sort antal 

moduler (se bild) som bland annat syftar till att minska läckaget av näringsämnen. 

29 


Arbetet stöds ekonomiskt av EU, svenska staten och lantbrukarna själva. Det är frivilligt att 

vara med men projektet har haft stor framgång bland Sveriges lantbrukare. I dagsläget är cirka 

10 000 lantbrukare med, och över 40 000 rådgivningsbesök har genomförts. Detta har 

resulterat i mer resurseffektiva och mindre miljöpåverkande gårdar med lägre överskott av 

såväl kväve som fosfor på gården. 

Greppa Näringen har sedan starten 2001 lett till betydande minskningar av kväve- och 

fosforöverskotten på många gårdar. De minskade överskotten har resulterat i en årlig 

minskning av kväveutlakningen med 800 ton kväve och en minskning av fosforutlakningen 

med 15-30 ton fosfor sedan 2001. Förlusterna av ammoniak har minskat med 700 ton och 

läckagen av växtskyddsmedel har också minskat. Över 85 procent av lantbrukarna uppger att 

de vidtar åtgärder efter att de har fått besök av en rådgivare från Greppa Näringen. 6 På grund 

av naturlig systemtröghet i mark- och vattensystemen tar det relativt lång tid innan 

förbättringar syns i vattendragen. I fjol publicerade SLU rapporten ”Kväve- och fosfortrender 

i jordbruksvattendrag – Har åtgärderna gett effekt?” 7 I majoriteten av de 65 undersökta och 

jordbruksdominerade vattendragen påvisades trender med sjunkande halter och tillförsel av 

kväve och fosfor. 

LRF är också engagerat i olika LOVA-projekt (Lokala Vattenvårdsprojekt) som är ett stöd 

inriktat på praktiska åtgärder för att minska övergödningen i Östersjön och Västerhavet och 

som har funnits sedan 2009. Bidraget har gått till små men viktiga insatser på lokal nivå för 

att motverka övergödning. Flertalet LRF-avdelningar runt om i landet har fått LOVA-stöd för 

strukturkalkning av jordbruksmark och på så sätt bidragit till att minska jordbrukets negativa 

miljöpåverkan. På flera håll har LOVA-pengar också möjliggjort projekt med syfte att säkert 

återföra näringsämnen från enskilda avlopp till åkermark. I och med att regeringen i budgeten 

2013 sänkte anslaget till vattenvård kapades emellertid också resurserna till LOVA. Anslaget 

till åtgärdsinriktat vattenvårdsarbete minskade från 738 Mkr till 503 Mkr. Av dessa fördelade 

6 Broschyren ”Rådgivningen för lantbruk och miljö”: 

http://www.greppa.nu/download/18.1dbcbad113c7ffa7b0380007894/Radgivning_for_lantbruk_2013_korr.pdf 

7 http://publikationer.slu.se/Filer/NrTrendRapport_2012_1.pdf 

30 


Havs- och vattenmyndigheten 310 Mkr vidare till länsstyrelserna, vilket ska täcka 

länsstyrelsernas hela vattenvårdsarbete omfattande vattenförvaltning, kalkning av sjöar, 

fiskevård, åtgärdsprogram för hotade arter och LOVA-stöd. Detta ska jämföras med 2012 då 

motsvarande summa var 430 Mkr. Dessutom har länsstyrelsernas gemensamma arbetsgrupp 

sett över fördelningen av vattenvårdsanslaget mellan olika sakområden, varvid LOVA kraftigt 

prioriterades ner och sänktes, på Havs- och vattenmyndighetens inrådan, med 80 procent. 

Länsstyrelsernas arbetsgrupp är dock starkt kritiskt till nedskärningarna och konstaterar att 

”LOVA-anslaget har under flera år varit ett mycket värdefullt tillskott för det åtgärdsinriktade 

vattenmiljöarbetet för landets kustlän. Att det upphör innebär att arbetet med Baltic Sea 

Actionplan (BSAP), restaureringen av Östersjön m.m. kommer att tappa fart.” 8 LRF delar denna 

uppfattning och har argumenterat för fortsatta och förstärkta LOVA–satsningar. 9 

Ett annat exempel som kan nämnas är den unika svenska modell som finns för att bekosta 

FoU om hållbar matproduktion. På initiativ från lantbruksnäringen dras ett halvt öre från varje 

kilo mjölk som bonden levererar och på motsvarande sätt finansierar bland annat 

spannmålsnäringen och köttbranschen forskning. De insamlade medlen administreras av 

Stiftelsen Lantbruksforskning som under de senaste åren har beviljat 50-100 miljoner kronor 

varje år till tillämpad forskning. En stor del av forskningen har fokus på miljöfrågor och 2008 

inleddes en särskild satsning på fosfor. 24 forskningsprojekt tar ett helhetsgrepp på frågan och 

genererar ny värdefull kunskap. 

Sammantaget har LRF:s mångåriga kunskapsinriktade vattenvårdsarbete lett till ökad 

medvetenhet och kunskap bland lantbrukare, som i förlängningen resulterat i betydande och 

dokumenterade minskningar av kväve- och fosforläckage från svenska gårdar. Det kanske 

bästa kvittot på detta hittas i SCB:s återkommande meddelande ”Kväve- och fosforbalanser 

för jordbruksmark och jordbrukssektor”, från och med 1995 och senast publicerat 2011 med 

siffror till och med 2009 10 . 

8 PM om fördelning av anslaget för åtgärder för havs-och vattenmiljö 2013: 

http://www.bwz.se/miljorapporten/UserFiles/Files/1007_PM%20om%20vattenv%C3%A5rd.pdf 

9 http://hd.se/ledare/2012/07/31/vattenvardssatsning-som-behovs/ 

10 http://www.scb.se/Statistik/MI/MI1004/2009A01/MI1004_2009A01_SM_MI40SM1102.pdf 

31 


Figur 1 i den publikationen visar hur det årliga medelöverskottet per hektar har ändrats över 

tid (balans = överskott): 

LRF:s och det svenska lantbrukets arbete har oftast skett i samverkan med både den offentliga 

och akademiska sektorn, och i en del sammanhang med miljöorganisationer som WWF. Det 

samlade resultatet gör att svenskt lantbruk anses ligga i framkant inom den europeiska 

lantbruksnäringen med avseende på dessa frågor och betraktas av EU-kommissionen som en 

konstruktiv näringslivsaktör på miljöområdet. 

32 


6.2 Gränsöverskridande samarbete 

LRF är också en aktiv och ofta drivande partner i samarbeten över nationsgränserna i 

Östersjöområdet. 

Redan 1998 var LRF drivande och medverkade till att nätverket Baltic Farmers Forum on 

Environment (BFFE) etablerades vid ett uppstartsmöte i Visby på uppdrag av Nordiska 

Bondeorganisationers Centralförbund. BFFE syftar till att öka kunskapen och engagemanget 

bland lantbruksorganisationer i länderna runt Östersjön när det gäller kopplingen mellan 

hanteringen och nyttjande av växtnäring på gårdarna och Östersjöns övergödning. BFFE är 

även observatör i HELCOM och är därigenom lantbruksnäringens röst inom HELCOM. 

När EU:s Östersjöregionsstrategi 11 initierades 2009 samlade sig flera av 

bondeorganisationerna inom BFFE och bidrog gemensamt med ett antal förslag till värdefulla 

projektidéer för att förverkliga strategins ambitioner om ett mer ekonomiskt, socialt och 

miljömässigt hållbart lantbruk. LRF var särskilt drivande för projektförslaget Baltic Deal – 

Putting best agricultural practises into work 12 som tillsammans med FoU-projektförslaget 

Baltic Manure för bättre stallgödselhantering blev accepterat som flaggskeppsprojekt inom 

strategin. In i projektet Baltic Deal tar LRF med sig bland annat 10 års erfarenheter från 

Greppa Näringen 13 och 20 års erfarenheter från demogårdsnätverket Odling i Balans 14 . Baltic 

Deal-konsortiet samlar fem rådgivningsorganisationer och två bondeorganisationer under 

perioden 2010 – 2013. Utöver dessa sju partner från lika många länder har projektet över 30 

samarbetspartners i alla nio länder runt Östersjön, inklusive Ryssland. Syftet är att höja 

bönders och rådgivares kunskap om hur man genom miljöinvesteringar, miljöåtgärder, 

kunskap och förbättrad jordbrukarsed kan minska växtnäringsläckage från gårdarna, samtidigt 

som gården behåller hög produktion och konkurrenskraft. Det sistnämnda är av särskilt stor 

vikt för att attrahera bönder och rådgivare i länder med mindre fokus på Östersjöns 

övergödning än till exempel Sverige och Finland. En central del av projektet har varit 

33 


11 Östersjöstrategin som beslutades 2009: 

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0248:FIN:SV:PDF och uppdateringen 2012: 

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0128:FIN:SV:PDF 

12 LRF:s webbplats: http://www.lrf.se/Medlem/Politik--Paverkan/Miljo--vatten/Ostersjon/ 

13 www.greppa.nu 

14 www.odlingibalans.com 

Ändrad fältkod 

Ändrad fältkod 

Ändrad fältkod

etableringen av ett unikt demogårdsnätverk med 118 demogårdar som ligger i framkant. Den 

polska partnern CDR har ansvaret för denna del av projektet och har ambitiöst nog själva 

bildat ett nytt, nationellt nätverk med 48 gårdar, fördelade på 2-4 i varje polsk region. Ett antal 

av Baltic Deals demogårdar är även nationella eller regionala vinnare i WWF:s Baltic Farmer 

Award. Baltic Deal har fått starkt stöd av EU-kommissionen och betecknas ofta som ett gott 

exempel på en möjlig förgröningsmodell för CAP – en kunskaps- och rådgivarbaserad modell 

med skräddarsydda lösningar som baseras på den enskilda gårdens unika förutsättningar, 

såväl ekonomiskt som miljömässigt. Även WWF Europe och Friends of Earth har lyft fram 

Baltic Deal som ett föredömligt ”best practice”-projekt från lantbrukssektorn tillsammans 

med 18 andra projekt med inriktning på miljö och hållbar utveckling som får finansiering ur 

EU:s strukturfonder. 15 LRF har nu i början av april 2013 skickat in en ansökan till Svenska 

Institutets utlysning för 3-åriga tematiska partnerskap – Baltic Deal Bridge – innehållande 

totalt 23 partners, varav 12 bondeorganisationer och 11 rådgivnings- och 

kunskapsorganisationer. Antalet länder har utökats till 10. Utöver de sju som är med i Baltic 

Deal är även Ryssland med, samt Tyskland och Norge. Ett huvudsyfte med det tematiska 

partnerskapet Baltic Deal Bridge är att förbereda för en ny ansökan till Baltic Deal 2.0 när 

större finansieringskällor från EU blir utlysta. 

Kunskapsutbytet mellan länderna för att få ner övergödningen har således intensifierats med 

LRF:s aktiva medverkan och ledning. Det är betydande skillnader i hur långt de olika 

Östersjöländerna har kommit i arbetet med växtnäringsfrågan inom lantbrukssektorn. 16 Av 

Östersjöregionens cirka 2 

miljoner lantbrukare finns cirka 

75 procent i Polen. Sveriges 

andel av lantbrukarna utgör 

cirka 3 procent. 

