Återvändandeuppdraget

1.1.1.2-2016-172602 Migrationsverket 

A044.838/2016 Polisen 

Återvändandeuppdraget 

– en myndighetsövergripande försöksverksamhet 

för ett effektivare återvändande 

Samarbete mellan Migrationsverket och 

Polismyndigheten och med bistånd av 

Kriminalvården 

Slutrapport för regeringsuppdrag Ju 

2015/01326/SIM m.fl.

Innehåll 

1 1 Uppdrag, genomförande och sammanfattning ........................... 4 

1.1 Uppdraget ................................................................................................................ 4 

1.2 Genomförande ......................................................................................................... 4 

1.3 Sammanfattning ....................................................................................................... 6 

1.3.1 Återvändandeprocessens effektivitet och förmåga att verkställa avslagsbeslut ....... 6 

1.3.2 Föreslagna åtgärder .................................................................................................. 6 

2 Inledning och bakgrund .................................................................. 8 

2.1 Återvändandearbetet och dess regelverk .................................................................. 8 

2.1.1 Så arbetar Migrationsverket idag ............................................................................. 9 

2.1.2 Ständiga förbättringar - Omarbetad skyddsprocess ............................................... 11 

2.2 Tidigare myndighetsgemensamma aktiviteter ....................................................... 11 

2.2.1 Rättssäkert och effektivt verkställighetsarbete (REVA) ........................................ 11 

2.2.2 Systemanalysuppdraget.......................................................................................... 12 

2.2.3 Collaborative Interview Project (CIP) ................................................................... 12 

2.2.4 Försöksverksamhet utifrån ett systemsynsätt i Migrationsverkets region Mitt ...... 13 

2.2.5 Ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och Polismyndigheten ................. 13 

2.2.6 Myndighetsöverskridande samverkan .................................................................... 14 

2.2.7 Migrationsverkets processnätverk .......................................................................... 14 

2.2.8 Gränspolisens processnätverk ................................................................................ 14 

2.2.9 Internationell samverkan och incitament att återvända .......................................... 15 

2.3 Utvecklingsarbeten inom återvändande och förvar samt lagändringar som påverkar 

verksamheten ....................................................................................................................... 16 

2.3.1 En utbyggd verkställighetssamordning .................................................................. 16 

2.3.2 Förändrad lagstiftning gällande mottagning av asylsökande ................................. 16 

2.3.3 Kommande insatser för att stärka Kriminalvårdens återvändandearbete ............... 17 

3 Genomförande och slutsatser av försöksverksamheten ............. 18 

3.1 Försöksverksamhetens upplägg ............................................................................. 18 

3.2 Försöksverksamhetens uppdrag 1 – Initialprocessen, identitetsfrågan och 

återvändande som en helhet ................................................................................................. 19 

3.2.1 Syfte med försöksverksamhetens uppdrag 1 .......................................................... 19 

3.2.2 Metod och upplägg för uppdrag 1 .......................................................................... 19 

3.2.3 Slutsatser från uppdrag 1 ....................................................................................... 22 

3.2.4 22 

3.3 Försöksverksamhetens del 2 – framgångsfaktorer för ett effektivt återvändande 

och varför avlägsnandebeslut inte blir verkställda ............................................................... 27 


3.3.2 Metod och upplägg för uppdrag 2 - ärendegenomgångar ...................................... 27 

3.3.3 Migrationsverket – Självmant utresta .................................................................... 27 

3.3.4 Migrationsverket – Återvändandeärendet öppet längre än sex månader ................ 30 

3.3.5 Öppna ärenden hos polismyndigheten, överlämnade av Migrationsverket för 

verkställighet med tvång ...................................................................................................... 34 

3.3.6 Avslutade ärenden hos Polismyndigheten, överlämnade av Migrationsverket för 

verkställighet med tvång ...................................................................................................... 36 

2

3.4 Försöksverksamhetens uppdrag 3 – myndighetsövergripande samlokalisering 

kopplat till förvarsverksamheten .......................................................................................... 40 


3.4.2 Metod och upplägg för uppdrag 3 .......................................................................... 40 

3.4.3 Bakgrund till samlokaliseringen ............................................................................ 40 

3.4.4 Samlokaliseringen idag .......................................................................................... 41 

3.4.5 Rättslig analys angående samlokaliseringen .......................................................... 42 

3.4.6 Identifierade förbättringar i och med samlokaliseringen ....................................... 42 

3.4.7 Polisens medverkan vid Migrationsverkets samtal innan ett ärende lämnas över . 43 

3.4.8 Rättslig analys angående polisens medverkan vid Migrationsverkets samtal innan 

ett ärende lämnats över till polisen ....................................................................................... 44 

3.4.9 Möjligheten att träffa en representant från polisen snabbare med polispersonal 

placerad på förvaret .............................................................................................................. 44 

3.4.10 Samlokaliseringen med Kriminalvården ................................................................ 46 

3.4.11 Slutsatser från uppdrag 3 ....................................................................................... 46 

4 Aktiviteter – studiebesök och workshop ..................................... 48 

4.1 Studiebesök Norge, norska utlänningspolisen ....................................................... 48 

4.1.1 Reflektioner från besöket ....................................................................................... 48 

4.2 Studiebesök på Landvetters flygplats .................................................................... 48 

4.2.1 Migrationsverkets reflektioner från besöket .......................................................... 48 

4.3 Studiebesök Göteborgs ansökningsenhet ............................................................... 49 

4.3.1 Polisens reflektioner från studiebesöket................................................................. 49 

4.4 Slutsatser från studiebesök och workshop ............................................................. 50 

4.4.1 Möjligheten till förvarsbeslut vid nekad inresa ...................................................... 50 

4.4.2 Möjlighet för Polismyndigheten att vid behov genomföra fingeravtryckssökning 

exempelvis vid inre utlänningskontroll ................................................................................ 51 

4.4.3 Skapa möjligheter för och vidareutveckla åtgärder kopplade till personens vilja att 

återvända .............................................................................................................................. 52 

4.4.4 Utveckla uppföljning och arbetsätt i syfte att skapa en mer behovsanpassad och 

flexibel process..................................................................................................................... 52 

4.4.5 Fortsatt utveckling av metoder för att öka incitamenten till självmant återvändande 

53 

5 Övergripande analys ...................................................................... 54 

Källor .......................................................................................................... 58 

3

1 1 Uppdrag, genomförande och sammanfattning 

1.1 Uppdraget 

I enlighet med respektive myndigheters regleringsbrev 2016 ska 

Migrationsverket och Polismyndigheten, med bistånd av Kriminalvården, 

genomföra en försöksverksamhet med syfte att effektivisera återvändandet. 

Målet med försöksverksamheten är att vistelsetiden för personer som är 

inskrivna i mottagandet och har lagakraftvunna aveller utvisningsbeslut 

påtagligt förkortas genom att fler avlägsnandebeslut verkställs. 

Detta ska uppnås bland annat genom att: 

 

 

 

myndigheterna bättre tar tillvara sina olika kompetenser under hela 

asylprocessen, 

identitetsutredningen i initialskedet av processen förstärks, 

bidra till att den enskilde individen får minskade incitament att 

stanna kvar efter ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga 

kraft. 

1.2 Genomförande 

En plan för försöksverksamheten redovisades till Regeringskansliet 

(Justitiedepartementet) den 3 februari 2016. Den ursprungliga planen (se 

bild 1), som till stor del utgick ifrån en försöksverksamhet med 

myndighetsgemensam handläggning av återvändandeärenden från början till 

slut, fick revideras bland annat på grund av att rättsliga förutsättningar för 

upplägget till fullo saknades. Resultaten av dessa insatser har dock ändå 

blivit en del av denna rapport. 

I det myndighetsgemensamma uppdraget är målet bl.a. att vistelsetiden för 

personer som är inskrivna i mottagningssystemet och har lagakraftvunna aveller 

utvisningsbeslut påtagligt ska förkortas genom att fler 

avlägsnandebeslut verkställs. Det kan konstateras att den absoluta merparten 

av de ärenden som inte verkställs rör personer som avviker. Denna kategori 

ärenden omfattas således inte av det nu aktuella uppdraget och är i huvudsak 

Polismyndighetens ansvar. Av regleringsbrevet för Polismyndigheten 

2016 framgår att myndigheten i sina prioriteringar ska beakta det ökande 

behovet av att känna till vilka personer som vistas på svenskt territorium. 

Detta innebär en ökad prioritering av inre utlänningskontroller och arbetet 

med avvikna personer. Fokus behöver därför läggas på att nå en 

verkställighetsprocess som omfattar såväl personer som är inskrivna i 

Migrationsverkets mottagningssystem som den stora grupp ärenden där 

personen är avviken. En helhetssyn är särskilt angelägen då arbetet berör 

flera myndigheter och aktörer. Annars riskeras att enskilda insatser bedömas 

4

utifrån varje myndighets eller aktörs ansvarområde och uppdrag. Således är 

det nödvändigt att se till att åtgärder vidtas tidigare i 

verkställighetsprocessen för motverkande av att personer avviker och inte 

endast efter att ett avvikande har skett. Personer som är avvikna och stannar 

kvar i Sverige har även de en påverkan på samhället. Samhällssektorer som 

berörs är t.ex. sjukvården och skolan. Detta kan i vissa fall leda till sociala 

problem och ökad kriminalitetet. Frågan är därför inte enbart en polisiär 

angelägenhet utan påverkar andra samhällsfunktioner. 

Av de av- och utvisningsbeslut som lämnas över till Polismyndigheten från 

Migrationsverket, där en eventuell verkställighet skulle vara möjlig vid ett 

anträffande av personen, är drygt 75 % avvikna. 

Bild 1. Försöksverksamheten, ursprungligt upplägg 

Försöksverksamheten har delats upp i tre delar. Uppdrag 1 som genom en 

myndighetsgemensam operativ insats fokuserat på att dra lärdomar om 

återvändandeprocessen i sin helhet med särskilt fokus på initialprocessen 

och ID-arbetet, uppdrag 2 som genom ärendegenomgångar dragit lärdomar 

om återvändandearbetet och de hinder som finns för ett effektivt 

verkställighetsarbete och uppdrag 3 som utvärderat en pågående 

5

samlokalisering vid Migrationsverket förvarsenhet i Märsta. Resultaten som 

redovisas i rapporten bygger på dessa samt på tidigare analyser och 

utvecklingsinsatser som gjorts inom ramen för återvändandearbetet. 

Av redovisningen ska åtgärder och förväntade effekter framgå. Därutöver 

kan konkreta åtgärdsförslag, till exempel regeländringar, som ytterligare 

kan effektivisera återvändandearbetet lämnas. 

1.3 Sammanfattning 

Redovisningen i detta avsnitt är en sammanfattning av de förslag till 

åtgärder som försöksverksamhetens uppdrag 1, 2 och 3 har kommit fram till. 

De förslag till åtgärder som har identifierats i uppdragen, men som 

myndigheterna helt själva äger att hantera, har lämnats utanför denna 

rapport och tas om hand inom ramen för respektive myndighets ordinarie 

verksamhet. 

1.3.1 Återvändandeprocessens effektivitet och förmåga att 

verkställa avslagsbeslut 

För att kunna redovisa förväntade effekter av föreslagna åtgärder bör en 

distinktion göras mellan vad som kan förväntas påverka processens 

effektivitet i sig (till exempel göra vissa aktiviteter snabbare) och processens 

förmåga att faktiskt verkställa avslagsbeslut. 

Åtgärder som exempelvis handlar om att korta processens ledtider eller 

minska kostnader är inte nödvändigtvis likställt med att processens faktiska 

förmåga att lyckas verkställa ett beslut i slutänden förbättras. Ibland kan det 

till och med vara så att åtgärder som vidtas för att effektivisera processen 

eller en del av denna, faktiskt försämrar processens totala förmåga att 

verkställa besluten. 

Återvändandeprocessen är i sig komplex och påverkas av en rad olika 

faktorer som i sin tur kan prioriteras olika och kräva olika former av 

kompetens. Förslagen är presenterade och är kategoriserade utifrån olika 

sakfrågeområden med olika förslag på tillsättande utredningar och 

aktiviteter kopplade till dessa. 

1.3.2 Föreslagna åtgärder 

Polismyndigheten, Migrationsverket och Kriminalvården har under lång tid 

samarbetat för att försöka effektivisera arbetet. För att kunna ta steg framåt i 

detta behöver dock åtgärder vidtas som tar bort hinder för ett sådant arbete. 

Vidare bör också utvärderingen och uppföljningen av processens totala 

förmåga förändras, så att processeffektiviseringar inte görs som, trots 

mycket goda intentioner, hindrar förmågan att verkställa avslagsbeslut i 

slutänden. Nuvarande och tidigare analyser understryker detta och ett 

fortsatt och utvecklat samarbete myndigheterna emellan är nödvändigt för 

att kunna ta det redan nu goda effektiviseringsarbetet till nästa nivå. 

6

Det problem som analysen av försöksverksamhetens resultat påvisar är att 

det som främst påverkar processens förmåga att verkställa avslagsbeslut är 

brist på helhetssyn och samarbete inom processen. Orsakerna till detta är i 

sin tur bland annat hinder som myndigheterna inte själva kan påverka i 

särskilt stor utsträckning. Det rör främst hinder i form av sekretess 

myndigheterna emellan och av styrningar av respektive myndighets del i 

processen som ibland motverkar varandra. 

Ett av förslagen i denna rapport gäller att möjliggöra aktuella myndigheters 

möjlighet att kunna samlokalisera sitt arbete i återvändandeprocessen för att 

kunna åstadkomma en gemensam syn på process och mål. För att 

genomföra samlokalisering krävs bland annat en översyn om förändringar i 

sekretesslagstiftning, i stärkandet av ID-arbetet, samt i förvarsinstitutet. 

Det krävs även mer kunskap och förståelse för vad som påverkar en persons 

vilja att återvända samt utveckling av former för uppföljning av processens 

totala förmåga och de slutliga effekterna av utvecklingsinsatser. 

Mot bakgrund av ovanstående föreslås några huvudsakliga 

utredningsuppdrag. Till respektive utredningsuppdrag hör vidare specifika 

utredningsåtgärder, med syfte att djupdyka i vissa särskilda frågor. 

Nedan sammanfattas de åtgärder och föreslagna utredningar kopplade till 

dessa, som har identifierats i försöksverksamhetens uppdrag 1,2, och 3. 

Vidare har vissa åtgärder av vikt från tidigare utvecklingsuppdrag och 

analyser även medtagits i denna rapport. Förslagen utgår från 

huvudförslaget om att möjliggöra samverkan mellan berörda myndigheter. 

En tabell med rapportens slutsatser återfinns i bilaga 1. 

7

2 Inledning och bakgrund 

I detta avsnitt ger vi en övergripande beskrivning av 

återvändandeuppdraget för respektive myndighet, hur myndigheterna 

arbetararbetar tillsammans idag och vilka större utvecklingsinsatser som 

tidigare genomförts eller som pågår och som också legat till grund för 

slutsatserna i denna rapport. 

2.1 Återvändandearbetet och dess regelverk 

Sedan 1999 har Migrationsverket huvudansvaret för verkställigheter av 

avlägsnandebeslut i asylärenden. Verket kan lämna över ärenden till polisen 

om personen håller sig undan eller om det bedöms att tvång behövs för att 

kunna verkställa beslutet. Det gäller även beslut om överföring med stöd av 

Dublinförordningen. Avsikten med överflyttningen av huvudansvaret för 

verkställigheter var att processen mer skulle handla om att förmå personer 

som inte längre hade rätt att vistas i Sverige, att lämna landet på frivillig 

basis framför att tillgripa tvångsåtgärder. Regeringen bedömde dock att det 

skulle finnas behov av polisiär kompetens då det skulle finnas personer som 

skulle vägra att lämna landet självmant. Syftet med att lämna över ett ärende 

till Polismyndigheten då personen är avviken är att denne ska kunna 

efterlysas och att polisen ska kunna bedriva spaning. Vad gäller 

överlämnande på grund av tvång är syftet att polisen (eller Kriminalvården), 

med sin kompetens och sitt mandat, med olika former av tvång ska kunna 

verkställa ett avlägsnandebeslut. 

Bestämmelser om verkställighet finns i 12 kap. utlänningslagen (2005:716) 

och bestämmelser om förvar i 10 och 11 kap. samma lag. När det gäller 

samarbetet mellan Migrationsverket och Polismyndigheten är även 6 § 

förvaltningslagen (1986:223) och 6 § andra stycket myndighetsförordningen 

(2007:515) tillämpliga. Båda bestämmelserna handlar om myndigheters 

skyldighet att hjälpa varandra. I 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen 

(2009:400) finns en bestämmelse om informationsskyldighet myndigheter 

emellan. 

Då Migrationsverket är den förvaltningsmyndighet som har huvudansvaret 

för frågor som rör återvändande, har myndigheten ett särskilt ansvar för att 

handläggningen av verkställighetsärenden är effektiv. Det innebär bland 

annat att verket i alla kontakter med den asylsökande bör agera i syfte att 

främja verkställighet av beslutet. Även om ett återvändandeärende lämnas 

över från Migrationsverket till Polismyndigheten har Migrationsverket 

alltjämt ett uppdrag att verka för att fattade beslut följs. Detta gäller särskilt 

i förvarsärenden där personen finns vid någon av Migrationsverkets 

förvarsenheter. I dessa ärenden bör personalen vid förvarsenheterna arbeta 

8

för att ett återvändande kan ske så snart som möjligt, även om polisen är 

handläggande myndighet. 

Enheten för återvändandesamordning på Migrationsverket ansvarar för att 

vid behov bistå Migrationsverkets enheter med anskaffande av 

resehandlingar samt att beställa resor i de återvändandeärenden där personen 

själv saknar möjlighet att ordna resan. På samma sätt finns Funktionen för 

ambassadsamordning hos den Nationella operativa avdelningen hos 

Polismyndigheten. 

2.1.1 Så arbetar Migrationsverket idag 

Ett återvändandeärende indelas i olika processer som styrs av hur ärendet 

har handlagts vid ansökan om uppehållstillstånd. Ett återvändandeärende 

fördelas idag på normalprocess, snabbprocess och Dublinprocess. Samtliga 

tre processer omfattar personer som har ansökt om asyl och fått avslag på 

sin ansökan. 

I normalprocessen ingår idag tre typer av samtal; underrättelsesamtal, 

uppföljningssamtal och återvändandesamtal. Antalet återvändandesamtal 

varierar beroende på ärendets komplexitet. 

Underrättelsesamtalets syfte är att den som underrättas om beslutet ska 

förstå Migrationsverkets beslut, vilka alternativ som finns och fortsättningen 

på asylprocessen. Personen får också möjlighet att redogöra för sin 

inställning till beslutet. Under samtalet ska handläggaren säkerställa att 

personen förstår vikten av att ha identitetshandlingar och sitt eget ansvar i 

den fortsatta processen. 

Det första uppföljningssamtalet ska äga rum ca åtta veckor efter 

underrättelsen och det andra i nära anslutning till migrationsdomstolens 

dom. Samtalen har som mål att personen ska påbörja/ska ha påbörjat en 

tankeprocess kring de två möjliga utfallen av överklagandet; att återvända 

vid ett avslag på överklagan eller att bosätta sig i Sverige. Vid samtalen följs 

arbetet med pass och identitetshandlingar upp. Vidare är målet med 

uppföljningssamtalen att personen ska förstå var han eller hon befinner sig i 

asylprocessen, vilka alternativ personen har och vad de innebär. Arbetet 

med pass och identitetshandlingar följs också upp och information om vilka 

reintegreringsmöjligheter som finns i mottagarlandet ges. 

Vid dessa tre samtal ges tydlig information om i vilka lägen som rätten till 

bistånd upphör, när ett uppsikts- eller förvarsbeslut kan bli aktuellt och vad 

det innebär, samt andra konsekvenser av att inte medverka till verkställighet 

av ett lagakraftvunnet beslut. Information om vilka fördelar ett självmant 

återvändande innebär redovisas också. 

Handläggare som håller samtalen kan hitta information om möjliga 

reintegreringsinsatser, återetableringsstöd och vilka handlingar som krävs 

9

för en återresa i Migrationsverkets landinformationssystem Lifos och kan på 

så sätt anpassa samtalet utifrån personens förutsättningar. 

Återvändandesamtalen genomförs när beslutet vunnit laga kraft. Målet med 

samtalen är att säkerställa att den som skall återvända förstår innebörden av 

laga kraft och vilka hans eller hennes alternativ är när beslutet ska 

verkställas. I det här skedet följs personens tidigare tankar kring ett 

självmant återvändande upp och det görs en bedömning av hur han eller hon 

ställer sig till att återvända självmant. 

Saknas resehandlingar kan i många fall verkets ambassadsamordning vara 

behjälplig med återtagandeavtal och/eller kontakt med 

hemlandsambassader. 

Om personen inte medverkar till åtgärd som är nödvändig för att verkställa 

beslutet kan dagersättningen sättas ned. Om det finns en risk för att 

personen kommer avvika kan ett beslut om uppsikt eller förvar bli aktuellt. 

Om personen medverkar, men inte kommer hinna resa innan tidsfristen 

löper ut kan fristen förlängas. 

Håller sig personen undan och inte kan anträffas utan polisens hjälp 

överlämnas återvändandeärendet till polisen, som då kan eftersöka 

personen. Tvång kan bli nödvändigt för att verkställa beslutet, då 

överlämnas återvändandeärendet till polisen för verkställighet. 

Har personen skrivits ut från mottagningssystemet på grund av 

återreseförbud eller att tidsfristen löpt ut fortsätter verkets 

återvändandearbete så länge som verket har kontakt med personen. 

Beslut om avvisning och utvisning ska sedan 2012 vara förenade med ett 

beslut om antingen återreseförbud eller tidsfrist. Ett återreseförbud börjar 

gälla direkt vid laga kraft. Även tidsfristen börjar löpa vid laga kraft och är i 

allmänhet två eller fyra veckor. För ensamkommande barn är tidsfristen i 

normalfallet fem månader. I och med förändring i lagen om mottagande av 

asylsökande (1994:137) innebär ett återreseförbud i grundbeslutet att 

personens rätt till bistånd upphör direkt vid laga kraft och för personer med 

tidsfrist upphör rätten till bistånd om de inte reser inom fristen. Tiden 

mellan laga kraft och utskrivning är därmed knapp och vikten av 

information före laga kraft är stor. Förändringen av lagstiftningen berör inte 

personer som bor med barn. 

Under perioden mellan grundbeslutet och laga kraft har verket inga 

möjligheter att ställa några krav på inställelse till samtal eller på att 

personen ska arbeta för att ta fram resehandlingar. Ärendet om 

uppehållstillstånd är inte slutligt avgjort och verket kan enbart uppmana 

personen att ordna fram resehandlingar via kontakter i sitt hemland eller via 

sin ambassad. Lagen om mottagande av asylsökande ger myndigheten 

möjlighet att sätta ned dagersättningen om en person försvårar utredningen i 

ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan eller genom att inte 

10

medverka till att klarlägga sin identitet. Det innebär att personer som haft 

nedsatt dagersättning under tiden fram till beslut åter får full ersättning från 

den dag verket fattar beslut i ärendet, oavsett om personen har medverkat till 

att exempelvis klarlägga sin identitet eller inte (§10 LMA). 

2.1.2 Ständiga förbättringar - Omarbetad skyddsprocess 

Migrationsverket har under hösten 2015 omarbetat skyddsprocessen 

(tidigare kallad asylprocessen) i syfte att förbättra flödet i processen. En 

viktig princip i det arbetet har varit att tidigare i processen identifiera 

ärendets beskaffenhet. Därefter hanteras ärenden i olika spår fram till dess 

beslut fattats. Identitetsarbetet intensifieras och tidigareläggs direkt från 

ansökan. Processen har beskrivit hur flödet skall se ut från ansökan om asyl 

till beslut från Migrationsverket. Ett arbete med processbeskrivning gällande 

återvändandeprocessen är pågående. Denna processbeskrivning skall vara 

klar för remiss inom myndigheten under november månad 2016 och 

implementering ska ske under våren 2017. 

Standard för granskning av handlingar har setts över under 2016. I korthet 

innebär det att alla handlingar såsom hemlandspass, ID-kort och 

medborgarskapsbevis alltid granskas genom en lättare granskningsform hos 

en regional granskningsfunktion (minst en sådan i varje region) och att IDenheten 

på Migrationsverket primärt ansvarar för äkthetsbedömning av 

handlingar och urkunder i övrigt. Det innebär att ”flaskhalsar” för 

granskning av handlingar byggts bort och flödet i processen förbättrats. 

Öppna källor (sociala medier inkluderat) ger ökade möjligheter att inhämta 

information om individer med ärenden hos Migrationsverket. I dagsläget 

söker Migrationsverket information i öppna källor i ärenden som rör 

krigsbrott och i säkerhetsärenden. De juridiska förutsättningarna för 

hantering av sådan information utreds fortfarande hos verket, och riktlinjer 

håller på att tas fram. Ett liknande upplägg bör ses över utifrån ett 

återvändandeperspektiv där information i öppna källor också får bedömas 

vara en viktig källa. 

2.2 Tidigare myndighetsgemensamma aktiviteter 

Aktuella myndigheter har tidigare gemensamt deltagit i en rad olika 

utvecklingsaktiviteter, vilka alla på ett eller annat sätt bidragit till att 

utveckla både processen och samarbetet myndigheterna emellan. Många 

resultat och förslag på åtgärder från dessa har tidigare redovisats, och ett 

flertal av dem styrker även resultaten av nuvarande försöksverksamhet. 

