Analyserapport – Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv - Dream
Analyserapport – Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv - Dream
Analyserapport – Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv - Dream
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Fremtidens</strong><br />
<strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong><br />
<strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
<strong>Analyserapport</strong>. Maj 2004
Velfærdskommissionen<br />
Torben M. Andersen (formand), professor, Aarhus Universitet.<br />
Stine Bosse, koncernchef, Tryg Vesta Gruppen.<br />
Jørgen Elmeskov, deputy director, OECD.<br />
Bente Hyldahl Fogh, direktør, Praktiserende Lægers Organisation.<br />
Birgitte Hansen, direktør, Emergent analyse & rådgivning.<br />
Peter Højland, adm. direktør, Transmedica A/S.<br />
Jørn Henrik Petersen, professor, Syddansk Universitet.<br />
Nina Smith, professor, Handelshøjskolen i Århus.<br />
Jørgen Søndergaard, direktør, Socialforskningsinstituttet.<br />
Sekretariatet<br />
Lars Haagen Pedersen, sekretariatschef.<br />
Jan V. Hansen, souschef.<br />
Søren Lindemann Aagesen, chefkonsulent.<br />
Tove Birgitte Pedersen, chefkonsulent.<br />
Helle Osmer Clausen, specialkonsulent.<br />
Ellen Klarskov Hansen, specialkonsulent.<br />
Svend Jespersen, specialkonsulent.<br />
Steen Nielsen, specialkonsulent.<br />
Peter Olsen, specialkonsulent.<br />
Zitta Mogensen, chefsekretær.<br />
Christian Scheuer, studentermedhjælper.<br />
Esben Anton Schultz, studentermedhjælper.<br />
Thomas Frederiksen, daglig webansvarlig/elev.
Velfærdskommissionen<br />
<strong>Analyserapport</strong> ─ <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong><br />
<strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Maj 2004
<strong>Analyserapport</strong> ─ <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong><br />
<strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Maj 2004<br />
Oplag: 1.500<br />
ISBN: Elektronisk udgave 87-990192-2-1<br />
Omslag: Esben Bregninge De<strong>sig</strong>n<br />
Tryk: Schultz Gr<strong>af</strong>isk<br />
Pris: DKK 200,00<br />
Publikationen sælges hos boghandlere og Velfærdskommissionens<br />
sekretariat:<br />
Landgreven 4<br />
1301 København K.<br />
E kontakt@velfaerd.dk<br />
T 33951060<br />
www.velfaerd.dk
Indholdfortegnelse<br />
Forord.......................................................................................................... 7<br />
Redaktionelt forord .................................................................................... 9<br />
Kapitel 1: Sammenfatning <strong>af</strong> det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund og dets<br />
udfordringer.............................................................................................. 11<br />
1.1 Indledning............................................................................................. 11<br />
1.2 Principper for <strong>velfærd</strong>........................................................................... 12<br />
1.3 Udfordringer for det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund..................................... 17<br />
1.4 Fremtidig finansiering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet ....................................... 24<br />
Del I: Velfærdssamfundets principper........................................ 31<br />
Kapitel 2: Hovedformål og organisering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>.............................. 33<br />
2.1 Indledning............................................................................................. 35<br />
2.2 Velfærdssamfundets hovedformål ....................................................... 36<br />
2.3 Opgaveløsning i <strong>velfærd</strong>ssamfundet.................................................... 40<br />
2.4 Velfærdsmodeller ................................................................................. 41<br />
2.5 Forklaringer på <strong>velfærd</strong>ssamfundenes opståen og historiske<br />
udvikling............................................................................................... 47<br />
2.6 Ligestilling og køn ................................................................................ 51<br />
2.7 Konklusion............................................................................................ 53<br />
Kapitel 3: Forsikring og omfordeling ..................................................... 55<br />
3.1 Indledning............................................................................................. 57<br />
3.2 Lighed og retfærdighed ........................................................................ 58<br />
3.3 Sammenhængen mellem lighed og <strong>velfærd</strong> <strong>–</strong> rigdom og<br />
retfærdighed ........................................................................................ 63<br />
3.4 Mekanismer til risikodeling ................................................................... 63<br />
3.5 Principper for risikodeling..................................................................... 64<br />
3.6 Hvordan kan aktørerne løse opgaven?................................................ 68<br />
3.7 Beskatning ........................................................................................... 72<br />
3.8 Andre aspekter vedrørende organisering <strong>af</strong> omfordeling og<br />
risikodeling........................................................................................... 74<br />
3.9 Konklusion............................................................................................ 76<br />
Kapitel 4: Balance mellem generationer og egenskaber ved<br />
pensionssystemer ................................................................................... 81<br />
4.1 Indledning............................................................................................. 83<br />
4.2 Holdbarhed og etik............................................................................... 84<br />
4.3 Økonomiske aspekter og den sociale kontrakt mellem generationer... 88<br />
4.4 Egenskaber ved forskellige pensionssystemer .................................... 90<br />
4.5 Generationsregnskaber og finanspolitisk holdbarhed .......................... 96<br />
4.6 Konklusion............................................................................................ 97
Kapitel 5: Normer, social kapital og incitamenter................................. 99<br />
5.1 Indledning........................................................................................... 101<br />
5.2 Social kapital ...................................................................................... 103<br />
5.3 Solidaritet og individualisering............................................................ 105<br />
5.4 Ansvarlighed ...................................................................................... 107<br />
5.5 Tillid.................................................................................................... 108<br />
5.6 Normer og incitamenter...................................................................... 109<br />
5.7 Konklusion.......................................................................................... 114<br />
Kapitel 6: Væksten i de offentlige udgifter og mulige drivkræfter<br />
bag udviklingen...................................................................................... 119<br />
6.1 Indledning........................................................................................... 121<br />
6.2 Væksten i de offentlige udgifter siden 1913 ....................................... 122<br />
6.3 Mulige drivkræfter bag udviklingen .................................................... 124<br />
6.4 Konklusion.......................................................................................... 135<br />
Del II: Det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund ......................................... 139<br />
Kapitel 7: Offentlige udgifter og finansieringen i hovedtræk............. 141<br />
7.1 Indledning........................................................................................... 143<br />
7.2 De offentlige udgifter og <strong>velfærd</strong>ssamfundets formål......................... 144<br />
7.3 Finansieringen <strong>af</strong> de offentlige udgifter .............................................. 158<br />
7.4 Velfærdssamfundet og fordelingsmålsætningerne............................. 168<br />
7.5 Skattebasernes sårbarhed i lyset <strong>af</strong> internationaliseringen................ 169<br />
7.6 Konklusion.......................................................................................... 175<br />
Kapitel 8: Overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice i de seneste tre årtier...... 179<br />
8.1 Indledning........................................................................................... 181<br />
8.2 Overordnede træk ved udviklingen i offentlige udgifter til over-<br />
førsler og <strong>velfærd</strong>sservice.................................................................. 181<br />
8.3 Udviklingen i indkomsterstattende overførsler og tillægsydelser ....... 186<br />
8.4 Udviklingen i <strong>velfærd</strong>sservice............................................................. 193<br />
8.5 Konklusion.......................................................................................... 196<br />
Kapitel 9: Svage grupper i befolkningen ............................................. 201<br />
9.1 Indledning........................................................................................... 203<br />
9.2 Familier med relativ lavindkomst........................................................ 205<br />
9.3 De svage eller udsatte grupper i det danske samfund....................... 214<br />
9.4 Marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet .................................... 229<br />
9.5 Konklusion.......................................................................................... 234
Del III: Velfærdssamfundets fremtidige finansiering .......... 239<br />
Kapitel 10: Befolkningens udvikling .................................................... 241<br />
10.1 Udviklingen i den samlede befolkning.............................................. 243<br />
10.2 Aldersfordelingen ............................................................................. 244<br />
10.3 Indvandringen .................................................................................. 248<br />
10.4 Middellevetid .................................................................................... 249<br />
10.5 Us<strong>ikke</strong>rhed med hensyn til befolkningens alderssammensætning .. 256<br />
10.6 Konklusion........................................................................................ 266<br />
Kapitel 11: Forudsætninger om offentlige udgifter, arbejdsstyrke<br />
og overførselsindkomster ..................................................................... 271<br />
11.1 Indledning......................................................................................... 273<br />
11.2 Aldersfordelte udgifter til overførselsindkomster og serviceydelser . 273<br />
11.3 Lønninger......................................................................................... 285<br />
11.4 Arbejdsstyrken og antal overførselsmodtagere................................ 286<br />
11.5 Forudsætninger om udviklingen i befolkningens uddannelses-<br />
niveau............................................................................................... 289<br />
11.6 Forudsætninger om udviklingen i arbejdstiden ................................ 293<br />
11.7 Konklusion........................................................................................ 296<br />
Kapitel 12: Finansiering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet .................................. 307<br />
12.1 Indledning og konklusion.................................................................. 309<br />
12.2 Grundlæggende antagelser ............................................................. 313<br />
12.3 Fremskrivning uden tilpasninger i den økonomiske politik............... 314<br />
12.4 Finansieringsmuligheder .................................................................. 320<br />
12.5 Us<strong>ikke</strong>rheder vedrørende befolkningsudviklingen ........................... 331<br />
12.6 Us<strong>ikke</strong>rheder med hensyn til grundlæggende økonomiske<br />
variable............................................................................................. 342<br />
12.7 Velfærdsdilemmaer .......................................................................... 358<br />
Kapitel 13: Befolkningens bidrag til den offentlige sektor................. 371<br />
13.1 Indledning......................................................................................... 373<br />
13.2 Offentlige indtægter og nettobidrag til det offentlige ........................ 373<br />
13.3 Kønsfordelte nettobidrag til den offentlige sektor............................. 381<br />
13.4 Herkomstfordelte mellemværender med den offentlige sektor ....... 383<br />
13.5 Konklusion........................................................................................ 387
Forord<br />
Velfærdskommissionen udgiver sin første publikation i maj 2004 i form <strong>af</strong><br />
et debatoplæg med titlen: ”<strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>”. I<br />
debatoplægget rejses spørgsmål om, hvilke udfordringer <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
står over for, og hvordan <strong>velfærd</strong>ssamfundet gøres mere robust over<br />
disse udfordringer. Endvidere diskuteres, hvordan <strong>velfærd</strong>ssamfundet kan<br />
fastholdes og videreudvikles uden at hæve skatterne eller stifte gæld.<br />
Nærværende analyserapport dokumenterer <strong>–</strong> og er dermed grundlag for <strong>–</strong><br />
debatoplægget. Rapporten giver imidlertid også en over<strong>sig</strong>t over en række<br />
tilknyttede problemstillinger og områder, som er nyttig baggrundsviden for<br />
at diskutere <strong>velfærd</strong>ssamfundets udfordringer og udviklingsveje.<br />
Kapitlernes karakter varierer således fra frembringelse <strong>af</strong> ny viden om <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
<strong>–</strong> i form <strong>af</strong> statistiske analyser og modelberegninger <strong>–</strong> til<br />
en over<strong>sig</strong>t over den eksisterende viden. Mange <strong>af</strong> områderne vil blive<br />
genoptaget i kommende publikationer fra Velfærdskommissionen. I efteråret<br />
2004 vil vi således se på globaliseringen og dens konsekvenser for<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet. Endvidere vil vi belyse, hvordan andre lande håndterer<br />
de fremtidige udfordringer.<br />
Udover analyserapporten er der udarbejdet tre arbejdsrapporter om<br />
• Politologisk og sociologisk forskning om de politisk-institutionelle<br />
dynam<strong>ikke</strong>r bag det danske <strong>velfærd</strong>samfund<br />
• Økonomiske perspektiver på <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
• Estimation <strong>af</strong> middellevetider for mænd og kvinder i Danmark<br />
2002-2100 baseret på Lee-Carter metoden.<br />
Dette materiale er <strong>–</strong> i lighed med debatoplægget og analyserapporten <strong>–</strong><br />
tilgængeligt på kommissionens hjemmeside www.velfaerd.dk<br />
Med venlig hilsen<br />
Velfærdskommissionen<br />
7
Redaktionelt forord<br />
Velfærdskommissionens analyserapport udkom i en foreløbig udgave d.<br />
24. maj. Den endelige udgave har gennemgået en <strong>af</strong>sluttende redigering<br />
med fokus på sproglig <strong>af</strong>pudsning <strong>af</strong> alle kapitler. Der er endvidere sket<br />
følgende indholdsmæs<strong>sig</strong>e ændringer <strong>af</strong> kapitel 11 og 12:<br />
• I kapitel 11 er 11.2 udvidet med et <strong>af</strong>snit, der uddyber og diskuterer<br />
sammenhængen mellem restlevetid og individuelle serviceydelser.<br />
• En genberegning <strong>af</strong> DREAM-kørslerne i kapitel 12 har vist små<br />
ændringer i resultaterne, og de korrekte tal er indføjet. Rettelserne<br />
påvirker <strong>ikke</strong> kapitlets konklusioner.<br />
• I 12.6 i <strong>af</strong>snittet "Helbredstilstand og offentlige serviceydelser"<br />
er rettet en fejl, som påvirker størrelsen <strong>af</strong> restlevetids<strong>af</strong>hængigheden<br />
i den del <strong>af</strong> individuelle offentlige serviceudgifter, der går til<br />
sundhed samt sociale udgifter til ældre og plejeudgifter. Resultaterne<br />
i <strong>af</strong>snittet er rettet, og følsomheden <strong>af</strong> udgifterne med hensyn<br />
til restlevetiden er ca. halveret<br />
• Kapitel 12 er udvidet med et bilag, der dekomponerer forskellen<br />
mellem en standard DREAM-holdbarhedsberegning og Velfærdskommissionens<br />
grundforløb.<br />
9
Kapitel 1<br />
Sammenfatning <strong>af</strong> det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
og dets udfordringer<br />
1.1 Indledning<br />
Det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund er i vid udstrækning baseret på det såkaldte<br />
universelle princip. Herved forstås, at <strong>velfærd</strong>sydelser og tilbud stilles frit til<br />
rådighed for borgerne, hvis de har været ude for en bestemt begivenhed.<br />
Finansieringen sker kollektivt i den forstand, at der betales skatter, der <strong>ikke</strong><br />
er knyttet til ens ”brug” <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Både overførsler og serviceydelser<br />
er forholdsvis generøse, og derfor må skattebasen være bred<br />
og skattetrykket højt. De indkomst<strong>af</strong>hængige ydelser giver sammen med<br />
det høje skattetryk og progressionen i indkomstbeskatningen mulighed for<br />
en betydelig grad <strong>af</strong> omfordeling <strong>–</strong> i Danmark er der meget få langvarigt<br />
fattige. Bagsiden <strong>af</strong> medaljen er, at der sker forvridninger <strong>af</strong> danskernes<br />
beslutninger om at arbejde, forbruge og spare op.<br />
I løbet <strong>af</strong> de seneste godt tre årtier er der sket en markant udbygning <strong>af</strong><br />
såvel den offentligt finansierede <strong>velfærd</strong>sservice, dvs. social-, sundheds-<br />
og undervisningsområdet, som overførselsordningerne, f.eks. folkepension,<br />
efterløn og arbejdsløshedsdagpenge. En mindre del <strong>af</strong> væksten kan<br />
forklares med ændringer i befolkningens aldersmæs<strong>sig</strong>e sammensætning<br />
i retning <strong>af</strong> en større andel <strong>af</strong> ældre. Det har medvirket til et større træk på<br />
folkepensionen samt forskellige omsorgs- og plejeydelser. Langt den væsentligste<br />
årsag er dog, at den offentlige sektor har stillet stadig flere muligheder<br />
<strong>–</strong> <strong>af</strong> stadig bedre standard <strong>–</strong> til rådighed for borgerne.<br />
En række forhold taler for, at den danske <strong>velfærd</strong>smodel kan komme under<br />
stigende pres i fremtiden. Udfordringerne kan samles i fire hovedgrupper:<br />
• Øget globalisering.<br />
• Demogr<strong>af</strong>iske forskydninger.<br />
• Ændrede normer og øget individualisering.<br />
• Øget efterspørgsel efter <strong>velfærd</strong>stilbud fra det offentlige og efter fritid.<br />
Øget globalisering sætter den danske <strong>velfærd</strong>smodel under pres, fordi det<br />
bliver mere omkostningsfuldt at finansiere <strong>velfærd</strong>sydelser med generelle<br />
skatter. Højtuddannede kan have en økonomisk tilskyndelse til at flytte til<br />
lande med større lønspredning og lavere skatter. Selv i den situation, hvor<br />
arbejdskr<strong>af</strong>tens mobilitet på tværs <strong>af</strong> landegrænser forbliver beskeden, vil<br />
den internationale integrationsproces alligevel få betydning for mulighederne<br />
for at beskatte arbejdskr<strong>af</strong>t. Det skyldes, at beskæftigelsens mobilitet<br />
på tværs <strong>af</strong> landegrænser meget vel kan blive øget i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> outsourcing<br />
og udenlandske direkte investeringer. Dette forhold kan i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> øge<br />
11
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
forvridningerne ved at beskatte arbejdskr<strong>af</strong>t, hvis øgede skatter slår ud i<br />
højere lønninger.<br />
De demogr<strong>af</strong>iske forskydninger, der med stor s<strong>ikke</strong>rhed kan forudses, er<br />
betydelige. Frem til 2040 bliver der færre erhvervsaktive i forhold til antallet<br />
<strong>af</strong> personer, der skal forsørges. Færre til at forsørge flere betyder øget<br />
finansieringspres på personerne i arbejdsstyrken for at opretholde niveauet<br />
for overførsler og offentlige serviceydelser.<br />
Øget fremtidig efterspørgsel efter offentlige <strong>velfærd</strong>stilbud og fritid ligger i<br />
forlængelse <strong>af</strong> den historiske udvikling og er <strong>ikke</strong> overraskende i lyset <strong>af</strong><br />
den øgede velstandsudvikling. Tilsvarende er øget efterspørgsel efter fritid<br />
et resultat <strong>af</strong> øget velstand. Begge tendenser er udtryk for såkaldte <strong>velfærd</strong>sdilemmaer,<br />
som sætter den danske model under pres, da udgifterne<br />
øges, og skattegrundlaget formindskes.<br />
Den manglende kobling mellem bidrag og ydelser i den danske <strong>velfærd</strong>smodel<br />
indebærer en konflikt. Velfærdsmodellen forudsætter, at vi alle bærer<br />
ansvar for hinanden og i særdeleshed for dem, der <strong>ikke</strong> kan klare <strong>sig</strong><br />
<strong>selv</strong>. På den anden side indebærer modellen også en tilskyndelse til personligt<br />
at sikre <strong>sig</strong> størst mulig adgang til <strong>velfærd</strong>sydelser, fordi det <strong>ikke</strong><br />
umiddelbart påvirker den enkeltes skattebetaling at kræve flere serviceydelser<br />
eller vælge mere fritid. Desuden reduceres adgangen til <strong>velfærd</strong>sydelser<br />
for den enkelte heller <strong>ikke</strong>, hvis man laver skatteunddragelse f.eks.<br />
ved sort arbejde.<br />
Det er vanskeligt at måle, om tendenserne til at unddrage <strong>sig</strong> den fælles<br />
ansvarlighed er voksende. Et tegn på, at solidariteten er mindsket i det<br />
danske samfund, er dog, at undersøgelser peger på, at sort arbejde er<br />
blevet mere socialt accepteret.<br />
I <strong>af</strong>snit 1.2 uddybes principperne for det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund. Afsnit<br />
1.3 indeholder en mere detaljeret præsentation <strong>af</strong> de fire ovennævnte udfordringer.<br />
Afsnit 1.4 beskriver mulighederne for fremtidig finansiering <strong>af</strong><br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet i lyset <strong>af</strong> udfordringerne.<br />
1.2 Principper for <strong>velfærd</strong><br />
En lang række andre forhold end økonomiske er med til at bestemme udviklingsmulighederne<br />
for <strong>velfærd</strong>ssamfundet <strong>–</strong> eksempelvis politiske, moralske<br />
og etiske hensyn og ønsker. Derfor præsenteres i dette <strong>af</strong>snit vigtige<br />
økonomiske, politologiske og sociologiske vinkler på <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
på basis <strong>af</strong> især kapitlerne 2-6 i analyserapporten.<br />
I alle samfund er der fire hovedtyper <strong>af</strong> opgaver eller hovedformål, der skal<br />
varetages, jf. kapitel 2:<br />
12
Kapitel 1<br />
• Kollektive løsninger på behovet for at fordele den enkeltes indkomst<br />
over livsløbet og for ”folkeforsikring”.<br />
• Fremme <strong>af</strong> lighed og omsorg for de svage grupper.<br />
• Velstandssikring og investering.<br />
• S<strong>ikke</strong>rhed, infrastruktur og andre statsopgaver.<br />
I kapitel 7 er de offentlige udgifter i Danmark fordelt på de fire hovedformål<br />
i årene 1971, 2002 og 2040, hvor oplysningerne om 2040 er baseret på de<br />
samfundsøkonomiske fremskrivninger i kapitel 12.<br />
Det fremtidige pres mod <strong>velfærd</strong>ssamfundets finansiering som følge <strong>af</strong><br />
globaliseringen og de forventede demogr<strong>af</strong>iske ændringer kan medføre, at<br />
de økonomiske muligheder for at hjælpe de svagt stillede i befolkningen<br />
formindskes fremover. Problemet kan blive forstærket, hvis den øgede individualisering<br />
resulterer i mindre opbakning til den universelle models kollektive<br />
ansvar for de svagest stillede. Derfor er det vigtigt, at det debatteres,<br />
hvilke grupper i befolkningen, der reelt har størst behov for omsorg, jf.<br />
kapitel 9.<br />
Velfærdssamfundets principielle opgaver og formål kan varetages på forskellige<br />
måder. De fleste vestlige lande opfattes som <strong>velfærd</strong>ssamfund,<br />
men landenes <strong>velfærd</strong>ssystemer er indrettet meget forskelligt. Ofte skelnes<br />
der overordnet mellem tre typer <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssystemer:<br />
• Den universelle model (Skandinavien).<br />
• Den arbejdsmarkedsbaserede model (Kontinentaleuropa).<br />
• Den residuale model (angelsaksiske lande).<br />
I den universelle model er princippet, at de sociale ydelser dækker alle<br />
borgere, der <strong>kommer</strong> ud for en bestemt begivenhed og i øvrigt opfylder<br />
betingelserne, uanset deres familiemæs<strong>sig</strong>e eller arbejdsmæs<strong>sig</strong>e situation.<br />
Ydelserne kan være <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> aktuel indkomst og/eller formue,<br />
eller de kan være ens for alle. I den arbejdsmarkedsbaserede model er de<br />
sociale ydelser især forbeholdt de persongrupper, der er eller har været på<br />
arbejdsmarkedet, og er ofte knyttet til forudgående indkomst. I den residuale<br />
<strong>velfærd</strong>smodel er det kun de dårligst stillede, der modtager sociale<br />
ydelser, mens resten <strong>af</strong> befolkningen i stort omfang benytter <strong>velfærd</strong>sforsikringer<br />
på markedsvilkår eller er henvist til den frivillige sektor.<br />
I stort set alle industrialiserede lande er den offentlige sektor ekspanderet<br />
kr<strong>af</strong>tigt i løbet <strong>af</strong> de seneste knap hundrede år. Væksten er især sket i perioden<br />
1960-80. Udviklingen i de offentlige udgifter i Danmark <strong>af</strong>viger fra<br />
udviklingen i mange andre lande. Helt frem til starten <strong>af</strong> 1960’erne var de<br />
offentlige udgifter lavere end gennemsnittet for de øvrige lande. I løbet <strong>af</strong><br />
1960’erne og 1970’erne øgedes udgifternes andel <strong>af</strong> BNP imidlertid næsten<br />
dobbelt så hurtigt som i gennemsnittet <strong>af</strong> de øvrige industrialiserede<br />
lande, og siden slutningen <strong>af</strong> 1970’erne har Danmark h<strong>af</strong>t ét <strong>af</strong> verdens<br />
højeste udgiftstryk.<br />
13
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Der kan peges på en række forskellige årsager, som har bidraget til udgiftsvæksten,<br />
jf. kapitel 6. Væsentlige overordnede årsager er formentlig<br />
omstillingen fra landbrugs- til industrisamfund, befolkningsaldring og kvindernes<br />
stigende erhvervsdeltagelse. Andre væsentlige forklaringer er, at<br />
det er vanskeligt at forøge produktiviteten i serviceerhverv, som udgør en<br />
væsentlig del <strong>af</strong> den offentlige sektors produktion. Det indebærer over tid<br />
en relativ fordyrelse <strong>af</strong> den offentlige sektors produktion. En yderligere forklaring<br />
kan være, at befolkningens villighed til at skattefinansiere offentlige<br />
ydelser er steget i takt med, at stigende indkomster har gjort det lettere at<br />
dække helt basale behov.<br />
Når det offentlige via overførselsindkomster og serviceydelser skaber et<br />
socialt s<strong>ikke</strong>rhedsnet for personer ved indkomstbortfald, sygdom mv., har<br />
det også karakter <strong>af</strong> forsikring <strong>–</strong> en ”implicit forsikring”. Forsikringen er implicit,<br />
fordi den <strong>ikke</strong> beror på en kontrakt, hvor retten til erstatning forudsætter<br />
en præmieindbetaling. Men ligesom ved en almindelig forsikring<br />
gives der dækning ved f.eks. sygdom. Til gengæld er der i stedet for forsikringspræmie<br />
betalt en ”præmie” via skatten, så der for den enkelte <strong>ikke</strong><br />
er nogen sammenhæng mellem omfanget <strong>af</strong> forsikringsdækningen og<br />
skatteindbetalingernes størrelse. Ordningerne vil altid fremstå som omfordelende<br />
fra de ”heldige” til de ”uheldige”. Den implicitte forsikring sikrer<br />
således en høj grad <strong>af</strong> lighed, og omfordeling og forsikring bliver derfor til<br />
to sider <strong>af</strong> samme sag, jf. kapitel 3.<br />
Fordelene ved implicitte forsikringsordninger, som etableres <strong>af</strong> indkomst<strong>af</strong>hængige<br />
overførsler og skatter, er, at det offentlige på grund <strong>af</strong> sin mulighed<br />
for skatteopkrævning har stor økonomisk styrke og dermed gode<br />
muligheder for at håndtere specielle risici, som f.eks. risikoen for udbredt<br />
og langvarig arbejdsløshed i forbindelse med lavkonjunkturer. Desuden<br />
løser implicit forsikring delvist informationsproblemet i forhold til folks risikotype,<br />
da ”forsikringen” er obligatorisk for alle, og derved sikrer det offentlige,<br />
at der findes en forsikringsordning. Endelig kan den implicitte forsikring<br />
sikre en høj grad <strong>af</strong> lighed. Implicitte forsikringer har imidlertid andre<br />
problemer indbygget: Nogle grupper bliver påtvunget en forsikring, de <strong>ikke</strong><br />
ønsker eller har behov for. Endvidere forvrider beskatning beslutningerne<br />
om at arbejde, forbruge og spare op.<br />
Private forsikringsmarkeder har en række fortrin i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong>, at den løbende<br />
markedskontakt inspirerer til produktudvikling, og at kundernes krav om<br />
sammenhæng mellem pris og kvalitet mærkes direkte og kan fremtvinge<br />
fokus på effektivitet. På markedet findes genforsikringsselskaber, der<br />
hjælper forsikringsselskaberne med at <strong>af</strong>dække den indtjeningsrisiko, der<br />
kan opstå, hvis forsikringsselskaberne specialiserer <strong>sig</strong> inden for enkelte<br />
kundesegmenter og forsikringstyper. På den måde kan der opnås specialiseringsgevinster<br />
samtidig med, at forsikringsselskabernes indtjening <strong>–</strong> og<br />
dermed deres mulighed for at udbetale forsikringsbeløb til deres kunder <strong>–</strong><br />
er sikret. Nogle typer risiko, f.eks. risikoen for arbejdsløshed, kan imidlertid<br />
være vanskelig at forsikre for private forsikringsselskaber uden en vis form<br />
14
Kapitel 1<br />
for offentlig intervention. Det skyldes, at konjunkturbevægelser gør, at arbejdsløshed<br />
typisk rammer mange på en gang. Det kræver stor økonomisk<br />
styrke og kreditværdighed at kunne udbetale store beløb i arbejdsløshedsforsikring<br />
i en længere periode. Hertil <strong>kommer</strong>, at problemer i forhold<br />
til at observere, hvor høj risiko forskellige forsikringstagere har for en<br />
forsikringshændelse, kan føre til, at forsikringsdækningen bliver utilstrækkelig.<br />
I yderste konsekvens kan dette problem gøre det uprofitabelt for private<br />
virksomheder at udbyde visse typer forsikring for nogle befolkningsgrupper.<br />
På nogle områder er det en mulighed, at det offentlige gør det lovpligtigt<br />
for borgerne at være forsikret i private forsikringsselskaber. Obligatoriske<br />
forsikringer indebærer <strong>ikke</strong> nødvendigvis de samme forvridninger som implicit<br />
forsikring via det offentlige, da den ydelse, der modtages, hænger<br />
sammen med den præmie, der betales. I forbindelse med eventuelle omlægninger<br />
til at løse flere opgaver i privat regi, er det centralt, at der er fri<br />
konkurrence på forsikringsmarkederne. Hertil <strong>kommer</strong> vigtige overvejelser<br />
om, hvorvidt den grad <strong>af</strong> omfordeling, der foretages via private forsikringsmarkeder,<br />
er tilstrækkelig til at opfylde det samfundsmæs<strong>sig</strong>e behov<br />
for og ønske om omfordeling.<br />
Den danske <strong>velfærd</strong>smodel hviler på en implicit kontrakt mellem generationerne.<br />
I forenklet form kan den samfundsmæs<strong>sig</strong>e kontrakt beskrives<br />
på den måde, at de erhvervsaktive via skattebetalinger finansierer offentlige<br />
udgifter og overførsler til børn og unge samt ældre. Til gengæld fik de<br />
erhvervsaktive offentlige ydelser, da de var børn og unge, og de har en<br />
forventning om at blive forsørget i deres alderdom. Finansiering <strong>af</strong> offentlige<br />
udgifter med løbende skattebetalinger benævnes også her-og-nufinansiering.<br />
Denne finansieringsform gør <strong>velfærd</strong>smodellen følsom over for demogr<strong>af</strong>iske<br />
forskydninger på godt og ondt. Hvis antallet <strong>af</strong> erhvervsaktive øges i<br />
forhold til antallet <strong>af</strong> personer uden for arbejdsstyrken, bliver det lettere at<br />
finansiere <strong>velfærd</strong>sydelserne med skatter på arbejdsindkomst <strong>–</strong> og omvendt.<br />
En opsparingsbaseret <strong>velfærd</strong>smodel, hvor <strong>velfærd</strong>stilbuddene finansieres<br />
<strong>af</strong> borgernes egne øremærkede bidrag, er mindre følsom over<br />
for demogr<strong>af</strong>iske forskydninger, men en sådan model har en række andre<br />
ulemper i forhold til her-og-nu-finansiering, jf. kapitel 4.<br />
Her-og-nu-finansiering forudsætter, at der er solidaritet mellem generationer.<br />
Denne solidaritet kan <strong>selv</strong>følgelig blive sat under pres i en fremtid<br />
med demogr<strong>af</strong>isk ”modvind”. Solidariteten mellem generationer kan også<br />
erodere som følge <strong>af</strong> bl.a. øget individualisme, jf. kapitel 5. I fravær <strong>af</strong> generationssolidaritet<br />
kan der være en tilskyndelse for generationerne på<br />
arbejdsmarkedet til at udnytte, at den implicitte kontrakt vanskeligt kan<br />
håndhæves. Dette kan give <strong>sig</strong> udslag i, at de erhvervsaktive vægrer <strong>sig</strong><br />
ved betale så meget til de yngre og ældre generationer som oprindeligt<br />
”<strong>af</strong>talt”.<br />
15
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Et oplagt spørgsmål er derfor, hvad der er en rimelig balance mellem forskellige<br />
generationer. Denne problemstilling bliver <strong>selv</strong>følgelig kompliceret<br />
<strong>af</strong>, at de valg, som de nulevende generationer træffer, <strong>ikke</strong> bare påvirker<br />
andre nulevende generationer, men også kommende generationer. De<br />
etiske aspekter ved sådanne valg bliver diskuteret i kapitel 4.<br />
Velfærdskommissionen har som udgangspunkt, at kommissionens arbejde<br />
skal lede til forslag, som sikrer, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene i fremtiden kan have<br />
samme omfang som i dag og vokse i takt med den fremtidige velstandsudvikling.<br />
En økonomisk politik, der understøtter dette, benævnes som<br />
finanspolitisk holdbar, jf. boks 1.1.<br />
De reformer, der sikrer finanspolitisk holdbarhed og balance mellem generationer,<br />
skal være <strong>af</strong> en type, så både nulevende generationer og fremtidige<br />
generationer bidrager til at løse ubalancen. Finansieringen <strong>af</strong> en holdbar<br />
<strong>velfærd</strong> skal <strong>ikke</strong> kun pålægges fremtidige generationer. Nutidige generationer<br />
kan bidrage til fremtiden ved at sikre overskud på de offentlige<br />
finanser og derved nedbringe gælden og på <strong>sig</strong>t opbygge offentlig formue.<br />
Grundlaget for at bevare <strong>velfærd</strong>stilbuddenes nuværende omfang er, at de<br />
fremtidige generationer bidrager til samfundet i samme omfang som nuværende<br />
generationer. Fremtidige generationer kan vælge at bidrage<br />
mindre til <strong>velfærd</strong>ssamfundet gennem en forøgelse <strong>af</strong> fritiden i form <strong>af</strong><br />
f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning. Velfærdskommissionen<br />
har imidlertid lagt til grund, at finansieringen <strong>af</strong> dette i givet fald alene<br />
vedrører fremtidige generationer. Nuværende generationer skal <strong>ikke</strong> bidrage<br />
til at sikre, at fremtidige generationer kan holde mere fri.<br />
Boks 1.1: Velfærdskommissionens definition <strong>af</strong> finanspolitisk holdbarhed<br />
Velfærdskommissionens forudsætning om, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene i fremtiden skal<br />
have samme omfang, fortolkes som en økonomisk politik, der opfylder følgende:<br />
Overførselsindkomster pr. individ reguleres i takt med lønudviklingen efter fradrag<br />
for pensionsindbetalinger mv., jf. satsreguleringsloven.<br />
Udbredelsen <strong>af</strong> de enkelte typer <strong>af</strong> overførselsindkomst antages at være konstant<br />
i fremtiden. Det svarer til, at andelen <strong>af</strong> en given befolkningsgruppe (fordelt på<br />
køn, alder, herkomst mv.), som modtager en given ydelse, er uændret over tid.<br />
Forbruget <strong>af</strong> offentlig service (individuelt offentligt forbrug) har en bestemt fordeling<br />
i forhold til henholdsvis alder, køn og oprindelse. Den gennemsnitlige udgift<br />
pr. person i en given gruppe reguleres med produktivitetsstigningen og inflationen,<br />
hvilket omtrent svarer til regulering med lønudviklingen.<br />
Skatte- og <strong>af</strong>giftssatser antages at blive fastholdt uændrede, bortset fra mængde<strong>af</strong>gifter,<br />
der reguleres som følge <strong>af</strong> prisstigninger.<br />
16
Kapitel 1<br />
Velfærdskommissionens definition <strong>af</strong> finanspolitisk holdbarhed indebærer<br />
en finanspolitik med en lavere tendens til udgiftsstigninger, end den historiske<br />
erfaring til<strong>sig</strong>er, jf. kapitel 8.<br />
Hvis fremtidige generationer ønsker stigninger i de offentlige ydelser i et<br />
omfang, der ligger ud over dette, eller ønsker skattelettelser, er det i Velfærdskommissionens<br />
fortolkning <strong>af</strong> kommissoriet op til de fremtidige generationer<br />
<strong>selv</strong> at finansiere dette.<br />
1.3 Udfordringer for det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
Globalisering og mulige tilpasninger <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet 1<br />
Globalisering fører til tættere økonomisk integration mellem lande, dvs.<br />
øget gensidig <strong>af</strong>hængighed mellem den økonomiske udvikling i forskellige<br />
lande. Væsentlige drivkræfter i denne proces er et stigende handelsomfang,<br />
øget omfang <strong>af</strong> investeringer på tværs <strong>af</strong> landegrænser (direkte investeringer)<br />
og hyppig brug <strong>af</strong> outsourcing, hvor en voksende del <strong>af</strong> produktionsprocessen<br />
flyttes til lande med mere profitable produktionsomkostninger.<br />
De senere årtiers tendens til øget handel og flere investeringer på tværs <strong>af</strong><br />
grænserne er et resultat <strong>af</strong> politiske beslutninger i begyndelsen <strong>af</strong><br />
1960’erne om at liberalisere handel og investeringer med en multilateral<br />
<strong>af</strong>vikling <strong>af</strong> mange handelsbarrierer for industrivarer. Udviklingen er blevet<br />
forstærket i EU-regi med etablering <strong>af</strong> det indre marked for varer, tjenesteydelser,<br />
kapital og arbejdskr<strong>af</strong>t. Den teknologiske udvikling er en vigtig del<br />
<strong>af</strong> globaliseringen, og den er i de seneste årtier især kommet til udtryk ved<br />
betydelige fald i omkostningerne på transport, kommunikation og information.<br />
Globaliseringen kan indebære betydelige gevinster, fordi kapital, arbejdskr<strong>af</strong>t<br />
og ressourcer kan bruges mere effektivt som følge <strong>af</strong> nye muligheder<br />
for specialisering og stordriftsfordele.<br />
Selv om det indre marked også implicerer fri mobilitet <strong>af</strong> arbejdskr<strong>af</strong>ten, er<br />
den observerede mobilitet på tværs <strong>af</strong> de europæiske arbejdsmarkeder<br />
meget begrænset. Det kan dog <strong>ikke</strong> udelukkes, at mobiliteten vil øges i<br />
fremtiden, især for højtuddannet og specialiseret arbejdskr<strong>af</strong>t. Selvom arbejdsmarkedet<br />
for nærværende <strong>ikke</strong> er direkte påvirket <strong>af</strong> integrationen i<br />
form <strong>af</strong> øget mobilitet, vil der alligevel være væsentlige indirekte effekter.<br />
Det skyldes, at forandringerne på varemarkederne og den øgede betydning<br />
<strong>af</strong> direkte investeringer betyder en større mobilitet <strong>af</strong> beskæftigelsen<br />
<strong>–</strong> arbejdstagerne bevæger <strong>sig</strong> sjældent over landegrænserne, men til<br />
gengæld kan arbejdspladserne lettere flytte <strong>sig</strong>.<br />
1 Dette <strong>af</strong>snit er baseret på Andersen (2002). Der findes en række andre danske fremstillinger<br />
<strong>af</strong> globaliseringen og dens konsekvenser for <strong>velfærd</strong>ssamfundet, eksempelvis Det<br />
Økonomiske Råd (2001) og Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003).<br />
17
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Det er vigtigt at slå fast, at <strong>selv</strong>om der ofte tales om en globaliseringsproces,<br />
så er det for varemarkederne mere korrekt at tale om en regional globaliseringsproces,<br />
idet den øgede handel <strong>ikke</strong> har indebåret væsentlige<br />
forskydninger mellem de store globale økonomiske områder. EU er i dag<br />
stort set lige så lukket som for 30 år siden, idet EU’s samhandel med omverdenen<br />
i hele perioden har udgjort ca. 10 pct. <strong>af</strong> produktionen. Selvom<br />
handlen med lavtlønslande fra Østeuropa og Asien har fået større vægt,<br />
så er den samlede handel med lavtlønslande <strong>ikke</strong> øget i betydning.<br />
International integration kan påvirke skattesystemet på flere måder. En<br />
oplagt risiko er en øget mobilitet <strong>af</strong> skattebaserne, hvilket især er et problem<br />
for lande med et højt skattetryk. En sådan mobilitet kan skabe et behov<br />
for at flytte beskatningen fra mobile til mindre mobile skattekilder. I<br />
dansk perspektiv har udviklingen været kendetegnet ved mindsket virksomhedsbeskatning<br />
(lavere selskabsskattesats) <strong>–</strong> denne tendens kan<br />
genfindes i hele EU <strong>–</strong> samt tilpasning <strong>af</strong> grænsehandelsfølsomme punkt<strong>af</strong>gifter.<br />
Hovedparten <strong>af</strong> det danske skatteprovenu stammer fra skat på arbejdsindkomst.<br />
Den helt <strong>af</strong>gørende faktor for, i hvilket omfang finansieringen <strong>af</strong><br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet sættes under pres, er derfor arbejdskr<strong>af</strong>tens fremtidige<br />
mobilitet. Det kan blive sværere at finansiere omfordelende polit<strong>ikke</strong>r, da<br />
byrden herved skal bæres <strong>af</strong> højindkomster med økonomisk tilskyndelse til<br />
at udvandre. Den implicitte kontrakt, der ligger til grund for <strong>velfærd</strong>ssamfundet,<br />
om, at de ”heldige”, dvs. højindkomsterne, skal betale til de ”mindre<br />
heldige”, dvs. lavindkomsterne, bliver brudt ved migration. Hvis mobiliteten<br />
for de højtuddannede stiger i fremtiden, kan der komme brud på en<br />
anden implicit kontrakt, nemlig i relation til finansieringen <strong>af</strong> uddannelse i<br />
Danmark. Vederlagsfri uddannelse og generøs uddannelsesstøtte til de<br />
uddannelsessøgende skal betales med mange års skattebetaling. Øget<br />
udvandring kan betyde, at <strong>velfærd</strong>ssamfundet risikerer at stå tilbage med<br />
ubetalte ”uddannelsesregninger”.<br />
At disse sammenhænge er vigtige fremgår <strong>af</strong>, at mellem- og især højindkomster<br />
er betydningsfulde for finansieringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Det<br />
gennemsnitlige nettobidrag <strong>–</strong> dvs. summen <strong>af</strong> skatter og <strong>af</strong>gifter fratrukket<br />
udgifter til overførsler og serviceudgifter <strong>–</strong> til de offentlige kasser fra højindkomster<br />
er ca. 180.000 kr. om året, mens personer med de laveste<br />
indkomster modtager ca. 100.000 kr. netto fra det offentlige, jf. Finansministeriet<br />
(2002). Det er derfor interessant at få belyst især højtuddannedes<br />
vandringsmønstre, og om der er sket strukturelle skift heri i de senere år.<br />
Selv hvis arbejdskr<strong>af</strong>tens mobilitet på tværs <strong>af</strong> landegrænser forbliver beskeden,<br />
vil den internationale integration alligevel have betydning for virkningen<br />
<strong>af</strong> beskatning <strong>af</strong> arbejdskr<strong>af</strong>t. Dette kan som nævnt henføres til, at<br />
arbejdspladserne bliver mere mobile på tværs <strong>af</strong> landegrænser. De lande<br />
eller områder, der er mest konkurrencedygtige, vil opleve den største jobvækst<br />
på bekostning <strong>af</strong> mindre profitable lande. Mobiliteten kan ske både i<br />
18
Kapitel 1<br />
kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> handel, direkte udenlandske investeringer og outsourcing. Højere<br />
beskatning <strong>af</strong> arbejdskr<strong>af</strong>t vil kunne lede til højere lønninger og dermed<br />
tab <strong>af</strong> arbejdspladser. Øget økonomisk integration kan forstærke beskæftigelseseffekterne<br />
og dermed forvridningerne ved arbejdskr<strong>af</strong>tbeskatning.<br />
Hermed følger, at beskatning <strong>af</strong> arbejdskr<strong>af</strong>t <strong>kommer</strong> under pres. En anden<br />
konsekvens er, at betydningen <strong>af</strong> regionernes uddannelsessammensætning<br />
og vidensintensitet forstærkes, da sådanne forhold bliver vigtige<br />
konkurrenceparametre for at tiltrække og fastholde virksomheder.<br />
International integration kan også påvirke skattesystemet via risikoen for<br />
skattekonkurrence. Hvis virksomheders lokalisering eller forbrugeres<br />
grænsehandel er særlig følsom over for beskatning, kan lande via strategiske<br />
skattenedsættelser konkurrere om at tiltrække virksomheder og<br />
grænsehandel. Selvom skatteprovenuet umiddelbart bliver lavere, kan der<br />
være en række positive, <strong>af</strong>ledte effekter i form <strong>af</strong> øget produktion og beskæftigelse.<br />
Skattekonkurrence mellem lande kan være uhen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>. Hvis landene<br />
handler ukoordineret, kan der opstå et ”race to the bottom”, hvor alle<br />
forsøger at tiltrække investeringer, produktion og beskæftigelse ved at reducere<br />
skattesatserne mod den mindste fællesnævner. Men netop det forhold,<br />
at alle gør det, betyder, at ingen lande får fordele i form <strong>af</strong> øget økonomisk<br />
aktivitet, og alle lande mister provenu. En negativ spiral mod den<br />
laveste fællesnævner for skattesatserne kan reelt kun bremses, hvis den<br />
økonomiske politik koordineres på tværs <strong>af</strong> lande. Dette er mest realistisk i<br />
forhold til lande, som i forvejen har tætte økonomiske relationer. Kapitel 7<br />
diskuterer de danske skattekilders følsomhed over for øget økonomisk integration<br />
samt bestræbelser på at koordinere skattepolitik i EU.<br />
Udover at globaliseringen kan påvirke mulighederne for at finansiere <strong>velfærd</strong>ssamfundet,<br />
kan den økonomiske integration også påvirke behovet<br />
for de implicitte forsikringsordninger, som <strong>velfærd</strong>ssamfundet stiller til rådighed.<br />
Der opstår et alvorligt dilemma, hvis behovet for <strong>velfærd</strong>sordninger<br />
stiger samtidig med, at finansieringen bliver vanskeligere.<br />
Der er to principielle forhold, der kan trække i retning <strong>af</strong> øget behov for<br />
forsikringsordninger. Det ene er, at en øget grad <strong>af</strong> åbenhed <strong>af</strong> økonomien<br />
medfører, at de enkelte landes økonomier kan blive mere følsomme over<br />
for den økonomiske udvikling blandt samhandelspartnerne. Borgerne kan<br />
derfor ønske, at den offentlige sektor indtager en større og stærkere rolle<br />
for at <strong>af</strong>dæmpe udsvingene i deres indkomst- og forbrugsmuligheder. I<br />
kapitel 6 diskuteres, om der er empirisk belæg for en sådan sammenhæng.<br />
Et andet forhold, der kan øge behovet for udbygning <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet,<br />
er, at globaliseringen kan skabe øget heterogenitet på arbejdsmarkedet,<br />
fordi nogle grupper vil vinde og andre tabe. Mange vestlige lande har i<br />
de sidste 2-3 årtier oplevet en øget ulighed på arbejdsmarkedet <strong>–</strong> enten i<br />
19
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
form <strong>af</strong> større forskelle i ledighed eller <strong>af</strong>lønning mellem ufaglærte og<br />
grupper med uddannelse. Flere har givet udtryk for, at der er en sammenhæng<br />
mellem disse forhold på arbejdsmarkedet og globaliseringen. De<br />
fleste internationale undersøgelser konkluderer dog, at den internationale<br />
handel kun i begrænset omfang kan forklare de observerede skift i de<br />
ufaglærtes relative løn- og beskæftigelsesposition i de vestlige lande. I det<br />
omfang ufaglærte er blevet dårligere stillet i de senere år, synes teknologiske<br />
forandringer at være hovedårsagen hertil. Det er et interessant<br />
spørgsmål, om dette også gør <strong>sig</strong> gældende for Danmark. Eventuelle konsekvenser<br />
<strong>af</strong> globalisering og teknologiske forandringer kan imidlertid <strong>ikke</strong><br />
ses u<strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> de incitamentsproblemer, som skatter og overførsler<br />
kan skabe for især de lavtlønnede på arbejdsmarkedet.<br />
Øget efterspørgsel efter højtuddannet arbejdskr<strong>af</strong>t understreger behovet<br />
for en øget offentlig uddannelsesindsats. I samme retning trækker den<br />
øgede konkurrence blandt lande og regioner om at fastholde og tiltrække<br />
vidensintensive arbejdspladser ved at sikre et attraktivt udbud at højt kvalificeret<br />
arbejdskr<strong>af</strong>t. Herved opstår der imidlertid et dilemma, fordi, som<br />
tidligere nævnt, vederlagsfri uddannelse og generøs uddannelsesstøtte i<br />
det danske uddannelsessystem <strong>kommer</strong> under pres som følge <strong>af</strong> øget<br />
mobilitet <strong>af</strong> højtuddannet arbejdskr<strong>af</strong>t.<br />
Gennemgangen leder frem til følgende konklusioner:<br />
20<br />
• Globalisering og international integration er en gradvis proces, som<br />
har gjort <strong>sig</strong> gældende i mange årtier. Processen går hurtigere end<br />
tidligere som følge <strong>af</strong> bl.a. den teknologiske udvikling, der mindsker<br />
transaktionsomkostninger.<br />
• Den internationale integration sætter den danske <strong>velfærd</strong>smodel<br />
under pres, fordi det må forventes, at det bliver sværere og mere<br />
omkostningsfuldt at finansiere universelle <strong>velfærd</strong>sordninger med<br />
generelle skatter.<br />
• Samtidig må der forventes uændret <strong>–</strong> hvis <strong>ikke</strong> øget <strong>–</strong> behov for de<br />
forsikringsordninger, som <strong>velfærd</strong>ssamfundet stiller til rådighed.<br />
Dette rejser spørgsmålet, om balancen i finansieringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sordningerne<br />
kan skiftes en smule fra skattefinansierede til mere individuelle forsikringsordninger.<br />
Fordi den enkelte i et sådant system vil opleve en tydeligere<br />
sammenhæng mellem indbetaling og ydelser, vil en sådan finansieringsmodel<br />
forvride mindre end en kollektiv finansiering over indkomstskatten.<br />
Og <strong>–</strong> <strong>ikke</strong> uvæsentligt <strong>–</strong> sårbarheden over for øget mobilitet <strong>af</strong><br />
personer over landegrænserne vil blive reduceret.<br />
Demogr<strong>af</strong>iske forskydninger<br />
Befolkningstallet forventes at blive reduceret gennem det meste <strong>af</strong> indeværende<br />
århundrede. Velfærdskommissionens befolkningsprognose indebærer,<br />
at befolkningstallet reduceres med over ½ mio. personer frem til år
Kapitel 1<br />
2100. Vigtigere er imidlertid, at sammensætningen <strong>af</strong> befolkningen ændres<br />
drastisk.<br />
Antallet <strong>af</strong> ældre på 65 år eller derover er voksende. Der forventes over de<br />
næste 35 år at blive omkring 50 procent flere i denne aldersgruppe. Årsagen<br />
hertil er bl.a. en forventning om en stigende middellevetid. I år 2100<br />
forventes middellevetiden for mænd at være godt 80 år (knap 6 år mere<br />
end i år 2000), mens den for kvinder forventes at være godt 87 år (7,7 år<br />
mere end i år 2000).<br />
Velfærdskommissionens prognose for stigningen i middellevetiden er relativ<br />
for<strong>sig</strong>tig. For at sætte prognosen i relief kan middellevetidsudviklingen<br />
sættes i forhold til den aktuelle middellevetid i andre lande. Danskerne forventes<br />
således først i 2040 at opnå en middellevetid, der svarer til den<br />
middellevetid, som svenskerne havde i 2003. Danske kvinder opnår ifølge<br />
fremskrivningen først omkring år 2060 en middellevetid, der svarer til middellevetiden<br />
for japanske kvinder i år 2000. Et andet sammenligningsgrundlag<br />
er FN’s prognose for middellevetiden i Vesteuropa som helhed,<br />