Minskningspotentialen (per gård 

och totalt) är störst i de nyare 

34 


15 Se webbsajten http://wellspent.eu/#the_baltic_sea 

16 http://www.greppa.nu/download/18.5df17f1c13c13e5bc4f800037036/%C3%96stersj%C3%B6l%C3%A4ndern 

as+top+25-130115.pdf

EU-medlemmarna. Samtidigt är kostnaderna för många åtgärder lägre där än i Sverige och de 

andra äldre EU-medlemsstaterna i regionen. Det är därför av stor vikt att man fokuserar på 

stöd och samarbete, med utbyte av kunskap, teknologi och möjliga flexibla 

finansieringslösningar, för att bidra till att skillnaderna mellan Östersjöstaterna utjämnas över 

tid och därigenom att totalkostnaderna hålls nere. Samtidigt måste alla bidra med vad man kan 

till ett fortsatt ambitiöst och hållbart Östersjöarbete. Regeringen har under vintern och våren 

2013 påbörjat ett initiativ för att förmå EU:s medlemsstater inom Östersjöregionen att poola 

resurser från framtida nationella medel från Landsbygdsprogrammen 17 till en särskild pott för 

gränsöverskridande projekt som Baltic Deal. LRF stöder regeringen i denna ambition. 

Skillnader i kunskap, åtgärder och teknik skiljer sig avsevärt mellan länderna, vilket 

möjliggör relativt snabb innovations- och kunskapsspridning genom gemensamma projekt 

som Baltic Deal och Baltic Manure. 

För LRF är det en självklarhet att det kunskapsbaserade arbetet med övergödningsfrågorna i 

Östersjöregionen och Sverige måste fortsätta ha hög prioritet. Många av LRF:s medlemmar 

bor längs Östersjökusten och är genuint bekymrade över övergödningssituationen och 

exempelvis de av våra medlemmar som bedriver gårdsturism vid Östersjön är ekonomiskt 

avhängiga av dess välmående. Vi delar forskningens syn på övergödningstillståndet i 

Östersjön och önskar bidra till förbättring. Vi vill därför fortsätta att utveckla Greppa 

Näringen nationellt. Vi vill fortsätta att sprida detta arbetssätt på närsaltshantering och - 

effektivisering internationellt runt Östersjön genom projektet Baltic Deal. Vi vill ligga i 

framkant när det gäller såväl andelen av Landsbygdsprogrammet (LBP) som används till 

miljöersättningar och andelen miljöersättningar som riktar sig mot vatten- och 

växtnäringsfrågor. Vi ser det därför som bekymmersamt att de pågående 

budgetförhandlingarna i Bryssel kring EU:s långtidsbudget verkar skära hårt i LBP och 

hoppas att regeringen gör vad som står i sin makt för att göra minskningarna så små som 

möjligt och kompensera med nationella satsningar. Tillsammans med WWF, 

Naturskyddsföreningen och Ekologiska lantbrukarna argumenterar nu LRF för att regeringen 

17 Landsbygdsprogrammet (LBP) är en central del av EU:s jordbrukspolitik. Det omfattar stöd och ersättningar 

som ska stimulera till att utveckla landsbygden genom nya företag, varor och tjänster. Miljö och hållbar 

utveckling är också prioriterat i programmet. I Sverige går cirka 70 procent av LBP-budgeten till 

miljöersättningar. Detta är högst inom EU. 

35 


måste kompensera för dessa sannolika nedskärningar så att svenskt lantbruk kan fortsätta 

leverera kollektiva nyttigheter bland annat på miljöområdet i minst samma omfattning som 

nu. 18 LRF och svenskt lantbruk önskar fortsätta vara en europeisk föregångare med sitt 

miljöarbete och sitt engagemang för Östersjön. 

18 http://www.gp.se/nyheter/debatt/1.1667598-satsa-mer-pa-svenska-lantbruket 

36 


7 Miljöstyrning mot Östersjöns 

övergödning 

7.1 Några viktiga milstolpar 

Havsmiljöpolitik med inriktning på att minska Östersjöns övergödning har haft hög prioritet 

inom svensk miljöpolitik de senaste 40 åren. Det började med forskarupptäckter att allt inte 

stod bra till med Östersjön i slutet av 1960-talet. Under FN:s stora miljökonferens i 

Stockholm 1972 föreslog Sverige en regional havsmiljökonvention – världens första – för 

Östersjön, som sedan ledde till antagande av Helsingforskonventionen 1974. 19 För att 

verkställa Helsingforskonventionen grundade fördragsparterna Helsingforskommissionen 

(HELCOM). 20 

Under de cirka 40 år som har gått sedan dess har HELCOM:s roll som internationell motor 

varit en självklar del av svensk Östersjöpolitik. För Sverige och Finland, det andra landet i 

Östersjöregion med liknande politiskt fokus på Östersjöns miljötillstånd, har HELCOM blivit 

en internationell plattform för genomdrivande av (som regel) svensk-finska höga 

havsmiljöambitioner. 

HELCOM:s arbetssätt har utvecklats över tid. Under de första femton åren låg fokus på att 

bygga upp gemensam miljöövervakning och framtagande av rekommendationer kring olika 

verksamheter med utsläpp av gödande eller förorenande ämnen, som medlemsländerna sedan 

skulle beakta i sin nationella lagstiftning. Rekommendationerna byggde på konsensus i 

beslutsfattandet och frivillighet i hur länderna genomförde dem nationellt. Landet/länderna 

med lägst ambitioner fick därigenom stor makt men trots detta har de kollektiva ambitionerna 

varit höga. 

37 


19 Konventionen om skydd för Östersjöns marina miljö 1974 (Helsingforskonventionen): 

http://www.helcom.fi/stc/files/Convention/convention1974.pdf 

20 HELCOM:s webbplats: http://www.helcom.fi/ Ändrad fältkod

I början av 1990-talet växte missnöjet med att HELCOM var för lite orienterat mot konkreta 

och praktiska åtgärder. Sveriges dåvarande miljöminister Olof Johansson initierade därför 

HELCOM Joint Comprehensive Environmental Action Program (JCP), ett åtgärdsprogram 

som slutligen antogs 1992. Åtgärdsprogrammet blev en milstolpe genom att den fastslog 

mycket ambitiösa mål som fokuserade på eliminering av större punktkällor till utsläpp. Många 

av dessa var städer utan välfungerande reningsverk, eller industrier med höga utsläpp av olika 

förorenande eller gödande ämnen. En innovativ komponent i JCP var att den mobiliserade 

finansiering inte bara från länderna själva, utan även från internationella 

finansieringsinstitutioner såsom Världsbanken, Europeiska Investeringsbanken och Nordiska 

Investeringsbanken. Detta arbete har skett successivt och idag har 109 av de 162 identifierade 

punktkällorna, över två tredjedelar, eliminerats. 21 

De politiska förändringarna i östra Europa efter 1989 förändrade radikalt förutsättningarna för 

ett närmare samarbete i Östersjöområdet. Mot bakgrund av detta, samt utvecklingen i den 

internationella miljö- och havslagstiftningen, undertecknades 1992 en ny och omarbetad 

Helsingforskonvention av alla Östersjöstater samt av EU som sedan dess formellt är en part i 

konventionen och i HELCOM. 22 

En annan milstolpe passerades 1995 då Sverige och Finland blev EU-medlemmar, med allt 

vad detta innebar av uppfyllande av miljökraven i olika EU-direktiv. Detta innebar 

exempelvis nya lagkrav kring minskningar av närsaltsförluster inom sektorsdirektiv som 

urbana reningsverksdirektivet och lantbrukets nitratdirektiv. 

Ett bredare politiskt initiativ med hållbart utvecklingsperspektiv togs av dåvarande 

statsminister Göran Persson 1996 när han initierade världens första makroregionala Agenda 

21-plan för Östersjöregionen. 23 Ett huvudsyfte med detta från svensk håll var att ge ytterligare 

skjuts till arbetet med Östersjöns återställande. 

21 HELCOM:s webbplats: http://www.helcom.fi/projects/jcp/en_GB/pitf/ 

22 Konventionen om skydd för Östersjöns marina miljö 1974 (Helsingforskonventionen): 

http://www.helcom.fi/stc/files/Convention/Conv1108.pdf 

23 Regeringsbeslut om att upprätta ett sekretariat för Agenda 21-arbetet i Östersjöregionen: 

http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Utredningar/Kommittedirektiv/En-Agenda-21-forstersjoomrad_DIR1996;99/ 

38 


Ändrad fältkod

2005 blev även Polen, Litauen, Lettland och Estland EU-medlemmar och därmed är nu alla 

kustländer runt Östersjön utom Ryssland medlemmar i EU. De vid det laget vässade 

miljökraven i olika sektorsdirektiv började då också att gälla för de nya medlemsstaterna som 

samtidigt kom i åtnjutande av relativt generöst EU-stöd för att i viss mån kunna komma i 

kapp resten av Europa, exempelvis med reningsverk och investeringsstöd inom lantbruket till 

stallgödselsanläggningar. Vid denna tidpunkt inleddes även det operativa genomförandet av 

EU:s ramdirektiv för vatten 24 i alla åtta EU-länderna inom Östersjöregionen. 

2005 var också året då HELCOM påbörjade arbetet med en ny, gemensam åtgärdsplan för 

miljön i Östersjöregionen. Detta resulterade i att HELCOM:s miljöministrar i november 2007 

beslutade om en handlingsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan, härefter BSAP) med 

preliminära miljömål och reduktionsbeting vad gäller tillförsel av kväve och fosfor. 25 

7.2 HELCOM:s Baltic Sea Action Plan (BSAP) 2007 – återblick och analys 

Initiativet till BSAP var inspirerat av det arbetssätt som hade utvecklats inom konventionen 

för långväga luftföroreningar. 26 Två centrala komponenter i detta angreppssätt var begreppet 

kritisk tillförsel (critical load) till ekosystemen (marken och vattnen) av försurande ämnen, 

samt användande av ett modellbaserat beslutsstödssystem som kopplades till politiska och 

mellanstatliga förhandlingar och beslut om minskade nationella utsläpp av försurande ämnen 

med grund i definitionerna av kritisk tillförsel. 

HELCOM, använde i sitt arbete beräkningar från det svenskutvecklade beslutsstödsystemet 

Mare Nest, en internationellt banbrytande beslutsstödsmodell som utarbetats av professor 

Fredrik Wulff med flera vid Baltic Nest Institute (Stockholms Universitet) inför BSAP- 

beslutet 2007. Forskarna beräknade först så kallad Maximal Tillåten Tillförsel (MTT), vilket 

avser den maximala tillförseln av kväve och fosfor för att kunna åstadkomma god ekologisk 

24 Direktiv 2000/60/EG, ändrat genom direktiv 2008/32/EG 

25 Mer bakgrund om BSAP finns på HELCOM:s webbplats: http://www.helcom.fi/BSAP/en_GB/intro/. Hela 

texten till BSAP 2007: http://www.helcom.fi/stc/files/BSAP/BSAP_Final.pdf 

26 Se detaljerad information på webbplatsen för UNECE (FN:s ekonomiska kommission för Europa, ett av fem 

regionala organ under FN:s ekonomiska och sociala råd): http://www.unece.org/env/lrtap/ 

39 


status i varje delbassäng i Östersjön och därigenom totalt för hela Östersjön. Grunden för 

detta styrdes av önskvärda siktdjup som korrelerar relativt väl med halter av växtplankton i 

vattenmassan. MTT utgjorde då den tillförselsnivå som eftersträvades. Differensen mellan 

befintlig tillförsel och MTT definierades som reduktionsbeting. 

