ALI SE KAKOVOST V UPRAVI SPLAČA? - Upravne enote

ALI SE KAKOVOST V UPRAVI SPLAČA?
(Uspešnost in stroški kakovosti v upravi)
Tomislav NEMEC
UPRAVNA ENOTA LJUTOMER
tomi.nemec@gov.si
1. UVOD
Uvedeni sistem kakovosti v upravnem organu je le orodje za obvladovanje kakovosti in prvi
korak na poti k poslovni odličnosti. Pogosto se postavljajo tudi vprašanja, kakšna je cena
uvedbe sistema kakovosti, kdaj se vlaganja v kakovost povrnejo oziroma ali se sploh
povrnejo. Vprašanja so aktualna predvsem v javni upravi, kjer se nekateri še zmeraj
sprašujejo o smiselnosti in upravičenosti vlaganja v sisteme kakovosti po ISO standardih. Na
prvi pogled se namreč zdi, da obstaja nasprotje med zahtevami po kakovostni storitvi, hitri
storitvi in čim cenejši upravni storitvi. Do teh navidezno nasprotnih zahtev prihaja zato, ker
običajni postopki stroškovnega računovodstva ne upoštevajo vedno skritih stroškov (slabe)
kakovosti. Vzpostavitev sistema merjenja teh stroškov predstavlja strokovni izziv, na katerega
odlični danes že uspešno odgovarjajo.
V referatu bodo uvodoma predstavljeni nekateri pogledi na pojmovanje in razvoj kakovosti v
javni upravi. Tako mora biti upravno delo izvedeno kakovostno v vseh svojih fazah, sama
kakovost pa ni dovolj, potrebno jo je dokazovati tudi s poslovno uspešnostjo in odličnostjo.
Postavlja se vprašanje, kako v upravi izmeriti kakovost in poslovno uspešnost. Opozoriti
želimo na uveljavljen model uravnoteženih kazalnikov kot metodo, predvsem pa vzpodbuditi
razmišljanja v smeri iskanja ustreznega modela za merjenje uspešnosti uprave. Uspešnost in
kakovost najlažje dojemamo, če sta izraženi z denarjem. V zadnjem delu naloge tako želimo
tudi opozoriti na povezanost med kakovostjo in stroški, predvsem na možnost spremljanja,
obvladovanja in zmanjšanja le-teh s pomočjo uvedenega sistema kakovosti ISO 9000.
2. TRADICIONALNO IN SODOBNO POJMOVANJE KAKOVOSTI
Skozi bežen zgodovinski pregled pojma kakovosti je opazno, da se je razumevanje tega pojma
skozi čas spreminjalo. Že sam miselni preskok v zadnjem obdobju oziroma razvoj pojma
kakovosti od tega, da je bila kakovost izdelka ali storitve še pred kratkim pogojena z
ustrezanjem določenim splošnim zahtevam in pogojem, do tega, da je danes kakovost
predvsem zadovoljevanje potreb uporabnikov, ki so žive in se nenehno spreminjajo, kaže na
to, da gre za zelo dinamičen pojem, ki mu težko pripišemo en sam pomen. Kljub temu, da
danes obstajajo številne različne definicije kakovosti, pa so si strokovnjaki vendarle enotni v
njenem podjetniškem pojmovanju: o kakovosti odloča kupec.
Če strnemo razvoj vedenja o kakovosti in se osredotočimo predvsem na zadnja desetletja, ko
je termin kakovosti v formalnem smislu tudi bolj prisoten v našem življenju, lahko prikažemo
razvoj kakovosti na naslednjem časovnem traku (Potočnik, 1996, str.14):

Dosežena kakovost je posledica končne kontrole
in popravljalnih aktivnosti.
Dosežena kakovost je rezultat sodelovanja vseh v izvajalskem
procesu. Sistem temelji na preprečevanju napak in ne na zavračanju
neustreznosti.
Ocena kakovosti je prepuščena kupcu (uporabniku). Kakovost ni ustrezna, če ne
zadovolji uporabnika in je posledica sodelovanja vseh, ki so vključeni v poslovni
proces.
1940
1975
Zadovoljstvo uporabnika je danes mogoče doseči le s 100 % kakovostjo. Še več, pravo
zadovoljstvo je doseženo takrat, če kakovost izdelka ali storitve presega pričakovanja kupca,
kupca je treba navdušiti in očarati. Zahteva po 100 % kakovosti je danes za uporabnika
samoumevna in tudi upravičena.
V kolikor proizvajalci, tudi uprava, želijo ugoditi tej zahtevi, morajo opustiti miselnost
oziroma razumevanje kakovosti iz preteklosti (šestdesetih in sedemdesetih let), ki je temeljilo
na kontroli kakovosti in pojmovanju, da je smotrno povečevati kakovost le do dogovorjene
sprejemljive stopnje. Takšno dojemanje optimalne kakovosti je dopuščalo določen odstotek
nekakovosti, ki ga je takratna raven osveščenosti kupcev in tehnična opremljenost še
dovoljevala. (Starčič, 1998) Sprejemljiva kakovost na ravni enega odstotka napak se zdi
navidez izjemen dosežek, toda to pomeni 10.000 defektov na milijon.