2.2.1 Rättssäkert och effektivt verkställighetsarbete (REVA) 

I ett antal regleringsbrev har regeringen pekat ut verkställighetsarbetet som 

prioriterat för Migrationsverket. I december 2009 beslutades det att 

genomföra en processöversyn av arbetet med verkställigheter. Efter en 

förstudie startades projekt REVA. I uppdraget ingick att ta fram en modell 

11

med förbättringsåtgärder. Projektet testade en del av förbättringsåtgärderna i 

en arbetsmodell som därefter implementerades. 

Det övergripande målet för REVA var att förbättra förutsättningarna för en 

rättssäker och mer effektiv verkställighetsprocess på Migrationsverket, 

Polismyndigheten och Kriminalvårdens dåvarande transporttjänst (TPT). 

Detta genom att implementera en leanbaserad arbetsmodell. De förväntade 

effekterna av projektets arbete, var att andelen verkställda avvisnings- och 

utvisningsbeslut skulle öka. Resultaten visade främst att enhetligheten i 

verkställighetsarbetet ökade inom myndigheterna och att 

samverkansformerna förbättrades. REVA-projektet avslutades den 30 juni 

2014. 

2.2.2 Systemanalysuppdraget 

I december 2013 beslutade regeringen att ge Migrationsverket i uppdrag att 

genomföra en analys av asylsystemet utifrån en systemansats. I analysen 

deltog även Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, Kriminalvården, 

länsstyrelserna, Rikspolisstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting, 

Skolverket, Skatteverket och Försäkringskassan. Migrationsverket 

redovisade med utgångspunkt i analysen förslag på hur 

kostnadseffektiviteten i Migrationsverkets mottagningssystem kunde ökas 

och hur tiden i systemet kunde minskas. 1 Dessutom lämnade 

Migrationsverket, enligt uppdraget, ett förslag till en försöksverksamhet, 

som skulle genomföras tillsammans med andra aktörer i asylsystemet. 

Enligt uppdragen skulle förslagen utgå från ett helhetsperspektiv och bygga 

på analysen av asylsystemet. I analysen identifierades centrala samband och 

styrande faktorer. Det ingick även att kostnadsberäkna systemets olika delar 

och redovisa styckkostnadsberäkningar för olika ärendesegment. 

Uppdragets genomgång av återvändandeprocessen visade att processen är 

komplex, med interna och externa faktorer som påverkar. Det är flera 

faktorer som samverkar med varandra och som påverkar förutsättningarna 

för ett självmant återvändande och utfallet av återvändandearbetet i stort. 

Systemanalysen visade att utvecklingen och förändringen av 

återvändandeprocessen måste göras med utgångspunkt i ett individ- och 

helhetsperspektiv – både inom och mellan de myndigheter och övriga 

aktörer som samverkar i processen. Resultatet av systemanalysuppdraget 

gällande återvändandearbetet ingår i slutsatserna i förevarande redovisning. 

2.2.3 Collaborative Interview Project (CIP) 

Från augusti 2013 till mars 2016 har projekt Collaborative Interview Project 

(CIP) bedrivits med Migrationsverket som huvudägare och Nationella 

operativa avdelningen som projektpartner. Under projekttiden har fem 

utländska delegationer bjudits in i syfte att utföra intervjuer av personer med 

1 Asylprocessen– en analys av ett komplext system utifrån en systemansats 

Slutrapport för regeringsuppdrag Ju2013/8626/SIM 

12

verkställbara avlägsnandebeslut med målet att fastställa identitet och 

medborgarskap. Metoden får anses lyckosam då cirka 270 intervjuer 

genomfördes med ett resultat av att 175 personer accepterades att återtas. 

Det bör noteras att metoden inte är lämplig vad gäller alla länder. 

2.2.4 Försöksverksamhet utifrån ett systemsynsätt i 

Migrationsverkets region Mitt 2 

Som ett resultat av Migrationsverkets omorganisation, Bra ska bli bättre 3 , 

samt av systemanalysuppdraget startade Migrationsverket en 

försöksverksamhet under våren 2015 vid en enhet i Gävle, där medarbetare 

med kompetenser från hela skyddsprocessen samlades. En analys av 

processen i sin helhet genomfördes där även externa aktörer deltog, bland 

andra gränspolisen i region Mitt. 

Resultatet visade på en rad olika slöserier i processen, exempelvis en onödig 

funktionsindelning med ett antal tidskrävande överlämnanden, både interna 

sådana men också mellan myndigheter och andra aktörer. Vidare visade 

analysen hur dagens styrning och uppföljning, av bland annat 

återvändandearbetet, påverkar verksamheternas förmåga att faktiskt 

verkställa avslagsbeslut i slutändan. Analysen resulterade i att medarbetarna 

på aktuell enhet, i samarbete med externa aktörer, tog fram ett nytt arbetssätt 

där processen anpassades till personens förutsättningar och legitima krav 

istället för tvärtom. Under den korta tid enheten handlade ärenden minskade 

bland annat andelen onödig efterfrågan och överlämnanden i 

ärendehanteringen markant, vilket ledde till en kortare och mindre kostsam 

process. Försöksverksamheten lades ned i december 2015 och några 

närmare slutsatser kring arbetssättets hållbarhet över tid går därför inte att 

dra. Däremot kan vi konstatera att de övergripande principer om vad som 

effektiviserar en process förmåga att i slutändan leverera, och som 

försöksverksamheten bekräftade, generellt gäller. Dessa ingår därför i 

slutsatserna i denna redovisning. 

2.2.5 Ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och 

Polismyndigheten 

Migrationsverket och Polismyndigheten har nyligen reviderat 

Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna vid verkställighet av 

avvisnings- och utvisningsbeslut samt förvar. 4 Ansvarsfördelningen syftar 

till att ge en översiktlig beskrivning av hur myndigheterna ska samverka så 

att beslut om avvisning eller utvisning blir verkställda på ett effektivt och 

rättssäkert sätt. Den senaste revideringen syftar bland annat till att förstärka 

principen om att ett ärende ska handläggas av den myndighet som har bäst 

förutsättningar att verkställa beslutet. Mot bakgrund av de svårigheter som 

uppkommit genom att en stor del av ärendebalansen handlar om 

verkställighet till länder dit endast frivilligt återvändande är möjligt, betonar 

2 Megas rapport 

3 GDA 86/2014 

4 GDA 11/2016 och CM 12/2016 

13

överenskommelsen också att det inte är någon idé att lämna över 

verkställighetsärenden där sådana förutsättningar råder. Det kommer att 

innebära färre överlämnade ärenden p.g.a. tvång från Migrationsverket till 

Polismyndigheten och längre handläggningstid i många ärenden för 

Migrationsverket. En ändring i lagen om mottagande av asylsökande (LMA) 

den 1 juni 2016 innebär dock att det i dessa fall i princip endast kommer att 

finnas barnfamiljer kvar i mottagningssystemet oaktat vilken myndighet 

som handlägger återvändandeärendet. 

2.2.6 Myndighetsöverskridande samverkan 

Sedan hösten 2013 finns en strukturerad myndighetsöverskridande 

samverkan avseende verkställighetsprocessen mellan Migrationsverket, 

Polismyndigheten och Kriminalvården. Möten sker regelbundet på lokal, 

regional och nationell nivå. Här kan myndighetsgemensamma operativa 

frågor på lokal nivå tas upp och det finns även möjlighet att lyfta fram 

frågor och förbättringsförslag rörande exempelvis gränssnitt och strategi till 

regional och vid behov nationell nivå. 

2.2.7 Migrationsverkets processnätverk 

Migrationsverket har inrättat processnätverk vars syfte är att vara ett stöd för 

den operativa verksamheten och främja arbetet för en enhetlig praxis. 

Nätverken utgör ett forum för förankring av standarder, erfarenhetsutbyte 

och information samt kunskapsspridning. Nätverket fångar även 

upp synpunkter från verksamheten vad gäller processer, rutiner och 

arbetssätt. Förutom processledare och regionala representanter ingår i vissa 

nätverk även representanter från Polismyndigheten (processnätverken för ID 

och DNA, Förvar och uppsikt samt Återvändande) och Kriminalvården 

(processnätverk Förvar och uppsikt). Möten hålls ungefär tre gånger per 

termin. 

Nätverken främjar den ömsesidiga förståelsen hos myndigheterna som är 

involverade i migrationsprocessen, inte minst i arbetet med återvändande 

och verkställigheter. 

2.2.8 Gränspolisens processnätverk 

Polismyndigheten arbetar med processtyrning för att skapa en enhetlig 

verksamhet över hela landet genom enhetliga arbetsmetoder. Ökad 

enhetlighet och nationell styrning stärker förutsättningarna för att 

gemensamma arbetssätt och metoder tillämpas i såväl kärnverksamheten 

som stödverksamheten. I den nya organisationen ska en effektiv och 

enhetlig polisverksamhet tillhandahållas över hela landet. 

Nationella operativa avdelningens ansvarar, tillsammans med en 

representant från respektive region, för att bereda beslut om arbetsmetoder, 

rutiner och formulär inom gränspolisverksamheten. Två processnätverk 

kommer att hantera den gränspolisiära huvudprocessen, ett nätverk hanterar 

14

verkställigheter och ett nätverk hanterar gränskontroll och inre 

utlänningskontroll. Processtyrning ger också goda förutsättningar för 

samverkan med externa aktörer avseende standarder, erfarenhetsutbyte och 

kunskapsspridning. 

2.2.9 Internationell samverkan och incitament att återvända 

Ett incitament för en utlänning att självmant återvända hem är möjligheten 

att erhålla ett återetableringsstöd. Stödet betalas ut till personer som 

återvänder till länder där det föreligger svårigheter att återetablera sig. Man 

kan få stödet om man har fått ett avslag på sin asylansökan eller om man har 

återkallat den. Hittills i år (oktober 2016) har 2070 ansökningar beviljats, 

varav den absoluta majoriteten har gällt personer som återvänt till Irak 

(1426) och Afghanistan (533). Det har skett en mycket stor ökning av 

ansökningar under 2016 jämfört med året innan då 216 personer beviljades 

återetableringsstöd. (94 till Irak och 36 till Afghanistan). 

Polismyndigheten är tillsammans med Migrationsverket programpartner i 

EURINT (the European Integrated Return Management) vilket är ett 

samarbetsprogram mellan majoriteten av EU-medlemsstater samt Norge, 

Schweiz och Liechtenstein. EURINT syftar också till att öka möjligheterna 

att identifiera personer som ska återsändas. Programmet är i viss 

utsträckning ihopkopplat med EURLO-programmet (European Return 

Liason Officer) och ERIN-programmet (European Reintegration Network) 

under EU-kommissionens översyn. Både Polismyndigheten och 

Migrationsverket är involverade i samtliga dessa program. 

Programmet European Reintegration Network är till sin natur ett renodlat 

operativt samarbetsprogram som ska erbjuda konkreta stödåtgärder till 

tredjelandsmedborgare som fått avslag på asylansökan. Detta sker främst 

genom kontraktering av lokala ”service providers” som erbjuder rådgivning 

inför återvändandet, ordnat mottagande vid ankomst samt 

reintegreringsinsatser i hemlandet. Inom ramen för programmet ska 

reintegreringsinsatser erbjudas i 22 ursprungsländer. Migrationsverket har i 

nära dialog med Polismyndigheten valt ut flertalet nationaliteter 5 som kan 

erhålla stöd. Ytterligare nationaliteter kan komma att bli aktuella i ett senare 

skede. 

5 Afghanistan: 100 självmant, 40 tvång 

Nigeria: 25 självmant, 10 tvång 

Pakistan: 10 självmant 

Irak(KRG) 15 självmant 

Iran: 20 självmant 

Ryssland:20 självmant 

Marocko: 25 självmant, 5 tvång 

Somaliland: 5 självmant, 5 tvång. 

15

Inom ramen för EURLO-programmet har bland annat Migrationsverket 

placerat en sambandsman med ansvar för återvändandefrågor i Marocko. En 

stor del av arbetet kommer att läggas på att klargöra identiteten för personer 

som ska återvända till Marocko efter att ha fått beslut om avvisning eller 

utvisning. Sambandsmannen i Marocko ska hantera både frivilliga och 

tvångsmässiga återvändandeärenden, vilket medför att Polismyndigheten 

har möjlighet att använda sig av denna kanal för sina verkställighetsärenden. 

Ytterligare en svensk sambandsman kommer inom ramen för EURLO att 

placeras i Afghanistan vid månadsskiftet november/december 2016. Projekt 

EURLO programmet innebär också att det skapas tillgång till ett relativt 

stort nätverk av sambandsmän i ett antal olika länder som Sverige kan 

använda vid arbetet med återvändande. 

Polismyndigheten har från och med den 1 oktober 2016 med 

medfinansiering från AMIF-fonden, placerat en nationell sambandsman som 

ska arbeta med återvändandefrågor i Afghanistan. 

Projektet Identification Mission Project har initierats av Polismyndigheten 

och medfinansiera av AMIF-fonden och syftar till att bjuda in delegationer 

från tredjeländer för att möjliggöra fastställandet av identiteter på personer 

som ska avvisas eller utvisas. Detta i likhet med projekt Collaborative 

Interview Project nämnt ovan. Arbetet med delegationsbesöken kommer att 

koordineras av Nationella operativa avdelningen. 

2.3 Utvecklingsarbeten inom återvändande och förvar 

samt lagändringar som påverkar verksamheten 

I detta avsnitt ges en sammanfattande beskrivning av större 

utvecklingsarbeten som pågår inom återvändande och förvar – både 

gemensamma och myndighetsinterna. Även lagändringar som gjorts i syfte 

att öka återvändandet beskrivs kort. 

2.3.1 En utbyggd verkställighetssamordning 

Inom ramen för en utbyggd verkställighetssamordning (VSO) ska 

Gränspolissektionen vid Nationella operativa avdelningen (GPS Noa) ha det 

operativa ansvaret för att samordna och kvalitetssäkra alla 

transportbeställningar mellan Polismyndigheten och Kriminalvårdens 

Nationella transportenhet. Tanken är att alla resebeställningar som kommer 

in från olika regioner ska gå via den utbyggda funktionen 

förverkställighetssamordning innan de ankommer Kriminalvårdens 

transportenhet. Samordningen har ännu inte kommit igång men planeras att 

starta i närtid. 

2.3.2 Förändrad lagstiftning gällande mottagning av asylsökande 

Den 1 juni 2016 ändrades lagen om mottagande av asylsökande och en ny 

paragraf, 11a § infördes. Genom regelförändringarna upphör rätten till 

16

istånd, om det inte är uppenbart oskäligt, för vuxna personer som ansökt 

om asyl, som inte bor tillsammans med ett eget barn under 18 år eller ett 

barn under 18 år för vilket han eller hon får anses ha trätt i föräldrarnas 

ställe. Detta gäller när personens tidsfrist för frivillig avresa löper ut, eller 

beslutet om avvisning eller utvisning får laga kraft, om beslutet inte 

innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa. Regeländringen innebär att det 

inte längre är möjligt för personer att stanna i landet hur länge som helst 

med boende och bidrag efter ett verkställbart avlägsnandebeslut. Hittills har 

lagändringen medfört att ungefär 3000 personer har förlorat rätten till 

bistånd och därmed skrivits ut ur mottagningssystemet. Drygt 1000 av dessa 

är registrerade som avvikna eller är eftersökta av polisen och i ca 300 

ärenden har en avhysningsprocess påbörjats, det vill säga personerna bor 

olovligen kvar i Migrationsverkets boenden. Totalt har knappt 250 av de 

som skrivits ut registrerats som utresta. Polismyndigheten anser att en 

konsekvens av lagstiftningen blir att det är svårare att nå personen som inte 

längre är inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem. 

2.3.3 Kommande insatser för att stärka Kriminalvårdens 

återvändandearbete 

Möjlighet för Nationella transportenheten att utföra visitationer 

I en lågrådsremiss föreslås att NTE:s personal ska få befogenhet att visitera 

och använda handfängsel i samband med att man genomför en verkställighet 

som har lämnats över från Polismyndigheten. Detta föreslås få laga kraft 

den 1 april 2017. Detta kan i sin tur medföra att fler utvisningar kan komma 

att genomföras på ett säkrare sätt. 

Genomförande och utvärdering av projekt för att testa kameraövervakning 

inom Nationella transportenhetens verksamhet 

Ett projekt med kroppsburen kamera bedrivs inom NTE. Projektet är i 

startfasen och kommer att drivas som ett pilotprojekt i samarbete mellan 

NTE och Kriminalvårdens huvudkontors säkerhetsavdelning. Projektet, med 

alla arbetsuppgifter och mandat fördelade, bör vara igång innan årsskiftet. 

Ett samarbete med Polismyndighetens Nationella Operativa Avdelning 

(NOA), som redan arbetar med ett liknande projekt, ska upprättas för 

transparens och informationsdelning. 

17

3 Genomförande och slutsatser av 

försöksverksamheten 

I detta avsnitt beskrivs de tre olika uppdragen i försöksverksamheten, syftet 

med dem, hur de avgränsats, vad som testat och vad vi lärt oss. 

3.1 Försöksverksamhetens upplägg 

Försöksverksamheten har, efter initiala revideringar, varit uppdelad i tre 

parallella uppdrag. Försöket har letts av en huvudprojektledare från 

Migrationsverket som löpande har redovisat och stämt av uppdragens 

fortskridande med en tillsatt styrgrupp 6 , bestående av representanter från 

Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården. Till de tre 

deluppdragen har även en sakkunniggrupp knutits, bestående av experter 

inom återvändande från myndigheterna. Gruppen har följt arbetet och tillfört 

sakfrågekunskap till förevarande rapport. Arbetet i uppdragen och rapporten 

har även granskats av rättsliga experter från respektive myndighet. Slutligen 

har Migrationsverket bidragit med metodstödsexpertis, både vad gäller 

försöksverksamhetens upplägg och arbetssätt samt den slutliga analys som 

nu redovisas i rapporten. 

Uppdrag 1 har tagit fasta på initialprocessen och då främst identitetsfrågan, 

men uppdraget har även haft som utgångspunkt att se på 

återvändandeuppdraget som en helhet. Syftet har varit att operativt testa nya 

sätt att arbeta för en effektivare återvändandeprocess. Uppdraget har 

genomförts av en arbetsgrupp bestående av medarbetare placerade i 

Göteborg från både Migrationsverket och Polismyndigheten. Uppdraget har 

letts av en delprojektledare från Migrationsverket och en delprojektledare 

från Polismyndigheten. 

Uppdrag 2 har genom ärendegenomgångar dragit lärdomar om hur 

återvändandeprocessen fungerar idag och vad som skulle kunna förändras 

för att effektivisera den. Syftet med uppdraget har varit att analysera 

handläggningen i återvändandeärenden för att identifiera framgångsfaktorer 

och förbättringsmöjligheter i processen. Uppdraget har genomförts av en 

arbetsgrupp bestående av medarbetare från Migrationsverket, 

Polismyndigheten och Kriminalvården och har letts av en delprojektledare 

från Migrationsverket och en från Polismyndigheten. 

Uppdrag 3 har tittat på pågående samlokalisering vid Migrationsverkets 

förvarsenhet i Märsta, där verket och Polismyndigheten samarbetar för att 

effektivisera återvändandearbetet för förvarstagna utlänningar. Syftet har 

varit att utvärdera det redan pågående samarbetet för att dra lärdomar från 

detta samt för att ta ställning till huruvida en utökning kan vara aktuell. 

6 Styrgrupp bestående av representanter från Migrationsverket, Polismyndigheten och 

Kriminalvården, Nationell samverkan 

18

Uppdraget har letts av två delprojektledare, en från Migrationsverket och en 

från Polismyndigheten. 

3.2 Försöksverksamhetens uppdrag 1 – 

Initialprocessen, identitetsfrågan och återvändande 

som en helhet 

3.2.1 Syfte med försöksverksamhetens uppdrag 1 

Syftet med försöksverksamhetens uppdrag 1 är att testa nya sätt att arbeta 

för att uppnå en effektivare återvändandeprocess. Försöket har tagit sikte på 

hela processen från det att en person reser in i Sverige fram till dess att 

personen har återvänt. Försöket har fokuserat mycket på initialskedet av 

processen, men för att kunna dra fullständiga slutsatser om dess förväntade 

effekter måste individer kunna följas hela vägen genom processen. I 

försöket samlades kompetenser från alla delar av processen, och 

medarbetarna har arbetat operativt med faktiska ärenden. På så sätt har 

myndigheternas kompetenser kunnat tillvaratas under hela processen och 

gränssnittsproblematik kunnat identifieras. 

3.2.2 Metod och upplägg för uppdrag 1 

Försöksverksamheten sattes igång maj, 2016. Medverkande enheter och 

myndigheter i arbetsgruppen i region Väst för försöksverksamhetens 

uppdrag 1 var Migrationsverkets mottagningsenhet 2 i Göteborg (även 

benämnd återvändandeenheten), asylprövningsenhet 6 i Göteborg, 

ansökningsenhet 1 i Göteborg, förvarsenheten i Kållered, 

förvaltningsprocessenhet 1 i Göteborg och mottagningsenhet 3 i Göteborg 

(även benämnd ankomstboendet) samt Polismyndigheten, 

gränspolissektionen i Skår. Polisens arbetsgrupp tillsattes i juli 2016. 

Av dessa enheter deltog återvändandeenheten, asylprövningsenheten och 

ansökningsenheten i en projektgrupp fokuserad på att utvärdera och se över 

rutiner för identitetsutredningen i initialskedet av asylprocessen. Detta 

genom att tillsammans med den större arbetsgruppen definiera en 

urvalsgrupp och plocka ut ärenden som föll inom denna urvalsgrupp, utreda 

dessa inom ramen för den omarbetade skyddsprocessen och samtidigt ha 

enhetsöverskridande möten för att se över den initiala identitetsutredningen 

utifrån ett helhetsperspektiv. 

Syftet med uppdraget var att se vilka lärdomar som kunde dras och vilka 

tankar som uppkom hos försöksgruppen. 

De urvalskriterier som användes var kortfattat: 

 

 

Länder med hög avslagsfrekvens som det går att verkställa till. 

Sökanden boende i eller nära Göteborg. 

19

Ärenden där utlänningens identitet var oklar och där det inte fanns 

en initial presumtion för uppehållstillstånd. 

Urvalskriterierna baserades på en vilja att testa ärenden där det både var 

möjligt och nödvändigt att ge ett identitetsuppdrag samtidigt som det också 

gick att arbeta med återvändande och verkställighet när personen får ett 

avslagsbeslut. 

Upplägget som användes var kontinuerliga och strukturerade möten mellan 

ansöknings-, asylprövnings- och återvändandeenheten, såväl innan som efter 

den initiala identitetsutredningen. Detta för att hitta nya 

kommunikationsvägar mellan enheterna och undersöka hur en genomgående 

kompetensöverföring påverkar ID-utredningen i initialskedet samt för att 

tidigt fånga upp identitetsfrågan ur både ett asylprövnings- och ett 

återvändandeperspektiv. Alla observationer och lärdomar antecknades och 

analyserades löpande av gruppen. 

Totalt hann 13 ärenden 7 tas ut för att prövas inom uppdrag 1 och de länder 

som representerades i urvalet var Etiopien, Nigeria, Irak, Tunisien, Kosovo 

och Azerbajdzjan. Totalt hann 13 ärenden 8 tas ut för att prövas inom 

uppdrag 1 och de länder som representerades i urvalet var: Etiopien, 

Nigeria, Irak, Tunisien, Kosovo, Azerbajdzjan. Det enda ärende som hann 

prövas även av asylprövningsenheten under uppdrag 1:s tid var det ärende 

där den asylsökande var hemmahörande i Kosovo. Övriga ärenden hann inte 

komma till beslut under uppdrag 1, utan fokus låg på initialprocessen och 

utvärdering av ID-utredningens och ID-uppdragets utformning. 

För att genomlysa och kunna ta fram nya metoder för verkställighetsarbetet 

har även tre ärenden, som lämnats över till Polismyndigheten för 

verkställighet och där tvång ansetts nödvändigt, valts ut för att ingå i 

uppdrag 1. I samtliga ärenden har identiteten inte varit fastställd och i ett 

ärende framgick det i anteckningar från Migrationsverket att personen haft 

ett giltigt hemlandspass, men som inte lämnats in vid ansökan eller under 

pågående utredning. Aktuella länder i dessa ärenden var Gambia, Nigeria 

och Ryssland. 

Under hela projekttiden har en myndighetsgemensam arbetsgrupp haft 

kontinuerliga arbetsmöten där processen, rutiner och metoder har 

diskuterats. Dessa har också bidragit till slutsatserna nedan samt har 

resulterat i pågående lokalt förbättringsarbete myndigheterna emellan. 

7 Försöksverksamheten erhöll få asylansökningar under sommarperioden som kunde 

matcha valda urvalskriterier utifrån nationalitet. Efter sommarperioden utvidgades 

urvalskriterier, ytterligare länder lades till. 

8 Försöksverksamheten erhöll få asylansökningar under sommarperioden som kunde 

matcha valda urvalskriterier utifrån nationalitet. Efter sommarperioden utvidgades 

urvalskriterier genom att ytterligare länder lades till. 