MTT av kväve och fosfor beräknades med utgångspunkt i den totala tillförseln, det vill säga 

summan av bakgrundsbelastning från marken och den antropogena belastningen från olika 

verksamheter. Det vore emellertid önskvärt att kunna särskilja bakgrundsbelastningen från 

den antropogena som har den främsta potentialen för belastningsminskningar. För det första 

vore det viktigt för att kunna bilda sig en uppfattning om hur stor del av den nuvarande 

tillförseln av kväve och fosfor till olika bassänger (och till Östersjön totalt) som kommer från 

bakgrundsbelastning respektive antropogen belastning. För det andra vore det starkt önskvärt 

som underlag för beräkningarna av de bassängsvisa och nationsvisa reduktionsbetingen. 

Dessa borde lämpligen uteslutande beräknas från den antropogena tillförseln av kväve och 

fosfor eftersom det är denna som i första hand går att påverka. Inte minst vore detta viktigt för 

att undvika att länder med hög bakgrundsbelastning i förhållande till den antropogena 

belastningen, exempelvis länder med stora skogsområden, får orimligt höga reduktionsbeting. 

Det saknades dock data för att enkelt kunna exkludera bakgrundsbelastningen och man valde 

att inte försöka uppskatta bakgrundsbelastningen, trots de potentiellt betydande 

samhällsekonomiska konsekvenserna av ett sådant tillvägagångssätt. Den totala 

bakgrundsbelastningens till Östersjön, i förhållande till den antropogena belastningen, är med 

andra ord okänt i dagsläget. 

I beräkningarna för reduktionsbetingen ingick, utöver bakgrundsbelastningen, således såväl 

tillförseln från punktkällor vid kusten som tillförseln från de antropogena källorna i 

avrinningsområdet som tillfördes (och uppmättes) via vattendragen. Luftdepositionen, till 

större delen med antropogena källor, exkluderades dock från beräkningarna av 

reduktionsbetingen i 2007. 

När det gäller förutsättningarna för att åstadkomma reduktioner av kväve- och fosforförluster 

från antropogena källor, insåg såväl forskarna som beslutsfattarna att länderna inte 

40 


nödvändigtvis befann sig på identisk nivå när det rörde sig om närsaltsförlusterna för olika 

verksamheter, såsom reningsgraden vid reningsverk, eller växtnäringsförluster per arealenhet 

eller producerad mängd livsmedel. För att kunna belöna länder som hade kommit längre i sina 

ansträngningar att reducera förlusterna från olika antropogena verksamheter, ämnades ge 

rabatt på de nationella betingen för länder som hade högre reningsgrad och/eller lägre 

växtnäringsförluster i lantbruket. 27 Av tidsbrist, datatillgänglighets- och politiska avväganden 

begränsades detta till att EU-länder som hade reningsverk med reningsgrader som gick längre 

än de krav som gällde inom EU:s reningsverksdirektiv medgavs viss rabatt på sitt 

reduktionsbeting, vilket därigenom indirekt ledde till ökningar för andra länder. För skillnader 

i växtnäringsprestanda inom andra sektorer, som exempelvis lantbrukssektorn, medgavs 2007 

ingen rabatt. Dessa sektorer antogs därigenom ligga på samma nivå. Detta val ledde till att 

besluten om reduktionsbeting avvek markant från ambitionen om kostnadseffektivitet, något 

som nyligen Baltic Stern-projektet tydligt har påpekat konsekvenserna av. 

Vid ministermötet i polska Krakow i november 2007 antog så HELCOM:s miljöministrar 

Baltic Sea Action Plan. I realiteten innebar det i huvudsak ett beslut om preliminära 

miljökvalitetsmål för fyra övergripande havsmiljöområden, varav övergödning var den 

politiskt mest centrala. För övergödningen antogs då även preliminära reduktionsbeting för 

samtliga Östersjöländer med grund i de beräknade mängderna Maximal Tillåten Tillförsel 

(MTT) för varje enskild havsbassäng. Huvudskälet till att målen och betingen blev betecknade 

som ”preliminära” var politiskt; för att få med alla länder på att skriva under beslutet. 

Tidpunkten när dessa preliminära reduktionsbeting och miljömål skulle uppnås beslutades till 

2016 respektive 2021. Det senare årtalet sattes utifrån det som politiskt bedömdes bli det 

sannolika målåret för det då ännu inte antagna EU:s havsmiljödirektiv och i linje med EU:s 

ramvattendirektiv där 2015, 2021 och 2027 är möjliga målår. (Målåret för miljömålen inom 

EU:s havsmiljödirektiv sattes sedan till 2020, inte 2021.) Målåret sattes med andra ord utan 

något beaktande av kunskapsstöd kring när det är fysiskt möjligt att åstadkomma målet om en 

ej övergödd Östersjö. Exakt hur målåret för när reduktionsbetingen skulle vara uppnådda 

27 Att ge rabatt till vissa länder innebar i praktiken att andra länders reduktionsbeting höjdes, för att åstadkomma 

den totala minskningen. 

41 


estämdes vet vi inte. Många gjorde bedömningen att miljömålet och reduktionsbetingsmålen 

var mycket ambitiösa och kanske rent av omöjliga att uppnå när de beslutades. Med grund i 

HELCOM:s grundläggande föresats att deras beslut ska grundas på bästa möjliga kunskap var 

det förvånande att ingen bedömning gjordes av hur ambitiösa (och eventuellt ouppnåeliga) 

miljömålet och de totala och nationella reduktionsbetingen var, innan de beslutades. Detta var 

sannolikt ett bidragande skäl till att mål och beting blev av preliminär karaktär. Att besluta om 

mål som starkt styrande för kommande åtgärdsåtagande där man faktiskt inte vet hur 

realistiska målen är, eller vad kan innebära samhällsekonomiskt att försöka nå dem, kan 

knappast betecknas som optimal mål- eller miljöstyrning. Det finns en uppenbar risk att målen 

landar fel, något som oundvikligen kan leda till att länder, sektorer och myndigheter med 

genomförandeansvar för att åstadkomma eventuella omöjligheter förlorar förtroendet för 

kunskapsbaserad förvaltning, genomförandeprocess och beslut, vilket i slutändan drabbar 

miljöarbetet. 

Än mer förvånande är att ingen systematisk, officiell vetenskaplig utvärdering skett efter 

2007, varken i HELCOM:s eller Sveriges regi. Detta är anmärkningsvärt, eftersom 

beslutsstödsmodellen som använts för att stöda HELCOM vid beräkningarna av de nationella 

reduktionsbetingen även är lämpad för att modellera när målet om en ej övergödd Östersjö 

kan uppnås under olika tillförselsscenarion. Forskargruppen vid Baltic Nest Institute som har 

försett HELCOM med underlag för beräkningarna av de totala och nationella 

reduktionsbetingen har dock i andra sammanhang använt beslutsstödmodellen för att 

modellera just tidpunkten när målet om en ej övergödd Östersjö kan nås under olika 

utvecklingsscenarion av extern tillförsel av kväve och fosfor och där även konsekvenserna av 

den interna belastningen av fosfor från bottensediment implicit är med i modellen. I kapitel 8 

går vi närmare in på vad forskarna och forskningen säger om möjligheterna att nå det 

föreslagna totala reduktionsbetinget för Östersjön till 2016 och om förutsättningarna för att nå 

miljömålet för Östersjön. Där tittar vi även närmare på förutsättningarna för Sverige att klara 

de första förslag till reduktionsbeting som nyss föreslagits inför HELCOM:s beslut om 

reviderade reduktionsbeting i oktober 2013. 

42 


En annan fråga kopplad till besluten om reduktionsbeting som lyftes av bland annat 

HELCOM-observatören Baltic Farmers’ Forum on Environment (BFFE) inför besluten 2007, 

var behovet att på något sätt kvantifiera osäkerheter kring de modellerade förslagen till 

nationella reduktionsbeting, innan de beslutades. Alla resultat som kommer från modeller 

innehåller osäkerheter som konsekvens av olika faktorer 28 . Att försöka ange osäkerhetens 

storlek tillhör därför god vetenskaplig sed, även om det kan vara svårt, särskilt för 

deterministiska modeller. Det finns även olika mått på osäkerheter. Det mest intressanta i 

detta sammanhang vore ett mått på noggrannheten (accuracy), det vill säga graden av närhet 

av ett utfall av ett modellerat nationellt reduktionsbeting i förhållande till det faktiska 

(verkliga) värdet. Det finns som nämnts många faktorer som påverkar detta. För 

Östersjöregionens specifika fall är det särskilt en faktor som spelar oerhört stor roll för 

osäkerheten, nämligen ländernas olika stora (och faktiska) tillförselsmängder av kväve och 

fosfor. I olika sammanhang har forskarna från BNI uttalat att det egentligen endast är 

reduktionsbetinget för Polen som har hög noggrannhet (accuracy). De andra länderna är så 

små i förhållande till Polen att de modellerade reduktionsbetingen för dessa har relativt låg 

noggrannhet. I klartext betyder det att betingen för de allra minsta länderna vad gäller 

utsläppen till Östersjön, de tre baltiska staterna och Danmark, har den lägsta noggrannheten. 

Trots dessa komplicerande aspekter kring modelleringen och dess ramar förmådde dåvarande 

svenska miljöminister Andreas Carlgren att få de andra ländernas miljöministrar att skriva på 

BSAP 2007 med de då preliminära miljömålen och nationella reduktionsbetingen. Med 

undantag för den hänsyn som togs till varierande reningsgrad, men förstärkt av att inte 

bakgrundsbelastning urskiljdes, kan man hävda att ett relativt dogmatisk naturvetenskapligt 

och recipientbaserad beslut fattades, utan vetskap om eller hänsyn till beslutens faktiska 

genomförbarhet eller kostnad. 

Inför HELCOM:s beslut om en reviderad BSAP i oktober 2013 är det därför oerhört viktigt att 

man på ett öppet och tydligt sätt redovisar problematiken med bakgrundsbelastning, 

varierande reningsgrad och växtnäringsprestanda och andra osäkerhetsfaktorer bakom 

reduktionsbetingen. Inte minst är detta viktigt då de givna ramar som modelleringen äger rum 

28 http://en.wikipedia.org/wiki/Uncertainty_quantification 

43 


inom systematiskt leder till att några länder verkar få särskilt höga beting, i relativa termer, 

samt att vissa länder riskerar få beting med särskilt låg noggrannhet och därmed risk för att 

betingen stämmer dåligt överens med verkligheten (om inte osäkerhetsmått anges). 

Efter BSAP-beslutet i november 2007 gavs länderna tid fram till HELCOM:s ministermöte i 

Moskva i maj 2010 för att ta fram sina nationella åtgärdsprogram för hur de skulle 

åstadkomma reduktionsbetingen. Vid ministermötet presenterade emellertid inte alla länder 

sådana åtgärdsprogram och de program som fanns hade mycket olika karaktär och ambitioner. 

Sverige hade en ambitiös plan som dåvarande miljöminister Andreas Carlgren lade fram 29 , 

medan exempelvis Tyskland valde att presentera en sammanfattning av åtgärdsprogrammen i 

förvaltningsplanerna enligt EU:s vattendirektiv som hade beslutats nationellt 2009. Flera 

andra länder ansåg också att vattendirektivets grundläggande åtgärder, det vill säga de som 

bland annat följer av existerande miljödirektiv i EU, var tillräckliga och hade i motsats till 

Sverige och Finland inga ytterligare satsningar nationellt eller internationellt att presentera. 