Danes merjenje napak z odstotki ne zadošča več. Za preživetje je v sodobnem svetu
potrebno kakovost obvladati do popolnosti. Napake se danes merijo s ppm (»parts per
million«). Taka kakovost je danes poznana pod izrazom »šest sigma« (Six Sigma Quality) in
izhaja iz statističnega parametra (standardni odklon). V administrativnem pomenu preprosto
predstavlja popolnost, saj natančnost v intervalu +- 6 sigma pomeni 3,4 napake na milijon
priložnosti za napako. Zahteva se ciljni pristop »nič napak« ali »zero defect«, ki ima ozadje
v sodobni japonski filozofiji, ki je dozorela že v šestdesetih letih, pri nas pa se uveljavlja s
pomočjo standardov ISO in TQM.
V novi »paradigmi kakovosti« je tako glavni poudarek na preprečevanju in ne več na
odkrivanju napak, kar pomeni, da mora biti kakovost načrtovana in »vgrajena« v izdelek in
ne več naknadno zagotovljena z zunanjimi nadzori ter inšpekcijami. (Rebernik, 1997).
Absolutno kakovost lahko torej dosegamo z odstranjevanjem vzrokov za napake, ne le s
kontrolo in preizkušanjem.
2.1 Sodobno pojmovanje zagotavljanja kakovosti v državni upravi
Že v naravi sistema državne uprave je, da je le-ta nagnjen k nadziranju in izvajanju kontrol,
tako navzven do drugih institucij, kakor navznoter, kjer se izvaja notranji nadzor.
Kontroliranje in nadziranje v upravi je trenutno tudi temeljna metoda zagotavljanja kakovosti.
Upoštevajoč spoznanja o sodobnem obvladovanju kakovosti, pa lahko postavimo načelno
vprašanje: ali je kontrola sploh potrebna. Odgovor je preprost. Da, kontrola je potrebna, če se
delajo stvari drugače, kot so predpisane, nepotrebna pa je, če so izdelana ustrezna navodila,
če so ljudje usposobljeni in delajo natanko tako, kot je predpisano.
2

Tako kot se je pokazalo v gospodarstvu, je tudi v upravi potrebno pričeti zagotavljati kakovost
v vseh fazah upravnega dela. Preiti je potrebno na procesno razumevanje upravnega dela, kjer
je poudarek na samokontroli. Cilj je narediti stvar pravilno že prvič, saj napake in sama
kontrola stanejo. Kot preverjeno in primerno orodje, ki zagotavlja, da bo kakovost vgrajena v
upravno storitev v vseh fazah oziroma delih izvajanja storitve, je vzpostavljen sistem
kakovosti po ISO standardu. S preventivnimi in korektivnimi ukrepi, izvajanjem PDCA cikla
(planiraj – naredi – preveri – ukrepaj) ter izvajanjem nenehnega izboljševanja procesa se
postopno preusmerimo iz iskanja napak na odstranjevanje njihovih vzrokov. Philip B.Crosby
navaja v študiju primera, da je vsako napako, ki se pojavi več kot enkrat, potrebno raziskati,
najti zanjo točen vzrok in opredeliti metodo, s pomočjo katere se prepreči ponovitev napake.
(Crosby, 1989, str.85)
Odkrivanje napak samo na izvedbeni ravni izvajanja upravne storitve pa za popolno kakovost
upravnega dela ne zadostuje. Danes dajejo razvita podjetja zelo velik pomen odpravljanju
napak že v najzgodnejših fazah dela, to je razvoju. To pa zaradi tega, ker je neodkrita napaka
v razvoju lahko serijska napaka v proizvodnji. (Nađ, 1995, str.22)
In kako naj razumemo razvoj upravne storitve? Najzgodnejša faza upravnega dela je
sprejemanje predpisov (zakonov, navodil, uredb). Pomembno je, da se vzpostavi sistem
odkrivanja napak tudi v tej najzgodnejši fazi, kar pomeni, da je kakovost načrtovana in
vgrajena v predpis, preden stopi v veljavo. Zato je dobro, da pri pripravi materialnih
predpisov sodelujejo neposredni izvajalci in tudi končni uporabniki (stranke – kupci), katerim
je namenjen. S testnim izvajanjem predpisa na vzorcu pred samo uveljavitvijo predpisa se
lahko izognemo kasnejšim dopolnilom, popravkom in spremembam ter stroškom, ki so
povezani z njimi, kot tudi stroškom sprememb navodil, procesov in drugih posledic na
izvedbeni ravni.(1)
__
Preprečevanje napak
(samokontrola)
pregledovanje
prihranek
(kontrola vodje)
stroškov, časa…
povratno delovanje
(pritožbe, obnove…)
največja moč
vzvoda
srednja moč
vzvoda
najmanjša
moč vzvoda
Slika 1: Najdražje so neodkrite napake (nepravilne odločbe, ki dosežejo stranko) (IFAC, 1997)
________________________________________________________________________
(1) Dober primer testiranja predpisa pred začetkom splošne veljave je sprejemanje Uredbe o načinu poslovanja organov javne
uprave s strankami. (Ur. l. RS 22/01). Uredba v prvi fazi velja le za 14 upravnih enot, pred splošno veljavnostjo pa bo
narejena analiza učinkov izvajanja uredbe.