hvor der over de næste knap 100 år ventes vækst i middellevetiden for<br />
henholdsvis mænd og kvinder på godt 10 år og 11 år. I Velfærdskommissionens<br />
fremskrivning er de tilsvarende tal for Danmark, som nævnt, knap<br />
6 og 7,7 år.<br />
Antallet <strong>af</strong> børn og unge forventes gradvist at blive reduceret med omkring<br />
20 procent gennem første halvdel <strong>af</strong> dette århundrede. Der forventes en<br />
mindre gunstig udvikling i antallet <strong>af</strong> forsørgere i de kommende årtier, idet<br />
antallet <strong>af</strong> personer i den erhvervsaktive alder forventes at falde fra 2009.<br />
Fra et højdepunkt på knap 3,7 mio. <strong>af</strong> de erhvervsaktive i dette år, forventes<br />
antallet at falde til godt 3 mio. personer i 2080. Der forventes altså på<br />
<strong>sig</strong>t at være godt 600.000 færre personer i alderen fra 15 til 65 år end i<br />
dag.<br />
Udviklingen betyder, at hvor 6 personer i dag kun skal forsørge 3 personer<br />
uden for de erhvervsaktive aldre, forudses en stigning, der vil betyde, at<br />
omkring 2040 vil 6 erhvervsaktive skulle sørge for lidt mindre end 4 personer,<br />
der <strong>ikke</strong> er i den erhvervsaktive alder. Fra 2040 ligger dette tal nogenlunde<br />
fast.<br />
Befolkningsprognosen er beskrevet i detaljer i kapitel 10.<br />
Ændrede normer og øget individualisering<br />
Som nævnt er det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund i vid udstrækning baseret på<br />
det såkaldte universelle princip. Velfærdsydelser og tilbud stilles frit til rådighed<br />
for borgerne, hvis de har været ude for en bestemt begivenhed.<br />
Finansieringen sker kollektivt i den forstand, at der betales skatter, der <strong>ikke</strong><br />
er knyttet til ens ”brug” <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet.<br />
21
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Spørgeskemaundersøgelser viser, at det universelle princip generelt nyder<br />
stor opbakning i befolkningen. Denne opbakning er væsentlig, hvis finansieringen<br />
fortsat skal kunne ske ved at opkræve en høj skattebetaling.<br />
Det er især tilbud som sundhed, ældrepleje, folkepension og uddannelse,<br />
som befolkningen bakker op om, mens de mere behovsprøvende ordninger<br />
som kontanthjælp og boligsikring får mindre opbakning, når der laves<br />
undersøgelser <strong>af</strong> befolkningens holdninger, jf. kapitel 5.<br />
Den brede befolkning støtter altså i første omgang de ordninger, der med<br />
størst sandsynlighed vil kunne komme dem <strong>selv</strong> og deres nærmeste til<br />
gode. Noget tyder derfor på, at det i en vis grad er det universelle element<br />
i <strong>velfærd</strong>ssamfundet, der bidrager til at sikre opbakningen til <strong>velfærd</strong>ssamfundet.<br />
Den manglende kobling mellem bidrag og ydelser i den danske <strong>velfærd</strong>smodel<br />
stiller store krav til danskernes normer og moral. Modellens bæredygtighed<br />
forudsætter, at borgerne accepterer at betale en høj skat <strong>af</strong> deres<br />
indkomst og forbrug i forventning om at få del i de offentlige <strong>velfærd</strong>stilbud<br />
<strong>–</strong> uden at de dog kan være sikre på at modtage ydelser, der modsvarer<br />
deres betaling. Endvidere er det en forudsætning for <strong>velfærd</strong>smodellens<br />
finansiering, at borgerne trods den høje beskatning er villige til at<br />
udbyde deres arbejdskr<strong>af</strong>t i det nødvendige omfang.<br />
En mindsket ansvarlighed over for fællesskabet kan være en konsekvens<br />
<strong>af</strong> forsøg på at regulere en fælles ansvarlighed gennem love og rettigheder.<br />
Herved overdrages den enkeltes ansvarlighed til et anonymt system,<br />
hvorved den enkelte derfor <strong>ikke</strong> længere har et ansvar i forhold til sine<br />
medborgere.<br />
Det er vanskeligt at måle, om tendenserne til at unddrage <strong>sig</strong> den fælles<br />
ansvarlighed er voksende. Et tegn på, at solidariteten er mindsket i det<br />
danske samfund, er dog, at undersøgelser peger på, at sort arbejde er<br />
blevet mere socialt accepteret.<br />
En væsentlig udfordring for <strong>velfærd</strong>ssamfundet <strong>–</strong> og dets indretning <strong>–</strong> er at<br />
fastholde den enkeltes ansvarlighed i forhold til at bidrage til finansieringen<br />
<strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Balancegangen er at sikre dette og samtidig bevare<br />
det universelle i <strong>velfærd</strong>ssamfundet, der er <strong>af</strong>gørende for opbakningen til<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet.<br />
Øget individualisering behøver <strong>ikke</strong> at føre til egoisme og dermed være en<br />
trussel mod solidariteten i samfundet. Men individualisering kan føre til<br />
krav om større valgfrihed i forhold til <strong>velfærd</strong>stilbuddene fra den offentlige<br />
sektor. Dette kan på det individuelle plan give fordele ved bedre overensstemmelse<br />
mellem behov og de modtagne ydelser. Ulemperne kan være,<br />
at det kræver organisatoriske ændringer i den offentlige sektor at produce-<br />
22
Kapitel 1<br />
re mere differentierede <strong>velfærd</strong>stilbud, og omkostningerne vil typisk stige,<br />
da mulighederne for stordriftsfordele i frembringelsen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sydelser<br />
mindskes. Et andet aspekt <strong>af</strong> valgfrihed, nemlig valgfrihed med hensyn til<br />
at vælge mellem løn og fritid i de kollektive overenskomster, kan bringe<br />
finansieringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet under yderligere pres via et lavere<br />
skattegrundlag.<br />
Øget efterspørgsel efter <strong>velfærd</strong>stilbud fra det offentlige og efter fritid<br />
I løbet <strong>af</strong> de seneste godt tre årtier <strong>–</strong> eller i løbet <strong>af</strong> den seneste generations<br />
tid <strong>–</strong> er der sket en markant udbygning <strong>af</strong> såvel den offentligt finansierede<br />
<strong>velfærd</strong>sservice, dvs. social-, sundheds- og undervisningsområdet,<br />
som overførselsordningerne, f.eks. folkepension, efterløn og arbejdsløshedsdagpenge.<br />
De offentlige udgifter til individuel <strong>velfærd</strong>sservice<br />
og indkomsterstattende overførselsindkomster er således øget fra ca. 21<br />
pct. <strong>af</strong> BNP i 1971 til godt 30 pct. <strong>af</strong> BNP i 2003.<br />
En mindre del <strong>af</strong> væksten kan forklares med ændringer i befolkningens<br />
aldersmæs<strong>sig</strong>e sammensætning i retning <strong>af</strong> en større andel <strong>af</strong> ældre. Det<br />
har medvirket til et større træk på folkepensionen samt forskellige omsorgs-<br />
og plejeydelser. Langt den væsentligste årsag er dog, at den offentlige<br />
sektor har stillet stadig flere muligheder til rådighed for borgerne og<br />
som hovedregel også <strong>af</strong> en stadig bedre standard.<br />
Udgifterne til <strong>velfærd</strong>sservice er over de seneste årtier konsekvent øget i<br />
en hurtigere takt, end hvad der ville have været nødvendigt for at imødekomme<br />
ændringer i befolkningens alderssammensætning og fastholde<br />
standarder og dækningsgrader. Kun inden for sundhedsområdet har der<br />
været et enkelt årti, hvor udgifterne voksede langsommere end timelønningerne<br />
for offentligt ansatte.<br />
De seneste årtiers udgiftsvækst skyldes til dels, at den offentlige sektor i<br />
denne periode i stadig større grad har overtaget ansvaret for at stille visse<br />
omsorgsydelser til rådighed for borgerne, som en generation tidligere<br />
overvejende blev produceret inden for familierne, f.eks. børnepasning og<br />
ældrepleje. Samtidig er der sket en væsentlig udbygning <strong>af</strong> dækningsgraderne<br />
på ungdomsuddannelser, videregående uddannelser m.v. Der kan<br />
argumenteres for, at der vil være grænser for, hvor meget dækningsgraderne<br />
kan forøges fremadrettet for de bestående serviceydelser.<br />
Derimod er der <strong>ikke</strong> samme praktiske begrænsninger <strong>af</strong>, hvor meget standarderne<br />
<strong>af</strong> bestående ydelser potentielt kan forbedres over tid. Desuden<br />
vil der med stor sandsynlighed også fremover til stadighed opstå nye ønsker<br />
til, hvilke ydelser det offentlige skal stille til rådighed for borgerne. Eksempelvis<br />
vil den fortløbende medicinsk-teknologiske udvikling betyde, at<br />
det i fremtiden vil være muligt at behandle lidelser, som der i dag <strong>ikke</strong> findes<br />
behandlinger for. Fremskrivningernes antagelser indebærer imidlertid,<br />
at sådanne nye tilbud kun kan introduceres, og at standarderne <strong>af</strong> bestå-<br />
23
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
ende tilbud kun kan forbedres, hvis der sker forbedringer <strong>af</strong> produktiviteten<br />
eller tilføres midler fra andre områder ved at reducere standarderne<br />
og/eller dækningsgraderne på disse områder.<br />
I 2002 modtog ca. 1,8 mio. helårspersoner deres forsørgelse via overførselsindkomster<br />
og løntilskud fra den offentlige sektor. Det svarer til hver<br />
tredje borger. I 1971 var der med godt 800.000 helårspersoner under halvt<br />
så mange modtagere <strong>af</strong> offentlig forsørgelse. Overførselsudgifternes andel<br />
<strong>af</strong> BNP er samtidig forøget fra 7,7 pct. i 1971 til 12,2 pct. i 2002.<br />
Selv når der tages højde for ændringerne i befolkningens alderssammensætning,<br />
er udgifterne til overførsler over de seneste tre årtier vokset betydeligt<br />
hurtigere end den gennemsnitlige satsregulering. Mervæksten<br />
skyldes således primært, at en større del <strong>af</strong> borgere med en given alder<br />
modtager overførselsindkomster.<br />
En detaljeret beregning <strong>af</strong> årsagerne til væksten er kun mulig for årene<br />
1984-2003. Her findes dog, at øgede dækningsgrader forklarer en vækst i<br />
udgifterne til overførselsindkomster på ca. 16 mia. kr. ud over den almindelige<br />
satsregulering.<br />
I løbet <strong>af</strong> de seneste godt 40 år er den gennemsnitlige årlige arbejdstid<br />
faldet med 30 pct. Arbejdstiden har dog været stort set uændret over de<br />
seneste fem år.<br />
Som tidligere nævnt indebærer Velfærdskommissionens definition <strong>af</strong> finanspolitisk<br />
holdbarhed og balance mellem generationer, at fremtidige<br />
generationer <strong>selv</strong> skal finansiere yderligere reduktioner i deres arbejdstid<br />
og vækst i serviceydelser og overførsler, der overstiger fastholdte standarder<br />
og dækningsgrader på nutidens niveau.<br />
1.4 Fremtidig finansiering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
Velfærdskommissionen har foretaget en lang<strong>sig</strong>tet fremskrivning <strong>af</strong> den<br />
makroøkonomiske udvikling med det formål at vurdere befolkningsudviklingens<br />
betydning for produktion, beskæftigelse, privatforbrug og de offentlige<br />
udgifter og indtægter.<br />
Da befolkningsudvikling er et meget lang<strong>sig</strong>tet fænomen, vedrører analysen<br />
en meget lang tidshorisont. Lang<strong>sig</strong>tede analyser, som denne, har<br />
<strong>ikke</strong> til formål præcist at beskrive den økonomiske udvikling fra år til år.<br />
Der er meget betydelig us<strong>ikke</strong>rhed forbundet med analyser med så lang<br />
en tidshorisont. Formålet er at <strong>af</strong>dække sammenhænge mellem de grundlæggende<br />
størrelser og at præcisere på hvilke områder, der er us<strong>ikke</strong>rhed<br />
<strong>af</strong> betydende omfang, og på hvilke områder us<strong>ikke</strong>rheden er <strong>af</strong> mindre betydning<br />
for analysens hovedformål. Fremskrivningen skal derfor <strong>ikke</strong> opfattes<br />
som en prognose, men som en illustration <strong>af</strong> udviklingen, hvis bestemte<br />
antagelser bliver opfyldt.<br />
24
Kapitel 1<br />
Der er to overordnede formål med fremskrivningen. For det første at vurdere<br />
den grundlæggende (eller strukturelle) effekt <strong>af</strong> befolkningsudviklingen<br />
på den samlede aktivitet i økonomien for en fastholdt økonomisk politik<br />
og en given udvikling i udlandet. For det andet at vurdere størrelsesordenen<br />
på de justeringer i den økonomiske politik, der er nødvendige for at<br />
sikre, at den offentlige sektor kan finansiere sine udgifter på langt <strong>sig</strong>t, givet<br />
befolkningsudviklingen.<br />
Den offentlige sektor kan i perioder have større udgifter end indtægter. I<br />
sådanne tilfælde opbygges en offentlig gæld. Hvis den offentlige sektor<br />
vedbliver med at have underskud, vil gælden vokse både som følge <strong>af</strong> underskuddet<br />
og som følge <strong>af</strong> de renter, der skal betales på gælden. Det fører<br />
til en ukontrollabel gældsudvikling, hvis den offentlige sektor <strong>ikke</strong> på et<br />
tidspunkt får overskud, der er tilstrækkeligt store til at finansiere renteudgifterne.<br />
Der er beregnet et forløb uden tilpasninger i den økonomiske politik. Forløbet<br />
illustrerer, at der vil være overskud på den offentlige sektors saldo<br />
frem til ca. år 2020. Efter den tid vil udgifterne løbe fra indtægterne, og<br />
underskuddene og den offentlige gæld bliver gradvist større og større.<br />
Spejlbilledet <strong>af</strong> den uholdbare samfundsøkonomi på individniveau er, at<br />
set over et helt livsforløb kan en gennemsnitlig nyfødt forvente at modtage<br />
mere fra det offentlige, end han/hun <strong>kommer</strong> til at betale i skat, nemlig<br />
omkring ¾ mio. kr. målt som nutidsværdi, jf. kapitel 13.<br />
Hvis den økonomiske politik er tilrettelagt således, at den sikrer, at gælden<br />
<strong>ikke</strong> vokser ukontrollabelt, kan den offentlige sektor finansiere sine udgifter<br />
på langt <strong>sig</strong>t. I dette tilfælde kaldes den økonomiske politik for ”holdbar”,<br />
og der tales om en holdbar finanspolitik, jf. kapitel 4. Analysen lægger<br />
vægt på at vurdere, hvilken betydning us<strong>ikke</strong>rheden i befolkningsudviklingen<br />
kan få for behovet for at ændre den økonomiske politik med henblik<br />
på at sikre, at den økonomiske politik bliver holdbar.<br />
Det er i beregningerne lagt til grund, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene opretholdes<br />
uændret i forhold til i dag, og at den finanspolitiske holdbarhed opnås enten<br />
ved at tilpasse den statslige bundskattesats, ved offentlige besparelser<br />
eller ved at øge den private beskæftigelse og reducere antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere.<br />
I alle tre tilfælde antages, at finansieringen sker<br />
ved en gradvis indfasning i perioden fra 2011 <strong>–</strong> 2021. Beregningerne skal<br />
opfattes som eksempler på typer <strong>af</strong> finansiering. Der er <strong>ikke</strong> hermed taget<br />
stilling til, hvordan en politik, der sikrer holdbarhed, skal implementeres.<br />
Hovedresultaterne <strong>af</strong> beregningerne i kapitel 12 er opsummeret i tabel 1.1<br />
Resultatet <strong>af</strong> beregningen i Velfærdskommissionens grundforløb er, at når<br />
skattestigningen er fuldt indfaset i år 2021, skal den statslige bundskattesats<br />
være 8,7 pct.point højere end i dag for at sikre, at finanspolit<strong>ikke</strong>n er<br />
holdbar. Hvis der alternativt betragtes en finansiering, der opnås ved at<br />
øge den private beskæftigelse og sænke antallet <strong>af</strong> overførselsindkomst-<br />
25
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
modtagere, skal stigningen i beskæftigelsen frem til 2021 være på<br />
280.000 personer. De offentlige besparelser skal udgøre 3,7 procent <strong>af</strong><br />
BNP fra 2021, hvis de skal sikre holdbarhed.<br />
Tabel 1.1: Nødvendig stigning i bundskattesats og privat beskæfti-<br />
gelse ved forskellige alternative beregninger<br />
Skattestigning i<br />
pct.point<br />
26<br />
Beskæftigelsesstigning<br />
Velfærdskommissionens<br />
grundforløb 8,7 280.000<br />
Reduceret problem<br />
Konstant middellevetid<br />
DREAMs middellevetids-<br />
1,6 67.000<br />
forudsætninger 5,8 195.000<br />
1 pct.point højere rente<br />
Højere erhvervsdeltagelse for<br />
efter<strong>kommer</strong>e fra mindre<br />
5,0 181.000<br />
udviklede lande<br />
0,5 pct.point højere BFI-vækst og<br />
<strong>ikke</strong> ekstra service vækst i første<br />
7,1 246.000<br />
50 år<br />
Restlevetids- og alders<strong>af</strong>hængighed<br />
<strong>af</strong> offentlige<br />
sundheds-, sociale- og<br />
1,0 46.000<br />
plejeydelser 7,6 248.000<br />
Uændret<br />
Ekstra fødsler, fertilitet + 0,1<br />
5000 ekstra indvandrere fra<br />
8,9 288.000<br />
mere udviklede lande<br />
Gradvis stigning i konjunkturledighed<br />
til 10 pct. over 10 år og<br />
8,5 279.000<br />
gradvist tilbage til 5 pct. 9,1 287.000<br />
Forværret problem<br />
FN's middellevetidsvækst 16,0 492.000<br />
0,5 pct. ekstra BFI-vækst 12,8 395.000<br />
En ekstra ferieuge<br />
0,15 pct. arbejdstidsreduktion pr.<br />
9,9 318.000<br />
år<br />
0,15 pct. mervækst i individuel<br />
15,1 468.000<br />
offentlig service 15,4 478.000<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Der er gennemført omfattende følsomhedsberegninger, der viser, at dette<br />
resultat er meget <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> den antagne udvikling i middellevetiden.
Kapitel 1<br />
Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning indebærer en lidt hurtigere<br />
vækst i middellevetiden end i andre danske fremskrivninger, som<br />
normalt lægges til grund for denne type beregninger. Middellevetidsvæksten<br />
i Velfærdskommissionens fremskrivning er imidlertid en forlængelse<br />
<strong>af</strong> den historiske udvikling i Danmark. Da denne har været meget lav, indebærer<br />
metoden, at middellevetiden i Danmark forventes at vokse langsommere<br />
end i vores nabolande.<br />
Den usikre udvikling på middellevetiden er <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende betydning for vurderingen<br />
<strong>af</strong> holdbarhedsproblemet. Hvis det som et (urealistisk) regneeksempel<br />
antages, at middellevetiden slet <strong>ikke</strong> vokser i fremtiden, er der<br />
stort set <strong>ikke</strong> noget finanspolitisk holdbarhedsproblem. I dette tilfælde er<br />
den nødvendige stigning i bundskatten på 1,4 procentenheder. Hvis det i<br />
stedet antages, at den danske middellevetidsudvikling <strong>kommer</strong> op på det<br />
niveau, som FN forventer for Vesteuropa under ét, vil det finanspolitiske<br />
holdbarhedsproblem blive endog meget stort. FN forventer, at middellevetidsvæksten<br />
i Vesteuropa ligger på omtrent det dobbelte <strong>af</strong> den vækst,<br />
Velfærdskommissionen har lagt til grund for sin fremskrivning. Hvis den<br />
højere vækst realiseres i Danmark, betyder forudsætningerne om, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene<br />
opretholdes uændret i forhold til i dag, at det finanspolitiske<br />
holdbarhedsproblem bliver <strong>af</strong> en størrelsesorden, så den statslige<br />
bundskattesats i 2021 skal være 16,0 procentenheder større end i dag for<br />
at sikre finanspolitisk holdbarhed.<br />
Årsagen til, at den finanspolitiske holdbarhed er meget følsom overfor middellevetiden,<br />
er, at antagelsen om uændrede <strong>velfærd</strong>stilbud betyder, at<br />
fremtidige generationer <strong>af</strong> pensionister kan se frem til en længere periode<br />
som pensionist end nutidens <strong>–</strong> og den umiddelbart kommende fremtids<br />
pensionister. De generationer, der fødes i dag og i de næste 20 år, kan<br />
forvente at leve op til 4 til 6 år længere som pensionister end nutidens<br />
pensionister, hvis Velfærdskommissionens fremskrivning om middellevetid<br />
lægges til grund.<br />
Stigningen i skatten (eller beskæftigelsen) medfører, at den offentlige sektor<br />
sparer op med henblik på at opbygge en formue, som kan give et rente<strong>af</strong>kast,<br />
der kan medgå til at finansiere de offentlige merudgifter, der er<br />
forbundet med, at fremtidens pensionister lever længere.<br />
Nulevende generationer sparer således via deres skattebetalinger op til, at<br />
fremtidige generationer kan have en større andel <strong>af</strong> deres liv som tilbagetrukket<br />
fra arbejdsmarkedet, end de <strong>selv</strong> har. Det er klart, at hvis levetidsvæksten<br />
er større, bliver behovet for opsparing til at imødekomme de udgifter,<br />
der er forbundet med den stigende middellevetid også større, og det<br />
presser den nødvendige skattestigning (eller beskæftigelsesstigning eller<br />
udgiftsreduktion) i vejret.<br />
Opbygningen <strong>af</strong> en offentlig formue, hvor rente<strong>af</strong>kastet bruges til at bidrage<br />
til finansiere den fremtidige stigning i udgifterne, betyder, at resultatet<br />
27
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
med hensyn til den finanspolitiske holdbarhed bliver følsomt over for renteantagelserne<br />
i analysen. Hvis der antages en meget høj rente, kan den<br />
offentlige formue <strong>af</strong>kaste en større renteindtægt, og behovet for at have en<br />
stor formue bliver derfor mindre. Det giver anledning til, at den nødvendige<br />
stigning i den statslige bundskat reduceres til 5,0 procentenheder, hvis<br />
renten er 1,0 procent højere end i Velfærdskommissionens grundforløb.<br />
De tre viste eksempler på finansiering indebærer alle, at den offentlige<br />
sektor opbygger en formue, som <strong>af</strong>kaster renter, der anvendes til delvis<br />
finansiering <strong>af</strong> offentlige udgifter til fremtidige generationer. Det er således<br />
forskellige måder at udmønte en opsparingsstrategi på.<br />
Som alternativ til opsparingsstrategien kan man vælge en strategi, som<br />
kunne kaldes ”regulering med levetid”. Denne strategi er baseret på, at<br />
væksten i middellevetiden er hovedforklaringen på holdbarhedsproblemet.<br />
Strategien indebærer, at i takt med stigninger i middellevetiden, laves en<br />
gradvis udskydelse <strong>af</strong> tilbagetrækningsalder og offentlig service for ældre.<br />
Med den antagne vækst i middellevetiden vil en sådan reform indebære,<br />
at tilbagetrækningsalderen (dvs. efterlønsalderen og pensionsalderen) forskydes<br />
med ca. 1 måned hvert år. Ændringen i tilbagetrækningsalderen<br />
bør i en gradvis tilpasning knyttes til ændringen i levetiden, således at hvis<br />
der <strong>ikke</strong> er vækst i levetiden, forbliver tilbagetrækningsalderen konstant.<br />
En sådan reform vil betyde, at behovet for, at den offentlige sektor opbygger<br />
formue, reduceres betydeligt.<br />
Der er ulemper ved både opsparingsstrategien og ”regulering med levetid”-strategien.<br />
Ulempen ved sidstnævnte er dens troværdighed. Kun hvis<br />
nuværende og fremtidige politikere fastholder den gradvise udskydelse,<br />
kan en gradvis reform være en del <strong>af</strong> løsningen på det finanspolitiske<br />
holdbarhedsproblem.<br />
Opsparingsstrategien har <strong>ikke</strong> samme troværdighedsproblem, idet nuværende<br />
politikere gennem opsparingen sikrer en del <strong>af</strong> løsningen på det<br />
fremtidige finansieringsproblem. Bagsiden <strong>af</strong> dette er, at det kræver stor<br />
politisk disciplin at sikre den nødvendige styring <strong>af</strong> finanspolit<strong>ikke</strong>n i en<br />
situation, hvor den offentlige sektor gennem en meget lang periode har<br />
store offentlige overskud, og der samtidig akkumuleres en meget betydelig<br />
offentlig formue.<br />
Herudover er der et spørgsmål om rimeligheden ved, at nuværende generationer,<br />
der både er relativt fattigere end fremtidige generationer og har<br />
en kortere forventet levetid, skal spare op til, at fremtidige generationer<br />
kan have en større andel <strong>af</strong> deres liv som tilbagetrukket fra arbejdsmarkedet.<br />
Endelig kan man stille spørgsmålet, om det er optimalt at imødegå en<br />
us<strong>ikke</strong>r fremtidig middellevetidsstigning med en offentlig opsparing, specielt<br />
i lyset <strong>af</strong>, at også <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> den offentlige formue er us<strong>ikke</strong>rt.<br />
28
Litteratur<br />
Kapitel 1<br />
Andersen T. M. (2002): Internationalisering og <strong>velfærd</strong>ssamfund, Politica,<br />
34, nr. 1, 2002, pp. 24-37.<br />
Det Økonomiske Råd (2001): Dansk Økonomi, efterår 2001. København.<br />
Finansministeriet (2002): Fordeling og incitamenter 2002. København.<br />
Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003): Vækst gennem globalisering.<br />
Handlingsplan og baggrundsanalyse. København.<br />
29
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
30
Del I<br />
Velfærdssamfundets principper<br />
31
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
32
Kapitel 2<br />
Hovedformål og organisering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong><br />
Det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund er i vid udstrækning baseret på, at <strong>velfærd</strong>sydelser<br />
og tilbud stilles til rådighed for borgerne i det omfang, de har brug<br />
for ydelserne, fordi de har været udsat for bestemte omstændigheder eller<br />
er underlagt bestemte livsvilkår. Finansieringen sker kollektivt i den forstand,<br />
at skatterne <strong>ikke</strong> er knyttet til den enkeltes ”forbrug” <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet.<br />
Både overførsler og serviceydelser er forholdsvis høje, og derfor<br />
må skattebasen være bred og skattetrykket højt. Der foregår en betydelig<br />
grad <strong>af</strong> omfordeling, og få er langvarigt fattige. Bagsiden <strong>af</strong> medaljen<br />
er, at der sker forvridninger <strong>af</strong> danskernes beslutninger om at arbejde, forbruge<br />
og spare op.<br />
De fleste vestlige lande opfattes som <strong>velfærd</strong>ssamfund, men landenes <strong>velfærd</strong>ssystemer<br />
er indrettet meget forskelligt. Ofte skelnes der overordnet<br />
set mellem tre typer <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssystemer:<br />
• Den universelle model (Danmark og øvrige skandinaviske lande).<br />
• Den arbejdsmarkedsbaserede model (Kontinentaleuropa).<br />
• Den residuale model (de angelsaksiske lande).<br />
I den universelle model er princippet, at de sociale ydelser dækker alle<br />
borgere, som opfylder betingelserne, uanset familiemæs<strong>sig</strong> eller arbejdsmæs<strong>sig</strong><br />
situation. I den arbejdsmarkedsbaserede model er de sociale<br />
ydelser især forbeholdt de personer, der er, eller har været på arbejdsmarkedet.<br />
I den residuale <strong>velfærd</strong>smodel er det kun de dårligst stillede,<br />
der modtager sociale ydelser, mens resten <strong>af</strong> befolkningen i stort omfang<br />
benytter <strong>velfærd</strong>sforsikringer på markedsvilkår eller er henvist til civilsamfundet.<br />
I alle samfund er der fire hovedtyper <strong>af</strong> opgaver eller formål, der skal varetages:<br />
• Kollektive løsninger på behovet for at fordele den enkeltes indkomst<br />
over livsforløbet og for implicit ”folkeforsikring”.<br />
• Fremme <strong>af</strong> lighed og omsorg for de svage grupper.<br />
• Velstandssikring og investering.<br />
• S<strong>ikke</strong>rhed, infrastruktur og andre statsopgaver.<br />
Omfanget <strong>af</strong> opgaver, der løses <strong>af</strong> den offentlige sektor, er specifikt for<br />
den enkelte <strong>velfærd</strong>smodel. I den skandinaviske model er den offentlige<br />
sektors engagement betydeligt.<br />
33
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
34
Kapitel 2<br />
Hovedformål og organisering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong><br />
2.1 Indledning<br />
I alle samfund er der en række hovedtyper <strong>af</strong> opgaver, der skal varetages:<br />
• Kollektive løsninger på behovene for at fordele den enkeltes indkomst<br />
hen over livsforløbet og for implicit ”forsikring”.<br />
• Fremme <strong>af</strong> lighed og omsorg for de svage grupper.<br />
• Velstandssikring og investering.<br />
• S<strong>ikke</strong>rhed, infrastruktur og andre statsopgaver.<br />
Omfanget og sammensætningen <strong>af</strong> opgaver, der løses <strong>af</strong> den offentlige<br />
sektor, er specifik for det enkelte samfund. I <strong>velfærd</strong>ssamfund er den offentlige<br />
sektors rolle betydelig. De fleste vestlige lande opfattes som <strong>velfærd</strong>ssamfund,<br />
men landenes <strong>velfærd</strong>ssystemer er indrettet meget forskelligt.<br />
Ofte skelnes der, overordnet set, mellem tre typer <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssystemer:<br />
• Den universelle model (Skandinavien).<br />
• Den arbejdsmarkedsbaserede model (Kontinentaleuropa).<br />
• Den residuale model (de angelsaksiske lande).<br />
I den universelle model er princippet, at de sociale ydelser dækker alle,<br />
der <strong>kommer</strong> ud for en bestemt begivenhed og i øvrigt opfylder visse betingelser,<br />
uanset deres familiemæs<strong>sig</strong>e eller arbejdsmæs<strong>sig</strong>e situation. I den<br />
arbejdsmarkedsbaserede model er de sociale ydelser især forbeholdt de<br />
persongrupper, der er eller har været på arbejdsmarkedet. I den residuale<br />
<strong>velfærd</strong>smodel er det kun de dårligst stillede, der modtager sociale ydelser,<br />
mens resten <strong>af</strong> befolkningen i stort omfang benytter <strong>sig</strong> <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sforsikringer<br />
på markedsvilkår eller er henvist til civilsamfundet.<br />
Den offentlige sektor kan påtage <strong>sig</strong> den organiserende, den finansierende<br />
og/eller den producerende rolle i <strong>velfærd</strong>sproduktionen. Med den organiserende<br />
rolle forstås, at den offentlige sektor påtager <strong>sig</strong> ansvaret for, at<br />
en given opgave løses, og for måden den løses på. Den producerende<br />
rolle indebærer, at det også er den offentlige sektor, der står for produktionen<br />
<strong>af</strong> den pågældende aktivitet. Den finansierende rolle er udtryk for, at<br />
betalingen (helt eller delvist) sker kollektivt via skatter og <strong>ikke</strong> gennem eksempelvis<br />
privat finansiering.<br />
35
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
De tre <strong>velfærd</strong>ssystemer har forskellig betydning for mulighederne for ligestilling<br />
mellem kønnene. Ofte anses den universelle model for mest fremmende<br />
for ligestilling, uden at den dog giver s<strong>ikke</strong>rhed herfor.<br />
I <strong>af</strong>snit 2.2. diskuteres <strong>velfærd</strong>ssamfundets hovedformål, mens <strong>af</strong>snit 2.3<br />
præsenterer de forskellige roller, som den offentlige sektor kan påtage <strong>sig</strong><br />
ved løsning <strong>af</strong> hovedformålene. Afsnit 2.4 giver en over<strong>sig</strong>t over de tre typer<br />
<strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssystemer eller regimer, der kan henføres til Gøsta Esping-<br />
Andersen. I den forbindelse diskuteres, hvad der kan forstås ved universalisme<br />
og målretning. Afsnit 2.5 præsenterer en politologisk og en historisk<br />
forklaring på det danske <strong>velfærd</strong>ssamfunds fremkomst og udvikling. Velfærdssystemernes<br />
betydning for ligestilling mellem kønnene diskuteres i<br />
<strong>af</strong>snit 2.6.<br />
2.2 Velfærdssamfundets hovedformål<br />
Enhver stat må, hvis den skal overleve som stat, varetage en række opgaver<br />
for at hævde sin suverænitet og beskytte sine borgere. Staten har<br />
ofte monopol på magtudøvelsen i samfundet og har retten til at lovgive. 1<br />
Statens opgaver er langt mere vidtrækkende i et <strong>velfærd</strong>ssamfund, hvor<br />
den også varetager funktioner med henblik på at tilvejebringe social tryghed,<br />
at sikre et højt velstandsniveau og at udjævne forskelle i muligheder.<br />
Det er i vid udstrækning de samme opgaver, der skal løses for at sikre opfyldelsen<br />
<strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundets formål, uanset hvilken type <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
der er tale om. Men omfanget <strong>af</strong> opgaver der løses, og organiseringen<br />
<strong>af</strong> opgaveløsningen, er <strong>ikke</strong> alene særegen for den enkelte <strong>velfærd</strong>smodel,<br />
men i bredere forstand for det enkelte lands <strong>velfærd</strong>ssamfund.<br />
Det danske <strong>velfærd</strong>ssystem beskrives i analyserapportens del II.<br />
Den valgte <strong>velfærd</strong>smodel og dens præcise udformning er bestemmende<br />
for, hvorledes opgaverne løses, og i hvilken grad det sker i et samspil mellem<br />
den offentlige sektor og andre institutioner i samfundet, herunder arbejdsmarkedets<br />
parter, virksomhederne og civilsamfundet. I alle <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
er der fire hovedtyper <strong>af</strong> opgaver eller hovedformål, som igen<br />
kan opdeles i en række undergrupper:<br />
Kollektive løsninger på behovene for implicit forsikring og for omfordeling<br />
den enkeltes forbrugsmuligheder hen over livsforløbet<br />
36<br />
• Implicit forsikring imod indkomstbortfald og sygdom.<br />
• Omfordeling <strong>af</strong> den enkeltes forbrugsmuligheder hen over livsforløbet.<br />
1<br />
Begrebet stat bruges her synonymt med den offentlige sektor, dvs. stat, amter og kommuner.
Fremme <strong>af</strong> lighed og omsorg for de svage grupper<br />
Kapitel 2<br />
• Sikring <strong>af</strong> lige muligheder.<br />
• Omfordeling imellem indkomstgrupper 2 i det enkelte år og imellem<br />
personer med høj, henholdsvis lav, livsindkomst.<br />
• Omsorgsopgaver, herunder omsorg for svage grupper.<br />
Velstandssikring og investering<br />
• Uddannelse og forskning.<br />
• Regulering <strong>af</strong> vare-, arbejdsmarkeds- og kapitalmarkeder.<br />
• Forebyggelse, eksempelvis børnevaccinationsprogrammer.<br />
• Afhjælpning <strong>af</strong> markedsskabte forvridninger og forvridninger, der<br />
opstår som følge <strong>af</strong> anden offentlig intervention.<br />
• Stabilisering og konjunkturudjævning.<br />
S<strong>ikke</strong>rhed, infrastruktur og andre statsopgaver<br />
• Lovgivning, mellemstatsligt samarbejde mv.<br />
• Tilvejebringelse <strong>af</strong> kollektive goder, dvs. goder, som forbruges <strong>af</strong><br />
borgerne, uden at den enkeltes forbrug reducerer andres forbrugsmuligheder<br />
<strong>af</strong> godet.<br />
• Tilskyndelse (gennem tilskud eller beskatning) til en politisk ønskværdig<br />
sammensætning <strong>af</strong> forbruget (paternalisme).<br />
• Beskyttelse, eksempelvis politi, retsvæsen og militær.<br />
En hovedopgave i et <strong>velfærd</strong>ssamfund er at tilvejebringe kollektive løsninger<br />
på behovet for omfordeling hen over livsforløbet og for sikring <strong>af</strong> sikring<br />
<strong>af</strong> tryghed. Dermed opnås i videst muligt omfang, at alle har adgang til<br />
en sådan sikring, og at finansieringen er kollektiv. Den kollektive løsning <strong>af</strong><br />
disse opgaver i offentligt regi skyldes som altovervejende hovedregel, at<br />
der <strong>ikke</strong> eksisterer <strong>–</strong> eller på et tidligere tidspunkt <strong>ikke</strong> har eksisteret <strong>–</strong> andre<br />
muligheder for kollektive løsninger <strong>af</strong> opgaven, eksempelvis markedsmæs<strong>sig</strong>e.<br />
Velfærdssystemet varetager også en implicit forsikringsfunktion i forhold til<br />
risikoen for midlertidigt eller permanent indkomstbortfald, sygdom og invaliditet.<br />
For nogle grupper i samfundet ville behovet for forsikring alternativt<br />
kunne opfyldes via private forsikringsordninger, men der er en række ar-<br />
2 Omfordeling imellem indkomstgrupper kan enten vedrøre indkomsternes fordeling inden<br />
for et enkelt år, eller over en længere periode, f.eks. målt ved livsindkomster. Denne type<br />
omfordeling, herunder imellem livsindkomstgrupper <strong>–</strong> dvs. fra personer, der har høje indkomster<br />
livet igennem til personer, der har lave indkomster livet igennem <strong>–</strong> benævnes ofte<br />
vertikal omfordeling. Dette er noget andet end den såkaldte horisontale omfordeling, dvs.<br />
omflytning eller omfordeling <strong>af</strong> forbrugsmuligheder hen over den enkeltes livsforløb, jf. det<br />
førstnævnte <strong>af</strong> hovedformålene.<br />
37
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
gumenter for, at private forsikringsarrangementer <strong>ikke</strong> i tilstrækkeligt omfang<br />
vil kunne dække forsikringsbehovet for alle samfundsgrupper, ligesom<br />
det typisk vil ske på ulige vilkår, jf. beskrivelsen i kapitel 3.<br />
Den kollektive løsning på den enkeltes behov for omfordeling <strong>af</strong> forbrugsmuligheder<br />
hen over livsforløbet kan sikres gennem eksempelvis SU og<br />
folkepension. Historisk erstattede disse ordninger forudgående privat opsparing<br />
eller lån mod fremtidig (us<strong>ikke</strong>r) indkomst, idet behovet for omfordeling<br />
hen over livsforløbet <strong>ikke</strong> fuldt ud kunne tilgodeses via f.eks. kapitalmarkederne.<br />
Eksempelvis medfører den risiko, som er forbundet med<br />
gennemførelsen <strong>af</strong> en uddannelse og us<strong>ikke</strong>rhed om den fremtidige indkomst,<br />
at <strong>ikke</strong> alle ville kunne lånefinansiere uddannelse, og uden SU eller<br />
tilsvarende lånegarantier ville det fortrinsvis være børn <strong>af</strong> velhavende forældre,<br />
der fik mulighed for at uddanne <strong>sig</strong>. Nu om dage er det derimod i<br />
langt højere grad muligt at flytte forbrugsmuligheder fra de erhvervsaktive<br />
år til alderdommen via kapitalmarkederne, dvs. i form <strong>af</strong> privat opsparing. I<br />
takt hermed har et andet argument for den kollektive, skattefinansierede<br />
løsning på opsparingsbehovet vundet indpas: Frivillige opsparings- og forsikringsordninger<br />
efterlader en restgruppe uden dækning blandt dem, der<br />
enten <strong>ikke</strong> har mulighed for opsparing på grund <strong>af</strong> utilstrækkelige indkomster,<br />
eller <strong>ikke</strong> ønsker at spare op.<br />
Skattefinansiering <strong>af</strong> de ydelser, der omfordeler hen over livsforløbet, og<br />
ydelsernes <strong>af</strong>hængighed <strong>af</strong> anden samtidig indkomst, medfører også omfordeling<br />
indkomstgrupperne imellem.<br />
Offentligt finansierede ordninger, som muliggør førtidig tilbagetrækning fra<br />
arbejdsmarkedet <strong>af</strong> andet end helbredsmæs<strong>sig</strong>e årsager <strong>–</strong> eksempelvis<br />
overgangsydelse og efterløn - bunder ligeledes i et ønske om omfordeling<br />
<strong>af</strong> forbrugsmuligheder hen over livsforløbet, som alternativt kunne varetages<br />
gennem privat opsparing. Ved indførelsen blev disse ordninger begrundet<br />
med, at der ved den førtidige tilbagetrækning kunne skabes rotation<br />
på arbejdsmarkedet. I endnu mindre grad, end ved indførelsen <strong>af</strong> ordningerne,<br />
kan denne begrundelse anses for at være holdbar i dag.<br />
Et andet hovedformål for <strong>velfærd</strong>ssamfundet er at fremme lighed og at sikre<br />
omsorg for de svage grupper. Lighed mellem borgerne kan tilgodeses<br />
gennem frit erhvervsvalg og lige muligheder for uddannelse. Det kan eksempelvis<br />
gratis uddannelser og mulighed for statsgaranterede lån eller<br />
stipendier være med til at sikre. Ligheden kan også fremmes gennem omfordeling<br />
<strong>af</strong> forbrugsmuligheder via adgang til gratis eller subsidierede offentlige<br />
servicetilbud finansieret ved generelle skatter. Omsorgen for svage<br />
grupper kan sikres ved, at personer med særlige behov, f.eks. udsatte<br />
børn, svagelige ældre, syge og handicappede tildeles specif<strong>ikke</strong> ydelser.<br />
38
Kapitel 2<br />
En hovedopgave i ethvert samfund er at investere for at sikre den nuværende<br />
og fremtidige velstand. I <strong>velfærd</strong>ssamfundet sker det bl.a. gennem<br />
offentlig finansiering <strong>af</strong> uddannelse. En vigtig begrundelse for samfundets<br />
engagement er, at viden er et kollektivt gode, som alle kan nyde gavn <strong>af</strong>,<br />
hvis nogle har den. Hertil <strong>kommer</strong> <strong>selv</strong>sagt et lighedshensyn. Patentbeskyttelse<br />
og offentlig investering i og subsidiering <strong>af</strong> uddannelse og forskning<br />
kan begrundes i positive <strong>af</strong>ledte effekter på andre parter, som de private<br />
aktører <strong>ikke</strong> tager hensyn til i deres beslutninger. Uden den offentlige<br />
indsats ville der derfor blive investeret for lidt på disse områder.<br />
Den offentlige regulering <strong>af</strong> arbejdsmarkedet samt kapital- og varemarkeder<br />
har til formål at <strong>af</strong>hjælpe diverse markedsimperfektioner. De kan skyldes,<br />
at der til en given aktivitet er knyttet negative sideeffekter for andre,<br />
som ingen inddrager i deres private beslutninger. Eller der kan foreligge<br />
utilstrækkelig konkurrence mellem aktørerne på markedet. Eksempelvis<br />
har CO2-<strong>af</strong>giften til formål at korrigere prisen på energi, så den <strong>ikke</strong> blot<br />
<strong>af</strong>spejler omkostningen ved produktionen, men også de samfundsmæs<strong>sig</strong>e<br />
omkostninger forbundet med udledningen <strong>af</strong> CO2. Konkurrencereglerne<br />
og regler om eksempelvis insiderhandel regulerer adfærden på markeder,<br />
der i fravær <strong>af</strong> regulering ville være præget <strong>af</strong> utilstrækkelig konkurrence.<br />
Uregulerede monopolmarkeder ville eksempelvis medføre dyrere varer for<br />
forbrugerne.<br />
Forebyggelse, eksempelvis i form <strong>af</strong> børnevaccinationsprogrammet, der<br />
<strong>ikke</strong> blot sikrer de vaccinerede børn imod bestemte sygdomme, men også<br />
mindsker risikoen for epidemier blandt de, som <strong>ikke</strong> er vaccinerede, bidrager<br />
til <strong>velfærd</strong>ssikringen.<br />
En anden del <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssikringen består i at <strong>af</strong>hjælpe forvridninger, der er<br />
skabt igennem anden offentlig indgriben: Beskatningen <strong>af</strong> lønindkomst virker<br />
eksempelvis forvridende på arbejdsudbuddet, mens blandt andet offentlige<br />
tilskud til dagpasning for børn bidrager til at <strong>af</strong>hjælpe denne forvridning.<br />
Offentlige tilskud til dagpasning <strong>af</strong> børn og tilbud om ældrepleje<br />
tjener desuden et ligestillingshensyn: Serviceordningerne muliggør kvindernes<br />
deltagelse på arbejdsmarkedet, idet disse opgaver, inden de offentlige<br />
tilbud blev udbygget, i høj grad blev varetaget <strong>af</strong> kvinderne og inden<br />
for familien. Et andet eksempel er arbejdsløshedsdagpenge: Dagpenge<br />
virker dæmpende på det økonomiske incitament til at arbejde, hvilket<br />
rådighedsreglerne og aktiveringsindsatsen i den aktive arbejdsmarkedspolitik<br />
i nogen grad råder bod på.<br />
Behovet for stabilisering og konjunkturudjævning er et behov for sikring<br />
imod udefra kommende us<strong>ikke</strong>rheder og risici. Hvis indkomsten falder, <strong>af</strong>bøder<br />
<strong>velfærd</strong>ssystemet konsekvenserne og sikrer derfor, at den enkelte<br />
<strong>ikke</strong> udsættes for en risiko, som kan hæmme en i øvrigt ønskværdig adfærd,<br />
eksempelvis iværksættelse <strong>af</strong> <strong>selv</strong>stændig virksomhed. Når menne-<br />
39
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
sker har modvilje imod risiko, fører den lavere risiko, som muliggøres <strong>af</strong><br />
offentlige sikringssystemer, til en <strong>velfærd</strong>sgevinst. Stabiliseringspolit<strong>ikke</strong>n<br />
kan ligeledes have til formål at undgå, at arbejdsløsheden efter en konjunkturnedgang<br />
bider <strong>sig</strong> fast på et højere niveau end før det økonomiske<br />
tilbageslag.<br />
Behovet for tilvejebringelsen <strong>af</strong> s<strong>ikke</strong>rhed, infrastruktur og løsningen <strong>af</strong><br />
andre statsopgaver er fælles for alle stater, uanset om der er tale om udbyggede<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfund med store offentlige sektorer eller ej. Blandt<br />
statsopgaverne kan nævnes deltagelse i overstatsligt samarbejde, opretholdelse<br />
<strong>af</strong> politi, retsvæsen og militær, diplomatisk repræsentation i andre<br />
lande m.v.<br />
At samfundet tilskynder borgerne til en ønskværdig sammensætning <strong>af</strong><br />
forbruget er begrundet i en fælles opfattelse <strong>af</strong>, hvad der er til den enkelte<br />
borgers bedste. Midlerne er bl.a. <strong>af</strong>gifter på varer, hvor forbruget ønskes<br />
begrænset <strong>–</strong> eksempelvis alkohol og sukker <strong>–</strong> og offentlige tilskud til andre<br />
goder <strong>–</strong> eksempelvis kulturtilbud. Det kan diskuteres, om den paternalistiske<br />
rolle, staten herved påtager <strong>sig</strong>, er berettiget i andre tilfælde, end hvor<br />
enkelte borgeres handlinger ellers ville kunne udgøre en fare for deres<br />
eget eller andres liv og helbred.<br />
2.3 Opgaveløsning i <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
Den offentlige sektor påtager <strong>sig</strong> i forskelligt omfang løsningen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>samfundets<br />
opgaver gennem varetagelse <strong>af</strong> en organiserende, producerende<br />
og finansierende rolle.<br />
Med den organiserende rolle forstås, at den offentlige sektor påtager <strong>sig</strong><br />
ansvaret for, at en given opgave løses og for måden den løses på, eksempelvis<br />
gennem bestilling <strong>af</strong> ydelser, der produceres i private virksomheder<br />
og efterfølgende kontrol <strong>af</strong> kvaliteten. Den producerende rolle indebærer,<br />
at det også er den offentlige sektor, der står for produktionen <strong>af</strong><br />
den pågældende <strong>velfærd</strong>sydelse. Den finansierende rolle er udtryk for, at<br />
betalingen (helt eller delvist) sker kollektivt via skatter og <strong>ikke</strong> gennem eksempelvis<br />
privat finansiering.<br />
I nogle tilfælde, f.eks. sygehusvæsenet, har den offentlige sektor alle tre<br />
roller. I andre tilfælde har den kun en <strong>af</strong> rollerne. Eksempelvis har det offentlige<br />
i forbindelse med virksomheders lovpligtige arbejdsskadeansvar<br />
påtaget <strong>sig</strong> den organiserende rolle gennem lovgivning og påbud, mens<br />
produktionen (private forsikringsselskaber) og finansieringen (betaling <strong>af</strong><br />
forsikringspræmier) ligger uden for den offentlige sektor. Ved tilskud til<br />
f.eks. energiforbedring er det offentlige alene involveret i en finansieringsrolle.<br />
Krydses disse tre roller med de forskellige ovenfor nævnte opgaver,<br />
udspændes forskellige politikområder som arbejdsmarkedspolitik, social-<br />
40
Kapitel 2<br />
politik, fordelingspolitik, boligpolitik, skattepolitik osv. De konkrete instrumenter,<br />
der står til rådighed for den offentlige sektor, kan overordnet opdeles<br />
i tre kategorier, nemlig:<br />
• Lovgivning og regulering.<br />
• Offentlige udgifter.<br />
• Finansiering via skatter, <strong>af</strong>gifter og eventuelt brugerbetaling.<br />
I nogle tilfælde kan det bero på en historisk tilfældighed, om det ene eller<br />
andet virkemiddel benyttes, og i andre er der gode grunde til, at reguleringen<br />
foregår, som den gør.<br />
Finansieringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet sker i den danske version altovervejende<br />
igennem beskatning <strong>af</strong> arbejde, forbrug og kapital. Beskatningens<br />
hovedformål er at tilvejebringe det nødvendige provenu under hensyntagen<br />
til skattekiler og forvridningseffekter: Indkomstbeskatningen og <strong>af</strong>gift<br />
på værditilvækst (moms) skyder en ”kile” ind imellem den pris, køberen <strong>af</strong><br />
en ydelse må betale, og den <strong>af</strong>lønning, sælgeren <strong>af</strong> ydelsen får. Effekten<br />
er, at lavproduktivt ”gør-det-<strong>selv</strong>” arbejde og sort arbejde bliver mere fordelagtigt,<br />
jo højere beskatningen <strong>af</strong> tjenesteydelser købt på det ordinære<br />
marked er. På samme måde medfører beskatningen <strong>af</strong> arbejdsindkomster<br />
en forvridning <strong>af</strong> den enkeltes valg imellem på den ene side fritid og på<br />
den anden side lønnet beskæftigelse, fordi fritid <strong>ikke</strong> beskattes. I et organiseret<br />
arbejdsmarked, som det danske, påvirker beskatningen desuden -<br />
både direkte og indirekte - løndannelsen. Der er derfor grænser for, hvor<br />
høj marginalbeskatningen <strong>af</strong> løn kan være.<br />
Sammensætningen <strong>af</strong> provenuet på de forskellige skattekilder tilgodeser<br />
også andre hensyn: Afgifter på tobak, alkohol mv. <strong>–</strong> de såkaldte giftskatter<br />
<strong>–</strong> virker begrænsende på forbruget <strong>af</strong> visse <strong>af</strong> de varer, som samfundet<br />
opfatter som skadelige, men samtidig forøger disse <strong>af</strong>gifter uligheden i forbrugsmuligheder<br />
indkomstgrupperne imellem. Den progressive indkomstbeskatning<br />
understøtter derimod hensynet til en lige fordeling, men da beskatningen<br />
<strong>af</strong> arbejdsindkomst virker forvridende på arbejdsudbuddet og<br />
dermed giver anledning til et effektivitetstab, er der grænser for, i hvor høj<br />
grad fordelingshensynet kan varetages via beskatningen. Fordelingshensynet<br />
<strong>–</strong> både imellem forskellige indkomstgrupper og for den enkelte hen<br />
over livsforløbet <strong>–</strong> må derfor også tilgodeses via de offentlige udgifter.<br />
2.4 Velfærdsmodeller<br />
Teorier om <strong>velfærd</strong>sregimer<br />
Velfærdssamfundets principielle opgaver og formål kan varetages på forskellige<br />
måder. De fleste vestlige lande opfattes som <strong>velfærd</strong>ssamfund,<br />
men landenes <strong>velfærd</strong>ssystemer er indrettet meget forskelligt. Der findes<br />
41
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
mange forsøg på kategoriseringer, men ofte skelnes der overordnet set<br />
mellem tre rene typer <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssystemer, jf. Esping-Andersen (1990):<br />
42<br />
• Den universelle model.<br />
• Den arbejdsmarkedsbaserede model.<br />
• Den residuale model. 3<br />
Ingen <strong>af</strong> de tre typer findes i en rendyrket form i noget eksisterende <strong>velfærd</strong>ssamfund,<br />
men forskellige lande opfattes ofte som repræsentanter for<br />
hver deres model: De skandinaviske lande med den universelle model, de<br />
angelsaksiske lande med den residuale og de kontinentaleuropæiske lande<br />
med den arbejdsmarkedsbaserede model. På en række punkter er lighederne<br />
i organiseringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong> mellem de nævnte landegrupper dog<br />
større end forskellene. Man skal derfor <strong>ikke</strong> trække forskellene for hårdt<br />
op.<br />
I den universelle model er princippet, at de sociale ydelser dækker alle,<br />
der <strong>kommer</strong> ud for en bestemt begivenhed (eksempelvis opnår en bestemt<br />
alder, mister erhvervsevnen, føder barn) og i øvrigt opfylder betingelserne,<br />
uanset deres familiemæs<strong>sig</strong>e eller arbejdsmæs<strong>sig</strong>e situation. Således har<br />
gifte kvinder <strong>selv</strong>stændige rettigheder u<strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> deres ægtefælle.<br />
Ydelserne kan være <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> aktuel indkomst og/eller formue, <strong>af</strong>hængige<br />
<strong>af</strong> den forudgående indkomst, eller de kan være ens for alle. I de<br />
skandinaviske lande er staten i betydeligt omfang involveret i at finansiere<br />
og organisere <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Disse samfund er karakteriseret ved en<br />
bred skattebase og et højt skattetryk. Ydelserne har et væsentligt højere<br />
niveau end i lande, som repræsenterer den residuale <strong>velfærd</strong>smodel. Det<br />
større skatteprovenu og progressionen i indkomstbeskatningen giver mulighed<br />
for en betydelig grad <strong>af</strong> omfordeling.<br />
I den arbejdsmarkedsbaserede model er de sociale ydelser især forbeholdt<br />
de persongrupper, der er eller har været på arbejdsmarkedet. Velfærdssystemet<br />
er baseret på obligatoriske lønmodtagerforsikringer med<br />
indkomst<strong>af</strong>hængige bidrag fra arbejdstager og arbejdsgiver. Der er generelt<br />
tale om forholdsvis høje dækningsgrader målt i forhold til aktuel indkomst.<br />
Præmierne <strong>af</strong>spejler <strong>ikke</strong> den enkeltes risiko for sygdom, arbejdsløshed<br />
m.v. Der sker således en vis omfordeling inden for gruppen <strong>af</strong> forsikrede<br />
fra personer med lav risiko til dem med høj risiko. Personer uden<br />
tilstrækkelig tilknytning til arbejdsmarkedet er henvist til særlige ordninger<br />
eller til hjælp fra familien eller andre netværk. I forhold til alderspensioner<br />
3 Der bruges forskellige betegnelser om de tre modeller. Den universelle model benævnes<br />
også den skandinaviske, den institutionelle eller den socialdemokratiske. Den arbejdsmarkedsbaserede<br />
model betegnes også den konservative, den korporative, den kontinentale,<br />
den kristeligt demokratiske eller Bismarck-modellen, mens den residuale også benævnes<br />
den angelsaksiske eller Beveridge-modellen.
