Byrokracia a byrokratizácia vo verejnom sektore - Politické vedy

Politické vedy / diskusia
Byrokracia a byrokratizácia vo verejnom sektore
Martin Klus *
Pejoratívna predstava o byrokracii, ako o súhrne jednotlivcov, ktorí sa
nedokázali presadiť na súkromnom konkurenčnom trhu, je síce pomerne bežná
nie však celkom spravodlivá. Byrokrati sú totiž z pohľadu politickej ekonómie
rovnaké indivíduá so zásadnými vzájomnými odlišnosťami, so svojimi slabosťami,
schopnosťami či hodnotami ako tí v súkromnom sektore. „Zdroj byrokratických
problémov nespočíva v byrokratoch, ale v podstate verejných statkov a motívoch,
kontrolách a inštitúciách, ktoré v byrokracii existujú. Preto každé riešenie problémov
byrokracie musí byť založené na objasnení a riešení týchto inštitúcií a motívov tak,
aby rozhodnutia byrokratov vo väčšej miere slúžili verejnému záujmu“. 1
V snahe charakterizovať samotný pojem byrokracie, možno sa oprieť
o viaceré definície tohto pojmu. Ich spoločnými črtami však je, že sa pod týmto
pojmom myslia organizácie, ktoré:
• vytvárajú „výstup“, ktorý nie je ocenený cenovým mechanizmom;
• minimálne časť svojich príjmov získavajú z iných zdrojov ako z predaja
svojho „výstupu“;
• svojimi nákladmi zvyčajne nedeterminujú dôchodky väčšiny svojich
byrokratov – manažérov - avšak je nevyhnutné, aby títo neboli schopní
významne ovplyvniť príjmy a výdavky samotnej organizácie.
Ako už bolo naznačené, byrokracia je pomerne zložitý fenomén a aj k jej
skúmaniu existujú minimálne dva rozdielne prístupy:
1. Prvým prístupom je názor odvodený už od Confuciusa či Platóna,
ktorý do modernej vedy preniesol M. Weber, zdôrazňujúci ideálne
fungovanie byrokracie v demokracii. Tento prístup predpokladal,
že voliči sú dostatočne informovaní a orientovaní na dosahovanie
*
PhDr.Martin Klus pôsobí ako asistent a doktorand na Katedre verejnej politiky a verejnej
správy na Fakulte politických vied a medzinárodných vzťahov UMB v Banskej Bystrici.
1
Johnson, D. B.: Teória verejnej voľby - Úvod do novej politickej vedy. Bratislava: SOFA, 1997. s.
270
75

Politické vedy / diskusia
verejného prospechu, čomu zodpovedá aj ich volebný výber. Nimi zvolení
aktéri následne prijímajú legislatívu, ktorá je dostatočne konkrétna,
a prostredníctvom ktorej môžu byrokrati zabezpečovať objektívnu
vládu zákona. Samotní byrokrati sa pri tom považujú za dostatočne
talentovaných, informovaných a zaujímajúcich sa len o výkon svojej
funkcie bez toho, aby sledovali svoje vlastné ciele a záujmy.
2. Druhý protikladný prístup sa spája s menom C. N. Parkinsona. Ten
vychádzal s premisy, že byrokrati sú neefektívni a nedostatočne aktívni
preto, lebo vo svojom úrade slúžia len svojim vlastným záujmom. Opieral
sa pri tom o ekonomické analýzy, ktoré podľa neho dokázali, že byrokrati
podobne ako iní jednotlivci, sledujú aj pri výkone svojho povolania
predovšetkým svoje vlastné, egoistické záujmy a teda nie záujmy verejné,
či záujmy svojich menovaných, alebo nominovaných nadriadených.
Zaujímavosťou oboch prístupov je, že prvý prístup si udržiava svoju silnú
pozíciu predovšetkým vo verejnej administratíve, zatiaľ čo napr. v politológii slabne
a v politickej ekonómii takmer neexistuje. V prípade druhého prístupu môžeme
registrovať opačný vývoj.
Pri hľadaní príčin neefektívnosti byrokracie, sa zvyčajne pristupuje k piatim
rozličným východiskám:
a) Prvá príčina vychádza z oddelenia tých, ktorí spotrebúvajú „výstup“
byrokracie od tých, ktorí ho poskytujú. Dôležitou sa tu stáva otázka
zlyhania politického trhu, čo vedie okrem iného aj k tomu, že dochádza
k narušeniu medzi usporiadaním preferencií voličov, spôsobom
hlasovania zákonodarcov a reálnym uvádzaním tejto legislatívy do praxe
byrokraciou. Táto skutočnosť je rovnako spôsobená nedostatočnou
znalosťou preferencií občanov volenými zástupcami, ako aj ich
neschopnosťou efektívne kontrolovať byrokraciu, nakoľko vo veľkej
väčšine prípadov neexistuje všeobecne prijateľné meradlo ich „výstupov“.
Osobitný pohľad na túto problematiku prezentuje M. Potůček, ktorý za
odcudzením sa byrokratického aparátu voči svojmu poslaniu vidí rolu tzv.
informačnej asymetrie. Tá sa podľa neho prejavuje tým: „že prvá strana
76