20

3.2.2.1 Rättslig analys avseende ID-arbete vid gräns 9 

Det kan finnas många nyttor med Migrationsverkets närvaro vid gräns och 

det finns visst lagstöd för det förutsatt att det är överenskommet med 

Polismyndigheten enligt 9 kap 1 § utlänningslagen. 

Migrationsverket har idag en aktiv roll vid utlänningsärenden vid gräns och 

har vid många olika tillfällen tar Migrationsverket beslut i ärenden som 

aktualiseras vid gräns. Det gäller exempelvis om personen verkställts och 

därefter återkommit med ett alltjämt gällande aveller utvisningsbeslut. 

Enligt gällande lagstiftning går ärendet tillbaka till Migrationsverket som 

därefter på nytt måste lämna över det till Polismyndigheten. Det fördröjer 

ett återvändande ärende som tidigare har lämnats över till polisen. 

Polismyndigheten har vid gräns egentligen inte något ID-uppdrag annat än 

att kontrollera att personen har en giltig passhandling och erforderliga 

tillstånd. Migrationsverket vill veta om en person reser in med ett pass, en 

visering eller med någon annans pass (ett så kallat look a like-pass) eftersom 

det kan komma att påverka prövningen och återvändandet. 

Det kan vara av intresse att Migrationsverket vid gräns vidtar åtgärder enligt 

9 kap. 9 § UtlL förutsatt att närvaron vid gräns kan inrymmas inom 

” utlänningen är också skyldig att efter kallelse av MV.. komma till verket..” 

samt om det kan anses finnas ”särskild anledning till kontroll” för 

människor där det konstaterats att personen har dubbla medborgarskap 

(varav det ena utgör hög risk för att personen söker asyl) men reser in i 

Sverige exempelvis viseringsfritt med sitt ena medborgarskap för att 

dokumentera syftet med vistelsen och utreda identitetshandlingar som 

sökande reser in med. Efter inresa är det svårt för MV att få fram uppgifter 

om en asylsökande har rest in i Sverige legalt med ett annat pass (förutom i 

vissa viseringsärenden). För det fall en sådan åtgärd inte inryms inom 9 kap. 

9 § UtlL kan eventuellt lagförslag lämnas i frågan eller lösa det genom att 

PM, om de finner stöd för åtgärden, gör en fördjupad inresekontroll för 

personer med dubbelt medborgarskap som reser in viseringsfritt där det ena 

medborgarskap indikerar högrisk för att ansöka om asyl. Detta kan också bli 

en fördel av samlokalisering vid flygplats. 

Personer som redan beviljats uppehålls- och arbetstillstånd som reser till 

grannländer till hemlandet (ofta städer som angränsar till hemlandet) finns 

det också ett intresse för Migrationsverket att direkt utreda på plats, 

eftersom det genererar bättre utredningsunderlag och att det kan resultera i 

ett återkallande av statusförklaring och/eller uppehållstillstånd enligt 4 kap. 

5 § och 4 kap. 5a-5c §§ utlänningslagen. Migrationsverket prövar dessa 

ärenden. 

9 Initial rättslig analys av återvändandeuppdraget, Migrationsverkets rättsenhet, bilaga 2 

21

3.2.3 Slutsatser från uppdrag 1 

3.2.4 

Ett flertal lärdomar har dragits från uppdrag 1 och nedan redovisas förslag 

till åtgärder, baserade på dessa lärdomar. 

En övergripande reflektion inom uppdraget är att det idag råder en hög 

funktionsindelning av processen där ett flertal aktörer är inblandade under 

ett ärendes gång. En bristande helhetssyn i processen leder till att delarna av 

densamma suboptimeras med följden att aktiviteterna som utförts i en del av 

processen leder till ett försvårande av efterföljande delar. Större fokus på 

ID-utredning tidigt samt uppföljning av ID-frågan löpande under hela 

processen har visat sig nödvändig. Likaså att det råder en otydlig 

gränsdragning gällande myndigheternas uppdrag i processen och att 

myndigheterna har begränsade förutsättningar att utbyta nödvändig 

information i avslagsärenden där verkställigheten av en eller annan orsak 

förs över från en myndighet till en annan. Kompetenshöjande insatser bör 

tillkomma i initialskedet av processen och ett ökat kunskapsutbyte och 

samverkan mellan myndigheterna framstår som nödvändiga för att åtgärda 

problemen. 

3.2.4.1 Utred möjligheten till förändrad sekretesslagstiftning 

alternativt brytande av sekretessen i vissa fall 

Som framkommit ser myndigheterna ett behov av möjligheterna till utökat 

samarbete i stort för att kunna öka processens totala förmåga och 

effektivitet. Mot denna bakgrund föreslås härmed en utredning i syfte att 

möjliggöra samlokalisering och att öka effektiviteten i processen. 

Regler om sekretess för uppgifter som rör utlänningar återfinns huvudsakligen 

i 21 kap. 5 § samt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen 

(2009:400), förkortad OSL. Därtill kan även socialtjänstsekretess (ofta 

benämnd LMA-sekretess) i 26 kap. 1 § 4 stycket p. 1 OSL vara tillämplig. 

Sekretess enligt dessa bestämmelser gäller som huvudregel enligt 8 kap. 1 § 

OSL gentemot enskilda och andra myndigheter. Sekretessreglerna innebär 

alltså ett förbud för myndigheter att röja en viss uppgift för andra 

myndigheter. 

För att inte omöjliggöra det samarbete mellan myndigheter, vilket ofta är av 

stor betydelse inte minst för den enskildes rättssäkerhet, innehåller OSL en 

rad undantag från huvudregeln. Undantagen från detta förbud är främst 

placerade i 10 kap. OSL, men kan även finnas på andra ställen i OSL eller i 

annan författning. Även skaderekvisitet kan undantagsvis ha betydelse vid 

bedömningen av om en uppgift kan lämnas till en annan myndighet, men i 

sådant fall ska det ske på grund av att skada helt kan uteslutas. 

22

Generellt sett handlar de rättsliga frågorna om var gränsen går mellan de 

båda myndigheterna och under vilka omständigheter sekretesskyddad 

information kan lämnas över myndighetsgränserna. 

I och med att huvudregeln i Migrationsverkets ärenden oftast är sekretess 

(omvänt skaderekvisit), måste omständigheter som kan bryta sekretessen 

efterforskas. Detta kräver att mandatfrågorna är utredda och att 

processbeskrivningarna är tydliga. Annars är det svårt att finna ett 

tillämpningsbart undantag från den sekretessregleringen. 

Eftersom Migrationsverket inte har några sekretessbrytande regler som 

bedöms kunna tillämpas i myndighetssamverkan i det aktuella avseendet, 

medför OSL att samtal/information i ärenden inte får genomföras då ett 

beslut om överlämnande formellt inte har fattats. Ett röjande av information 

till annan myndighet i det skedet är troligtvis att se som ett röjande av 

sekretesskyddad information, vilket enligt 20 kap. 3 § brottsbalken 

(1962:700) skulle kunna bestraffas med böter eller fängelse i högst ett år. 

Den föreslagna utredningen bör se över sekretesslagstiftningen och vid 

behov annan relevant lagstiftning som exempelvis dataskyddslagstiftningen. 

3.2.4.2 Möjlighet till IT-system som underlättar överlämnande av 

ärende 

Polisen får idag ett ärende överlämnat till sig där man inte kan se vad som 

tidigare hänt i ärendet, såsom händelser och information som kan vara av 

vikt för den fortsatta handläggningen. Polisen är i dagsläget helt beroende 

av att Migrationsverket gör rätt bedömning vad gäller vilken information 

som polisen ska delges vid överlämnandet. Vidare kan en person ha olika 

identiteter hos olika myndigheter, vilket försvårar hanteringen av både 

tillståndsärendet och en framtida verkställighet. ID-problematiken påverkar 

också rättssystemet i en vidare mening. Personer som döms i allmän 

domstol och saknar identitetshandlingar registreras i den uppgivna 

identiteten. Ingen förfrågan sker till Migrationsverket om personen redan 

har ett ärende hos Migrationsverket och då eventuellt andra uppgivna 

identiteter och vice versa. Polismyndigheten får inte reda på ändring av 

namn eller födelsetid om man inte begär ut uppgifterna i efterhand. Därmed 

kan en person vara dömd i Sverige i en identitet men ha en annan identitet 

hos Migrationsverket. 

För att minska antalet avbrutna verkställigheter och öka säkerheten för både 

NTE:s personal, medpassagerare och den asylsökande anser NTE att man 

har behov av tillgång till information i syfte att kunna genomföra bättre 

säkerhetsbedömningar. Det skulle kunna ske genom att ge enheten tillgång 

till Migrationsverkets tjänsteanteckningar avseende berörd person. I 

dagsläget får NTE förlita sig på Polismyndighetens säkerhetsbedömning 

som utförs i samband med resebeställningen som i många fall måste göras 

utan att något fysiskt möte mellan utlänningen och Polismyndigheten har 

23

ägt rum. Genom att NTE får tillgång till tjänsteanteckningarna kan en mer 

tillförlitlig säkerhetsbedömning göras redan vid bokningstillfället och 

personalresurserna kan dimensioneras för att säkerställa att verkställigheten 

kan genomföras på ett säkert sätt. 

Polismyndigheten beskriver vidare att de IT-system som myndigheterna 

arbetar i inte är synkroniserade och att även efter det att ett beslut om 

verkställighet lämnats över till Polismyndigheten kvarstår stora problem 

med att få den information från Migrationsverket som skulle underlätta 

Polismyndighetens arbete med att verkställa beslutet. Polismyndigheten har 

idag tillgång till Migrationsverkets ärendehanteringssystem Wilma. 

Polismyndigheten har så kallad ”tittbehörighet”, men kan registrera utresa i 

systemet. Den begränsade behörigheten medför bland annat svårigheter att 

kunna korrigera en persons identitet om han eller hon har flera olika 

identiteter registrerade i Migrationsverkets system jämfört med de system 

som Polismyndigheten arbetar i. 

För att ytterligare effektivisera verkställighetsprocessen och förkorta 

förvarstiden finns det behov av att Polismyndigheten får utökad tillgång till 

Migrationsverkets ärendehanteringssystem Wilma. Genom att i större 

utsträckning låta Polismyndigheten få tillgång till beslut, 

tjänsteanteckningar och dokumenterade handlingar skulle 

Polismyndighetens arbete med att verkställa avslagsbeslut effektiviseras. 

I Migrationsverkets projekt DISA 10 ville man hitta en systemlösning där 

verket digitalt förde över information till polisen som arbetade vidare med 

ärendena i sitt system. I DISA var tanken att exempelvis överlämnande till 

polisen skulle ske elektroniskt. Utifrån en checklista skulle relevanta 

dokument ”paketeras” och skickas över elektroniskt. Projekt DISA är dock 

för tillfället inte under utveckling. Det kan noteras att det finns en lösning 

gentemot Domstolsverket där Migrationsverket skickar digital information i 

överklagandeärenden per mail via en säker lina. Migrationsverket bör se 

över om denna lösning kan användas gentemot polisen till dess att en mer 

permanent lösning är på plats. 

Även om Polismyndighetens åtkomst till Migrationsverkets system kan 

medföra integritetsrisker för den enskilde bedöms behoven och fördelarna 

väga tyngre. 

Mot bakgrund av de problem som föreligger och med hänsyn till 

integritetsrisker vad gäller utbyte av information föreslås att en utredning 

genomförs gällande huruvida det går att skapa IT-system som är kompatibla 

mellan berörda myndigheter. På så sätt skulle det inte heller gå att ha olika 

identiteter hos olika myndigheter. 

10 Digitalisering av asylprocessen 

24

3.2.4.3 Möjlighet för myndigheterna att utbyta information innan ett 

ärende överlämnas 

Konsekvensen av ett för tidigt överlämnande från Migrationsverket till 

Polismyndigheten kan bli att polisen inte får ett så komplett ärende som 

hade varit möjligt om arbetet hade fortsatt på Migrationsverket. Tiderna i 

systemet kan då bli längre och mer kostsamma än nödvändigt. Dessutom 

innebär Migrationsverkets överlämnande till polisen av ärenden på tvång 

där frivillighet krävs mottagande i destinationslandet, att ärenden endast 

flyttas från en myndighet till en annan. Dessa överlämnande innebär ett ökat 

administrativt arbete för berörda myndigheter. Mot den bakgrunden har 

Migrationsverket och polisen kommit överens om att sådana ärenden inte 

ska lämnas över om inte förutsättningarna ändras. 11 

Under genomfört studiebesök på Landvetter, vilket beskrivs senare i 

rapporten, framkom att polisen har dokumentation från de samtal som hålls 

när någon vill ansöka om asyl. Frågor ställs om resväg, identitetshandlingar, 

familj och andra omständigheter – frågor som senare kan komma att få 

betydelse för såväl asylprövning som återvändande. Samma sak gäller när 

polisen fattar beslut om förvar vid antingen gränskontroll eller inre 

utlänningskontroll. Gemensamt för dessa exempel är att polisen i nämnda 

fall har information som Migrationsverket kan ha nytta av. Något som har 

diskuterats inom uppdraget är att den information som polisen erhåller 

initialt ofta kan ha relevans i en senare del av processen och kan därmed få 

betydelse i ett återvändandeskede. Detsamma gäller när Migrationsverket 

överväger ett överlämnande till Polismyndigheten. 

Huvudregeln är att ett ärende ska handläggas av den myndighet som har 

bäst förutsättningar att verkställa beslutet. Eftersom Migrationsverket får 

lämna över verkställighetsärenden till Polismyndigheten i vissa situationer, 

krävs ett nära samarbete samt ett informations- och erfarenhetsutbyte mellan 

myndigheterna. Detta innebär dock inte att Polismyndigheten ska erhålla 

information som omfattar personens anförda skyddsskäl. Detta får till följd 

att det är viktigt att myndigheterna innan ett överlämnande sker operativt får 

möjlighet att diskutera ärendet, även med ett utfall att ärendet inte lämnas 

över. Detta är inte möjligt med nuvarande lagstiftning. Myndigheterna 

kommer dock fortsättningsvis arbeta med att stärka samarbetet i form av 

exempelvis gemensamma rutiner och mallar. 

3.2.4.4 Möjligheten att återinföra personal från Migrationsverket på 

Landvetter, Skavsta och Sturups flygplatser 

I samband med försöksverksamheten har det framkommit önskemål, 

framför allt från Polismyndighetens företrädare, om att Migrationsverket 

återigen får en tydligare närvaro på Landvetter, Skavsta och Sturups 

flygplatser. 

11 GDA 11/2016, CM 12/16 

25

Fram till inträdet i Schengenområdet 2001 hade Migrationsverket ett kontor 

på Landvetter där ett tiotal personer arbetade. Gränsgruppen arbetade även 

vid ankommande färjor från Tyskland och Danmark och samarbetade i hög 

utsträckning med polisen. Målsättningen var att genomföra hela 

asylutredningar från registrering till beslut redan vid gräns. 

Efter Schengeninträdet 2001, då en stor del av behovet av Migrationsverkets 

närvaro försvann, avvecklade myndigheten helt sin närvaro på Landvetter 

flygplats. I försöksverksamheten har därför frågan om Migrationsverkets 

närvaro på flygplatsen diskuterats för att komma till rätta med de fall där 

personen vid gränskontrollen uppger sig vilja söka asyl, efter beslut om 

nekad inresa och avvisning och i vissa fall förvar fattats. Migrationsverkets 

närvaro skulle innebära att en asylansökan samt foto och fingeravtryck 

skulle kunna upprättas och tas direkt vid ankomst. Med hänsyn till den 

nuvarande statistiken över antal ärenden samt den förmodade expansionen 

av resenärer, från sex till åtta miljoner, till flygplatsen de närmaste 15 åren, 

bör det utredas om en sådan närvaro skulle leda till en snabbare 

handläggning av ärenden samt om det skulle öka antalet verkställigheter av 

avslagsbeslut till tredje land. 

Utredningen bör ta hänsyn till hur en ökad närvaro skulle öka 

kostnadseffektiviteten inom återvändandearbetet i förhållande till de 

kostnaderna för verksamheten. Utredningen bör vidare dra lärdomar från 

Migrationsverkets asylenhet vid Arlanda flygplats. 

3.2.4.5 Möjligheten att införa daktningsmaskin samt möjlighet för 

Polismyndigheten att ta fingeravtryck och genomföra 

fingeravtryckssökning vid större flygplatser 

Daktningsutrustning tillhörande Migrationsverket för att kunna ta 

fingeravtryck på personer som ansöker om asyl vid gränsen saknas på 

Landvetter. Om en sådan fanns tillgänglig och Polismyndigheten skulle ges 

möjligheter att ta fingeravtryck för personer som ansöker om asyl skulle det 

underlätta både Migrationsverket och polisens arbete. Det efterfrågas också 

att polisen ska kunna slå i Migrationsverkets B-fil efter beviljande av 

Migrationsverket. 

26

3.3 Försöksverksamhetens del 2 – 

framgångsfaktorer för ett effektivt återvändande 

och varför avlägsnandebeslut inte blir 

verkställda 


I syfte att effektivisera återvändandet och förkorta vistelsetiden i 

mottagningssystemet för personer som har verkställbara aveller 

utvisningsbeslut har Polismyndigheten och Migrationsverket var för sig och 

tillsammans gått igenom främst ärenden med avlägsnandebeslut till länder 

dit verkställighet med tvång är möjligt 

3.3.2 Metod och upplägg för uppdrag 2 - ärendegenomgångar 

En arbetsgrupp bestående av medarbetare från Migrationsverket, 

Polismyndigheten och Kriminalvården har, under ledning av en 

projektledare från Migrationsverket och en från Polismyndigheten, gått 

igenom återvändandeärenden hos de båda myndigheterna. Urvalet av 

ärenden som granskats har gjorts slumpmässigt, utom i en kategori där det 

beslutades att alla ärenden skulle granskas eftersom antalet endast var 64. 

Kategorier av granskade ärenden: 

1. Avslutade återvändandeärenden av Migrationsverket - Självmant 

återvändande, 100 ärenden. 

2. Återvändandeärenden öppna hos Migrationsverket längre än sex 

månader, 164 ärenden. 

3. Öppna återvändandeärenden hos Polismyndigheten som lämnats 

över på grund av tvång, 27 ärenden. 

4. Avslutade återvändandeärenden av Polismyndigheten som lämnats 

över på grund av tvång, 23 ärenden. 

Totalt har 314 ärenden granskats. 

3.3.3 Migrationsverket – Självmant utresta 

Migrationsverkets medlemmar i arbetsgruppen har granskat 100 

slumpmässigt utvalda ärenden där sökande har återvänt självmant. Av dessa 

tillhörde 50 ärenden enheterna i Stockholm och 50 enheten i Sundsvall. 

Urvalet av ärenden gjordes den 20 juni 2016 med följande kriterier: Utresa 

har skett från 1 oktober 2015 och framåt och barn utan vårdnadshavare 

(BUV) samt överföringar enligt Dublinförordningen har exkluderats. 

27

Resultat av granskningarna av Stockholms ärenden 

Ärendena i urvalet fördelades enligt följande destinationsland: 

Irak 10 

Albanien 7 

Kosovo 4 

Ukraina 4 

Ryssland 3 

Turkiet 3 

Iran 

Georgien 

Övriga 

2 

2 

15 

50 

Av de 50 ärendena fanns 4 felregistreringar. Redovisningen av resultatet 

bygger därmed på 46 ärenden. 

- 21 personer hade återkallat sin asylansökan. 15 personer uppgav att 

anledningen till återkallandet var att de hade en sjuk anhörig hemma 

eller tyckte sig inte ha skyddsbehov längre. Andra anledningar har 

till exempel varit att man avser ansöka om uppehållstillstånd på 

grund av anknytning eller arbetstillstånd hemifrån, undvika 

återreseförbud eller överföring i enlighet med Dublinförordningen. 12 

- 7 personer hade nöjdförklarat sig med sitt beslut och därmed avstått 

från rätten att överklaga Migrationsverkets beslut. Av dessa uppgav 

5 personer att de hade sjuk anhörig hemma eller tyckte sig inte ha 

skyddsbehov längre som anledning till nöjdförklaringen. 

- 16 personer lämnade Sverige efter lagakraftvunnet utvisningsbeslut 

eller efter beslut om omedelbar verkställighet. 

- 2 personer lämnade Sverige utan att meddela 


- Av de 46 asylsökande som återvänt lämnade 16 in pass/resehandling 

vid ansökan om asyl eller i nära tid därefter, 4 under asylprocessen, 

20 i samband med utresa och i 4 fall anskaffades resehandling via 

Migrationsverkets ambassadsamordning. 2 pass uppvisades vid 

fördjupad utresekontroll. 

12 Från slutet av året 2015 och framåt så har antalet återtaganden av asylansökan av främst 

irakiska medborgare ökat avsevärt. 

28

Resultat av granskningarna av Sundsvalls ärenden 

Ärendena i urvalet fördelades enligt följande destinationsland: 

Albanien 13 

Irak 10 

Ukraina 7 

Iran 3 

Kuwait 2 

Libyen 2 

Makedonien 

Serbien 

Övriga 

2 

2 

9 

50 

Av de 50 ärendena fanns 3 felregistreringar. Redovisning av resultatet 

bygger därmed på 47 ärenden. 

- 26 personer hade återkallat sin asylansökan, av dessa var 10 irakiska 

medborgare. I övrigt var det spridda nationaliteter som låg bakom 

resterande återkallande. 

- 7 personer hade nöjdförklarat sig med sitt beslut och därmed avstått 

från rätten att överklaga Migrationsverkets beslut. 

- 12 personer lämnade Sverige efter lagakraftvunnet utvisningsbeslut 

eller efter beslut om omedelbar verkställighet. 

2 personer lämnade Sverige självmant utan att meddela 


- Av de 47 asylsökande som återvänt lämnade 27 in pass/resehandling 

vid ansökan om asyl eller i nära tid därefter, 17 personer i samband 

med utresa. För 3 personer anskaffades resehandling via 

Migrationsverkets ambassadsamordning. 

Sammanfattning av ärendegenomgången 

Av granskningarna framgår det att en avgörande faktor för att en person 

med ett avslagsbeslut ska återvända, är dennes vilja att göra det. Det faktum 

att personen i 47 av 93 granskade ärenden hade återkallat sina 

asylansökningar visar på detta. Förhållandevis många nöjdförklarade sig 

också med Migrationsverkets beslut. Det bör dock uppmärksammas att det 

under denna period var ovanligt många personer som återkallade sin 

asylansökan. 

29

En annan iakttagelse i de granskade ärendena är att när ID varit klarlagd så 

förenklas återvändandet. I majoriteten av de granskade ärendena har pass 

lämnats in i anslutning till asylansökan eller i samband med utresa. Endast i 

några få fall anskaffades resehandling via Migrationsverkets 

ambassadsamordning. Det faktum att många lämnade in sina pass först i 

samband med resa skulle kunna tyda på att de flesta personer som ansöker 

om asyl har hemlandspass alternativt har möjlighet att skaffa det, även om 

många säger att så inte är fallet när de ansöker om asyl. Av de granskade 

ärendena var det 47 (av 93) personer som tog fram passhandling så sent som 

i samband med utresa. 

En identifierad orsak till att asylsökanden nöjdförklarar sig med 

Migrationsverkets beslut eller medverkar till resa direkt vid lagakraftvunna 

utvisningsbeslut, är att de vill undvika återreseförbud. Möjligheten att 

ålägga personer med återreseförbud framstår således som ett effektivt 

verktyg för att öka incitamenten för en person med ett avslagsbeslut att 

återvända självmant. 

3.3.4 Migrationsverket – Återvändandeärendet öppet längre än sex 

månader 

Migrationsverkets medlemmar i arbetsgruppen har gått igenom 100 

slumpmässigt utvalda ärenden där återvändandeärendet har varit öppet mer 

än sex månader. Av dessa tillhörde 50 ärenden enheterna i Stockholm och 

50 enheten i Sundsvall. Urvalet av ärenden gjordes den 20 juni 2016 och 

barn utan vårdnadshavare (BUV) samt beslut enligt Dublinförordningen har 

inte tagits med. 

Beträffande Stockholms ärenden, visade det sig att verkställigheten i en stor 

del var inhiberad. För att få fram ett bättre underlag för granskningarna togs 

därför ytterligare en lista fram. Från Stockholms alla återvändandeärenden, 

öppna mer än sex månader, exkluderades ärenden som rörde barn utan 

vårdnadshavare, beslut enligt Dublinförordningen samt ärenden från 

Etiopien, Eritrea och Palestina (på grund av att dessa är länder dit 

verkställighet med tvång är omöjligt). Kvar blev då en lista på 687 ärenden. 

Av dessa visade sig 623 vara inhiberade och kvar blev 64 ärenden att 

granska. 

30

Resultat av granskningen av Stockholms 50 öppna 

återvändandeärenden 

Ärendena fördelades enligt följande nationaliteter: 

Mongoliet 8 

Bangladesh 4 

Egypten 4 

Irak 4 

Armenien 3 

Ukraina 3 

Afghanistan 2 

Iran 2 

Ryssland 

Uzbekistan 

Övriga 

2 

2 

16 

50 

Av de 50 ärendena, hade 3 personer hunnit resa ut och 1 beviljats 

arbetstillstånd. Av resterande 46 hade 33 verkställigheter inhibiterats. För de 

13 med öppet återvändandeärende var bakomliggande orsaker till att den 

asylsökande inte rest ut följande: 

- 6 personer hade inte klarlagd ID. 