Andreas Carlgren tillkännagav även under mötet en svensk-finsk satsning för att skapa en 

gemensam finansieringskälla för att exempelvis kunna stödja åtgärder i länder med lägre 

marginalkostnader för åtgärder; BSAP Trust Fund. 30 Denna fond har haft en budget på 100 

Mkr under perioden 2009 – 2013 som hanterats administrativt av Nordiska 

Investeringsbanken (NIB) och Nordiska Miljöfinansieringsbolaget (NEFCO). Dessa medel 

har bidragit till att finansiera eller samfinansiera ett stort antal pre-investeringsaktiviteter som 

lagt grunden för privata eller offentliga miljöinvesteringar som minskat förlusterna av kväve 

och fosfor – bland annat har Baltic Deal samfinansierats av BSAP Trust Fund. 

Idag har alla länder nationella åtgärdsprogram för att genomföra BSAP National 

Implementation Plans 31 , men de är av varierande kvalitet och ibland bara en sammanfattning 

av åtgärdsplaner för vattendirektivet. I BSAP-”lojala” länder som Finland och Sverige har 

åtgärdsprogrammen fått egen status som politiska styrdokument och även använts av EU 

kommissionen som ”hävstång” för höjda ambitioner inom miljösektorsdirektiven. 

29 Sveriges nationella åtgärdsprogram: http://www.helcom.fi/stc/files/BSAP/SE_NIP.pdf 

30 http://www.nefco.org/financing/bsap_fund 

31 http://www.helcom.fi/BSAP/Implementation/en_GB/Implementation/ 

44 


När målen och betingen nu ska revideras och fastställas inom ramen för BSAP 2013 kommer 

regionens EU-stater att se på detta som vad det högst sannolikt faktiskt kommer att bli, 

nämligen mål som kommer att ingå i de marina strategier som varje EU medlemsstat ska ta 

fram 2015 inom ramen för EU:s havsmiljödirektiv. 

Motiven för denna förändrade status för BSAP är relativt uppenbara. EU-direktiven 

genomförs normalt sett relativt likartat för alla EU:s 27 medlemsstater. Detta uppfattas som 

positivt framför allt av de Östersjöländer där ekonomisk utveckling ges hög prioritet gentemot 

andra samhälleliga mål, och av sektorer som verkar på globala eller Europeiska 

konkurrensutsatta marknader. I EU-direktiven finns det dessutom sanktionsmöjligheter, något 

som inte HELCOM förfogar över. 

Detta leder samtidigt till att något som kan uppfattas som makroregionala särkrav, såsom 

reduktionsbetingen i BSAP, av vissa länder och sektorer kan anses vara 

konkurrenssnedvridande jämfört med konkurrentländer i resten av Europa, så kallad ”gold- 

plating” 32 , om kostnaden för att nå dessa särkrav till större delen läggs på de 

konkurrensutsatta sektorerna eller oproportionerligt slår mot enskilda länder. En 

modellbaserad ansats inom övergödningsområdet och en beslutsstödmodell som BALTSEM 33 

och en beräkningsansats som BSAP representerar kan mycket väl ingå i genomförandet av 

EU:s havsmiljödirektiv. Det finns dock en hög sannolikhet att vissa HELCOM-länder 

uppfattar nationella reduktionsbeting för kväve och fosfor, framtagna inom ramen för en 

modell, som snedvridande från en konkurrenssynpunkt, eventuellt i vissa fall som fullständigt 

oproportionerliga och kanske i särskilt olyckliga fall som fysiskt omöjliga att uppnå. Detta 

gäller särskilt om betingen 

• inte beaktar bakgrundsbelastning 

• inte medger någon ”kompensation” för hög reningsgrad i industri och reningsverk, eller 

hög växtnäringsprestanda i lantbruket 

32 http://en.wikipedia.org/wiki/Gold-plating 

33 http://www.balticnest.org/download/18.d4ae509138dcbba8a2570/TR+7_BALTSEM_Report_Final.pdf 

45 


• och samtidigt uttrycks med 1 eller 10 tons precision trots stora osäkerheter, särskilt för de 

små länderna. 

Dessutom vet länderna att dessa miljömål och reduktionsbeting även används av EU- 

kommissionen för att driva på länderna inom de sektorrelaterade miljödirektiven i EU med 

avseende på närsalter, såsom reningsverksdirektivet och nitratdirektivet inom lantbruket. 

Det ska understrykas att inom havsmiljödirektivet har HELCOM, i likhet med andra regionala 

havskommissioner, tilldelats ett operativt samordningsuppdrag i såväl miljöanalys som i 

gemensamt ambitionssättande för det regionala havsområdet. Detta arbete med BSAP kan 

därför knappast betraktas som något annat än en del av detta samordningsuppdrag, även om 

varken HELCOM eller Sverige hittills har varit tydliga med att det är detta som faktiskt äger 

rum. Även när det gäller havs- och kustzonsplanering, med EU:s styrdokument som grund, 

räknar man med fortsatt samordning av de regionala havskommissionerna. Detta innebär i 

praktiken att de regionala havskommissionerna i stor grad framöver kommer att spela rollen 

som EU-kommissionens, särskilt miljödirektoratets, förlängda havsmiljöarm i makroregionala 

sammanhang. Det betyder även att den nationella rådigheten över havsmiljöfrågorna till stor 

del nu tagits över av de regionala havskommissionerna. Detta pekar på ett behov av ett 

juridiskt förtydligande av den nationella rådigheten över de beslut som ska fattas 2015. 

Utöver detta finns även EU:s strategi för Östersjöregionen, ett första exempel på en 

makroregional EU-strategi. Den antogs 2009 under Sveriges ordförandeskap i EU:s 

ministerråd 34 . Från svenskt regeringspolitiskt håll gav den särskilt stöd till genomförande av 

BSAP. Andra medlemsländer, särskilt de som inträtt i EU 2004, fokuserade emellertid mer på 

stöd till energisäkerhet, ekonomisk utveckling och transportinfrastruktur. Den slutliga 

strategin omfattade många olika politiska mål där de miljöpolitiska målen var en del inom en 

större helhet. 

34 Östersjöstrategin som beslutades 2009: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0248:FIN:SV:PDF 

och uppdateringen 2012: 

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0128:FIN:SV:PDF 

46 


Just nu håller Östersjöländerna som bäst på att förbereda ett nytt ministerbeslut när 

miljöministrarna i HELCOM samlas i Köpenhamn den 3 oktober 2013. De kommer då att 

besluta om reviderade miljökvalitetsmål inom ramen för BSAP, men som i realiteten blir ett 

bidrag till EU-medlemsstaternas strategier inom ramen för havsmiljödirektivet. Till 2015 ska 

länderna inom ramen för denna process ha tagit fram nya åtgärdsprogram (ÅP). Detta 

tidsschema överensstämmer med tidsplanen för ländernas åtgärdsprogram enligt 

vattendirektivet. Sverige och de andra EU-staterna kommer då, som det verkar, att låta 

vattendirektivets ÅP ingå i havsmiljödirektivets. På Miljödepartementets och Havs- och 

vattenmyndighetens dialogmöte för HELCOM BSAP den 18 mars 2013 aviserades att det var 

så det hela planeras i Sverige. Detta gör att ländernas åtgärdsprogram för havsmiljön, 

exempelvis för övergödningsfrågan, primärt sannolikt kommer att utgöras av vattendirektivets 

ÅP som stomme, det vill säga för åtgärderna i avrinningsområdet, kompletterat med särskilda 

åtgärder i havsmiljön utanför vattendirektivets geografiska åtgärdsområde. 

Dessa särskilda åtgärder i eller på havsmiljön kan till exempel vara syresättning, 

aluminiumkloridfällning för att binda fosforn i bottensediment, reduktionsfiske, algskördning, 

eller olika åtgärder riktad mot båttrafiken som har koppling till övergödningsfrågan. Några av 

dessa åtgärder saknar av kostnadsskäl potential att åstadkomma storskaliga förbättringar, och 

bör av den grund riktas mot lokala områden, så som görs med aluminiumkloridfällning i 

Björnöfjärden, Vaxholms kommun, i Levande kust-projektet finansierat av Baltic Sea 2020. 35 

Här är det viktigt att åtgärdsprogrammen breddas så att de parallellt med fortsatta åtgärder i 

avrinningsområdet även innefattar åtgärder som kan äga rum direkt i Östersjön. Sverige har 

under de senaste åren finansierat, utvecklat och testat en rad åtgärder som kan genomföras i 

Östersjön. 36 Exempel på sådana åtgärder är syresättning (exempelvis med hjälp av 

havsbaserade vindkraftverk 37 ), aluminiumkloridfällning, skörd av alger eller musslor och 

biomanipulering av fiskbestånd. Fler av dessa kan vara kostnadseffektiva och värdefulla 

komplement till åtgärder i avrinningsområdet. Ett sådant tillvägagångssätt följer samma 

35 

http://www.balticsea2020.org/alla-projekt/levande-kust/17-levande-kustzon-pagaende-projekt/263aluminiumfaellning-i-bjoernoefjaerdens-viksystem 

36 

Karlsson et al. 2012. Kostnadseffektivitet i åtgärder mot övergödning i Östersjön - Fallstudie Gävle fjärdar. 

IVL Rapport B2078, 59 sidor. 

37 

Exempel på sådan teknik: http://box-win.se/ och http://www.inocean.no/box-windturbine 

47 


kombinerade ansats som användes i arbetet mot långväga luftföroreningar 38 , där man valde att 

både minska utsläppen vid källorna och att i drabbade länder som Sverige och Norge 

exempelvis kalka sjöar och skogar för ett snabbare återställande. 

7.3 EU:s havsmiljödirektiv, sammankopplingen med BSAP och 

genomförandet i Sverige 

2010 påbörjade EU-länderna genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv. Det hade antagits 

2008 och utgör ett av flera direktiv som bygger på och kompletterar EU:s ramdirektiv för 

vatten från 2000. Arbetssättet och metodiken syftar till att ta fram en nationell 

havsmiljöstrategi till 2015 innehållande följande huvudingredienser 

• En bedömning av miljöstatusen till medlemsstatens havsområden 

• Bedömningsgrunder för vad god miljöstatus är för dessa havsområden; 

• Mål och indikatorer framtagna för att mäta om medlemsstaten är på väg att nå god 

miljöstatus; 

• Ett övervakningsprogram som syftar till att mäta framsteg på vägen mot god 

miljöstatus; 

• Ett åtgärdsprogram framtaget för att åstadkomma eller behålla god miljöstatus. 

Senast sommaren 2012 skulle EU:s medlemsstater ha genomfört den första analysen av det 

marina miljötillståndet och dess påverkansfaktorer för de 11 miljöutmaningar som direktivet 

omfattar, varav en är marin övergödning. Utöver denna analys, som för Sveriges del och i 

Östersjöregionen operativt har integrerats med det miljöanalytiska arbetet inom HELCOM:s 

olika grupper under Monitoring and Assessment Committee (MONAS), hade även länderna 

till uppgift att besluta om miljömål för olika parametrar för de olika miljöutmaningarna. 

Dessa miljömål ska senast 2015 ha harmoniserats inom de olika regionala havsområdena så 

att mål som lämpligen bör vara gemensamma för gemensamma havsområden blir det. Detta 

harmoniseringsuppdrag har i enlighet med havsmiljödirektivet som tidigare omnämnts 

delegerats till de regionala havsmiljökommissionerna i Europa såsom exempelvis HELCOM, 

där EU-kommissionen också är företrädd. 