Kapitel 2<br />
dækker staten et evt. misforhold mellem indbetalinger og udbetalinger, så<br />
det i praksis minder om finansiering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sordninger i den universelle<br />
model.<br />
I den residuale <strong>velfærd</strong>smodel er det kun de dårligst stillede, der modtager<br />
sociale ydelser. De øvrige grupper bruger i stort omfang <strong>velfærd</strong>sforsikringer<br />
på markedsvilkår eller er henvist til civilsamfundet.<br />
Alle <strong>velfærd</strong>ssamfund har elementer <strong>af</strong> alle tre grundtyper. Når nogle lande<br />
kan opfattes som repræsentanter for den ene model, mens andre identificeres<br />
med en <strong>af</strong> de to andre, er det udtryk for en opfattelse <strong>af</strong>, hvor<br />
tyngden <strong>af</strong> det enkelte samfunds ordninger befinder <strong>sig</strong>.<br />
Forskellen mellem de tre <strong>velfærd</strong>ssystemer på aktør-siden kan belyses i<br />
en ”<strong>velfærd</strong>sdiamant”, jf. figur 2.1.<br />
Figur 2.1: Aktører i <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
Frivillig<br />
sektor<br />
Offentlige/private<br />
non-profit<br />
U<strong>af</strong>hængige frivillige<br />
organisationer<br />
Selvhjælpsgrupper<br />
Venner,<br />
naboer<br />
Udvidede<br />
familie<br />
Kilde: Baseret på Fridberg (1997).<br />
Stat<br />
Omsorgsmodtager<br />
Familie<br />
Offentlig service<br />
Marked<br />
Private<br />
virksomheder<br />
Såvel staten som markedet og civilsamfundet (familierne og den frivillige<br />
sektor) kan være institutionelle rammer for fremme <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong> for den enkelte.<br />
I alle lande er alle fire aktører repræsenteret, men med forskellig<br />
tyngde. I dansk sammenhæng er der over tid sket en forskydning, så flere<br />
43
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
og flere <strong>velfærd</strong>sordninger er blevet en statslig opgave eller måske rettere<br />
en opgave for staten, amterne og kommunerne.<br />
Overordnet set er der forskelle og ligheder mellem de tre <strong>velfærd</strong>smodeller<br />
på to forskellige dimensioner, nemlig indretning og omfang, jf. Andersen<br />
(1998). Den universelle og den residuale model er beslægtede i indretning,<br />
men <strong>af</strong>viger fra hinanden i omfang: Den universelle model kan ses<br />
som en videreudvikling <strong>af</strong> den residuale, da det dominerende princip i<br />
begge er, at dækningen er betinget <strong>af</strong> medborgerskab, dvs. alle har ret til<br />
sociale ydelser fra det offentlige, der primært finansieres over skatterne,<br />
hvis man i øvrigt opfylder betingelserne for at modtage ydelserne. Der er<br />
dog stor forskel mellem ydelsens størrelse i de to modeller. I den residuale<br />
model er ydelsen typisk beskeden og kan være betinget <strong>af</strong> en <strong>af</strong>prøvning<br />
<strong>af</strong> behov. I den universelle model er der ydelser til mange på et niveau,<br />
der muliggør en acceptabel levestandard. I den arbejdsmarkedsbaserede<br />
model optjenes ydelserne gennem tilknytning til arbejdsmarkedet. Den<br />
universelle og den arbejdsmarkedsbaserede model er beslægtede i omfang,<br />
fordi de i praksis omfatter (stort set) alle personer, og i den forstand,<br />
at de samlede overførsler i forhold til BNP <strong>ikke</strong> er systematisk forskellige<br />
mellem landene, jf. Adema (2001).<br />
Den beskrevne opdeling i <strong>velfærd</strong>sregimer har <strong>–</strong> <strong>selv</strong> om den i mange<br />
henseender er diskutabel <strong>–</strong> vundet stor udbredelse, og der findes utallige<br />
forsøg på videreudvikling <strong>af</strong> grundtyperne under hensyntagen dels til servicesiden<br />
og dels til kønsdimensionen.<br />
Diskussionen <strong>af</strong> den universelle <strong>velfærd</strong>smodel har i stigende grad fokuseret<br />
på, at de lande, som traditionelt henregnes til modellen, også lægger<br />
stor vægt på offentligt tilvejebragte serviceydelser. Alle vestlige lande har<br />
veludbyggede undervisnings- og sundhedstilbud, men de skandinaviske<br />
lande har et væsentligt større udbud <strong>af</strong> ældrepleje og især børnepasning i<br />
offentlig regi, jf. Ploug (2002). Samtidig er der i høj grad tale om universelle<br />
ydelser, hvor alle tilbydes den samme dækning på et niveau, der mindsker<br />
behovet for private markedsalternativer. Det professionelle og regelbundne<br />
skøn, der uundgåeligt udøves ved tildelingen <strong>af</strong> serviceydelser<br />
som eksempelvis syge- og ældrepleje, bryder <strong>ikke</strong> med princippet om lige<br />
og fri adgang for alle borgere, der opfylder betingelserne. Udbuddet <strong>af</strong><br />
serviceydelser er tæt sammenknyttet med kvindernes høje erhvervsfrekvens.<br />
Dels muliggør de offentlige servicetilbud kvindernes høje erhvervsfrekvens,<br />
dels skaber den høje erhvervsfrekvens en stor efterspørgsel efter<br />
især børnepasning.<br />
Med hensyn til finansiering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet fremhæves det ofte, at<br />
den universelle og den residuale <strong>velfærd</strong>smodel i relativt høj grad er finansieret<br />
gennem det almindelige skattesystem, mens de kontinentale <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
typisk er finansieret gennem øremærkede sociale bidrag.<br />
44
Kapitel 2<br />
Et sidste aspekt ved de universelle <strong>velfærd</strong>ssamfund er den relativt store<br />
og stigende vægt, der lægges på aktiv arbejdsmarkedspolitik. En høj beskæftigelse<br />
er en forudsætning for realiseringen <strong>af</strong> et <strong>velfærd</strong>ssamfund,<br />
hvor store offentlige udgifter skattefinansieres, men efterhånden som efterspørgselsstyring<br />
alene har vist <strong>sig</strong> ude <strong>af</strong> stand til at sikre fuld beskæftigelse,<br />
er der kommet et stærkere fokus på udbudssiden og dermed på<br />
den aktive arbejdsmarkedspolitik.<br />
Universalisme og målretning<br />
I forsøget på at skelne mellem forskellige <strong>velfærd</strong>smodeller sondres der<br />
ofte mellem universelle og selektive systemer. Med en universel ordning<br />
forstås normalt en ordning, hvortil alle har lige adgang, mens en selektiv<br />
model <strong>af</strong>grænser adgangen til bestemte grupper. En sådan simpel opdeling<br />
er imidlertid i mange situationer problematisk og undertiden ganske<br />
uklar. For en ordning, hvortil ”alle har lige adgang”, kræves en præcisering<br />
<strong>af</strong>, hvem ”alle” er, og hvad der ligger i ”lige adgang”.<br />
Med ”alle” menes typisk alle borgere i samfundet, dvs. betingelsen for at<br />
være omfattet er tilstedeværelse. Det <strong>af</strong>gørende er, at adgangen <strong>ikke</strong> er<br />
betinget <strong>af</strong> forudgående handlinger (eksempelvis at tegne medlemskab<br />
eller at opholde <strong>sig</strong> en nærmere defineret årrække i landet). I et lukket<br />
samfund er dette princip relativt operativt, idet alle i samfundet bogstaveligt<br />
er ”fødte” medlemmer <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet. I et åbent samfund med<br />
mulighed for emigration og immigration er det imidlertid <strong>ikke</strong> så enkelt.<br />
Skal der med ”alle” forstås i) alle, der er i landet på et givet tidspunkt, dvs.<br />
inklusive turister, illegale indvandrere osv., ii) alle, der opholder <strong>sig</strong> lovligt i<br />
landet (dvs. dem, som har opholdstilladelse), eller iii) alle, der er statsborgere<br />
i landet? Og mistes dækningen ved udrejse <strong>af</strong> landet, eller kan statsborgere<br />
fra udlandet trække på tilbuddene, subsidiært genindtræde i rettighederne<br />
ved tilbagevenden til landet? Svarene er <strong>ikke</strong> umiddelbart givne.<br />
Dernæst er der spørgsmålet om, under hvilke omstændigheder dækningen<br />
i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> betinger adkomst til ydelserne. Det er <strong>ikke</strong> realistisk at forestille<br />
<strong>sig</strong> et særligt omfattende niveau <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sordninger og tilbud, der<br />
pr. automatik stilles til rådighed for <strong>–</strong> og benyttes <strong>af</strong> <strong>–</strong> alle. På overførselssiden<br />
ville et sådant princip alene være opfyldt for en egentlig borgerløn.<br />
Med hensyn til serviceydelser er tanken absurd: Adgang forudsætter typisk<br />
et behov <strong>–</strong> eksempelvis at man lider <strong>af</strong> en bestemt sygdom eller er i<br />
den skolepligtige alder. Det er denne problematik, der ligger bag sondringen<br />
mellem person- eller dækningskreds, tildelings- og udmålingskriterier.<br />
Personkredsen beskriver, hvem der i princippet er dækket <strong>af</strong> en given ordning.<br />
Tildelingskriterierne præciserer de betingelser, der konkret skal være<br />
opfyldt, hvis en given ordning i praksis skal tilbyde den enkelte ydelser,<br />
mens udmålingskriterierne er <strong>af</strong>gørende for, hvor meget den enkelte får<br />
stillet til disposition. Begrebet universalisme refererer dybest set alene til<br />
45
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
personkredsen og forudsætter, at ”alle” er omfattet <strong>–</strong> med de problemer<br />
der så i øvrigt er knyttet til at <strong>af</strong>grænse begrebet ”alle”. 4<br />
En hensyntagen til den mulige modtagers indkomst- og formuemæs<strong>sig</strong>e<br />
situation giver i mindre grad mening, når det drejer <strong>sig</strong> om ydelser, der tjener<br />
et forsikringsformål f.eks. i forbindelse med ledighed. Her knyttes udmålingskriteriet<br />
<strong>ikke</strong> til den samtidige, men til den tidligere indkomst, og<br />
problemerne vedrører først og fremmest periodiseringen <strong>af</strong> indkomsterne<br />
og det relevante indkomstbegreb. Det er således <strong>ikke</strong> frugtbart at definere<br />
universelle <strong>velfærd</strong>sordninger som ordninger, der hverken involverer målretning<br />
eller er knyttet til den enkeltes økonomiske situation. For <strong>velfærd</strong>sservice<br />
må der nødvendigvis være en konstatering <strong>af</strong> objektivt behov (for<br />
eksempel en bestemt medicinsk behandling), og for de kontante ydelser<br />
må den økonomiske situation spille en rolle. Universalismen knytter <strong>sig</strong><br />
primært til <strong>af</strong>grænsningen <strong>af</strong> personkredsen og udelukker <strong>ikke</strong> målretning<br />
<strong>af</strong> ydelserne i den ene eller den anden form.<br />
Et <strong>af</strong>gørende spørgsmål i <strong>velfærd</strong>spolit<strong>ikke</strong>n har været spørgsmålet om,<br />
hvorledes man kunne indrette ordninger, således at det <strong>ikke</strong> blev opfattet<br />
som nedværdigende at modtage hjælp, jf. Rainwater (1982). Fra et <strong>velfærd</strong>ssynspunkt<br />
har dette været ønskværdigt for i højere grad med <strong>velfærd</strong>sordninger<br />
at nå disses mål (at hjælpe dem, der har behov for hjælp).<br />
Men også for at sikre, at man, <strong>selv</strong> om man havner i en given social situation,<br />
i andre sammenhænge bør opfattes på lige fod med alle andre samfundsborgere<br />
og have samme muligheder for at deltage i samfundslivet<br />
(medborgerrettigheder). Ud fra disse synspunkter er stigmatisering en omkostning<br />
ved <strong>velfærd</strong>sordninger, og derfor er der et argument for at tilrettelægge<br />
<strong>velfærd</strong>sordningerne således, at stigmatisering mindskes. Universelle<br />
ordninger opfattes normalt som mindre stigmatiserende end selektive<br />
ordninger med store skønsmæs<strong>sig</strong>e elementer, hvor følelsen <strong>af</strong> ”almisser”<br />
og ”mindreværd” kan være mere udtalte. Mindre stigmatisering er også<br />
ensbetydende med øget udnyttelse <strong>af</strong> ordningerne med den risiko, at ordningerne<br />
også benyttes <strong>af</strong> nogle, som de reelt <strong>ikke</strong> var tiltænkt.<br />
I spørgsmålet om graden <strong>af</strong> målretning i de offentlige ydelser er følgende<br />
forhold vigtige:<br />
46<br />
• Administrationsomkostninger: En <strong>af</strong>grænsning <strong>af</strong> de generelle omstændigheder,<br />
der udløser en ydelse, muliggør, at ydelsen lever op<br />
til sin målsætning, hvis skønnet efter omstændighederne udøves<br />
korrekt. Ulempen er, at det kan være administrativt besværligt og<br />
4 Der er <strong>ikke</strong> enighed i litteraturen om definitionen <strong>af</strong> universalisme. I nogle sammenhænge<br />
lægges der vægt på, at det centrale ved universelle <strong>velfærd</strong>sordninger er, at de er rettighedsbaserede,<br />
og at adgangen til ordningerne er u<strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> betalingsevne (fravær <strong>af</strong><br />
”means-testing”), jf. eksempelvis Rothstein (1998).
Kapitel 2<br />
dermed omkostningsfyldt, da det forudsætter en <strong>af</strong>gørelse fra sag<br />
til sag om, hvorvidt behovene <strong>–</strong> eller omstændighederne <strong>–</strong> er til<br />
stede. I nogle tilfælde er det trivielt at <strong>af</strong>gøre, om et behov er til<br />
stede <strong>–</strong> eksempelvis et brækket ben som kriterium for en gipsforbinding<br />
<strong>–</strong> mens det i andre (de fleste) tilfælde kan være ganske<br />
vanskeligt. Alternativet er, at ordningerne baseres på objektivt observerbare<br />
karakteristika med den fordel, at de skønsmæs<strong>sig</strong>e<br />
krav og administrationsomkostningerne bliver mindre, men med<br />
den ulempe at tildelingen bliver mere upræcis i forhold til det underliggende<br />
behovskriterium.<br />
• Der er et fundamentalt spørgsmål, om <strong>af</strong>vejning mellem fejltyper <strong>–</strong><br />
det at <strong>af</strong>vise en person, der reelt har et behov, overfor det at give<br />
ydelser til nogle, der <strong>ikke</strong> har et behov. Selektive ordninger mindsker<br />
den sidste fejlkilde, men øger den første, og omvendt. Et eksempel<br />
er alder: Svagelige ældre, der har vanskeligt ved at klare<br />
<strong>sig</strong> på arbejdsmarkedet, må have et forsørgelsesgrundlag <strong>–</strong> enten<br />
på grundlag <strong>af</strong> visitering eller i form <strong>af</strong> eksempelvis en aldersdefineret<br />
ordning. Sidstnævnte er administrativt enkelt, men <strong>ikke</strong> nødvendigvis<br />
præcis i målretningen: Ikke alle 65-årige har svært ved at<br />
klare <strong>sig</strong> på arbejdsmarkedet.<br />
• Indretningen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sordningerne har også incitamentsvirkninger.<br />
Med øget målretning i form <strong>af</strong> <strong>af</strong>hængighed <strong>af</strong> f.eks. indkomst<br />
eller formue er det muligt at sikre omfordeling (mere til lavindkomstgrupper,<br />
mindre til højindkomstgrupper). Sådanne ordninger<br />
vil imidlertid have tendens til at føre til høje, sammensatte marginalskatter:<br />
En forøgelse <strong>af</strong> indkomsten medfører <strong>ikke</strong> alene en<br />
øget beskatning, men også helt eller delvist bortfald <strong>af</strong> forskellige<br />
tilskud fra det offentlige. Det kan betyde, at størstedelen <strong>af</strong> en indkomststigning<br />
”spises op” <strong>af</strong> stigende skat og reducerede tilskud,<br />
så der kun er en lille del <strong>af</strong> indkomststigningen tilbage. Det er således<br />
nødvendigt at <strong>af</strong>veje ønskerne med hensyn til fordelingsvirkninger<br />
og ønskerne om at bevare incitamenterne til uddannelse,<br />
beskæftigelse eller opsparing.<br />
• I relation til at nå den ønskede målgruppe (”take-up”-problemet) er<br />
spørgsmålet, om viden om ordningernes eksistens og reglerne for,<br />
hvem der er berettigede, relevante. Generelle ordninger vil typisk<br />
stille mindre informationsmæs<strong>sig</strong>e krav end mere målrettede ordninger.<br />
2.5 Forklaringer på <strong>velfærd</strong>ssamfundenes opståen og historiske<br />
udvikling<br />
Der findes en række teorier om de historiske årsager til <strong>velfærd</strong>ssamfundenes<br />
opståen og forskellige udvikling. Der ligger uden for rammerne <strong>af</strong><br />
denne fremstilling at give en dækkende beskrivelse <strong>af</strong> mulige forklaringer.<br />
To ofte fremførte hypoteser skal imidlertid fremhæves. En forklaring er<br />
magtressourceteorien, som er udbredt blandt politologer og sociologer.<br />
Den betoner de politiske muligheder for alliancer mellem arbejderklassen<br />
47
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
og middelklassen. Historikere har som oftest opfattelser, der betoner flere<br />
nuancer, jf. eksempelvis Baldwin (1990).<br />
Magtressourceteorien 5<br />
Esping-Andersens meget udbredte opdeling <strong>af</strong> de vestlige landes <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
i regimer skal ses i tæt sammenhæng med magtressourceteorien,<br />
der er en teori om de politiske feedback-mekanismer mellem <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
og politisk opbakning.<br />
Magtressourceteorien er én blandt flere teorier for <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
udvikling. Den fremhæver arbejdersolidariteten som den betydeligste drivkr<strong>af</strong>t<br />
bag udviklingen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundene i første halvdel <strong>af</strong> det 20. århundrede.<br />
Teorien er central i forhold til at forklare især de universelle <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
i Skandinavien. Dens udgangspunkt er en analyse <strong>af</strong> arbejderklassens<br />
kamp for at påvirke fordelingen <strong>af</strong> samfundets goder i et<br />
kapitalistisk samfund. Målsætningen bag arbejderklassens kamp er den<br />
helt enkle at ændre på den fordeling og de principper for fordeling, som<br />
skabes <strong>af</strong> markedskræfterne i et kapitalistisk samfund. Mere præcist er<br />
målet for arbejderklassen at gøre indkomstfordelingen mere eller mindre<br />
u<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> arbejdskr<strong>af</strong>tens markedsværdi. Velfærdssamfundet skal reducere<br />
betydningen <strong>af</strong> individets eller klassens status på arbejdsmarkedet<br />
og inden for et kapitalistisk samfunds rammer omfordele og skabe en høj<br />
grad <strong>af</strong> markedsu<strong>af</strong>hængig social s<strong>ikke</strong>rhed, når markedet svigter. For at<br />
dette projekt kan lykkes, skal beskæftigelsen være høj og arbejdsløsheden<br />
lav.<br />
Arbejderklassen antages at opnå en høj grad <strong>af</strong> markedsu<strong>af</strong>hængighed<br />
gennem de politiske mekanismer i et demokratisk samfund. Her står arbejderklassen<br />
imidlertid overfor det centrale problem, at den meget sjældent<br />
udgør noget flertal i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> og derfor må alliere <strong>sig</strong> med andre klasser<br />
i samfundet for at gennemføre <strong>velfærd</strong>ssamfundsprojektet. Arbejderklassen<br />
skal derfor undgå at blive isoleret i forhold til andre samfundsgrupper.<br />
Oprindeligt var bønderne den primære alliancepartner, men senere<br />
er middelklassen og funktionærgrupperne blevet de foretrukne alliancepartnere.<br />
Spørgsmålet om arbejderklassens alliancepartnere er ifølge<br />
magtressourceteorien vigtigt for at forstå, hvorfor forskellige lande har udviklet<br />
forskellige typer <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfund. I de lande, hvor alliancen med<br />
middelklassen lykkedes, primært de skandinaviske, har arbejderklassen<br />
opnået en høj grad <strong>af</strong> markedsu<strong>af</strong>hængighed og stor økonomisk lighed. I<br />
lande, hvor arbejderklassen endte isoleret og uden alliancepartnere <strong>–</strong> USA<br />
er det klareste eksempel <strong>–</strong> er graden <strong>af</strong> markedsu<strong>af</strong>hængighed lav.<br />
5 Dette <strong>af</strong>snit er baseret på Green-Pedersen m.fl. (2004).<br />
48
Kapitel 2<br />
Ifølge denne opfattelse er det således lykkedes for arbejderklassen at binde<br />
middelklassen til <strong>sig</strong>. Centralt for arbejderklassen i kampen for middelklassens<br />
støtte har været at indrette <strong>velfærd</strong>ssamfundet på en måde, som<br />
også tilgodeser middelklassens interesser. Denne alliance med middelklassen<br />
kan sikres gennem universelle <strong>velfærd</strong>sydelser, dvs. ydelser der<br />
til<strong>kommer</strong> alle i befolkningen på baggrund <strong>af</strong> deres position som samfundsborgere<br />
og dermed u<strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> deres markedsposition. Med andre<br />
ord har arbejderklassen sikret et godt <strong>velfærd</strong>ssamfund for <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> ved at<br />
bygge et <strong>velfærd</strong>ssamfund for hele samfundet. På den måde sikrede man<br />
den nødvendige politiske opbakning til projektet. Det ville <strong>ikke</strong> have været<br />
muligt at finde parlamentarisk opbakning til <strong>velfærd</strong>sreformer, der alene<br />
var målrettet arbejderklassens interesser. Ifølge magtressourceteorien har<br />
arbejderklassen indrettet <strong>velfærd</strong>ssamfundet med henblik på at skabe de<br />
politiske feedback-mekanismer, som bedst muligt sikrer den politiske opbakning<br />
til <strong>velfærd</strong>ssamfundets bevarelse og fortsatte udbygning.<br />
Ifølge magtressourceteorien er modsætningen til de skandinaviske lande<br />
de angelsaksiske lande. Her mislykkedes alliancestrategien, og arbejderklassen<br />
blev isoleret. Resultatet blev et <strong>velfærd</strong>ssamfund, der kun var for<br />
de få <strong>–</strong> et residualt <strong>velfærd</strong>ssamfund. Tildeling <strong>af</strong> ydelser er typisk bestemt<br />
<strong>af</strong> konkrete behov og således noget, som man kun <strong>kommer</strong> i nærheden <strong>af</strong>,<br />
hvis alle andre muligheder er udtømte. Dermed har middelklassen kun<br />
begrænsede fordele <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sstaten, og den bakker <strong>ikke</strong> projektet op,<br />
hvilket svækker <strong>velfærd</strong>ssamfundets politiske opbakning. Middelklassen<br />
vender <strong>sig</strong> i stedet mod markedet og får sine ønsker om <strong>velfærd</strong>sgoder<br />
tilgodeset på private markeder for forsikring og serviceydelser.<br />
Magtressourceteorien fremhæver, at strategien i de kontinentaleuropæiske<br />
lande lykkedes delvist, men her førte de kristeligt demokratiske partiers<br />
betydning til, at <strong>velfærd</strong>ssamfundet fik en noget anden udformning. På<br />
samme måde som i Skandinavien ligner <strong>velfærd</strong>ssystemet i disse lande<br />
folkeforsikringssystemer, men arbejdsmarkedstilknytning er det centrale<br />
princip for ret til ydelser og <strong>ikke</strong> medborgerskab som i Skandinavien. Når<br />
disse systemer alligevel har et relativt høj niveau <strong>af</strong> markedsu<strong>af</strong>hængighed,<br />
skyldes det, at der er tale om obligatoriske forsikringsordninger, hvor<br />
ydelserne nok som udgangspunkt er bestemt <strong>af</strong> den enkeltes tidligere løn,<br />
men hvor der er indbygget mange omfordelingselementer samt supplerende<br />
offentlige ordninger for dem, der falder udenfor. I hovedsagen er der<br />
dog tale om ordninger, der er styret <strong>af</strong> arbejdsmarkedets parter i tæt samspil<br />
med staten.<br />
49
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Den parlamentarisk betingede udvikling <strong>af</strong> de skandinaviske <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
I Baldwin (1990) gives en anden forklaring på de skandinaviske <strong>velfærd</strong>ssamfunds,<br />
herunder det danske <strong>velfærd</strong>ssamfunds, fremkomst. 6 Indledningsvis<br />
påpeger Baldwin, at i små og homogene samfund, som de nordiske<br />
lande, er den gensidige forpligtethed, der er en følge <strong>af</strong> en fælles identitetsopfattelse<br />
(inden for eksempelvis en klan, et trosfællesskab eller en<br />
lille, homogen stat) i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> tilstrækkelig til at fremkalde udvikling <strong>af</strong> et<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfund med en kollektiv organisering og finansiering <strong>af</strong> en række<br />
opgaver. Baldwin forkaster magtressourceteoriens fokusering på arbejdernes<br />
alliance med middelklassen og den socialdemokratisk styrede<br />
fremvækst <strong>af</strong> det solidariske <strong>velfærd</strong>ssamfund i begyndelsen <strong>af</strong> det 20.<br />
århundrede. Hans opfattelse er, at de særegne træk ved de nordiske <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
er <strong>af</strong> ældre dato og snarere bør ses i sammenhæng med<br />
lovgivningsmæs<strong>sig</strong>e ændringer, som fandt sted fra slutningen <strong>af</strong> det 19.<br />
århundrede. I Danmark havde disse ændringer ingen forbindelse med arbejderne,<br />
men var i stedet resultatet <strong>af</strong> en kamp imellem på den ene side<br />
det konservative Højre <strong>–</strong> som repræsenterede byerhvervene, de store<br />
jordbesiddere og adelen <strong>–</strong> og på den anden side det liberale Venstre <strong>–</strong><br />
som repræsenterede bondestanden <strong>–</strong> om finansieringen <strong>af</strong> de offentlige<br />
udgifter.<br />
I det 19. århundrede finansieredes fattighjælpen fortrinsvis gennem lokale<br />
myndigheders beskatning <strong>af</strong> hartkorn, hvilket i højere grad udgjorde en<br />
beskatning <strong>af</strong> bønders og landarbejderes arbejdsindsats end en jordskat.<br />
Bønderne ønskede at ændre finansieringen, så den i højere grad kom til at<br />
påhvile byerhvervenes ejere og deres ansatte. En medlemskabsbaseret<br />
finansiering ville imidlertid være til ulempe for bondestanden, som kunne<br />
imødese højere lønkrav fra landarbejdere og husmænd med bidragspligt<br />
uden at kunne overvælte den højere løn i prisen på landbrugets eksportvarer,<br />
og samtidig ville netop bønderne <strong>–</strong> uden bidragspligt <strong>–</strong> alligevel <strong>ikke</strong><br />
komme til at nyde godt <strong>af</strong> en medlemsbaseret forsikringsordning. Derfor<br />
foretrak Venstre en statslig finansieringsmodel for <strong>velfærd</strong>sydelserne via<br />
generelle, indirekte vareskatter, som kunne sikre dels en højere grad <strong>af</strong><br />
skift i finansieringsbyrden over imod byerhvervene, dels at bønderne <strong>selv</strong><br />
blev omfattet <strong>af</strong> ydelserne.<br />
Magtforholdene i de lovgivende forsamlinger hindrede Venstre i at nå dette<br />
mål ad den direkte vej <strong>–</strong> dvs. gennem en omlægning <strong>af</strong> hartkornsbeskatningen<br />
til indirekte skatter og <strong>af</strong>gifter. Men ad omvejen omkring koblingen<br />
mellem finansieringsstrukturen og <strong>velfærd</strong>sydelsernes indretning<br />
lykkedes det at samle opbakning til en omlægning, der indirekte førte til<br />
samme resultat.<br />
6 Hansen (1984) og Petersen (1985) har før Baldwin (1990) fokuseret på udviklingen i slutningen<br />
<strong>af</strong> det 19. århundrede som forklaring på <strong>velfærd</strong>sstatens fremkomst.<br />
50
Kapitel 2<br />
Baldwin tillægger også i sin forklaring <strong>af</strong> det efterfølgende forløb andre aktører<br />
end arbejderklassen en central rolle. F.eks. fremhæver han i en<br />
dansk sammenhæng <strong>ikke</strong> mindst Det Radikale Venstres indflydelse.<br />
2.6 Ligestilling og køn 7<br />
Noget <strong>af</strong> den stærkeste kritik <strong>af</strong> regimeperspektivet er kommet fra kønsforskere.<br />
De har kritiseret regimeperspektivet for at være ude <strong>af</strong> stand til at<br />
analysere <strong>velfærd</strong>ssamfundets effekter i forhold til lighed og ulighed mellem<br />
kønnene. Det er eksempelvis blevet fremført, at når <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
analyseres med udgangspunkt i relationen mellem lønarbejde og <strong>velfærd</strong>,<br />
belyses <strong>ikke</strong> den del <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>en, der produceres som uformelt arbejde i<br />
husholdningerne i form <strong>af</strong> børnepasning og omsorgsarbejde. Denne uformelle<br />
del <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>en er såvel historisk som aktuelt blevet skabt <strong>af</strong> især<br />
kvinder. Desuden er tilknytning til arbejdsmarkedet som regel forbundet<br />
med adgang til flere og bedre ydelser fra <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Som eksempel<br />
kan i dansk sammenhæng nævnes arbejdsløshedsforsikring samt<br />
arbejdsskade- og ulykkesforsikring. Eftersom mændene normalt har en<br />
stærkere position på arbejdsmarkedet end kvinderne, kan resultatet være,<br />
at mænds sociale rettigheder tenderer mod at være mere udviklede end<br />
kvindernes.<br />
Den nævnte kritik mod den traditionelle forskning har givet anledning til at<br />
udvikle alternative analyseperspektiver, som netop skal belyse, hvorvidt<br />
kvinder har mulighed for at opnå sociale og økonomiske rettigheder på<br />
samme vilkår som mænd. Selv om udgangspunktet for forskningen i køn<br />
og <strong>velfærd</strong>ssamfund er en kritik <strong>af</strong> regimeperspektivet, er mange <strong>af</strong> de<br />
inddelinger <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfund, som denne forskning har leveret, meget<br />
lig Esping-Andersens. En opdeling, der <strong>ikke</strong> helt følger den traditionelle<br />
regimeinddeling, findes i Ploug (2002), hvor der opereres med tre modeller<br />
for organisering <strong>af</strong> omsorg. Da forskellige områder for serviceydelser i et<br />
land typisk organiseres forskelligt, vil et land ofte være karakteriseret ved<br />
mere end en model.<br />
I den kvindelige-omsorgsgiver-model forventes det, at kvinden forlader<br />
arbejdsmarkedet i perioder for at yde ulønnet omsorg i hjemmet. Det offentliges<br />
rolle i omsorgsmønstret er fortrinsvis at udbetale overførsler <strong>af</strong><br />
lav eller moderat beløbsstørrelse, der muliggør orlovsperioder, og at yde<br />
skattefordele til de arbejdsgivere, der tilbyder de ansatte f.eks. dagpasning.<br />
Der er <strong>ikke</strong> mange offentlige serviceydelser for familier med børn i<br />
førskolealderen. England og Tyskland anvender denne model på en lang<br />
række områder. Holland praktiserer den i forhold til dagpasning <strong>af</strong> børn,<br />
7<br />
Dette <strong>af</strong>snit er baseret på Green-Petersen m.fl. (2004), Borchorst (2003), Ploug (2002) og<br />
Nielsen m.fl. (2003).<br />
51
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
mens Frankrig anvender modellen i forhold til omsorgen for ældre. I Danmark<br />
praktiseres modellen <strong>ikke</strong> på nogen områder.<br />
I fælles-forsørger-modellen er der et godt udbud for børn <strong>af</strong> serviceydelser<br />
og gode standarder i omsorgen for de ældre. Arbejdsmarkeds- og socialpolit<strong>ikke</strong>n<br />
er baseret på, at både kvinder og mænd er aktive på arbejdsmarkedet.<br />
Serviceydelserne er derfor subsidierede. Kontantydelserne<br />
ydes generelt i kortere perioder, men orlovsydelsernes niveau er relativt<br />
højt. Den enkelte har en vis valgmulighed mellem omsorgs- og lønarbejde.<br />
Modellen er udbredt i de nordiske lande.<br />
Den tredje model, familie-arbejds-modellen, har elementer fra begge de<br />
førnævnte i og med, at der udbydes relativt mange serviceydelser samtidig<br />
med, at kompensationsgraden i kontantydelserne er forholdsvis høj, og<br />
orlovsperioderne relativt lange. Dette muliggør, at familierne har et reelt<br />
valg mellem at arbejde og at yde omsorg i hjemmet. Modellen kan opfattes<br />
som et ideal. Den finske omsorg for børn og ældre har sådanne elementer,<br />
og tilsvarende kan enkelte elementer <strong>af</strong> den danske og svenske ældreomsorg<br />
forbindes med familie-arbejds-modellen. Omsorgen for ældre<br />
består <strong>af</strong> et relativt godt udbud <strong>af</strong> hjemmehjælp og plejehjemspleje samtidig<br />
med, at kompensationsgraden i plejevederlaget til pasning <strong>af</strong> ældre er<br />
højt. Ydelsesperioden er dog begrænset.<br />
Både fælles-forsørger-modellen og familie-arbejds-modellen har kvindevenlige<br />
aspekter, men er <strong>ikke</strong> uden ulemper, jf. nedenfor. Den kvindeligeomsorgsgiver-model<br />
muliggør reelt <strong>ikke</strong> den ligestilling mellem kønnene,<br />
som i højere grad er realiseret i den skandinaviske model.<br />
Fælles-forsørger-modellen, som er udbredt i de skandinaviske lande, betyder,<br />
at kvinderne på nogenlunde lige fod med mændene kan deltage på<br />
arbejdsmarkedet og dermed opnå de sociale rettigheder, der er knyttet til<br />
erhvervsaktiviteten, jf. OECD (2001). Skandinaviske kvinders forholdsvis<br />
høje erhvervsfrekvens hænger tæt sammen med ekspansionen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
serviceydelser. Mange kvinder er således blevet ansat i<br />
den offentlige sektor til at udføre opgaver, som kvinderne traditionelt har<br />
taget <strong>sig</strong> <strong>af</strong> i familien, nemlig børnepasning, pleje og omsorg.<br />
Velfærdsordninger som barsels- og børnepasningsorlov er i vidt omfang<br />
blevet brugt <strong>af</strong> kvinder, bl.a. fordi kompensationsgraden er højere for kvinder<br />
end for mænd. Det betyder, at kvinder har længere perioder end<br />
mænd, hvor de er fraværende fra deres arbejde. Ny forskning viser, at dette<br />
forhold er med til at forklare, at danske og svenske kvinder, trods højt<br />
uddannelsesniveau og formel ligestilling, får karriereforløb med fladere<br />
lønprofil end mændene, jf. Gupta m.fl. (2004). Samtidig er der en tendens<br />
til, at kvinder søger over i den offentlige sektor, når de skal have børn, fordi<br />
den offentlige sektor har mere fleksible arbejdsvilkår end den private<br />
52
Kapitel 2<br />
sektor, som til gengæld har højere lønninger. Det kønsopdelte arbejdsmarked,<br />
hvor mænd dominerer de relativt mere velbetalte jobs i den private<br />
sektor, mens kvinder dominerer i den offentlige sektor, kan i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
opfattes som et ulighedsproblem.<br />
Det fremføres i debatten om ligestilling på arbejdsmarkedet, at der i virksomhederne<br />
kan være usynlige ”glaslofter”, som forhindrer kvinderne i at<br />
avancere over et vist niveau. Måske hører det med til billedet, at der i de<br />
nordiske lande også er et politisk bestemt <strong>velfærd</strong>s-glasloft, der påvirker<br />
familiernes valg, og som holder kvinderne fast i meget flade karriereforløb<br />
sammenlignet med USA og en del andre europæiske lande.<br />
Familie-arbejds-modellen kan have ligestillingsmæs<strong>sig</strong>e fordele i forhold til<br />
fælles-forsørgermodellen, hvis den indebærer, at mænd også involveres i<br />
det hjemlige omsorgsarbejde. Endvidere betyder familie-arbejds-modellen,<br />
at den hjemmegående part samlet set bliver mindre belastet, end hvis<br />
vedkommende både var udearbejdende og ansvarlig for det huslige arbejde<br />
i hjemmet.<br />
2.7 Konklusion<br />
Velfærdssamfundenes principielle formål bliver løst på forskellige måder i<br />
den universelle, den arbejdsmarkedsbaserede og den residuale model. I<br />
de tre modeller er der vidt forskellig vægt på den rolle, som staten, civilsamfundet<br />
og markedet spiller for fremme <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>. Dette har betydning<br />
for bl.a. niveauet for beskatning, omfordeling og ligestilling mellem kønnene.<br />
Litteratur<br />
Adema, W. (2001): Net Social Expenditure, 2nd Edition, Labour Market<br />
and Social Policy <strong>–</strong> Occasional Papers No. 52, OECD, Paris.<br />
Andersen, J.G. (1998): Velfærdens veje i komparativt perspektiv, Den Jyske<br />
Historiker, nr. 82, pp. 114-139, Århus.<br />
Baldwin, P. (1990): The Politics of Social Solidarity, Cambridge University<br />
Press.<br />
Borchorst, A. (2003): Køn, magt og beslutninger. Politiske forhandlinger<br />
om barselsorlov 1901-2002, Magtudredningen, Århus.<br />
Esping-Andersen, G. (1990): The three Worlds of Welfare Capitalism, Polity<br />
Press, Cambridge, UK.<br />
53
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Fridberg, T. (red) (1997): Hvem løser opgaverne i fremtidens <strong>velfærd</strong>ssamfund,<br />
Socialforskningsinstituttet 97:11, København.<br />
Green-Pedersen, C., M.B. Klitgaard og A.S. Nørgaard (2004): Den danske<br />
<strong>velfærd</strong>sstat: Politiske, sociologiske og institutionelle dynam<strong>ikke</strong>r <strong>–</strong> En<br />
rapport til Velfærdskommissionen. Arbejdsrapport 2004:1, Velfærdskommissionen.<br />
Gupta, N. D., R. L. Oaxaca, N. Smith (2003): Swimming Upstream, Floating<br />
Downstream: Comparing Women’s Relative Wage Position in the U.S.<br />
and Denmark, IZA Discussion Paper No. 756.<br />
Hansen, S. Aa. (1984): Økonomisk vækst i Danmark, Bind I 1720-1914,<br />
Akademisk Forlag, København.<br />
Nielsen, H.S., N. Smith og M. Verner (2003): Velfærdssamfundet og de<br />
lang<strong>sig</strong>tede ligestillingsperspektiver, Kvinden & Samfundet, Årgang 119/4.<br />
Nielsen, H.S., M. Simonsen and M. Verner (2004): Does the Gap in Family-friendly<br />
Policies Drive the Family Gap? Forthcoming in Scandinavian<br />
Journal of Economics.<br />
OECD (2001): Employment Outlook 2001, Paris.<br />
Petersen, J.H. (1985): Den danske alderdomsforsørgelseslovgivnings udvikling:<br />
Bind I. Oprindelsen, Afhandling, Odense Universitet.<br />
Ploug, N. (red) (2002): Velfærd i Europa. Resultater og perspektiver fra<br />
Socialforskningsinstituttets komparative <strong>velfærd</strong>sforskning, SFI 02:22, København.<br />
Rainwater, L. (1982): Stigma in Income-tested Programs. In: I. Garfinkel<br />
(Ed.) Income-Tested Transfer Programs: The Case For and Against, pp.<br />
19-46, London: Academic Press.<br />
Rothstein, B. (1998): Just Institutions Matter. The Moral and Political Logic<br />
of the Universal Welfare State, University Press, Cambridge.<br />
54
Kapitel 3<br />
Forsikring og omfordeling<br />
Velfærdssamfundet, som vi kender det i Danmark, er kendetegnet ved en<br />
stor grad <strong>af</strong> omfordeling. Der omfordeles fra raske til syge, fra midaldrende<br />
til unge og gamle, fra rige til fattige osv. Omfordeling er et spørgsmål om<br />
etiske og religiøse opfattelser, der indprentes i generation efter generation:<br />
Man hjælper sin næste og dem, der er i nød. Det er en menneskelig pligt.<br />
Men når samfundet ønsker at sikre borgernes levestandard i tilfælde <strong>af</strong><br />
uheld, f.eks. arbejdsløshed, sygdom, invaliditet mv., er det i virkeligheden<br />
også et spørgsmål om forsikring. Men når nu der findes en vilje til at hjælpe<br />
hinanden i befolkningen, og private virksomheder kan forsikre mod<br />
mange slags uheld, hvorfor er det så nødvendigt, at det offentlige går ind?<br />
Er det <strong>ikke</strong> bedre at overlade det til den enkelte at hjælpe andre, så man<br />
kan spare det offentlige mellemled og give folk den tilfredsstillelse at se, at<br />
deres hjælp betyder noget for dem, de hjælper? Hvorfor <strong>ikke</strong> lade det være<br />
familiens ansvar at sikre tryghed for den enkelte? Hvorfor <strong>ikke</strong> lade private<br />
forsikringsmarkeder udføre en større del <strong>af</strong> sikringen?<br />
Svaret er, at risikodeling <strong>ikke</strong> kun er et spørgsmål om god vilje, og at forsikring<br />
i nogle tilfælde <strong>ikke</strong> kun er en privat sag.<br />
For at dække tab for dem, der er uheldige, skal der ud over god vilje også<br />
være ressourcer dertil. Normalt vil pengene komme fra dem, der <strong>ikke</strong> er<br />
uheldige. Men hvis alle er uheldige på samme tid, vil denne metode komme<br />
til kort. Dette kunne eksempelvis være tilfældet i en lavkonjunktur, hvor<br />
en stor del <strong>af</strong> arbejdsstyrken mister arbejdet. I denne situation bliver man<br />
nødt til at tære på opsparede reserver eller låne. Staten har via sin ret til at<br />
opkræve skatter en større økonomisk styrke end private virksomheder og<br />
vil kunne levere risikodeling i længere tid.<br />
For nogle typer forsikring eller risikodeling er det derfor nødvendigt, at det<br />
offentlige støtter eller <strong>selv</strong> leverer forsikringsydelserne. I andre tilfælde er<br />
det tilstrækkeligt, at det offentlige gør forsikring obligatorisk. Forsikringen<br />
kan i så tilfælde udbydes <strong>af</strong> private virksomheder eller <strong>af</strong> det offentlige.<br />
På en række områder har udviklingen på de private forsikringsmarkeder<br />
gjort, at der kan være grund til at overlade forsikringsopgaver til private<br />
aktører. I disse tilfælde kan det offentlige koncentrere <strong>sig</strong> om at overvåge,<br />
at konkurrencen på forsikringsmarkedet er fri, og at den fordeling <strong>af</strong> goderne,<br />
markedet frembringer, er i overensstemmelse med befolkningens<br />
ønsker.<br />
55
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
56
Kapitel 3<br />
Forsikring og omfordeling 1<br />
3.1 Indledning<br />
Omfordeling er et kendetegn ved ethvert <strong>velfærd</strong>ssamfund. Samfundets<br />
goder omfordeles fra rige til fattige, fra raske til syge mv. ud fra de etiske<br />
og religiøse principper, samfundet bygger på. Omfordelingen kan imidlertid<br />
også være udtryk for, at man forsikrer <strong>sig</strong>. Som det kendes fra private<br />
forsikringsordninger, omfordeles der fra personer, der <strong>ikke</strong> rammes <strong>af</strong><br />
uheld, som f.eks. sygdom eller arbejdsløshed, til personer, der rammes <strong>af</strong><br />
disse hændelser. Der omfordeles også inden for familien, idet de fleste<br />
familier har fælles budget. Også frivillige organisationer kan løfte opgaver i<br />
forhold til at hjælpe mennesker i nød og dermed tilvejebringe en art forsikring.<br />
Der er flere økonomiske argumenter for omfordeling. Omfordelingen indebærer<br />
en forbedret deling <strong>af</strong> risici mellem samfundets medlemmer, og den<br />
kan tilskynde til eller muliggøre forskellige typer <strong>af</strong> samfundsgavnlige investeringer.<br />
Eksempelvis kan folk være mere villige til at tage risici, f.eks.<br />
ved at etablere <strong>sig</strong> som <strong>selv</strong>stændige, når der er et socialt s<strong>ikke</strong>rhedsnet.<br />
Et andet eksempel er uddannelsesstøtte, der for nogle er forudsætningen<br />
for at påbegynde en videregående uddannelse.<br />
Der er mange aktører, der kan løfte risikodelingsopgaver i samfundet.<br />
Hvem, der skal varetage opgaverne, <strong>af</strong>hænger i høj grad <strong>af</strong> politisk-etiske<br />
overvejelser, men det kan have stor økonomisk og <strong>velfærd</strong>smæs<strong>sig</strong> betydning,<br />
hvilke aktører, der udfører forskellige opgaver. Fra et samfundsmæs<strong>sig</strong>t<br />
perspektiv er det relevant at overveje, hvorvidt forskellige aktører<br />
kan levere det omfang <strong>af</strong> risikodeling, der er mest hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>t for<br />
samfundet som helhed, og om opgaven løftes på den mest hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>e<br />
måde. De forskellige aktørers styrker og svagheder i forhold til at levere<br />
forsikring vedrører dels aktørernes økonomiske styrke i forhold til at<br />
kunne udbetale forsikringssummer, og dels aktørernes evne til at tilvejebringe<br />
forsikring til alle, der måtte ønske det, til en pris, der modsvarer risikoen<br />
for uheld. Hertil <strong>kommer</strong> overvejelser om, hvorvidt løsning <strong>af</strong> risikodelingsopgaver<br />
i de forskellige aktørers regi bidrager til at skabe den fordeling<br />
<strong>af</strong> indkomst, der er ønskelig fra samfundets side.<br />
I dette kapitel ses der på, hvilke styrker og svagheder følgende aktører har<br />
i forhold til at løfte omfordelingsopgaven i samfundet:<br />
• private forsikringsselskaber<br />
• den offentlige sektor<br />
• familien eller frivillige organisationer.<br />
1 Kapitlet bygger på Andersen (2004).<br />
57
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Herudover belyses obligatoriske forsikringer leveret <strong>af</strong> private firmaer, det<br />