- 3 personer hade själva orsakat fördröjning till exempel genom att 

utebli från samtal eller genom att inte fullfölja uppdrag. 

- 3 fall av ineffektiv handläggning hos Migrationsverket. Ärendet har 

av olika anledningar blivit liggande innan handläggning påbörjats, 

exempelvis på grund av försenad registrering av laga kraft. 

- 1 person hade öppen ansökan om resehandling vid ambassad. 

För de 33 ärendena med gällande inhibition var bakomliggande orsak till 

inhibitionen: 

- 19 ärenden med spårbyte (öppen ansökan om arbetstillstånd). 

- 11 personer var del i familj i otakt/familjemedlem med öppet 

asylärende. 

3 personer hade öppet ärende om verkställighetshinder 

31

Resultat av granskningen av Stockholms 64 öppna 



- 

Ukraina 11 

Mongoliet 8 

Irak 6 

Iran 6 

Kuba 6 

Uzbekistan 6 

Armenien 4 

Egypten 3 

Bangladesh 2 

Kirgizistan 2 

Marocko 2 

Övriga 8 

64 

Bakomliggande orsaker till att den asylsökande inte rest ut: 

- 15 personer hade öppet ärende om verkställighetshinder (så kallat 

VUT). 

- 12 personer hade beviljats ny prövning och skulle egentligen ha varit 

inhiberade. 

- 10 personer hade själva orsakat fördröjning till exempel genom att 

utebli från samtal eller inte fullfölja uppdrag. 


asylärende och borde även här ha varit inhiberade 




- 5 personer med inte klarlagd ID. 

- 2 personer hade nyligen fått inhibitionen hävd. 

- 2 personer hade öppen ansökan om resehandling vid ambassad. 

- 1 person var barn utan vårdnadshavare som nyss fyllt 18 år. 

- 1 person hade kommit tillbaka efter att beslutet hade verkställts. 

- 4 ärenden var felregistrerade. En person var utrest, en befann sig i 

samhällsvård (utvisning i dom), ett ärende var överlämnat till 

polismyndigheten och ett ärende var preskriberat. 

32

Resultat av granskningen av Sundsvalls 50 öppna 



Nigeria 6 

Syrien 5 

Under utredning 5 

Kongo 4 

Statslösa 4 

Okänt 

4 

Albanien 3 

Somalia 3 

Uzbekistan 

Etiopien 

Övriga 

- 

3 

2 

11 

50 

Av de 50 ärendena var 1 ärende felregistrerat. Av resterande 49 hade 10 

ärenden gällande inhibition. För de 39 med öppet återvändandeärende var 

bakomliggande orsak till att utlänningen inte rest ut: 

- 10 personer hade inte klarlagd ID. 


asylärende och borde ha varit inhiberade. 

- 7 personer hade öppet ärende om verkställighetshinder 

(VUT). 

- 9 personer orsakade själva fördröjning genom att till exempel utebli 

från samtal, inte fullföljt uppdrag. 




- 1 person hade öppen ansökan om resehandling vid ambassad. 

- 1 person hade beviljats ny prövning och beslutet borde ha inhiberats. 

För de 10 ärendena där inhibition fanns registrerad, var bakomliggande 

orsak till inhibitionen: 

- 5 personer hade öppet ärende om verkställighetshinder (VUT). 


asylärende. 

- 2 personer hade fått nytt medborgarskap bekräftat (från nigerianskt 

till grekiskt). 

33

- 1 person hade påbörjat ny asylansökan. 


En iakttagelse är att fler verkställigheter bland de granskade ärendena borde 

ha varit inhiberade, det vill säga att det handlat om felregistreringar, 

exempelvis de som beviljats ny prövning eller familjer vars beslut är i otakt. 

Det är viktigt att de sistnämnda prioriteras för att minska tiden i 

mottagningssystemet. En annan iakttagelse kopplat till detta är att det finns 

anledning att se över hur ett återvändandeärende ska registreras i systemet. 

Risken är stor att en felakatig bild ges av antalet öppna 

återvändandeärenden, om inte de icke verkställbara besluten sorteras ut på 

ett annat sätt. Resultatet man bör uppnå är att en person med ett öppet 

återvändandeärende också har ett avslagsbeslut som per definition kan 

verkställas. 

Det framkommer att många personer som har fått ett slutgiltigt 

avslagsbeslut har fått detta inhiberat på grund av att de ansökt om spårbyte. 

I första granskningen av öppna ärenden ovan, var 19 av Stockholms 33 

inhiberade ärenden inhiberade på grund av spårbyte. De personer som byter 

spår och ansöker om arbetstillstånd, har genom att ansöka om asyl haft gott 

om tid på sig att söka jobb på plats, istället för att följa huvudregeln och 

ansöka hemifrån. Det kan inte uteslutas att möjligheten till spårbyte, vilket 

Sverige, så vitt är känt, är ensamt om att erbjuda i Europeiska Unionen, kan 

vara en anledning till att man väljer att söka asyl i Sverige. 

3.3.5 Öppna ärenden hos polismyndigheten, överlämnade av 

Migrationsverket för verkställighet med tvång 

Arbetsgruppen har gemensamt gått igenom slumpmässigt utvalda öppna 

verkställighetsärenden i Stockholm och Sundsvall som lämnats över av 

Migrationsverket för verkställighet med tvång. Ärendena var sorterade 

enligt polisens kategori 3, vilket innebär att den asylsökande helt saknar IDhandlingar. 

20 ärenden tillhörde gränspolisen i Stockholm och 7 ärenden 

gränspolisen Sundsvall. Några av ärendena bestod av familjer vilket innebär 

att det faktiska antalet individer var större (41). 

Resultat av ärendegenomgången 

- I 11 ärenden skulle åtgärder ha kunnat vidtas, som i sin tur 

eventuellt hade kunnat leda till att avslagsbesluten kunnat 

verkställas. 

- I 6 ärenden fanns handlingar som bekräftar identitet. Arbetet 

med att anskaffa resehandling har påbörjats. 

- 2 ärenden rör personer vilka saknar handlingar och ska 

återvända till länder där gällande återtagandeavtal finns. 

- I 1 ärende väntar polisen på beslut från Migrationsverkets 

förvaltningsprocessenhet. 

34

- I 1 ärende är fadern och modern från olika länder och barnen 

saknar resehandlingar. Moderns hemlandsambassad kan 

utfärda handlingar om födelsebevis inkommer. 

- 1 ärende hade bedömts som ”inte verkställbart”, eftersom 

personen var från Gaza och resan skulle gå via Egypten och 

egyptiska ambassaden inte utfärdade nödvändig 

transitvisering. Att notera är att det just nu föreligger 

verkställighetsstopp till Gaza. 

- 8 Interpolslagningar har gjorts. I 5 ärenden har svaren varit 

negativa och i 3 ärenden har svar inte inkommit. 

- I 1 ärende framstår det som att polisen inte har fått information 

från Migrationsverket om att inhibition hävts. Personen hade 

giltigt pass, men giltighetstiden hade löpt ut när det upptäcktes 

att inhibitionen hävts. 

- 7 ärenden rörde personer som uppgav sig komma från länder 

från vilka det är svårt att fastställa medborgarskap 13 och dennes 

medverkan behövs för att verkställighet av beslutet ska kunna 

genomföras. 


Då endast 23 ärenden har gåtts igenom kan det konstateras att urvalet, i 

denna del, är för litet för att dra några långtgående slutsatser om hur 

Polismyndigheten generellt arbetar med verkställighetsärenden. 

I de 23 genomgångna ärendena kan det dock konstateras att nästan hälften 

av dem är öppna på grund av felaktiga prioriteringar av polisen. Åtgärder 

skulle här kunnat ha vidtagits för att besluten eventuellt skulle kunna ha 

verkställts. Till exempel hade flera av ärenden sorterats som kategori 3- 

ärenden, trots att det fanns handlingar som kunde klarlägga ID eller att det 

gällde beslut till avtalsländer. För att delvis komma till rätta med detta 

behövs bland annat förbättrade handläggningsrutiner. 

I ärenden där resehandling saknas bör Polismyndighetens 

ambassadsamordning anlitas i betydligt större utsträckning än vad som 

framgått av granskningen. Ambassadsamordningen har goda kunskaper när 

det gäller anskaffning av resehandlingar, återtagandeavtal samt rutiner 

förknippade med verkställighetsresor till olika länder. Vidare bör det 

underlag som beskriver ansvar och roller för kontakter med ambassader 

tydliggöras och i sin helhet implementeras inom myndigheten. 

Ett återkommande administrativt problem är att det saknas ett adekvat 

elektroniskt ärende- och handläggarstöd. Hanteringen av ärenden sker i 

dagsläget inte digitalt, vilket är en bidragande orsak till att åtgärder som 

vidtas i ärendehanteringen inte prioriteras på rätt sätt. 

13 Det gäller exempelvis personer från Marocko, Algeriet, Tunisien, Etiopien, Somalia och 

Uzbekistan 

35

3.3.6 Avslutade ärenden hos Polismyndigheten, överlämnade av 

Migrationsverket för verkställighet med tvång 

Arbetsgruppen har gemensamt gått igenom 23 slumpmässigt utvalda 

verkställighetsärenden som lämnats över till Stockholmspolisen av 

Migrationsverket för verkställighet med tvång och där personen har rest ut. 

Utresa har skett under perioden 27 mars 2015 - 3 maj 2016. Ärendena är 

sorterade som så kallade kategori 3-ärenden, det vill säga ärenden i vilka 

ID-handlingar saknas. 

När ett beslut ska verkställas ska ett beslut fattas om hur resan ska 

genomföras, så kallad utreseform. Det som avgör vilken form för utresa som 

kommer att väljas är personens inställning eller grad av medverkan till resan 

samt vilken rese-/ID-handling som finns tillgänglig. I 1 kap. 8§ i 

myndighetens föreskrifter 14 om verkställigheter av beslut anges tre former 

för utresa. 

 

 

 

Med enskild resa avses en verkställighetsresa som kan genomföras 

utan bevakning och utan att flygbolaget underrättas. 

Med obevakad verkställighetsresa avses en verkställighetsresa som 

kan genomföras utan bevakning men där flygbolaget underrättas om 

resan. 

Med bevakad verkställighetsresa avses i detta avseende en 

verkställighetsresa som genomförs med bevakning av 

Polismyndigheten eller Kriminalvården. 

Av de granskade besluten har nedan uppräknade utreseformer använts för 

att verkställa besluten: 

 

 

 

12 bevakade verkställighetsresor, varav 2 i samband med charter 

10 enskilda resor, varav 7 personer själva ordnat resan 

1 obevakad verkställighetsresa 

Resultat av ärendegenomgången 

- I 10 ärenden har personen medverkat. 

- I 2 ärenden fanns positiva svar på Interpolslagningar. 

- I 7 ärenden har utlänningen själv ordnat fram 

resehandlingar. 

- I 4 ärenden fanns ID-handling eller passkopia. 

I 13 av de 23 granskade ärendena var personen förvarstagen innan beslutet 

verkställdes. 9 av dessa togs i förvar av Migrationsverket innan 

14 RPSFS 2014:8 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av 

beslut om avvisning och utvisning. 

36

verkställigheten överlämnades till Polismyndigheten och 4 av 

Polismyndigheten efter ärendet lämnats över. 


I de granskade ärendena har, liksom framkommit i granskningen av utresta i 

Migrationsverkets regi, en avgörande faktor för att verkställighet av kunnat 

ske varit att den asylsökande valt att medverka. I 5 ärenden kontaktade 

personen själv gränspolisen för att han/hon ville återvända till hemlandet. 

En annan slutsats är att användningen av förvarsinstitutet är ett effektivt sätt 

för att säkerställa att utlänningen finns tillgänglig när beslutet ska 

verkställas. I mer än hälften av de granskade ärendena var så fallet. 

Slutsatser från uppdrag 2 

Resultatet från uppdrag 2 visar i huvudsak på samma lärdomar för att öka 

processens förmåga som uppdrag 1 gjorde. Bristen på förståelse mellan 

olika led och enheter inom och mellan myndigheter är ett hinder, vilket i sin 

tur är ett tecken på en bristande helhetssyn av återvändandeprocessen. Detta 

försvårar förmågan att verkställa avslagsbesluten på ett effektivt sätt. 

Enhetliga rutiner inom Polismyndigheten behöver upprättas och arbetssättet 

myndigheterna emellan behöver utvecklas. Likaså behöver inhämtning av 

landinformation och kontakter med utländska ambassader ske strukturerat 

och samordnat mellan Polismyndigheten och Migrationsverket. 

En faktor som uppdrag 2 även lyfter fram som avgörande för ett effektivt 

verkställighetsarbete är betydelsen av personens egen vilja att lämna landet. 

Resultatet visar att det som är avgörande för att utlänningen ska återvända 

till sitt hemland är att han eller hon de facto vill göra det. Det hänger även 

ihop med personens vilja att klarlägga sin identitet, både initialt i processen 

och i dess slutskede. Uppdraget visar att ett eventuellt återreseförbud kan 

påverka detta och göra en person mer benägen att följa ett fattat 

avlägsnandebeslut. Huruvida olika former av återetableringsstöd kan 

relateras till personens vilja att självmant återvända till sitt hemland 

framkom inte i genomförda ärendegenomgångar. 

Personens vilja är en avgörande faktor som leder till att Migrationsverket 

och Polismyndigheten i praktiken arbetar med återvändandet utifrån samma 

utgångspunkt; personens självmana återvändande. 

Vidare visar uppdragets resultat att vissa faktorer, exempelvis geografiska 

utmaningar och hinder, ofta leder till att förutsättningarna för tillgänglighet 

till personen samt för samarbete och samlokalisering ser olika ut på olika 

håll i landet. Att besluta om förvar i ärenden 1-2 dagar innan resa är ett sätt 

att säkerställa att personen finns tillgänglig. För region nord blir det istället 

en fråga om ofta omöjlig logistik. En ensamstående asylsökande placeras 

först i arrest eller häkte i avvaktan på vidare transport till ett förvar. För en 

37

familj som inte får placeras i arrest eller häkte kan det bli en långväga 

transport, då närmaste förvar ligger i Gävle. 

Med anledning av det stora antalet inhiberade beslut gjordes en kontroll i 

verkets statistiksystem där följande visar sig vad gäller personer från 

Mongoliet. Det absoluta majoriteten av mongoliska asylsökande befinner 

sig i Stockholm, för närvarande (oktober 2016) finns 1505 mongoler 

inskrivna i mottagningssystemet varav 1350 i Stockholm. Av verkets 527 

återvändandeärenden är 467 inskrivna på samma enhet i Stockholm. Av de 

527 mongoliska återvändandeärendena är endast ett fåtal verkställbara. Så 

många som 272 fall är verkställigheten inhiberad och 106 personer har ett 

tillfälligt uppehållstillstånd, ytterligare 99 är i kommunen med ett giltigt 

tillfälligt uppehållstillstånd, 68 är i kommunen med ett utgånget tillstånd. 

Att notera är att under de senaste fem åren har endast 186 av 3007 mongoler 

erhållit uppehållstillstånd i asylprocessen. Slutsatsen torde vara att i vart fall 

mongoler är väl medvetna om att de inte beviljas asyl utan de kommer till 

Sverige i första hand för att arbeta. Det kan noteras att Riksrevisionen har en 

pågående granskning av det svenska arbetskraftsinvandringssystemet. 

I uppdrag 2 togs ärenden bort där besluten i praktiken inte är möjliga att 

verkställa med tvång. Som framkommit ovan var många av de ärenden som 

var tänkta att gå igenom var verkställigheten inhiberad. Mot den bakgrunden 

finns det ett intresse av att analysera vilken ärendebalans som 

Migrationsverket per definition kan arbeta med. Följande framkommer i 

verkets statistiksystem Milos. I Migrationsverkets totala balans om 8881 

öppna återvändandeärenden är 2569 verkställigheter inhiberade. Tar man 

bort de inhiberade samt också Dublinärenden, eftersom de inte är intressanta 

ur ett ID-perspektiv, blir summan öppna återvändandeärenden 4675 och tar 

man slutligen bort de som har tillstånd (923) blir den totala summan av 

aktiva återvändandeärenden 3752. 

Tittar man därefter på medborgarskapet de aktiva ärendena (3752) 

framkommer att 1369 personer kommer från länder dit verkställighet med 

tvång inte är möjlig. 15 Det innebär att den mängd ärenden/beslut som 

Migrationsverket de facto kan arbeta med utgörs av 2383 personer. 

Därutöver är 599 av dessa personer som har beslut som ska verkställas till 

något land på Västra Balkan vilket i praktiken innebär ”enkla” 

verkställigheter. Kvar blir då 1784 personer med verkställbara, i vart fall i 

teorin, beslut till en rad olika länder. 

Då en stor del av Migrationsverkets ärenden som slumpmässigt valdes ut för 

granskningen hade öppna ärenden om verkställighetshinder (VUT), föreslås 

en översyn av hur möjligheten att åberopa verkställighetshinder är utformad. 

Lagstiftaren vill att det finns en möjlighet att i undantagsfall bevilja 

uppehållstillstånd om nya omständigheter uppstår efter lagakraftvunnet 

15 Somalia (330), Irak (306), Afghanistan (250), Statslös (141) Eritrea (93), Etiopien 

(81), Iran (67), Nigeria (58), Uzbekistan (43). Afghanistan har tagits med eftersom 

det nyss ingångna avtalet ännu inte tillämpats. 

38

eslut. När det gäller så stor del av de granskade ärendena går det inte att se 

det som undantagsfall. En kartläggning av hur information om möjligheten 

att ansöka om verkställighetshinder lämnas vid Migrationsverkets 

återvändandesamtal föreslås. Kartläggningen ska utreda hur sökande 

uppfattar den information som ges vid återvändandesamtal. 

39

3.4 Försöksverksamhetens uppdrag 3 – 

myndighetsövergripande samlokalisering kopplat 

till förvarsverksamheten 


Syftet med uppdrag 3 har varit att följa upp och utvärdera den modell som 

gränspolisen i region Stockholm, Kriminalvården och Migrationsverket 

använder sig av vid förvaret i Märsta, där myndigheterna i begränsad 

omfattning har samlokaliserat sin verksamhet. Avsikten med modellen är att 

förkorta handläggnings- och förvarstiderna för att effektivisera 

återvändandearbetet. Genom att studera verksamheten närmare har 

uppdraget dragit lärdomar om förväntade effekter och identifierat de 

fördelar och utmaningar som samlokaliseringen hittills inneburit. 

3.4.2 Metod och upplägg för uppdrag 3 

För att följa upp och utvärdera den samlokaliserande verksamheten vid 

förvaret i Märsta genomfördes en karläggning baserad på intervjuer med 

representanter från Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården 

stationerade vid Förvaret Märsta samt personal vid förvaret i Gävle. 

För att försöka mäta eventuella vinster i effektivitet som resultat av 

samlokalisering i Märsta identifierade vi ledtider för mätning och gav 

instruktioner till respektive region inom polisen. Regionerna har dock inte 

haft möjlighet att i tillräcklig stor utsträckning komma in med något 

underlag. Kartläggningen och utvärderingen av samlokaliseringen grundar 

sig därmed främst på resultatet av intervjuerna samt studier av skriftligt 

material kopplat till samlokaliseringen. 

Rättssakkunniga från Migrationsverket och Polismyndigheten har varit med 

och studerat verksamheten på plats samt resultatet av kartläggningen för att 

identifiera och lyfta eventuella rättsliga hinder som kan finnas kopplade till 

samlokaliseringen. 

3.4.3 Bakgrund till samlokaliseringen 

I regeringens regleringsbrev för budgetåret 2009 fick Migrationsverket, 

Rikspolisstyrelsen och Kriminalvården i uppdrag att i samråd genomföra en 

översyn av arbetet med att verkställa utvisnings- och avvisningsbeslut. Det 

blev starten för det myndighetssamarbete som bland annat kom att utmynna 

i samlokaliseringen vid förvaret i Märsta. 

Hösten 2010 bildades en arbetsgrupp bestående av personal från 

förvarsenheten i Märsta och gränspolisen i Stockholm, som träffades 

regelbundet. Man arbetade med att identifiera möjligheter till förbättringar i 

arbetssättet som skulle leda till effektiviseringar samt främja det pågående 

40

samarbetet. I oktober 2010 började beslutsfattare från gränspolisen i 

Stockholm förlägga del av sin arbetstid på förvarsenheten i Märsta, för att 

gå igenom nya ärenden, planera aktiviteter samt diskutera ärenden med 

handläggare på förvaret där behov för detta fanns. 

I januari 2011 hölls ett myndighetsgemensamt seminarium där 

Förvarsenheterna i Märsta, Gränspolisen i Stockholms län och 

Kriminalvårdens transporttjänst deltog. Syftet med seminariet var ”att 

förkorta förvarstiderna”. Vid seminariet kom man fram till ett antal 

åtgärdspunkter, varav flera därefter implementerades, till exempel ett 

transitförvar i Märsta, placering av representant från Kriminalvårdens 

transporttjänst på Arlanda och en ny rutin som innebär att Polismyndigheten 

och Migrationsverket gemensamt håller i det första samtalet med 

förvarstagna. Rutinen, som kallades ”Att förkorta förvarstider och frigöra 

platser”, igångsattes den 14 februari 2011 och enligt denna skulle bland 

annat handläggare vid förvaret knytas till polisens ärenden. I praktiken 

innebär det att polisen och Migrationsverkets handläggare, innan samtal 

med en förvarstagen, går igenom ärendet tillsammans för att stämma av vad 

målet med samtalet är, hur målet ska nås samt vilka ID-handlingar som 

finns. Därefter genomförs samtalet i vilket både handläggaren från polisen 

och Migrationsverket medverkar. 16 

I början av 2012 startade ett pilotprojekt vilket innebar att en handläggare 

från gränspolisen placerades på förvaret Märsta under kontorstid. Polisen 

fick tillgång till arbetsrum utanför förvarets så kallade skalskydd. Syftet var 

att kontakter med förvarstagna skulle kunna gå snabbare, vilket förväntades 

bidra till förkortade ledtider och effektivisera återvändandearbetet. En första 

utvärdering i juni 2012 17 visade att samlokaliseringen medfört att fler 

ärenden handlagts på kortare tid samt att möjligheten för förvarstagna att 

prata med sin polisiära handläggare förbättrats. Under förlängningen skulle 

samarbetet utvecklas vidare och projektet har övergått i ett arbetssätt. 

Efter utvärderingen av pilotprojektet i juni 2012 har inte någon ytterligare 

utvärdering av samlokaliseringen skett. 

Senare under 2012 placerade även Kriminalvårdens transporttjänst en 

handläggare på förvaret i Märsta. 

3.4.4 Samlokaliseringen idag 

Polismyndigheten, region Stockholm, har sedan 2012 haft en till tre poliser 

placerade på förvaret i Märsta som tjänstgör fem dagar i veckan. Utöver 

polisen finns även Nationella transportenheten vid Kriminalvården 

placerade i samma lokal med en medarbetare. Polismyndighetens uppgift är 

16 Arbetssättet fastställdes i Migrationsverkets protokoll VCA 78/2011 den 24 mars 2011. 

17 Minnesanteckningar, Effektivisera verkställighetsarbete och förkorta förvarstider – ett 

pilotarbete mellan Gränspolisen i Stockholms län och Migrationsverket, Förvaret i Märsta, 

den 4 juni 2012 

41

i första hand att handlägga återvändandeärenden som är överlämnade till 

gränspolisen i region Stockholm. I mån av tid hjälper de placerade poliserna 

andra regioner med till exempel samtal och delgivningar. Den polisiära 

resurs som är placerad på förvaret i Märsta hanterar bara handräckningar 

och andra gränspolisiära arbetsuppgifter. Genom samlokaliseringen har en 

handläggningsrutin för överlämnanden mellan gränspolisen i region 

Stockholm och Migrationsverkets skapats. Genom denna rutin har 

samarbetet mellan myndigheterna kunnat förbättras. Samlokaliseringen med 

Nationella transportenheten var inte en del av den ursprungliga tanken med 

att samlokalisera Migrationsverket och Polismyndigheten. Däremot förekom 

ett stort antal avbrutna verkställigheter av beslut där den förvarstagne var 

placerad på förvaret i Märsta, vilket man ville komma tillrätta med. 

Lokalen som används för samlokaliseringen ligger utanför förvarets 

skalskydd. Enligt gällande rutin går varken Polismyndigheten eller 

Nationella transportenheten in på förvarsavdelningarna utan att först ha 

kontaktat Migrationsverkets personal för att bestämma ett möte med aktuell 

förvarstagen person. 

Av de intervjuer som genomförts framgår att samtliga myndigheter anser att 

samlokaliseringen lett till en effektivisering av det gemensamma uppdraget 

att verkställa beslut om utvisning eller avvisning. 

3.4.5 Rättslig analys angående samlokaliseringen 

Den största risken med att myndigheter samlokaliseras är att 

myndigheternas respektive gränser lätt suddas ut. I det vardagliga 

samarbetet är det lätt att glömma att det råder sekretess mellan 

myndigheterna. Därför är det viktigt att det finns ett grundläggande mandat 

för att samlokalisera såväl som tydliga styrdokument (rutiner, instruktioner, 

checklistor, etcetera) som styr hur myndigheterna får samarbeta. 