38 Se detaljerad information på webbplatsen för UNECE (FN:s ekonomiska kommission för Europa, ett av fem 

regionala organ under FN:s ekonomiska och sociala råd): http://www.unece.org/env/lrtap/ 

48 


Liksom för vattendirektivet är huvudsyftet med havsmiljödirektivet att säkerställa en EU- 

gemensam metodik och ram för att skydda och successivt förbättra havsmiljöns status i 

Europas nationella och internationella havsområden. En ingrediens i denna metodik är att 

länderna gemensamt sätter miljökvalitetsmål inom regionala havsområden som ska 

eftersträvas. Samtidigt är det en komplicerande faktor att målåret för när dessa 

miljökvalitetsmål ska uppnås redan i havsmiljödirektivet är fastställt till år 2020, trots tydliga 

indikationer på att några av de 11 miljöutmaningarna av biogeofysiska skäl verkar omöjliga 

att uppnå till detta målår, i princip inom alla EUs regionala havsområden. Några av målen 

måste alltså lämpligen anses vara av visionär karaktär. 

Det är för närvarande oklart hur Ryssland kommer att hanteras i dessa processer som numera 

drivs inom EU. 

För Sveriges del kompliceras situationen avsevärt av att genomförandet av EU:s 

vattendirektiv och havsmiljödirektiv har skett på ett unikt sätt jämfört med resten av 

EU.Beslutsmakt och genomförandeansvar är splittrade och oklara. Det är olika aktörer som är 

ansvariga för genomförandet av de tre internationella processerna (BSAP, vattendirektivet och 

havsmiljödirektivet), beslutsfattande äger rum på såväl regional som nationell nivå och 

samtidigt är inslaget av politisk styrning och ansvarstagande av regering och riksdag ytterst 

begränsat och ytterst oklart. Där politiskt beslutsfattande är tydligast är i besluten som fattas 

på ministermötet i HELCOM i oktober 2013. Som tidigare nämnts, är det i realiteten numera 

svårt att betrakta BSAP-processen som annat än en delprocess under havsmiljödirektivet, så 

det rör sig egentligen om två internationella processer. I alla andra EU-medlemsstater runt 

Östersjön är det regeringarna som fastställer eller beslutar om såväl vattendirektivets 

förvaltningsplan som havsmiljödirektivets strategi, båda innehållande miljömål och 

åtgärdsprogram. Därigenom skapas en tydlighet när det gäller ansvarstagande och 

beslutsmakt. Dagens svenska genomförande av vattendirektivet genom 

vattenmiljöförordningen och havsmiljödirektivet genom havsmiljöförordningen, båda under 

femte kapitlet i Miljöbalken, medger däremot inte en sådan lösning. 

49 


Havs- och vattenmyndigheten är den centrala förvaltningsmyndigheten för vatten, fiske och 

havsmiljöfrågorna men dess rättsliga och politiska ramar är i dagsläget långt från optimala, 

särskilt inom vatten- och havsmiljöområdet. Detta gör bland annat att en annars rationell, 

pragmatisk och kostnadseffektiv sammanfogning av de två eller tre åtgärdsprogrammen 

riskerar att försvåras. 

Detta förhållande har uppmärksammats av regeringen som därför har gett i uppdrag till den 

parlamentariska Miljömålsberedningen att utarbeta en strategi för En sammanhållen och 

hållbar vattenpolitik. Arbetet har påbörjats av en av regeringen utnämnd expertgrupp vintern 

2013. I oktober 2013 kommer parlamentarikerna i Miljömålsberedningen att ta över 

expertgruppens förslag och väga dessa mot andra miljö- och samhällsmål för att sedan lägga 

fram sitt slutförslag till regeringen i juni 2014. Dessa förslag kommer då tidsmässigt inte att 

kunna förverkligas innan beslut ska fattas inom HELCOM i oktober 2013. 

Sverige avviker vidare från övriga Östersjöländer och alla andra EU-stater på en synnerligen 

viktig punkt när det gäller införandet av havsmiljödirektivet. Sverige har i enlighet med det 

unika sätt man valde att införa EU:s ramdirektiv för vatten låtit direktivets olika miljömål i 

enlighet med Miljöbalkens femte kapitel bli juridiskt bindande miljökvalitetsnormer med 

förvaltningsjuridisk verkan och styrkraft i bland annat framtagande av åtgärdsprogram, annan 

myndighetsutövning och beslutsfattande, även kommunalt. Detta har skett genom att 

miljökvalitetsmålet och reduktionsbetinget ingår som miljökvalitetsnormer i Havs- och 

vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus 

samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön. 39 Det är ytterst 

bekymmersamt och synnerligen olyckligt att den ansvariga myndigheten, HaV, beslutade om 

en juridiskt bindande miljökvalitetsnorm för återställande av Östersjöns övergödning till 2020 

med grund i de preliminära BSAP-målen från 2007 när en samlad svensk och internationell 

39 https://www.havochvatten.se/miljopolitik-och-lagar/lagstiftning/svensk-lagstiftning/havs--ochvattenmyndighetens-forfattningssamling/register/havs--och-vattenmyndighetens-foreskrifter-hvmfs-201218-omvad-som-kannetecknar-god-miljostatus-samt-miljokvalitetsnormer-for-nordsjon-och-ostersjon.html 

50 


forskarkår framhåller att minst 25-50 år till behövs efter 2020 för att nå målen och trots att 

såväl andra myndigheter, länsstyrelser, LRF med flera påpekade detta. 40 

Dessa normer och slutår kommer även utgöra viktiga ingredienser i myndigheternas 

information till allmänhet och verksamhetsutövare då de kommer att anges som skäl för olika 

insatser av frivillig och lagstadgad karaktär. Det betyder att så som systemet i dag fungerar är 

myndigheterna skyldiga att följa dessa normer mycket noggrant i sin myndighetsutövning, i 

motsats till de politiska satta miljökvalitetsmålen som har en övergripande styrningskaraktär. 

HaV:s beslut om dessa föreskrifter 2012 innebär därmed en mycket anmärkningsvärd 

omläggning av svensk havsmiljöpolitik med en drastisk förskjutning av ansvaret från den 

politiska nivån till statlig och kommunal förvaltning, utan att detta har föregåtts av en politisk 

debatt eller beslut på politisk nivå. LRF är av uppfattningen att detta inte är något som 

riksdagen eller regeringen har önskat, men har blivit en konsekvens av tidigare regeringars 

beslut utan tillräcklig uppmärksamhet kring hur de olika processerna gradvis har slagits 

samman. 

Det kan i sammanhanget vara relevant att erinra vad som skrevs i Miljö- och 

jordbruksutskottets betänkande 2009/10: MJU25 Svenska miljömål när riksdagen debatterade 

och beslutade att reformera miljömålssystemet: 

”Utskottets ställningstagande 

Utskottet instämmer i regeringens analys att den nuvarande bedömningsgrunden för 

miljökvalitetsmålen har medfört att målen är svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå. Enligt 

utskottets mening främjar inte detta förhållande ett effektivt miljöarbete. Utskottet delar 

regeringens uppfattning att miljökvalitetsmålen ska vara ambitiösa och utmanande – men 

de bör inte vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. Det kan leda 

till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte ett 

51 


40 https://www.havochvatten.se/download/18.b62dc9d13823fbe78c80003978/1342163815162/Remissammanst% 

C3%A4llning+av+God+havsmilj%C3%B6+2020+Marin+strategi+f%C3%B6r+Nordsj%C3%B6n+och+%C3%9 

6stersj%C3%B6n+Del+2+God+milj%C3%B6status+och+milj%C3%B6kvalitetsnormer+samt+f%C3%B6reskrif 

t.pdf

konstruktivt förhållningssätt att miljömålsuppföljningen signalerar att det blir allt svårare 

att nå miljökvalitetsmålen trots att betydande resurser lagts ned på miljöarbetet, vilket 

resulterat i att tillståndet i miljön har förbättrats. Utskottet anser också att det är 

angeläget att bedömningarna om möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och 

generationsmålet ska ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom 

miljöpolitiken. Hur bedömningar görs behöver utvecklas vidare för att förbättra 

miljömålsuppföljningen. Som framgår av propositionen måste man ta hänsyn till att 

naturen har lång återhämtningstid, vilket medför att miljökvalitetsmålen inte blir omöjliga 

att nå.” 41 

En nyligen framtagen underlagsrapport för Miljömålsberedningen, skriven av miljöjuristerna 

Bjällås och Fröberg, sätter stora frågetecken kring det svenska införandet av 

havsmiljödirektivet med avseende på ändamålsenlighet och lämplighet. Det största 

frågetecknet rör just hur miljömålen gjorts om till miljökvalitetsnormer och sättet det gjorts 

på. De skriver bland annat följande: 

”Att varken miljökvalitetsnormer eller föreskriftsformen är nödvändigt ur ett EU-rättsligt 

perspektiv har konstaterats ovan. Frågan är om de är funktionella ur ett svenskt 

perspektiv. 

Enligt vår uppfattning kan funktionaliteten ifrågasättas. 

Risken är att det uppstår förvirring i fråga om vilken legal status föreskriften HVMFS 

2012:18 har, att det uppkommer frågor om när föreskriften ska tillämpas och av vem. Det 

leder också till en oklarhet om vems ansvar det är att säkerställa att normen ska nås.” 42 

Vidare skriver de: 

41 http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Utskottens-dokument/Betankanden/Svenska- 

miljomal_GX01MJU25/ 

42 Ulf Bjällås & Magnus Fröberg 29 mars 2013: Är målen i EU-direktiven som rör vatten genomförda på ett 

juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt? Rapport framtagen för 

Miljömålsberedningen, s. 73-74. http://www.sou.gov.se/content/1/c6/21/35/84/f17e9f9b.pdf 

52 


”Av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter framgår att fastställda 

miljökvalitetsnormer är normer enligt 5 kap. 2 § 4 p. miljöbalken, förutom 

miljökvalitetsnormen för B.1. Detta är enligt vår uppfattning inte korrekt. Havs- och 

vattenmyndigheten får inte föreskriva andra typer av miljökvalitetsnormer än de som följer 

av havsmiljödirektivet och direktivet innehåller inga miljökvalitetsnormer med rättsverkan 

motsvarande 5 kap. 2 § 1 p. miljöbalken. Förutom att det sannolikt strider mot svensk 

rättsordning så är det inte heller relevant med sådana normer för att genomföra direktivet. 

Miljökvalitetsnormerna får vidare inte någon betydelse vid prövningar av enskilda 

verksamheter eftersom det inte kommer att gå att bedöma vilken påverkan en enskild 

verksamhet får för möjligheterna att uppfylla en sådan norm i havsmiljön. 

Det är uppenbart att sättandet av miljömålen är politiskt viktiga. Det handlar om vilken 

havsmiljö vi vill ha för framtiden och hur miljömålen för vatten ska avvägas gentemot 

andra miljömål och gentemot andra samhällsintressen. Avvägningarna ska ske inom den 

ram som havsmiljödirektivet lägger fast, men den ramen är vid och ger stort utrymme för 

bedömningar. De invändningar som vi har framfört under avsnitt 4 mot att 

vattenmyndigheterna ska sätta målen gäller även när det gäller sättande av miljömålen 

enligt havsmiljödirektivet. Det är också i detta fall politiska mål och bör beslutas av en 

politisk instans. Det kan inte anses funktionellt att låta en myndighet att sätta sådana 

miljömål (miljökvalitetsnormer). 