Politické vedy / diskusia
v byrokratických vzťahoch (občania, pozn. autora) nedisponuje takými
informáciami, ktorými disponuje druhá strana (byrokrati, pozn. autora).
Preto sa tu vytvára veľký priestor pre zneužitie takejto informačnej
prevahy v presadzovaní súkromného (a to či už individuálneho alebo
skupinového) záujmu v neprospech záujmu verejného“. 2
b) Druhá príčina úzko súvisí s prirodzenou snahou byrokratov rozšíriť
úrad – a to i napriek prípadnej duplicite činností, ktoré jednotlivé úrady
vykonávajú. Špecifi cké prostredie, charakteristické pre byrokraciu,
ich totiž motivuje k možnosti dosiahnuť kariérny postup, získať rôzne
materiálne výhody s tým spojené, nové právomoci, vplyv, prestíž
a reputáciu. V neposlednom rade sú tu podriadení daného byrokrata,
ktorí s obdobnými pohnútkami tlačia na svojho nadriadeného, aby
dokázal presvedčiť zodpovedných o dôležitosti ich úradu, potrebe
navýšenia zdrojov úradu, či rozšírenia ich oddelenia. K tendencii
vymenovávať za hlavu úradu jednotlivca, ktorý zdôrazňuje jeho význam,
navyše prispievajú tzv. expanzívne motívy v byrokracii. Len zriedka
je ministrom obrany pacifista, či ministrom školstva odporca podpory
vzdelávania. „Naviac mnohí riadiaci pracovníci každej byrokracie
prichádzajú z odvetví, resp. povolaní, ktoré budú mať z expanzie činnosti
daného úradu úžitok. Zamestnancov často daný úrad priťahuje preto, že
im umožní napredovať v ich profesionálnej kariére“. 3 Typickým príkladom
môže byť v tejto súvislosti vymenovanie manažéra korporácie, ktorá
predáva štátnej správe výrobky a služby, do funkcie v štátnej správe či
menovanie úradníkov, ktorí sú bývalými zamestnancami výskumných
inštitúcií, tretieho sektora či fi riem, ktoré majú z činnosti daného úradu
úžitok. „Očividne sa k tomu prepožičiavajú aj rôzne občianske iniciatívy,
ktoré pre jednu službu dokážu expandovať pomerne dlhé časové
obdobie“. 4 V neposlednom rade, pri tejto príčine neefektívnosti dochádza
k formovaniu vzťahu medzi súkromným, resp. občianskym a verejným
sektorom, ktorý nazývame lobizmus.
2
Potůček, M. a kol.: Veřejná politika. Praha: SLON, 2005. s. 100
3
Johnson, D. B.: Teória verejnej voľby - Úvod do novej politickej vedy. Bratislava: SOFA, 1997. s. 276
4
Králik, J.: Liberalizácia verejných služieb v podmienkach samosprávy. E+M č. 2/2005. s.72
77

Politické vedy / diskusia
c) Tretia príčina súvisí s centralizáciou rozhodovania, neefektívnym
nastavením systému verejnej správy a nedôsledným definovaním
funkcií jednotlivých úradov. Centralizácia rozhodovania a riadenia
verejnej správy spôsobuje predovšetkým zníženie miery fl exibility na
miestne požiadavky, normatívne rozhodovanie, či oneskorené reakcie
na vzniknuté problémy. Neumožňuje razantnejšie riešiť nepopulárne
opatrenia, pretože každý návrh má tendenciu prerastať do celoštátneho
a celospoločenského problému a to i napriek tomu, že sa mnohokrát
týka iba regionálnych, resp. sektorových disparít. Tým následne vysoká
centralizácia a spoluzodpovednosť ústredných orgánov za operatívnu
činnosť komplikujú plnenie hlavných úloh vlády a ministerstiev, t.
j. koncepčnú, legislatívnu, metodickú a kontrolnú činnosť. Priveľká
koncentrácia operatívnych činností na ústredných orgánoch štátnej
správy spôsobuje aj pretrvávanie rezortného prístupu, čo sťažuje
účinnú koordináciu činností, duplicitu a defi novanie celoštátnych priorít.
Zároveň je brzdou rýchlejšej transformácie, ktorú možno spojiť napr.
s privatizáciou či kontraktáciou niektorých byrokratických činností. Tieto
nedostatky následne spôsobujú neefektívne vynakladanie financií na
verejnú správu ako celok, a nízku previazanosť spolupôsobenia štátneho
rozpočtu a rozpočtov miestnej samosprávy. Pre úplnosť však považujeme
za nevyhnutné dodať, že aj v otázke centralizácie rozhodovania môže
výnimka potvrdzovať pravidlo. Za túto výnimku možno v určitej miere
považovať napr. Francúzsko so svojou dlhovekou tradíciou centralizácie
byrokracie, pričom nemožno jednoznačne skonštatovať, že by táto
fungovala menej efektívne ako byrokracia decentralizovaných krajín
(napr. Nemecko alebo USA).
d) Štvrtá príčina súvisí s monopolným charakterom byrokracie, t. j.
byrokraciou ako jediným poskytovateľom verejných statkov. Pri
analyzovaní monopolizácie byrokracie si môžeme pomôcť všeobecne
platným konštatovaním, že nikto nemíňa cudzie peniaze tak opatrne ako
svoje vlastné. A preto ani byrokracia, ktorá pri výkone svojho poslania
nemá konkurenta podobného tomu na súkromnom trhu, nebude mať
78