3

2.2. Poslovna uspešnost in model uravnoteženih kazalnikov – izzivi za sodobno upravo
Pridobitev certifikata kakovosti ISO 9000 seveda še ne pomeni konec prizadevanj za
kakovost, ampak je le začetek poti proti celovitemu obvladovanju kakovosti. Sistem predvsem
zagotavlja tehnološke pogoje za kakovosten izdelek ali storitev oziroma pogoje, da delamo
stvari prav, da preprečimo napake in da smo učinkoviti, ne vsebuje pa zahtev po poslovni
uspešnosti. Samoumevno je, da želi biti vsako podjetje na trgu poslovno uspešno , trg pa mu
nenehno sporoča povratne informacije. Merilo za uspešnost je že samo dejstvo, da podjetje
obstaja in se razvija. V javni upravi je pojem »poslovne uspešnosti« manj razviden in
nekoliko zamegljen. Javna uprava obstaja neodvisno od stopnje njene »poslovne uspešnosti«.
Crosby je v svoji knjigi zapisal, da je kakovost zastonj, vendar tega nihče nikoli ne bo vedel,
če ne bo obstajal kakšen dogovorjen sistem merjenja. Pomanjkanje jasnega merjenja je od
nekdaj prizadevalo kakovost. (Crosby, 1989, str.108) Slednje je glede na številna
prizadevanja za kakovost v javni upravi tudi najšibkejša točka teh prizadevanj.
Problem ugotavljanja in merjenja kakovosti oziroma poslovne uspešnosti in učinkovitosti
javne uprave lahko, po zgledih iz gospodarstva, rešujemo tudi z nadgradnjo sistema kakovosti
ISO 9000 z usmerjanjem h kriterijem nagrade za odličnost (priznanja RS za poslovno
odličnost). Samoocenjevanje in točkovanje, ki se izvede po modelu evropske nagrade za
odličnost (EQA – European Quality Award), nam lahko pokaže trenutno sliko ustanove po
devetih merilih, ki sestavljajo dejavnike in rezultate. Model poslovne odličnosti, predvsem kar
se tiče rezultatov, nadgrajuje ISO 9000 v tem, da poleg interesov kupcev obravnava tudi
interese drugih skupin, kot so zadovoljstvo zaposlenih, vpliv na družbo in poslovne rezultate
(interes lastnikov).
V javnem sektorju so bili narejeni že tudi prvi koraki.(2) Uvedba pilotnega projekta poslovne
odličnosti v upravne organe (testno npr. v upravnih enotah) bi omogočila primerljivo
ocenjevanje uspešnosti javne uprave, predvsem pa bi bili vzpostavljeni merljivi kriteriji
uspešnosti. Upravni menedžment bi na ta način dobil informacije, ki bi mu omogočale tudi
izvajanje benchmarkinga (odkrivanja »best practice«) oziroma primerjanja z najboljšimi.
Slaba stran analize po modelu poslovne odličnosti pa je morda v tem, da je večinoma
usmerjen v minulo obdobje, kajti za dokazovanje poslovne odličnosti so pomembni v
glavnem rezultati v preteklosti. (Savič, 2000, str.18) Model nam tako daje dober odgovor na
vprašanje, kje smo v odnosu do zainteresiranih skupin v tem trenutku. Novi javni
menedžment pa zanima, kje bo upravni organ v prihodnosti in ali ga bodo tja pripeljale
aktivnosti, ki jih sedaj izvaja. Kot dopolnitev modela poslovne odličnosti, predvsem pa kot
orodje za uresničitev vizije in udejanjanje strateškega načrta, lahko uporabimo model
uravnoteženih kazalnikov (Balanced Scorecard), ki sta ga razvila Kaplan in Norton v začetku
90. let. Model uravnoteženih kazalnikov je usmerjen v prihodnost, ker pa prihodnosti ne
moremo dobro načrtovati, če ne poznamo sedanjih možnosti organizacije, se modela ne
izključujeta, ampak dopolnjujeta.
__________________________________________________________________________________________________
(2) V letu 1999 je uspešno stekel pilotni projekt za zdravstvo, v katerem je sodelovalo osem zdravstvenih organizacij.
Izvedena so bila samoocenjevanja in točkovanja po merilih EQA, doseženih pa je bilo od sto do tristo točk.