offentlige eller arbejdsmarkedsorganiserede forsikringer.<br />
I <strong>af</strong>snit 3.2 beskrives forskellige lighedsbegreber, deres sammenhæng til<br />
forskellige retfærdighedsopfattelser, og deres betydning for fordelingspolit<strong>ikke</strong>n.<br />
Afsnit 3.3 beskriver kort de økonomiske fordele, der kan være ved<br />
at omfordele indkomster. Afsnit 3.4 introducerer forskellige aktører, der<br />
kan foretage risikodeling. Afsnit 3.5 beskriver udfordringerne i forbindelse<br />
med at gennemføre risikodelingen på en hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong> måde. Afsnit 3.6<br />
belyser aktørernes evne til at klare disse udfordringer. Afsnit 3.7 beskriver<br />
det særlige forvridningsproblem ved beskatning i forbindelse med at lade<br />
det offentlige varetage risikodelingen, mens <strong>af</strong>snit 3.8 beskriver særlige<br />
problemer i forhold til andre aktører. Endelig sammenfatter <strong>af</strong>snit 3.9 aktørernes<br />
styrker og svagheder, og der gives et bud på nogle typer <strong>af</strong> omfordeling,<br />
der kan lægges i offentligt henholdsvis privat regi eller organiseres<br />
som mellemformer <strong>af</strong> de to.<br />
3.2 Lighed og retfærdighed<br />
Lighed opfattes i mange sammenhænge som noget ønskværdigt. Eksempelvis<br />
tilstræbes i juridisk sammenhæng, at der er lighed for loven, ligesom<br />
ligestilling mellem køn, race, religion og politiske opfattelser generelt<br />
opfattes som efterstræbelsesværdigt. Retfærdighed tillægges på tilsvarende<br />
vis stor værdi i mange sammenhænge. Der findes en omfattende<br />
litteratur om ligheds- og retfærdighedsbegreber, men en nærmere gennemgang<br />
<strong>af</strong> denne litteratur ligger uden for formålet med dette kapitel.<br />
Centralt for den efterfølgende tekst er en skelnen mellem resultatlighed og<br />
lige muligheder. Resultatlighed dækker over, at forskellige personer opnår<br />
ens levestandard som følge <strong>af</strong> deres indsats. Lige muligheder dækker<br />
over, at alle har de samme muligheder for at opnå et bestemt resultat.<br />
Hvis de <strong>ikke</strong> når samme resultat, kan det skyldes tilfældigheder eller, at<br />
nogle valgte <strong>ikke</strong> at yde så stor en indsats som andre.<br />
Ideen om en social kontrakt er et centralt element i retfærdighedsteorier,<br />
der fokuserer på lighed og behov: De fleste mennesker har aversion imod<br />
risiko. Det medfører, at de fleste er villige til at acceptere et lidt lavere forventet<br />
økonomisk resultat, hvis den økonomiske risiko er tilsvarende mindre.<br />
Dette fører til, at en samfundsmodel med gensidige forpligtelser i form<br />
<strong>af</strong> sociale kontrakter kan være optimalt for den enkelte.<br />
I andre teorier for retfærdighed lægges vægt på sammenhængen mellem<br />
retfærdighed og fortjeneste: Den retfærdige fordeling står i forhold til forskelle<br />
i den enkeltes egen indsats, og lighed er dermed knyttet til bestræbelser<br />
på at sikre lige muligheder for at opnå gode resultater. Et økonomisk<br />
argument for lige muligheder er, at udnyttelsen <strong>af</strong> kvalifikationer mv.<br />
<strong>ikke</strong> er samfundsmæs<strong>sig</strong>t efficient, hvis der <strong>ikke</strong> er lige muligheder, eksempelvis<br />
hvis social arv er en barriere for uddannelse.<br />
58
Kapitel 3<br />
Overordnet set kan lighed med andre ord opfattes som lighed med hensyn<br />
til forudsætninger og muligheder eller lighed med hensyn til resultat og udfald.<br />
Når disse begreber skal operationaliseres, bliver det imidlertid til en<br />
række begreber, der dækker over specialtilfælde, jf. boks 3.1.<br />
Boks 3.1: Lighedsbegreber<br />
I litteraturen om lighed sondres der mellem <strong>ikke</strong> mindre end 10 lighedsrelaterede<br />
dimensioner. Nogle tager hensyn til, at der for så vidt angår offentlig service,<br />
f.eks. uddannelse eller sundhed, kan være forskelle i kvaliteten <strong>af</strong> en given ydelse,<br />
som har betydning for graden <strong>af</strong> lighed. I Christensen (2003) sondres eksempelvis<br />
imellem 5-6 forskellige lighedsbegreber 2 :<br />
• Udgiftslighed; dvs. der bruges lige mange udgifter på alle uanset socioøkonomiske<br />
forhold og uanset behov, herunder udnyttelseslighed; dvs. alle<br />
modtager den samme mængde og kvalitet <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sservice, uanset<br />
socioøkonomisk status og behov.<br />
• Adgangslighed; dvs. alle har samme adgang til en given ydelse, uanset<br />
betalingsevne.<br />
• Omkostningslighed; dvs. alle skal betale det samme for den samme <strong>velfærd</strong>sydelse,<br />
uanset betalingsevne.<br />
• Resultatlighed; <strong>velfærd</strong>sservice fordeles på en måde, så alle opnår samme<br />
<strong>velfærd</strong>sniveau, dvs. der korrigeres for forskelle i udgangspunkt, herunder<br />
indkomstulighed; dvs. alle opnår samme disponible indkomst, uanset<br />
socioøkonomisk udgangspunkt.<br />
I forbindelse med deltagelse i samfundslivet i bred forstand er lige muligheder<br />
centralt. Lige muligheder ville, populært sagt, kræve, at alle som<br />
udgangspunkt har de samme forudsætninger i tilværelsen, eksempelvis<br />
ved at betydningen <strong>af</strong> genetisk, social og finansiel arv er fjernet. Det ville<br />
imidlertid <strong>ikke</strong> nødvendigvis medføre et lige udfald i den forstand, at alle<br />
også ville opnå samme indkomst eller samme <strong>velfærd</strong>. Der kan være forskelle<br />
i præferencer, som medfører forskelle i valg <strong>af</strong> uddannelsesniveau,<br />
valg <strong>af</strong> arbejdstid mv., og der er simpelthen forskelle i, hvor heldige forskellige<br />
personer er med udfaldet <strong>af</strong> deres indsats. Hvis <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
fokus er på at sikre lige muligheder, bør det medføre, at offentlige investeringer<br />
i eksempelvis gratis uddannelse tillægges stor vægt samtidig<br />
med, at tildelingen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sydelser i højere grad sker på basis <strong>af</strong> visitation<br />
end ud fra objektive kriterier <strong>–</strong> eksempelvis i form <strong>af</strong> programmer, der<br />
<strong>sig</strong>ter imod at bryde den sociale arv eller <strong>sig</strong>ter imod at sikre handicappede<br />
mulighed for at færdes i samfundet på lige fod med andre.<br />
2 I forbindelse med adgangen til at opnå <strong>velfærd</strong>sforbedringer gennem forskellige offentlige<br />
serviceydelser skelner Christensen (2003) mellem tre lighedsbegreber: adgangslighed,<br />
udnyttelseslighed og resultatlighed. Adgangslighed er knyttet til, om finansieringen <strong>af</strong> offentlig<br />
service er indrettet på en måde, så den kompenserer for socioøkonomiske forskelle.<br />
Udnyttelseslighed er et spørgsmål om, hvorvidt adgangsligheden effektivt neutraliserer<br />
effekterne <strong>af</strong> socioøkonomiske forskelle, og om der er standardforskelle i den offentlige<br />
service, som forstærker eller svækker forskellene i udgangspunktet. Resultatlighed er<br />
spørgsmålet om, hvorvidt de individuelle forudsætninger effektivt bliver udjævnet som følge<br />
<strong>af</strong> udnyttelsesligheden.<br />
59
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Et mål om lige udfald kan fokusere på indkomst/forbrugsmuligheder i<br />
snæver forstand eller i bredere forstand på lighed i <strong>velfærd</strong>. For forbrugsmuligheder<br />
i snæver forstand er graden <strong>af</strong> lighed i disponibel indkomst<br />
central. Det vil <strong>sig</strong>e graden <strong>af</strong> lighed i resultatet <strong>af</strong> egne evner og egen<br />
indsats i kombination med held og skatter og overførsler. Et krav om lighed<br />
i <strong>velfærd</strong> kan derimod indebære, at særligt udsatte og svage grupper<br />
skal have ekstraordinære tilskud for at opnå samme <strong>velfærd</strong> som andre.<br />
Og omvendt, at forskelle i indkomster og forbrugsmuligheder <strong>ikke</strong> skal søges<br />
udjævnet, i den udstrækning forskellene er resultatet <strong>af</strong> frie valg <strong>af</strong><br />
eksempelvis kortere ugentlig arbejdstid eller tidlig tilbagetrækning.<br />
Boks 3.2: Undersøgelser <strong>af</strong>, hvem der opfattes som ”svage grupper”<br />
I et studie <strong>af</strong> udviklingen <strong>af</strong> de moderne <strong>velfærd</strong>ssamfund har De Swaan, jf. van<br />
Oorschot (1998) opstillet tre betingelser for, at en given befolkningsgruppe vil blive<br />
anset for at være værdig til hjælp:<br />
- Mangel på evne til eller mulighed for <strong>selv</strong>forsørgelse: De, som <strong>selv</strong> har kontrol<br />
over deres situation, er <strong>ikke</strong> værdige til hjælp.<br />
- ”Nærhed” eller genkendelighed: Denne betingelse definerer et socialt ansvarlighedsområde<br />
<strong>–</strong> eksempelvis medlemmer <strong>af</strong> samme trossamfund, mennesker<br />
tilhørende samme etniske gruppe eller borgere i samme land. ”Medlemmer” <strong>af</strong><br />
gruppen fortjener hjælp, mens de, som står uden for fællesskabet, <strong>ikke</strong> gør<br />
det.<br />
- ”Ydmyghed”: Mennesker, der er taknemlige og <strong>ikke</strong> råber op, er værdige til<br />
hjælp, mens de, der kræver forandringer i den bestående fordeling <strong>af</strong> goderne,<br />
<strong>ikke</strong> er det.<br />
Cook, jf. van Oorschot (1998), finder stort set de samme betingelser for at være<br />
værdig til hjælp i amerikanske undersøgelser:<br />
- Graden <strong>af</strong> behov eller fattigdom.<br />
- Fattigdomsgrund: De, som <strong>ikke</strong> <strong>selv</strong> kontrollerer deres situation, fortjener<br />
hjælp.<br />
- ”Taknemlighed”: Reciprocitet, eksempelvis gengældelse <strong>af</strong> tjenester, er en<br />
grundlæggende værdi i alle samfund. De fattige har <strong>ikke</strong> mulighed for at ”gengælde”.<br />
Deres attitude, som modtagere <strong>af</strong> hjælp, bliver derfor et <strong>sig</strong>nal om,<br />
hvorvidt de ville være villige til at gengælde hjælpen, hvis de kunne. Mennesker,<br />
der tidligere har bevist, at de er villige til at yde, opfylder også betingelsen<br />
om reciprocitet.<br />
- ”Behagelighed”: Mennesker, vi føler os ”godt tilpas” med, fortjener vores hjælp<br />
i modsætning til dem, som vi føler os ”utrygge” ved.<br />
Hvorvidt forskelle i udfald opfattes <strong>af</strong> befolkningen som samfundsmæs<strong>sig</strong>t<br />
acceptable og dermed forenelige med samfundets retfærdighedsbegreber,<br />
viser <strong>sig</strong> i eksperimentelle studier i høj grad at <strong>af</strong>hænge <strong>af</strong>, om det er forskelle<br />
i initiale muligheder, held eller uheld, eller forskelle i indsats, der har<br />
ført til forskelle i udfaldet.<br />
60
Kapitel 3<br />
Overvejelser om lighed og retfærdighed er centrale i definitionen <strong>af</strong> samfundets<br />
svage grupper. Afgørende spørgsmål er, hvorvidt svage grupper<br />
er kendetegnet ved lave forbrugsmuligheder i forhold til resten <strong>af</strong> samfundet,<br />
eller om der skal knyttes yderligere betingelser til at tilhøre de svage<br />
grupper.<br />
De første europæiske fattiglove <strong>af</strong>spejler en skelnen imellem <strong>selv</strong>forskyldte<br />
og uforskyldte fattige, jf. van Oorschot (1998, 2000). De uforskyldte <strong>–</strong><br />
eksempelvis de gamle, de syge og invalide og forældreløse børn <strong>–</strong> var<br />
værdigt trængende. De <strong>selv</strong>forskyldte <strong>–</strong> ubeskæftigede arbejdsføre <strong>–</strong> var<br />
det <strong>ikke</strong>. I litteraturen påvises det, at denne skelnen imellem fattige, der er<br />
henholdsvis værdige eller uværdige til omsorg, har holdt <strong>sig</strong> relativt uforandret<br />
i den fælles bevidsthed.<br />
En undersøgelse <strong>af</strong> van Oorschot sammenfatter den hidtidige forskning i<br />
et sæt betingelser for værdighed til hjælp, jf. tabel 3.1.<br />
Tabel 3.1: Betingelser for at ”fortjene” omsorg<br />
Kontrol over<br />
egen situation:<br />
Behov:<br />
Identifikation:<br />
Attitude og reciprocitet:<br />
van Oorschots<br />
kriterier<br />
Jo mindre kontrol,<br />
desto mere<br />
fortjenes hjælp<br />
Jo fattigere,<br />
desto mere for-<br />
tjenes hjælp<br />
Jo lettere den<br />
pågældende er<br />
at identificere<br />
<strong>sig</strong> med, desto<br />
mere fortjenes<br />
hjælp<br />
Jo større ydmyghed,<br />
desto<br />
mere fortjenes<br />
hjælp. Jo større<br />
”taknemlighed”,<br />
der udvises,<br />
desto mere for-<br />
tjenes hjælp<br />
De Swaans kriterier<br />
Jo mindre mulighed<br />
for <strong>selv</strong>forsørgelse,<br />
desto mere fortjenes<br />
hjælp<br />
-<br />
Medlemmer <strong>af</strong><br />
samme gruppe<br />
som en <strong>selv</strong> fortjener<br />
hjælp<br />
Mennesker, der er<br />
taknemmelige og<br />
<strong>ikke</strong> råber op, fortjener<br />
hjælp<br />
Cooks kriterier<br />
De, for hvilke<br />
årsagen til fattigdom<br />
er uden for<br />
egen kontrol, for-<br />
tjener hjælp<br />
Jo fattigere, desto<br />
mere fortjenes<br />
hjælp<br />
Mennesker, vi<br />
finder ”behagelige”,<br />
fortjener<br />
hjælp<br />
Mennesker, der<br />
kan gengælde<br />
hjælp eller udvisertaknemmelighed,<br />
fortjener<br />
hjælp<br />
Anm.: Reciprocitet dækker over, at tjenester eller ydelser gengældes: noget-for-noget.<br />
Kilde: Baseret på van Oorschot (1998, 2000).<br />
I en spørgeskemaundersøgelse på hollandske data testes, i hvilken udstrækning<br />
de forskellige kriterier er <strong>af</strong> betydning for folks vurdering <strong>af</strong>,<br />
61
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
hvorvidt man er værdig til at modtage hjælp fra det offentlige. 3 Resultatet<br />
er, at alle kriterier har betydning for befolkningens opfattelse <strong>af</strong>, hvem der<br />
fortjener hjælp, men kriterierne om kontrol over egen situation og identifikation<br />
tillægges markant større vægt end de øvrige kriterier. 4 Disse undersøgelser<br />
finder generelt, at samfundet skal tage <strong>sig</strong> <strong>af</strong> dem, der er ramt <strong>af</strong><br />
uheld, eller <strong>ikke</strong> har h<strong>af</strong>t lige så gode muligheder for at klare <strong>sig</strong>, som andre<br />
har. Befolkningen lægger også vægt på en grad <strong>af</strong> resultatlighed, idet<br />
de mest fattige skal have mest hjælp. Der findes <strong>ikke</strong> danske undersøgelser,<br />
der præcist svarer til dem, der gengives i tabel 3.1., men Juul (2004)<br />
foretager en international sammenligning <strong>af</strong> synet på årsagerne til sociale<br />
problemer i europæiske befolkninger. 5 Den danske befolkning er blandt<br />
dem, der tillægger uheld og den teknologiske udvikling størst betydning<br />
som årsag til sociale problemer. Omvendt opfatter danskerne i relativt ringe<br />
grad dovenskab eller et uretfærdigt samfund som kilder til sociale problemer.<br />
Et andet eksempel på retfærdighedsproblemat<strong>ikke</strong>n i forbindelse med lighed<br />
vedrører betydningen for periodeindkomsten <strong>af</strong>, hvor i livsforløbet<br />
man er. Traditionelt baseres diskussionen om indkomstfordeling på oplysninger<br />
om befolkningens indkomstforhold for et enkelt år <strong>–</strong> dette benævnes<br />
ofte tværsnitsperspektivet. I sådanne analyser kan en stor del <strong>af</strong> den<br />
målte ulighed henføres til, at befolkningen på et givet tidspunkt befinder<br />
<strong>sig</strong> forskellige steder i livsforløbet, og at der generelt er forskelle i befolkningens<br />
præferencer. Studerende vil blive registreret som fattige, <strong>selv</strong>om<br />
en stor del <strong>af</strong> dem ender med at få arbejdsindkomster over gennemsnittet,<br />
når de færdiggør deres uddannelse. For at få et indtryk <strong>af</strong>, hvor stor en del<br />
<strong>af</strong> omfordelingen, der alene går fra rige til fattige i et livsindkomstperspektiv,<br />
er det nødvendigt at supplere med fordelingen <strong>af</strong> indkomster set over<br />
hele livet. Det er <strong>ikke</strong> oplagt, at lighed i indkomster inden for det enkelte<br />
år bør tillægges større betydning end lighed i livsindkomster. De to mål er<br />
yderpunkter i balancen mellem de samlede forbrugsmuligheder over livet<br />
og forbrugsmulighederne i de enkelte perioder. 6<br />
3 Undersøgelsesde<strong>sig</strong>n: 29 forskellige befolkningsgrupper nævnes for interviewpersonerne,<br />
eksempelvis jobsøgende og <strong>ikke</strong>-jobsøgende ledige, ældre, unge, hollændere, indvandrere,<br />
handicappede ved arbejdsskade og handicappede ved sportsskade. På en skala fra 1 til<br />
10 anmodes respondenten om at angive, om ydelser til den pågældende gruppe er vigtige<br />
eller <strong>ikke</strong> så vigtige. Efterfølgende undersøges forskellene i ydelsesvillighed overfor modsætninger,<br />
eksempelvis forskellen imellem villigheden til at give ydelser til jobsøgende og<br />
<strong>ikke</strong>-jobsøgende ledige. Det lykkes at instrumentalisere fire <strong>af</strong> de fem kategorier. Instrumentaliseringen<br />
<strong>af</strong> reciprocitet omfatter kun dette i betydningen at have gjort <strong>sig</strong> fortjent til<br />
gengældelse gennem forudgående bidrag til samfundet. Kriteriet attitude testes <strong>ikke</strong>.<br />
4<br />
Den gennemsnitlige forskel mellem modsætninger angives til en faktor 3,6 for ”kontrol<br />
over egen situation”, 1,85 for ”reciprocitet”, 1,3 for ”behov” og 2,27 for ”identifikation”. Et<br />
femte kriterium om ”social risiko” angives til en faktor 1,34. Alle forskelle findes at være<br />
<strong>sig</strong>nifikante på et 5 pct. niveau.<br />
5<br />
Danmark sammenlignes med Italien, Rumænien, Danmark, Sverige og Storbritannien.<br />
6<br />
Kun hvis kapitalmarkederne er perfekte i den forstand, at en ”ung” kan belåne sin forventede<br />
livsindkomst, kan man ”nøjes” med fordelingen <strong>af</strong> livsindkomster som fordelingsmål.<br />
62
Kapitel 3<br />
3.3 Sammenhængen mellem lighed og <strong>velfærd</strong> <strong>–</strong> rigdom og<br />
retfærdighed<br />
Lighed kan fremmes ved hjælp <strong>af</strong> omfordeling, der kan opfattes som en art<br />
forsikring. Det kan illustreres ved, at private forsikringsselskaber omfordeler<br />
fra personer, der er fri for forsikringsskader til personer, der oplever<br />
forsikringsskader. Fokuseres der på den offentlige sektors risikodeling via<br />
skatter, overførsler og serviceydelser, kan dette også opfattes som forsikring,<br />
hvor der f.eks. omfordeles fra personer, der undgår sygdom, til personer,<br />
der bliver ramt <strong>af</strong> sygdom.<br />
Etablering <strong>af</strong> forsikring kan have betydelige gavnlige virkninger på befolkningens<br />
<strong>velfærd</strong>. For de fleste mennesker vil det være sådan, at man ønsker<br />
tryghed og s<strong>ikke</strong>rhed og dermed reelt ”efterspørger” s<strong>ikke</strong>rhed. De<br />
fleste har modvilje mod risiko <strong>–</strong> såkaldt risikoaversion. Tilvejebringelse <strong>af</strong><br />
forsikring via f.eks. omfordeling har derfor en væsentlig <strong>velfærd</strong>seffekt ad<br />
denne kanal. Endvidere kan eksistensen <strong>af</strong> forsikring gøre det mere attraktivt<br />
for risikoaverse personer at gennemføre aktiviteter, der er risikofyldte,<br />
f.eks. start på en længerevarende uddannelse. Nu er det <strong>ikke</strong> sådan,<br />
at al risikodeling eller forsikring er problemfrit <strong>–</strong> for megen tryghed<br />
kan mindske den enkeltes tilskyndelse til at forebygge uheld. Herudover<br />
indebærer omfordeling ved hjælp <strong>af</strong> skatter uvægerligt forvridninger <strong>af</strong> befolkningens<br />
adfærd, f.eks. i form <strong>af</strong> en mindsket arbejdsmængde, mindsket<br />
opsparing mv., jf. <strong>af</strong>snit 3.7. Som det vil blive beskrevet nedenfor, kan<br />
et vist omfang <strong>af</strong> omfordeling gennem det offentlige være gavnligt for samfundsøkonomien.<br />
En række risikodelingsopgaver kan dog også varetages<br />
i privat regi.<br />
For at se nærmere på risikodelingsaspekter ved <strong>velfærd</strong>ssamfundet er det<br />
nødvendigt at fokusere på principper for risikodeling, herunder de <strong>af</strong>gørende<br />
forskelle mellem forskellige institutionelle arrangementer for risikodeling.<br />
En særlig central problemstilling her er en vurdering <strong>af</strong> social forsikring<br />
via <strong>velfærd</strong>ssamfundet set i forhold til privat forsikring via private<br />
forsikrings- og kapitalmarkeder.<br />
3.4 Mekanismer til risikodeling<br />
Forsikring er et spørgsmål om risikodeling og solidaritet. Man kan betragte<br />
følgende simple eksempel. En gruppe på 100 ens personer står alle over<br />
for risikoen for at blive syge og dermed uarbejdsdygtige i en periode <strong>–</strong> på<br />
forhånd har de alle den samme risiko for at blive syge. Det antages, at der<br />
er en sandsynlighed på 5 pct. for at blive syg. Under sygdom har man ingen<br />
indkomst, mens den raske har en indkomst på 2.000 kr.<br />
Denne risiko kan deles på flere måder. Hvis f.eks. alle raske bidrager med<br />
100 kr. til en pulje beregnet for de syge, vil de raske hver have en forbrugsmulighed<br />
på 1.900, og puljen vil være på 9.500 kroner. Af de 100<br />
personer vil 5 blive syge, og de kan nu <strong>af</strong> puljen hver modtage 1.900 kr.<br />
og dermed have den samme forbrugsmulighed som de raske. Man kan<br />
63
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
tolke denne situation på mange måder. Indbetales pengene <strong>af</strong> alle, før<br />
man ved, hvem der bliver syge, er der egentligt tale om et ”lille” forsikringsselskab<br />
<strong>–</strong> alle betaler 100 kr., og de fem, der bliver syge, modtager<br />
en godtgørelse på 2.000. Hermed har de 1.900 kr. tilbage efter fradrag <strong>af</strong><br />
præmiebetalingen. Hvis man i stedet havde ”<strong>af</strong>talt” at være solidarisk med<br />
dem, der bliver syge, sådan som det er antaget ovenfor, vil det give samme<br />
udfald. Endelig kan man betragte en situation med et <strong>velfærd</strong>ssamfund,<br />
der beskatter indkomst <strong>–</strong> her med 5 pct. <strong>–</strong> og bruger provenuet til at<br />
udbetale ”sygedagpenge”. Igen vil det give samme udfald.<br />
Forskellen mellem disse institutioner er åbenbare. Det private marked forudsætter<br />
en forudgående stillingtagen til, om man vil være med i forsikringsordningen<br />
og i givet fald tegner en forsikringskontrakt og indbetaler<br />
præmien. I det <strong>velfærd</strong>ssamfund, der er skitseret i eksemplet ovenfor, er<br />
alle med i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> skatteudskrivningen og en universel rettighed til sygedagpenge.<br />
Endelig forudsætter den solidariske løsning, at alle frivilligt<br />
medvirker. Ofte er det sådan, at den solidariske effekt eller ”normen” kan<br />
være tilstrækkelig i små grupper. Det er for eksempel ofte tilfældet inden<br />
for familien eller andre sociale netværk <strong>–</strong> ”man hjælper hinanden”. Samtidig<br />
er det også i praksis vigtigt, at det i små grupper er nemt at kontrollere,<br />
om en person har behov for hjælp. For både markedsløsningen og <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
er der i mange situationer et større kontrolproblem i kr<strong>af</strong>t<br />
<strong>af</strong>, at disse ”løsninger” er mere anonymiseret. Til gengæld er de formelle <strong>–</strong><br />
den private løsning via kontrakter og <strong>velfærd</strong>ssamfundet via obligatorisk<br />
medlemskab.<br />
I dette eksempel vil et privat forsikringsmarked, solidaritet i en gruppe og<br />
et <strong>velfærd</strong>ssamfund i princippet kunne tilvejebringe samme risikodeling.<br />
Dette understreger pointen med, at forskellige institutionelle rammer kan<br />
opfylde samme risikofordelingsfunktion. Opdelingen i private / implicitte<br />
forsikringer er <strong>ikke</strong> knivskarp. Et stykke <strong>af</strong> vejen kan implicit forsikring via<br />
det offentlige blive inspireret <strong>af</strong> den private sektor og omvendt. Som det<br />
forklares nedenfor, har nogle <strong>af</strong> aktørerne dog grundlæggende fordele<br />
frem for andre med hensyn til at udbyde forskellige former for risikodeling.<br />
3.5 Principper for risikodeling<br />
Uanset hvilke aktører eller institutionelle rammer, der tilvejebringer risikodeling,<br />
står aktøren potentielt over for to typer udfordringer. Den ene type<br />
udfordring består i, at nogle typer risiko er vanskelige at dele. Disse problemstillinger<br />
er uddybet i boks 3.3. Den anden type udfordring består i<br />
informationsproblemer, der indebærer, at mulighederne er begrænsede for<br />
at observere og kontrollere forsikringstagernes adfærd og risiko for at blive<br />
udsat for en forsikringshændelse. Denne type udfordring er beskrevet i<br />
boks 3.4. De forskellige risikodelingsarrangementer ovenfor håndterer disse<br />
problemer på forskellig vis, og nogle <strong>af</strong> dem er i praksis <strong>ikke</strong> i stand til<br />
at levere en omfattende dækning.<br />
64
Kapitel 3<br />
Et eksempel på, at nogle typer risiko er vanskelige at dele, er følgende:<br />
Antag at en familie ønsker at dele risiko for indtægtstab som følge <strong>af</strong> ledighed.<br />
Hvis alle voksne familiemedlemmer arbejder på samme virksomhed,<br />
og virksomheden går konkurs, så alle bliver arbejdsløse på samme<br />
tid, vil familiens risikodelingsarrangement bryde sammen: Ingen familiemedlemmer<br />
tjener en indkomst, der kan deles med familiens andre medlemmer.<br />
Hvis familien har opsparede midler eller adgang til kredit, kan det<br />
hjælpe i en begrænset periode, <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> familiens økonomi og kreditværdighed.<br />
Dette eksempel vedrører såkaldte aggregerede risici, dvs. risici hvor det<br />
forhold, at en forsikringstager er udsat for en forsikringshændelse, øger<br />
sandsynligheden for, at andre forsikringstagere også bliver udsat for hændelsen.<br />
Forsikring mod aggregerede risici er vanskelig, fordi de indebærer<br />
en indtjeningsrisiko for forsikringsudbyderen, som <strong>ikke</strong> kan <strong>af</strong>dækkes ved<br />
at øge antallet <strong>af</strong> forsikringstagere. Det kræver et solidt økonomisk fundament<br />
at modstå aggregerede risici.<br />
Boks 3.3: Aggregerede risici og uforudsete hændelser<br />
Grundprincippet ved forsikring er knyttet til den såkaldte ”store tals lov”. Denne lov<br />
<strong>sig</strong>er, at forsikringsselskabernes indtjeningsrisiko falder <strong>–</strong> eller tilsvarende at den<br />
økonomiske risiko for <strong>velfærd</strong>ssamfundet eller andre aktører falder <strong>–</strong> når antallet<br />
<strong>af</strong> forsikrede stiger. Når antallet <strong>af</strong> forsikrede bliver meget stort, vil indtjeningsrisikoen<br />
være elimineret. I denne situation kan der i princippet tilbydes en såkaldt<br />
aktuarisk fair forsikring, hvor præmieindbetalingen svarer til forsikringstagerens<br />
gennemsnitlige eller forventede tab. Forudsætningen for, at store tals lov er overholdt,<br />
er, at forsikringshændelserne er u<strong>af</strong>hængige og identisk fordelte stokastiske<br />
variable. Dvs. det, at en forsikringstager bliver ramt <strong>af</strong> en forsikringshændelse,<br />
indebærer <strong>ikke</strong> en større risiko for, at andre forsikringstagere bliver ramt <strong>af</strong> forsikringshændelsen.<br />
Det forudsættes desuden, at gruppen <strong>af</strong> forsikringstagere er<br />
homogen med hensyn til størrelsen og us<strong>ikke</strong>rheden <strong>af</strong> risikoen for forsikringshændelser.<br />
Hvis hændelsen, der forsikres mod, implicerer et tab på L, er den aktuariske<br />
præmie p bestemt som p=xL, hvor x er risikoen for tab. Når de store tals lov <strong>ikke</strong><br />
er opfyldt, vil der forekomme aggregerede risici, hvilket betyder, at forsikringshændelserne<br />
vil komme i ”bølger”, så alle skal have udbetalt forsikring på samme<br />
tid. Det kan presse økonomien for forsikringsudbyderen. Selv hvis store tals lov<br />
<strong>ikke</strong> er opfyldt, kan aktuarisk fair forsikring leveres, hvis der er muligheder for at<br />
sprede risiko over tid, f.eks. ved at tære på opsparede ressourcer eller ved at låne.<br />
Graden <strong>af</strong> persistens eller varighed i forsikringshændelserne er dog vigtig, og<br />
forsikringsudbyderens kreditværdighed og økonomiske styrke vil være <strong>af</strong>gørende<br />
for, om man er i stand til at <strong>af</strong>dække risici <strong>af</strong> mere aggregeret og varig karakter.<br />
Et andet væsentligt problem ved risikodeling vedrører det omfang, hvori det er<br />
muligt at beregne risikoen for forskellige forsikringshændelser. Det er vanskeligt at<br />
forsikre <strong>sig</strong> mod hændelser, der ligger uden for de fleste menneskers fantasi.<br />
F.eks. det mulige omfang <strong>af</strong> flyterror efter terrorangrebet den 11. september 2001.<br />
I månederne efter denne hændelse stillede staten garanti for SAS’ flyforsikring, da<br />
selskabet <strong>ikke</strong> økonomisk havde mulighed for at forsikre <strong>sig</strong> på markedsmæs<strong>sig</strong>e<br />
vilkår. Hændelser uden fortilfælde er det vanskeligt at forsikre mod.<br />
65
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Der skelnes mellem to typer <strong>af</strong> informationsproblemer: selektionsproblemer<br />
og moral hazard-problemer.<br />
Selektionsproblemer består i, at forskellige forsikringstagere har forskellige<br />
risici for at opleve en forsikringshændelse, og at forsikringstagerne typisk<br />
<strong>selv</strong> kender deres risiko, mens den aktør, der leverer forsikring, <strong>ikke</strong> kender<br />
de personspecif<strong>ikke</strong> risici. Eksempelvis vil personer, der efterspørger<br />
arbejdsløshedsforsikring typisk have bedre viden om situationen på deres<br />
arbejdsplads og det arbejdsmarked, hvorpå de udbyder arbejdskr<strong>af</strong>t, end<br />
den aktør, der udbyder forsikring. Udbyderen <strong>af</strong> arbejdsløshedsforsikring<br />
vil typisk have kendskab til gennemsnitlige ledighedsrisici for forskellige<br />
jobkategorier. De personer, der efterspørger forsikring mod indkomsttab<br />
ved ledighed, har herudover også et godt indtryk <strong>af</strong> deres arbejdsplads’<br />
økonomiske situation, og hvor stærkt de qua deres egne evner personligt<br />
står på arbejdsmarkedet. Det indebærer, at personer med en ledighedsrisiko,<br />
der er mindre end gennemsnittet, måske <strong>ikke</strong> vil forsikre <strong>sig</strong> på de<br />
vilkår, forsikringsselskabet tilbyder, <strong>selv</strong> om de gerne ville forsikre <strong>sig</strong>, hvis<br />
forsikringspræmien blev fastsat efter deres personlige ledighedsrisiko. Det<br />
kan derfor ske, at nogle personer, der gerne ville forsikres, ender med at<br />
stå uden forsikring på grund <strong>af</strong> selektionsproblemer.<br />
Som et eksempel på, at selektionsproblemer er relevante, og at private<br />
forsikringsudbydere forsøger at <strong>af</strong>hjælpe problemerne, kan nævnes, at i<br />
forbindelse med sygdomsforsikring indhenter forsikringsselskaber typisk<br />
oplysninger om forsikringstagers helbredstilstand og historiske sygdomstilfælde<br />
i et forsøg på at danne <strong>sig</strong> et indtryk <strong>af</strong>, hvilken risikogruppe, der er<br />
relevant for forsikringstageren. Personer med lav risiko for uheld vil betale<br />
en lavere præmie. Det betyder imidlertid, at personer med høj risiko vil ønske<br />
at blive forsikret på samme vilkår som personer med lav risiko og derved<br />
spare penge. For at undgå en sammenblanding <strong>af</strong> de forskellige risikogrupper<br />
vil det være nødvendigt at forringe dækningen i lav-risikokontrakten<br />
på en sådan måde, at personer med lav risiko stadig vil efterspørge<br />
forsikring, men således at personer med høj risiko vælger at efterspørge<br />
den forsikringskontrakt, der er rettet mod personer med høj risiko.<br />
Selektionproblemet indebærer således enten, at nogle personer står uden<br />
forsikring, <strong>selv</strong> om de gerne ville forsikres, eller at dækningen bliver forringet<br />
for personer med lav risiko for en forsikringshændelse.<br />
Moral hazard-problemet består i, at den s<strong>ikke</strong>rhed, som er formålet med at<br />
indgå i forsikringskontrakten, påvirker ens adfærd. Ved indgåelse <strong>af</strong> en<br />
forsikringskontrakt sker der en ansvarsoverdragelse eller ændring i ansvarsforpligtigelsen<br />
mellem forsikringstager og forsikringsselskab, som<br />
mindsker forsikringstagerens tilskyndelse til at forebygge uheld eller andre<br />
forsikringshændelser. For at tilskynde forsikringstagerne til at forebygge<br />
uheld vil det være nødvendigt at lade forsikringstagerne opleve et tab, hvis<br />
en forsikringshændelse indtræffer <strong>–</strong> eksempelvis i form <strong>af</strong> en <strong>selv</strong>risiko.<br />
66
Boks 3.4: Selektionsproblemer og moral hazard problemer<br />
Kapitel 3<br />
Selektionsproblemet vedrører en asymmetri mellem forskellige aktører i adgangen<br />
til information om eksogent givne karakteristika ved den ene gruppe aktører. Det<br />
er en forudsætning for, at der kan være et problem, at agenterne er heterogene.<br />
F.eks. i form <strong>af</strong> forskelle i risici for, at der indtræffer en forsikringshændelse for<br />
forskellige forsikringstagere.<br />
Den umiddelbare markedsløsning på selektionsproblemet vil være, at der tilbydes<br />
forskellige kontrakter til forskellige individer, <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> deres karakteristika. I<br />
forsikringseksemplet kunne det være en kontrakt til dem med høj risiko og med en<br />
høj præmie, og en til dem med lav risiko med en lav præmie, jf. ovennævnte principper<br />
for aktuarisk fastsættelse <strong>af</strong> præmierne. Når forsikringsselskabet <strong>ikke</strong> kan<br />
se forskel på typerne, er man nødt til at udbyde en kontrakt til alle (såkaldt ”pooling”<br />
ligevægt), og præmien vil her være bestemt ud fra de gennemsnitlige risici<br />
for forsikringshændelser. Personer med lav risiko vil <strong>ikke</strong> forsikres på samme vilkår<br />
som personer med høj risiko <strong>–</strong> præmien vil blive for høj til, at dette kan betale<br />
<strong>sig</strong> for lavrisikopersoner.<br />
Hvis markedet skal ende i en situation, hvor de to typer køber forskellige typer<br />
forsikringskontrakt, må det imidlertid være sådan, at den kontrakt, der udbydes til<br />
dem med lav risiko, <strong>ikke</strong> er interessant for dem med høj risiko. Dette kan ske ved,<br />
at den kontrakt, lav-risiko gruppen tilbydes, <strong>ikke</strong> har ”fuld” forsikring <strong>–</strong> i praksis<br />
f.eks. ved en større <strong>selv</strong>risiko. Dette har en meget vigtig implikation, som kan betegnes<br />
selektions-dilemmaet, nemlig, at det er gruppen med lav risiko, der <strong>kommer</strong><br />
til at bære konsekvenserne <strong>af</strong>, at der er en gruppe med en høj risiko. Separation<br />
er kun mulig, hvis det <strong>ikke</strong> er interessant for ”høj” risiko gruppen at hævde, at<br />
de tilhører lav-risiko gruppen. Derfor må kontrakten til lav-risiko gruppen være<br />
ringere, end hvis det havde været muligt at identificere de to grupper.<br />
Det kan teoretisk vises, at der i situationer med forskellige risiko-typer kan opstå<br />
tre mulige udfald: i) der eksisterer ingen ligevægt <strong>–</strong> markedet kan <strong>ikke</strong> løse problemet,<br />
ii) der er en ”pooling” ligevægt, hvor alle tegner den samme type kontrakt,<br />
<strong>selv</strong>om de er forskellige risiko-typer, eller iii) der er en separerende ligevægt. I<br />
ingen <strong>af</strong> disse tilfælde <strong>kommer</strong> markedsmekanismen til at fungere så godt, som<br />
den kunne, hvis forsikringsselskabet kunne observere forsikringstagernes type.<br />
Moral hazard vedrører en asymmetri i informationen for forskellige aktører i adgangen<br />
til information om aktørernes handlinger. Det er en forudsætning for, at<br />
der kan være et problem, at tilfældigheder har betydning, og at mindst en <strong>af</strong> parterne<br />
påvirker sandsynligheden for forskellige udfald.<br />
Den umiddelbare markedsløsning på problemet ville være, at kontrakter gøres<br />
<strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> handlingerne. F.eks. kunne præmien for ansvarsforsikringer gøres<br />
højere for bilister, der kører meget stærkt. Formålet er at sikre, at aktørernes adfærd<br />
svarer til den, der er forudsat i kontrakten.<br />
Moral hazard problemet opstår, når det <strong>ikke</strong> er muligt for den ene part at observere<br />
den anden parts handlinger. Der sondres ofte mellem ex-ante og ex-post moral<br />
hazard. Det første refererer til situation, hvor f.eks. den forsikrede via sin adfærd<br />
kan påvirke, om den hændelse, man er forsikret mod, vil indtræffe. Det andet<br />
knytter <strong>sig</strong> til situationer, hvor man med sin adfærd kan påvirke det tab eller de<br />
konsekvenser, hændelsen vil have, hvis den indtræffer. Det <strong>af</strong>gørende er her, i<br />
hvilket omfang forsikringsselskabet kan betinge på disse handlinger, og <strong>ikke</strong> om<br />
man har en mistanke om, at folk med en forsikring er mindre agtpågivende.<br />
67
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Boks 3.4 (forsat)<br />
Problemet kan også tolkes som et eksempel på et tids-inkonsistens problem. Ex<br />
ante, når forsikringskontrakten tegnes, vil det optimale være, at forsikringstager<br />
lover at være ligeså agtpågivende, som hvis man <strong>ikke</strong> havde en forsikring, og<br />
samtidig overtager forsikringsselskabet hele risikoen. Denne kontrakt er tidsinkonsistent.<br />
Når først kontrakten er indgået, vil forsikringstager have et incitament<br />
til at ændre sin adfærd (som <strong>ikke</strong> kan observeres <strong>af</strong> forsikringsselskabet), da<br />
ansvarsfordelingen er ændret som følge <strong>af</strong> kontrakten. Hvis forsikringstager skal<br />
være agtpågivende, kræver det ofte en indsats, som man <strong>ikke</strong> får nogen belønning<br />
for, da præmien ligger fast, og forsikringsselskabet bærer hele risikoen. Den<br />
eneste kontrakt, der er mulig <strong>–</strong> den tids-konsistente kontrakt <strong>–</strong> er den, hvor forsikringsselskabet<br />
har taget højde for, at forsikringskontrakten ændrer på ansvarsfordelingen<br />
og dermed også incitamenterne mellem forsikringstager og forsikringsselskab.<br />
3.6 Hvordan kan aktørerne løse opgaven?<br />
Kriteriet for en samfundsmæs<strong>sig</strong> vurdering <strong>af</strong>, hvor godt forsikringsordninger<br />
fungerer, er deres evne til at udnytte alle muligheder for risikodeling i<br />
samfundet. Den bedst tænkelige risikodelingsmekanisme sikrer, at der <strong>ikke</strong><br />
findes to personer eller grupper <strong>af</strong> personer, der har en forskellig villighed<br />
til at bære risiko, men som <strong>ikke</strong> har indgået <strong>af</strong>taler om, at den mest<br />
risikovillige overtager risikoen fra den mindst risikovillige. Den bedste forsikring<br />
udnytter således det fulde potentiale for risikodeling.<br />
Privat forsikring<br />
Private forsikringsmarkeder har en række fortrin i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong>, at den løbende<br />
markedskontakt inspirerer til produktudvikling, og at kundernes krav om<br />
sammenhæng mellem pris og kvalitet mærkes direkte og fremtvinger et<br />
fokus på effektivitet.<br />
Private forsikringsmarkeder adresserer problemer med aggregerede risici<br />
ved at danne genforsikringsselskaber, der bidrager til at udjævne risici på<br />
tværs <strong>af</strong> lande og forsikringskategorier. Dette muliggør specialiseringsgevinster<br />
i form <strong>af</strong>, at forsikringsselskaberne kan koncentrere <strong>sig</strong> om at forsikre<br />
udvalgte kundesegmenter og få <strong>af</strong>dækket eventuelt aggregerede risici<br />
for segmenterne hos genforsikringsselskaberne. En høj grad <strong>af</strong> specialisering<br />
muliggør en nedbringelse <strong>af</strong> omkostningerne samt forbedret<br />
markedskendskab og risikovurdering. 7<br />
Risikovurdering, bonusordninger for forsikringskunder med lange perioder<br />
uden forsikringshændelser, og <strong>selv</strong>risiko hører til de instrumenter, private<br />
forsikringsselskaber anvender for at mindske informationsproblemerne<br />
7 Empiri viser imidlertid, at den risikodeling, der internationalt er sket via de finansielle markeder,<br />
har været meget beskeden, og under alle omstændigheder langt under det teoretiske<br />
potentiale, jf. Lewis (1998). Integration og globalisering <strong>af</strong> kapitalmarkederne kan imidlertid<br />
ændre på dette i et fremadrettet perspektiv. En indikation <strong>af</strong> dette er tendensen til<br />
internationalt mere diversificerede porteføljer i f.eks. pensionskasser.<br />
68
Kapitel 3<br />
ved forsikring. I det omfang, der er sådanne ”moral hazard” effekter, vil det<br />
<strong>selv</strong>følgelig påvirke de mulige forsikringskontrakter, da forsikringsselskaberne<br />
vil indse denne effekt eller i hvert fald erfare det over tid. Ved den<br />
måde forsikringskontrakten sammensættes på, kan man i et vist omfang<br />
tage højde for problemer knyttet til moral hazard. Der kan være krav eller<br />
opfølgning i relation til ”skjult handling”. En væsentlig måde at mindske<br />
moral-hazard problemer på er via en <strong>selv</strong>-risiko i forsikringskontrakten, da<br />
denne betyder, at de finansielle konsekvenser ved ”uheld” deles mellem<br />
forsikringstager og forsikringsselskab. På denne måde kan forsikringsmarkedet<br />
fungere, <strong>selv</strong>om der er ”moral hazard” effekter. 8 Forsikringsdækningen<br />
vil dog under ingen omstændigheder blive så udstrakt, som hvis<br />
”handlingen” kunne observeres. Samtidig bliver ens handlinger påvirket.<br />
Dette vil dog også være tilfældet, hvis staten varetager forsikring.<br />
Implicit forsikring<br />
Statens tilvejebringelse <strong>af</strong> skattefinansieret omfordeling kan kaldes ”implicit<br />
forsikring”. Statens fordele i forhold til at levere forsikring består i, at<br />
staten har ret til at opkræve skat og derved i princippet kan udvide forsikringsdækningen<br />
til også at omfatte fremtidige generationer, hvilket muliggør<br />
en udstrakt grad <strong>af</strong> risikodeling. Hertil <strong>kommer</strong>, at staten har nogle muligheder<br />
for at gennemføre udbredt kontrol <strong>af</strong> ”forsikringstagernes” karakteristika<br />
og handlinger.<br />
Staten kan ved social forsikring omfatte alle risikogrupper og risikotyper og<br />
bliver derved i stand til at <strong>af</strong>dække aggregerede risici i meget vidt omfang.<br />
Hertil <strong>kommer</strong>, at staten har ret til at opkræve skatter. Staten har således<br />
et ret s<strong>ikke</strong>rt indtægtsgrundlag i fremtiden, hvilket styrker kreditværdigheden.<br />
Dette gør det muligt for staten at <strong>af</strong>dække risici for hændelser, der<br />
rammer mange ad gangen og har stor varighed <strong>–</strong> f.eks. risikoen for arbejdsløshed<br />
i langvarige lavkonjunkturer.<br />
Staten kan på flere måder involvere hele befolkningen i en forsikringsordning<br />
og derved sikre, at der <strong>kommer</strong> f.eks. arbejdsløshedsforsikring og<br />
sygeforsikring. Den kan dels organisere skattefinansierede offentlige ydelser,<br />
dels gøre en forsikringsordning obligatorisk eller <strong>selv</strong> levere forsikringen<br />
efter samme forsikringsprincipper som et privat forsikringsselskab.<br />
Den kan også gøre forsikring obligatorisk og lade andre levere forsikringen.<br />
På denne måde <strong>af</strong>hjælpes selektionsproblemet, om end en del <strong>af</strong> befolkningen<br />
køber mere forsikring, end den ville gøre, hvis den havde et frit<br />
valg. I situationer, hvor dette er et stort problem, kunne dette til<strong>sig</strong>e en<br />
grundforsikring via den sociale forsikring kombineret med mulighed for til-<br />