Det är också tveksamt om det kan anses funktionellt att överlämna till Havs- och 

vattenmyndigheten att fastställa åtgärdsprogram. Det kan inte anses tillfredsställande att 

dessa frågor endast ska kunna underställas regeringen efter framställan av Havs- och 

vattenmyndigheten, en annan myndighet eller en kommun. Havs- och vattenmyndigheten 

kan enligt vår uppfattning inte anses lämpad att göra sådana samhällspolitiska 

överväganden och fatta sådana samhällsviktiga beslut som kan bli nödvändiga för 

antagandet av åtgärdsprogrammet. Åtgärdsprogrammet får inte heller den tyngd som det 

sannolikt bör ha för att kunna genomföras. Det kan övervägas om det istället borde vara 

regeringens eller riksdagens roll att fastställa åtgärdsprogram för havsmiljön. I vart fall 

53 


måste lagstiftaren ge närmare instruktioner för hur fastställandet av åtgärdsprogrammen 

ska gå till om det ska ligga på Havs- och vattenmyndigheten.” 43 

Det finns således starka skäl att ifrågasätta den ordning som nu råder i Sverige vad gäller 

införandet av havsmiljödirektivet och BSAP samt den brist på offentlig debatt och politiska 

ställningstaganden som kännetecknar införandet av denna ordning. När HELCOM fattar 

beslut om en reviderad BSAP i oktober 2013 kommer därmed förutsättningarna att vara 

dramatiskt annorlunda i Sverige jämfört med såväl situationen 2007 som den ordning som 

råder i samtliga andra EU-länder runt Östersjön, vilket i förlängningen riskerar att leda till 

mycket allvarliga konsekvenser för svenskt lantbruk och svensk samhällsekonomi i stort. 

7.4 Baltic Sea Action Plan 2013 - revidering och nya beslut av miljömål 

och reduktionsbeting 

Den 3 oktober 2013 samlas miljöministrarna i HELCOM i Köpenhamn. De kommer då, om 

allt går efter planen, att besluta om reviderade miljömål och reduktionsbeting inom ramen för 

BSAP. Återigen är det beslut om miljökvalitetsmål rörande Östersjöns övergödningstillstånd, 

och tillhörande reduktionsbeting med grund i nya och inom de givna ramarna förfinade 

beräkningar i beslutsstödsystemet. Detta betecknas numera BALTSEM och är principiellt en 

vidareutveckling av Mare Nest. BALTSEM körs med uppdaterade och förbättrade 

tillförselsdata för kväve och fosfor men även med några ändrade modellförutsättningar. 2007 

räknades kväve och fosfortillförseln från luftdeposition bort i beräkningen av 

reduktionsbetingen men kommer denna gång att ingå i reduktionsbetingen. Vidare används 

flödesnormaliserade data för att minska effekterna av mellanårsvariationer i nederbörd. I de 

förslag som föreligger tillämpas fortfarande logiken att de nationella reduktionsbetingen, de 

så kallade CART, beräknas proportionerligt från den totala tillförseln av kväve och fosfor och 

inte uteslutande från den antropogena delen, vilket vore rimligt och önskvärt. En annan 

ändring som ägt rum under revideringsprocessen är att ingen hänsyn numera tas till olika grad 

av rening av kväve och fosfor i reningsverk. Olika nivåer av växtnäringsprestanda eller - 

43 Ulf Bjällås & Magnus Fröberg 29 mars 2013: Är målen i EU-direktiven som rör vatten genomförda på ett 

juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt? Rapport framtagen för 

Miljömålsberedningen, s. 75-76. http://www.sou.gov.se/content/1/c6/21/35/84/f17e9f9b.pdf 

54 


förluster inom lantbruket beaktas inte den här gången heller. Det verkar inte heller inte denna 

gång redovisas några osäkerheter i beräkningarna för de nationella reduktionsbetingen. 

För att ge ett exempel på vilka konsekvenser detta kan leda till när modellansatsen innehåller 

sådana förutsättningar kommer vi därför i avsnitt 7.4.1 nedan att analysera närmare det första 

förslaget för Sveriges nya årliga totala reduktionsbeting för fosfor (för Egentliga Östersjön, 

Öresund och Kattegat) inom BSAP som presenterades under en HELCOM-workshop 44 på 

Bornholm i april 2013. 

Ministerbeslutet har förberetts och fortsätter förberedas genom en rad möten inom HELCOM 

på olika nivåer, från expertkommittéer till chefsförhandlare, där förslag till slutliga texter och 

beslut diskuteras. 

Enligt HELCOM:s ursprungliga planer för processen inför ministermötet i Köpenhamn den 3 

oktober, skulle de första förslagen för totala och nationella reduktionsbeting ha presenterats i 

december 2012. Liksom inför besluten 2007 har det blivit grava förseningar i arbetet. Detta 

har återigen gjort att tiden för bedömningar av rimlighet och proportionalitet genom 

framtagande av samhällsekonomiska konsekvensanalyser innan mål och beting fastställs nu 

har blivit mycket kort, att reella samråd med berörda sektorer och aktörer försvåras, samt att 

länder med mindre analytisk kapacitet jämfört med exempelvis Sverige kommer att få svårt 

att bedöma om reduktionsbetingen verkar rimliga eller ej. 

LRF har därför under hösten 2012 och vintern 2013 kommunicerat med svenska 

nyckelpersoner vid Baltic Nest Institute och Havs- och vattenmyndigheten för att få 

indikationer på om eller hur förslagen till miljökvalitetsmål och reduktionsbeting, totalt och 

nationellt för Sverige, verkade skilja sig från de preliminära som beslutades 2007. 

Miljödepartementet anordnade ett nationellt dialogmöte den 18 mars 2013. Inte heller vid 

detta tillfälle förelåg officiella förslag till nationella reduktionsbeting. Dock angav Bo 

Gustafsson, Baltic Nest Institute, att för Sveriges del kommer de första förslagen till 

44 http://meeting.helcom.fi/c/document_library/get_file?p_l_id=19550&folderId=2184033&name=DLFE- 

53785.pdf 

55 


nationella reduktionsbeting med hög sannolikhet att bli ungefär som 2007 för kväve, medan 

fosforbetinget kommer att ökas något. 

De första officiella förslagen till totala och nationella reduktionsbeting presenterades och 

diskuterades i en HELCOM-workshop på Bornholm den 26 april 2013. För Sveriges del 

stämde väl det som sades vid det nationella dialogmöte den 18 mars 2013 om det sannolika 

betinget för kväve. För fosfor blev det ungefär en fördubbling till ca 570 ton totalfosfor. 

Det är för närvarande högst oklart om, eventuellt när och på vilket sätt riksdagen kommer att 

involveras inför ministermötet i oktober 2013. 

Det finns i dagsläget heller ingenting som tyder på att det planeras någon samhällsekonomisk 

konsekvensanalys genomförd i Sverige innan ministerbeslutet fattas i oktober, trots att det 

denna gång alltså sannolikt kommer att ingå i genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv och 

med möjliga sanktioner som följd. Inför BSAP-beslutet 2007 var tiden för knapp för att 

genomföra någon samhällsekonomisk konsekvensanalys. I efterhand bedömde dock 

regeringen att en sådan analys borde tas fram och uppdrog därför åt Naturvårdsverket, att i 

samråd med bland andra Jordbruksverket genomföra en samhällsekonomisk 

konsekvensanalys samt ta fram ett förslag till nationell åtgärdsplan. 45 Resultaten av denna 

analys tydde på potentiellt dramatiska följder av reduktionsbetinget ifall man dogmatiskt 

skulle minska växtnäringsförlusterna från jordbruket, reningsverken och andra antropogena 

källor i enlighet med det då beslutade nationella betinget (se avsnitt 8.2 nedan). 

BSAP-beslutet 2007 blev dock inte automatiskt juridiskt bindande regler i Sverige utan 

förblev regeringspolitik. Den nationella åtgärdsplanen kunde på politisk nivå därmed utformas 

på grundval av underlagsdokumentet från Naturvårdsverket och Jordbruksverket på ett 

politiskt godtagbart sätt så att de dramatiska konsekvenser som myndigheternas 

45 Naturvårdsverkets rapport 5830: Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan – Delrapport (maj 2008) 

http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-5830-2.pdf ; 

Naturvårdsverkets rapport 5984: Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan – Konsekvensanalyser (juli 2009) 

http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5984-2.pdf 

Naturvårdsverkets rapport 5985: Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan – Förslag till nationell åtgärdsplan 

(juli 2009) http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5985-9.pdf 

56 


konsekvensanalys och åtgärdsprogramförslag hade indikerat kunde undvikas. Åtgärdsplanen 

byggde i stället främst på ambitiösa, frivilliga satsningar och blev en viktig ambitionssättare 

exempelvis inom miljömålsarbetet. 

Situationen 2013 är radikalt annorlunda eftersom nya beslut om reduktionsbeting inom ramen 

för BSAP kommer att bli juridiskt bindande miljökvalitetsnormer i Sverige genom den 

genomförandemodell som för närvarande används av Havs- och vattenmyndigheten och som 

nyligen har kraftigt ifrågasatts av framträdande miljöjurister i en rapport till 

Miljömålsberedningen (se avsnitt 7.3 ovan). 

Ett för Sverige specifikt problem med BSAP-beslutet i oktober 2013 är således att besluten 

om reviderade miljömål och reduktionsbeting fattas inom HELCOM utan att föregås av vare 

sig en konsekvensanalys eller en politisk debatt. För andra Östersjöländer innebär inte denna 

ordning samma bekymmer som för Sverige, eftersom HELCOM-beslutet i dessa länder som 

tidigare kommer fortsätta att ha karaktären av långsiktiga politiska målsättningar och kan 

hanteras av regeringarna i genomförande och beslutsfattande av havsmiljö- och 

vattendirektiven. I Sverige, med sin unika genomförandemodell av direktiven, blir 

genomförande och beslut något som äger rum inom ramen för Miljöbalkens regleringar och 

genomförs av myndigheterna och i normala fall beslutas av sakkunniga (vattendelegationer) 

och Havs- och vattenmyndigheten. I de andra länderna kan det fortfarande antas råda en 

avsevärt högre känslighet kring reduktionsbetingen då dessa kommer att ingå i 

havsmiljödirektivet med de implikationer det innebär att ingå i EU-direktiv. 

Bristen på en konsekvensanalys inför ministerbeslutet är därför särskilt allvarlig för svensk 

del. Med utgångspunkt i ovan nämnda analyser från 2008/2009 måste det förmodas att 

konsekvenserna av BSAP-beslutet i oktober 2013 kan komma att bli ytterst omfattande, inte 

minst för svenskt lantbruk. Det vore därför i allra högsta grad rimligt och önskvärt att en 

grundlig konsekvensanalys genomförs ytterst skyndsamt. Det måste anses vara i allas intresse 

att ett så omfattande underlag som möjligt finns till hands inför beslutet i oktober. Av samma 

orsaker måste det anses omistligt att frågan lyfts upp till debatt och beslut på politisk nivå i 

Sverige inför HELCOM-beslutet. 

57 


7.4.1 Första förslag till Sveriges reduktionsbeting för fosfor i BSAP 2013 

2007 blev Sveriges årliga preliminära reduktionsbeting för fosfor totalt 290 ton. Genom 

arbetet som Naturvårdsverket gjorde tillsammans med Jordbruksverket med framtagande av 

underlag för åtgärdsprogram för hur detta skulle åstadkommas blev det uppenbart att detta var 

orealistiskt (jfr. avsnitt 8.2 nedan). När regeringen sedan tog fram och presenterade Sveriges 

officiella National Implementation Plan summerade då åtgärdsprogrammet inte heller fullt 

upp till 290 ton fosfor. 