4

Z uravnoteženim izkazom se poudarijo kazalniki in gonilniki uspeha, postavi ravnotežje med
kratkoročnimi in dolgoročnimi cilji ter se opozarja na potrebne ukrepe, ki jih moramo izvesti
tam, kjer ne dosegamo želenih rezultatov. (Nemec, 2000, str.22) Model se nam tako ponuja
kot orodje za udejanjanje ciljev poslovne odličnosti, predvsem pa obravnava tudi finančni
interes ( v upravi zmanjševanje stroškov), ki pa je rezultat medsebojnih razmerij in vplivov
tudi drugih kazalnikov. Po modelu uravnoteženih kazalnikov je tako potrebno v ustanovi
prepoznati in predvsem zagotoviti potrebna znanja, spretnosti in druge vire, ki omogočajo
učinkovito izvedbo najpomembnejših procesov za doseganje finančnih ciljev, zadovoljstva
strank, ciljev na področju obvladovanja notranjih procesov ter rasti in učenja. (Savič, 2000,
str.18)
2.3. Model uravnoteženih kazalnikov na primeru upravne enote
Pri izboru kazalnikov težimo k temu, da le-ti količinsko izražajo naše cilje. Zgolj kot primer
navajamo možen izbor kazalnikov uravnoteženega izkaza za spremljanje in doseganje ciljev
upravne enote.
1. Kazalniki finančnega uspeha (npr. porabljena sredstva po postavkah):
• plače in dodatki (npr. nadurno delo in plače za popravila in izvajanje nalog, ki so
posledica nekakovostnega dela)
• izdatki za blago in storitev (npr. izdatki, povezani z odpravljanjem napak, ponovnim
delom, reševanjem pritožb na način izvajanja storitev, zamudne obresti)
• povprečno porabljena sredstva na enoto upravnega dela (upravno zadevo) na ravni države
• porabljena sredstva na enoto upravnega dela v upravni enoti
• indeks porabljenih sredstev na enoto upravnega dela (ta kazalec je le ena izmed sestavin
učinkovitosti upravne enote, saj je potrebno upoštevati tudi velikost upravne enote, letno
število zadev, število prebivalcev, število zaposlenih, oddaljenost od Ljubljane idr.)
2. Kazalniki vidika strank:
• indeks zadovoljstva strank
• reševanje zadev v roku
• hitrost reševanja zadev
• število obiskov upravne enote zaradi ene zadeve
• stroški kakovosti – stroški zaradi pritožb strank na odnos in delo zaposlenih
• stopnja informiranosti strank idr.
3. Kazalniki vidika notranjih procesov:
• povprečni čas izvedbe posameznega dela upravnega procesa (sprejem vloge, obravnave na
terenu, priprave odločbe, odprema pošte…)
• število korektivnih in preventivnih ukrepov
• povprečen čas odziva dobaviteljev
• obračanje zalog – tiskovin (dnevi)
• produktivnost zaposlenih (npr. število zadev / mesec)
• število obnov upravnih postopkov
• število nepotrjenih odločb na drugi stopnji
5

• število nerešenih zadev zaradi lastne krivde organa
• število izrazitih motenj procesa (npr. večje število bolniških odsotnosti) idr.
4. Kazalniki vidika rasti in učenja
• število koristnih predlogov in pobud
• povprečna stopnja izobrazbe
• indeks zadovoljstva zaposlenih
• število ur izobraževanja na zaposlenega
• vlaganja v informacijsko tehnologijo idr.
Poleg kazalnikov vidika strank so kazalniki finančnega uspeha tisti, katerim bo tako javnost
kot politika v prihodnje posvečala največ pozornosti. V nadaljevanju bomo kot primer
poskušali opredeliti stroške in njihovo povezanost s kakovostjo. Prizadevanje za kakovost
vpliva tudi na vse ostale kazalnike, svoj sinergijski učinek pa doseže v poslovni odličnosti.
3. STROŠKI KAKOVOSTI IN STROŠKI NEKAKOVOSTI
Pri sistemih in modelih kakovosti je potrebno upoštevati tudi potrebo po povečanju dodane
vrednosti na zaposlenega. Delati je potrebno le tisto, kar povečuje vrednost in zmanjšuje
porabo virov. Pomanjkanje natančnih navodil, usposobljenosti zaposlenih, slabo vzdrževana
oprema in slabo vodenje lahko izjemno povečajo stroške. Utrdilo se je tudi splošno spoznanje,
da so stroški in odhodki napak tem večji, čim kasneje nastopijo in čim kasneje se odkrijejo
nepravilnosti. Tako nas na primer popravljanje odločbe v gradbeni zadevi takoj po ugotovitvi,
da smo spregledali solastnika zemljišča, stane npr. nekaj deset tolarjev, v kolikor pa je taka
pomanjkljiva odločba odposlana in postane pravnomočna, nas obnova postopka lahko stane
nekaj deset tisoč tolarjev.
Postavi se lahko tudi načelno vprašanje, zakaj sploh zbirati in meriti stroške kakovosti.
Odgovor je preprost. Stroške kakovosti zbiramo predvsem zato, da bi neoprijemljivi pojem
kakovosti zamenjali z denarjem. (Nađ, 1995, str.21) Vodstvo, v primeru državne uprave pa
politiki, veliko bolj razumejo probleme kakovosti oziroma nekakovosti, ki so izraženi v
denarju kot pa v tehniškem jeziku ali na opisni način.