8 Der er også argumenter for, at i takt med, at en forsikringsordning bliver mere udbredt,<br />
opbygges der erfaring, der muliggør en mindskelse <strong>af</strong> moral hazard-problemerne. Mekanismen<br />
er, at jo mere udbredt en forsikringsordning bliver, jo bedre mulighed bliver der for<br />
statistisk at vurdere, om et uheld skyldes, at forsikringstager har været uagtsom, jf. en mekanisme<br />
beskrevet i Acemoglu og Zilibotti (1999). Statistisk belæg kan næppe bruges som<br />
bevis i retten, men det kan hjælpe forsikringsudbyderen til at vurdere, hvilke forsikringshændelser<br />
der måske bør undersøges nærmere. Dette gør <strong>sig</strong> også gældende for implicit<br />
forsikring.<br />
69
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
købsforsikring. I nogle tilfælde vil en sådan konstruktion faktisk kunne løse<br />
det underliggende selektionsproblem i et rent privat forsikringsmarked.<br />
Hertil <strong>kommer</strong>, at staten kan <strong>af</strong>hjælpe selektionsproblemer og moral hazard<br />
problemer på samme måde som private forsikringsmarkeder, nemlig<br />
via informationsindsamling og <strong>selv</strong>risiko (f.eks. i form <strong>af</strong> karensdage).<br />
Den enkelte vil vide, at <strong>selv</strong>om man <strong>ikke</strong> får sparet op, vil <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
alligevel hjælpe en. Et eksempel er efter større ”vejrfænomener”,<br />
f.eks. decemberstormen i 1999. Her havde det været muligt for alle (også<br />
skovejere) forinden at tegne en forsikring, at bygge mere solide huse, eller<br />
lade være med at opføre huse i områder med stor risiko for oversvømmelse.<br />
Ex post, når skaden er sket, vil der imidlertid være et stort pres for, at<br />
det offentlige skal gå ind med hjælp. 9 For at undgå dette problem er det<br />
nødvendigt at opbygge troværdighed om, at det offentlige er parat til at<br />
lade stå til og lade mennesker i nød klare <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>. Opbygning <strong>af</strong> en sådan<br />
troværdighed er imidlertid omkostningsfuld, både politisk og for samfundet<br />
som sådan. Der kan således forventes lidt større moral hazard-problemer<br />
ved implicit forsikring end ved privat forsikring.<br />
En mulighed for at etablere social forsikring i forhold til aggregerede stød<br />
fra eksempelvis kriser i verdensøkonomien er via stabiliseringspolitik. Nyere<br />
forskning i makroøkonomisk teori knytter eksplicit behovet for stabiliseringspolitik<br />
til dels risikoaversion, dels det at private kapital- og forsikringsmarkeder<br />
efterlader udækkede forsikringsbehov, ligesom forskellige<br />
tilpasningsproblemer kan forstærke behovet for social forsikring. Man kan<br />
også tolke det dualt <strong>–</strong> det sociale s<strong>ikke</strong>rhedsnet er til stede for dem, der<br />
f.eks. bliver ramt <strong>af</strong> arbejdsløshed, men der kan argumenteres for, at det<br />
er bedre at forhindre arbejdsløshed via en aktiv stabiliseringspolitik. Historisk<br />
har Keynesianismen derfor spillet en stor rolle i relation til <strong>velfærd</strong>ssamfundet.<br />
10<br />
Familien og frivillige organisationer<br />
Familien er typisk lille og økonomisk forholdsvis svag og vil derfor have<br />
store vanskeligheder ved at løse problemer med aggregerede risici. Til<br />
gengæld er familien overlegen med hensyn til den mængde information,<br />
der kan indsamles om ”forsikringstagernes” risici og handlinger. Familiens<br />
medlemmer kender hinanden personligt og kommunikerer relativt ofte. Det<br />
betyder, at hvis et familiemedlem <strong>ikke</strong> yder en tilstrækkelig indsats for familien,<br />
vil det være relativt let at observere det.<br />
9<br />
Dette kaldes i nogle sammenhænge ”charity hazard”.<br />
10<br />
Der er to typer argumenter. Den første type vedrører spredning <strong>af</strong> risiko mellem den private<br />
og offentlige sektor: Når den private sektor er udsat for forskellige former for risiko, vil<br />
det generelt være hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>t at absorbere noget <strong>af</strong> denne risiko i den offentlige sektor,<br />
f.eks. via skatter. Endnu vigtigere er de spredningsmuligheder, der ligger ved at lade<br />
den offentlige budgetsaldo variere med økonomiens konjunkturer. Hermed skabes der en<br />
risikodeling over tid <strong>–</strong> dette sker ved f.eks. at have budgetunderskud i en lavkonjunktur<br />
med mange arbejdsløse og omvendt at have budgetoverskud i en højkonjunktur med få<br />
arbejdsløse, jf. f.eks. Andersen og Dogonowski (2002).<br />
70
Kapitel 3<br />
Frivillige organisationer kan tage mange former, så det er vanskeligt at<br />
generalisere i forhold til deres roller som udbydere <strong>af</strong> risikodeling. Disse<br />
organisationer varetager i høj grad andre opgaver end andre aktører, idet<br />
de leverer moralsk støtte, mad mv. Det er uklart, om frivillige organisationer<br />
er i stand til at indhente betydelige mængder information om dem, der<br />
”forsikres”. Dette <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> styrken <strong>af</strong> båndet til de ”forsikrede”. Det er<br />
også uklart, hvorvidt frivillige organisationers økonomiske styrke rækker til<br />
at levere forsikring i mere gængs forstand.<br />
Forsikring: frivillig eller obligatorisk<br />
En måde at løse selektionsproblemerne er at gøre forsikring obligatorisk.<br />
Det obligatoriske element indebærer dog, at nogle individer <strong>ikke</strong> vil få den<br />
forsikringsdækning, de helst ville have. Ved frivillige forsikringer sikres den<br />
enkelte mulighed for at vælge det dækningsomfang, vedkommende helst<br />
vil have. Disse forhold gælder, uanset hvilken aktør, der udbyder forsikringerne.<br />
Flere <strong>af</strong> aktørerne kan til en vis grad levere frivillig og obligatorisk<br />
forsikring, men de har hver især deres styrker og svagheder.<br />
Mellemformer mellem privat og offentlig forsikring<br />
Der er et potentiale for, at eventuelle effektivitetsgevinster ved privat frem<br />
for offentlig produktion kan opnås, samtidig med at staten udnytter sine<br />
fordele til at sikre, at der eksisterer forsikringsordninger på markedet. Et<br />
eksempel på en sådan ordning er, at arbejdsskadeforsikring og ansvarsforsikring<br />
i forbindelse med motorkøretøjer er lovpligtig, men udbydes i<br />
privat regi. Denne form for risikodeling er imidlertid ligeså sårbar i tilfældet<br />
med aggregerede risici, som anden risikodeling med udgangspunkt i den<br />
private sektor. Også for denne forsikringsform gør det <strong>sig</strong> gældende, at en<br />
stigende udbredelse kan mindske moral hazard-problemer.<br />
Forsikring via kollektive <strong>af</strong>taler<br />
Solidarisk lønpolitik via de kollektive overenskomster kan også tjene som<br />
en form for forsikring, Jf. Agell og Lommerud (1992). Forsikringen består i,<br />
at personer, der er usikre på, hvilket jobniveau de kan blive ansat på, får<br />
forsikret deres lønniveau. Sikringen <strong>af</strong> lønniveauet indebærer dog en reduktion<br />
<strong>af</strong> efterspørgslen efter arbejdskr<strong>af</strong>t. De kollektive <strong>af</strong>taler kan også<br />
spille en mere direkte rolle i forhold til forsikring. Arbejdsmarkedets parter<br />
kan forhandle obligatoriske forsikringsordninger på plads for deres medlemmer.<br />
Parterne kan også formidle eller sælge forsikring til deres medlemmer.<br />
Qua deres størrelse kan parterne til en vis grad overkomme problemer<br />
med aggregerede risici, jf. boks 3.3. Som nævnt kan de også delvist<br />
løse selektionsproblemer. Hvis forsikringen sker via solidarisk lønpolitik,<br />
kan det imidlertid indebære forvridninger <strong>af</strong> arbejdsmarkedets funktion.<br />
Aktørernes svagheder og styrker og kort opsummeret i tabel 3.2. Det er<br />
vanskeligt at vurdere det generelle potentiale i frivillige organisationer i<br />
forhold til at løse risikodelingsopgaverne.<br />
71
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
For at vurdere, hvilken aktør der varetager en konkret type risikodeling<br />
bedst, er det nødvendigt at foretage en vurdering <strong>af</strong>, om forsikringen vedrører<br />
en aggregeret risiko, om der er selektionsproblemer eller moral hazard<br />
problemer, og hvor alvorlige disse tre typer problemer i givet fald er,<br />
set fra samfundets perspektiv.<br />
Tabel 3.2: Aktørernes styrker og svagheder<br />
Problemer i forhold<br />
til at <strong>af</strong>dække aggregerede<br />
risici<br />
72<br />
Privat<br />
forsikring<br />
Implicit<br />
forsikring<br />
Familien<br />
Mindre Mindst Størst<br />
Selektionsproblemer Størst Mindre Mindst<br />
Moral hazard pro-<br />
Størst Størst Mindst<br />
blemer<br />
Charity hazard pro-<br />
Mindre Størst Mindst<br />
blemer<br />
Anm.: Grupperingen ”størst”, ”mindre”, ”mindst” kan kun bruges til en rangordning <strong>af</strong> de<br />
forskellige aktører i forbindelse med at løse de enkelte problemer. Man kan <strong>ikke</strong> i nogen<br />
absolut forstand <strong>sig</strong>e f.eks. at ”Implicit forsikring har mindre problemer i forhold til selektion”.<br />
Derimod kan man godt <strong>sig</strong>e, at ”Implicit forsikring har mindre problemer end privat<br />
forsikring i forhold til selektion”.<br />
3.7 Beskatning<br />
Den sociale forsikring i et <strong>velfærd</strong>ssamfund med universelle træk som det<br />
danske har som nævnt en obligatorisk karakter. Alle <strong>kommer</strong> til at bidrage<br />
til finansieringen via beskatning ud fra de givne skatteregler, og alle har<br />
adgang til at trække på servicetilbud og transfereringsindkomster efter<br />
gældende regler.<br />
Beskatning er nødvendigt for at finansiere <strong>velfærd</strong>ssamfundet, og derfor<br />
må der nødvendigvis for samfundet som helhed være en sammenhæng<br />
mellem udgifter og indtægter. Det er der imidlertid <strong>ikke</strong> for den enkeltes<br />
”træk” på <strong>velfærd</strong>ssamfundet, og det er netop et <strong>af</strong> grundprincipperne i<br />
<strong>velfærd</strong>smodeller med universalistiske træk <strong>–</strong> alle har rettigheder i <strong>velfærd</strong>ssamfundet,<br />
og finansieringen er kollektiv. I forhold til privat forsikring<br />
er der her en <strong>af</strong>gørende forskel. Ved privat forsikring er der heller <strong>ikke</strong> expost<br />
nogen en-til-en sammenhæng mellem betaling og det, man modtager.<br />
Men der er en sammenhæng mellem den præmie, man betaler, og<br />
den forsikringsdækning, man får <strong>–</strong> dvs. rettigheden til kompensation er<br />
knyttet til, at man har tegnet og betalt forsikringen. Hvis man er interesseret<br />
i den s<strong>ikke</strong>rhed, forsikringen giver, har man altså betalt for noget, man<br />
har ønsket <strong>sig</strong>.<br />
Det faktum, at rettigheder <strong>ikke</strong> har direkte kobling til det, man betaler i det<br />
danske <strong>velfærd</strong>ssamfund, har potentiel stor betydning for den måde, finansieringen<br />
<strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet påvirker økonomien på.
Kapitel 3<br />
Beskatning kan påføre markedsmekanismen en række forvridninger, da<br />
<strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> bestemte ”aktiviteter” som f.eks. arbejde, opsparing eller<br />
investering påvirkes. Der opstår en forskel mellem <strong>af</strong>kastet før skat og<br />
efter skat. Afkastet efter skat er det, man <strong>selv</strong> får, og som man må<br />
formodes at disponere efter. Afkastet før skat er imidlertid det rigtige mål<br />
for samfundets gevinst ved, at aktiviteten <strong>af</strong>holdes. Det samfundsmæs<strong>sig</strong>e<br />
<strong>af</strong>kast består således både <strong>af</strong> det, personen <strong>selv</strong> får, og <strong>af</strong> det offentliges<br />
<strong>af</strong>kast i form <strong>af</strong> skattebetalinger. Skatterne driver altså en kile ind imellem<br />
det privatøkonomiske <strong>af</strong>kast og det samfundsøkonomiske <strong>af</strong>kast. For<br />
beslutningstagerne er det private <strong>af</strong>kast relevant, men for samfundet er<br />
det samfundsøkonomiske <strong>af</strong>kast det vigtige.<br />
Det, den enkelte økonomisk får ud <strong>af</strong> at gå på arbejde, er købekr<strong>af</strong>ten <strong>af</strong><br />
lønnen efter alle skatter og <strong>af</strong>gifter. Det, virksomheden <strong>kommer</strong> til at betale<br />
for den pågældende arbejdskr<strong>af</strong>t, er lønnen og arbejdsmarkedsbidrag.<br />
Beskatning har dermed skabt en ”kile” mellem det, virksomheden skal betale<br />
for arbejdskr<strong>af</strong>ten og det, lønmodtageren modtager. Desto højere<br />
skatten og dermed skattekilen, desto mere er der en risiko for, at beskatningen<br />
skaber forvridninger i arbejdsmarkedet. En højere skat kan således<br />
enten betyde, at den enkelte <strong>ikke</strong> finder det attraktivt at påtage <strong>sig</strong> det pågældende<br />
arbejde eller kræver en højere <strong>af</strong>lønning for at sikre en tilstrækkelig<br />
købekr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> lønnen efter skat. Beskatningen kan også påvirke villigheden<br />
til at flytte efter job eller tage en uddannelse for at øge ens job- og<br />
lønmuligheder.<br />
Beskatningen påvirker på denne måde den økonomiske aktivitet, som<br />
enten bliver mindre eller drejet i en anden retning set i forhold til den<br />
hypotetiske situation uden beskatning. Beskatningen kan også tilskynde til<br />
sort arbejde eller gør-det-<strong>selv</strong> aktiviteter. Skattekilens størrelse <strong>af</strong>hænger<br />
<strong>af</strong> det generelle skattetryk og progressionen i skattesystemet.<br />
Når skatterne er betalingen for de <strong>velfærd</strong>sydelser, vi har besluttet at stille<br />
til rådighed for befolkningen, kunne man spørge, hvorfor der så er forvridende<br />
effekter <strong>af</strong> beskatningen? Skatternes forvridende effekt opstår<br />
netop fordi, der i <strong>velfærd</strong>ssamfundet sker en <strong>af</strong>kobling mellem de skatter,<br />
man betaler, og de goder, man har adgang til. Den enkelte person vil <strong>ikke</strong><br />
opfatte det således, at de enkelte <strong>velfærd</strong>sgoder eller tilbud står i noget<br />
direkte forhold til vedkommendes egen skattebetaling, fordi finansieringen<br />
<strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> alle skatteyderes indbetalinger, og kun i helt beskedent<br />
omfang <strong>af</strong> den enkeltes.<br />
Der ligger heller <strong>ikke</strong> i betragtningen omkring skattekilen, at den<br />
pågældende person er en ”dårlig skattebetaler”, der kun mod sin vilje<br />
betaler skatten. Selv om vedkommende fuldt ud indser, at den offentlige<br />
service tilvejebringes via skatter og bifalder dette <strong>–</strong> betaler sin skat med<br />
glæde <strong>–</strong> vil der fortsat <strong>ikke</strong> være nogen direkte sammenhæng mellem<br />
omfanget <strong>af</strong> den offentlige sektors aktiviteter og omfanget <strong>af</strong> personens<br />
egen aktivitet. Skattekilens forvridende effekt gælder også for<br />
73
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
”samfundsbevidste, glade skattebetalere”.<br />
Problemet omkring beskatning og forvridninger kan også anskues ud fra<br />
det såkaldte ”common pool” problem eller forskellen mellem kollektiv versus<br />
individuel rationalitet. De samlede skatteindbetalinger er at opfatte<br />
som en fællespulje, der går til finansieringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Den<br />
enkeltes betydning for denne fællespulje er imidlertid forsvindende <strong>–</strong> om<br />
jeg betaler 1.000 kr. mere eller mindre i skat har ingen væsentlig betydning<br />
for de offentlige finanser, og dermed de tilbud, jeg kan forvente, at<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet stiller til rådighed. Man taler undertiden om ”1/N problemet”<br />
forstået på den måde, at hvis skatteprovenuet <strong>kommer</strong> alle lige<br />
meget til gode i form <strong>af</strong> forbedrede <strong>velfærd</strong>stilbud, vil den enkelte kun<br />
modtage en 1/N-del <strong>af</strong> en øget skattebetaling som øgede <strong>velfærd</strong>stilbud.<br />
Da alle er involveret (N godt 5 millioner) bliver 1/N et forsvindende lille tal.<br />
Det er således <strong>ikke</strong> nødvendigvis udtryk for irrationalitet, kortsynethed eller<br />
anden form for illusion, når den samme person kan mene, at ”skatterne<br />
må gerne blive sat op, så vi kan forbedre folkeskolerne” og samtidigt ”med<br />
de højere skatter er det <strong>ikke</strong> længere attraktivt for mig at gå på arbejde”.<br />
Den sammenhæng mellem udgifter og indtægter, der er der for helheden,<br />
er der <strong>ikke</strong> set fra en enkelt persons perspektiv, og dermed er der en anden<br />
sammenhæng på det kollektive plan end på det individuelle plan. Individuel<br />
rationalitet implicerer <strong>ikke</strong> nødvendigvis kollektiv rationalitet. Denne<br />
problematik svarer principielt til det incitamentsproblem (moral hazard),<br />
der opstår i en privat forsikringskontrakt i og med, at ansvarsfordelingen<br />
ændres som følge <strong>af</strong> forsikringskontrakten. Det problem gælder <strong>ikke</strong> kun i<br />
forhold til skattebetalinger, men også i forhold til udnyttelse <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>stilbud.<br />
”Common-pool” problemet kan også til en vis grad ventes at gøre <strong>sig</strong><br />
gældende i forhold til risikodeling inden for familien eller frivillige organisationer.<br />
Beskatningsproblemat<strong>ikke</strong>n indebærer, at den samfundsmæs<strong>sig</strong>e omkostning<br />
ved at levere skattefinansieret forsikring skal tillægges et forvridningstab,<br />
der <strong>ikke</strong> ville optræde i forbindelse med frivillig forsikring via den<br />
private sektor. Obligatorisk forsikring indebærer en forvridning, idet nogle<br />
forsikringstagere påtvinges en ordning, de <strong>ikke</strong> ønsker.<br />
3.8 Andre aspekter vedrørende organisering <strong>af</strong> omfordeling<br />
og risikodeling<br />
Modstykket til den skattemæs<strong>sig</strong>e forvridning, der skabes <strong>af</strong> offentlig finansieret<br />
omfordeling og risikodeling, er den forvridning, der opstår, hvis<br />
private markeder for forsikring er præget <strong>af</strong> manglende konkurrence. Problemer<br />
med manglende konkurrence kan dels opstå, hvis nogle virksomheder<br />
udnytter en dominerende markedsposition til at prissætte forsikring<br />
så dyrt, at nogle kunder fravælger forsikring, <strong>selv</strong>om de gerne ville betale<br />
en præmie, der dækker virksomhedernes omkostninger ved at udbyde<br />
forsikringen. Dette er den klassiske problemstilling med monopol-lignende<br />
74
Kapitel 3<br />
konkurrenceforhold. 11 De kan også opstå, hvis nogle virksomheder udnytter<br />
forbrugernes manglende viden om forskellige typer risiko til at sælge<br />
forbrugerne nogle produkter, som forbrugerne <strong>ikke</strong> ville efterspørge, hvis<br />
de kendte den reelle risiko, jf. bl.a. Det Økonomiske Råd (2000). Der kan<br />
således være behov for offentligt engagement for at overvåge og sikre tilstedeværelsen<br />
<strong>af</strong> konkurrence på private forsikringsmarkeder, i det omfang<br />
disse markeder skal løse risikodelingsopgaven.<br />
Fra samfundets perspektiv er det også en relevant overvejelse, hvorvidt<br />
den risikodeling, der tilvejebringes via private forsikringsmarkeder, familien<br />
og frivillige organisationer, er tilstrækkelig. Der er flere argumenter for, at<br />
samfundet kan ønske <strong>sig</strong> et højere niveau <strong>af</strong> omfordeling end det, der tilvejebringes<br />
via disse aktører.<br />
Den første type argument er <strong>af</strong> etisk karakter og vedrører hvilken fordeling<br />
<strong>af</strong> goderne, der kan betegnes som retfærdig, som beskrevet i kapitel 2.<br />
Den anden type argument er <strong>af</strong> mere egoistisk karakter og går på, at de<br />
velstillede er villige til at <strong>af</strong>hjælpe social nød, fordi det giver dem ubehag at<br />
være vidne til social nød. En tredje type argument er, at omfordeling fra<br />
mere velstillede til mindre velstillede forbedrer sidstnævntes muligheder<br />
for at gennemføre investeringer i f.eks. uddannelse. Et lignende argument<br />
er, at omfordeling <strong>–</strong> ved at mindske omfanget <strong>af</strong> fattigdom <strong>–</strong> også mindsker<br />
omfanget <strong>af</strong> kriminalitet i samfundet og øger den sociale tillid, jf. kapitel<br />
6. Staten er bedst til at mindske omfanget <strong>af</strong> økonomisk ulighed, fordi<br />
den ud over de private motiver til omfordeling også inddrager samfundsmæs<strong>sig</strong>e<br />
motiver herfor. Familien må formodes at være dårligere til at levere<br />
risikodeling end det private marked, da det private marked for forsikring<br />
i mange tilfælde er opstået <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> i en situation, hvor familien potentielt<br />
kunne levere risikodeling. Der findes således en række hensyn ud<br />
over de rent tekniske i forhold til at kunne levere forsikring, som bør tages<br />
ind i overvejelserne, når reformer <strong>af</strong> omfordelingen overvejes.<br />
Ud over at mindske effektiviteten <strong>af</strong> forsikringsmarkederne kan informationsproblemer<br />
også forhindre lånemarkeder i at fungere hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>t.<br />
Det kan indebære, at det bliver svært at låne penge til samfundsmæs<strong>sig</strong>t<br />
hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>e investeringer som f.eks. uddannelse. Der er to måder,<br />
det offentlige kan <strong>af</strong>hjælpe sådanne problemer på. Den ene er at tilvejebringe<br />
et kontrolsystem i form <strong>af</strong> f.eks. domstole mv. Den anden er at omfordele<br />
penge til de personer, der <strong>ikke</strong> har mulighed for at låne til de samfundsmæs<strong>sig</strong>t<br />
hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>e investeringer. Det er tvivlsomt, om andre<br />
aktører kan eliminere informationsproblemernes betydning for lånemarkederne.<br />
I takt med, at private låneudbydere bliver bedre til at foretage kreditvurdering,<br />
vil det dog mindske betydningen <strong>af</strong> informationsproblemerne.<br />
11 I forbindelse med at give økonomisk tilskyndelse til produktudvikling og innovation kan<br />
tilstedeværelsen <strong>af</strong> forventede monopolprofitter være nyttigt. I denne sammenhæng er offentlig<br />
intervention dog et alternativ. Se eventuelt Det Økonomiske Råd (2003) for en uddybning<br />
<strong>af</strong> denne diskussion.<br />
75
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Hvis det overlades til andre end den offentlige sektor at varetage risikodelingsopgaver,<br />
er det nødvendigt at have en grad <strong>af</strong> regulering, der sikrer,<br />
at forsikringsudbydere <strong>ikke</strong> tager for store risici i en forventning om at blive<br />
reddet <strong>af</strong> staten, hvis de <strong>kommer</strong> i økonomiske vanskeligheder.<br />
I nogle tilfælde er det oplagt at anvende en form for obligatorisk forsikring,<br />
enten via det offentlige eller i form <strong>af</strong> en obligatorisk forsikringsordning leveret<br />
<strong>af</strong> andre. Det kan <strong>ikke</strong> nytte noget, at farlige smitsomme sygdomme<br />
<strong>ikke</strong> bliver behandlet hurtigst muligt, fordi nogle sygdomsramte <strong>ikke</strong> har<br />
tegnet tilstrækkelig sygeforsikring. I det omfang, forsikringshændelser for<br />
den enkelte har væsentlige eksterne effekter, er der behov for en art obligatorisk<br />
forsikring.<br />
Fokuseres der på omfordelingsopgaven, har det traditionelt været tilgangen<br />
at se de økonomiske effekter ud fra en <strong>af</strong>vejning mellem fordelingsmålsætninger<br />
på den ene side og en velfungerende markedsøkonomi på<br />
den anden side. Hvis det traditionelle synspunkt opfanger de væsentlige<br />
forhold, skulle man forvente, at det ville være relativt simpelt at finde empirisk<br />
belæg for dette modsætningsforhold. Der er en omfattende litteratur,<br />
hvor dette er forsøgt <strong>–</strong> eksempelvis ved at se på indkomst per capita eller<br />
vækst som mål for efficiens og sætte dem i forhold til enten forskellige lighedsindikatorer<br />
(som udtryk for hvor meget der bliver omfordelt) eller i forhold<br />
til skattetryk (offentlig sektors størrelse) som mål for intervention/instrumentanvendelse.<br />
Overordnet må denne litteratur sammenfattes ved, at det er svært at finde<br />
nogle klare sammenhænge på aggregeret plan. Man kunne også formulere<br />
det på den måde, at såfremt der skulle være en klar sammenhæng,<br />
hvorfor har det så været muligt for f.eks. Danmark at opretholde en position<br />
som et <strong>af</strong> verdens rigeste lande samtidigt med, at det også er et <strong>af</strong> de<br />
lande i verden, der har den mest lige indkomstfordeling?<br />
Nyere økonomisk teori peger på flere forhold, der kan forklare, hvorfor<br />
sammenhængen <strong>ikke</strong> er så simpel, som det traditionelle argument til<strong>sig</strong>er.<br />
En central årsag er, at det er meget svært at have omfordeling i praksis,<br />
uden at der også hermed udføres en forsikringsfunktion, og de her<strong>af</strong> følgende<br />
fordele opnås, jf. tidligere. Derfor kan en vis mængde omfordeling<br />
være hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>, mens for megen omfordeling, via negative incitamentsvirkninger,<br />
er uhen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>. Der er <strong>ikke</strong> nødvendigvis en konflikt<br />
mellem ”snævre” økonomiske hensyn og politiske eller etiske mål. Et stykke<br />
<strong>af</strong> vejen kan omfordeling øge nationalindkomsten.<br />
3.9 Konklusion<br />
I forbindelse med såvel risikodeling som andre opgaver for <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
bør det overvejes, hvilken form for intervention, der løser problemet<br />
med de lavest mulige samfundsøkonomiske omkostninger. Det skal vurde-<br />
76
Kapitel 3<br />
res, om fordelene ved intervention overstiger de laveste omkostninger ved<br />
intervention.<br />
Tabel 3.3 opsummerer de principielle betragtninger i dette kapitel. En beslutning<br />
om den mest hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>e organisering <strong>af</strong> omfordelingen bør<br />
bero på omfattende kvantitative vurderinger <strong>af</strong> de kvalitative forhold, beskrevet<br />
i tabellen.<br />
Tabel 3.3: Aktørernes styrker og svagheder (fortsat fra tabel 3.2)<br />
Problemer i forhold<br />
til at <strong>af</strong>dække aggregerede<br />
risici<br />
Privat<br />
forsikring<br />
Implicit<br />
forsikring<br />
via det<br />
offentlige<br />
Familien Obligatorisk<br />
forsikring i<br />
privat regi<br />
Mindre Mindst Størst Mindre<br />
Selektionsproblemer Størst Mindre Mindst Mindre<br />
Moral hazard problemer<br />
Størst Størst Mindst Størst<br />
Charity hazard problemer<br />
Mindre Størst Mindst Mindre<br />
Forvridning ved betaling<br />
<strong>af</strong> ”præmie”<br />
Ingen Størst Ingen Mindre<br />
Potentielt misbrug <strong>af</strong><br />
markedsmagt<br />
Størst Ingen Ingen Størst<br />
Ulighed<br />
Anm.: Se tabel 3.2.<br />
Større Mindst Størst Mindre<br />
I tilfælde, hvor der er betydelige aggregerede risici, som f.eks. i forbindelse<br />
med arbejdsløshedsforsikring, bør der fortsat være et betydeligt offentligt<br />
engagement. De konkrete forsikringsordninger bør <strong>selv</strong>følgelig løbende<br />
justeres med henblik på at sikre de ledige et incitament til at arbejde.<br />
I tilfælde, hvor aggregerede risici er mindre, men hvor der er betydelige<br />
selektionsproblemer, f.eks. sundhedsrisici, bør det analyseres nærmere,<br />
om der er en fordel ved at gå i retning <strong>af</strong> obligatoriske forsikringer i privat<br />
regi.<br />
Private forsikringsmarkeder har en række fortrin i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong>, at den løbende<br />
markedskontakt inspirerer til produktudvikling, og at kundernes krav om<br />
sammenhæng mellem pris og kvalitet mærkes direkte og fremtvinger et<br />
fokus på effektivitet. På markedet findes genforsikringsselskaber, der<br />
hjælper forsikringsselskaberne med at <strong>af</strong>dække den indtjeningsrisiko, der<br />
kan opstå, hvis forsikringsselskaberne specialiserer <strong>sig</strong> inden for enkelte<br />
kundesegmenter og forsikringstyper. På den måde kan der opnås specialiseringsgevinster<br />
samtidig med, at forsikringsselskabernes indtjening <strong>–</strong> og<br />
dermed deres mulighed for at udbetale forsikringsbeløb til deres kunder <strong>–</strong><br />
er sikret.<br />
77
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Nogle typer risiko, f.eks. risikoen for arbejdsløshed, kan imidlertid være<br />
vanskelig for private forsikringsselskaber at udbyde uden en vis form for<br />
offentlig intervention. Det skyldes, at konjunkturbevægelser gør, at arbejdsløshed<br />
typisk rammer mange på en gang, og det kræver stor økonomisk<br />
styrke og kreditværdighed at kunne udbetale store beløb i arbejdsløshedsforsikring<br />
i en længere periode. Hertil <strong>kommer</strong>, at problemer i forhold<br />
til at observere, hvor høj risiko forskellige forsikringstagere har for en<br />
forsikringshændelse, kan føre til, at forsikringsdækningen bliver utilstrækkelig.<br />
Problemerne opstår, når forsikringstagere med lav risiko, <strong>ikke</strong> vil acceptere<br />
at blive forsikret på samme vilkår som personer med høj risiko.<br />
F.eks. er <strong>ikke</strong> alle medlemmer <strong>af</strong> en a-kasse, fordi de finder kontingentet<br />
for højt i forhold til den ledighedsrisiko, de mener <strong>selv</strong> at have. I yderste<br />
konsekvens kan dette problem gøre det uprofitabelt for private virksomheder<br />
at udbyde visse typer forsikring for visse befolkningsgrupper.<br />
Når det offentlige via overførselsindkomster og serviceydelser for personer<br />
ved indkomstbortfald, sygdom mv. skaber et socialt s<strong>ikke</strong>rhedsnet, har det<br />
også karakter <strong>af</strong> forsikring. Fordelene herved er, at det offentlige på grund<br />
<strong>af</strong> sin mulighed for skatteopkrævning har stor økonomisk styrke og dermed<br />
gode muligheder for at håndtere specielle risici, som f.eks. risikoen<br />
for udbredt og langvarig arbejdsløshed i forbindelse med en lavkonjunktur.<br />
Desuden løses informationsproblemet i forhold til folks risikotype delvist,<br />
da ”forsikringen” er obligatorisk for alle, og derved sikrer det offentlige, at<br />
der vil findes en forsikringsordning. Endelig kan der opnås en høj grad <strong>af</strong><br />
lighed. Forsikring via den offentlige sektor har imidlertid andre problemer<br />
indbygget: Nogle grupper bliver påtvunget en forsikring, de <strong>ikke</strong> ønsker<br />
eller har behov for. Endvidere forvrider beskatning beslutningerne om at<br />
arbejde, forbruge og spare op.<br />
På områder, hvor uheld optræder u<strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> hinanden, og private forsikringsselskaber<br />
derfor kan <strong>af</strong>dække tab for forsikringstagere med uheld<br />
ved hjælp <strong>af</strong> indbetalinger fra forsikringstagere uden uheld, kan obligatoriske<br />
forsikringer være en god løsning. I dette tilfælde gør det offentlige det<br />
lovpligtigt at være forsikret og sikrer dermed tilvejebringelse <strong>af</strong> forsikring<br />
for alle. Obligatoriske forsikringer indebærer <strong>ikke</strong> de samme forvridninger<br />
som implicit forsikring via det offentlige, da den ydelse, der købes, står i<br />
sammenhæng med den pris, der betales. Hvis forsikringerne leveres <strong>af</strong><br />
private forsikringsselskaber, vil f.eks. arbejdsløshedsforsikring stadig kunne<br />
bryde sammen i langvarige lavkonjunkturer.<br />
De kollektive overenskomster kan også indeholde et element <strong>af</strong> forsikring.<br />
Dels kan kollektive lønforhandlinger involvere et element <strong>af</strong> forsikring, dels<br />
kan overenskomsterne sikre tilvejebringelse <strong>af</strong> obligatoriske forsikringsordninger<br />
på samme måde, som det offentlige kan. Forsikringen via de<br />
kollektive lønforhandlinger kan indebære en form for forsikring <strong>af</strong> personer,<br />
der er usikre på, hvilket funktionsniveau de vil blive beskæftiget på.<br />
Forsikringselementet via obligatoriske forsikringsordninger består i, at de<br />
kollektive overenskomster kan specificere, at bestemte forsikringsordnin-<br />
78
Kapitel 3<br />
ger skal være en del <strong>af</strong> ansættelsesvilkårene. Det er uklart, om den økonomiske<br />
robusthed <strong>af</strong> sådanne ordninger kan ventes at være bedre eller<br />
dårligere end obligatoriske forsikringer via det private marked.<br />
Familien kan også levere risikodeling eller ”forsikring”. Familien er overlegen<br />
i forhold til alle de andre ordninger med hensyn til den mængde information,<br />
der kan indsamles om ”forsikringstagernes” risikotype og handlinger.<br />
Derved mindskes de informationsproblemer, der hæmmer andre udbydere<br />
<strong>af</strong> forsikring. Da familier typisk er forholdsvis små, er potentialet for<br />
risikodeling via denne kanal dog begrænset, og familien er også en mindre<br />
robust økonomisk enhed end alle andre ovennævnte aktører.<br />
I forbindelse med eventuelle omlægninger til at løse flere opgaver i privat<br />
regi, er det centralt, at der er fri konkurrence på forsikringsmarkederne.<br />
Hertil <strong>kommer</strong> vigtige overvejelser om, hvorvidt den grad <strong>af</strong> omfordeling,<br />
der foretages via private forsikringsmarkeder, familien eller andre aktører,<br />
er tilstrækkelig til at opfylde det samfundsmæs<strong>sig</strong>e behov for og ønske om<br />
omfordeling. En række undersøgelser peger på, at økonomisk lighed til en<br />
vis grad kan gavne samfundsøkonomien, og som nævnt tidligere er der<br />
også principielle grunde til at forvente en sådan sammenhæng.<br />
Betragtninger i dette kapitel kan danne grundlag for overvejelser <strong>af</strong> potentialet<br />
for, at andre forsikringsudbydere kan <strong>af</strong>laste det offentlige i forhold til<br />
at tilvejebringe visse former for tryghed. En nærmere vurdering <strong>af</strong> det hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>e<br />
i at ændre på, hvem der løfter opgaverne i forhold til at levere<br />
tryghed, bør indeholde nærmere kvantitative analyser. Det skal understreges,<br />
at visse former for risikodeling eller omfordeling kræver et offentligt<br />
engagement. Der findes også en række områder, hvor det med fordel<br />
kan overvejes i højere grad at inddrage private aktører, og hvor det offentliges<br />
rolle kan begrænses til at overvåge, at konkurrencen er fri.<br />
79
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Litteratur<br />
Acemoglu, D. and F. Zilibotti (1999): Information Accumulation in Development.<br />
Journal of Economic Growth, 4, pp. 5-38.<br />
Agell, J. and K.E. Lommerud (1992): Union Egalitarianism as Income Insurance.<br />
Economica, 59, pp. 295-310.<br />
Andersen, T.M. (2004): Økonomiske perspektiver på <strong>velfærd</strong>ssamfundet.<br />
Arbejdsrapport 2004:2, Velfærdskommissionen.<br />
Andersen, T.M., and R. Dogonowski (2002): Social Insurance and the<br />
public budget. Economica, 69, pp. 415-432.<br />
Christensen, J.G. (2003): Velfærdsstatens institutioner. Magtudredningen,<br />
København.<br />
Det Økonomiske Råd (2000): Dansk Økonomi, forår 2000. København.<br />
Det Økonomiske Råd (2003): Dansk Økonomi, forår 2003. København.<br />
Juul, S. (2004): Solidaritet. I Gundelach, P. (red.): Danskernes særpræg.<br />
Hans Reitzels Forlag, København.<br />
Lewis, K.K. (1996): What can Explain the Apparent Lack of International<br />
Consumption Risk Sharing? Journal of Political Economy, 104(2), pp. 267-<br />
297.<br />
van Oorschot, W. (1998): Deservingness and conditionality of solidarity.<br />
Sociale Wetenschappen, 3, pp. 54-78.<br />
van Oorschot, W. (2000): Who should get what and why? On deservingness<br />
criteria and the conditionality of solidarity among the public. The Policy<br />
Press.<br />
80
Kapitel 4<br />
Balance mellem generationer og egenskaber<br />
ved pensionssystemer<br />
De valg, som nulevende generationer træffer, påvirker i mange tilfælde<br />
kommende generationer. Til forskel fra nulevende generationer har fremtidige<br />
generationer <strong>ikke</strong> nogen direkte indflydelse på de aktuelle samfundsmæs<strong>sig</strong>e<br />
valg, fordi de <strong>ikke</strong> er født endnu og <strong>ikke</strong> har stemmeret.<br />
Varetagelsen <strong>af</strong> fremtidige generationers interesser beror derfor alene på<br />
nulevende generationers etik og forestilling om fremtidige generationers<br />
behov og ønsker.<br />
Balance mellem generationer forudsætter, at nulevende generationer får<br />
opfyldt deres behov uden at forhindre fremtidige generationer i at få opfyldt<br />
deres. I centrum for Velfærdskommissionens arbejde er den offentlige<br />
sektors <strong>velfærd</strong>stilbud og finansieringen her<strong>af</strong>. Udgangspunktet er, at<br />
kommissionens arbejde skal lede til forslag, som sikrer, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene<br />
i fremtiden kan have samme omfang som i dag og følge den fremtidige<br />
velstandsudvikling.<br />
Grundlaget for at bevare <strong>velfærd</strong>stilbuddenes nuværende omfang er, at de<br />
fremtidige generationer bidrager til samfundet i samme omfang som nuværende<br />
generationer. Fremtidige generationer kan vælge at bidrage<br />
mindre til <strong>velfærd</strong>ssamfundet gennem en forøgelse <strong>af</strong> fritiden i form <strong>af</strong><br />
f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning, men Velfærdskommissionen<br />
lægger til grund, at finansieringen <strong>af</strong> dette i givet fald alene vedrører<br />
fremtidige generationer.<br />
Balance mellem generationer påvirkes bl.a. <strong>af</strong>, hvilke pensionssystemer<br />
der anvendes. Et her-og-nu-finansieret pensionssystem, hvor erhvervsaktive<br />
løbende betaler til pension til de ældre generationer mod til gengæld<br />
<strong>selv</strong> at få betalt pension senere, kan omfattes som led i en omfattende social<br />
kontrakt. Her-og-nu-finansierede systemer er følsomme over for politiske<br />
risici i form <strong>af</strong>, at kommende generationer måske vælger at opfatte<br />
den sociale kontrakt anderledes end nulevende generationer. Det kan<br />
specielt være tilfældet i situationer med forskydninger i befolkningens alderssammensætning.<br />
F.eks. kan systemet komme under pres, hvis der<br />
bliver færre yngre til at finansiere pensionerne til de ældre. Kontrakten<br />
mellem generationer indebærer desuden, at nulevende generationer investerer<br />
i at sikre fremtidige generationers <strong>velfærd</strong>.<br />
81
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
82
Kapitel 4<br />
Balance mellem generationer og egenskaber<br />
ved pensionssystemer<br />
4.1 Indledning<br />
Varetagelsen <strong>af</strong> fremtidige generationers interesser beror alene på nulevende<br />
generationers etik og forestilling om fremtidige generationers behov<br />
og ønsker. I et forsøg på at sikre fremtidige generationers levevilkår fremkom<br />
Brundtland-rapporten i 1987 med holdbarhedsbegrebet, der fordrer,<br />
at nulevende generationer får opfyldt sine behov uden at forhindre fremtidige<br />
generationer i at få opfyldt deres.<br />
En <strong>af</strong>gørende overvejelse vedrører, hvorvidt fremtidige generationer skal<br />
have mindst de samme forbrugsmuligheder som nuværende, om de skal<br />
have præcis det samme, eller om de alene skal sikres et eksistensminimum.<br />
Det er desuden <strong>af</strong>gørende, hvilken betydning man tillægger fremtidig<br />
økonomisk vækst.<br />
Den fremtidige vækst skabes <strong>af</strong> en række forhold, som for en stor del er<br />
uden for de nulevende generationers kontrol, men det har også betydning,<br />
hvordan de nulevende generationer investerer i fremtiden. I den sammenhæng<br />
må nulevende generationer gøre <strong>sig</strong> klart, hvor stor us<strong>ikke</strong>rhed de<br />
vil acceptere med hensyn til fremtidige generationers levevilkår.<br />
Overvejelser om nuværende generationers ret til at tage forskud på væksten<br />
ved at øge gældsætningen er overvejende etiske, men der er også<br />
økonomiske aspekter <strong>af</strong> denne fordelingsproblematik. Hvis investeringer i<br />
fremtiden både forbedrer nulevende og fremtidige generationers levevilkår,<br />
f.eks. ved at nulevende generationer kan låne mod fremtidige <strong>af</strong>kast<br />
<strong>af</strong> investeringerne, vil nulevende generationer have større tilskyndelse til<br />
at investere i fremtiden.<br />
Dette kapitel beskriver begrebet ”finanspolitisk holdbarhed”, der er centralt<br />
for Velfærdskommissionens arbejde. I fokus er omfanget <strong>af</strong> den gæld og<br />
de aktiver, nuværende generationer giver videre til kommende generationer,<br />
men den forventede økonomiske udvikling påvirker <strong>selv</strong>følgelig også<br />
fremtidige generationers muligheder for at få opfyldt deres behov.<br />
Kommissionen fortolker de nulevende generationers etiske forpligtelse i<br />
forhold til fremtiden således, at nulevende generationer skal tage det første<br />
skridt i retning <strong>af</strong> en holdbar udvikling. Det er <strong>ikke</strong> nulevende generationers<br />
opgave at sikre alle fremtidige generationer imod, at mellemliggende<br />
generationer <strong>ikke</strong> leverer deres bidrag til en holdbar udvikling. Det vil i<br />
øvrigt heller <strong>ikke</strong> være muligt for nulevende generationer på egen hånd at<br />
sikre levevilkårene for alle fremtidige generationer.<br />
83
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
For at kunne tage det første skridt i retning <strong>af</strong> en finanspolitisk holdbar udvikling<br />
er det nødvendigt at udarbejde en vurdering <strong>af</strong> fremtidige generationers<br />
behov for offentlige ydelser. Velfærdskommissionen vurderer, at<br />
behovet for offentlige ydelser vil være stigende i fremtiden som følge <strong>af</strong><br />
bl.a. forskydninger i befolkningens alderssammensætning. Udmøntningen<br />
<strong>af</strong> en finanspolitisk holdbar udvikling indebærer også, at fremtidige generationer<br />
kan øge deres forbrug <strong>af</strong> varer og tjenester i forhold til nulevende<br />
generationer. Dette råderum for både offentligt og privat forbrug forudsætter<br />
dog, at fremtidige generationer <strong>ikke</strong> nedsætter arbejdstiden i forhold til<br />
nuværende generationer.<br />
Balancen mellem generationer påvirkes bl.a. <strong>af</strong>, hvilke pensionssystemer,<br />
der anvendes. Grundlæggende kan der skelnes mellem systemer, hvor<br />
enkeltpersoner eller grupper sparer op til egen pension, og systemer, hvor<br />
de ældres pension finansieres <strong>af</strong> de yngre generationers skattebetalinger.<br />
Hvilket system, der vælges, har betydning for fordelingen mellem generationer.<br />
De to måder at indrette pensionssystemet på adskiller <strong>sig</strong> også<br />
med hensyn til, hvor robuste de er over for demogr<strong>af</strong>iske forskydninger.<br />
Mellem disse to yderpunkter <strong>af</strong> alderdomsforsørgelse findes der en række<br />
mellemformer, hvis egenskaber også kort berøres.<br />
I næste <strong>af</strong>snit beskrives forskellige holdbarhedsbegreber og deres etiske<br />
grundlag. I <strong>af</strong>snit 4.3 diskuteres kontrakten mellem generationer, og i <strong>af</strong>snit<br />
4.4 præsenteres forskellige pensionssystemer og deres implikationer<br />
for fordelingen mellem generationer. I <strong>af</strong>snit 4.5 defineres generationsregnskaber,<br />
og sammenhængen mellem saldoen i sådanne regnskaber og<br />
finanspolitisk holdbarhed diskuteres.<br />