Politické vedy / diskusia
záujem na tom, aby nevyhnutne dosahovala úsporu nákladov, či
maximalizáciu výnosov.
Vezmime si príklad katastrálneho úradu - predstava, že by si občan mohol
vybrať vklad nehnuteľnosti na tom katastrálnom úrade, kde by neminul časť svojej
dovolenky je síce ideálna zo strany občana, určite však nie zo strany vedúceho
katastrálneho úradu určitej oblasti, ktorého úrad by tým zaiste stratil na váženosti
a vyvolal tým tlak k jeho väčšej efektívnosti.
e) Piata príčina neefektívnosti byrokracie poukazuje na skutočnosť,
podľa ktorej majú byrokrati vždy podnet na to, aby pri schvaľovaní
rozpočtu presvedčili legislatívu, že problém, ktorý sa pokúšali
odstrániť, stále existuje, a preto je nevyhnutné minimálne zachovať,
či dokonca zvýšiť, zdroje potrebné na jeho zvládnutie. Najvážnejšie
sú pri tom dva problémy súvisiace s touto tendenciou:
1. Pri vytvorení úradu alebo inej inštitúcie, zodpovednej za určitú
aktivitu, vzniká problém - pretože táto inštitúcia nebude brať
do úvahy možnosť, že spotrebitelia môžu statky, za ktoré je
zodpovedná, substituovať inými statkami
2. Jednoročná rozpočtová prax, ktorá je typická pre takmer všetky
byrokracie, vedie k výraznej neefektívnosti
J. E. Stiglitz k týmto východiskám, resp. príčinám, pridáva ďalšie dva „dôležité
faktory bujnenia byrokratických procedúr“ 5 :
1. Fakt, že náklady prípadného chybného rozhodnutia nenesie samotný
úradník (alebo skupina úradníkov), ale celá spoločnosť prostredníctvom
zvýšenia daní a nákladov, vynaložených pri kontakte s byrokratickým
aparátom (čas, papierovanie, nedostupnosť úradníkov a pod.).
2. Neúmerne vysoký počet byrokratických postupov, ktoré sú nevyhnutné
pre schválenie akéhokoľvek rozhodnutia, nie je len dôsledkom rozhodnutí
byrokratického aparátu. Takýto stav totiž vyplýva aj z toho, že prostriedky
o ktorých úradníci rozhodujú, im boli len zverené. To znamená, že
byrokrat nevynakladá svoje vlastné prostriedky (ako je to v prípade
5
Upravené a doplnené podľa: Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Praha: GRADA PUBLISHING,
1997. s. 250
79