3.1. Delitev stroškov kakovosti
Ena izmed ugotovitev raziskave z naslovom Vpliv ISO 9000 na konkurenčnost malih in
srednje velikih podjetij ( Ekonomsko - poslovna fakulteta Maribor, 1999) glede stroškov
kakovosti je, da največ podjetij spremlja le tiste stroške, ki izhajajo iz modela ISO 9000, kot
so na primer stroški izobraževanja, stroški certificiranja ter stroški merilne in preskusne
opreme. Dejstvo pa je, da stroški kakovosti nastajajo v celotnem krogu kakovosti in v vseh
dejavnostih. Mnenje strokovnjakov (Crosby, 1989, str. 109) je, da ko prvič poskušamo zbrati
stroške kakovosti, je normalno, da zberemo samo eno tretjino vseh pravih stroškov.
Evidentiramo lahko samo del teh stroškov, glavnino pa lahko le ocenimo. Splošnega vzorca
obračunavanja stroškov kakovosti ni mogoče izdelati, saj se standardna oblika poročanja o
stroških še razvija.
6

Poglejmo nekatere poglede na delitev stroškov kakovosti.
1. Delitev stroškov po Crosbyju (tradicionalni model), (Crosby, 1989, str.110 -111). Stroške
deli v tri sklope, in sicer:
a) Stroški preprečevanja - stroški aktivnosti, s katerimi preprečujemo napake v vseh
fazah procesa (preventiva).
b) Stroški ocenjevanja – stroški kontroliranja, preizkušanja in drugega ocenjevanja
izdelka ali storitve, če je v skladu s podanimi zahtevami.
c) Stroški napak – stroški, povezani z izdelki, za katere je ugotovljeno, da ne ustrezajo
zahtevam oziroma stroški popravljanja napak.
2. Delitev stroškov po Reberniku: (Rebernik, 1997, str. 203-204) Stroške kakovosti deli na
stroške konformnosti (prilagojenosti) in nekonformnosti (neprilagojenosti).
a) Stroški konformnosti zajemajo stroške, ki jih imamo, da naredimo stvari že prvič
pravilno, kot na primer stroški kontrole, preventive, verifikacije postopkov, nadzora,
izobraževanja za kakovost, inšpekcije, testiranja itd.
b) Stroški nekonformnosti zajemajo stroške, ki nastajajo, ker delamo stvari narobe in
jih je treba v celoti ali delno ponoviti kot na primer stroški izmeta, zakasnitev, zapadle
terjatve, čas za pojasnjevanje, popravljanje, ponovne kontrole itd.
3. Procesni stroškovni model (vir: Potočnik, 1996,str.214-219) – stroški se delijo na stroške
ustreznosti in stroške neustreznosti. Ima tri faze:
a) Določanje lastnosti procesa – proces razdelimo na njegove ključne dejavnosti in za
vsako določimo vhodne in izhodne elemente, vire in elemente obvladovanja. Strukturo
stroškov pri tem predstavljajo stroškovni elementi: človeški viri, sredstva za delo,
materiali in storitve, okolje. Vsak od njih ima neke stroške, kar si glede na posamezno
dejavnost v procesu opredelimo v tabeli..
b) Priprava modela – prej navedene stroškovne elemente za vse ključne dejavnosti
procesa razvrstimo v stolpec stroškov ustreznosti in stolpec stroškov neustreznosti. Ko
je model postavljen predstavlja osnovo za odločanje.
c) Uporaba modela – lastnik procesa pripravi poročilo o ugotovljenih stroških
(dejanskih in domnevnih), ki služi pri pregledu s strani vodstva, prepoznavanju
priložnosti, obvladovanju stroškovno – varčevalne analize in uvajanju popravljalnih in
preprečevalnih ukrepov.
4.Računovodski vidik - tipologija stroškov kakovosti (Koletnik, 1996, str. 35-36)
Prizadevanja za večjo kakovost procesov in učinkov povzročajo posebne izvirne, izvedene ter
vidne in nevidne stroške. Najprej je potrebno opredeliti tipologijo stroškov v zvezi s
kakovostjo, kar je prvi pogoj za razmišljanje o računovodskem obravnavanju stroškov
kakovosti. Ločimo:
7

a) Poslovno potrebne stroške (stroški, potrebni za uresničitev želene ravni kakovosti) in
poslovno nepotrebne stroške (stroški uresničevanja želene ravni kakovosti).
b) Stroške doseganja želene ravni kakovosti (stroške uvajanja in stroške
vzdrževanja želene ravni kakovosti).
c) Stroške preprečevanja, presojanja in odpravljanja napak (preventivne stroške
kakovosti, stroške spremljanja želene kakovosti, stroške odpravljanja nekakovosti)
V praksi se teži k čim večji preglednosti in možnosti zajemanja stroškov kakovosti, tako se
pogosto uporablja tudi naslednja delitev;
a) Stroški za doseganje kakovosti se delijo na:
• stroške preventive ter
• stroške ocenjevanja in preverjanja kakovosti.
b) Stroški zaradi slabe kakovosti se delijo na:
• stroške notranjih izgub in
• stroške zunanjih izgub.