4.2 Holdbarhed og etik<br />
Begrebet samfundsmæs<strong>sig</strong> holdbarhed fik sit gennembrud med Brundtland-rapporten,<br />
jf. World Commission on Environment and Development<br />
(1987). En holdbar udvikling defineres som en udvikling, hvor nulevende<br />
generationer får opfyldt sine behov uden at forhindre fremtidige generationer<br />
i at få opfyldt deres. Målsætningen er suppleret med et krav om, at alle<br />
individer skal have deres basale behov opfyldt. En holdbar udvikling er<br />
således både et spørgsmål om fordeling mellem forskellige generationer<br />
og inden for de enkelte generationer.<br />
Formuleringen <strong>af</strong> holdbarhedsbegrebet indeholder flere uklarheder. Hvordan<br />
defineres ”behov” for fremtidige og nulevende generationer? Er nogle<br />
behov vigtigere end andre?<br />
De behov, som befolkningen har i dag, vil ændre <strong>sig</strong> i fremtiden både som<br />
følge <strong>af</strong> forskydninger mellem grupper med forskellige behov <strong>–</strong> eksempelvis<br />
unge og gamle <strong>–</strong> og som følge <strong>af</strong> ændringer i de enkelte gruppers behov.<br />
Demogr<strong>af</strong>iske forskydninger har man en vis viden om, mens ændringer<br />
i de enkelte gruppers behov er mere us<strong>ikke</strong>rt. Man kan f.eks. forestille<br />
84
Kapitel 4<br />
<strong>sig</strong>, at en tiltagende globalisering vil øge fremtidige generationers behov<br />
for uddannelse, hvilket vil indebære stigende offentlige udgifter, hvis det<br />
offentlige fortsat skal finansiere uddannelsessystemet. Derfor er nutidens<br />
behov <strong>ikke</strong> det bedste udgangspunkt, når nulevende generationer<br />
skal forud<strong>sig</strong>e fremtidige generationers behov. Ændringer i fremtidige generationers<br />
behov påvirker den opsparing, som nutiden skal præstere for<br />
at kunne opfylde fremtidens behov.<br />
Kravet til den enkelte generations adfærd er, at den skal udgøre det første<br />
skridt i retning <strong>af</strong> en holdbar udvikling, jf. bl.a. fortolkningen <strong>af</strong> holdbarhedsbegrebet<br />
i Asheim (1994). Der påhviler <strong>ikke</strong> nuværende generationer<br />
noget krav om, at de skal sikre generationer langt ude i fremtiden imod, at<br />
næste generations forbrug <strong>ikke</strong> er holdbart <strong>–</strong> dette ville i praksis være<br />
umuligt.<br />
Der findes flere måder at operationalisere holdbarhedsbegrebet på, jf.<br />
Pezzey (1997). Den første er, at <strong>velfærd</strong>en <strong>ikke</strong> må være <strong>af</strong>tagende over<br />
tid, den anden er det maksimale <strong>velfærd</strong>sniveau, der kan opretholdes<br />
konstant i al fremtid, og den tredje er, at alle fremtidige generationer skal<br />
kunne opretholde et <strong>velfærd</strong>sniveau, der overstiger et vist minimum. Afhængigt<br />
<strong>af</strong>, hvilket <strong>af</strong> disse begreber, man vælger at tage udgangspunkt i,<br />
vil det have forskellige implikationer for, hvor meget <strong>af</strong> væksten, der skal<br />
komme nuværende henholdsvis fremtidige generationer til gode. Den første<br />
holdbarhedsopfattelse muliggør, at nutidige generationer kan tage forskud<br />
på resultatet <strong>af</strong> den fremtidige vækst, men nulevende generationer<br />
har <strong>ikke</strong> krav på fremtidens vækst. Ifølge den anden opfattelse bør den<br />
fremtidige vækst fordeles fuldstændig ligeligt mellem nulevende og fremtidige<br />
generationer, hvilket tillader, at nulevende generationer i princippet<br />
kan opbygge en betragtelig gæld. Den tredje opfattelse er konsistent med,<br />
at nulevende generationer lægger beslag på størstedelen <strong>af</strong> den fremtidige<br />
vækst for <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>, hvis de kan.<br />
Ovennævnte betragtninger indikerer, at økonomisk vækst i fremtiden til en<br />
vis grad kan bidrage til at sikre en udvikling, der er økonomisk holdbar.<br />
Det er dog nødvendigt dels at tage højde for us<strong>ikke</strong>rhedsaspektet i forhold<br />
til fremtidig vækst, dels at overveje, om væksten kan indebære ændringer<br />
i fremtidige generationers behov i forhold til nuværende generationers behov,<br />
jf. ovenfor.<br />
Us<strong>ikke</strong>rhedsaspektet består i, at <strong>selv</strong>om der i det lange løb er økonomisk<br />
fremgang, kan nogle generationer blive ramt <strong>af</strong>, at økonomien er i lavkonjunktur,<br />
når de indtræder på arbejdsmarkedet eller i erhvervslivet. Disse<br />
udsving udjævnes til en vis grad <strong>af</strong> efterfølgende højkonjunkturer, men<br />
næppe tilstrækkeligt til helt at fjerne us<strong>ikke</strong>rheden om generationernes levevilkår.<br />
1 Når fremtidige højkonjunkturer <strong>ikke</strong> nødvendigvis kan kompense-<br />
1 Dette er et argument for, at det offentlige skal foretage konjunkturudglatning, dvs. øge det<br />
offentlige forbrug eller overførslerne i lavkonjunkturer og finansiere de øgede udgifter ved<br />
gæld.<br />
85
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
re for, at man indtræder på arbejdsmarkedet i en lavkonjunktur, kan det<br />
f.eks. skyldes, at værdien <strong>af</strong> en uddannelse <strong>af</strong>skrives, hvis uddannelsen<br />
<strong>ikke</strong> bliver brugt.<br />
I tilfælde med us<strong>ikke</strong>rhed, viser Asheim (2002), at hvis det accepteres, at<br />
holdbarhed er ensbetydende med <strong>ikke</strong>-<strong>af</strong>tagende <strong>velfærd</strong> over tid, så vil<br />
en holdbar udvikling indebære, at ingen generation oppebærer en levestandard,<br />
der er højere, end den levestandard, næste generation kan forvente,<br />
korrigeret for <strong>velfærd</strong>stabet ved us<strong>ikke</strong>rhed.<br />
Holdbarhed fordrer således, at alle generationer sørger for at videregive<br />
tilstrækkelige ressourcer til deres efter<strong>kommer</strong>e, således at de kan opretholde<br />
mindst samme levestandard som nulevende generationer. Det kan<br />
være nødvendigt med et offentligt engagement for at sikre en holdbar udvikling,<br />
da det er tvivlsomt, om privat initiativ vil sikre tilstrækkelige investeringer<br />
i at tilvejebringe <strong>af</strong> offentlige goder for både nulevende og fremtidige<br />
generationer.<br />
Holdbarhedsbegrebet stiller <strong>ikke</strong> andre krav til fordelingen inden for generationer,<br />
end at alle skal have deres basale behov opfyldt. Dette indebærer,<br />
at ingen generationer må prioritere deres ressourcer således, at nogle<br />
<strong>af</strong> generationernes medlemmer bliver fattige i en absolut forstand.<br />
Velfærdskommissionens holdbarhedsbegreb<br />
For at holdbarhedsbegreber skal være anvendelige er det nødvendigt at<br />
specificere behovene nærmere. I princippet er holdbarhed et spørgsmål<br />
om at sikre en tilstrækkelig ”opsparing” til fremtiden, hvor opsparingen<br />
dækker over mange forskellige typer ”kapital”. Fremtidige generationer<br />
skal sikres en tilstrækkelig mængde ”naturkapital”, ”social kapital”, ”humankapital”<br />
og finansiel kapital. Naturkapital dækker over fremtidige generationers<br />
adgang til de goder, der findes i naturen, både i form <strong>af</strong> rekreative<br />
værdier, biologisk mangfoldighed og naturressourcer som f.eks. olie.<br />
Social kapital er en samlebetegnelse for sammenhængskr<strong>af</strong>ten i samfundet,<br />
jf. kapitel 5. Humankapital dækker over kvalifikationerne i befolkningen.<br />
De forskellige typer kapital er til en vis grad substituerbare.<br />
I forhold til kommissoriet er opgaven med hensyn til holdbarhed at sikre, at<br />
den offentlige sektor i fremtiden er i stand til at opfylde borgernes behov i<br />
samme grad som den nuværende offentlige sektor. Dette er i høj grad et<br />
spørgsmål om at sikre en tilstrækkelig mængde opsparing i finansiel kapital<br />
for at kunne finansiere det offentliges opgaver i lyset <strong>af</strong> de demogr<strong>af</strong>iske<br />
ændringer. Dette indebærer <strong>ikke</strong> et snævert fokus på finansiel kapital,<br />
da den offentlige sektor er en vigtig aktør blandt andet i forhold til at uddanne<br />
befolkningen og til at sikre og genoprette naturressourcer. Grundlæggende<br />
antages det dog, at hvis blot der sikres en tilstrækkelig mængde<br />
finansiel kapital, så kan fremtidige generationer i høj grad <strong>selv</strong> bestemme,<br />
om de vil opbygge yderligere naturkapital, humankapital eller andet.<br />
86
Kapitel 4<br />
Kommissionens holdbarhedsbegreb kan betegnes ”finanspolitisk holdbarhed”<br />
og dækker som nævnt over, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene i fremtiden kan få<br />
samme omfang som i dag og vokse i takt med fremtidige generationers<br />
behov, jf. boks 4.1.<br />
Boks 4.1: Velfærdskommissionens definition <strong>af</strong> finanspolitisk holdbarhed<br />
Velfærdskommissionens målsætning om, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene i fremtiden skal<br />
have uændret omfang, fortolkes som en økonomisk politik, der opfylder følgende:<br />
- Overførselsindkomster pr. individ reguleres ifølge satsreguleringsloven. Det antages,<br />
at satspuljen fremover anvendes til reguleringen. Det svarer til, at overførselsindkomsterne<br />
reguleres i takt med lønudviklingen efter fradrag for pensionsindbetalinger.<br />
- Udbredelsen <strong>af</strong> de enkelte typer <strong>af</strong> overførselsindkomst antages at være konstant<br />
i fremtiden. Det svarer til, at andelen <strong>af</strong> en given befolkningsgruppe (fordelt<br />
på køn, alder og oprindelse), som modtager en given ydelse, er uændret over tid.<br />
Der er dog taget højde for effekten <strong>af</strong> allerede vedtagne ændringer i regler og visse<br />
andre justeringer, jf. kapitel 11.<br />
- Forbruget <strong>af</strong> offentlig service (individuelt offentligt forbrug) har en bestemt fordeling<br />
i forhold til henholdsvis alder, køn og oprindelse. Den gennemsnitlige udgift<br />
pr. person i en given gruppe reguleres med produktivitetsstigningen og inflation,<br />
svarende til en nominel vækst på omkring 4 pct. pr. år. Reguleringen svarer stort<br />
set til, at de gennemsnitlige udgifter pr. individ i en given befolkningsgruppe reguleres<br />
med lønudviklingen.<br />
- Skatte- og <strong>af</strong>giftssatser antages at blive fastholdt uændrede, bortset fra mængde<strong>af</strong>gifter,<br />
der reguleres som følge <strong>af</strong> prisstigninger. 2<br />
De reformer, der skal til for at sikre dette, skal være <strong>af</strong> en type så både<br />
nulevende generationer og fremtidige generationer bidrager til at løse<br />
eventuelle ubalancer. Finansieringen <strong>af</strong> et holdbart <strong>velfærd</strong>ssamfund skal<br />
<strong>ikke</strong> kun pålægges hverken nulevende eller fremtidige generationer. Dette<br />
kan også formuleres på den måde, at hver generation tager ”det første<br />
skridt i retning <strong>af</strong> en fortsat bæredygtig udvikling”, jf. Asheim (1994).<br />
Grundlaget for at bevare <strong>velfærd</strong>stilbuddenes nuværende omfang er, at de<br />
fremtidige generationer bidrager til samfundet i samme omfang som nuværende<br />
generationer. Fremtidige generationer kan vælge at bidrage<br />
mindre til <strong>velfærd</strong>ssamfundet gennem en forøgelse <strong>af</strong> fritiden i form <strong>af</strong><br />
f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning. Det er Velfærdskommissionens<br />
opfattelse, at finansieringen <strong>af</strong> dette i givet fald alene vedrører<br />
de fremtidige generationer. Nuværende generationer skal <strong>ikke</strong> bidrage<br />
til at sikre, at fremtidige generationer kan holde mere fri.<br />
2 Regeringens skattestop indebærer, at realværdien <strong>af</strong> boligbeskatningen og visse <strong>af</strong>gifter<br />
gradvist reduceres. Skattestoppet er i beregningerne fastholdt til 2010.<br />
87
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
For at tage højde for, at fremtidige generationer bidrager i samme omfang<br />
som nuværende generationer, antages det i beregningerne, at den årlige<br />
arbejdstid holdes uændret. Det er et brud med den historiske udvikling,<br />
hvor arbejdstiden <strong>–</strong> specielt på det lange <strong>sig</strong>t <strong>–</strong> udviser en faldende tendens<br />
over tid. Faldet har været <strong>af</strong>tagende og er i de seneste år nærmest<br />
ophørt, jf. kapitel 11. På trods <strong>af</strong> denne seneste udvikling fore<strong>kommer</strong> det<br />
<strong>ikke</strong> realistisk, at den fortsatte velstandsstigning, der følger <strong>af</strong> den antagne<br />
produktivitetsstigning, <strong>ikke</strong> skulle give <strong>sig</strong> udslag i et ønske om en faldende<br />
årlig arbejdstid. Der er derfor næppe tvivl om, at forudsætningen er for<br />
optimistisk, og at den økonomiske politik også efter en reform løbende må<br />
justeres i takt med eventuelle fremtidige reduktioner i arbejdstiden, jf. kapitel<br />
12. Den stigende velstand kan ligeledes ventes at medføre stigende<br />
efterspørgsel efter <strong>velfærd</strong>sservice, jf. kapitel 6.<br />
Sammenholdes disse antagelser med den historiske udvikling, jf. kapitel 8,<br />
gælder det generelt, at der vil være tale om en ganske stram finanspolitik,<br />
som indebærer en svagere tendens til udgiftsstigninger, end den historiske<br />
erfaring til<strong>sig</strong>er. Hvis fremtidige generationer ønsker stigninger i de offentlige<br />
ydelser i et omfang, der ligger ud over dette, eller ønsker skattelettelser,<br />
er det, i overensstemmelse med Velfærdskommissionens fortolkning<br />
<strong>af</strong> kommissoriet, op til de fremtidige generationer <strong>selv</strong> at finansiere dette.<br />
Med udgangspunkt i de angivne forudsætninger for den økonomiske politik<br />
analyseres befolkningsudviklingens betydning for den økonomiske udvikling<br />
og for spørgsmålet om finanspolit<strong>ikke</strong>ns holdbarhed, jf. kapitel 12.<br />
Udgangspunktet for denne analyse er en situation, hvor den økonomiske<br />
politik fastlægges i overensstemmelse med de opstillede forudsætninger<br />
uden tilpasninger.<br />
Det skal understreges, at holdbarhedsbegrebet <strong>ikke</strong> forhindrer konjunkturudglattende<br />
finanspolitik. Offentlige budgetunderskud i lavkonjunkturperioder<br />
kan udmærket være foreneligt med holdbarhed, hvis bare de modsvares<br />
<strong>af</strong> budgetoverskud i perioder med højkonjunktur.<br />
Kommissionens holdbarhedsbegreb indebærer således, at fremtidige generationer<br />
<strong>ikke</strong> <strong>kommer</strong> til at opleve lavere <strong>velfærd</strong> end nulevende.<br />
4.3 Økonomiske aspekter og den sociale kontrakt mellem generationer<br />
Holdbarhed kan opfattes som en social kontrakt på tværs <strong>af</strong> generationerne.<br />
Lighed er en ønskværdig egenskab ved balancen mellem generationer,<br />
men man kan <strong>ikke</strong> se bort fra niveauet for levestandard. Ideelt skulle<br />
ligheden opnås på det højst mulige niveau <strong>af</strong> levestandard. For at opnå<br />
dette kræves imidlertid betydelige samfundsmæs<strong>sig</strong>e investeringer. Fordelingen<br />
<strong>af</strong> <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> disse samfundsmæs<strong>sig</strong>e investeringer mellem nulevende<br />
og fremtidige generationer er centralt for, om der vil blive investeret<br />
tilstrækkeligt. Hvis nulevende generationer <strong>ikke</strong> får tilstrækkelig glæde<br />
88
Kapitel 4<br />
<strong>af</strong> de investeringer, de foretager for at bringe den fremtidige levestandard<br />
op på det højst mulige niveau, der er foreneligt med en holdbar udvikling,<br />
så er det tvivlsomt, om investeringerne vil blive gennemført. Det vil <strong>af</strong>hænge<br />
<strong>af</strong> de nulevende generationers etik og moral, hvorvidt deres valg<br />
er tilstrækkeligt altruistiske i forhold til kommende generationer. Fordelingsproblemat<strong>ikke</strong>n<br />
er derfor central i forhold til at opnå en holdbar udvikling<br />
på et højt niveau <strong>af</strong> levestandard. Det gælder uanset, om fokus er på<br />
økonomiske, sociale eller miljømæs<strong>sig</strong>e aspekter <strong>af</strong> holdbarhed. I det efterfølgende<br />
fokuseres dog alene på økonomiske aspekter <strong>af</strong> holdbarhed.<br />
De finansielle markeder gør det i vid udstrækning muligt for nulevende generationer<br />
at realisere <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> deres investeringer i fremtiden. Aktiekursen<br />
vil f.eks. stige for aktieselskaber, der investerer fornuftigt i fremtiden.<br />
De nulevende aktionærer kan derved realisere fremtidige gevinster <strong>af</strong> deres<br />
investeringer. Der er imidlertid også en række samfundsmæs<strong>sig</strong>t vigtige<br />
investeringer, hvor markedsmekanismerne <strong>ikke</strong> kan anvendes til at<br />
overføre fremtidige <strong>af</strong>kast til nuværende generationer. Såkaldt ”offentlige<br />
goder” er kendetegnet ved, at ingen enkeltperson eller samfundsgruppe vil<br />
betale den fulde samfundsmæs<strong>sig</strong>e værdi for goderne. Det betyder, at nulevende<br />
generationer <strong>ikke</strong> kan realisere den fulde værdi <strong>af</strong> sådanne investeringer<br />
på markedet. For at sikre et hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>t niveau <strong>af</strong> samfundsmæs<strong>sig</strong>e<br />
investeringer i offentlige goder er det derfor nødvendigt<br />
med økonomiske og politiske rammevilkår, hvor det betaler <strong>sig</strong> for nulevende<br />
generationer at foretage samfundsmæs<strong>sig</strong>e investeringer i fremtiden.<br />
Fordelingsproblemet vil dog være løst, hvis nulevende generationer lægger<br />
så stor vægt på fremtidige generationers velbefindende, at de er næsten<br />
ligeså glade for stigninger i levestandarden i fremtiden som i nutiden,<br />
hvis de med andre ord er altruistiske. 3 Selv om nutidige generationer <strong>ikke</strong><br />
bekymrer <strong>sig</strong> om fremtidige generationer, er der grund til at tro, at der vil<br />
være et potentiale for sociale kontrakter mellem generationer. Sådanne<br />
kontrakter kunne for eksempel specificere, at nutidige generationer investerer<br />
i fremtiden mod en forventning om <strong>selv</strong> at blive tilgodeset i fremtiden.<br />
For at sikre overholdelsen <strong>af</strong> sådanne kontraktlige former er det nødvendigt<br />
med stærke institutionelle rammer, og de ældre generationer skal<br />
også til en vis grad opnå glæde ved at investere i yngre generationers <strong>velfærd</strong>.<br />
4 Ehrlich og Lui (1991) viser, at det offentlige kan udgøre en sådan<br />
3<br />
Hvis samfundets produktion er baseret delvist på udtømmelige ressourcer, som f.eks.<br />
naturressourcer, så er altruisme <strong>ikke</strong> nødvendigvis tilstrækkeligt til at opnå en holdbar udvikling,<br />
viser Asheim (1994). Problemet opstår, hvis produktiviteten <strong>af</strong> fysisk kapital <strong>af</strong>tager<br />
og går mod nul i takt med, at samfundets produktion baseres i stigende grad på fysisk kapital,<br />
mens beholdningen <strong>af</strong> naturkapital svinder. Samfundets produktion er dog baseret på<br />
mange typer kapital, og det er uklart, om udtømmelige ressourcer vil være et uundværligt<br />
input i fremtiden. Disse overvejelser understreger, at holdbarhed er et spørgsmål om mere<br />
end den finansielle gæld eller opsparing, nulevende generationer videregiver til deres efter<strong>kommer</strong>e.<br />
4<br />
Det hensyn, forældre tager til deres børn i Ehrlich og Lui (1991), kan dog <strong>ikke</strong> betegnes<br />
som altruisme, da forældrene er ligeglade med deres børns <strong>velfærd</strong>, og kun tager hensyn<br />
til børnene, fordi det at tage hensyn giver forældrene <strong>selv</strong> en tilfredsstillelse.<br />
89
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
institutionel ramme om intergenerationel handel mellem forældre og børn.<br />
Forældre investerer i deres børns uddannelse mod til gengæld at blive sikret<br />
forsørgelse i alderdommen, hvor det er us<strong>ikke</strong>rt, hvor gamle de bliver.<br />
Den implicitte kontrakt mellem forældre og børn kan opretholdes, hvis generationer,<br />
der overvejer at bryde kontrakten, frygter, at deres egne børn<br />
også vil bryde kontrakten. Ved at det offentlige varetager denne institutionelle<br />
rolle, kan der både sikres en holdbar udvikling og et højt niveau <strong>af</strong><br />
velstand.<br />
4.4 Egenskaber ved forskellige pensionssystemer<br />
Et pensionssystem, hvor de ældre generationers pension finansieres <strong>af</strong> de<br />
yngre generationers skattebetalinger, har mange ligheder med mekanismerne<br />
og tankegangen i Ehrlich og Lui (1991). Et sådant pensionssystem<br />
benævnes et her-og-nu-finansieret-system. Et stiliseret alternativ hertil er<br />
et pensionssystem, hvor enkeltpersoner sparer op til egen pension. Betegnelsen<br />
individuelt frivilligt opsparingsbaseret system bruges ofte herom.<br />
5,6 Mellem disse to yderpunkter <strong>af</strong> alderdomsforsørgelse findes der en<br />
række mellemformer. 7 I Danmark er både yderpunkterne for pensionssystemer<br />
og mellemformerne repræsenteret.<br />
Balancen mellem generationer påvirkes bl.a. <strong>af</strong> valget <strong>af</strong> pensionssystem.<br />
En <strong>af</strong> årsagerne hertil er, at det ”<strong>af</strong>kast” <strong>af</strong> ”opsparing”, som forskellige<br />
pensionssystemer kan præstere, <strong>ikke</strong> påvirkes på samme måde <strong>af</strong> demogr<strong>af</strong>iske<br />
forskydninger i befolkningen som følge <strong>af</strong> eksempelvis øget middellevetid.<br />
Endvidere har forskellige pensionssystemer varierende robusthed<br />
over for troværdigheden <strong>af</strong> den implicitte kontrakt mellem generationer.<br />
Her-og-nu-finansiering organiseres <strong>af</strong> det offentlige, som både varetager<br />
udbetalingerne og finansieringen via muligheden for at pålægge skatter.<br />
Alle er i princippet omfattet. ”Afkastet” i et her-og-nu-finansieret-system<br />
<strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> væksten i lønsummen, der er bestemt <strong>af</strong> ændringer i arbejdsstyrken<br />
og produktiviteten. Her-og-nu-finansiering involverer i praksis et<br />
betydeligt element <strong>af</strong> omfordeling både mellem generationer og inden for<br />
generationer.<br />
Ved frivillige opsparingsbaserede ordninger er de individuelle udbetalinger<br />
direkte relateret til indbetalingerne, og det akkumulerede <strong>af</strong>kast her<strong>af</strong> skyldes<br />
investeringer i typisk finansielle fordringer. Sådanne opsparingsformer<br />
5<br />
For at fremhæve de generationsmæs<strong>sig</strong>e aspekter ved problemstillingen skelnes der mellem<br />
de yngre generationer, der er aktive på arbejdsmarkedet, og de ældre generationer,<br />
som har trukket <strong>sig</strong> tilbage fra arbejdsmarkedet.<br />
6<br />
De engelsksprogede udtryk for de to finansieringsformer er henholdsvis funded (opsparingsbaseret)<br />
og pay-as-you-go (PAYG) (her-og-nu-finansieriet).<br />
7<br />
De principielle forskelle mellem forskellige systemer for alderdomsforsørgelse er tidligere i<br />
en dansk sammenhæng diskuteret i bl.a. Det Økonomiske Råd (1998). Både denne publikation<br />
og Regeringen (2000) indeholder også en beskrivelse og diskussion <strong>af</strong> de faktiske<br />
elementer i det danske pensionssystem.<br />
90
Kapitel 4<br />
etableres mellem enkeltpersoner og private finansielle institutioner og kan<br />
være betinget <strong>af</strong> et ansættelsesforhold, men behøver <strong>ikke</strong> være det.<br />
Denne stiliserede opdeling må nødvendigvis se bort fra en række relevante<br />
forhold i virkeligheden. En del alderdomsforsørgelse er baseret på formue,<br />
der <strong>ikke</strong> er fremkommet ved øremærket opsparing til alderdommen,<br />
eksempelvis kontant opsparing eller opsparing i fast ejendom. 8 En sådan<br />
formue benævnes ofte fri opsparing.<br />
Megen privat alderdomsforsørgelse er skattebegunstiget for at tilskynde<br />
personer til at spare op til deres egen alderdom. Både dette skattesubsidie<br />
og generelle forhold vedrørende den skattemæs<strong>sig</strong>e behandling <strong>af</strong> pensionsopsparing<br />
ses der bort fra her. 9 Endvidere er en række opsparingsbaserede<br />
produkter tilknyttet en livsforsikring eller en anden forsikring. Problemstillinger<br />
knyttet til sådanne ”blandingsprodukter” er der også set bort<br />
fra i det følgende.<br />
Tabel 4.1 opsummerer en række egenskaber ved de stiliserede pensionssystemer,<br />
der diskuteres i det følgende. I første omgang diskuteres robusthed<br />
i forhold til en række stød eller ændringer i den underliggende<br />
samfundsøkonomi, dernæst diskuteres systemernes påvirkning <strong>af</strong> den individuelle<br />
tilskyndelse til at spare op, arbejde og uddanne <strong>sig</strong>, og <strong>af</strong>sluttende<br />
diskuteres systemernes påvirkning <strong>af</strong> fordelingen mellem og inden<br />
for generationer.<br />
En <strong>af</strong> de største fordele ved her-og-nu-finansiering er muligheden for risikodeling<br />
mellem generationer i forhold til større makro-økonomiske stød<br />
som langvarig lavkonjunktur, naturkatastrofer, inflation og finansielle kriser,<br />
jf. også diskussionen i kapitel 3. I individuelle opsparingsbaserede systemer<br />
er det i høj grad de ældre generationer, der bærer de risici, som<br />
disse forhold medfører for deres pension, eksempelvis i form <strong>af</strong> kursværdien<br />
<strong>af</strong> en aktieportefølje. Risikodelingen ved her-og-nu-finansiering sker<br />
ved, at de yngre generationer er med til at bære risikoen gennem deres<br />
skattebetaling. En sådan risikodeling kan opfattes som hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>,<br />
da de yngre generationer har mere fleksibilitet og større indtjeningspotentiale<br />
end de ældre, der typisk er forholdsvis risikomodvillige. Risikodelingen<br />
betyder også, at levestandarden hos de ældre generationer <strong>ikke</strong><br />
<strong>kommer</strong> alt for meget ud <strong>af</strong> trit med standarden for de yngre generationer.<br />
8<br />
I princippet kan en hvilken som helst opsparing danne forsørgelsesgrundlag for alderdommen.<br />
Det gælder, uanset om formuen er opsparet individuelt i værdipapirer eller fast<br />
ejendom eller kollektivt i pensionskasser, forsikringsselskaber eller offentlige fonde. Både<br />
for opsparing i den offentlige sektor og i den private sektor gælder formentlig, at formålsbestemt<br />
og øremærket opsparing reducerer risikoen for, at midlerne bliver brugt til andet end<br />
alderdomsforsørgelse.<br />
9<br />
Beskatning <strong>af</strong> pensions<strong>af</strong>kast kan derudover medvirke til risikodeling <strong>af</strong> et us<strong>ikke</strong>rt <strong>af</strong>kast<br />
<strong>af</strong> opsparingen mellem staten og den person, der sparer op.<br />
91
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 4.1: Egenskaber ved et her-og-nu-finansieret og individuelt opsparingsbaseret<br />
pensionssystem<br />
Her-og-nu- Individuelt<br />
finansieret opsparingsbaseret<br />
Robusthed mod<br />
- uligheder ml. generationer + -<br />
- demogr<strong>af</strong>iske forskydninger - +<br />
- lav vækst i realløn - +<br />
- lavt <strong>af</strong>kast <strong>af</strong> værdipapirer + -<br />
- politiske risici - (+)<br />
Forvrider <strong>ikke</strong> tilskyndelse til<br />
- opsparing - +<br />
- arbejde - +<br />
- uddannelse - +<br />
Valgfrihed mht. deltagelse i og udformning<br />
<strong>af</strong> pension<br />
Mulighed for at sikre, at ingen, der<br />
har behov for pension, kan fravælge<br />
den<br />
92<br />
- +<br />
+ -<br />
Fattigdomsforebyggelse + -<br />
Lave adm.omkostninger + -<br />
Kilde: Egen tilvirkning <strong>af</strong> Bovenberg og van der Linden (1997).<br />
Mens her-og-nu-finansierede forsørgelsessystemer <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> reallønnen,<br />
er de opsparingsbaserede systemer følsomme over for <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong><br />
finansielle fordringer. Det er muligt via en række forskellige finansielle instrumenter<br />
og globalisering <strong>af</strong> de finansielle markeder at <strong>af</strong>dække en række<br />
<strong>af</strong> disse risici, men der er tegn på, at potentialet for risikodeling via disse<br />
mekanismer <strong>ikke</strong> opnås <strong>af</strong> de internationale finansielle markeder i øjebl<strong>ikke</strong>t,<br />
jf. kapitel 3.<br />
Mange OECD-lande introducerede her-og-nu-finansierede pensionssystemer<br />
efter anden verdenskrig, da de store krigs-generationer på arbejdsmarkedet<br />
nød godt <strong>af</strong> betydelige produktivitetsstigninger samtidig<br />
med, at de ældre generationer <strong>ikke</strong> havde h<strong>af</strong>t mulighed for at spare op til<br />
deres egen alderdom som følge <strong>af</strong> depressionen i 1930’erne og 2. verdenskrig.<br />
Samtidig var det en periode, hvor mange uformelle risikodelingsmekanismer<br />
i familien blev svækket i takt med ændringer i familiemønstrene.<br />
Et her-og-nu-finansieret system kan opfattes som en implicit kontrakt mellem<br />
generationerne. Den yngre generation står på skuldrene <strong>af</strong> den ældre<br />
generation, idet de har fået overdraget et samfund med både fysisk, human<br />
og social kapital i form <strong>af</strong> infrastruktur, uddannelse og viden samt til-
Kapitel 4<br />
lidsskabende institutioner som retsvæsen osv. Som modydelse for den<br />
investerede ”kapital” forventer den ældre generation at modtage et <strong>af</strong>kast i<br />
form <strong>af</strong> forsørgelse i alderdommen. Her-og-nu-finansierede ordninger er til<br />
gengæld i højere grad end opsparingsbaserede ordninger følsomme over<br />
for politiske risici. Problemet er, at solidariteten mellem generationer kan<br />
erodere som følge <strong>af</strong> bl.a. individualisering. I fravær <strong>af</strong> generationssolidaritet<br />
kan der være en tilskyndelse for den yngre generation til at udnytte, at<br />
den implicitte kontrakt vanskeligt kan håndhæves. Dette kan give <strong>sig</strong> udslag<br />
i, at den yngre generation betaler mindre til de ældre end oprindeligt<br />
”<strong>af</strong>talt”. Sådanne problemer kan forventes at blive mindre, hvis der er tilpas<br />
høj vækst i de yngre generationers realløn, så de har tilstrækkeligt at<br />
overføre til de ældre generationer. Man kan også argumentere for, at de<br />
demogr<strong>af</strong>iske forskydninger indebærer, at de ældre generationers politiske<br />
indflydelse er voksende, hvilket giver en øget politisk mulighed for at<br />
håndhæve den implicitte kontrakt.<br />
I begge pensionssystemer er der politiske risici. Individuelle opsparingsbaserede<br />
ordninger er nok mindre udsatte for politiske risici end de herog-nu-finansierede,<br />
da private pensioner er baseret på individuelle ejendomsrettigheder.<br />
I virkelighedens verden påvirker skatteregler <strong>selv</strong>følgelig<br />
værdien <strong>af</strong> opsparingsbaserede ordninger ved eksempelvis fradrag for<br />
indbetalinger, beskatning <strong>af</strong> det løbende <strong>af</strong>kast og udbetalinger. Derfor er<br />
der også politiske risici ved opsparingsbaserede ordninger, der <strong>ikke</strong> kan<br />
ses bort fra, og inflation kan udhule værdien <strong>af</strong> offentlige opsparingsordninger.<br />
Opsparingsbaserede ordninger er utvivlsomt mest favorable i lande<br />
med stabile makroøkonomiske polit<strong>ikke</strong>r, der <strong>ikke</strong> nødvendiggør pludselige<br />
og store ændringer i beskatningen <strong>af</strong> pensionsopsparing.<br />
Her-og-nu-finansierede ordninger forudsætter tvunget ”medlemskab” for<br />
alle under forholdsvis ensartede betingelser. Spændet mellem den kollektive<br />
løsning og de individuelle behov er større, jo mere heterogen befolkningen<br />
er, og jo mere forskellige præferencer enkeltindivider har for alderdomsforsørgelse.<br />
Hvis enkeltindivider kunne sammensætte en pensionspakke,<br />
der tilgodeså deres individuelle behov, ville risikofordelingen mellem<br />
generationer og inden for generationer sandsynligvis blive kr<strong>af</strong>tigt reduceret<br />
i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> selektionsmekanismer, jf. kapitel 3. Begrænsningerne på<br />
det individuelle, frie valg betyder, at bidragene virker som en indkomstskat,<br />
der forvrider beslutninger om bl.a. at arbejde og investere i uddannelse.<br />
Selv om finansieringen blev opkrævet som øremærkede bidrag <strong>af</strong><br />
indkomsten, ville der stadig være et forvridningselement, hvis der <strong>ikke</strong> er<br />
nogen oplagt sammenhæng mellem indbetalinger og udbetalinger, dvs.<br />
hvis systemet <strong>ikke</strong> prissætter aktuarisk korrekt.<br />
Opsparingsbaserede ordninger giver mere plads til individuelle valgmuligheder<br />
og mulighed for at tilfredsstille personlige behov. Dette har imidlertid<br />
den konsekvens, at de administrative omkostninger stiger, da det bliver<br />
sværere at udnytte stordriftsfordele, når der skal udbydes differentierede<br />
ydelser.<br />
93
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Der er også andre ulemper ved ”individuelle” ordninger. Hvis der bliver for<br />
store frihedsgrader til vælge sin egen ”pensions-pakke”, kan det have negative<br />
<strong>velfærd</strong>skonsekvenser, hvis nogle er så kort<strong>sig</strong>tede (myopiske) i<br />
deres adfærd, at de sparer for lidt op til deres alderdom. Individuel uansvarlighed<br />
kan ende med at blive fællesskabets problem, fordi fællesskabet<br />
så må sikre ydelser til fattige gamle. En anden årsag til for lav individuel<br />
opsparing kan være, at fremadskuende personer indregner muligheden<br />
for at kunne modtage offentlige ydelser i alderdommen, der er betinget<br />
<strong>af</strong> lav egenopsparing. Herved kan offentlig alderdomsforsørgelse fortrænge<br />
privat opsparing.<br />
Her-og-nu-finansierede ordninger er følsomme over for demogr<strong>af</strong>iske forskydninger<br />
på godt og ondt. I perioder med demogr<strong>af</strong>isk medvind, dvs. en<br />
situation, hvor forholdet mellem antallet <strong>af</strong> forsørgere og forsørgede udvikler<br />
<strong>sig</strong> gunstigt, bliver der flere til at betale pensionen for færre. Det omvendte<br />
gør <strong>sig</strong> gældende i perioder, hvor forsørgerbyrden stiger som følge<br />
<strong>af</strong> eksempelvis øget middellevetid. Hvis pensionisternes levestandard skal<br />
være upåvirket <strong>af</strong> de demogr<strong>af</strong>iske forskydninger, muliggør det skattereduktioner<br />
i første tilfælde og kræver skattestigninger i sidste tilfælde. Det<br />
er betegnende, at mange OECD-lande indførte her-og-nu-finansierede<br />
pensionssystemer i efterkrigstiden, som netop var kendetegnet ved demogr<strong>af</strong>isk<br />
medvind.<br />
Som udgangspunkt er opsparingsbaserede ordninger <strong>ikke</strong> følsomme over<br />
for demogr<strong>af</strong>iske forskydninger. De demogr<strong>af</strong>iske forskydninger kan dog,<br />
hvis de gør <strong>sig</strong> gældende på kontinentalt eller globalt plan, ad flere kanaler<br />
påvirke <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> opsparingen via forskydninger i forholdet mellem kapital<br />
og arbejdskr<strong>af</strong>t. Hvis der sker en aldring <strong>af</strong> befolkningen på globalt niveau,<br />
bliver der mindre arbejdskr<strong>af</strong>t pr. kapitalenhed, hvilket reducerer <strong>af</strong>kastet<br />
<strong>af</strong> kapital. I modsat retning trækker imidlertid, at det øgede antal<br />
ældre i forhold til unge vil betyde, at der på lang <strong>sig</strong>t samlet set bliver nedsparet,<br />
hvilket gør kapital mere knap og dermed øger <strong>af</strong>kastet. I lyset <strong>af</strong><br />
de to modsatrettede effekter er det derfor uklart, hvordan <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> opsparingsbaserede<br />
ordninger påvirkes <strong>af</strong> demogr<strong>af</strong>iske forskydninger som<br />
aldring. 10<br />
Generelt gælder, at individuelle opsparingsbaserede ordninger kan præstere<br />
en højere pension end her-og-nu-finansierede for sammenlignelige<br />
bidrag, hvis <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> værdipapirer over en længere tidsperiode er større<br />
end væksten i lønsummen. 11 Hvis sammenligningen er mellem <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong><br />
statsobligationer og væksten i lønsummen, er det <strong>ikke</strong> oplagt, at investe-<br />
10<br />
Problemstillingen er diskuteret grundigere i eksempelvis Fehr m.fl. (2004).<br />
11<br />
Den såkaldte Aaron-betingelse, jf. Aaron (1966), beskriver netop den relative fordelagtighed<br />
mellem her-og-nu-finansierede ordninger og opsparingsbaserede ved forskellen<br />
mellem væksten i lønsummen (som igen kan opfattes som summen <strong>af</strong> ændringen i arbejdsstyrken<br />
og arbejdsproduktiviteten) og <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> finansielle fordringer som eksempelvis<br />
aktier og obligationer.<br />
94
Kapitel 4<br />
ringer i obligationer giver et højere <strong>af</strong>kast, jf. Det økonomiske Råd (1998)<br />
for danske data. For mange lande er det imidlertid muligt at identificere<br />
forholdsvis lange tidsperioder, hvor <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> aktier klart overstiger <strong>af</strong>kastet<br />
<strong>af</strong> obligationer og dermed også væksten i lønsummen. Historisk er<br />
<strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> aktier meget svingende, så derfor er resultatet <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong><br />
den valgte tidsperiode. Der er dog en tendens til, at aktieinvesteringer klarer<br />
<strong>sig</strong> relativt bedre, jo længere investors tidshorisont er, jf. Nielsen og<br />
Risager (2001) for danske <strong>af</strong>kastserier.<br />
Der har været argumenteret for, at en overgang til et opsparingsbaseret<br />
pensionssystem kunne være fordelagtigt med henvisning til mer<strong>af</strong>kastet<br />
på finansielle fordringer i forhold til udviklingen i reallønnen. Dette synspunkt<br />
overser imidlertid, at den oprindelige introduktion <strong>af</strong> et her-og-nufinansieret<br />
pensionssystem var til gavn for de ældre generationer, der<br />
modtog pension uden at medvirke til skattefinansieringen. Grundlæggende<br />
skete der herved en overførsel <strong>af</strong> købekr<strong>af</strong>t til denne første modtagergeneration<br />
fra alle fremtidige generationer. Når denne ”introduktionsgevinst”<br />
først er blevet udbetalt og forbrugt, er det <strong>ikke</strong> muligt at skifte fra et her-ognu-finansieret<br />
system til et opsparingsbaseret, så alle vinder herved. Dette<br />
skyldes, at de erhvervsaktive grupper ved en sådan overgang både skal<br />
betale pension til pensionisterne over skatten og spare op til deres egen<br />
pension.<br />
Sinn (1999) viser formelt, at både et her-og-nu-finansieret og opsparingsbaseret<br />
pensionssystem er et nulsums-spil for alle de implicerede generationer<br />
i den forstand, at nutidsværdien <strong>af</strong> alle fremtidige bidrag <strong>–</strong> såvel<br />
skatte- som opsparingsbidrag - er lig med nutidsværdien <strong>af</strong> alle de fremtidige<br />
pensioner. En overgang fra det ene til det andet system vil derfor kun<br />
omfordele forbrugsmuligheder mellem forskellige generationer, overgangen<br />
vil <strong>ikke</strong> påvirke nutidsværdien <strong>af</strong> fremtidige pensioner. 12<br />
Ud over de to opsparingssystemer, der er nævnt, findes der en række<br />
mellemformer. 13 Tilsagnsordninger, benævnt ”defined benefit” i den engelsksprogede<br />
litteratur, indebærer, at der er en positiv sammenhæng<br />
mellem pensionsudbetalinger og den udbetalte årsløn op til pensioneringen.<br />
I dette system gælder det således <strong>ikke</strong> på individniveau, at der er en<br />
sammenhæng mellem nutidsværdien <strong>af</strong> indbetalinger og fremtidige pensionsudbetalinger.<br />
Der sker en omfordeling fra lønmodtagere med en lønprofil<br />
over livet, der stiger under gennemsnittet, til lønmodtagere med<br />
12<br />
Det kan dog vises, at hvis der er forvridninger i økonomien som følge <strong>af</strong> eksempelvis<br />
kapitalindkomstbeskatning, der medfører, at <strong>af</strong>kastraten <strong>af</strong> værdipapirer er forskellig fra<br />
husholdningernes diskonteringsrate, kan en overgang fra et her-og-nu-finansieret system til<br />
er opsparingsbaseret give fordele til alle generationer, jf. Sinn (1999). Dette skyldes dog<br />
<strong>ikke</strong>, at et opsparingsbaseret system har særlige kvaliteter, og en mere direkte måde at<br />
opnå den omtalte gevinst på ville være at erstatte den forvridende beskatning <strong>af</strong> kapital<br />
med en <strong>ikke</strong>-forvridende beskatning.<br />
13<br />
Lindbeck (2000) indeholder en detaljeret gennemgang <strong>af</strong> egenskaberne ved en række<br />
forskellige mellemformer <strong>af</strong> pensionssystemer.<br />
95
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
overgennemsnitlig lønstigning. På et væsentligt punkt adskiller tilsagnsordninger<br />
<strong>sig</strong> fra de to andre pensionssystemer, derved at det giver en<br />
kr<strong>af</strong>tig tilskyndelse for den enkelte til at investere i uddannelse med det<br />
formål at opnå højere slutløn og dermed højere pensionstilsagn.<br />
4.5 Generationsregnskaber og finanspolitisk holdbarhed<br />
Generationsregnskaber illustrerer et aspekt <strong>af</strong> balancen mellem generationer.<br />
Udgangspunktet for generationsregnskabet er den tilbagediskonterede<br />
værdi <strong>af</strong> de enkelte generationers mellemværende med den offentlige<br />
sektor, dvs. de enkelte generationers skatte- og <strong>af</strong>giftsbetalinger fraregnet<br />
modtagne overførsler og serviceydelser. Generationsregnskabet<br />
søger at fordele samtlige offentlige indtægter og udgifter på den primære<br />
saldo på generationer, således at de eneste offentlige udgifter, der er<br />
ufordelte, er rentebetalinger. I kapitel 13 præsenteres et beregnet fremadrettet<br />
generationsregnskab for Danmark, og i dette <strong>af</strong>snit diskuteres sammenhængen<br />
mellem generationsregnskabets saldo og finanspolitisk holdbarhed<br />
på principielt niveau.<br />
Umiddelbart skulle man tro, at finanspolitisk holdbarhed kræver, at fremtidige<br />
generationer har en saldo i generationsregnskabet på 0. Dette er <strong>ikke</strong><br />
tilfældet <strong>–</strong> finanspolitisk holdbarhed har som udgangspunkt <strong>ikke</strong> nødvendigvis<br />
sammenhæng med fortegnet på saldoen. Holdbarhed kan både være<br />
foreneligt med overskud og underskud i generationsregnskabet for<br />
fremtidige generationer. Dette kan illustreres med udgangspunkt i et stiliseret<br />
eksempel med en simpel her-og-nu-finansieret alderdomsforsørgelse,<br />
jf. forrige <strong>af</strong>snit.<br />
Der tages udgangspunkt i en økonomi uden vækst og inflation, hvor indbyggerne<br />
lever to perioder, hhv. som erhvervsaktiv og gammel, og hvor<br />
alle generationer er lige store. Som gammel antages man at modtage et<br />
beløb <strong>af</strong> det offentlige, hvilket finansieres som en andel <strong>af</strong> den samtidigt<br />
erhvervsaktive generations indkomst, dvs. at der altid er balance på den<br />
offentlige saldo.<br />
Selvom den gamle generation modtager et beløb, der er præcist lige så<br />
stort som det beløb, den skal betale som erhvervsaktiv i den foregående<br />
periode, så vil nettobidraget på grund <strong>af</strong> diskonteringsrenten blive positivt,<br />
fordi generationen betaler, før den modtager. Dette vil gælde for alle generationer<br />
undtagen den allerførste generation, som vil have et negativt nettobidrag,<br />
fordi den modtager ydelsen som gammel uden at være med til at<br />