Myndigheterna bör alltid vara medvetna om att det finns en risk för att det 

av effektivitetsskäl utvecklas otillåtna förfaranden som i sin tur kan leda till 

att sekretesskyddad information röjs. Det är därför viktigt att punkten när ett 

ärende går över från en myndighet till en annan identifieras och att det 

säkerställs att den är tydlig för båda myndigheternas personal. Det finns 

även behov av löpande uppföljning och samråd mellan myndigheterna kring 

hur arbetssätten fungerar. 18 

3.4.6 Identifierade förbättringar i och med samlokaliseringen 

Under de intervjuer som genomförts med personal som varit del av 

samlokaliseringen, framgår att förståelsen för det gemensamma uppdraget 

har ökat hos samtliga tre myndigheter. 

18 Initial rättslig analys av återvändandeuppdraget, Migrationsverkets rättsenhet, bilaga 2. 

42

Migrationsverket beskriver att personalen initialt var negativt inställd till 

placeringen av poliser vid förvaret. När samlokaliseringen hade varit igång 

en tid förändrades detta och samlokaliseringen ses numera som något 

mycket positivt. Personal från inblandade myndigheter har nu en bättre 

förståelse för det gemensamma uppdraget och det är enklare att samverka. 

För den förvarstagne har det blivit tydligare vem som handlägger ärendet 

och vart man ska vända sig med olika frågor. 

3.4.7 Polisens medverkan vid Migrationsverkets samtal innan ett 

ärende lämnas över 

I och med samlokaliseringen möjliggjordes för Polismyndigheten att 

medverka vid samtal med den asylsökande innan ett ärende om utvisning 

eller avvisning lämnas över till Polismyndigheten. 

I samband med att Migrationsverket konstaterar att ett ärende behöver 

överlämnas till Polismyndigheten då tvång kan komma att krävas för att 

verkställa ut- eller avvisningsbeslutet, kontaktas polisens representant på 

förvaret. Innan Migrationsverket fattar beslut om överlämnade sker ett sista 

återvändandesamtal med den förvarstagne där både Migrationsverket och 

polisen deltar. Respektive myndighets tjänsteman förklarar sin egen 

myndighets roll, ansvar och arbetssätt så att personen ska få en tydlig bild 

av vad en verkställighet på frivilligt sätt med Migrationsverket respektive 

via tvång med Polismyndigheten innebär. 

Utifrån de genomförda intervjuerna framgår att antalet överlämnade ärenden 

på tvång sjunkit. Denna minskning har lett till ett effektivare arbetssätt för 

både Migrationsverket och Polismyndigheten. Det medför i sin tur även ett 

mervärde för personen som fått ett avslagsbeslut, eftersom han eller hon kan 

återvända frivilligt med hjälp av Migrationsverket i stället för med 

Polismyndigheten som kan använda tvångsbefogenheter. 

Av intervjuerna framgår att arbetssättet gör det tydligare för personen vad 

som händer om återvändandet sker med tvång det vill säga att han eller hon 

kan komma att eskorteras av polis alternativt av Kriminalvården till 

destinationslandet. I och med det har myndigheterna sett att personer istället 

väljer att medverka frivilligt. Tydlighet, förståelse och acceptans är därmed 

viktiga faktorer för att minska antalet ärenden som lämnas över och för att 

tiden i förvar ska förkortas. De intervjuade framhåller vikten av att 

respektive myndighet beskriver sin roll och sitt arbetssätt. Man uppfattar att 

det inte blir trovärdigt om en myndighet ska försöka beskriva vad som 

kommer att hända efter ett överlämnande till en annan myndighet. 

43

3.4.8 Rättslig analys angående polisens medverkan vid 

Migrationsverkets samtal innan ett ärende lämnats över till 

polisen 

I Migrationsverkets interna styrdokument 19 avseende samarbetet mellan 

Polismyndigheten och Migrationsverket framgår det att både handläggande 

polis och kontaktperson vid förvaret ska delta vid samtal med utlänningen. 

Vidare noteras bland annat att handläggande polis har huvudansvaret för 

verkställighetsarbetet och utifrån det som överenskommits håller förvarets 

kontaktperson motiveringssamtal med personen. Det förefaller inte vara 

tillåtet för Polismyndighetens personal att delta informativt i 

återvändandesamtal innan handläggningen av asylärendet är avslutad och 

beslutet överlämnats, eftersom Polismyndigheten inte har något mandat att 

delta i den processen. Mot den bakgrunden bör frågan om Polismyndigheten 

kan delta i det sista återvändandesamtalet och förutsättningar för detta 

utredas vidare. 20 

3.4.9 Möjligheten att träffa en representant från polisen snabbare 

med polispersonal placerad på förvaret 

I samband med att Polismyndigheten blir handläggande myndighet kan 

möjligheten för personen att få träffa sin handläggare minska drastiskt. När 

Migrationsverket är handläggande myndighet kan denne enkelt komma i 

kontakta med en representant för myndigheten. Om däremot 

Polismyndigheten är handläggande myndighet kan det, på grund av det 

geografiska avståndet, ta flera dagar innan ett möte kan ordnas. Detta 

beskriver personalen vid förvaret i Märsta som en tidigare säkerhetsrisk, då 

personen i sådana lägen kunde bli aggressiv och frustrerad eftersom det 

upplevdes som att polisen aldrig hade tid eller aldrig kom till förvaret. När 

Polismyndigheten i Stockholms län placerade poliser på förvaret i Märsta 

ökade tillgängligheten avsevärt och den tidigare upplevda frustrationen och 

aggressiviteten minskade. Om en förvarstagen i dagsläget vill tala med 

någon från polisen om sitt ärende, kontaktas polisens representant på 

förvaret och man kan enkelt boka en tid för samtal. Detta har lett till att den 

förvarstagne vanligen kan få ett möte inom någon timme istället för att, som 

tidigare, behöva vänta i flera dagar. 

Genom möjligheten att vara på plats och föra kontinuerliga motiverande och 

informativa återvändandesamtal med personen har förvarstiderna i dessa 

ärenden kunnat förkortas. Detta antas kunna ha positiva effekter både 

avseende kostnader och situationen för förvarstagna personer som 

därigenom slipper sitta frihetsberövade mer än vad som är absolut 

19 VCA 78/2011 Nya rutiner för samarbete med polisen 


44

nödvändigt. En ytterligare positiv effekt är de ekonomiska och tidmässiga 

besparingarna som placeringen av polispersonal på förvaret medfört i form 

av färre resor till och från förvaret. 

3.4.9.1 Rättslig analys angående polisens tillträde till förvarets 

lokaler 

Utifrån gällande lagstiftning och säkerhetsrutiner är bedömningen att ett 

eventuellt tillträde till Migrationsverkets lokaler (exklusive de avskilda 

lokalerna) enbart bör ske efter att en behovsprövning genomförts och denna 

behovsprövning bör dokumenteras. Det gäller exempelvis utfärdande av 

passerkort till polisens medarbetare på förvaret. Det bör utredas vad det 

finns för syfte med Polismyndighetens tillträde och vilka risker som det kan 

innebära. Eftersom det föreligger sekretess mellan Migrationsverket och 

Polismyndigheten i flera avseenden, kan Polismyndigheten inte ta del av 

sekretesskyddad information vid besök på avdelningarna. Det bör till 

exempel utredas hur långt in i lokalerna och vilka delar av lokalerna som 

Polismyndigheten behöver komma, och om inte Migrationsverkets personal 

kan lämna Polismyndighetens personal tillträde till lokalerna vid aktuella 

tillfällen utan att poliserna har egna passerkort. Vidare bör även 

möjligheterna att ha en sluss eller utredningsrum som ligger i nära 

anslutning till Polismyndighetens lokaler utredas. 21 

3.4.9.2 Rättslig analys av förhandsdragningar av 

verkställighetsärenden innan överlämnande från 

Migrationsverket till Polismyndigheten 

Regelbundna möten sker mellan Migrationsverket och Polismyndigheten 

där verkställighetsärenden som kan komma att lämnas över till 

Polismyndigheten diskuteras. Detta medför att förvarstider kan förkortas 

eftersom en utlänning snabbare kan släppas ur förvaret om 

Polismyndigheten inte ser någon framgång med ett överlämnande för att 

verkställa ärendet. 

Migrationsverket ser framför allt vinster i arbetssättet vad gäller prioriterade 

ärenden som ärenden involverande instabila personer och ärenden med korta 

tidsfrister, exempelvis Dublinärenden. Genom att dessa möten sker på plats 

kan originalhandlingar lämnas över till polisen direkt, vilket i sig bidrar till 

ett bättre processflöde utan onödiga stopp och en snabbare handläggning. 

Så länge som förhandsdragningen av ärenden mellan Migrationsverket och 

Polismyndigheten sker utan en diskussion om individuppgifter annat än land 

och ärendestatus och individen därmed inte kan identifieras på de uppgifter 

som ges, bedöms ingen sekretess brytas genom detta förfarande. Det måste 

dock, beaktas att ärendet ännu inte är överlämnat och att sekretess gäller om 


45

inget annat stadgas. Det bör finnas klara rutiner och instruktioner för dessa 

dragningar. 

3.4.10 Samlokaliseringen med Kriminalvården 

Som beskrivits ovan hade samlokalisering med Nationella transportenheten 

ingenting med den ursprungliga överenskommelsen mellan 

Migrationsverket och Polismyndigheten att göra, utan kom till följd av att 

Nationella transportenheten ville få en bättre kontroll över resorna från 

förvaret i Märsta varifrån andelen avbrutna verkställighetsresor var stor. 

Samlokaliseringen har hjälpt enheten att kunna utföra sitt uppdrag på ett mer 

effektivt sätt. 

Nationella transportenhetens huvudsakliga arbetsuppgift på förvaret i 

dagsläget är att genomföra säkerhetsamtal med utlänningen inför resan. 

Detta för att säkerställa att resan kommer att kunna genomföras som 

planerat eller vid behov kunna göra modifieringar. Under samtalet, som sker 

så nära inpå datumet för resan som möjligt, får personen även information 

om hur resan kommer att genomföras. Oftast kommer ledare för eskorten till 

förvaret och genomför samtalet. Om det inte är möjligt, så genomförs 

samtalet av Nationella transportenhetens personal med placering på förvaret. 

3.4.10.1 Möjligheten för Migrationsverket att verkställa 

överföringar till annan Dublinstat eller beslut där 

resehandlingar finns men där tvång kan komma att krävas 

I verkställighetsärenden, där resehandlingar finns eller där det rör överföring 

till annan medlemstat och där tvång anses behövas, är det Kriminalvården 

som samordnar resan och bistår med eskortpersonal. Några övriga 

arbetsuppgifter åligger inte Polismyndigheten avseende denna 

ärendekategori. 

I och med samlokaliseringen med Kriminalvården på förvaret skulle ett 

sådant ärende kunna behållas av Migrationsverket som direkt kontaktar 

Kriminalvården för beställning av genomförande av resan. Det skulle ge en 

effektivitetsvinst i form av minskad administration och kortare tid i förvar 

för den förvarstagne. 

3.4.11 Slutsatser från uppdrag 3 

Liksom i uppdrag 1 och 2, visar även resultaten i uppdrag 3 att ökad 

samverkan och förståelse för verksamheten och det gemensamma uppdraget 

i sin helhet leder till den förväntade effekten att processens förmåga att 

verkställa avslagsbeslut ökar. Utvärderingen visar dock också på en rad 

olika sekretesshinder i samarbetet som måste utredas vidare för att 

samlokaliseringen ska kunna bedrivas vidare och utvecklas. 

För att skapa helhetssyn i processen och således öka processens samlade 

förmåga att verkställa avslagsbeslut, bör ett mycket tätare samarbete mellan 

46

myndigheterna involverade i processen möjliggöras. På så sätt undviks 

suboptimering av olika delar på bekostnad av processens samlade förmåga. 

Vidare kan kompetensutbyte mellan myndighetspersoner utbytas och tas 

tillvara på ett mer effektivt sätt. Det gäller inte enbart samlokalisering 

mellan Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården utan 

inbegriper också ett utökat samarbete mellan aktuella aktörer och andra 

myndigheter, såsom Skatteverket, Försäkringskassan och 

Arbetsförmedlingen. 

47

4 Aktiviteter – studiebesök och workshop 

Inom ramen för försöksverksamhetens olika uppdrag har ett antal personer 

gjort studiebesök hos gränspolisen i Norge, på Landvetters flygplats och på 

Migrationsverkets ansökningsenhet i Göteborg. 

4.1 Studiebesök Norge, norska utlänningspolisen 

Representanter från Migrationsverket och Polismyndigheten besökte 

utlänningspolisen i Oslo inom ramen för återvändandeuppdragets uppdrag 1. 

Syftet med besöket var att få en inblick i Norges sätt att arbeta med IDutredningar, 

i de fall en asylsökandens identitet inte är styrkt, samt för att i 

övrigt få ett kompletterande underlag till försöksverksamhetens uppdrag 1. 

En sammanfattning av besöket framgår av bilaga 1. 

4.1.1 Reflektioner från besöket 

ID-frågan anses central och är kopplad till framförallt Norges ambition att 

förutom värna asylrätten även upprätthålla ordning och säkerhet. Detta 

synsätt knyter också ID-frågan till Polismyndighetens kärnfrågor om att 

upprätthålla ordning och säkerhet samt bekämpa brott. En stor del av 

lagstiftningen har därför anpassats för att uppnå att missbruk av asylrätten 

beivras och att personer som inte har behov av skydd ska lämna Norge och 

inte återkomma med mindre än att de har tillstånd att göra så. Den norska 

polisen har i princip hela ansvaret för ID-frågan och har även exklusiv 

behörighet att använda tvångsåtgärder när det rör asylsökande. Polisen i 

Norge har tillgång till alla register i ett utlänningsärende, vilket kompletteras 

med ett väl fungerade ID-datasystem. Sekretess föreligger mellan olika 

områden men inte mellan olika myndigheter i samma ärende, vilket frigör 

mycket av den tid som i Sverige läggs på sekretessprövningar mellan 

myndigheter. Utlänningspolisen lägger en stor del av sina resurser i den 

initiala fasen för att göra ID-utredningar och har därför samlat alla 

kompetenser och befogenheter under samma tak. Mot bakgrund av ovan 

föreslås vidare utredning där effekterna av det norska systemet särskilt 

utreds. 

4.2 Studiebesök på Landvetters flygplats 

Den 22 september 2016 genomfördes ett studiebesök där fyra handläggare 

från Migrationsverket i Göteborg besökte gränspolisen på Landvetter 

Flygplats. Syftet med dagen var att synliggöra polisens arbetssätt vid yttre 

gränskontroll samt att identifiera hinder och framgångsfaktorer i det. 

4.2.1 Migrationsverkets reflektioner från besöket 

48

Det kunde konstateras att gränspolisen vid flygplatsen har en lång erfarenhet 

av ID-utredningar och förhörstekniker samt att det nuvarande samarbetet 

med Migrationsverket upplevs som bra. 

Vidare konstaterades att det behövs framarbetas en rutin för överföring av 

information i samband med att Polismyndigheten överlämnar ärenden till 

Migrationsverket när någon söker asyl vid gräns eller tas i förvar. Vidare 

uttrycktesett behov av utökade behörigheter för tillgång till information i 

utlänningsärenden. I nuläget har Polismyndigheten endast begränsad 

tillgång till datasystemet Wilma. Myndigheten önskar också tillgång till 

utrustning för att kunna ta fotografi och fingeravtryck samt genomföra 

fingeravtryckssökningar på flygplatsen. I syfte att ytterligare kunna 

effektivisera återvändandearbetet såg man ett transitförvar nära Landvetters 

flygplats som en möjlighet. För att stärka ID-arbetet bör standardiserade och 

förankrade samtalsmallar för ID-utredning tas fram och myndigheterna bör 

gemensamt utveckla frågemallar för att skapa ett gemensamt språkbruk 

kopplat till ID-arbetet. Flygbolag bör också lämna ut passagerarlistor samt 

låta vändande flyg invänta gränskontrollen. 

4.3 Studiebesök Göteborgs ansökningsenhet 

Polismyndigheten genomförde den 29 september 2016 ett studiebesök på 

ansöknings-, asyl- och återvändandeenheten i Kållered. Syftet med besöket 

var att få bättre förståelse för processen från det att personen söker asyl till 

det att ärendet hamnar på återvändandeenheten. Processen börjar med en 

asylregistrering där nästa steg är en utfrågning om pass, identitet och 

nationalitet som sköts i receptionen. Om en asylsökande saknar handlingar 

genomförs en fördjupad utfrågning på ansökningsenheten. Om den sökande 

har lämnat in någon typ av ID-handling eller ett hemlandspass ska den/dessa 

vidarebefordras till en regional granskningsfunktion på Migrationsverket. 

Funktionen gör en sortering av vilka handlingar som ska granskas regionalt 

och vilka handlingar som ska vidarebefordras till en central 

granskningsfunktion (ID-enheten) för fördjupad granskning och/eller 

förvaring under skyddsprocessen. Daktning och fotografering genomförs i 

samband med att ansökan lämnas in. I samband med det genomförs en 

kontroll i Eurodac 22 och Visa Information System 23 om personen 

förekommer som asylsökande i andra länder, förekommer under ett annat 

namn eller har en visering utfärdad av ett annat land. 

4.3.1 Polisens reflektioner från studiebesöket 

Det konstaterades att Migrationsverket har utarbetat bra mallar, att 

indelningen av olika ID-kategorier är bra samt att det ställs adekvata frågor 

22 Eurodac är ett informationssystem som innehåller fingeravtryck på alla personer över 14 

år som sökt asyl i ett annat land i Europeiska Unionen. 

(http://www.datainspektionen.se/om-oss/internationellt-arbete/eurodac/) 

23 VIS (Visa Information System) är ett informationssystem för hantering av visum. 

(https://www.datainspektionen.se/Documents/rapport-vis.pdf) 

49

vid ID-utredningarna. Vidare arbetar Migrationsverket enligt en 

arbetsmetod som tydliggör processen. 

Vidare ansåg man att personalen vid ansökningstillfället bör kunna få 

utökade befogenheter beträffande visitation vid avsaknad av ID-handlingar, 

exempelvis möjlighet att gå igenom bagage. 

4.4 Slutsatser från studiebesök och workshop 

4.4.1 Möjligheten till förvarsbeslut vid nekad inresa 

Ett vanligt förekommande tillvägagångssätt är att personer som är spärrade i 

SISII i samband med att de meddelas beslut om nekad inresa och avvisning 

ansöker om asyl. Syftet med detta handlande är att undgå verkan av spärren 

och möjliggöra en inresa på Schengenterritoriet. Att en person är uppförd på 

spärrlista i SISII är i sig inte ett skäl för att ta en person i förvar. Här finns 

ett behov av en lagförändring för att kunna ta en person i förvar när beslut 

om nekad inresa fattas. Som gränskontrollmyndighet har Polismyndigheten 

en skyldighet att neka inresa enligt art. 14 i kodex om Schengengränserna 24 

om en tredjelandsmedborgare inte uppfyller samtliga inresevillkor enligt 

artikel 6.1 och inte omfattas av något undantag. 

Normalt har flygplanen mycket korta SLOT-tider 25 , vilket innebär att 

inresekontrollen i vissa fall inte är avslutad innan flygplanet redan har lyft 

från flygplatsen och i dagsläget finns inte någon möjlighet att hindra att så 

sker innan gränskontroll har skett. Det finns därmed i många fall inte någon 

möjlighet att se till att tredjelandsmedborgaren återvänder med samma 

flygplan som denne ankom med. 

Vid beslut om nekad inresa sker återresan ofta en eller flera dagar senare. 

Det är inte möjligt för personen att vara kvar på flygplatsen och beslut om 

nekad inresa är i sig inte ett skäl att ta en person i förvar. Om det inte finns 

någon annat skäl för att ta personen i förvar, får det konsekvensen att 

tredjelandsmedborgaren släpps in på det gemensamma territoriet trots beslut 

om nekad inresa och avvisning. Detta blir än mer besvärligt när det rör sig 

om en person som har ett återreseförbud och är spärrad i SISII 26 . Frågan om 

varför spärren är registrerad besvaras av respektive lands myndighet via det 

nationella Sirenekontoret, vilket ofta är en tidskrävande procedur. 

24 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) 2016/399 av den 9 

mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om 

Schengengränserna). 

25 SLOT eller SLOT-tid är angivande av en tilldelad tidpunkt för start och landning. 

26 Antal ärenden spärr i SISII på Landvetter flygplats under år 2016 har fram till mitten av 

oktober har varit 18 stycken. Totalt antal nekade inresa är under samma tidsperiod var 72 

stycken. 

50

Det har under en längre tid även varit problem med att de sistnämnda 

tredjelandsmedborgarna efter besked om nekad inresa och avvisning 

ansöker asyl, för att kringgå spärren i SISII. När det gäller asylansökan som 

görs i syfte att fördröja eller äventyra en verkställighet, i kombination med 

den sökandes övriga agerande, kan det utgöra skäl för förvarstagande med 

stöd av ett avgörande i EU-domstolen (C-534-11, Arslan v Tjeckien). 

Domstolen framhåller att det inte är asylansökan i sig, utan sättet den görs 

på och beteendet innan och under processen som utgör skälet för förvaret. 

Här föreligger en bristande lagstiftning. EU-kommissionen har bl.a. uttalat 

att nekad inresa vid gränsen eller att det finns en registrering i SIS ”behöver 

beaktas när man bedömer om det finns risk för avvikande och därmed ett 

behov av förvar, men behöver inte i sig berättiga en sådan åtgärd”. 27 Frågan 

är om detta innebär att det inte finns någon möjlighet att det skulle föreligga 

en risk för avvikande vid nekad inresa, alternativt vid nekad inresa efter 

SISII spärr? Det kan konstateras att behov av en utredning om en lagändring 

för att kunna ta en tredjelandsmedborgare i förvar när beslut om nekad 

inresa fattas. Härigenom skulle det ges en reell möjlighet att se till att 

tredjelandsmedborgaren i dessa fall verkligen nekas inresa. 

I många fall uppger dessa personer att de inte har vetskap om att de inte får 

lov att vistas inom Schengenterritoriet och att de inte har något emot att åka 

tillbaka till hemlandet, vilket innebär att det saknas grund för förvar, om inte 

myndigheten kan beslå personen med att lämna felaktiga uppgifter. Grund 

för avvikande bör därför anses föreligga i en särskild punkt i 1 kap. 15 § 

UtlL i de fall personen nekas inresa. 

4.4.2 Möjlighet för Polismyndigheten att vid behov genomföra 

fingeravtryckssökning exempelvis vid inre utlänningskontroll 

- Utred möjligheten till kroppsvisitering under hela skyddsprocessen 

samt utred utökade möjligheter att genomföra husrannsakan 

- Utred möjligheten att i samband med inre utlänningskontroll kunna 

omhänderta resehandlingar och andra dokument som styrker 

identiteten 

- Utred möjligheterna att på ett mer effektivt sätt säkerställa att en 

utlänning uppfyller sin skyldighet att betala kostnaderna för sin 

verkställighetsresa i det fall kostnadsansvar är påkallat. 

- Utred möjligheten till generell meddelandeplikt och en bestämd 

vistelseort bland annat i de fall den asylsökande inte samarbetar med 

att klarlägga sin identitet 

27 Handbok om återvändande s. 80. 

51

4.4.3 Skapa möjligheter för och vidareutveckla åtgärder kopplade till 

personens vilja att återvända 

Både nuvarande försöksverksamhet, tidigare analyser och forskning samt 

rapporter 28 indikerar att den individuella personens vilja är den mest 

betydelsefulla faktorn för återvändandearbetet, och att utformningen av 

systemet inte skapar utrymme för att arbeta med detta på ett sätt som skulle 

vara önskvärt. 

Mot bakgrund härav föreslås en utredning i syfte att undersöka och fortsatt 

utveckla följande åtgärder för att skapa en bättre kunskap om och förståelse 

för vad som påverkar människors vilja att återvända efter ett avslagsbeslut. 

4.4.4 Utveckla uppföljning och arbetsätt i syfte att skapa en mer 

behovsanpassad och flexibel process 

En relativt vanlig missuppfattning när det gäller uppföljning och utveckling 

av processer är att enbart fokus på effektiviseringen av enskilda 

processaktiviteter skulle möjliggöra att processens resultat i slutändan 

förbättras. Det kan exempelvis läggas mycket resurser på att skapa enhetliga 

och detaljerade rutiner för att många beslut ska kunna fattas på kort tid utan 

hänsyn till hur verkställbara besluten faktiskt blir i slutändan. Detta är något 

som är särskilt kännbart inom ramen för återvändandearbetet där de 

tjänstemän som arbetar med att verkställa avslagsbeslut vet hur viktigt det är 

att exempelvis ID-frågan är ordenligt utredd från början när det sedan är 

dags för utlänningen att återvända i enlighet med beslutet. Likaså vet vi att 

den enskilde individens förutsättningar och vilja är avgörande för förmågan 

att verkställa avslagsbeslutet. Vi vet också att möjligheten att söka 

uppehållstillstånd på annan grund än asyl efter ett avslag påverkar arbetet 

med att verkställa beslut om utlänningen vill stanna i Sverige. 

För att komma till rätta med detta måste det således finnas möjlighet för 

tjänstemännen som arbetar i processen att löpande kunna anpassa sitt 

arbetssätt till utlänningens individuella förutsättningar, med hänsyn till vad 

som påverkar hans eller hennes vilja att agera i enlighet med sitt beslut. 