Nekateri pa ugotavljajo tudi obstoj indirektnih (posrednih) stroškov, ki jih je težje opredeliti,
čeprav objektivno obstajajo in niso majhni. Ti stroški so na primer: stroški izgube prodaje,
izgube ugleda , dodatni stroški reklame.
4. POMEN STROŠKOV KAKOVOSTI V UPRAVNEM ORGANU
Izrazov iz ekonomije, kot so rast prihodkov, donosnost kapitala, donosnost sredstev, čisti
dobiček, vrednost delnic in dodana vrednost, ne moremo neposredno uporabiti, ko govorimo o
kazalcih finančnega poslovanja upravnega organa. Glede na splošno izražene zahteve po
učinkoviti in gospodarni upravi pa bo tudi javna uprava morala v svoje delo vnašati
podjetniško miselnost Tako avtor pravi, da je osnovni moto pri zbiranju in odkrivanju
stroškov kakovosti ta, da vodstvu pojasnimo, da z odkritjem realnih stroškov kakovosti ter s
težnjo po njihovem zmanjšanju zagotavljamo priložnost za povečanje dobička podjetja, ne da
bi povečevali obseg prodaje, ne da bi kupili novo opremo ali zaposlili ljudi. (Crosby, 1989,
str. 108)
Prejšnji stavek, ki je sicer namenjen gospodarstvu, lahko priredimo tudi za potrebe javne
uprave, in sicer: namen odkrivanja realnih stroškov kakovosti s težnjo po njihovem
zmanjšanju je zagotavljanje priložnosti, da se privarčujejo proračunska sredstva, ne da bi
zmanjšali število in nivo storitev, ki jih nudi uprava, ne da bi morali investirati v nove
tehnologije ali morali odpustiti določeno število zaposlenih.
Ali pa obratno: s spremljanjem stroškov se zagotavlja priložnost, da lahko uprava sprejme
večje število upravnih nalog in zadolžitev in to z obstoječim številom ljudi ob nespremenjenih
proračunskih odhodkih.
8

Sicer pa po navedbah avtorjev (Starčič, 1998, str. 3) že sama odločitev za spremljanje in
merjenje stroškov kakovosti v organizacijah, kjer se doslej niso posebej ukvarjali s stroški
kakovosti, kot je na primer pretežni del javne uprave, vpliva na 5-10 % zmanjšanje stroškov.
4.1. Vrste stroškov kakovosti na primeru upravne enote
Pri zbiranju stroškov kakovosti je pogosto prisotna težnja vodilnih, da ustanova prikazuje čim
nižje stroške kakovosti (stroške kakovosti prikazujejo npr. maksimalno v višini 3 odstotke od
prihodkov). Namen merjenja stroškov kakovosti je, da jih uporabimo kot poslovodni
pripomoček pri obvladovanju kakovosti, zato je vsako olepševanje stanja nesmiselno.
Pomembno pa je, da si, čim so stroški kakovosti približno znani ali vsaj primerno ocenjeni,
postavimo cilje za znižanje stroškov, za začetek na primer za 5 odstotkov.
V Upravni enoti Ljutomer smo, kljub pridobljenemu certifikatu leta 1999, šele letos pristopili
k merjenju stroškov kakovosti. Trenutno se nahajamo v fazi opredeljevanja stroškov, nekatere
pa smo pričeli tudi meriti. Pričakujemo, da se bo struktura in število zaznanih stroškov
spreminjalo, saj velja ocena, da so v povprečno urejenem podjetju zaznani in nezaznani
stroški v enakem razmerju (1/2 zaznanih in ½ nezaznanih) in znašajo skupaj od 10 % do 15
% poslovnih učinkov. (Starčič, 1998, str. 3) . Stroški, ki jih v povezavi s kakovostjo
zaznavamo oziroma predvidevamo, so:
a) Stroški za doseganje kakovosti
• Stroški preventive
- stroški usposabljanja in izobraževanja (notranji presojevalci, seminarji na temo
kakovosti, motivacija za kakovost, usposabljanje zaposlenih za primere potrebe po
nadomeščanju sodelavcev)
- stroški certifikacijske presoje in vzdrževanja certifikata (pristojbina, predpresoja,
glavna presoja, redne letne presoje)
- stroški vzpostavitve in vzdrževanja sistema kakovosti (stroški svetovanja, redno in
nadurno delo zaposlenih, število in čas sestankov sveta za kakovost)
- stroški analize podatkov (stroški merjenja zadovoljstva strank in zaposlenih)
- stroški informiranja (izdaja zloženk, vodnika, izdelava internetnih strani, obveščanja
občanov preko medijev)
- vodenje letnih pogovorov z zaposlenimi (strošek delovnega časa)
• stroški ocenjevanja in preverjanja kakovosti
- stroški notranjih presoj (dodatno delo zaposlenih in materialni stroški)
- pregledovanje upravnih aktov s strani vodij in vodenje evidence napak (strošek
delovnega časa)