När det första BSAP-förslaget för Sveriges nya årliga totala reduktionsbeting för fosfor (för 

Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt) presenterades under en HELCOM-workshop på 

Bornholm i april 2013 var det på cirka 570 ton fosfor. 

Det ska noteras att några ändringar har gjorts i modellförutsättningarna mellan 

reduktionsbetingen 2007 och 2013. Dessa är att luftdeposition nu räknas in (som dock är 

mycket liten för fosfor) och flödesnormaliseringen som gjorts. Detta gör en direkt jämförelse 

svår. Men då HELCOM inte tagit fram någon omräkningsfaktor och den sannolikt hade legat 

relativt nära 1, kommer sannolikt i princip alla länder att jämföra betingen rakt av i alla fall, så 

vi väljer att göra på detta sätt. 

Det kan därför vara av relevans att se närmare på hur detta nya reduktionsbeting relaterar till 

Sveriges totala fosfortillförsel (till de berörda havsbassängerna), fördelad på 

bakgrundsbelastningen och den antropogena belastningen. Vi ser även närmare på 

förutsättningarna för att uppnå detta beting. 

Sverige är kanske det land inom Östersjöregionen med de bästa uppskattningarna vad gäller 

total fosfortillförsel till de berörda havsbassängerna, fördelat på bakgrundsbelastningen och 

olika källor för den antropogena belastningen. SMED-konsortiet har ett särskilt uppdrag för 

att stödja Havs- och vattenmyndigheten med detta. Av diagrammet nedan, med siffror från 

58 


SMED-konsortiets rapport nr 56/2011 46 , framgår att bakgrundsbelastningens andel för 

nettotillförsel av fosfor till Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegat med sina ca 455 ton 

utgör cirka 35 procent av den totala belastningen – och utgör mer än den uppskattade 

belastningen från jordbrukssektorn som utgör cirka 32 procent. 

Summerar man de antropogena källornas andel av den netto totalfosfor som tillförs berörda 

havsområden 2009 landar siffran på 850 ton. Detta ska då minskas med ca 570 ton. Om man 

antar att det av juridiska skäl, det vill säga begränsningar på grund av miljötillstånd, inte går 

att minska utsläppen från punktkällorna kommunala reningsverk och industri med mer än 

cirka 20 procent, gör det att cirka 80 procent av nettobidraget från jord- och skogbruk, 

dagvatten och enskilda avlopp ska minskas. Detta kan konstateras är omöjligt. 

En ny studie 47 inom SMED-konsortiet från 2012 visar dock på att uppskattningen av 

bakgrundsbelastning från SMED-rapporten 56/2011 gravt underskattat det faktiska värdet. Då 

den nya rapporten inte syftar till att räkna ut exakt hur bakgrundsbelastningen ändras, är detta 

46 http://www.smed.se/wp-content/uploads/2011/10/SMED-56-2011.pdf 

47 http://www.smed.se/luft/rapporter/rapportserie-smed/2860 SMED Rapport Nr 109 2012. N- och P-halterna i 

skog, myr och fjäll hösten 2011 i Dalälven, Viskan, Ätran, Nissan och Lagan - projekt för att förbättra 

skattningarna av typhalter inför PLC6 

59 


inte något som direkt framgår i rapporten men enligt huvudförfattaren Stefan Löfgren, SLU, 

kan den ligga i storleksordningen 50 – 100 procent högre för Kattegat och Öresund, och 75 – 

125 procent högre för Egentliga Östersjöns avrinningsområde. Det skulle sammantaget betyda 

att bakgrundsstapeln blir ännu högre, på bekostnad av samtliga övriga. Hur mycket var och en 

av de antropogena staplarna skulle minska varierar men är även en konsekvens av hur säkra 

de ursprungliga uppskattningarna av de antropogena källorna är. Sammantaget kommer 

Sveriges nya reduktionsbeting faktiskt överskrida den totala antropogena nettotillförseln av 

fosfor. Detta kan inte karakteriseras som varken proportionerligt eller rimligt. 

60 


8 Utsikter att klara mål och beting för 

Östersjön 

8.1 Översikt av nya forskarrön 

Den forskargrupp som med störst auktoritet har följt och modellerat tillförseln av kväve och 

fosfor till Östersjön är samma grupp som med svensk finansiering stödjer HELCOM med 

beslutstödsmodellen Mare Nest, numera BALTSEM. 2012 publicerade de en artikel i 

Ambio 48 där de med hjälp av mätdata, klimatiska data och modeller har rekonstruerat 

tillförseln av kväve och fosfor från 1850 och fram till år 2006. 

Figuren ovan visar resultaten av denna rekonstruktion. Ser man på kurvorna för både 

landbaserad kväve- och fosfortillförsel (som BSAP:s beting gällde för 2007) kan noteras att 

tillförselkurvorna, som stigit dramatiskt efter andra världskriget, började vända nedåt runt 

åren 1980-85. Sedan dess har minskningarna varit anmärkningsvärda, särskilt för fosfor. Flera 

av de HELCOM-initierade programmen och insatserna har positivt medverkat till denna 

vändning. Särskilt viktigt har utbyggnaden av högkvalitativa reningsverk med såväl kemisk 

48 Gustafsson et al. 2012. Reconstructing the Development of Baltic Sea Eutrophication 1850–2006. AMBIO 

Vol 41(6): 534-548 

61 


som biologisk rening i Östersjöns stora kuststäder varit, vilket HELCOM:s åtgärdsprogram 

JCP från 1992 starkt har bidragit till. Sverige, som varit starkt pådrivande inom HELCOM för 

såväl JCP som BSAP, kan därmed i mångt och mycket sägas ha lyckats utomordentlig med 

sina höga ambitioner för minskad övergödning av Östersjön. 

Dessutom har Östersjöländernas stegvisa inträde i EU med dess tydliga och ökande krav i 

reningsverksdirektivet gjort att utvecklingen fortsätter. I stort har den allmänna ekonomiska 

och politiska utvecklingen också bidragit till en hög miljöinvesteringstakt inom de flesta 

sektorer. Även ett stort antal andra industriella punktkällor har minskat sina utsläpp av 

närsalter. 

När det gäller jordbruket, har miljöarbetet inom sektorn utvecklats mycket sedan 1970-talet. 

Användningen av handelsgödsel har minskat dels på grund av att kostnaderna stigit markant, 

dels som en följd av ett ökande medvetande om miljökonsekvenserna av sådan användning 

och förbättrade rekommendationer och rådgivning. För länderna inom EU har utvecklingen av 

den gemensamma jordbrukspolitiken gjort tydliga förflyttningar från produktionsinriktad till 

arealbaserat gårdsstöd. Med introduktion av tvärvillkor, bland annat inom miljöområdet, och 

miljöersättningar i landsbygdsprogrammet, har detta lett till en ständigt pågående 

resurseffektivisering av jordbruksproduktion. Även nitratdirektivet har lett till starkare fokus 

på användande av stallgödsel både när det gäller spridningsmängder och spridningstider. 

Likafullt råder det fortfarande avsevärda skillnader mellan länderna på västra/norra sidan av 

Östersjön och länderna på dess östra sida när det gäller fokus på minskningar av 

växtnäringsförluster. Det gör därmed också att potentialen för fortsatta minskningar är högst 

varierande. 

Sammantaget för alla länder och alla vattentransporterade och landbaserade källor hade 

kvävetillförseln för år 2006 redan kommit mycket nära det totala reduktionsbeting som 2007 

beslutades preliminärt inom BSAP och ska uppnås till 2016. För fosfor kvarstod mer för att 

klara reduktionsbetinget till 2016, men även här har nedgången varit anmärkningsvärd. Det 

visar att gemensamma insatser och medvetna satsningar leder till resultat. 

62 


För Sveriges del visar följande fyra bilder tillförselsutvecklingen från 1994 – 2011 (notera att 

dessa siffror är flödesnormaliserade). En mycket stor andel av Sveriges vattenburna tillförsel 

är, som tidigare diskuterats i avsnitt 7.4.1 ovan, bakgrundstillförsel som delvis döljer de 

antropogena minskningarna, jämfört med figuren ovan för hela Östersjöregionen. 

63 


64 


Emellertid utgör minskningar i tillförsel av kväve och fosfor nödvändiga medel och är inte 

mål i sig. Målet som eftersträvas är istället ett återställande av det ekologiska tillståndet i 

Östersjön. 

Tyvärr är inte det ekologiska tillståndet på något sätt lika positivt. Inga storskaliga 

förbättringar har ännu noterats som konsekvens av de massiva tillförselsminskningarna, även 

om det finns exempel på lokala förbättringar, exempelvis i Svealands kustområden där bland 

annat blåstången Fucus vesiculosus har börjat återetablera sig på större djup. 

Huvudskälet till att det inte skett någon storskalig förbättring är den stora mängd ackumulerad 

fosfor som har lagrats i bottensedimenten under perioden 1950 fram till idag och som under 

syrefria förhållanden frigörs till vattenmassan. Normalt sker med viss regelbundenhet ett 

inflöde av syrerikt saltvatten från Nordsjön genom Bälten och Öresund som leder till 

syresättning av Östersjöns bottnar. Under de senaste årtionden har det dock varit få kraftiga 

sådana inflöden, som tillsammans med stora ackumulerade fosformängder i sedimenten har 

lett till att utbredelsen av döda bottnar nu är den största någonsin. 49 Detta har vidare lett till att 

bottensedimenten i Östersjön som källa för fosfor nu är fem gångar så stor som den totala 

mängd fosfor som externt tillförs från alla källor inom avrinningsområdet. 50 I Finska viken 

utgör internbelastningen av fosfor hela 10 gånger så mycket som tillförseln från 

avrinningsområdet. 51 

Den omfattande internbelastningen påverkar tidpunkten för när det är möjligt att återställa 

Östersjön med avseende på övergödning. De preliminära miljömålen i BSAP säger alltså 2021 

och EU:s havsmiljödirektiv säger 2020. Forskarna säger dock enhälligt att inom dessa 

tidsramar är det fysiskt omöjligt att återställa Östersjön. Med hjälp av samma modeller som 

används för att bestämma de totala och nationella reduktionsbetingen inom BSAP kan även 

49 Pressmeddelande från Havs- och vattenmyndigheten: https://www.havochvatten.se/om-oss/press-ochmedia/visa-nyheter/visa-pressrelease.html?url=-290745163%2Fpressrelease%2Fview%2F835929 

50 Viktorsson et al. 2012. Phosphorus recycling in sediments of the Central Baltic Sea. Biogeosciences 

Discussions, Volume 9, Issue 11, 2012, pp.15459-15500 

51 Viktorsson et al 2012. Benthic Phosphorus Dynamics in the Gulf of Finland, Baltic Sea. 

Aquatic Geochemistry, Vol 18(6): 543-564 

65 


återställandetiden bestämmas. Ytterligare 25-50 år eller 50-100 år efter 2020 är de 

tidsperspektiv som forskarna presenterar med stöd av de samma verktyg som används för att 

52 53 

beräkna reduktionsbetingen i BSAP. 