I arbetet kan det exempelvis ingå att genomföra individanpassade samtal för 

att tydliggöra processen för personen samt skapa en förståelse och acceptans 

för fattade beslut, men också individanpassad information från aktuella 

myndigheter om vad som gäller i ärendet. Likaså bör handläggare försäkra 

sig om att utlänningen faktiskt förstått informationen vid varje givet tillfälle. 

Vidare bör uppföljningar göras i ärendena som syftar till att mäta vilka 

åtgärder som faktiskt påverkar en individ i en eller annan riktning och som 

gör det möjligt för myndigheterna att skapa en strukturerad kunskapsbank 

över vilka faktorer som påverkar en utlännings vilja att återvända. Med 

hjälp av sådan kunskap kan processen sedan bli mer förutsägbar så att rätt 

28 Hänvisning till aktuella rapporter, SYA m.fl 

52

insatser, resurser och kompetenser snabbt kan sättas in för att handlägga 

olika ärenden så effektivt som möjligt från start till mål med så stor hänsyn 

som möjligt till den enskilde individens situation. 

Det är inte enbart de enskilda utlänningarnas olika förutsättningar som 

påverkar processens förmåga att verkställa avslagsbeslut och som kräver 

möjlighet till en anpassad och flexibel process. Ett exempel på ett hinder 

som bland annat framkommit i uppdrag 2 är de geografiska utmaningar som 

uppstår i ett land som Sverige. I vissa ärenden skulle ett beslut om förvar en 

till två dagar innan avresa säkerställa att utlänningen finns tillgänglig. I 

exempelvis Migrationsverkets region Nord blir det dock ofta en fråga om 

omöjlig logistik. I fall där en ensamstående utlänning utan hälsoproblem bör 

tas i förvar kan regionen få en utlänningen placerad i arrest eller häkte i 

avvaktan på vidare transport till en förvarsenhet. Men är det en familj som 

ju inte får placeras i häkte eller arrest, handlar det om långväga och ibland 

omöjliga transporter eftersom närmaste förvar ligger i Gävle. Dessa 

geografiska utmaningar påverkar inte enbart möjligheten till adekvata 

förvarsbeslut, utan även tillgängligheten och närheten till utlänningen i form 

av boendeplatser, sjukvård med mera. Den geografiska utmaningen i landets 

norra delar är exempel på ett hinder för en effektiv process som gör att 

myndigheterna löpande måste kunna anpassa både sitt gemensamma och 

interna arbetssätt utifrån de rådande lokala förutsättningarna. 

4.4.5 Fortsatt utveckling av metoder för att öka incitamenten till 

självmant återvändande 

Ett sätt är att öka incitamenten till självmant återvändande, utöver att satsa 

på att skapa en mer behovsanpassad och flexibel process, är att införa olika 

former av påtryckningsmedel och belöningssystem för individer som inte 

följer respektive följer det som åligger dem i enlighet med 

utlänningslagstiftningen. 

Det kan här finnas anledning att se över eventuell effekt i Norge, där man 

sedan cirka ett år tillbaka erbjuder utlänningen ersättning (5000 NKR) för 

framtagande av ID-handling i återvändandeprocessen. 

53

5 Övergripande analys 

Myndigheterna har under en längre tid brottats med i stort samma problem 

vad gäller att verkställa beslut om avvisning eller utvisning. Organisatoriskt 

ska Migrationsverket hantera det självmana/frivilliga återvändandet och 

polisen det tvångsmässiga. Det innebär att myndigheterna måste ha kontakt 

med varandra under ett ärendes gång och olika uppgifter som kan vara av 

betydelse för ärendets handläggning måste delges varandra. De 

sekretessregler som föreligger mellan myndigheter gör att handläggningen 

inte blir effektiv. Upprättande av dokument, sekretessbedömning och 

registrering i datasystemet är exempel på dubbelarbete. Därutöver är risken 

stor att information i ärendet som kan vara av betydelse för den fortsatta 

handläggningen inte kommer polisen tillhanda. Avsaknaden av kompatibla 

ärendehanteringssystem där båda myndigheterna enkelt kan hämta olika 

uppgifter av betydelse för den del av återvändandeprocessen som just då 

handläggs är stor. Av olika anledningar har det dessutom blivit så att bägge 

myndigheterna gör i princip samma sak, det vill säga arbetar med frivilligt 

återvändande. Risken för dubbelarbete och för att dubbla funktioner inrättas 

är stor. Exempelvis har Migrationsverket och polisen funktioner som båda 

arbetar med att anskaffa resehandlingar i ärenden där det är nödvändigt. 

Likaså finns dubbla funktioner för utresor. 

För att myndigheterna ska lyckas med att samverka bättre kring en person 

som fått ett avslagsbeslut och som ska lämna landet, måste en rad faktorer 

åtgärdas som underlättar samarbetet. Detta gäller bland annat frågor om 

sekretess, kompetens och gemensamma rutiner. Likaså finns behov av ett 

förbättrat samarbete med internationella aktörer. 

För att kunna redovisa förväntade effekter av föreslagna åtgärder bör en 

distinktion göras mellan vad som kan förväntas påverka processens 

effektivitet i sig (till exempel göra vissa aktiviteter snabbare) och processens 

förmåga att faktiskt verkställa avslagsbeslut. 

Åtgärder som exempelvis handlar om att korta processens ledtider eller 

minska kostnader är inte nödvändigtvis likställt med att processens faktiska 

förmåga att lyckas verkställa ett beslut i slutändan förbättras. Ibland kan det 

till och med vara så att åtgärder som vidtas för att effektivisera processen 

eller en del av denna, faktiskt försämrar processens totala förmåga att 

verkställa besluten. 

Nedanstående diagram visar att variationen för antal personer utskrivna ur 

mottagningssystemet inte har ändrats särskilt mycket under de senaste tre 

åren. 29 

29 Statistiken är hämtad ur Migrationsverkets årsredovisningar. 

54

Diagram 1 Antal utskrivna ur mottagningssystemet under 2014, 2015 och 2016 till 

och med oktober. 



55



Under de tre redovisade åren har återvändandeprocessens förmåga att 

verkställa avslagsbeslut legat på ungefär samma nivåer. Samma år har en 

rad åtgärder och utvecklingsinsatser vidtagits i syfte att effektivisera 

återvändandeprocessen. 

Samarbetet mellan myndigheterna har ökat ytterligare, nya 

överenskommelser har ingåtts och implementerats, nya processer har 

utformats och lagstiftning har ändrats med mera. Dessa åtgärder leder 

kontinuerligt till att processen i sig kan bli mer effektiv, exempelvis genom 

att tiden från ansökan till beslut kan kortas. Processens faktiska utfall har 

dock inte påverkats i särskilt stor omfattning, utan ligger kvar på i stort sett 

ungefär samma nivåer 

För att kunna effektivisera processens förmåga att faktiskt verkställa 

besluten räcker det inte med att enbart effektivisera processens olika 

aktiviteter eller gränssnitten myndigheterna emellan. 

För att lyckas med detta måste även mer övergripande faktorer hanteras, 

varav ett antal myndigheterna inte själva äger att hantera. Utifrån detta är 

det viktigt att göra en åtskillnad mellan åtgärder som effektiviserar 

processen i sig, det vill säga effektiviserar de olika aktiviteterna i processen, 

och åtgärder som faktiskt ökar hela processens sammantagna förmåga att 

verkställa de beslut som fattas inom ramen för processens uppdrag. 

Effekterna av de olika åtgärderna bör mätas och följas upp på lite olika sätt, 

och likaså bör utvärderingen av huruvida en åtgärd faktiskt lett till en 

effektivisering också ske utifrån ett litet annat perspektiv än vi kanske 

tidigare har gjort. 

56

Det bör observeras att gränsdragningen givetvis inte är helt svart-vit. En 

ökad effektivitet inom processen leder ofta till att även processens totala 

förmåga ökar. Men för att det ska vara så måste effektiviseringen av 

processen hela tiden ske utifrån ett helhetsperspektiv och helst i samverkan 

mellan de olika aktörer som har uppdrag i densamma. Den nu genomförda 

försöksverksamheten och tidigare utvecklingsarbeten visar att så inte alltid 

är fallet. 

Det problem som analysen av försöksverksamhetens resultat visar är att det 

som främst påverkar processens förmåga att verkställa avslagsbeslut är brist 

på helhetssyn och samarbete inom processen. Orsakerna till detta beror i sin 

tur i huvudsak på hinder som myndigheterna inte själva äger att påverka i 

särskilt stor utsträckning. Det rör exempelvis hinder i form av sekretess 

mellan myndigheterna och av en styrning av respektive myndighets del i 

processen som ibland motverkar varandra. 

Ett av förslagen i denna rapport gäller att möjliggöra aktuella myndigheters 

möjlighet att kunna samlokalisera sitt arbete i återvändandeprocessen för att 

kunna åstadkomma en gemensam syn på process och mål. 

För att möjliggöra detta krävs bl.a. ändring av sekretesslagstiftningen, 

stärkandet av ID-arbetet samt förändringar av bestämmelserna om förvar. 

Likaså krävs en utvecklad kunskap och förståelse för vad som påverkar en 

utlännings vilja att återvända, samt nya mätetal och former för uppföljning 

av processens totala förmåga och de slutliga effekterna av olika 

utvecklingsinsatser. 

I försöksverksamheten har vidare ett antal förslag på åtgärder kopplade till 

specifika delar av processen lämnats. Vissa åtgärder förutsätter 

lagstiftningsförändringar i mer eller mindre begränsad omfattning. 

Andra åtgärder och aktiviteter råder myndigheterna själva över. 

Genomförd försöksverksamhet har genom de olika uppdragen både kommit 

fram till nya hinder i återvändandearbetet, men har också kunnat bekräfta 

tidigare framtagna problem och förslag på åtgärder. Polismyndigheten, 

Migrationsverket och Kriminalvården har under lång tid samarbetat för att 

försöka effektivisera arbetet. För att kunna ta steg framåt i detta behöver 

dock åtgärder vidtas som hindrar ett sådant arbete. Vidare bör också 

utvärderingen och uppföljningen av processens totala förmåga förändras, så 

att processeffektiviseringar inte görs som, trots mycket goda intentioner, 

hindrar förmågan att verkställa avslagsbeslut i slutändan. Nuvarande och 

tidigare analyser understryker detta och ett fortsatt och utvecklat samarbete 

myndigheterna emellan är nödvändigt för att kunna ta det redan nu goda 

effektiviseringsarbetet till nästa nivå. 

57

Källor 

Propositioner 

Prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. 

Prop. 1997/98:42 Schengensamarbetet 

Migrationsverkets verksamhetsbeslut 

GDA 68/2014 Bra ska bli bättre 

GDA 11/2016 Ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och 

Polismyndigheten vid verkställighet avavvisnings- eller utvisningsbeslut 

samt förvar 

VCA78/2011Nya rutiner för samarbete med polisen 

Polismyndighetens verksamhetsbeslut 

CM 12/2016 Ansvarsfördelning 

CM 8/97 

Rapporter med mera 

Europarlamentet och rådets förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex 

om gränspassage för personer 

C-534-11 Arslan v Tjeckien 

JU 2013/8/8626/SIM Asylprocessen en analys av ett komplext system 

utifrån en systemansats. Slutrapport för regeringsuppdrag 

Handbok om återvändande 

Minnesanteckningar, Effektiva verkställighetsarbete och förkorta arbetstider 

– ett pilotarbete mellan Gränspolisen i Stockholms län och 

Migrationsverket, förvarsenheten i Märsta den 4 juni 2012 

Rapport från försöksverksamheten i Gävle 

RPSFS 2014:8 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om 

verkställighet av beslut om avvisning och utvisning 

RPSFS 2011:14 FAP 

SOU 2011:17 Förvar 

Rättslig analys av återvändandeuppdraget, Rättsenheten Migrationsverket 

Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer 9 uppl. 

Bilagor 

Slutsatser och aktiviteter (Bilaga 1) 

Initial rättslig analys av återvändandeuppdraget (Bilaga 2) 

Polismyndighetens tillgång till Migrationsverkets fingeravtrycksregister för 

ändamålet att kontrollera inresandes identitet och att den inresande uppfyller 

de formella kraven enligt utlänningslagen, för rätt till inresa och vistelse i 

Sverige (Bilaga 3). 

Studieresa till Norge 21-22 september 2016, besök hos 

norska utlänningspolisen, Politiets utledningsenhet (PU) (Bilaga 4) 

58

59

Bilaga 1 – Slutsatser och aktiviteter 

Förslag till Regeringskansliet att utreda vidare 

Utred möjligheten till förändrad sekretesslagstiftning alternativt brytande av 

sekretessen i vissa fall 

Nuvarande sekretesslagstiftning skapar hinder avseende informationsöverföring avseende ärenden 

som överlämnas mellan myndigheter. Detta leder till ineffektivitet och i förlängningen ett minskat 

antal verkställda beslut. 

Förväntade effekter/åtgärder: 

Möjlighet till ytterligare 

samlokalisering för utökat 

samarbete 

Problem åtgärden 

förväntas lösa: 

Bristande förmåga till 

informationsutbyte, 

samarbete, 

kompetensöverföring 

Ansvarig för åtgärdens 

genomförande: 

Regeringskanslitet i 

samarbete med sakkunniga 

från Migrationsverket, 

Polismyndigheten och 


Möjlighet för myndigheterna att 

utbyta information innan ett 

ärende överlämnas 

Onödigt långa ledtider inom 

processen, onödiga 

omstarter i arbetet, onödigt 

dubbelarbete, bristande 

informationsöverföring, 

bristande kunskapsutbyte, 

bristande förmåga att få in 

ID-handlingar 

Regeringskanslitet i 

samarbete med sakkunniga 

från Migrationsverket, 



Utred möjligheten till förvarsbeslut vid nekad inresa 

Ansvariga för genomförandet: 

Regeringskanslitet i samarbete med sakkunniga från Polismyndigheten. 

Problem åtgärden förväntas lösa: 

Bristande möjlighet att fatta förvarsbeslut i samband med nekad inresa. 

Förväntad effekt: 

Tredjelandsmedborgare som nekas inresa ska inte tillåtas resa in i Schengenterritoriet. 

Utred möjlighet för Polismyndigheten att vid behov genomföra 

fingeravtryckssökning, exempelvis vid inre utlänningskontroll 


Regeringskanslitet i samarbete med sakkunniga från Polismyndigheten med bistånd från 



Bristande möjlighet att säkerställa en utlännings identitet. 


Möjligheten att säkerställa en utlänningens identitet ökar.

Utred möjlighet att förlänga tiden för återreseförbud (12 kap. 15 a § utlänningslagen) 


Regeringskanslitet i samarbete med sakkunniga från Migrationsverket och Polismyndigheten. 


Bristande incitament att lämna landet i enlighet med avslagsbeslut. 


Fler personer lämnar landet inom tidsfristen för frivillig avresa. 

Förslag som Polismyndigheten vill att Regeringskanslitet utreder: 

- Utred möjligheten till kroppsvisitering under hela skyddsprocessen samt utred utökade 

möjligheter att genomföra husrannsakan 

- Utred möjligheten att i samband med inre utlänningskontroll kunna omhänderta resehandlingar 

och andra dokument som styrker identiteten 

- Utred möjligheterna att på ett mer effektivt sätt säkerställa att en utlänning uppfyller sin 

skyldighet att betala kostnaderna för sin verkställighetsresa i det fall kostnadsansvar är påkallat. 

- Utred möjligheten till generell meddelandeplikt och en bestämd vistelseort bland annat i de fall 

den asylsökande inte samarbetar med att klarlägga sin identitet

Myndighetsgemensamma aktiviteter 

Tillsätt en myndighetsgemensam arbetsgrupp med uppdrag att ta fram nya 

former för gemensam analys och uppföljning av processens effekter och 

förmåga som även täcker arbetet med personer som avviker 


Förbättrad uppföljning av 

processens effektivitet 

Förbättrad struktur för 

uppföljning av processens 

samlade förmåga att verkställa 

avslagsbeslutet. 

Ökad kunskap om individens 

vilja att återvända. 

Förbättrade 

registreringsmetoder. 

En utlänning med ett öppet 

återvändandeärende ska ha ett 

avslagsbeslut som per definition 

kan verkställas. 

En kartläggning av hur 

information om möjligheten att 

ansöka om verkställighetshinder 

lämnas vid Migrationsverkets 

återvändandesamtal föreslås. 

Möjlighet till IT-system som 

underlättar överlämnande av 

ärende 

Problem åtgärden förväntas 

lösa: 

Bristande uppföljning av 

processens effektivitet. 

Bristande struktur för 

uppföljning av processens 

samlade förmåga att verkställa 

avslagsbeslutet. 

Bristande kunskap om 

individens vilja att återvända 

och vilka incitament som ökar 

denna. 

Bristande 

registreringsmetoder får till 

följd inkorrekt 

statistik/ärendebalans. 

Oklart om korrekt information 

ges om ansökan om 

verkställighetshinder. 

Bristande förmåga till 

informationsutbyte, 

samarbete, 

kompetensöverföring 



Migrationsverket och 






Migrationsverket i samråd 

med Polismyndigheten. 


med Polismyndigheten. 

Migrationsverket, 


Kriminalvården.

Utred möjligheten att förstärka ID-samarbetet 


Möjligheten att införa personal 

från Migrationsverket på 

Landvetter, Skavsta och 

Sturups flygplatser 

Möjligheten att införa 

daktningsmaskin samt 

möjlighet för 

Polismyndigheten att uppta 

fingeravtryck 

En fördjupad utredning 

avseende det norska systemet 

effektivitet gällande ID-frågan 

kopplad till verkställighet av 

beslut 

Se över möjligheten att 

använda öppna källor (sociala 

medier inkluderat) i syfte att 

öka möjligheterna att 

säkerställa personens ID. 


lösa: 

Bristande förmåga att få fram 

ID-handlingar och klarlägga 

identiteter, hitta personer som 

saknar uppehålltillstånd eller 

som inte legaliserat sin vistelse 

och/eller inresa i Sverige 

Bristande förmåga att klarlägga 

utlänningens identitet och 

försvårande av 

verkställighetsarbetet på grund 

av detta. 

Oklart om ID-arbetet i Norge 

resulterar i fler verkställda 

beslut. 

Oklar ID. 









med Polismyndigheten

Utred möjligheter för och utvecklingen av åtgärder kopplade till utlänningens 

vilja att återvända 


Förbättrad uppföljning och 

arbetsätt i syfte att skapa en 

mer behovsanpassad och 

flexibel process 

Fortsatt utveckling av metoder 

för att öka incitamenten till 

självmant återvändande 


lösa: 

Bristande kunskap och 

förmåga att förstå vad som 

gör att en person faktiskt 

återvänder. Bristande 

förmåga att nå ut med rätt 

information i rätt tid till 

utlänningen. Bristande 

förmåga att få utlänningen att 

förstå och acceptera sitt 

beslut. 

Avsaknad av incitament till 

självmant återvändande. 







Upprättande av gemensam handlingsplan 

Samverkansforum Nationell samverkan (Migrationsverket, Polismyndigheten och Kriminalvården) 

ska upprätta en handlingsplan för när de ovanstående myndighetsgemensamma aktiviteterna ska 

vara genomförda. 

Handlingsplanen ska vara färdigställd senast 2017-01-31.

Bfd22 141107 

1 (11) 

Joakim Lundegård 

Telefon: 010-485 74 46 

Rättsutredning 

2016-10-18 

Diarienummer 

Initial rättslig analys av återvändandeuppdraget 

Innehållsförteckning 

Sammanfattning ......................................................................................... 1 

1. Mandat................................................................................................. 2 

2. EU-rätt ................................................................................................. 3 

3. Sekretess .............................................................................................. 5 

4. Integritetslagstiftning .......................................................................... 6 

5. Samlokalisering av myndigheter ......................................................... 6 

6. Särskilt om förvaret i Märsta............................................................... 7 

7. ID-arbete vid gräns ............................................................................ 10 

8. Daktningsutrustning vid flygplatserna .............................................. 11 

9. Interpol-slagningar ............................................................................ 11 

Sammanfattning 

Det kan konstateras att mottagning, prövning och återvändande är 

regeltyngda områden. Det är därför viktigt att det finns tydliga och konkreta 

processbeskrivningar som kan utvärderas mot de inblandade 

myndigheternas lagstiftning, genom att kontrollera bl.a. mandat-, sekretessoch 

integritetsfrågor. Vid samlokaliseringar och samarbeten kommer det att 

föreligga gränssnittsproblematik mellan myndigheterna. När myndigheterna 

ska samverka är det därför viktigt att det finns tydliga rutiner och 

instruktioner till personalen som tar hänsyn till vad som kan samverkas om 

samtidigt som myndigheternas gränser upprätthålls. Det är även viktigt att 

det sker regelbunden uppföljning för att kontrollera att det inte utvecklas 

otillåtna arbetsätt. 

Migrationsverket 

Rättsavdelningen, Rättsenheten 

Besöksadress Anders Personsgatan 14 Postadress Box 1087, 405 23 Göteborg 

Telefon 0771-235 235 Telefax 031-7955330 

E-post migrationsverket@migrationsverket.se Webbplats www.migrationsverket.se Organisationsnr 202100-2163

2 (11) 

1. Mandat 

För att kunna göra en rättslig analys av återvändandeuppdraget behöver 

myndigheternas mandat tydliggöras i de olika delarna av asylprocessen. 

Migrationsverket (MV) kan delta i hela processen men saknar stöd för 

tvångsåtgärder annat än frihetsberövande. Beslut om uppehållstillstånd ska 

bl.a. enligt 5 kap. 20 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, 

meddelas av MV. Vidare ska MV enligt 12 kap. 14 § UtlL verkställa beslut 

om avvisning eller utvisning. Om den som ska avvisas eller utvisas håller 

sig undan och inte kan påträffas utan myndighetens medverkan eller om det 

kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet kan MV 

lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till PM 

enligt 12 kap. 14 § UtlL. PM ska även verkställa myndighetens beslut om 

avvisning och en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott 

samt de beslut om avvisning som de själva fattat. MV får enligt 9:1 UtlL 

efter överenskommelse med PM hjälpa till vid kontroll av personer enligt 

kodexen om Schengengränserna Europaparlamentets och rådets förordning 

(EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för 

personer (kodex om Schengengränserna). 

Polismyndigheten (PM) har inte stöd för att delta i asylprocessen. De har 

dock stöd för gränskontrollen och vid verkställighet (i normalfallet efter 

laga kraft). PMs huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår enligt 

förordning (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten och av 

polislagen (1984:387). Myndighetens uppgifter och ansvar framgår också av 

polisförordningen (2014:1104) och av andra författningar. Exempel på 

andra författningar är t.ex. kodex om Schengengränserna, UtlL, passlagen 

(1978:302), passförordningen (1979:664) samt Europaparlamentet och 

rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införandet av en 

EU-kodex om viseringar (viseringskodex). Om PM ska verkställa ett beslut 

om avvisning eller utvisning och finner att myndigheten inte kan verkställa 

beslutet eller att den behöver ytterligare besked, ska PM enligt 12:17 UtlL 

underrätta MV. Slutligen kan det enligt 9:1 UtlL konstateras att PM 

ansvarar för kontroll av personer enligt kodexen om Schengengränserna. 

Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa PM vid en sådan 

kontroll. MV får som ovan nämnt efter överenskommelse med PM hjälpa 

till vid kontrollen. 

Kriminalvården (KV) deltar egentligen inte annat än vid frihetsberövande 

men får enligt 6 § i förordning (2007:1172) med instruktion för 

Kriminalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikestransporter 

av personer som är berövade friheten. Kriminalvården mandat är brett men 

ganska tunt och innefattar t.ex. inte tvångsåtgärder. Enligt tilltänkt tillägg i 

10:19 a UtlL ska KV lämna den hjälp som behövs för att förflytta en 

utlänning som hålls i förvar om MV begär det. Enligt ytterligare ett tilltänkt 

tillägg i 10:19 c UtlL ska den som begär hjälp enligt 19 § eller 19 a § utan 

hinder av sekretess lämna den verkställande myndigheten de uppgifter om 

utlänningen som behövs för planeringen och genomförandet av åtgärden. 

Värt att notera att dessa skrivelser ännu endast är förslag.

3 (11) 

PM 

KV 

Gränskontroll Asylutredning Verkställighet 

MV 

Bild 1: Myndigheternas mandat. 

Dessa mandatfrågor får stora konsekvenser för hela asylprocessen och 

särskilt för återvändandet. T.ex. kan PM i vissa fall, t.ex. om det finns 

anledning att anta att ett brott har begåtts som kan leda till fängelse, 

genomföra kroppsvisitationer vid gränskontroll när någon söker asyl – detta 

medför att ID-handlingar som är av väsentlig vikt för både prövningen av 

asylansökan men också vid en eventuell verkställighet kommer fram i stor 

utsträckning. PM saknar dock mandat att genomföra kroppsvisitering när 

någon söker asyl inne i landet eller vid transitområde och åberopar asyl 

(vilket är en majoritet av alla ansökningar). 

Ovanstående är enbart ett exempel på den problematik som föreligger 

avseende mandatfrågan. För att genomföra en effektiv 

verkställighetsprocess bör mandatfrågan redas ut genom en 

processbeskrivning av samtliga aktörer. Då kan luckor i regleringen 

uppmärksammas och sedan hänskjutas till uppdragsgivaren. 

2. EU-rätt 

Det finns tvingande EU-rätt som reglerar delar av asylförfarandet. Det är 

bl.a. 