- vodenje posebnega statističnega obrazca za spremljanje hitrosti reševanja zadev
(strošek delovnega časa)
- dnevno spremljanje nerešenih zadev, ki se rešujejo preko roka (stroške delovnega
časa)
9

) Stroški zaradi slabe kakovosti
- merjenje števila nerešenih zadev po lastni krivdi in odpravljanje vzrokov (strošek
delovnega časa in materialni stroški)
- timsko izvajanje korektivnih ukrepov v primeru večjih motenj delovnega procesa
(strošek delovnega časa in materialni stroški)
- spremljanje števila vrnjenih odločb v ponovno odločanje s strani ministrstev (strošek
delovnega časa in materialni stroški)
- merjenje števila obnov postopkov (strošek delovnega časa)
- spremljanje števila vrnjenih odločb zaposlenim zaradi napak – popravljanje napak
(strošek delovnega časa in materialni stroški)
- obveščanje strank v primeru, da zadeva ni rešena v roku (strošek delovnega časa)
- spremljane števila uničenih tiskovin (stroški izmeta)
- merjenje števila pritožb strank zaradi nekorektnega odnosa in ukrepanje
Zaenkrat imamo natančno izmerjene le stroške doseganja kakovosti, in sicer stroške
vzpostavitve in vzdrževanja sistema kakovosti, usposabljanja, analiz podatkov in notranjih
presoj. Ti stroški so glede na celotne odhodke upravne enote v letu 1999 dosegli višino 2,77
% v letu 2000 pa 1.36 %. Cilj je postopno ovrednotenje celotnih stroškov zagotavljanja
kakovosti in stroškov zaradi slabe kakovosti. Ocenjujemo, da so stroški zaradi slabe
kakovosti, predvsem stroški odpravljanja napak (ponovno delo) in stroški ponovljenih
postopkov (obnov, razveljavljenih odločb) visoki in glede na oceno, da v povprečnem
podjetju dosegajo skupni stroški kakovosti 10-15 %, le-ti pri nas dosegajo najmanj 10 % vseh
odhodkov. Ker se stroški za zagotavljanje kakovosti in stroški zaradi slabe kakovosti gibljejo
v nasprotni smeri, lahko ugotavljamo, da se v upravi še kako splača »vlagati« v kakovost, saj
so ta vlaganja nekajkrat manjša od možnih prihrankov, ki pa jih je seveda potrebno ustrezno
izmeriti. Optimalni stroški kakovosti se dosežejo takrat, ko so mejni stroški za zagotavljanje
kakovosti enaki mejnim prihrankom pri stroških zaradi slabe kakovosti.
V storitvenih dejavnostih, še posebej kot je uprava, pa imajo lahko velik pomen tudi zunanji
stroški, ki pa jih je težje meriti. Teh stroškov v Upravni enoti Ljutomer, razen sodnih
stroškov, še ne zaznavamo. Gre za stroške, povezane s pritožbami strank, sodne stroške in
odškodnine, stroške izgube dobrega imena, stroške izgubljenih priložnosti in druge.
4.2. ISO standard in stroški kakovosti
Uvedba sistema kakovosti ISO vnaša v upravni organ večji red, preglednost poslovanja,
sistematičnost pri zbiranju podatkov, uvaja nove pristope pri reševanju problemov, novo
notranjo kulturo, kar vse ustvarja pogoje za možnost večjega obvladovanja stroškov. ISO
9000 (1994) ne zahteva spremljanja poslovnega izida kot na primer novi standard ISO 9000
(2000), ki daje tudi večje poudarke merjenjem, analizam in izboljšavam, vnaša pa določene
prvine, ki neposredno ali pa posredno vplivajo na zmanjševanje stroškov slabe kakovosti.
Navajamo nekatere:
• vzpostavljen je sistem spremljanja, zaznavanja in merjenja neustreznosti in drugih motenj
v procesu (uporaba orodij na primer Pareto diagrama ter analize vzrokov in posledic –
Ishikawa diagram), kar pomeni osnovo za ugotavljanje stroškov slabe kakovosti,
• zahteva se reagiranje na vsako ugotovljeno neskladnost z izvajanjem korektivnih ukrepov
in vzpostavitev preventivnega ukrepa, da se izognemo novim neskladnostim,
10

• iščejo se vzroki (in ne krivci) za nastanek napak,
• vzpodbudi se inovativna dejavnost zaposlenih,
• definirajo se procesi ( lastniki procesov, primarna in sekundarna odgovornost, lahko se
spremljajo stroški posameznih dejanj procesa),
• vse dejavnosti v upravni enoti (na primer pregled vlog, nabava, presoja dobaviteljev,
obvladovanje dokumentov, odprema in skladiščenje, izobraževanje, vodenje postopkov…)
so usklajene z zahtevami standarda, kar zmanjšuje verjetnost neskladnih proizvodov,
opravljanje dela brez dodane nove vrednosti ter povečuje učinkovitost uporabe vseh virov.