betale til den. Denne ind<strong>sig</strong>t kan udledes <strong>af</strong> Sinn (1999), jf. forrige <strong>af</strong>snit.<br />
Med andre ord har den første generation i dette eksempel modtaget uden<br />
at betale, hvilket kræver, at de følgende generationer skal bidrage. Finanspolitisk<br />
holdbarhed forudsætter således i dette eksempel, at kommende<br />
generationers nettobidrag er positivt.<br />
96
Kapitel 4<br />
Hvis man omvendt forestiller <strong>sig</strong> <strong>velfærd</strong>sordninger, hvor generationerne<br />
modtager, før de betaler, f.eks. børnepasning eller uddannelse, kan det<br />
vises, at finanspolitisk holdbarhed er foreneligt med, at fremtidige generationer<br />
er nettobidragsmodtagere. Det kræver blot, at eksemplet oven for<br />
ændres, så en børnegeneration og en erhvervsaktiv generation betragtes.<br />
På det tidspunkt, hvor ordningen indføres, betaler den erhvervsaktive generation<br />
uden <strong>selv</strong> at modtage ydelsen. Dette muliggør, at fremtidige generationers<br />
saldo kan være negativ.<br />
4.6 Konklusion<br />
Det er Velfærdskommissionens opfattelse, at finanspolitisk holdbarhed er<br />
ensbetydende med et krav om, at nulevende generationer indretter finanspolit<strong>ikke</strong>n,<br />
så den offentlige sektor i fremtiden er i stand til at opfylde<br />
borgernes behov i samme grad som den nuværende offentlige sektor.<br />
Dette implicerer fokus på en lang række forhold.<br />
Kommissionens holdbarhedsbegreb indebærer, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene i<br />
fremtiden kan have samme omfang som i dag og vokse i takt med fremtidige<br />
generationers behov.<br />
Grundlaget for at bevare <strong>velfærd</strong>stilbuddenes nuværende omfang er, at de<br />
fremtidige generationer bidrager til samfundet i samme omfang som nuværende<br />
generationer. Fremtidige generationer kan vælge at bidrage<br />
mindre til <strong>velfærd</strong>ssamfundet gennem en forøgelse <strong>af</strong> fritiden i form <strong>af</strong><br />
f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning. Velfærdskommissionen<br />
lægger til grund, at finansieringen <strong>af</strong> dette i givet fald alene vedrører<br />
fremtidige generationer. Nuværende generationer skal <strong>ikke</strong> bidrage til at<br />
sikre, at fremtidige generationer kan holde mere fri.<br />
Indretningen <strong>af</strong> pensionssystemet har stor betydning for den generationsmæs<strong>sig</strong>e<br />
balance. Et her-og-nu-finansieret pensionssystem bygger på en<br />
social kontrakt. De yngre generationer betaler til pensionisterne og investerer<br />
løbende i fysisk, human- og social kapital samt institutioner som<br />
retsvæsen osv. i forventning om <strong>selv</strong> at modtage forsørgelse i alderdommen.<br />
Den første generation <strong>af</strong> ældre, der lever, når et her-og-nu finansieret<br />
pensionssystem indføres eller udvides, får en ydelse uden <strong>selv</strong> at betale<br />
for den. Her-og-nu-finansiering har fordele i form <strong>af</strong>, at pensionerne <strong>ikke</strong><br />
er så følsomme over for udviklingen på de finansielle markeder, som pensionssystemer,<br />
der er baseret på individuel opsparing. Omvendt er her-ognu-finansierede<br />
systemer følsomme over for politiske risici i form <strong>af</strong>, at<br />
kommende generationer måske vælger at opfatte den sociale kontrakt anderledes<br />
end nulevende generationer. Det kan specielt være tilfældet i situationer<br />
med forskydninger i befolkningens sammensætning, f.eks. hvor<br />
der bliver færre yngre til at finansiere pensionerne til de ældre. Holdbarheden<br />
skal derfor ses i sammenhæng med overholdelse <strong>af</strong> den sociale kontrakt<br />
mellem generationerne.<br />
97
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Litteratur<br />
Aaron, H. J. (1966): The Social Insurance Paradox, Canadian Journal of<br />
Economic and Political Science, 32, pp. 371-77.<br />
Asheim, G. (1994): Sustainability <strong>–</strong> Ethical Foundations and Economic<br />
Properties, World Bank Policy Research Working Paper nr. 1302. Washington,<br />
USA.<br />
Asheim, G. and K.A. Brekke (2002): Sustainability when Capital Management<br />
has Stochastic Consequences, Social Choice and Welfare, 19, pp.<br />
921-940.<br />
Bovenberg, A. L. and A. S. M. van der Linden (1997): Can We Afford to<br />
grow Old? Central Planning Bureau Research Memorandum No. 134, the<br />
Hague.<br />
Det Økonomiske Råd (1998): Dansk Økonomi, efterår 1998, København.<br />
Ehrlich, I. and F.T. Lui (1991): Intergenerational Trade, Longevity, and<br />
Economic Growth, Journal of Political Economy, 99(5), pp. 1029-1059.<br />
Fehr, H., S. Jokisch and L. J. Kotlikoff (2004): The Developed World’s<br />
Demographic Transition <strong>–</strong> The Roles of Capital Flows, Immigration, and<br />
policy, forthcoming in: R. Brooks and A. Razin (ed.): The Politics and Finance<br />
of Social Security Reform, Cambridge University Press.<br />
Lindbeck, A. (2000): Pensions and Contemporary Socioeconomic Change,<br />
NBER Working Paper No. 7770.<br />
Nielsen, S. og O. Risager (2001): Stock Returns and Bond Yields in Denmark,<br />
1922-1999, Scandinavian Economic History Review, Vol. 49, Number<br />
1, pp. 63-82.<br />
Pezzey, J.C.V. (1997): Sustainability Constraints versus “Optimality” versus<br />
Concern, and Axioms versus Data, Land Economics, 73(4), pp. 448-<br />
466.<br />
Regeringen (2000): Et holdbart pensionssystem, København.<br />
Sinn, H.-W. (1999): Pension Reform and Demographic Crisis: Why a<br />
Funded System is Needed and why it is not Needed? CESifo Working Paper<br />
No. 195, Munich.<br />
The World Commission on Environment and Development (1987): Our<br />
Common Future, Oxford University Press. Oxford.<br />
98
Kapitel 5<br />
Normer, social kapital og incitamenter<br />
Undersøgelser viser, at der i befolkningen er stor opbakning til universelle<br />
<strong>velfærd</strong>sydelser, der finansieres kollektivt over skatterne, jf. Green-<br />
Pedersen m.fl. (2004). Opbakningen er væsentlig, hvis finansieringen fortsat<br />
skal kunne foregå kollektivt. Det er især universelle tilbud som sundhed,<br />
ældrepleje, folkepension og uddannelse, som befolkningen bakker op<br />
om, mens ordninger, der <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> modtagerens behov, som kontanthjælp<br />
og boligsikring, får mindre opbakning.<br />
Den manglende kobling mellem bidrag og ydelser i den danske <strong>velfærd</strong>smodel<br />
indeholder imidlertid en konflikt. Modellen forudsætter, at vi alle føler<br />
ansvar over for hinanden og i særdeleshed over for dem, der <strong>ikke</strong> kan<br />
klare <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>. Omvendt indebærer modellen også en tilskyndelse til personligt<br />
at sikre <strong>sig</strong> størst adgang til <strong>velfærd</strong>srettigheder, fordi det umiddelbart<br />
<strong>ikke</strong> påvirker den enkeltes skattebetaling at modtage overførsler eller<br />
kræve flere serviceydelser. Adgangen til <strong>velfærd</strong>sydelser reduceres for<br />
den enkelte heller <strong>ikke</strong> som følge <strong>af</strong> skatteunddragelse.<br />
En mindsket ansvarlighed over for fællesskabet kan følge <strong>af</strong>, at vi i vores<br />
forsøg på at regulere en fælles ansvarlighed gennem love og rettigheder<br />
har overdraget den enkeltes ansvarlighed til et anonymt system, og at den<br />
enkelte derfor <strong>ikke</strong> længere føler et ansvar i forhold til sine medborgere.<br />
Det er vanskeligt at måle tendenserne til at unddrage <strong>sig</strong> den fælles ansvarlighed.<br />
Et tegn på, at solidariteten er mindsket i det danske samfund,<br />
er dog, at undersøgelser peger på, at sort arbejde er blevet mere udbredt.<br />
En væsentlig udfordring for <strong>velfærd</strong>ssamfundet er at fastholde den enkeltes<br />
ansvarlighed og samtidig bevare det universelle i <strong>velfærd</strong>ssamfundet,<br />
der er centralt for <strong>velfærd</strong>ssamfundets opbakning.<br />
Øget individualisering behøver <strong>ikke</strong> være en trussel mod solidariteten i<br />
samfundet. Men individualisering kan føre til krav om større valgfrihed i<br />
forhold til offentlige ydelser. Dette er en fordel på det individuelle plan, da<br />
befolkningens behov bedre opfyldes. Ulempen kan være, at omkostningerne<br />
typisk vil stige, da mulighederne for stordriftsfordele i frembringelsen<br />
<strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sydelser mindskes. Hertil <strong>kommer</strong>, at det kræver organisatoriske<br />
ændringer i den offentlige sektor at producere mere differentierede <strong>velfærd</strong>stilbud.<br />
Et andet aspekt <strong>af</strong> valgfrihed, nemlig valgfrihed med hensyn til<br />
at vælge mellem løn og fritid i de kollektive overenskomster, kan bringe<br />
finansieringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet under mere pres via et lavere skattegrundlag.<br />
99
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
100
Kapitel 5<br />
Normer, social kapital og incitamenter<br />
5.1 Indledning<br />
Velfærdssamfundet er en kompliceret social konstruktion, der <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong><br />
en lang række historiske, kulturelle, sociale, institutionelle og økonomiske<br />
faktorer. Det er vanskeligt at give en udtømmende og præcis definition,<br />
men det er relativt nemt at identificere nogle <strong>af</strong> de faktorer, der spiller en<br />
central rolle, nemlig solidaritet, tillid, værdier og normer.<br />
Et veludviklet <strong>velfærd</strong>ssamfund som det danske har sit udgangspunkt i en<br />
solidarisk tilgangsvinkel til at opfylde basale behov og etablere tryghed og<br />
social s<strong>ikke</strong>rhed. Knyttet til denne solidaritet er også tillid til systemer og<br />
institutioner, og <strong>ikke</strong> mindst tillid til, at solidariteten også omfatter en <strong>selv</strong>,<br />
såfremt man i fremtiden skulle komme i en situation, hvor man har brug for<br />
hjælp. Uden solidaritet intet <strong>velfærd</strong>ssamfund. Spørgsmålet om tillid er<br />
særlig vigtigt, da centrale <strong>velfærd</strong>sordninger har en tidsmæs<strong>sig</strong> dimension,<br />
hvilket tydeligst <strong>kommer</strong> frem i forhold til pensioner. Grundtanken i det offentlige<br />
pensionssystem er, at de aktuelle erhvervsaktive via skatter finansierer<br />
de ældres pensioner, og de erhvervsaktive gør dette baseret på tillid<br />
til, at fremtidens erhvervsaktive også vil være villige til at finansiere pensioner<br />
til dem.<br />
Institutioner som <strong>velfærd</strong>ssamfundet spiller også en rolle i relation til at<br />
sikre alles og dermed helhedens interesser. Helhedens interesser er <strong>ikke</strong><br />
nødvendigvis sikret ved de beslutninger, enkelte aktører tager ud fra deres<br />
vurdering <strong>af</strong>, hvad der er i deres bedste interesse. Der er en lang række<br />
områder, hvor den type problemer opstår både i forskellige sociale sammenhænge,<br />
men de er også vigtige i økonomiske sammenhænge. I mange<br />
situationer er der et såkaldt gratistproblem: Hvem vil betale for at tilvejebringe<br />
offentlige goder. Hvis de først er der, og andre betaler, kan man<br />
have glæde <strong>af</strong>, at de findes, uden <strong>selv</strong> at bidrage til finansieringen <strong>–</strong> men<br />
hvis alle ræsonnerer sådan, vil slutresultatet blive, at godet <strong>ikke</strong> tilvejebringes.<br />
Der er brug for nogle rammer eller spilleregler, der bremser eller<br />
udelukker sådanne gratistproblemer. I nogle situationer kan gratistproblemet<br />
helt løses ved f.eks. at skattefinansiere ordningen og lade alle<br />
bidrage via skattebetalinger (man kan <strong>ikke</strong> undslå <strong>sig</strong> at betale), i andre<br />
situationer er kun en delvis løsning mulig. Den skattefinansierede løsning<br />
virker dog kun, såfremt problemerne med”gratister” i skattesystemet i form<br />
<strong>af</strong> skatteunddragelse, sort arbejde m.m. <strong>ikke</strong> antager et stort omfang.<br />
Med et kollektivt eller solidarisk baseret <strong>velfærd</strong>ssamfund er det et centralt<br />
spørgsmål, om befolkningen på forskellig måde forsøger at være gratister i<br />
et <strong>velfærd</strong>ssamfund, der er kollektivt finansieret via skatter, og hvor ens<br />
egne muligheder for at trække på systemet <strong>ikke</strong> er <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> ens egne<br />
finansielle bidrag. Eksempler kunne være, om man melder <strong>sig</strong> syg, <strong>selv</strong><br />
101
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
om man godt kunne gå på arbejde, arbejder lidt sort eller er meget kritisk<br />
med de jobs, man som arbejdsløs er villig til at acceptere. Med omfattende<br />
gratistproblemer er det oplagt, at <strong>velfærd</strong>ssamfundets grundlag vil bryde<br />
sammen. Af <strong>af</strong>gørende betydning for, om dette sker, er de værdier og<br />
normer, der gør <strong>sig</strong> gældende i samfundet.<br />
Værdier og holdninger knyttet til spørgsmål om, hvad der er ens eget ansvar,<br />
og hvad det offentlige skal tage <strong>sig</strong> <strong>af</strong>, er således helt centrale for<br />
vores <strong>velfærd</strong>ssamfund. Ligeledes er normer knyttet til arbejdsmarkedsdeltagelse<br />
<strong>af</strong> stor betydning. Det har <strong>selv</strong>sagt stor betydning, om det er<br />
normen, at man ”kun skal ligge det offentlige til last, hvis alle andre muligheder<br />
er udtømte”, eller ”det offentlige må finde et arbejde, jeg finder passende<br />
givet min uddannelse”? Normer i bred forstand er således <strong>af</strong>gørende<br />
for <strong>velfærd</strong>ssamfundet, men denne sammenhæng er kompleks, da <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
også påvirker normerne. Dette kan ske dels via de ordninger<br />
og den ansvarsfordeling, man lægger op til, dels via de økonomiske<br />
incitamenter, der er resultatet <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundets mange ordninger.<br />
I et fremadrettet perspektiv er det således centralt, om de værdier og normer,<br />
der er <strong>velfærd</strong>ssamfundets base, er under forvandling. Er sådanne<br />
forandringer skabt <strong>af</strong> den måde, <strong>velfærd</strong>ssamfundet fungerer på, eller er<br />
de drevet <strong>af</strong> andre ydre forhold? Er der belæg for at <strong>sig</strong>e, at der er sket<br />
store ændringer i værdier og normer, eller er det muligt at <strong>sig</strong>e noget om,<br />
hvilke indikatorer man især i et fremadrettet perspektiv må have fokus på?<br />
Den adfærd, <strong>velfærd</strong>ssamfundet giver anledning til, er frembragt i et krydsfelt<br />
mellem værdier og normer på den ene side og incitamenter på den<br />
anden side. Et <strong>af</strong>gørende spørgsmål er her, i hvilket omfang normerne er<br />
stærke nok, såfremt incitamenter forringes, eller om dette over tiden vil<br />
ændre normerne.<br />
Diskussionen <strong>af</strong> forhold som solidaritet, tillid, værdier og normer i relation<br />
til <strong>velfærd</strong>ssamfundet er vanskelig <strong>af</strong> mange grunde. Dels er der tale om<br />
komplicerede begreber og sammenhænge, dels er identifikation <strong>af</strong> de centrale<br />
faktorer vanskeliggjort ved, at <strong>velfærd</strong>ssamfundet <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> disse<br />
faktorer, men også påvirker dem. De datamæs<strong>sig</strong>e muligheder for at undersøge<br />
disse forhold er også begrænsede, da mange <strong>af</strong> disse ting <strong>af</strong> gode<br />
grunde <strong>ikke</strong> er til at måle. Det er endnu mere vanskeligt at vurdere, om<br />
der er sket ændringer i normerne og adfærden over de seneste årtier, fordi<br />
der kun er meget få historiske undersøgelser <strong>af</strong> disse spørgsmål. I nogle<br />
sammenhænge kan man få en indikation ud fra interviewundersøgelser,<br />
hvor man kan spørge til holdninger, adfærd m.m. Interviewundersøgelser<br />
<strong>af</strong> folks holdninger vanskeliggøres bl.a. <strong>af</strong>, at svarpersoner kan være tilbøjelige<br />
til at svare ”politisk korrekt”, og interviewundersøgelser <strong>af</strong> adfærd<br />
lider under, at svarene <strong>ikke</strong> nødvendigvis er konsistente med de faktiske<br />
handlinger. Studier med udgangspunkt i folks faktiske adfærd <strong>kommer</strong><br />
uden om dette problem, men er på den anden side begrænset <strong>af</strong> muligheder<br />
for at inddrage mere kvalitative forhold i analyserne. På det seneste er<br />
brugen <strong>af</strong> eksperimentelle studier blevet mere anvendte, da de har den<br />
102
Kapitel 5<br />
fordel, at man kan lave kontrollerede eksperimenter knyttet til folks faktiske<br />
handlinger. Ulempen er, om man kan gøre situationerne tilstrækkelig realistiske.<br />
Spørgsmålene, der rejses i dette kapitel, ligger i grænseområderne mellem<br />
sociologi, politologi og økonomi, og der er <strong>ikke</strong> tale om et forsøg på at<br />
give en samlet og dybtgående over<strong>sig</strong>t over teorier, analyser og diskussioner<br />
<strong>af</strong> disse forhold inden for de tre fagområder, men alene at pege på<br />
nogle problemfelter <strong>af</strong> betydning for <strong>velfærd</strong>ssamfundets opbakning og<br />
funktionalitet.<br />
Kapitlet er organiseret således: Afsnit 5.2 tager <strong>af</strong>sæt i begrebet social kapital,<br />
der de seneste år har spillet en stor rolle i diskussionen og analyser<br />
<strong>af</strong> betydningen <strong>af</strong> forskellige sociale relationer for den samfundsmæs<strong>sig</strong>e<br />
udvikling. Efterfølgende diskuteres en række centrale forhold for <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
som solidaritet (<strong>af</strong>snit 5.3), ansvarsfølelse (<strong>af</strong>snit 5.4), tillid (<strong>af</strong>snit<br />
5.5) samt normer og incitamenter (<strong>af</strong>snit 5.6). En opsummering findes<br />
i <strong>af</strong>snit 5.7.<br />
5.2 Social kapital<br />
I diskussionen om, hvorfor forskellige lande klarer <strong>sig</strong> bedre end andre i<br />
økonomisk henseende, har der i de seneste år været lagt megen vægt på<br />
betydningen <strong>af</strong> såkaldt social kapital. Betoningen <strong>af</strong> social kapital tager<br />
udgangspunkt i, at meget andet end økonomiske forhold i snæver forstand<br />
er <strong>af</strong> betydning <strong>ikke</strong> alene for samfundsudviklingen generelt, men også for<br />
den økonomiske udvikling. Sociale mekanismer knyttet til sociale netværk,<br />
tillid, kultur, værdier og normer skaber fællesskab, hvilket påvirker både<br />
sociale og økonomiske forhold.<br />
Begrebet social kapital er brugt i mange sammenhænge i den sociologiske,<br />
politologiske og økonomiske litteratur. Betegnelsen kapital giver en<br />
analogi til begreber som den fysiske kapital og human kapital, for dermed<br />
at <strong>sig</strong>nalere, at der er tale om en ”beholdning” <strong>af</strong> egenskaber ved et givet<br />
samfund knyttet til forhold som sociale netværk, tillid, kultur, værdier og<br />
normer. Denne kapital spiller en <strong>af</strong>gørende rolle for udviklingen på en lang<br />
række områder, gående fra demokrati til snævre økonomiske forhold. Der<br />
ligger også i kapitalbegrebet, at der er tale om noget, der enten kan forøges<br />
eller formindskes, og måske med en asymmetri, hvor det tager lang<br />
tid at bygge en social kapital op, hvorimod den nemt kan sættes over styr. 1<br />
Betydningen <strong>af</strong> en faldende social kapital var det centrale emne i en artikel<br />
<strong>af</strong> Putnam (1995), der har spillet en stor rolle i diskussionen om social kapital.<br />
Putnam mente med udgangspunkt i påvisningen <strong>af</strong> amerikanernes<br />
faldende deltagelse i foreningsarbejde at kunne konstatere, at den sociale<br />
1 I den økonomiske litteratur har der været kritik <strong>af</strong> betegnelsen kapital, da kapital i traditionel<br />
forstand er noget med en veldefineret ejendomsret og mulighed for salg og køb i markedet,<br />
se f.eks. Sobel (2002).<br />
103
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
kapital var under nedbrydning med negative konsekvenser for demokrati<br />
og livskvalitet. I Putnam (2000) knyttes en lang række sociale problemer til<br />
mangel på eller fald i den sociale kapital. Som eksempel på muligheder for<br />
at forstærke eller opbygge den sociale kapital har Rothstein (2001) påvist,<br />
at der <strong>ikke</strong> har været et tilsvarende fald i den sociale kapital i Sverige som<br />
i USA. Dette forklarer Rothstein ved <strong>velfærd</strong>ssystemets indretning og argumenterer<br />
hermed for, at <strong>velfærd</strong>ssamfund <strong>af</strong> den skandinaviske type er<br />
bedre til at udvikle og fastholde den sociale kapital.<br />
I relation til betydningen <strong>af</strong> den sociale kapital for økonomiske forhold er<br />
der en ganske omfattende litteratur, hvor forskellige mål for den sociale<br />
kapital påvises at have betydning for den økonomiske vækst, mulighederne<br />
for at sprede risiko eller gennemføre risikable investeringer samt begrænse<br />
gratist-problemet ved kollektive beslutningsproblemer, jf. f.eks.<br />
Quibria (2003), Sobel (2002) og Jones (2002). Særlig Verdensbanken har<br />
fokuseret meget på betydningen <strong>af</strong> social kapital, og via<br />
www.povertyworldbank.org kan man finde databaser med litteratur om<br />
emnet.<br />
Begrebet social kapital er imidlertid stadig et problematisk begreb at anvende<br />
i analyser <strong>af</strong> et <strong>velfærd</strong>ssamfunds funktionsmåde. Der er ingen tvivl<br />
om, at sociale <strong>ikke</strong>-markeds interaktioner er <strong>af</strong> stor betydning for samfundsudviklingen.<br />
Men der findes <strong>ikke</strong> en alment accepteret definition <strong>af</strong><br />
begrebet, og det anvendes inden for den politologiske, sociologiske og<br />
økonomiske litteratur i forskellige betydninger. Ikke engang inden for de<br />
enkelte fagområder er der enighed om definitionen <strong>af</strong> begrebet, og der er<br />
store diskussioner om dette emne. I den politologiske og økonomiske litteratur<br />
anvendes begrebet typisk i en makrosammenhæng, dvs. som udtryk<br />
for forhold, der gør <strong>sig</strong> gældende på samfundsplan. Særligt i den sociologiske<br />
litteratur er makro-tilgangsvinklen til begrebet social kapital blevet<br />
stærkt kritiseret. Den sociale kapital anses for knyttet til individet, hvor<br />
nogle aspekter kan være ”medfødte” og andre erhvervede. Den enkelte<br />
kan udnytte sin sociale kapital, og mulighederne herfor er knyttet til den<br />
enkeltes sociale netværk (se Bourdieu (1986), Lin (2001); Flap (2004)).<br />
Problemerne med den upræcise definition <strong>af</strong> begrebet viser <strong>sig</strong> også ved,<br />
at empiriske studier bruger en lang række indikatorer, og tolkninger <strong>af</strong>,<br />
hvad man præcist har fundet, bliver derfor meget uklare. Særligt problematisk<br />
er det, at de empiriske undersøgelser sjældent er i stand til at identificere<br />
de præcise kausalitetsforhold, dvs. det er vanskeligt at vurdere,<br />
hvilken vej sammenhængene går, når man finder positive korrelationer<br />
mellem social kapital og forskellige indikatorer for en positiv samfundsudvikling.<br />
Ofte savnes grundige overvejelser om årsager og effekt, og de to<br />
sammenblandes på en sådan måde, at man efterlades med en fornemmelse<br />
<strong>af</strong>, at social kapital er defineret ved dens gode resultater (for en kritik<br />
<strong>af</strong> empirien omkring social kapital se f.eks. Durlauf (2002)).<br />
104
Kapitel 5<br />
I stedet for den summariske tilgang via begrebet social kapital vil de følgende<br />
<strong>af</strong>snit se nærmere på nogle <strong>af</strong> de centrale ingredienser, der kan<br />
indgå i begrebet. Dette er <strong>ikke</strong> et forsøg på at give en udtømmende diskussion<br />
<strong>af</strong> de elementer, der kan indgå i den sociale kapital eller den sociale<br />
konstruktion, som <strong>velfærd</strong>ssamfundet er, men alene en påpegning <strong>af</strong><br />
nogle <strong>af</strong> de elementer, der har været analyseret og diskuteret i relation til<br />
opbakning og funktionalitet <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Diskussionen er knyttet<br />
til nogle temaer, der har spillet en central rolle i debatten, men der er overlap<br />
og <strong>af</strong>hængighed mellem flere <strong>af</strong> de forhold, der diskuteres i det følgende.<br />
5.3 Solidaritet og individualisering<br />
Opbakning til <strong>velfærd</strong>sordninger forudsætter solidaritet i befolkningen. Solidariteten<br />
kan være ubetinget i den forstand, at man giver støtte alene ud<br />
fra en vurdering <strong>af</strong> den pågældendes aktuelle situation, u<strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong>,<br />
hvad vedkommende har gjort i fortiden eller forventes at gøre i fremtiden.<br />
Denne form for solidaritet kan have sit udspring i synspunkter om retfærdighed,<br />
kristen etik om næstekærlighed eller kærlighedsnormer, jf. Petersen<br />
(2003).<br />
Den ubetingede solidaritet er <strong>ikke</strong> baseret på en forventning om, at den på<br />
et senere tidspunkt i en eller anden form vil blive gengældt, eller at modtageren<br />
står i gæld til den, der har udvist solidaritet. Det er der derimod ved<br />
solidaritet baseret på reciprocitet. Her er der en forventning om, at hjælpen<br />
kan blive gengældt, såfremt man <strong>selv</strong> skulle komme til at stå i en situation<br />
med behov for hjælp en gang i fremtiden. Dette kan være knyttet til en<br />
norm om ”at hjælpe andre”, som man følger så længe, man oplever, at<br />
andre følger samme norm. Eksperimentelle studier viser, at en sådan reciprocitet<br />
er meget stærk for de fleste mennesker <strong>–</strong> ”godt” gengældes med<br />
”godt”. De fleste mennesker er villige til at opføre <strong>sig</strong> uegennyttigt, hvis<br />
man oplever at kunne gøre det under fair betingelser, jf. bl.a. Fehr og<br />
Schmidt (2002). I forhold til <strong>velfærd</strong>ssamfundet er reciprociteten bl.a. knyttet<br />
til, at man betaler skat i dag i forventning om at være berettiget til hjælp<br />
i fremtiden, såfremt en given social situation skulle opstå. Man kan tale om<br />
en generaliseret reciprocitet, da den <strong>ikke</strong> er knyttet til bestemte personer<br />
eller grupper, men til hele <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Denne form for reciprocitet<br />
er således relateret til forventningen om ”at have en mulighed for at blive<br />
gengældt”, men her i en form knyttet til, at man i fremtiden kan have behov<br />
for en eller anden form for støtte eller hjælp. Dette har en stærk parallelitet<br />
til fortolkningen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet som en ”implicit forsikringskontrakt”,<br />
der blev diskuteret i kapitel 3. Reciprociteten kan således <strong>sig</strong>es at være<br />
institutionaliseret eller indbygget i den implicitte forsikringskontrakt (eller<br />
sociale kontrakt), hvor <strong>velfærd</strong>ssamfundet i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> indretningen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>stilbud<br />
og skattesystemet reelt tilvejebringer en sikringsfunktion.<br />
Et vigtigt spørgsmål er, om solidariteten er ved at skifte tyngde over mod<br />
den generaliserede reciprocitet, og om den er tilstrækkelig til at sikre opbakning<br />
til et <strong>velfærd</strong>ssamfund, som det vi kender i dag. Et andet spørgs-<br />
105
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
mål er, om denne form for solidaritet vil have en tendens til at lade svage<br />
grupper i st<strong>ikke</strong>n, da disse i sagens natur <strong>ikke</strong> har meget at gengælde<br />
med.<br />
Øgede økonomiske, sociale og etniske skel kan også bringe solidariteten i<br />
fare, da det er nemmere at opretholde solidariteten inden for relativt homogene<br />
grupper, hvor den enkelte underkaster <strong>sig</strong> de fælles normer, værdier<br />
og interesser (f.eks. Dean (1995), Dean (1996)). Omvendt kan der<br />
argumenteres for, at <strong>velfærd</strong>sordninger hidtil har været medvirkende til at<br />
”homogenisere befolkningen” bl.a. gennem børnepasning, skoler og uddannelse.<br />
På denne måde kan man <strong>sig</strong>e, at systemet har en indbygget<br />
tendens til at skabe sin egen tilslutning.<br />
Øget individualisering i samfundet kan også være en faktor, der mindsker<br />
solidariteten. Stigende individualisering i samfundet indebærer en bevægelse<br />
mod en mere refleksiv solidaritet, dvs. den enkeltes overvejelser<br />
over, hvem man føler <strong>sig</strong> solidarisk med, jf. Juul (2002). En sådan ændring<br />
vil kunne indebære større skel mellem vindere og tabere, da den refleksive<br />
solidaritet <strong>ikke</strong> er lige så integrerende som solidaritet udsprunget <strong>af</strong> fællesskabet<br />
og en kamp for kollektive interesser. Individualisering kan alternativt<br />
betyde et ønske om mere valgfrihed og tilpasning til den enkelte,<br />
uden at solidariteten nødvendigvis <strong>af</strong> den grund ændrer <strong>sig</strong>.<br />
Forskellige former for opinionsundersøgelser bekræfter en stærk opslutning<br />
i befolkningen omkring <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Gentagne spørgeskemaundersøgelser<br />
finder også, at danskerne erklærer <strong>sig</strong> meget solidariske<br />
med andre, både danskere og udlændinge, jf. f.eks. Juul (2002) og Gundelach<br />
(2002). Det er dog en udbredt holdning, at man skal ”yde for at nyde”,<br />
og at alle, der kan, skal klare <strong>sig</strong> uden hjælp fra det offentlige, jf. Juul<br />
(2002). 2 Dette kan tolkes som indikation <strong>af</strong>, at der er tale om en noget for<br />
noget-solidaritet.<br />
Normerne videregives som nævnt fra generation til generation via børneopdragelsen.<br />
Information om, hvilke forhold forældre lægger vægt på i<br />
børneopdragelsen, bidrager således også til at give et indtryk <strong>af</strong> danskernes<br />
normer. Undersøgelser <strong>af</strong> dette finder en stigende betydning <strong>af</strong>, at<br />
egenskaberne at ”tænke på andre” og ”tolerance og respekt” må tages<br />
som udtryk for en stigende solidaritet. Indtrykket forstærkes <strong>af</strong> resultater<br />
fra Koch-Nielsen og Clausen (2002), der finder, at danskernes engagement<br />
i frivillige foreninger er vokset fra 1990-1999.<br />
2 I en spørgeskemaundersøgelse foretaget <strong>af</strong> Juul (2002) svarede 90 pct. <strong>af</strong> svarpersonerne,<br />
at princippet om at ”yde for at nyde” bør være gældende for samfundet. To tredjedele<br />
erklærede <strong>sig</strong> enige i, at ”hvis en ledig <strong>af</strong>slår et tilbud om arbejde eller uddannelse, bør<br />
dagpengene falde væk”.<br />
106
5.4 Ansvarlighed<br />
Kapitel 5<br />
Velfærdssamfundet har overtaget mange opgaver, der tidligere var placeret<br />
hos familien eller det civile samfund. Hermed er ansvaret også flyttet<br />
fra den enkelte eller det civile samfund til <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Der kan både<br />
være fordele og ulemper herved.<br />
Et <strong>velfærd</strong>ssamfund som det danske baseret på individuelle rettigheder<br />
øger mulighederne for, at den enkelte kan fungere på lige fod med andre<br />
medborgere, dvs. træffe frie valg, føle <strong>sig</strong> ligeværdig og tryg osv. Dette har<br />
værdi i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>, men kan også virke befordrende i forhold til f.eks. at få<br />
demokratiet til at fungere bedre eller i forhold til personlighedsudvikling,<br />
der kan have betydning også på arbejdsmarkedet. Undersøgelser i forbindelse<br />
med magtudredningen (Goul Andersen (2003)) finder således, at<br />
medborgerskab og samfundsdeltagelse fungerer for brede grupper, undtaget<br />
visse etniske grupper.<br />
Omvendt er der også en risiko for, at overflytning <strong>af</strong> ansvar til det offentlige<br />
betyder en ansvarsfritagelse for den enkelte borger. Ansvaret i forhold til<br />
det kollektive bliver udhulet, bl.a. i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong>, at borgeren bliver gjort til ”klient”<br />
i <strong>velfærd</strong>ssamfundet, jf. f.eks. Petersen og Petersen (2004). Med individet<br />
i fokus på denne måde er der en risiko for, at hensynet til kollektivet<br />
bliver fortrængt.<br />
En faktor, der kan forstærke dette, er en anonymisering og automatisering<br />
<strong>af</strong> systemet, dels i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> institutionaliseringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sopgaverne, dels<br />
i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> urbanisering og reduktion <strong>af</strong> lokale netværk. Analyser på tyske<br />
data bekræfter, at trækket på kontanthjælp for sammenlignelige personer<br />
er større i de store end i de små byer, se Riphahn (2001). Dette kan tolkes<br />
som en illustration <strong>af</strong>, at i større og mere anonymiserede samfund sker der<br />
en overflytning <strong>af</strong> ansvar.<br />
Vores <strong>velfærd</strong>ssamfund er baseret på ideen om individuelle rettigheder og<br />
et kollektivt ansvar (særligt i forhold til finansieringen). Rettighedsprincippet<br />
spiller en stor rolle for at mindske stigmatisering og etableringen <strong>af</strong> retfærdighed<br />
og legitimitet <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sordningerne, jf. også nedenfor om tillid.<br />
Samtidig er rettighedsprincippet med til at mindske individets ansvar både<br />
for egen situation, men også i relation til at påtage <strong>sig</strong> et kollektivt ansvar,<br />
jf. bl.a. Petersen (2003). Hvordan forener man veldefinerede rettigheder<br />
for det enkelte individ med, at det også skal påtage <strong>sig</strong> et ansvar for helheden?<br />
Når det offentlige f.eks. går ind og bestemmer, hvordan borgerne skal opføre<br />
<strong>sig</strong> over for hinanden og tilbyder dem standardiserede løsninger på<br />
deres problemer, er der endvidere en risiko for, at lokale og personlige<br />
løsninger ødelægges. Hvis staten fastlægger regler for de mellemmenneskelige<br />
forpligtelser og udbygger et administrativt kontrolapparat, der sikrer,<br />
at reglerne bliver overholdt, kan borgernes personlige ansvarlighed<br />
107
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
over for hinanden blive undermineret, jf. f.eks. Habermas (1985) og Wolfe<br />
(1989).<br />
5.5 Tillid<br />
Tillid er <strong>af</strong>gørende for, at menneskers samspil kan fungere gnidningsfrit.<br />
Det gælder for mange <strong>af</strong> livets forhold. I en økonomisk sammenhæng er<br />
tillid <strong>af</strong>gørende for, at mennesker tør indgå <strong>af</strong>taler, hvor der er ”løse ender”.<br />
De fleste låner gerne deres bil ud til nære venner, men vil være meget<br />
tilbageholdne i forhold til ubekendte. Tillid sparer en for anstrengelser<br />
enten med at sk<strong>af</strong>fe yderligere information om vedkommende eller med at<br />
skrive en låne<strong>af</strong>tale og kontrakter ned i detaljer. Tillid kan således også<br />
have <strong>af</strong>gørende økonomisk betydning <strong>–</strong> <strong>af</strong>taler, handler osv. kan nemmere<br />
gennemføres ved, at der er en høj grad <strong>af</strong> gensidig tillid i samfundet.<br />
I forhold til <strong>velfærd</strong>ssamfundet er såkaldt generaliseret tillid <strong>af</strong>gørende.<br />
Tilliden er <strong>ikke</strong> knyttet til en specifik person eller institution, men til hele<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet, jf. Rothstein (1998) og Rothstein og Stolle (2002).<br />
Man skal have tillid til, at ens skattekroner forvaltes fornuftigt, og man skal<br />
have tillid til, at <strong>velfærd</strong>ssystemet når sine mål og også vil være til rådighed<br />
for en <strong>selv</strong>. Det er her <strong>af</strong>gørende at sondre mellem repræsentative<br />
institutioner og implementerende institutioner. Mens tilliden til f.eks. politikere<br />
og dermed de repræsentative institutioner kan være lav, kan tilliden til<br />
de implementerende institutioner godt være høj. Afgørende for dette er<br />
iflg. Rothstein (1998) og Rothstein og Stolle (2002), at <strong>velfærd</strong>sarrangementer<br />
baseret på universalisme sikrer, at der er lighed for loven, og at<br />
administrationen er upartisk og effektiv. Med en sådan generaliseret tillid<br />
er det muligt at opretholde <strong>velfærd</strong>ssamfundet og opnå gunstige effekter<br />
her<strong>af</strong>. Velfærdsordninger, hvor modtagelsen <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, at der er et dokumenteret<br />
behov, såkaldt ”behovsprøvede ordninger”, vil lede til mindre<br />
tillid og dermed en risiko for erodering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>samfundets grundlag.<br />
Disse ræsonnementer støttes <strong>af</strong> spørgeskemaundersøgelser, der viser, at<br />
der er større opbakning til universelle <strong>velfærd</strong>sordninger end til behovsprøvede<br />
ordninger, jf. Rothstein (1998). Rothstein og Stolle (2002) fremlægger<br />
også empiri til støtte for deres hypotese om, at betydningen <strong>af</strong> tillid<br />
til de implementerende institutioner er større i lande med universelle <strong>velfærd</strong>sordninger.<br />
Der er dog blevet sat spørgsmålstegn ved disse resultater,<br />
idet tilliden er næsten lige høj i Storbritannien og i Sverige, og det europæiske<br />
land, hvor tilliden er højest, er Irland, jf. Levinsen (2004). I en<br />
international sammenligning med en række andre europæiske lande finder<br />
Gundelach (2004), at den sociale tillid i Danmark og Sverige er højst. Den<br />
sociale tillid har endog været stigende i Danmark siden 1981, jf. Levinsen<br />
(2004). Et lignende billede tegner <strong>sig</strong>, når man spørger folk om deres tillid<br />
til offentlige institutioner. Danskerne er blandt dem i Europa, der har mest<br />
tillid til offentlige institutioner, og tilliden er steget i de senere år.<br />
Den træfs<strong>ikke</strong>rhed, <strong>velfærd</strong>sordninger har i at nå deres mål, kan være et<br />
yderligere argument <strong>af</strong> betydning for tillid og tilslutning. Arrow m.fl. (2000)<br />
108
Kapitel 5<br />
fremhæver som en central forklaring på den faldende opbakning til offentlige<br />
<strong>velfærd</strong>sordninger i USA, at den amerikanske befolkning i stigende<br />
grad har mistet tilliden til, at offentlige <strong>velfærd</strong>sordninger hjælper i forhold<br />
til at fjerne ulighed.<br />
En anden faktor, der kan have betydning for den ”sociale tillid”, er graden<br />
<strong>af</strong> homogenitet i samfundet. Glaeser m.fl. (2000) finder, at tilliden ser ud til<br />
at være størst i samfund med relativt ens sociale og økonomiske forhold<br />
og med fælles national og etnisk baggrund. Øgede etniske og økonomiske<br />
skel i samfundet kan således påvirke tilliden negativt på samme måde,<br />
som der ovenfor blev peget på risikoen for, at det vil kunne reducere solidariteten<br />
i samfundet.<br />
5.6 Normer og incitamenter<br />
Velfærdssamfundets finansieringsgrundlag <strong>af</strong>hænger i høj grad <strong>af</strong> normerne<br />
knyttet til at arbejde og betale skat. For et veludbygget <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
som det danske er det <strong>af</strong>gørende at have en meget høj beskæftigelsesandel,<br />
da flere i beskæftigelse betyder færre udgifter til overførselsindkomster<br />
og flere skatteindbetalinger. Skattesystemets legitimitet og<br />
effektivitet <strong>af</strong>hænger <strong>selv</strong>sagt <strong>af</strong>, at de aktiviteter, der er skattepligtige,<br />
<strong>kommer</strong> til beskatning, og at der <strong>ikke</strong> sker omgåelser ved f.eks. sort arbejde.<br />
I relation til arbejdsmarkedsdeltagelse og social sikring kan der være et<br />
vanskeligt <strong>velfærd</strong>sdilemma. På den ene side er det en fundamental målsætning<br />
for <strong>velfærd</strong>ssamfundet at have et veludbygget socialt s<strong>ikke</strong>rhedsnet<br />
bl.a. i forhold til den situation, hvor folk mister deres arbejde. På den<br />
anden side er det også vigtigt at holde en høj beskæftigelsesandel for at<br />
sikre <strong>velfærd</strong>ssamfundets finansielle grundlag. Dette giver et dilemma.<br />
Desto bedre den sociale sikring lykkes, i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> både et veludbygget system<br />
for indkomsterstattende ydelser og ved at undgå stigmatisering og<br />
sikre, at ledige i andre henseender kan fungere på lige fod med alle andre<br />
i samfundet, desto vanskeligere bliver det at fastholde incitamenterne<br />
knyttet til at arbejde.<br />
Arbejdsmarkedsdeltagelsen for den enkelte <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> værdier, normer<br />
og behov samt økonomiske incitamenter. Værdier og normer ligger relativt<br />
fast på kort <strong>sig</strong>t, men kan ændre <strong>sig</strong> over tid <strong>af</strong> en lang række årsager.<br />
Vurderes disse spørgsmål i forhold til <strong>velfærd</strong>ssamfundets økonomi, er der<br />
to centrale spørgsmål. På et givet tidspunkt virker de økonomiske incitamenter<br />
på baggrund <strong>af</strong> givne værdier, normer og behov. I forhold hertil er<br />
det interessant ud fra en policy-betragtning at fastlægge, hvorledes ændringer<br />
i økonomiske incitamenter vil påvirke adfærden. Dette har betydning<br />
for tilrettelæggelsen <strong>af</strong> den økonomiske politik og valg <strong>af</strong> virkemidler.<br />
I det omfang, de økonomiske incitamentseffekter er svage, eller det er<br />
uacceptabelt at benytte dem, kan man overveje mere reguleringsbaserede<br />
ordninger, f.eks. direkte test <strong>af</strong> rådighed og mere generelt aktiveringspolitiske<br />
tiltag.<br />
109
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Over tid kan værdier, normer og behov ændre <strong>sig</strong>. Et vigtigt spørgsmål er,<br />
i hvilket omfang <strong>velfærd</strong>ssamfundet <strong>selv</strong> er med til at fremkalde sådanne<br />
ændringer. Kan man over generationer opretholde stærke normer i relation<br />
til det at arbejde, hvis man <strong>ikke</strong> eller kun beskedent belønnes økonomisk<br />
herfor? Skaber <strong>velfærd</strong>ssamfundets s<strong>ikke</strong>rhedsnet en ”forsørgerkultur”,<br />
hvor det at sk<strong>af</strong>fe ”brød på bordet” med tiden kan blive opfattet som<br />
det offentliges opgave? Kan ændringer i normer blive <strong>selv</strong>forstærkende og<br />
<strong>selv</strong>bekræftende.<br />
Arbejdsnormer og incitamenter<br />
Der findes en lang række interviewundersøgelser <strong>af</strong> befolkningens holdninger<br />
til at arbejde m.m. Til eksempel undersøger Larsen (2003) betydningen<br />
<strong>af</strong> økonomiske incitamenter ud fra interviewundersøgelser <strong>af</strong> længerevarende<br />
ledige. Det konkluderes, at økonomiske incitamenter <strong>ikke</strong> har<br />
nogen betydelig effekt, og at mange andre forhold end økonomiske gevinster<br />
er <strong>af</strong>gørende for ønsket om et job. Dette kan tolkes på den måde, at<br />
”arbejdsnormerne” er intakte. Dette bekræftes <strong>af</strong> f.eks. Goul Andersen<br />
(2003), der har analyseret data fra en interviewundersøgelse <strong>af</strong> lediges<br />
oplevelse <strong>af</strong> stigmatisering <strong>–</strong> ”at andre ser ned på en”. Han fandt, at generelt<br />
opleves stigmatiseringen <strong>ikke</strong> som det største problem ved ledighed,<br />
om end følelsen <strong>af</strong> stigmatisering er udbredt blandt længerevarende ledige<br />
på kontanthjælp, hvor 50 pct. <strong>af</strong> svarpersonerne rapporterede at have oplevet<br />
følelsen <strong>af</strong> at blive set ned på. Blandt de svære problemer ved ledighed<br />
var i stedet den økonomiske us<strong>ikke</strong>rhed, følelsen <strong>af</strong> at blive kontrolleret<br />