Politické vedy / diskusia
vlastníka súkromnej spoločnosti), ale prostriedky verejné. S tým súvisí
všeobecne rozšírený názor, že v takomto prípade je na mieste väčšia
opatrnosť a kontrola vynakladaných prostriedkov, aby tieto neslúžili len
záujmom niekoľkých jednotlivcov, ale celej spoločnosti.
I keď sa to po defi novaní príčin neefektívnosti byrokracie môže zdať ako
plytvanie energiou, nemožno rezignovať na možnosti hľadania spôsobov
zefektívnenia byrokracie. Hneď na úvod však treba zdôrazniť, že hoci tieto nie
sú nedosiahnuteľné, prinášajú svoje vlastné problémy, a sú pomerne značne
determinované osobitným inštitucionálnym prostredím, v ktorom sa budú
využívať. V neposlednom rade na ne bude vplývať ochota aktérov verejnej voľby
- vyplývajúca zo zlyhaní sprevádzajúcich politický trh, ako i zvýšenie efektívnosti
rozhodovania - či už svojej vlastnej alebo svojich zástupcov. Zaraďujeme sem
najmä:
a) Zmenu systému rozpočtovníctva byrokratických organizácii, ktorá by
predovšetkým odstránila striktnú požiadavku míňania stanovených
prostriedkov len na stanovené účely, a najmä v striktne stanovenom čase.
b) Zvýšenie produktivity práce byrokratov prostredníctvom zvýšenia flexibility ich
peňažného príjmu na úkor prezamestnanosti, či iných bežných materiálnych
výhod, plynúcich z výkonu danej funkcie.
c) Obsadzovanie úradov určitým počtom byrokratov, ktorí nemajú k jeho
poslaniu blízky vzťah. Zároveň by nadriadené volené orgány danej byrokracie
mali pristupovať k hodnoteniu a skúmaniu efektívnosti tejto byrokracie
prostredníctvom iných - menej tendenčných kritérií - pričom za zmienku stojí aj
možnosť, podľa ktorej by napr. členovia výborov, existujúcich v legislatívnych
orgánoch, zodpovedných za kontrolu činnosti byrokracie daného štátu boli
nominovaní na základe princípu rotácie, a teda nie odbornosti či záujmu
o danú problematiku.
d) V rámci odbúrania monopolného postavenia byrokracie je možné uvažovať
nad umožnením privatizácie či aspoň možnej kontraktácie jej činností. Ak
dnes môže stravovací servis pre Ministerstvo vnútra SR alebo výstavbu
verejných budov či diaľnic zabezpečovať súkromný sektor - prečo by sa tento
zoznam nemohol rozšíriť Prečo by napr. kontrolu rýchlosti na pozemných
80

Politické vedy / diskusia
komunikáciách nemohla zabezpečiť súkromná firma, ktorá by podstatnú časť
z pokút, ktoré by udelila odviedla do verejného rozpočtu
e) V súvislosti s odbúravaním monopolného postavenia byrokracie, sa môžeme
ešte raz vrátiť k príkladu katastrálneho úradu. Bolo by možné zvýšiť jeho
efektívnosť vytvorením rovnakého konkurenčného úradu Tradičný názor
verejnej administratívy zdôrazňuje, že ak sa má odstrániť duplicita činnosti
mnohých úradov, sú úrady – monopoly - nevyhnutné, aby sa zabránilo
plytvaniu verejnými zdrojmi. Ekonómovia však po príklade zo súkromného
trhu - kde napr. automobilky v pomerne značnej miere duplikujú svoje služby,
a aj napriek tomu vykazujú pomerne slušnú efektívnosť - tvrdia, že obdobná
konkurencia by mohla byť prospešná i pre verejný sektor.
f) Na záver by sme pri hľadaní spôsobov zefektívnenia byrokracie chceli
zdôrazniť, že podstatne väčší záujem sa prikladá tomu, či sa verejné záležitosti
uskutočňujú čestne, ako tomu, aká je vlastne kvalita ich uskutočnenia. Boj
a odhaľovanie korupcie vo verejných inštitúciách je náležite propagovaný, no
plytvanie úradu spravovaného čestnými byrokratmi sa len sotva spomenie. A
preto, aby sa zabezpečilo zvýšenie efektívnosti rozhodovania aktérov verejnej
politiky, je potrebné v rovnakej miere zdôrazňovať čestnosť ako aj efektívnosť
výkonu byrokracie.
Záver uvedenej problematiky si dovolím venovať parafrázovaniu D. B.
Johnsona, ktorý boj proti byrokratizácii opísal nasledovne:
„Jednou z najzábavnejších chvíľ v živote je počúvať, ako univerzitný profesor
odsudzuje imperialistické aktivity vládnych byrokratov, usilujúcich sa o získanie
renty, pričom len pred chvíľou sa vrátil zo schôdze, na ktorej sa pripojil k svojim
kolegom a žiadal o pridelenie fondov, ktoré by umožnili zamestnať dvoch alebo
troch ďalších profesorov, znížiť jeho učiteľský úväzok na jednu skupinu ročne,
prideliť prostriedky na služobnú cestu do San Francisca a na Hawai, a odstrániť
nedostatok schopných asistentov z radov študentov tak, že sa im zvýšia
štipendia“. 6
6
Johnson, D. B.: Teória verejnej voľby - Úvod do novej politickej vedy. Bratislava: SOFA, 1997. s.
270
81

Politické vedy / diskusia
Literatúra:
JOHNSON, D. B.: Teória verejnej voľby - Úvod do novej politickej vedy. Bratislava:
SOFA, 1997
KRÁLIK, J.: Liberalizácia verejných služieb v podmienkach samosprávy. E+M
č. 2/2005
POTŮČEK, M. a kol.: Veřejná politika. Praha: SLON, 2005
STIGLITZ, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Praha: GRADA PUBLISHING,
1997
82