 

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 

26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken 

medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om 

internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös 

person har lämnat in i någon medlemsstat, som i dagliga termer 

kallas för Dublinförordningen. 

 

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 

26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av 

fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 

604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken 

medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om 

internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös 

person har lämnat in i någon medlemsstat och för när

4 (11) 

medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser 

med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, som i dagliga 

termer kallas för Eurodacförordningen. 

 

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 

9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet 

mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare 

vistelse, som i dagliga termer kallas för VISförordningen. 

Dessa tre förordningar är direkt tillämpliga i Sverige och vid utarbetning av 

en framtida process är det viktigt att hänsyn tas till att dess regler är 

tvingande och svårare än nationell rätt att ändra. 

Till det kommer: 

Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 

2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla 

internationellt skydd, som i dagliga termer kallas för 

asylprocedurdirektivet. 

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 

december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för 

återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i 

medlemsstaterna, som i dagliga termer kallas för 

återvändandedirektivet. 

 

Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 

2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om 

internationellt skydd, som i dagliga termer kallas för 

mottagandedirektivet. 

Dessa tre direktiv är implementerade i svensk rätt, men måste beaktas när en 

framtida process arbetas fram. 

T.ex. framgår det av asylprocedurdirektviet att uniformerad personal inte får 

genomföra asylutredningar. Detta innebär i praktiken att PM inte kan delta 

på asylutredningar. Dock säger det ingenting om möjligheterna att lämna 

information vidare till PM från MV (se även RPSFS 2013:8, 3 kap. 1 § 

avseende uniformsanvändning). Ett annat exempel är att varje land enligt 

samma direktiv ska utse en myndighet som är ansvarig för asylprocessen – i 

Sverige är den MV (många andra medlemsstater har nationella 

polismyndigheter). 

Det finns många aspekter av direktiven som måste beaktas vid en omarbetad 

återvändande- och verkställighetsprocess. Det kan dock inte ske förrän det 

finns ett förslag till ny process.

5 (11) 

3. Sekretess 

Regler om sekretess för uppgifter som rör utlänningar återfinns huvudsakligen 

i 21 kap. 5 § samt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen 

(2009:400), förkortad OSL. Därtill kan även socialtjänstsekretess (ofta 

benämnd LMA-sekretess inom MV) i 26 kap. 1 § 4 stycket p. 1 OSL vara 

tillämplig. 

Sekretess enligt dessa bestämmelser gäller som huvudregel enligt 8 kap. 1 § 

OSL gentemot enskilda eller för andra myndigheter. Sekretessreglerna 

innebär alltså ett förbud för myndigheter eller anställda vid myndigheterna 

att röja en viss uppgift för andra myndigheter. 

Skälet härtill är intresset av att hemliga uppgifter inte når en större krets än 

som är absolut nödvändigt. 

För att inte omöjliggöra det samarbete mellan myndigheter, vilket ofta är av 

stor betydelse inte minst för den enskildes rättssäkerhet, innehåller OSL en 

rad undantag från huvudregeln. Undantag från detta förbud är främst 

placerade i 10 kap. OSL, men kan även vara placerade på andra ställen i 

OSL eller i annan författning. 

Även skaderekvisitet kan undantagsvis ha betydelse vid bedömningen av 

om en hemlig uppgift kan lämnas till en annan myndighet, men i sådant fall 

ska det ske på grund av att skada helt kan uteslutas. 

Generellt sett handlar de rättsliga frågorna om vart gränsen går mellan de 

båda myndigheterna och under vilka omständigheter sekretesskyddad 

information kan lämnas över myndighetsgränserna. 

I och med att huvudregeln i Migrationsverkets ärenden oftast är sekretess 

(omvänt skaderekvisit), så måste omständigheter som kan bryta sekretessen 

efterforskas. Detta kräver att mandatfrågorna är utredda och att 

processbeskrivningarna är tydliga. Annars är det svårt att finna ett 

tillämpningsbart undantag från den sekretessregelringen. 

Då MV inte har några sekretessbrytande regler som bedöms kunna tillämpas 

i vår myndighetssamverkan i det aktuella avseendet, så medför OSL att 

samtal/information i ärenden innan ett överlämnande, då ett beslut om 

överlämnande inte formellt har fattats, inte får genomföras med nuvarande 

lagstiftning. Ett röjande av information till annan myndighet i det skedet är 

troligtvis att se som ett röjande av sekretesskyddad information vilket enligt 

20 kap. 3 § brottsbalken (1962:700), förkortad BrB, skulle kunna bestraffas 

med böter eller fängelse i högst ett år. 

Gällande KV förefaller grunden för informationsöverlämnande vara svag, 

och risken är att ett felaktigt utnyttjande av främst 10 kap. 2 § och 10 kap. 

27 § OSL sker i dagsläget. En uttrycklig uppgiftsskyldighet skulle 

möjliggöra bättre säkerhet och mindre risk för framtida begränsningar.

6 (11) 

Sammanfattningsvis ser rättsavdelningen ett behov av en 

författningsändring om annan myndighet ska få ta del av den aktuella 

informationen, om det ska ske innan ett ärende är avslutat och överlämnat 

för verkställighet. 

4. Integritetslagstiftning 

Migrationsverket har idag en sektorspecifik lagstiftning gällande 

personuppgiftshantering. Den består främst av utlänningsdatalagen 

(2016:27) och utlänningsdataförordningen (2016:30). Därtill är 

personuppgiftslagen (1998:204) subsidiär och tillämpas i andra hand. 

På en EU-rättslig nivå har Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG 

av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på 

behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, 

som i dagliga termer kallas för dataskyddsdirektivet. 

Den 25 maj 2018 kommer Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 

2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende 

på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter 

och om upphävande av direktiv 95/46/EG, som i dagliga termer kallas för 

dataskyddsförordningen, att ersätta dataskyddsdirektivet. 

Dataskyddsförordningen kommer att vara direkt tillämpligt i alla EU/EESländer. 

Vid uppbyggnad av ev. system för överföring av information mellan 

myndigheterna bör man redan nu ta hänsyn till den ovanstående regleringen 

för att säkerställa att man har regelkonformitet redan från början. 

5. Samlokalisering av myndigheter 

Den största risken med att myndigheter samlokaliseras är att 

myndigheternas respektive gränser lätt suddas ut. I det vardagliga 

samarbetet är det lätt att glömma bort utgångspunkten, att det råder 

sekretess mellan myndigheterna. Därför är det viktigt att det finns ett 

grundläggande mandat för att samlokalisera såväl som tydliga styrdokument 

(rutiner, instruktioner, checklistor, etc.) som styr hur myndigheterna får/ska 

samarbeta. Myndigheten bör alltid vara medveten om att det föreligger en 

kontinuerlig risk för att det utvecklas otillåtna förfaranden av 

effektivitetsskäl som kan leda till att t.ex. sekretesskyddad information röjs. 

Det är även viktigt att punkten när ett ärende går över från en myndighet till 

en annan identifieras och säkerställs som tillräckligt tydlig för båda 

myndigheternas personal. Det föreligger även behov av löpande uppföljning 

och samråd mellan myndigheterna kring hur arbetssätten fungerar. 

Det bör övervägas om en fysisk samlokalisering är nödvändig för att följa 

ett ärende genom hela processen. En samlokalisering vid de mest ansatta 

gränskontrollerna har dock framförts som ett behov av PM, ett stöd för detta 

skulle enligt 9:1 UtlL bygga på en överenskommelse med PM.

7 (11) 

6. Särskilt om förvaret i Märsta 

PM, region Stockholm, har sedan år 2012 haft en till tre poliser placerade på 

förvaret i Märsta. I nuläget tjänstgör två poliser fem dagar i veckan. Utöver 

polisen finns även Nationella transportenheten inom Kriminalvården, 

förkortade NTE, placerade i samma lokal med en medarbetare. NTE har 

tidigare representerats fem dagar i veckan men kommer från och med hösten 

2016 endast att vara representerade en dag i veckan. 

Lokalen som används för samlokaliseringen ligger utanför förvarets 

skalskydd och utgörs av två rum och ett kök samt toalett. Det finns en dörr 

mellan de två rummen som kan stängas för att avgränsa mellan PM och 

NTE. Både polisen och NTE har passerkort som bereder dem tillträde till 

förvarets lokaler. Ev. sekretessproblematik mellan PM och NTE utreds inte 

vidare i denna rättsutredning. 

Återvändandesamtal 

Trepartssamtal (ett tredje och sista återvändandesamtal) sker inför 

överlämnande till PM mellan förvarets personal, den förvarstagne och PM:s 

personal. Samtalet följer efter två tidigare återvändandesamtal där MV 

informerar den förvarstagne innan beslutet vunnit laga kraft om ärendets 

gång framöver. Efter uppföljningssamtalen följer två till tre 

återvändandesamtal där den förvarstagne informeras om att beslutet nu 

vunnit laga kraft, möjligheterna till självmant återvändande samt att ärendet 

framöver kan komma att lämnas till PM ifall utlänningen inte medverkar till 

att ett avlägsnandebeslut verkställs. 

I VCA 78/2011 Nya rutiner för samarbete med polisen stadgas det att både 

handläggande polis och kontaktperson vid förvaret deltar vid samtal med 

utlänningen. I det protokollet noteras bl.a. att handläggande polis har 

huvudansvaret för verkställighetsarbetet och utifrån det som 

överenskommits håller förvarets kontaktperson motiveringssamtal med 

utlänningen. Detta förefaller inte vara tillåtet för PM personal att delta 

informativt i återvändandesamtal eftersom PM har något mandat att delta i 

processen innan asylutredningen är avslutad och överlämnad för 

verkställighet. Förfarandet att PM efter två återvändandesamtal deltar i det 

tredje samtalet bör skyndsamt utredas vidare och ev. justeras. 

Förhandsdragning 

Förhandsdragning (avstämning) sker mellan myndigheterna (d.v.s. mellan 

MV:s återvändandeteam i Märsta och Gränspolisen i Märsta) inför ett 

samtal med den förvarstagne innan ett ärende ska överlämnas från MV till 

PM för verkställighet. Det sker utan en diskussion om individuppgifter 

annat än land, status (LK beslut). Så länge som individen inte kan 

identifieras på de uppgifter som ges bedöms ingen sekretess brytas genom 

detta förfarande, men det ska beaktas att ärendet ännu inte är överlämnat 

och att sekretess gäller om inget annat stadgas. Det bör finnas klara rutiner 

och instruktioner för dessa dragningar.

8 (11) 

Oklara gränser 

Förvarsenheten i Märsta jobbar med återvändandeteam som jobbar måndag 

till fredag vilket synkar bra med gränspolisens arbete, liksom andra 

myndigheter såsom domstolar, tingsrätten, MV:s egna enheter m.fl. 

Enheten ser vinster i kommunikationen med förvarsärenden som ska 

överlämnas till polisen för verkställighet i synnerhet prioriterade ärenden 

(mentalt instabila personer, korta tidsfrister m.fl.). Original handlingar 

överlämnas på plats till gränspolisen vilket i sig bidrar det till bättre flöde 

och snabb handläggning hos dem. I det stora bidrar till att förkorta 

förvarstider och att få till en bättre synkronisering med administrativa team. 

Från början, innan återvändandeteamets tillkomst, upplevdes kontakten med 

handläggare hos PM som komplicerad och försvårad utifrån de olika 

myndigheters arbetskultur, men det nuvarande arbetssättet som har funnits 

sedan år 2012 har optimerat resursfördelningen mellan MV och PM samt 

tydliggjort myndigheternas roll för förvarstagna personer. Före det var det 

längre förvarstider och mer frustration hos de intagna och försvarsenhetens 

personal fick agera ”filter” i högre utsträckning i kontakten mellan de 

förvarstagna och PM. De problemen upplevs inte finnas längre. Nu upplevs 

det lättare med alla strukturella frågor och det operativa samarbetet fungerar 

bra. 

Dessa upplevelser representerar positiva effekter av ett nära samarbete, dock 

finns det en risk att de anställda missar att se var de respektive 

myndigheternas gränser går genom att man fokuserar på de praktiska och 

effektökande åtgärderna. Det är viktigt att positiva effekter fångas upp och 

utreds för att säkerställa att rättsligt stöd finns för arbetssätten. 

Rutiner och instruktioner 

Det förefaller finnas en brist i att endast en mindre del av 

myndighetssamarbetet finns reglerat i rutiner och instruktioner på MV. 

Detta bör åtgärdas och kvalitetsavdelningen bör involveras för att säkerställa 

att det finns tillräckligt stöd för personalen. 

Överenskommelser 

Det finns ett antal dokument som reglerar det gemensamma arbetssättet 

mellan myndigheterna, det är dock oklart vilka mandat som har förelegat för 

att skapa de nuvarande arbetssätten och det bör ske en genomgång av 

existerande dokumenten och säkerställa att dessa är korrekta och 

överensstämmer med det faktiska arbetssättet likväl som med rutiner och 

instruktioner. 

De aktuella dokumenten är: 

Förslag till projekt daterat den 26 november 2011 

Effektivisera verkställighetsarbete och förkorta förvarstider – ett 

pilotarbete mellan gränspolisen i Stockholms län och 

Migrationsverket, förvaret i Märsta daterat den 4 juni 2012 

VCA 78/2011

9 (11) 

 

GDA 11/2016, ansvarsfördelning mellan Migrationsverket och 


Tillträde till lokalerna 

PM har fått egna passerkort till MV:s lokaler, dessa passerkort bör dock inte 

lämnas ut generellt. Efter avstämning med säkerhetsenheten är 

bedömningen att ett eventuellt tillträde till MV:s lokaler (exklusive de 

avskilda lokalerna) enbart bör ske efter en behovsprövning som 

dokumenteras. Det bör utredas vad det finns för syfte med deras tillträde och 

vilka risker som det kan innebära. Eftersom det troligtvis föreligger 

sekretess mot PM i flera avseenden, bör PM inte kunna ta del av 

sekretesskyddad information vid besök på avdelningarna T.ex. bör det 

utredas hur långt in i lokalerna och vilka delar av lokalerna som PM behöver 

komma och om inte MV:s personal kan släppa in och ut PM:s personal vid 

dessa tillfällen utan att de har egna passerkort? Även möjligheterna att ha en 

sluss eller utredningsrum som ligger i nära anslutning till PM:s lokaler bör 

utredas. 

Transport till flygplats 

Enligt VCA78/2011 ska det utredas vidare vad det finns för möjlighet att 

låta förvarens personal bistå polisen med transport till flygplatsen. Enligt 

uppgifter från MV:s personal på förvaret i Märsta har transporter till 

Arlanda tidigare ha skett i väldigt få fall av MV:s personal. Det rörde sig då 

om transporter fram till att gränspolisen på Arlanda tog över på flygplatsen 

och genomförde själva verkställighetsförfarandet. Enligt GDA 11/2016 

(avsnitt 5.3) ska MV i första hand anlita NTE eller använda sig av egen 

personal vid transporter. Migrationsverket måste vända sig till PM för att få 

deras godkännande att använda NTE. I vissa fall då en utlänning bedöms 

rymningsbenägen eller våldsam, använda sig av polisens biträde vid 

transport. 

Olika rutiner på olika orter 

Det kan noteras att förvaren inte har gemensamma rutiner och det borde 

antagligen finnas mer samordning mellan förvaren. Speciellt genom rutiner 

och instruktioner. Förslagsvis bör kvalitetsavdelningen kontaktas för 

assistans med detta. 

Myndighetsdiskussioner, nätverkande, forum och generell samverkan 

mellan myndigheterna 

Enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL, ska varje myndighet 

lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. 

Myndigheterna ska samverka så att det blir enklare både för enskilda och 

andra myndigheter att ha med dem att göra. I fråga om myndigheternas 

skyldighet att lämna varandra uppgifter gäller inte paragrafen utan i stället 6 

kap. 5 § OSL. 

Samverkansmöten på en detaljnivå med sekretesskyddad information bör 

undvikas om det inte finns stöd i lag för det.

10 (11) 

7. ID-arbete vid gräns 

Här kan det finnas många nyttor med MVs närvaro vid gräns och det finns 

visst lagstöd för MVs närvaro förutsatt att det är överenskommet med PM 

enligt 9 kap 1 § UtlL. 

Vidare har MV idag en aktiv roll vid utlänningsärenden vid gräns och 

det är många olika tillfällen där MV tar beslut i ärenden som 

aktualiseras vid gräns. Exempelvis om en person verkställts och 

därefter återkommit under ett aveller utvisningsbeslut. Som 

lagstiftningen ser ut idag går ärendet tillbaka till MV som därefter 

måste överlämna det på nytt till PM. Det avbryter och fördröjer ett 

återvändande som överlämnats till polismyndigheten sedan tidigare 

enligt 12 kap. 14 § UtlL. 

PM har vid gräns egentligen inte något ID-uppdrag annat än att 

kontrollera tillstånd och att det är personen i fråga som har det 

aktuella tillståndet. MV är också intresserade av att veta om en 

person reser in med ett pass, en visering eller i en annan persons pass 

(look a like-pass) eftersom det kan komma att påverka prövningen och 

återvändandet. 

Det kan vara av intresse att MV vid gräns vidtar åtgärder enligt 9 kap. 9 § 

UtlL förutsatt att närvaron vid gräns kan inrymmas inom ” utlänningen är 

också skyldig att efter kallelse av MV.. komma till verket..” samt om det 

kan anses finnas ”särskild anledning till kontroll” för människor där det 

konstaterats att personen har dubbla medborgarskap (varav det ena utgör 

hög risk för att personen söker asyl) men reser in i Sverige exempelvis 

viseringsfritt med sitt ena medborgarskap för att dokumentera syftet med 

vistelsen och utreda identitetshandlingar som sökande reser in med. Efter 

inresa är det svårt för MV att få fram uppgifter om en asylsökande har 

rest in i Sverige legalt med ett annat pass (förutom i vissa 

viseringsärenden). För det fall en sådan åtgärd inte inryms inom 9 

kap. 9 § UtlL kan eventuellt lagförslag lämnas i frågan eller lösa det 

genom att PM, om de finner stöd för åtgärden, gör en fördjupad 

inresekontroll för personer med dubbelt medborgarskap som reser in 

viseringsfritt där det ena medborgarskap indikerar högrisk för att 

ansöka om asyl. Detta kan också bli en fördel av samlokalisering vid 

flygplats. 

Personer som redan beviljats uppehålls- och arbetstillstånd som 

reser till grannländer till hemlandet (ofta städer som angränsar till 

hemlandet) finns det också ett intresse för MV att direkt utreda på 

plats eftersom det genererar bättre utredningsunderlag och att det 

kan resultera i ett återkallande av statusförklaring och/eller 

uppehållstillstånd, 4 kap. 5 § och 4 kap. 5a-5c §§ UtlL. Denna 

prövning utreds och fattas beslut om av MV. 

För ytterligare utredning krävs tydliga processbeskrivningar som kan 

utvärderas mot de inblandade myndigheternas lagstiftning.

11 (11) 

8. Daktningsutrustning vid flygplatserna 

Det finns för närvarande begränsad daktningsutrustning som finns hos 

passkontrollanten och är avsedd att kontrollera att identiteten för någon som 

beviljats visering överensstämmer. 

Stöd för att både PM och MV ska kunna göra detta finns i 9 kap. 8 § UtlL 

som stadgar att MV eller PM får fotografera en utlänning och, om 

utlänningen fyllt 14 år, ta hans eller hennes fingeravtryck om utlänningen 

inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till Sverige, när han 

eller hon ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller 

som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § eller det finns grund 

för att besluta om förvar. 

En samlokalisering vid flygplatserna kan vara bra för Migrationsverket för 

att lättare kunna överta ärenden enligt 8 kap. 17 § 3 st. UtlL, det vill säga 

när det råder oklarheter om det är PM eller MV som ska pröva frågan om 

avvisning. 

PM kommer från den 1 januari 2017 kunna avropa likvärdig 

daktningsutrustning från MV:s ramavtalsupphandling Biometristationer. 

Enligt avsnitt 1.4 i avtalet har PM rätt att avropa med stöd av avtalet och 

stadgar att PM:s eventuella behov av Biometristationer som avtalet omfattar 

är begränsat till att endast omfattas viseringar utfärdade vis gräns. 

PM:s behov av ytterligare stöd och kontakt med MV samt behov av 

ytterligare åtkomst till MV:s system vid flygplatserna är fortfarande under 

utredning. Möte inbokat den 20 oktober 2016. 

9. Interpol-slagningar 

Möjligheterna till Interpol-slagningar är fortfarande under utredning, se 

bilaga 1.

Bfd22 141107 

1 (6) 

Joakim Lundegård 

Telefon: 010-485 74 46 

Rättsutredning 

2016-10-25 

Polismyndighetens tillgång till Migrationsverkets 

fingeravtrycksregister för ändamålet att kontrollera 

inresandes identitet och att den inresande uppfyller 

de formella kraven enligt utlänningslagen, för rätt 

till inresa och vistelse i Sverige. 

Sammanfattning 

För ändamålet att kontrollera inresandes identitet och att den inresande 

uppfyller de formella kraven enligt utlänningslagen, för rätt till inresa och 

vistelse i Sverige bedöms polismyndigheten kunna få tillgång till 

Migrationsverkets fingeravtrycksregister via en direktåtkomst. 

Inledning 

Som en del av uppdraget Myndighetsövergripande försöksverksamhet för 

effektivare återvändande - uppdrag enligt regleringsbrev 2016 har 

rättsenheten fått i uppdrag att utreda frågan om ID-arbete vid gräns och 

daktningsutrustning vid flygplatserna, ansvarsområde, mandat samt 

gränsdragningar myndigheterna emellan. 

I den nu gällande ansvarsfördelningen framgår att polismyndigheten ska ta 

kontakt med Migrationsverket för att verket ska upprätta ett ärende och 

personal från Migrationsverket ska ta sig till platsen, i de fall den ligger 

inom en bilresa av två timmar. Denna rutin har allteftersom blivit mer 

utvattnad, eftersom Migrationsverket i de fall polismyndigheten har ringt 

Migrationsverket har Migrationsverket sagt att polismyndigheten ska be 

utlänningen att ta sig till Migrationsverkets lokaler för att söka asyl. Ofta 

brukar polismyndigheten skjutsa utlänningen till Migrationsverkets lokaler. 

Polismyndigheten har uppgett att registrering av utlänningar är 

Migrationsverkets ansvar medan Migrationsverket anser att det inte finns 

något ansvar fram till dess att sökanden har registrerat sin asylansökan. 

Därmed finns det ett flertal utlänningar som släpps in i Sverige utan att 

därefter reglera sin vistelse, bara efter det utlänningen nämnt ordet asyl. Det 

finns fall där utlänningar troligvis aldrig haft för avsikt att reglera sin 

vistelse här i landet. 


Rättsavdelningen, Rättsenheten 

Telefon 0771-235 235 Telefax 031-7955330 

E-post migrationsverket@migrationsverket.se Webbplats www.migrationsverket.se Organisationsnr 202100-2163

2 (6) 

Polismyndigheten har vidare beskrivit att ett problem vid daktning vid 

flygplatserna är att polismyndigheten i sina maskiner inte har 

direktuppkoppling mot Migrationsverkets fingeravtrycksregister. 

Polismyndigheten måste först fylla i en blankett om sökning i registret, 

skicka blanketten till NFC (Nationellt Forensiskt Centrum), NFC skickar 

blanketten till Migrationsverket som tar beslut om NFC får köra mot 

registret. Migrationsverket meddelar NFC och NFC meddelar 

initiativtagaren på polismyndigheten. Flödet tar allt från 30 minuter till en 

timme. Det största problemet är att NFC endast har öppet 08.00-15.00 på 

vardagar. Migrationsverkets id-enhet, biometriteamet arbetar måndag till 

torsdag 08.00-20.15 och fredag till söndag 08.00-16.46. Migrationsverket 

arbetar inte utöver dessa tider trots att polismyndigheten har som mest att 

göra kvällar/nätter och helger. 

Polismyndigheten kommer från den 1 januari 2017 kunna avropa likvärdig 

daktningsutrustning från Migrationsverkets ramavtalsupphandling 

Biometristationer. Enligt avsnitt 1.4 i avtalet har polismyndigheten rätt att 

avropa med stöd av avtalet och det framgår av samma avtal att 

polismyndighetens eventuella behov av Biometristationer som avtalet 

omfattar är begränsat till att endast omfatta viseringar utfärdade vid gräns. 

Polismyndigheten har med anledning av ovan beskrivna begränsningar 

framfört ett behov att kunna utföra egna slagningar i Migrationsverkets 

register över fingeravtryck för att det ska uppstå en nytta med möjligheten 

att avropa daktningsutrustning. 

Bakgrund 

Polismyndigheten har behov av att utföra personuppgiftsbehandling i 

samband med yttre gränskontroll och inre utlänningskontroll. Vid en sådan 

kontrollverksamhet kan också Migrationsverket medverka efter 

överenskommelse 1 . 

Den yttre gränskontroll och inre utlänningskontroll som polismyndigheten 

bedriver kan ha brottsbekämpande syfte, till exempel att upptäcka 

gränsöverskridande brottslighet. I sådana fall regleras 

personuppgiftsbehandlingen av polisdatalagen (2010:361), förkortad PDL. 

I andra fall är ändamålet att kontrollera den inresandes identitet och att 

kontrollera att han eller hon uppfyller de formella och materiella kraven 

enligt utlänningslagen för rätt till inresa och vistelse i Sverige. I sådana fall 

regleras personuppgiftsbehandlingen av utlänningsdatalagen 2 . 