Gotovo je veliko teh ali pa še drugih elementov možno vnesti v upravni organ tudi brez
uvedbe sistema kakovosti, vendar je pot do višje kakovosti s pomočjo sistema ISO 9000
veliko bolj varna. Sistem kakovosti predstavlja temeljno orodje, s katerim želimo ustvariti
pogoje, da vsako upravno dejanje naredimo že prvič prav in se izognemo stroškom zaradi
slabe kakovosti.
4.3. Stroški kakovosti – izziv za računovodstvo
Večina računovodstev upravnih organov ne prikazuje vseh specifičnih vrst stroškov
kakovosti, potrebnih za obvladovanje kakovosti. Sodobni pristop zahteva, da so stroški
kakovosti enakovredno vključeni v finančno poročilo kot sestavni del poslovnih stroškov.
Tako bo v prihodnje potrebno (IFAC, 1997):
• določiti, kateri konti vsebujejo informacije, veljavne za celovito obvladovanje kakovosti,
• preurediti obstoječe računovodstvo tako, da bo zagotavljalo natančne podatke o stroških
kakovosti,
• preurediti kontni načrt tako, da bo prikazoval vse stroške kakovosti.
5. ZAKLJUČEK
Pot do kakovosti v upravi je lahko tudi lažja, kot je videti na prvi pogled. Enostavnejša je, če
že razvite metode in tehnike obvladovanja kakovosti, ki dajejo rezultate pri odličnih v
gospodarstvu, upoštevajoč posebnosti uprave, ustrezno priredimo. Pri tem gre v upravi tudi za
oblikovanje nove upravne kulture, ki pa mora biti odprta za spremembe. Ukvarjati se s
kakovostjo in odličnostjo zahteva tudi merjenja in vrednotenja. V upravi je zato potrebno
vzpostaviti javne in transparente kazalce uspešnosti. Del teh kazalcev so finančni kazalci, ki
vsebujejo tudi stroške kakovosti. Merjenje stroškov kakovosti samo po sebi ne dviguje ravni
kakovosti, lahko pa pomaga vodstvu, da dojame, kateri so bistveni problemi, ter sprejme
korektivne ukrepe in meri napredek. Merjenje stroškov mora spremljati učinkovito izboljšanje
procesov, da se zmanjšajo napake.
Napake pri upravnem delu povzročajo tudi zunanje stroške kakovosti, katerih se le redko
zavedamo. V gospodarstvu so to izgubljene priložnosti. Kaj pa pri upravnih storitvah?
Opredelili bi jih lahko kot izgubljene družbene priložnosti. Kot primer navedimo napako pri
izdaji gradbenega dovoljenja, zaradi katere se ustavi gradnja poslovnega objekta. Kaj pomeni
na primer enoletni zastoj pri investiciji, se le redko ovrednoti z vidika širše družbene koristi.
Pri tem pa ne smemo pozabiti tudi na možnost odškodninske odgovornosti države in lokalnih
skupnosti za napake upravnih organov.(Virant, 2000, str. 512) Če upoštevamo le vidik
potencialnih zunanjih stroškov kakovosti, je v ekonomskem smislu uvajanje sistemov
11

kakovosti »najdonosnejša zavarovalna polica«. V kolikor pa vključimo tudi ostale stroške,
ugotovimo, da je sistem kakovosti lahko tudi »skrito podjetje v podjetju« oziroma kot je rekel
H.S. Geneen: Kakovost ni le prava stvar, ampak je zastonj. In ni le zastonj, je najbolj
dobičkonosna proizvodna linija, kar jih imamo.
LITERATURA:
1. Crosby, Philip B. (1989). Kakovost je zastonj, Gospodarski vestnik, Ljubljana
2. IFAC (1997). Poslovodno računovodstvo, Revizor, štev.7-8, str. 50-91
3. Koletnik, Franc. (1996). Računovodsko odobravanje stroškov kakovosti, Revizor, štev. 3,
str. 22-46
4. Mernik, Dušan M. (2000). Preveč zagledani v magični sij certifikata, Gospodarski vestnik
(april 2000) – priloga Kakovost, stran 22
5. Nemec, Aleš. (2000). Model odličnosti in uravnotežen izkaz, Zbornik referatov –
Slovensko združenje za kakovost, 9. letna konferenca, Portorož, str. 21-25
6. Nađ, Dušan. (1995). Stroški kakovosti, Zbornik referatov – Pomursko društvo za kakovost,
1. letna konferenca, Murska Sobota
7. Potočnik, Edvard …(et.al.), Urbančič, Aleksander (ur.) (1996) : ISO 9001: iz teorije v
prakso, Taxus, Ljubljana
8. Rebernik, Miroslav. (1997). Ekonomika podjetja, Gospodarski vestnik, Ljubljana
9. Savič, Nenad. (2000). Cilj kakovosti – povečanje premoženja lastnikov, Gospodarski
vestnik (april 2000) – priloga Kakovost, stran 14-16
10. Starčič, Sašo. (1997/98). Stroški kakovosti (gradivo), Slovenski inštitut za kakovost in
meroslovje, Ljubljana
11. Virant, Grega. (2001). Odškodninska odgovornost države v zvezi z ravnanji državne
uprave, Javna uprava, štev. 4, str. 499-512
12