Den internationella Baltic Stern-rapporten som publicerades i mars 2013 visar att svenskar är 

beredda att betala de högsta beloppen för att förbättra miljötillståndet. Rapporten visar att det 

finns stora samhällsekonomiska vinster att hämta från ett återställande av Östersjön men även 

att det finns goda möjligheter att sänka kostnaderna för ett sådant återställande genom att 

satsa pengarna där de gör som mest nytta. Enligt rapporten skulle det kosta 26 miljarder kr per 

år att uppnå BSAP:s mål om varje land når sina utsläppsmål så kostnadseffektivt som möjligt, 

medan kostnaden kan sjunka till 21 miljarder kr per år om åtgärderna genomförs där de är 

mest kostnadseffektiva. De exempel på åtgärder som lyfts fram som mest kostnadseffektiva i 

rapporten är åtgärder vid reningsverk, minskad användning av gödsel, fosforfällor inom 

jordbruket, förbud mot fosfater i rengöringsmedel och våtmarker för att minska kväveläckaget 

till havet. 54 

8.2 Möjliga konsekvenser för Sverige och svenskt lantbruk av juridiskt 

bindande miljökvalitetsnormer för övergödning och reduktionsbeting 

I skrivande stund finns det redan ett förslag till miljökvalitetsmål om övergödning inför 

HELCOM:s ministermöte i oktober 2013. Det har tagits fram inom ramen av HELCOM- 

projektet TARGREV. Detta förslag ligger på ungefärlig samma ekologiska nivå som för de 

preliminära målen som beslutades 2007. Återigen verkar det föreslås politiskt att målet ska 

klaras till 2020/21. År 2007 var det knappt någon som visste att detta var fysiskt omöjligt att 

åstadkomma till detta årtal. År 2013 är det däremot ingen marin forskare som tror att detta är 

möjligt. Då det verkar sannolikt att 2013 års reduktionsbeting och miljömål i BSAP kommer 

att läggas fast på ungefär samma nivåer som de preliminära från 2007, vore det rimligt att det 

görs en konsekvensanalys inför ministerbeslutet 2013 som utgår från Naturvårdsverkets 

66 


52 

Sveriges Radios webbplats: http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=3345&artikel=4007803 

53 

Elmgren et al. 2012. Political backing to save the Baltic Sea. Nature Vol 487(7408): 432. 

54 

Svensk sammanfattning av rapporten: 

https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e46f7/1363249936036/BalticSTERN+Svensk+ 

sammanfattning_130311.pdf. 

Hela rapporten: https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e4037/1362989363386/balticsea-our-common-treasure.pdf

apport Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan – Delrapport från 2008 55 (jfr. avsnitt 6.4 

ovan) och tillhörande konsekvensanalys. 56 

Det ena av dessa två underlagsdokument hade som syfte att föreslå åtgärder för att 

åstadkomma de preliminära svenska reduktionsbeting för kväve (21 000 ton) och fosfor (290 

ton) som följde av BSAP-besluten 2007. Det andra beräknade de samhällsekonomiska 

konsekvenserna av att åstadkomma dessa minskningar. Rapporterna karakteriseras av en 

gedigen genomgång av alla möjliga – och omöjliga – åtgärder och visar med all önskvärd 

tydlighet att de svenska reduktionsbetingen innebar fullständigt orimliga konsekvenser. 

Åtgärderna delades in i fyra principiellt olika åtgärdskategorier som rapporterna redovisar och 

diskuterar. Första kategorin ”Redan gjort” innehåller åtgärder gjorda sedan 2000. Andra 

kategorin ”Föreslagna åtgärder” innehåller ambitiösa och förstärkta satsningar för ett stort 

antal befintliga, välfungerande och kostnadseffektiva åtgärder, samt vissa spekulativa men 

möjliga nya åtgärder. Summan av dessa två kategorier för lantbrukets del åstadkom endast en 

minskning med cirka 3 000 ton av Sveriges totala beting på 21 000 ton. Kategorin ”Potentiella 

åtgärder” lades till och i denna kategori introducerades ett antal mycket tuffa och dramatiska 

åtgärdsförslag för olika sektorer, särskilt lantbrukssektorn med i huvudsak lagkrav som 

styrmedel. Dessa ”potentiella” åtgärder är kostsamma och svåra att få till stånd. Därför 

platsade de inte i kategorin ”Föreslagna åtgärder”. Den sista principiella åtgärdskategorin 

”Nedläggning till 2020” är en unik ”åtgärds”-kategori som endast berör lantbruket. 

Jordbruksverket hade med utgångspunkt från OECD:s prognoser om världsmarknads- 

prisutvecklingen på livsmedel kartlagt vad nya relativpriser skulle kunna komma att betyda 

för det svenska jordbrukets utveckling. Enligt Jordbruksverket skulle de prognosticerade 

priserna kunna innebära en större omställning av svensk jordbruket. Omställningen innebar 

för de allra flesta regioner nedläggning men för några regioner ökningar i produktionen. 

Sammantaget skulle denna möjliga utveckling leda till viss ökning av kvävetillförseln till 

Öresund, men minska den till Egentliga Östersjön och Kattegatt med sammanlagt över 3 000 

55 Naturvårdsverkets rapport 5830: Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan – Delrapport (maj 2008). 

Jordbruksverkets analys återfinns i bilaga 6 till rapporten. 

http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-5830-2.pdf 

56 http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5984-2.pdf 

67 


ton. Dessutom skulle fosforläckaget till Östersjön minska med 55 ton. Då inte ens tillägget av 

dessa negativa nedläggningsprognoser var tillräckligt, togs som möjliga nödlösningar fram tre 

scenarier fram där större eller mindre andel av Sveriges åkermark lades i träda. Det minsta 

scenariot var på 230 000 ha, ett mellan-scenario var på 375 000 ha och det största på 940 000 

ha. Det minsta scenariot skulle leda till årliga kväveminskningar på ca 3 000 ton. Det högsta 

scenariot skulle innebära minskningar i svensk produktion av spannmål, oljeväxter, potatis 

och sockerbetor på mellan 85 och 99 procent och enligt beräkningarna skulle detta leda till 

kväveminskningar på ca 8 000 ton per år. Det mest extrema scenariot av dessa tre skulle alltså 

i praktiken betyda en närmast total nedläggning av svensk växtodling med avseende på dessa 

grödor. 

Jordbruksverket gjorde i dessa underlagsrapporter kalkyler av vad scenarierna skulle kunna 

innebära för sysselsättning och inkomstbortfall. 

Sysselsättningsbortfall 

(årsarbeten) 

Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 

Svenskt jordbruk 5 000 9 000 19 000 

Insatsvaror och 

förädling 

5 000 9 000 19 000 

Summa 10 000 18 000 38 000 

Scenario 1 medför ett intäktsbortfall på 4,1 miljarder kronor medan intäktsbortfallet blir 6,6 

miljarder för scenario 2. Scenario 3 medför ett intäktsbortfall på hela 13,7 miljarder kronor, 

vilket motsvarar 65 procent av dagens totala jordbruksproduktion. LRF har gjort uppdaterade 

beräkningar med dessa scenarier som grund, med kostnadsuppdateringar till 2012, där även 

dynamiska effekter på animalieproduktion har inkluderats, till skillnad från Jordbruksverket 

som 2008 valde att inte inkludera dessa pga. osäkerheter. LRFs egna siffror bekräftar 

Jordbruksverkets analys, samtidigt som tillägget av sysselsättning- och inkomstminskningar 

genom dynamiska effekter på animalieproduktionen förstärker bilden av de mycket allvarliga 

konsekvenserna för svenskt lantbruk och svensk samhällsekonomi i stort. 

68 


8.3 Miljömässiga konsekvenser av juridiskt bindande mål och beting 

De preliminära målen och reduktionsbetingen från BSAP 2007 var, som tidigare konstaterats, 

av mellanstatlig och nationell politisk karaktär. Det medgav möjligheter att hantera de 

orimligheter som uppstod inom politikens domän. Genom det unika sätt som Sverige sedan 

har valt för att införa vatten- och havsmiljödirektiven innebär det att de miljömål och 

reduktionsbeting som beslutas av HELCOM:s miljöministrar 3 oktober för Sveriges del 

kommer att bli juridiskt bindande miljökvalitetsnormer som myndigheter och kommuner ”ska 

följa”, trots fysisk omöjlighet och/eller total orimlighet. 

Om vi ponerar att myndigheterna och kommunerna till större delen följer normerna som de är 

skyldiga att göra till exempel när nytt åtgärdsprogram utarbetas och beslutas 2015, skulle det 

innebära att svensk livsmedelsproduktion med hög växtnäringsprestanda 57 ersätts med import 

av utländska livsmedel. Om sådan produktion sker i grannländer där växtnäringsprestandan är 

sämre än i Sverige, innebär den sammantagna effekten att övergödningsproblematiken i 

Östersjön förvärras i stället för att förbättras, förutsatt att inte livsmedelskonsumtionen 

minskar i motsvarande grad, vilket inte förefaller sannolikt. 

Detta framhåller även Jordbruksverket i sitt förslag till handlingsprogram för minskade 

växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp från jordbruket som publicerades 2010. Där 

påpekar verket att man visserligen kan föreställa sig åtgärder som skulle kunna minska 

utsläppen från jordbruket mycket mer än de åtta procent som förslaget skulle innebära men att 

detta knappast är meningsfullt så länge konsumtionsmönstren förblir desamma: ”Inget är 

vunnet om produktionen flyttar och bedrivs med en lika stor eller större miljöpåverkan någon 

annanstans.” 58 

Jordbruksverket bygger sitt resonemang på det nya Generationsmålet inom Miljömålsarbetet: 

57 http://ex-epsilon.slu.se:8080/archive/00002867/01/Ex_arbete_Helena_Andersson_epsilon.pdf 

58 Jordbruksverkets rapport 2010:10: Minskade växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp till 2016 

http://webbutiken.jordbruksverket.se/sv/artiklar/minskade-vaxtnaringsforluster-och-vaxthusgasutslapp-till- 

2016.html 

69 


”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett 

samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och 

hälsoproblem utanför Sveriges gränser.” 

Det anger att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och 

hälsoproblem som möjligt. Detta gäller både inom och utanför Sveriges gränser. Varor och 

tjänster ger upphov till olika typer av miljöpåverkan under sin livscykel från råvaruutvinning 

och produktion till användning och slutligt omhändertagande, inklusive transporter i alla led. 

Konsumtionens betydelse för miljön, såväl inom som utanför Sveriges gränser, måste beaktas, 

inte minst när det gäller gränsöverskridande miljöproblem som övergödningen av Östersjön. 

Inom klimatområdet finns begreppet ”Carbon leakage” som syftar på att det kan äga rum en 

totalökning i utsläpp av CO2 när produktion av varor och tjänster flyttar från ett land till ett 

annat som när land ett har en striktare klimatpolitik och högre CO2 prestanda, och flytten äger 

rum pga skärpningar i kravnivån. Även om begreppet inte är oproblematiskt och inte ska 

användas som ursäkt för att inte förbättra egen produktion kan beaktande av problematiken 

även tillämpas på kväve- och fosforförluster för livsmedelsproduktion, särskilt runt regionala 

hav som Östersjön. 

LRF vänder sig emot att miljö- och resursmässigt bra livsmedelproduktion enligt nuvarande 

svenska ordning ser ut att straffas. 59 Då Sveriges 65 000 lantbruk – både de konventionella 

och de ekologiska – idag har en hög växtnäringsprestanda med låga förluster i jämförelse med 

Östersjö- och andra europeiska länder tycker vi att detta ska uppmuntras genom offentlig 

upphandling och privat konsumtion. Detta är inte minst viktigt för att attrahera andra 

Östersjöländer att följa i Sveriges fotspår med progressiva resurseffektiviserings- och 

miljösatsningar inom lantbruket, exempelvis Greppa Näringen. 

59 Debattartikel http://arbetarbladet.se/torget/debatt/1.4930544-kop-svenskt-for-ostersjons-skull 

70

LRFrapport_20130521_ny

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?