Polismyndighetens fingeravtrycksregister innehåller fingeravtryck som 

samlats in med stöd av 4 kap. PDL. Som följer av 4 kap. 11−12 a §§ PDL 

får det registret innehålla fingeravtryck från en person som är misstänkt eller 

1 9 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) 

2 Prop. 2015/16:65 s. 61

3 (6) 

dömd för brott och som har varit föremål för åtgärd enligt 28 kap. 14 § 

rättegångsbalken eller som har lämnat fingeravtryck enligt 19 § lagen om 

särskild utlänningskontroll. Uppgifter om fingeravtryck får även behandlas 

om det behövs för att fullgöra internationella åtaganden. Detta register 

benämns vanligtvis A-filen. 

Migrationsverkets register över fingeravtryck utgör tillsammans med 

polismyndighetens fingeravtrycksregister det nationella 

fingeravtrycksregistret. Migrationsverkets register över fingeravtryck 

innehåller fingeravtryck som samlats in av Migrationsverket i 

utlänningsärenden. Detta register benämns vanligtvis B-filen 3 . 

B-filen och A-filen behandlas och lagras i ett automatiserat 

fingeravtrycksidentifieringssystem (AFIS), men registren är tekniskt 

separerade från varandra. 

Utöver fingeravtryck finns även viss annan information om namn, 

födelsetid, nationalitet m.m. registrerad i registren. AFIS är placerat i 

polismyndighetens lokaler. Det är endast polismyndigheten (i praktiken ett 

fåtal personer på Nationellt Forensiskt centrum, NFC) som har tillgång till 

Migrationsverkets fingeravtryck i B-filen. För åtkomst till B-filen krävs det 

en särskild behörighet och tillgång till särskilt anpassade arbetsstationer och 

programvaror. 

I praktiken är det alltså polismyndigheten som handhar, förvaltar 

och underhåller B-filen genom en överenskommelse mellan 

Migrationsverket och polismyndigheten. Verket har alltså ingen möjlighet 

att registrera, radera eller komma åt uppgifter i sitt eget 

fingeravtrycksregister utan polismyndighetens biträde. 

Skäl för bedömningen 

Migrationsverket eller polismyndigheten får fotografera en utlänning och, 

om utlänningen fyllt 14 år, ta hans eller hennes fingeravtryck om 

utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till 

Sverige, utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 

kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, eller 

det finns grund för att besluta om förvar 4 . 

Polismyndigheten har direktåtkomst till personuppgifter hos 

Migrationsverket 5 , men polismyndighetens direktåtkomst ska begränsas till 

de personuppgifter som myndigheten behöver för de ändamål som anges i 

11 § 1-4 och 14 § andra stycket 2 utlänningsdatalagen 6 . 

3 SOU 2015:73 s. 278 

4 9 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716) 

5 19 § 1 utlänningsdatalagen (2016:27) 

6 9 § utlänningsdataförordningen (2016:30)

4 (6) 

Polismyndigheten får behandla personuppgifter om det behövs för kontroll 

av utlänning i samband med inresa och utresa samt kontroll under vistelsen i 

Sverige 7 . 

De fingeravtrycksuppgifter som Migrationsverket lämnar till 

polismyndigheten för registrering i B-filen torde normalt omfattas av 

sekretess. Den sekretessbestämmelse som i första hand är tillämplig är 37 

kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. 

En uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL får inte röjas för enskilda 

eller för andra myndigheter, om inte annat anges i lagen eller i lag eller 

förordning som lagen hänvisar till 8 . 

Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om 

uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning 9 . 

Polismyndigheten har rätt att ta del av personuppgifter som Migrationsverket 

behandlar enligt 11 eller 14 § utlänningsdatalagen vid direktåtkomst 

enligt 19 § och Migrationsverket ska på begäran av polismyndigheten lämna 

ut personuppgifter som verket behandlar enligt 11 § 1 eller 2 10 . 

Genom polismyndighetens rätt att ta del av uppgifterna uppkommer en 

sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL bryter 

den sekretess som kan gälla för uppgifterna hos Migrationsverket. Det 

handlar alltså om samtliga primära ändamål utom ändamålet återsökning av 

avgöranden, rättsutredningar och annan rättslig information eller 

information som rör förhållanden i andra länder samt uppgifter som 

Migrationsverket behandlar i sina register över fingeravtryck och 

fotografier. Bestämmelsen innebär bl.a. att Migrationsverket kan lämna 

fingeravtryck som verket tagit, enligt ovan nämnda stöd, till 

polismyndigheten för kontroll mot Migrationsverkets eget 

fingeravtrycksregister 11 . 

Behandling får ske om det behövs för kontroll av utlänning i samband med 

inresa och utresa samt kontroll under vistelsen i Sverige. Detta ändamål 

innefattar den inre utlänningskontroll och yttre gränskontroll som utförs av 

Migrationsverket och polismyndigheten med stöd av utlänningslagen. Inom 

ändamålet ryms exempelvis behandling av uppgifter för att planera nära 

förestående kontroller av utlänningar som förväntas resa in i landet. När det 

gäller polismyndigheten omfattas inte sådan personuppgiftsbehandling 

som utförs i den brottsbekämpande verksamheten 12 . 

7 11 § 2 utlänningsdatalagen (2016:27) 

8 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 

9 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 

10 20 § utlänningsdatalagen (2016:27) 

11 Prop. 2015/16:65 s. 124 

12 Prop. 2015/16:65 s. 116-117

5 (6) 

Rättsenhetens bedömning 

Kontroll av utlänning i samband med inresa och utresa samt kontroll under 

vistelsen i Sverige får utföras av polismyndigheten och ses i 

utlänningsdatalagen som ett primärt ändamål för personuppgiftsbehandling. 

För att polismyndigheten själva ska kunna utföra slagningar mot B-filen 

behöver det finnas stöd för en direktåtkomst och sekretessbrytande regler. 

Polismyndigheten har enligt 19 § utlänningsdatalagen direktåtkomst till 

personuppgifter hos Migrationsverket, dessa uppgifter ska begränsas till de 

personuppgifter som myndigheten behöver för de ändamål som anges i 11 § 

1-4 och 14 § andra stycket 2 utlänningsdatalagen. Enligt 11 § 2 får 

polismyndigheten behandla personuppgifter om det behövs för kontroll av 

utlänning i samband med inresa och utresa samt kontroll under vistelsen i 

Sverige. Därmed bedöms det finnas stöd för en direktåtkomst (se bild 1). 

19 § UDL 9 § UDF 11 § UDL 

Polismyndigheten har 

direktåtkomst till 

personuppgifter hos 


Polismyndighetens Polismyndigheten får 

direktåtkomst ska behandla 

begränsas till de personuppgifter om 

personuppgifter som det behövs för 

myndigheten behöver för kontroll av utlänning 

de ändamål som anges i 11 i samband med 

§ 1-4 och 14 § andra inresa och utresa 

stycket 2 UDL. 

samt kontroll under 

vistelsen i Sverige. 

Bild 1: Rättsligt stöd för direktåtkomst för polismyndigheten till Migrationsverkets 

fingeravtrycksregister. 

Uppgifterna i B-filen förefaller omfattas av sekretess enligt 37 kap. 1 § 

OSL. Eftersom sekretess enligt 8 kap. 1 § OSL gäller mellan myndigheter 

som utgångspunkt krävs en sekretessbrytande reglering för att kunna lämna 

ut uppgifterna. 

Sekretess hindrar enligt 10 kap 28 § OSL inte att en uppgift lämnas till en 

annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag ellerförordning. 

Enligt 20 § utlänningsdatalagen har polismyndigheten rätt att ta del av 

personuppgifter som Migrationsverket behandlar enligt 11 eller 14 § vid 

direktåtkomst enligt 19 §. Bestämmelsen innebär enligt förarbetena bl.a. att 

Migrationsverket kan lämna fingeravtryck som verket tagit, enligt ovan

6 (6) 

nämnda stöd, till polismyndigheten för kontroll mot B-filen. Därmed 

bedöms det finnas stöd för att lämna ut uppgifterna (se bild 2). 

37:1 OSL 

10:28 OSL 

20 § UDL 

Utöver vad som följer 

av 21 kap. 5 § gäller 

sekretess i 

verksamhet för kontroll 

över utlänningar och i 

ärende om svenskt 

medborgarskap för 

uppgift om en enskilds 

personliga 

förhållanden, om det 

inte står klart att 

uppgiften kan röjas 

utan att den enskilde 

eller någon närstående 

till denne lider men. 

Sekretess hindrar 

inte att en uppgift 

lämnas till en 

annan myndighet, 

om 

uppgiftsskyldighet 

följer av lag eller 

förordning. 


har rätt att ta del av 

personuppgifter som 


behandlar enligt 11 

eller 14 § vid 

direktåtkomst enligt 

19 §. 

Bild 2: Rättsligt stöd för brytande av sekretessen av Migrationsverkets 

fingeravtrycksuppgifter som lagras i B-filen till polismyndigheten. 

Eftersom det föreligger både ett stöd för direktåtkomst och en 

tillämpningsbar sekretessbrytande reglering är rättsenhetens bedömning att 

polismyndigheten har rätt till uppgifterna via en direktåtkomst. 

Rättsutredningen är dock begränsad till ändamålet att kontrollera inresandes 

identitet och att den inresande uppfyller de formella kraven enligt 

utlänningslagen, för rätt till inresa och vistelse i Sverige. 

Det bör säkerställas att polismyndigheten inte kan ta del av uppgifterna för 

ett brottsbekämpande syfte. Migrationsverkets personuppgiftsombud bör 

kontaktas för närmare kontroll av personuppgiftsfrågorna och en 

systemsäkerhetsanalys (informationsklassning och riskanalys) bör 

genomföras innan driftsättning av systemet.

Studieresa till Norge 21-22 september 2016, besök hos 

norska utlänningspolisen, Politiets utledningsenhet (PU). 

Syfte: Syftet med besöket har varit att få en inblick i Norges sätt att arbeta med IDutredningar 

i de fall en asylsökandens identitet inte är styrkt. 

Mål: Målet med besöket var att få ett kompletterande underlag för fortsatt arbete i 

försöksverksamheten. 

Bakgrund 

Representanter från Migrationsverket och Polismyndigheten besökte den norska 

utlänningspolisen i Oslo inom ramen för återvändandeuppdragets deluppdrag 1. 

Politiets utledningsenhet (PU) 

Politiets utledningsenhet är sedan den 1 januari 2004 ett centralt förvaltningsorgan inom 

polisen i Norge, som bildades för att effektivisera och samordna polisens insatser på 

utlänningsområdet. En av deras huvuduppgifter 1 är registrera och identifiera 

asylsökanden. 

Utlänningspolisen är i huvudsak organiserad i tre avdelningar; ansökningsfunktionen, 

ID-avdelningen samt den operativa avdelningen. ID-avdelningen arbetar i huvudsak 

med ärenden där avslag har meddelats men identiteten inte är klarlagd eller där det av 

olika anledningar krävs ytterligare åtgärder för att beslutet ska kunna verkställas. 

Avdelningen har specialister som arbetar med ID-utredningar och är i den delen 

organiserad efter ursprungsländer. Där finns även en enhet som arbetar med 

resebeställningar. Den operativa avdelningen samverkar i första hand med IDavdelningen 

i arbetet att verkställa beslut eller i fall där handräckning behövs. Inom den 

operativa avdelningen finns även en enhet som arbetar med underrättelse. Denna enhet 

är under uppbyggnad. 

Kort recept för framgång 

En viktig framgångsfaktor är att ha en gemensam vision och struktur som alla 

involverade aktörer känner till och utgår ifrån. Den norska utlänningspolisen är mycket 

tydlig och klar över att deras uppdrag att hantera ID-frågan bidrar till en mer effektiv 

lösning av polisens uppgifter i kärnverksamheten. Detta för att den medverkar till att 

polisen kan upprätthålla ordning och säkerhet, bekämpa kriminalitet i landet samt även 

för att upprätthålla legitimiteten för rätten till asyl. 

Hur arbetar man? 

Registering av ansökan 

Den som vill ansöka om asyl i Norge ska enligt huvudregeln lämna in sin ansökan hos 

utlänningspolisen. Om en person vill ansöka om asyl hos en annan del av polisen 

överlämnas ansökan till utlänningspolisen. Utlänningspolisen i Oslo har kompetens att 

ta emot en ansökan, genomföra en första grundutredning, ta foto och fingeravtryck, 

1 Två av deras andra huvuduppgifter är att planlägga, beställa och utföra utresor av personer som befinner sig illegalt i landet och 

inte lämnar självmant samt att driva förvaret på Trandum., med 220 platser, som ligger i nära anslutning till Gardemoens flygplats. 

De har dessutom ansvar för det nationella utresecentret på flygplatsen.

undersöka äktheten på de dokument som lämnats in samt utreda identiteten i de fall 

personen inte har några ID-handlingar. Utredning av identiteten sker i cirka 90 procent 

av fallen, då endast tio procent av de personer utlänningar som söker asyl uppvisar 

dokument som kan styrka deras identitet. Efter registrering av asylansökan överlämnas 

denna till Utlendingsdirektoratet, Norges motsvarighet till Migrationsverket, som sköter 

prövning och handläggning av ansökan. 

Tvångsåtgärder kopplat till skyldighet att medverka 

Då det finns en skyldighet för en sökande att medverka till att identiteten klarläggs 2 

uppmanas personen alltid att komma in med alla typer av identitetshandlingar eller 

andra underlag och uppgifter som kan bidra till att den sökandens identitet och 

nationalitet blir utredd. Polisen har även rätt att genomsöka bagage och väskor när en 

person ansöker om asyl. Dessutom har polisen rätt att använda andra tvångsmedel 

såsom husrannsakan/kroppsvisitation med mera under hela asylprocessen i syfte att 

klarlägga personens identitet. I de fall den sökande inte lämnar in några ID-handlingar i 

samband med att en ansökan lämnas in eller då en person påträffas vid gränsen sker 

arbetet med att få fram identitetshandlingar löpande och handlingarna kan tas i beslag 

och omhändertas under hela processen. Tvångsåtgärder som visitation kan genomföras 

efter samtycke från utlänningen, då han eller hon har en skyldighet att samverka till att 

identiteten klarläggs. Visitation används förhållandevis ofta för att polisen ska kunna gå 

igenom en telefon, dator och/eller väska och kan även ske under hela processen. 

Det finns möjlighet att ta ett ID-förvar under hela processen på grund av att personen 

inte samarbetar med att fastställa sin identitet, eller om det finns konkreta skäl att anta 

att utlänningen uppger en oriktig identitet. Den längsta tiden för ID-förvar är hitintills 

två år och nio månader. Personen kan dessutom tas i förvar om det bedöms föreligga en 

risk för att han eller hon avviker. Beslut om förvar tas framförallt vid 

Dublinöverföringar samt i ärenden med omedelbar verkställighet, men används även i 

vissa andra fall, när det är sannolikt att den sökande kommer att få avslag. Det är alltid 

polisen som fattar besluten i dessa ärenden, oavsett vilket tvångsmedel som avses. Om 

beslutet rör förvar, ska ärendet framställas till domstol senast tre dagar efter beslut. 

Domstolen avgör därefter om det fanns grund för att ta personen i förvar. 

Ärendehanteringssystemet UTSYS 

Utsys 34 , utlänningsregister 5 , är polisens ärendehanteringssystem för ID-ärenden. Den 

norska polisens ID-center har utvecklat systemet i nära samarbete med användarna för 

2 § 83 utledningslagen. I ett ärende enligt utlänningslagen kan polisen och Utlendingsdirektoratet begära att den person som saken 

gäller inkommer till ett möte för att lämna upplysningar som kan ha betydelse för beslutet. Vid inresa och fram till dess korrekta 

identitet är registrerad, har en sökande en skyldighet att medverka till att klarlägga sin identitet i den grad som 

utlänningsmyndigheten kräver det. Utlänningsmyndigheten kan även senare begära att personen medverkar om det finns grund till 

att anta att den registrerade identiteten inte är den riktiga. En sökande kan inte krävas att medverka till att fastställa sin identitet till 

den grad som det kommer i konflikt med ett behov av skydd. 

3 http://www.computas.com/referanser/politiets-utlendingsenhet/ 

4 PU och Utsys tilldelades i juni 2014 priset Global Awards for Excellence in Adaptive Case Management i Washington DC, för 

bästa ärendehanteringssystem inom område polissamarbete och rättvisa (justis) 

5 § 56 -1Politiregisterforskriften framgår att syftet med polisens utlänningsregister är att 

1. bidra till polisen brottsbekämpande verksamhet, 

2. bidra till en effektiv lösning av polisens uppgifter enligt utlänningslagen, 

3. bidra till ett lämpligt och ansvarsfullt uppdrag vid polisen förvarsenhet, och 

4. säkerställa anseendet om förhållandena i nr. 2 och 3.

att möta deras behov. Systemet anses uppfylla de krav som framgår av lagstiftningen 

och användarna anser att det fungerar mycket väl. Utsys är utvecklat för att understödja 

polisens uppgifter med ankomstregistreringen, ID-frågan, verkställigheter samt förvar 

och kan portföljstyras i olika grupper såsom exempelvis utvisade, Dublinärenden, barn 

utan vårdnadshavare (BUV) eller barnfamiljer med mera. 

Registeringen i systemet knyts till en individ istället för att som i många andra system 

knytas till ett ärende. Detta gör att all relevant information som rör ID-frågan inklusive 

eventuella förvarsbeslut, samlas och blir överskådlig. Eftersom endast norsk polis har 

befogenhet att ta förvarsbeslut, har Utlendingsdirektoratet inte tillgång till Utsys. Alla 

utlänningar har dock ett unikt registreringsnummer, DUF-nummer, och myndigheterna 

arbetar med samma nummer såväl hos Utlendingsdirektoratet som hos polisen. 

Utlendingsdirektoratet handlägger sina ärenden i ett eget datasystem från vilket 

information kan hämtas in i Utsys. Så fort myndigheten gör en ändring i ett ärende 

såsom att lägga in en adress eller ett beslut kommer det en pop-up notifiering i systemet. 

Detta gör att informationen i Utsys alltid är uppdaterad. Polisens utlendingsenhet har 

tillgång till DUF och Utlendingsdirektoratets dokument men måste ange anledningen till 

att de ska använda uppgifterna i samband med att de loggar in och kryssa i ett alternativ 

på en lista. Anledningen loggas för att förhindra missbruk. 

ID-utredningen 

ID-utredningen ses som en särskild del av ärendet och löper parallellt med 

Utlendingsdirektoratets handläggning av asylärendet. Myndigheten kommer in på IDfrågan 

i den mån den kan ha betydelse för utgången i ansökan. I Norge anser man att 

identitetsfrågor är en polissak och att polisen är bäst lämpad att sköta utredning av en 

persons identitet i de fall denna inte är klarlagd. Man har kopplat samman identitet med 

nationens säkerhet, allmän ordning och trovärdigheten till asylsystemet. Denna syn 

präglar även den norska utlänningslagen där exempelvis olika skyldigheter framgår för 

en asylsökande. 

All information som kommer in till Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda blir 

som regel inregistrerat i ärendehanteringssystemet Utsys. Allteftersom det levereras in 

information till polisen, bedöms relevansen av informationen och när det är taktiskt 

riktigt att lägga in information i pågående ärende i ärendehanteringssystemet Utsys. All 

information, såväl vid registreringen som löpande under ärendets gång, blir bedömd och 

kontrollerad av gränspolisen. De har ett nära samarbete med såväl polisens 

underrättelseavdelning samt den nationella underrättelsetjänsten, som värderar 

informationen och bedömer om det finns något som tyder på kriminalitet eller hot mot 

rikets säkerhet. Alla säkra upplysningar om identiteten lägger polisen in i 

ärendehanteringssystemet Utsys och därmed får Utlendingsdirektoratet och 

Utlendingsnemnda tillgång till uppgifterna. 

Effekten av att polisens ID-arbete startar redan vid registrering av ansökan anses ha stor 

betydelse i det efterföljande arbetet med att verkställa avslagsbesluten. Då ID-arbetet 

påbörjas i samband med att personen ankommer till Norge, oavsett om han eller hon 

kommer få ett positivt eller negativt beslut, läggs fokus på god kvalité vid registreringen 

i alla ärenden, vilket i slutänden ger ett bättre resultat avseende ID-frågan.

Synen på ID-frågan 

En bärande tanke i Norge är att en person inte ska kunna förekomma under ett flertal 

olika identiteter, varken i Norge eller i något annat land. Den identitet; namn, 

födelsedatum, och medborgarskap, som en person har i Norge ska överensstämma med 

den identitet som finns i andra länder. Norge har därför ett flertal olika skyldigheter med 

straffansvar som personen har att följa när det gäller ID-frågan. 

Gränspolisen anser även att det i de fall myndigheternas olika dataregister inte 

kommunicerar med varandra finns en möjligt för en person att registrera olika 

identiteter hos myndigheterna. En inte så ovanlig företeelse är även att personen byter 

namn och personnummer i enlighet med namnlagen. I de fall det efter utredning framgår 

att personen försöker byta till sin korrekta identitet, och den tidigare uppgivna var falsk, 

ses personens uppehållstillstånd som en nullitet och återkallas. 

Snabba förfarande där det finns tvivel om den sökandens identitet 6 

Ett snabbt förfarande kan tillämpas på vissa asylansökningar om det finns något av fyra 

särskilda skäl att ifrågasätta en asylsökandes identitet. Dessa fyra skäl är: manipulerade 

fingeravtryck, motstridiga uppgifter om identiteten, falska identitetshandlingar samt fall 

där asylansökan endast görs när personen har gripits för brott mot bestämmelserna i 

utlänningslagen, såsom illegal vistelse, och slutligen om personen inte samarbetar 

för att klargöra sin identitet. I dessa fall måste det emellertid finnas ett kvalificerat 

tvivel; utöver det faktum att en person inte har dokumenterat sin identitet. Vissa 

undantag finns för exempelvis ensamkommande barn och ärenden som handläggs i 

enlighet med Dublinförordningen. Beslut i första instans ska ske inom tre veckor. 

Tidsfristen beräknas från att Utlendingsdirektoratet får kännedom om att ärendet ska 

behandlas enligt ett snabbt förfarande, efter polisen gjort en preliminär bedömning av 

ärendet. 

48 – timmarsförfarandet 7 

I norsk lag finns en reglering som innebär att personer som kommer från vissa 

namngivna länder som huvudregeln ska hanteras enligt ett 48-timmarsförfarande, som 

är ett snabbförfarande. Bakgrunden till bestämmelsen var att det under 2003 kom en stor 

mängd asylsökande från Östeuropa med uppenbart ogrundade ansökningar. Syftet med 

förfarandet är att agera förebyggande mot stora ankomster av sökande som skapar en 

onödigt lång och betungande process och belastning på asylsystemet. Ensamkommande 

barn hanteras aldrig enligt förfarandet. De länder som är uppsatta på listan anses ha 

förhållanden som överensstämmer med de internationella mänskliga rättigheterna på en 

acceptabel nivå. Listan i sig ses över för det fall att förhållandena i länderna förändras. 

Skyldigheter för utlänningen 

De skyldigheter som en asylsökande person måste förhålla sig till är exempelvis att utan 

dröjsmål ansöka om asyl och att då lämna in eventuella resehandlingar. Övriga 

skyldigheter rör bland annat skyldighet att inkomma på kallelser, meddela 

adressändring, att medverka till att identiteten utreds, att medverka till DNA-prov för att 

6 RS 2009-039 

7 RS 2011-030

fastställa familjerelationer samt att medverka i åldersbedömning. Men en person kan 

även bli ansvarig för att betala kostnader för sin egen utresa. Om den asylsökande inte 

följer de skyldigheter som räknas upp kan det komma att påverka möjligheten att 

beviljas uppehållstillstånd i landet. En asylsökandes skyldighet att medverka i 

utredningen av identiteten är också kopplad till sanktioner såsom visitation, beslag och 

förvar. Men den asylsökande kan även dömas till böter eller fängelse när de bryter mot 

vissa av de skyldigheter som finns uppräknade i lagen. 

Skyldigheter för övriga 

I den norska utlänningslagen finns även en rad skyldigheter för myndigheter med flera 

att lämna upplysningar till utlänningsmyndigheten när dessa utreder ärenden enligt 

lagen. Vissa offentliga organ har också ett undantag från sekretess; 

Barnskyddsmyndigheten, kommuner i samband med introduktionsprogram, den statliga 

lånefonden för utbildning, Arbetsförmedlingen. Skatteverket och Polisen. Den som 

arbetar eller tjänstgör i ett mottagningsboende har även en upplysningsplikt. 

Tvångsmedel 

Den norska polisen har också tillgång till flera olika tvångsmedel. Exempel på 

tvångsmedel är beslag av resehandlingar eller andra handlingar, husrannsakan, 

kroppsvisitation, meddelandeplikt och förvar. Dessa olika tvångsmedel får användas när 

exempelvis en asylsökande inte medverkar till att klarlägga sin identitet, det finns 

anledning att anta att den utlänningen inte frivilligt kommer bidra med tillgängliga 

medel för att täcka kostnader för utresa eller det finns risk att personen kommer att 

avvika eller på annat sätt motsätta sig ett avlägsnande från Norge.

Återvändandeuppdraget

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?