og en frygt for <strong>ikke</strong> at kunne vende tilbage til arbejdsmarkedet.<br />
Andre undersøgelser som f.eks. Christensen (2002) finder tendenser til<br />
faldende ”arbejdsmoral”, da færre tillægger det betydning at have arbejde.<br />
I 1990 vurderede således 9 pct. <strong>af</strong> danskerne, at arbejde ”<strong>ikke</strong> er ret vigtigt”<br />
eller ”slet <strong>ikke</strong> vigtigt”, men i 1999 var denne andel steget til 15 pct.<br />
Det er uklart, om ændringen <strong>af</strong>spejler mere end den statistiske tilfældighed.<br />
I en række undersøgelser foretaget <strong>af</strong> Rockwool Fondens Forskningsenhed<br />
og Finansministeriet i løbet <strong>af</strong> de sidste ti år er de økonomiske incitamenter<br />
til at arbejde blandt danske lønmodtagere løbende blevet belyst.<br />
Analyserne viser, at mange danskere arbejder, til trods for at de på kort<br />
<strong>sig</strong>t oplever meget små eller ligefrem negative økonomiske incitamenter til<br />
at gå på arbejde, jf. bl.a. Finansministeriet (2002) og Pedersen og Smith<br />
(2003a). For nogle lavtlønsgrupper er der kun en beskeden merindkomst<br />
ved at arbejde i forhold til at modtage en overførselsindkomst. Pedersen<br />
og Smith (2003a) finder, at 14,5 pct. <strong>af</strong> de fuldtidsbeskæftigede mellem 18<br />
og 66 år får mindre end 500 kr. om måneden ved arbejde frem for forsørgelse<br />
på dagpenge. Finansministeriet (2002) fandt den tilsvarende andel<br />
til at være 4,4 pct. Forskellen mellem undersøgelserne vedrører bl.a., om<br />
indbetalinger til pension skal medregnes i den aktuelle indkomst, som Finansministeriet<br />
(2002) gør. Dette betyder, at de økonomiske incitamenter<br />
110
Kapitel 5<br />
til at arbejde bliver betydeligt bedre, end hvis pensionsindbetalinger <strong>ikke</strong><br />
medregnes, som det er tilfældet i Pedersen og Smith (2003a). 3<br />
Uanset opgørelsesmetode er der ingen tvivl om, at mange danskere arbejder<br />
på trods <strong>af</strong> meget små økonomiske gevinster ved at gøre det.<br />
Mange andre forhold end kort<strong>sig</strong>tede økonomiske incitamenter er vigtige<br />
for, om man er i arbejde eller ej. Når mange arbejder til trods for beskedne<br />
økonomiske fordele herved, kan det skyldes stærke ”arbejdsnormer” eller<br />
forskellige værdier knyttet til det at have et arbejde. Endvidere kan det også<br />
på længere <strong>sig</strong>t være økonomisk meningsfyldt, da undersøgelser bekræfter,<br />
at lønmobiliteten er ganske stor på det danske arbejdsmarked, se<br />
Det Økonomiske Råd (1996) og Pedersen og Smith (2003b). Personer,<br />
der i dag modtager en beskeden løn, oparbejder meget ofte erfaringer og<br />
kvalifikationer, der gør, at de har mulighed for senere at få mere velbetalte<br />
job. Hertil <strong>kommer</strong> naturligvis, at rådighedsregler og aktiv social- og arbejdsmarkedspolitik<br />
netop er med til at sikre, at <strong>ikke</strong> kun økonomiske incitamenter<br />
i praksis styrer adfærden på arbejdsmarkedet.<br />
På den anden side viser analyserne i Pedersen og Smith (2002; 2003a)<br />
dog også, at kort<strong>sig</strong>tede økonomiske incitamenter har betydning for den<br />
faktiske adfærd på arbejdsmarkedet. Bl.a. viser Pedersen og Smith<br />
(2002), at økonomiske incitamenter til at arbejde har betydning for jobsøgningen.<br />
Undersøgelsen viser også, at jo mindre den økonomiske gevinst<br />
er ved at arbejde, jo større er sandsynligheden for at søge ud i forskellige<br />
frivillige overførselsordninger, når der kontrolleres for en række andre<br />
baggrundsforhold. Denne effekt er dog kun statistisk <strong>sig</strong>nifikant for kvinder.<br />
Pedersen og Smith (2003a) har fulgt en gruppe personer, der var arbejdsløse<br />
i 1996, i de følgende fem år op til 2001. Analysen viser, at de<br />
økonomiske incitamenter (målt ved kompensationsgraden) har en <strong>sig</strong>nifikant<br />
betydning for, om de arbejdsløse i 2001 var kommet i beskæftigelse,<br />
efter kontrol for en række baggrundsvariable. Jo lavere kompensationsgrad,<br />
jo større var sandsynligheden for at være i beskæftigelse. Ifølge undersøgelsen<br />
relaterer denne effekt <strong>sig</strong> til personer, der i 1996 havde været<br />
ledige i under et år. For de langtidsledige personer findes der <strong>ikke</strong> nogen<br />
sammenhæng mellem incitamenter, og om man er i beskæftigelse, hvilket<br />
svarer til resultaterne i Larsen (2003).<br />
Forsørgerkultur<br />
Velfærdssamfundet er etableret over en relativ kort årrække og baseret på<br />
værdier og normer udviklet, før <strong>velfærd</strong>ssamfundet blev udbygget. Den<br />
kollektive overtagelse <strong>af</strong> sikringsopgaver er sket med baggrund i en betydelig<br />
individuel ansvarlighed. Et spørgsmål er, om den udbygning har<br />
kunnet lade <strong>sig</strong> gøre, netop fordi den skete med baggrund i stærke normer<br />
om arbejde og om <strong>ikke</strong> at ligge det offentlige til last. Hvis dette er tilfældet,<br />
3 Pedersen og Smith (2003a) fremhæver, at når personer i interviewundersøgelser angiver<br />
deres løn, ligger den angivne løn tæt på den såkaldte ”smalfortjeneste”, der er eksklusive<br />
bl.a. pension. Der findes også en række andre forskelle på de to analyser. Pedersen og<br />
Smith (2003a) indeholder en nærmere gennemgang her<strong>af</strong>.<br />
111
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
er der en risiko for, at <strong>velfærd</strong>ssamfundet <strong>ikke</strong> vil fungere på samme måde<br />
fremadrettet. Med udgangspunkt i, at den offentlige sektor særligt igennem<br />
1970’erne har påtaget <strong>sig</strong> et stort forsørgelsesansvar i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> en betydelig<br />
stigning i andelen <strong>af</strong> personer, der modtager en eller anden form for overførselsindkomst,<br />
kan der sættes spørgsmålstegn ved, om der er sket et<br />
normskred i retning <strong>af</strong> en ”forsørgerkultur”. Sat på spidsen kan man måske<br />
ligefrem spørge, om forsikringsfunktionen er blevet fortrængt <strong>af</strong> en forsørgelsesfunktion.<br />
Centralt for denne diskussion er, hvad der skal til for at opretholde normer,<br />
og om det er muligt at reetablere dem, såfremt de eroderer. Dette er relateret<br />
til spørgsmålet, om der kan være <strong>selv</strong>forstærkende mekanismer i<br />
ændringer i normer, hvor man som en slags ond cirkel vil have, at et stigende<br />
omfang <strong>af</strong> normbrud medfører svækkede normer, hvilket igen øger<br />
omfanget <strong>af</strong> normbrud. Svage økonomiske incitamenter til at arbejde er et<br />
eksempel på en faktor, der kan medføre et stigende omfang <strong>af</strong> normbrud. I<br />
takt med, at en konkret norm bliver brudt tilstrækkeligt ofte, vil det sociale<br />
tryk for at opretholde normen mindskes, og på <strong>sig</strong>t vil normen forsvinde<br />
eller ændres.<br />
I relation til normer knyttet til arbejde og modtagelse <strong>af</strong> offentlige ydelser<br />
har især Lindbeck i en lang række arbejder (se f.eks. Lindbeck, Nyberg og<br />
Weibull (1999; 2003)) analyseret muligheden for, at en ”forsørgerkultur”<br />
kunne opstå. Udgangspunktet er, at normer om ”<strong>ikke</strong> at ligge det offentlige<br />
til last” eller det stigmatiserende ved at modtage overførselsindkomster er<br />
nødvendige, såfremt den finansielle byrde og dermed mulighederne for at<br />
stille et veludbygget s<strong>ikke</strong>rhedsnet til rådighed skal være til at bære. Problemer<br />
opstår, såfremt normen knyttet til modtagelse <strong>af</strong> overførselsindkomster<br />
påvirkes <strong>af</strong>, hvor stor en andel <strong>af</strong> befolkningen, der modtager<br />
overførselsindkomster. Desto flere der modtager overførselsindkomster,<br />
desto mindre stigmatiserende antages det at være at modtage overførselsindkomster.<br />
I en sådan situation kan der være <strong>selv</strong>forstærkende effekter<br />
<strong>af</strong> et øget antal personer på overførselsindkomster via ændringer i<br />
normerne. Afhængig <strong>af</strong> udgangspunktet kan samfundet være i en situation<br />
med få modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomster - og derfor en stærk norm om<br />
<strong>ikke</strong> at modtage overførselsindkomster - eller i en situation med mange<br />
modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomster - og derfor en svag norm knyttet til<br />
<strong>ikke</strong> at modtage overførselsindkomster. Det er oplagt, at finansieringskravet<br />
og dermed skattetrykket er lavere i det første tilfælde end i det sidste.<br />
Den beskrevne mekanisme kan understøtte den hypotese, at <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
fungerede fint, indtil det i 1970’erne blev udsat for en række<br />
negative ydre omstændigheder, der øgede arbejdsløsheden og dermed<br />
antallet <strong>af</strong> modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomster. Som følge her<strong>af</strong> blev man<br />
bragt ind i en udvikling, hvor normer om <strong>selv</strong>forsørgelse eroderede. Derfor<br />
er man blevet fanget i en situation med mange personer på overførselsindkomster<br />
og ændrede normer, der gør, at denne situation <strong>ikke</strong> automatisk<br />
vil ændre <strong>sig</strong>.<br />
112
Kapitel 5<br />
De <strong>selv</strong>forstærkende mekanismer i nedbrydningen <strong>af</strong> normerne understøttes<br />
<strong>af</strong> flere undersøgelser. Bertrand m.fl. (2000) analyserer, hvad der <strong>af</strong>gør<br />
individers accept <strong>af</strong> at modtage sociale ydelser. Hun finder, at en stigning<br />
i befolkningsandelen <strong>af</strong> en sproggruppe med en høj grad <strong>af</strong> accept <strong>af</strong><br />
sociale ydelser i et geogr<strong>af</strong>isk område gør, at individer, der tilhører sproggruppen,<br />
øger deres tilbøjelighed til <strong>selv</strong> at acceptere sociale ydelser. Det<br />
er dog uklart, om den fundne effekt <strong>af</strong>spejler, at kendskabet til ydelserne<br />
øges, og at personer, der ”bør” modtage ydelserne, derfor begynder at<br />
modtage dem, eller at stigma ved at modtage sociale ydelser mindskes.<br />
Aizer og Currie (2004) finder, at de beskrevne effekter også findes for personer,<br />
der tidligere har modtaget ydelserne. Det vil <strong>sig</strong>e, at øget kendskab<br />
til ydelserne <strong>ikke</strong> kan forklare hele stigningen i tilbøjeligheden til at modtage<br />
offentlige ydelser, der indtræffer, når flere personer i nærområdet bliver<br />
modtagere <strong>af</strong> sociale ydelser.<br />
Skattesnyd<br />
Diskussionen ovenfor om arbejdsmarked og normer er stort set parallel til<br />
diskussionen om sort arbejde. Omfanget <strong>af</strong> sort arbejde <strong>af</strong>hænger bl.a. <strong>af</strong><br />
normer knyttet til accepten <strong>af</strong> ”sort arbejde” og de økonomiske incitamenter<br />
hertil. Med hensyn til normer om <strong>ikke</strong> at snyde det offentlige, finder<br />
Geeroms og Wilmots (1985), at den sociale accept <strong>af</strong> sort arbejde stiger,<br />
når sort arbejde bliver mere udbredt.<br />
Det er også her muligt at have <strong>selv</strong>forstærkende mekanismer, med enten<br />
en ”stærk” social norm om at betale skat, hvor ingen derfor snyder i skat,<br />
eller en svag norm med mange skattesnydere. Ændringer i den økonomiske<br />
situation, f.eks. ændringer i de økonomiske konjunkturer, kan bringe<br />
samfundet fra den ene til den anden situation og dermed destabilisere den<br />
ønskværdige samfundsøkonomiske situation med få skattesnydere, jf. Myles<br />
og Naylor (1995).<br />
Det er sandsynligt, at det bliver vanskeligere at få befolkningen til at opretholde<br />
f.eks. normer om <strong>ikke</strong> at snyde det offentlige, hvis den økonomiske<br />
gevinst ved sort arbejde eller socialt bedrag er meget høj, eller besværet<br />
ved at ansøge om sociale ydelser mindskes. Ifølge en række undersøgelser<br />
fra Rockwool Fondens Forskningsenhed udgør omfanget <strong>af</strong> det sorte<br />
arbejde i Danmark dog en relativt begrænset del <strong>af</strong> økonomien. I Pedersen<br />
(1997) angives det sorte arbejde således at svare til ca. 3 pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Selvom der er områder, hvor det sorte arbejde fylder relativt meget, er det<br />
dog samlet set betydeligt mindre end i mange andre lande med betydeligt<br />
lavere skattetryk. På den anden side viser bl.a. Smith et. al. (1998), at en<br />
meget stor del <strong>af</strong> danskerne bidrager med sort arbejde, og at endnu flere<br />
gerne ville gøre det, hvis blot de havde muligheden. I 1996 svarede 60<br />
pct. <strong>af</strong> de danske mænd og 50 pct. <strong>af</strong> kvinderne, at de enten havde arbejdet<br />
sort eller var villige til det, hvis de havde mulighed for det, jf. Smith et.<br />
al. (1998). Antallet <strong>af</strong> danskere, der benytter <strong>sig</strong> <strong>af</strong> eller <strong>selv</strong> udfører sort<br />
arbejde, findes <strong>af</strong> Juul (2002) til at være ca. 20 pct. <strong>af</strong> befolkningen.<br />
113
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Målinger <strong>af</strong> snyd i form <strong>af</strong> f.eks. socialt bedrageri, skattesnyd eller sort arbejde<br />
vanskeliggøres <strong>af</strong>, at disse aktiviteter er ulovlige, og de personer,<br />
der udfører dem, i et vist omfang vil forsøge at holde dem skjult. Der er<br />
flere måder at forsøge at danne <strong>sig</strong> et kvantitativt indtryk <strong>af</strong> aktiviteternes<br />
omfang, jf. Mogensen (2003). Med udgangspunkt i Århus Skattevæsens<br />
<strong>af</strong>slørede skattesnyd i forhold til de <strong>selv</strong>angivne indkomster finder Mogensen<br />
(2003), at denne form for snyd er <strong>af</strong>taget fra 1950 til 1980. De væsentligste<br />
forklarende faktorer vurderes at være den forebyggende effekt <strong>af</strong> en<br />
bedre kontrol med <strong>selv</strong>angivelserne og et øget kendskab i befolkningen til<br />
den forbedrede kontrol. Skattesnyderiet var mere udbredt i de højere indkomstgrupper,<br />
om end det forekom i alle indkomstgrupper. Fokuseres der<br />
omvendt på den del <strong>af</strong> skattesnyderiet, der udgøres <strong>af</strong> sort arbejde, vurderer<br />
Mogensen på grundlag <strong>af</strong> spørgeskemaundersøgelser, at omfanget <strong>af</strong><br />
sort arbejde er steget fra 1980 til 1991.<br />
I en international sammenligning synes danskerne at have lille accept <strong>af</strong><br />
socialt bedrageri og skattesnyd, jf. Gundelach (2004). I dette lys er det<br />
overraskende, at danskerne i en international sammenhæng har meget<br />
høj social accept <strong>af</strong> sort arbejde. Gundelach (2002) finder tegn på et fald i<br />
danskernes offentlige moral i perioden 1981-1990, hvorefter den tilsyneladende<br />
stabiliserer <strong>sig</strong>. Offentlig moral er holdningen til at snyde i skat,<br />
snyde med betalingen for offentlige ydelser eller modtage sociale ydelser,<br />
man <strong>ikke</strong> har krav på. Dette indtryk forstærkes <strong>af</strong> Goul Andersen (1998),<br />
uanset om der fokuseres på sort arbejde eller modtagelse <strong>af</strong> sociale ydelser,<br />
man <strong>ikke</strong> har krav på.<br />
5.7 Konklusion<br />
Holdningsundersøgelser finder generelt stor opbakning til <strong>velfærd</strong>ssamfundet.<br />
Af <strong>velfærd</strong>sydelserne bakker befolkningen i størst grad op om ordninger<br />
som sundhed, ældrepleje, folkepension og uddannelse. Mindre opbakning<br />
gives til ydelser, der har karakter <strong>af</strong> at være behovsprøvede.<br />
Det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund bygger på en række historiske, kulturelle,<br />
institutionelle og økonomiske faktorer. Blandt andet er solidaritet, tillid,<br />
værdier og normer <strong>af</strong> stor betydning.<br />
Den manglende kobling mellem bidrag og ydelser i den danske <strong>velfærd</strong>smodel<br />
indeholder imidlertid en konflikt. Velfærdsmodellen forudsætter, at<br />
vi alle bærer ansvar for hinanden og i særdeleshed for dem, der <strong>ikke</strong> kan<br />
klare <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>. På den anden side indebærer modellen også en tilskyndelse<br />
til personligt at sikre <strong>sig</strong> størst mulig adgang til <strong>velfærd</strong>srettigheder, fordi<br />
det umiddelbart <strong>ikke</strong> påvirker den enkeltes skattebetaling at kræve flere<br />
serviceydelser eller vælge mere fritid. Desuden reduceres adgangen til<br />
<strong>velfærd</strong>sydelser for den enkelte heller <strong>ikke</strong>, hvis man laver skatteunddragelse<br />
f.eks. ved sort arbejde.<br />
114
Kapitel 5<br />
Det er vanskeligt at måle, hvordan solidariteten, tilliden, værdierne og normerne<br />
udvikler <strong>sig</strong>. Stigningen i sort arbejde er dog et tegn på en bevægelse<br />
i retning <strong>af</strong>, at det står mere sløjt til, når solidariteten skal føres ud i<br />
livet. Det vides imidlertid <strong>ikke</strong>, om denne udvikling kan genfindes på andre<br />
områder.<br />
Selv om det er vanskeligt at opgøre styrken <strong>af</strong> den fælles ansvarlighed, er<br />
det vigtigt at være opmærksom på, at nedbrydelsen <strong>af</strong> ansvarligheden kan<br />
være starten på en ond cirkel, hvor mindre ansvarlige holdninger omsætter<br />
<strong>sig</strong> i mindre ansvarlige handlinger, der igen svækker ansvarsfølelsen.<br />
En væsentlig udfordring for <strong>velfærd</strong>ssamfundet <strong>–</strong> og dets indretning <strong>–</strong> er at<br />
fastholde den enkeltes ansvarlighed i forhold til at bidrage til finansieringen<br />
<strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet. Balancegangen er at sikre dette og samtidig bevare<br />
det universelle i <strong>velfærd</strong>ssamfundet, der er <strong>af</strong>gørende for opbakningen til<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet.<br />
Litteratur<br />
Aizer, A. and J. Currie (2004): Networks or Neighborhoods? Journal of<br />
Public Economics, under udgivelse.<br />
Arrow, K., S. Bowles and S. Durlauf (2000): Meritocracy and Economic<br />
Inequality. Princeton University Press, Princeton.<br />
Bertrand, M., E. F. P. Luttmer and S. Mullainathan (2000): Network Effects<br />
and Welfare Cultures, The Quarterly Journal of Economics, Volume CXV,<br />
August 2000, Issue 3, pp. 1019-1055.<br />
Bourdieu, P. (1986): Forms of Capital, i Richardson, J.G. (red.): Handbook<br />
of Theory and Research for the Sociology of Education, Greenwood<br />
Press, Westport.<br />
Christensen, P.V. (2002): Arbejdsrelaterede værdier og holdninger, i Gundelach,<br />
P. (2002): Danskernes værdier 1981-1999, Hans Reitzels Forlag,<br />
København.<br />
Dean, J. (1995): Reflective Solidarity, i Constellations. No I. Blackwell<br />
Publishers, UK.<br />
Dean, J. (1996): Solidarity of Strangers. University of California Press.<br />
Det Økonomiske Råd (1996): Dansk Økonomi, efterår 1996. København.<br />
115
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Durlauf S. (2002): On the Empirics of Social Capital, Economic Journal,<br />
112, 483, pp. 459-479.<br />
Fehr, E. and K. Schmidt (2002): Theories of Fairness and Reciprocity <strong>–</strong><br />
Evidence and Economic Applications. In Dewatripont, i M., L. Hansen and<br />
St. Turnovsky (Eds.): Advances in Economics and Econometrics - 8th<br />
World Congress, Econometric Society Monographs, Cambridge University<br />
Press, Cambridge,<br />
Finansministeriet (2002): Fordeling og Incitamenter, København.<br />
Flap, H. (2004): Creation and Returns of Social Capital. A new research<br />
program, i Flap, H. and B. Völker (eds.): Creation and Returns of Social<br />
Capital. A new research program, Routledge, London.<br />
Geeroms H. and H. Wilmots (1985): An empirical model of tax evasion<br />
and tax avoidance, Public Finance 40, pp. 190-209.<br />
Glaeser, E.L., D.I. Laibson, J.A. Scheinkman and C.L. Soutter (2000):<br />
Measuring Trust, Quarterly Journal of Economics, Vol. 115, No. 3, pp.<br />
811-846.<br />
Goul Andersen, J. (1998): Borgerne og lovene, Rockwool Fondens Forskningsenhed,<br />
Aarhus Universitetsforlag, Århus.<br />
Goul Andersen, J. (2003): Over-Danmark og under-Danmarki? <strong>–</strong> Ulighed,<br />
<strong>velfærd</strong>sstat og politisk medborgerskab, Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag,<br />
Århus.<br />
Green-Pedersen, C., M.B. Klitgaard og A.S. Nørgaard (2004): Den danske<br />
<strong>velfærd</strong>sstat: Politiske, sociologiske og institutionelle dynam<strong>ikke</strong>r <strong>–</strong> En<br />
rapport til Velfærdskommissionen, Arbejdsnotat, Velfærdskommissionen,<br />
København.<br />
Gundelach, P. (2002): Værdiopløsning eller værdiforandring, i Gundelach,<br />
P. (red.): Danskernes værdier 1981-1999, Hans Reitzels Forlag, København.<br />
Gundelach, P. (2004): Det moralske klima, i Gundelach, P. (red.): Danskernes<br />
særpræg, Hans Reitzels Forlag, København.<br />
Habermas, J. (1985): Den nya oöverskådigheten: Välfärdsstatens kris och<br />
de utopiska energiernas utmattning, Ord & Bild, 3.<br />
Jones, C.I. (2002): Introduction to Economic Growth, W.W. Norton & Company,<br />
Inc., New York.<br />
116
Kapitel 5<br />
Juul, S. (2002): Modernitet, Velfærd og Solidaritet <strong>–</strong> En undersøgelse <strong>af</strong><br />
danskernes moralske forpligtelser, Hans Reitzels Forlag, København.<br />
Koch-Nielsen, I. og J.D. Clausen (2002): Værdierne i det frivillige arbejde, i<br />
Gundelach, P. (red.): Danskernes særpræg, Hans Reitzels Forlag, København.<br />
Larsen, C.A. (2003), Økonomiske incitamenter, søgeadfærd og integration<br />
på arbejdsmarkedet, kap. 5 i J. Goul Andersen (red.): Marginalisering og<br />
<strong>velfærd</strong>spolitik. Arbejdsløshed, jobchancer og trivsel, Forlaget Frydenlund,<br />
København.<br />
Levinsen, K. (2004): Tillid, i Gundelach, P. (red.): Danskernes særpræg,<br />
Hans Reitzels Forlag, København.<br />
Lin, N. (2001): Social Capital. A Theory of Social Structure and Action,<br />
Cambridge University Press, Cambridge.<br />
Lindbeck, A., S. Nyberg and J.W. Weibull (1999): Social Norms and Economic<br />
Incentives in the Welfare State, Quarterly Journal of Economics,<br />
114(1), pp. 1-37.<br />
Lindbeck, A., S. Nyberg and J.W. Weibull (2003): Social Norms and Welfare<br />
State Dynamics, Journal of the European Economic Association, 1,<br />
pp. 533-542.<br />
Mogensen, G.V. (2003): Skattesnyderiets historie <strong>–</strong> Udviklingen i underdeklarationen<br />
i Danmark i 1900-tallet, Rockwool Fonden og Syddansk Universitetsforlag,<br />
Odense.<br />
Myles, G. and R.A. Naylor (1995): A Model of Tax Evasion with Group<br />
Conformity and Social Customs, European Journal of Political Economy<br />
12, pp. 49-66.<br />
Pedersen, S. (1997): Skyggeøkonomien i Vesteuropa. Målinger og resultater<br />
for udvalgte lande. Arbejdsnotat nr. 11, Rockwool Fondens<br />
Forskningsenhed, København.<br />
Pedersen, P.J. and N. Smith (2002): Unemployment traps and financial<br />
disincentives to work, European Sociological Review, Vol. 18, No. 3, pp.<br />
271-88.<br />
Pedersen, S. og N. Smith (2003a): Kan det betale <strong>sig</strong> at arbejde? i Smith,<br />
N., P.J. Pedersen, S. Pedersen og M.L. Schultz-Nielsen: Fra mangel på<br />
arbejde til mangel på arbejdskr<strong>af</strong>t, Rockwool Fondens Forskningsenhed,<br />
København.<br />
117
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Pedersen, S. og N. Smith (2003b): Fra bistandsklient til bankdirektør? i<br />
Smith, N., P.J. Pedersen, S. Pedersen, M.L. Schultz-Nielsen: Fra mangel<br />
på arbejde til mangel på arbejdskr<strong>af</strong>t, Rockwool Fondens Forskningsenhed,<br />
Spektrum, København.<br />
Petersen, J.H. (2003): Hvad plager <strong>velfærd</strong>sstaten?, indlæg ved Forsikring<br />
og Pensions årsmøde.<br />
Petersen, J.H, og K. Petersen (2004): 13 udfordringer til den danske <strong>velfærd</strong>sstat,<br />
Syddansk Universitetsforlag, Odense.<br />
Putnam, R. (1995): Bowling Alone: America’s Declining Social Capital,<br />
Journal of Democracy, Vol. 6, No. 1, pp. 65-78.<br />
Putnam, R. (2000): Bowling Alone: The Collapse and Revival of American<br />
Community, Simon and Schuster, New York.<br />
Quibria, M.G. (2003): The Puzzle of Social Capital. A Critical Review. ERD<br />
Working Paper Series No. 40, Asian Development Bank.<br />
Riphahn, T. R. (2001): Rational Poverty or Poor Rationality? The Take-up<br />
of Social Assistance Benefits, Review of income and wealth series 47,<br />
Number 3, pp. 379-398.<br />
Rothstein, B. (1998): Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic<br />
of the Universal Welfare State, Cambridge University Press, Cambridge.<br />
Rothstein, B. (2001): Social Capital in the Social Democratic Welfare<br />
State, Politics and Society, Vol. 29, No. 2, pp. 206-240.<br />
Rothstein, B. and D. Stolle (2002): How Political Institutions Create and<br />
Destroy Social Capital: An Institutional Theory of Generalized Trust. Paper,<br />
98 th Meeting of the American Political Science Association, Boston,<br />
MA, August 29-September 2.<br />
Smith, N. (1998): Arbejde, incitamenter og ledighed, Rockwool Fondens<br />
Forskningsenhed, København.<br />
Sobel, J. (2002): Can We Trust Social Capital?, Journal of Economic Literature,<br />
Vol. XL, pp. 139-154.<br />
Wolfe, A. (1989): Whose Keeper? Social Science and Moral Obligation.<br />
University of California Press, Berkeley.<br />
118
Kapitel 6<br />
Væksten i de offentlige udgifter og mulige<br />
drivkræfter bag udviklingen<br />
I stort set alle industrialiserede lande er den offentlige sektor ekspanderet<br />
kr<strong>af</strong>tigt i løbet <strong>af</strong> de seneste knap hundrede år. I 1913 udgjorde de offentlige<br />
udgifter i gennemsnit kun 12 pct. <strong>af</strong> samfundsproduktionen i de industrialiserede<br />
lande. I 1999 var andelen steget til ca. 44 pct. En stor del <strong>af</strong><br />
denne vækst fandt sted i 1960’erne og 1970’erne.<br />
Den offentlige sektors ekspansion i alle industrialiserede lande har været<br />
genstand for omfattende samfundsvidenskabelig forskning, og der er gennem<br />
tiden peget på talrige mulige årsager til den stedfundne vækst.<br />
Drivkræfterne bag væksten er imidlertid så komplekse, at udviklingen <strong>ikke</strong><br />
kan beskrives fyldestgørende ved blot at se på én enkelt eller nogle få årsager.<br />
Udviklingen i de offentlige udgifter i Danmark er måske endda endnu sværere<br />
at forklare end i mange andre lande. Helt frem til starten <strong>af</strong> 1960’erne<br />
var de offentlige udgifter lavere end gennemsnittet for de øvrige lande. I<br />
løbet <strong>af</strong> 1960’erne og 1970’erne øgedes udgifternes andel <strong>af</strong> BNP imidlertid<br />
næsten dobbelt så hurtigt som i gennemsnittet <strong>af</strong> de øvrige industrialiserede<br />
lande, og siden slutningen <strong>af</strong> 1970’erne har Danmark h<strong>af</strong>t ét <strong>af</strong> verdens<br />
højeste udgiftstryk.<br />
Der kan dog peges på en række forskellige årsager, som har bidraget til<br />
udgiftsvæksten. Væsentlige overordnede årsager er formentlig bl.a. omstillingen<br />
fra landbrugs- til industrisamfund, befolkningsaldring og kvindernes<br />
stigende erhvervsdeltagelse.<br />
En anden væsentlig forklaring er, at det er vanskeligt at forøge produktiviteten<br />
i den offentlige sektor, og derfor bliver den offentlige produktion med<br />
tiden relativ dyrere. Dertil <strong>kommer</strong>, at befolkningen i stigende grad efterspørger<br />
offentlige <strong>velfærd</strong>sydelser i takt med, at stigende indkomster har<br />
gjort det lettere at dække helt basale behov.<br />
119
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
120
Kapitel 6<br />
Væksten i de offentlige udgifter og mulige<br />
drivkræfter bag udviklingen<br />
6.1 Indledning<br />
I dette kapitel præsenteres og diskuteres en række bidrag til forklaring <strong>af</strong><br />
udviklingen i de offentlige udgifter. Endvidere belyses det, i hvilket omfang<br />
forklaringsbidragene kan understøttes empirisk.<br />
Kapitlet anlægger en teoretisk tilgang til udgiftsudviklingen i den offentlige<br />
sektor og stiller skarpt på virkningen <strong>af</strong> forskellige mulige drivkræfter bag<br />
udviklingen.<br />
Kapitlet indledes med en kortfattet beskrivelse <strong>af</strong> udviklingen i de offentlige<br />
udgifters størrelse i de industrialiserede lande siden 1913, jf. <strong>af</strong>snit 6.2.<br />
I <strong>af</strong>snit 6.3 præsenteres og diskuteres følgende forskellige teoretiske forklaringsbidrag:<br />
• Stigende efterspørgsel efter offentlige ydelser som følge <strong>af</strong> stigende<br />
indkomster (Wagners lov).<br />
• Relativ fordyrelse <strong>af</strong> offentlige tjenesteydelser (Baumoleffekten).<br />
• Forbedrede muligheder for skatteopkrævning på grund <strong>af</strong> bedre<br />
registrering <strong>af</strong> indkomster, herunder som følge <strong>af</strong> kvindernes øgede<br />
erhvervsdeltagelse.<br />
• Graden <strong>af</strong> åbenhed i økonomien.<br />
• Teknologisk betingede strukturelle skift.<br />
• Betydningen <strong>af</strong> det politiske system.<br />
• Manglende sammenhæng mellem betalingsvilje og udgiftsønsker.<br />
• Grupper med særlig interesse i øgede offentlige udgifter.<br />
• Permanente løft i det acceptable beskatningsniveau (Peacock og<br />
Wisemans ”displacement effect”).<br />
Flertallet <strong>af</strong> forklaringerne har relevans både i forhold til udviklingen i udgifterne<br />
til overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice. Forklaringsbidragene udgør dels<br />
mulige begrundelser for, hvorfor det i praksis vil være forbundet med vanskeligheder<br />
at bremse den underliggende trend med efterspørgsel efter<br />
bedre standarder og øgede dækningsgrader, dels hvorfor det kan være<br />
vanskeligt at forbedre standarderne gennem øget produktivitet.<br />
Drivkræfterne vil formentlig også gøre <strong>sig</strong> gældende i fremtiden. Det stiller<br />
i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> krav for at kunne realisere fremskrivningens forudsætninger om<br />
begrænset vækst i udgifterne til offentlige serviceydelser og overførselsindkomster.<br />
121
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Bredere og meget væsentlige øvrige forklaringer på den stedfundne udvikling<br />
i de offentlige udgifter såsom:<br />
122<br />
• den demogr<strong>af</strong>iske udvikling,<br />
• stigende ønske om omfordeling via den offentlige sektor,<br />
• urbanisering/<strong>af</strong>vandring fra landbruget, og<br />
• kvindernes stigende erhvervsfrekvens<br />
er forklaret og diskuteret grundigt i andre kapitler, og berøres derfor kun<br />
kort i nærværende kapitel.<br />
6.2 Væksten i de offentlige udgifter siden 1913<br />
Det er et fællestræk for de industrialiserede lande, at udgifterne til den offentlige<br />
sektor i de seneste knap hundrede år er vokset hurtigere end samfundets<br />
samlede produktion. I de industrialiserede lande 1 er udgifterne<br />
øget fra et gennemsnit på godt 12 pct. <strong>af</strong> BNP i 1913 til knap 44 pct. <strong>af</strong><br />
BNP i 1999.<br />
Væksten i udgifterne til den offentlige sektor har dog især været kr<strong>af</strong>tig i<br />
årene mellem 1960 og 1980. Alene fra 1960 til 1980 øgedes de offentlige<br />
udgifters BNP-andel fra knap 28 pct. <strong>af</strong> BNP til knap 43 pct. <strong>af</strong> BNP, svarende<br />
til en forøgelse på ca. 15 pct. point. Siden 1980 har udgifternes andel<br />
<strong>af</strong> BNP derimod været stort set konstante, jf. figur 6.1:.<br />
Frem til 1960 udgjorde de offentlige udgifter i Danmark en mindre andel <strong>af</strong><br />
BNP end gennemsnittet <strong>af</strong> de øvrige industrialiserede lande. I løbet <strong>af</strong> perioden<br />
1960 til 1980 øgedes udgifternes andel <strong>af</strong> BNP imidlertid væsentligt<br />
hurtigere end i de fleste øvrige industrialiserede lande, hvorved udgifternes<br />
andel <strong>af</strong> BNP blev ét <strong>af</strong> de absolut højeste i verden. Fra at udgøre ca.<br />
27 pct. <strong>af</strong> BNP i 1960 fordobledes andelen til ca. 54 pct. <strong>af</strong> BNP i 1980.<br />
Tanzi og Schuknecht (1997 og 2000) beskriver, at udviklingen i de offentlige<br />
udgifter siden 1870 i høj grad har været styret <strong>af</strong> ændringer i synet på<br />
den offentlige sektors rolle. De anfører således, at det frem til 1. verdenskrig<br />
var en fremherskende opfattelse, at den offentlige sektors rolle primært<br />
var at forsvare landet og sikre individets rettigheder. Men at der i takt<br />
med, at de socialistiske bevægelser i Europa fra og med den sidste halvdel<br />
<strong>af</strong> det 19. århundrede fik stadig større indflydelse, opstod et tiltagende<br />
pres for, at den offentlige sektor også skulle påtage <strong>sig</strong> et ansvar for at<br />
omfordele fra rig til fattig.<br />
1 Opgørelsen omfatter følgende lande: Australien, Belgien, Canada, Danmark, Frankrig,<br />
Holland, Irland, Italien, Japan, New Zealand, Norge, Schweiz, Spanien, Sverige, Tyskland,<br />
Storbritannien, USA og Østrig.
Figur 6.1: Offentlige udgifter i industrialiserede lande, 1913-1999<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
1913 1923 1933 1943 1953 1963 1973 1983 1993<br />
Maksimum Minimum Gns. DK<br />
Kapitel 6<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
70<br />
Anm.: Maksimum angiver det højeste udgiftstryk blandt landene i et givet år og omvendt<br />
med hensyn til minimum. For Danmark: Før 1960 andel i pct. <strong>af</strong> BFI. 1920-niveauet er<br />
baseret på oplysninger om, at niveauet i 1920’erne er 11-13 pct. I stedet for 1937<br />
anvendes 1938-39. 1960-niveauet er beregnet på gammel nationalregnskabsform i<br />
ADAM med antagelse om, at øvrige udgifter i pct. <strong>af</strong> BNP svarer til 1971-niveau. Før 1960<br />
er gennemsnittet ekskl. Belgien, Holland og Spanien, som der alene er data for fra 1960<br />
og fremefter.<br />
Kilde: Tanzi og Schuknecht (2000) og Finansministeriet (2003) m.fl.<br />
Den særligt kr<strong>af</strong>tige vækst i de offentlige udgifter i løbet <strong>af</strong> 1960’erne og<br />
1970’erne var ifølge Tanzi og Schuknecht (1997 og 2000) også drevet <strong>af</strong><br />
en styrket tro på den offentlige sektors evne til dels at sikre en mere efficient<br />
allokering <strong>af</strong> ressourcer og dels at stabilisere økonomien. Forklaringen<br />
kan kritiseres for <strong>ikke</strong> at være særlig præcis, herunder for <strong>ikke</strong> at tage<br />
1970’ernes to store oliekriser tilstrækkelig eksplicit i betragtning.<br />
Opbremsningen i væksten i de offentlige udgifters andel <strong>af</strong> BNP efter 1980<br />
forklarer Tanzi og Schuknecht (1997 og 2000) med en stigende skepsis<br />
over for den offentlige sektors evne til at stabilisere økonomierne i lyset <strong>af</strong><br />
1970’ernes stigende arbejdsløshed. Christoffersen (1984) peger i en beskrivelse<br />
<strong>af</strong> den danske <strong>velfærd</strong>spolitik efter 2. verdenskrig på, at ”siden<br />
begyndelsen <strong>af</strong> 1970’erne har der dog vist <strong>sig</strong> en ny polarisering i lighedsdebatten,<br />
hvilket <strong>ikke</strong> alene hænger sammen med det økonomiske tilbageslag.<br />
Der er tillige blevet formuleret en egentlig <strong>af</strong>standtagen fra ideen<br />
om lighed realiseret gennem offentlige <strong>velfærd</strong>sforanstaltninger”. Christoffersen<br />
(1984) peger tillige på, at der med firkløverregeringens tiltræden i<br />
1982 indførtes en ny rationalitet, som trak i retning <strong>af</strong> at mindske den offentlige<br />
sektors aktive rolle.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
123
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Opbremsningen i udgifternes vækst i løbet <strong>af</strong> 1980’erne skal formentlig<br />
blandt andet ses i sammenhæng med, at der siden 1960’erne var blevet<br />
opbygget en betydelig offentlig gæld med en der<strong>af</strong> følgende betydelig rentebyrde.<br />
Samtidig kom der i stigende grad fokus på skatternes forvridende<br />
effekter i forhold til opsparing og arbejdsudbud.<br />
Ændringer i synet på den offentlige sektors rolle kan nok forklare, hvorfor<br />
de offentlige udgifter er vokset mere i visse perioder end i andre. Det giver<br />
imidlertid <strong>ikke</strong> i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> noget svar på, hvilke drivkræfter, der har ligget bag<br />
udviklingen i de offentlige udgifter, end<strong>sig</strong>e styrken <strong>af</strong> drivkræfterne.<br />
6.3 Mulige drivkræfter bag udviklingen<br />
Der er i den samfundsvidenskabelige litteratur peget på talrige mulige<br />
drivkræfter bag væksten i de offentlige udgifter, jf. også kapitel 3.<br />
I boks 6.1 er anført en række eksempler på mulige forklaringer på de offentlige<br />
udgifters øgede andel <strong>af</strong> samfundsøkonomien, som i de senere<br />
årtier har været genstand for forholdsvis mange samfundsvidenskabelige<br />
undersøgelser på udenlandske og i enkelte tilfælde også danske data.<br />
Boks 6.1: Eksempler på mulige forklaringer på udviklingen i offentlige<br />
udgifter<br />
124<br />
• Ændringer i befolkningens alderssammensætning.<br />
• Stigende efterspørgsel efter offentlige ydelser som følge <strong>af</strong> stigende indkomster<br />
(Wagners lov).<br />
• Relativ fordyrelse <strong>af</strong> offentlige tjenesteydelser (Baumoleffekten).<br />
• Forbedrede muligheder for skatteopkrævning på grund <strong>af</strong> bedre registrering<br />
<strong>af</strong> indkomster, herunder som følge <strong>af</strong> kvindernes øgede erhvervsdeltagelse.<br />
• Graden <strong>af</strong> åbenhed i økonomien.<br />
• Teknologisk betingede strukturelle skift.<br />
• Betydningen <strong>af</strong> det politiske system.<br />
• Manglende sammenhæng mellem betalingsvilje og udgiftsønsker.<br />
• Grupper med særlig interesse i øgede offentlige udgifter.<br />
• Permanente løft i det acceptable beskatningsniveau (Peacock og Wisemans<br />
”displacement effect”).<br />
I det følgende præsenteres og diskuteres disse forklaringer hver især.<br />
Undtaget er dog betydningen <strong>af</strong> ændringer i befolkningens størrelse og<br />
alderssammensætning, som er belyst nærmere i kapitel 8. Det fremgår <strong>af</strong><br />
analyserne i kapitel 8, at væksten i udgifterne til <strong>velfærd</strong>sservice og overførsler<br />
i de seneste ca. 30 år har været større, end hvad der kan begrun-
Kapitel 6<br />
des ud fra de rent befolkningsmæs<strong>sig</strong>e ændringer. Tilsvarende resultater<br />
er fundet i eksempelvis Finansministeriet (1991 og 2003). I beregningerne<br />
i kapitel 8 er der i lighed med de samfundsøkonomiske fremskrivninger<br />
forudsat en given gennemsnitsudgift for hvert enkelt alderstrin. Gennemsnitsudgiften<br />
er fastlagt ud fra kendskab til de enkelte aldersgruppers træk<br />
på offentlige overførsler og <strong>velfærd</strong>sserviceydelser.<br />
Stigende efterspørgsel efter offentlige ydelser som følge <strong>af</strong> stigende<br />
indkomster (Wagners lov)<br />
I takt med at basale behov dækkes, kan stigende reale indkomster betyde,<br />
at borgernes efterspørgsel efter offentlige serviceydelser, f.eks. sundhed<br />
og undervisning, øges mere end forholdsmæs<strong>sig</strong>t. Denne mekanisme, der<br />
betegnes Wagners lov, indebærer, at de offentlige udgifters andel <strong>af</strong> samfundsøkonomien<br />
vil stige over tid. Sammenligner man på tværs <strong>af</strong> lande,<br />
kan man desuden finde en positiv sammenhæng mellem den offentlige<br />
sektors størrelse og indkomstniveau, jf. boks 6.2.<br />
Boks 6.2: Wagners lov<br />
I sine værker Finanzwissensch<strong>af</strong>t (1883) og Grundlegung der politischen Ökonomie<br />
(1893) argumenterede den tyske økonom Adolph Wagner for, at de offentlige<br />
udgifter ville udgøre en stigende andel <strong>af</strong> økonomien i takt med stigende velstand.<br />
Wagner baserede dette på den empiriske observation, at væksten i offentlige udgifter<br />
og indkomstudviklingen i en række lande havde udvist positiv korrelation.<br />
Wagner anførte tre grunde til den offentlige sektors stigende involvering:<br />
Industrialisering og modernisering ville føre til, at offentlige aktiviteter substituerede<br />
private, blandt andet fordi større kompleksitet i samfundet ville medføre større<br />
behov for offentlig regulering.<br />
Væksten i reale indkomster ville føre til en mere end forholdsmæs<strong>sig</strong> stigning i de<br />
offentlige udgifter i takt med, at mere basale behov dækkes, dvs. en indkomstelasticitet<br />
på mere end én. Wagner fremhævede især uddannelse og kultur som områder,<br />
hvor der kunne forventes stigende udgifter.<br />
Den økonomiske udvikling og ændringer i teknologi ville fordre offentlig regulering<br />
<strong>af</strong> naturlige monopoler for at fremme effektiviteten. Herudover kunne kapitalkravene,<br />
f.eks. ved anlæg <strong>af</strong> jernbaner, være for store til at kunne varetages <strong>af</strong> private.<br />
Wagners overvejelser indeholder <strong>ikke</strong> nogen præcis beskrivelse <strong>af</strong> indkomstbegrebet<br />
eller <strong>af</strong>grænsningen <strong>af</strong> den offentlige sektor. I den økonomiske litteratur<br />
antages dog generelt, at Wagner <strong>sig</strong>tede til BNP pr. capita som mål for indkomstudviklingen,<br />
og de samlede offentlige udgifters andel <strong>af</strong> BNP som mål for de offentlige<br />
udgifters størrelse. Der har dog også været argumenteret for, at Wagner<br />
tænkte på offentligt forbrug, men <strong>ikke</strong> overførsler.<br />
Kilde: Henrekson (1990).<br />
Der er i løbet <strong>af</strong> de seneste årtier gennemført talrige analyser <strong>af</strong> Wagners<br />
lov. Et overvejende flertal <strong>af</strong> de tidlige analyser gav støtte til Wagners lov,<br />
hvilket dog synes at være en konsekvens <strong>af</strong> metodiske problemer, jf. f.eks.<br />
Henrekson (1990) og Borcherding m.fl. (2001). I en række nyere analyser,<br />
125
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
hvor der er anvendt mere avancerede statistiske metoder, der tager højde<br />
for disse problemer, er resultaterne væsentligt mere blandede, jf. boks 6.3.<br />
Boks 6.3: Resultater i nyere analyser <strong>af</strong> Wagner’s lov<br />
I en analyse på svenske data for perioden 1861-1988 kan Henrekson (1990) <strong>ikke</strong><br />
finde støtte for Wagners lov.<br />
I en analyse <strong>af</strong> udviklingen i de offentlige udgifter i G7-landene 2 over perioden<br />
1950-1995 finder Olekalns (1999), at Wagners lov kan forklare udviklingen i udgiften<br />
til overførsler, men <strong>ikke</strong> udviklingen i det offentlige forbrug.<br />
Bohl (1996) finder ved en analyse <strong>af</strong> data for G7-landene, at Wagners lov bidrager<br />
til at forklare udviklingen i to ud <strong>af</strong> syv lande.<br />
Payne og Ewing (1996) finder i en undersøgelse <strong>af</strong> udgiftsudviklingen i 22 tilfældigt<br />
udvalgte lande støtte for Wagners lov som forklaring i seks <strong>af</strong> landene.<br />
Efterspørgslen efter offentlige serviceydelser vil generelt være meget høj,<br />
fordi borgerne som hovedregel <strong>ikke</strong> svarer nogen direkte betaling for forbruget<br />
<strong>af</strong> offentlige ydelser. For den enkelte bruger vil ydelserne derfor<br />
fremstå som gratis eller væsentligt billigere end den reelle kostpris. Det<br />
betyder, at brugen <strong>af</strong> ydelserne <strong>ikke</strong> <strong>af</strong>spejler de enkelte borgeres betalingsvillighed.<br />
Der kan derfor <strong>ikke</strong> opnås nogen automatisk ligevægt mellem udbud og<br />
efterspørgsel som på et almindeligt marked. Udbuddet <strong>af</strong> offentlige serviceydelser<br />
må derfor rationeres via en politisk prioritering.<br />
Relativ fordyrelse <strong>af</strong> offentlige tjenesteydelser (Baumoleffekten)<br />
Der kan ske en relativ fordyrelse <strong>af</strong> serviceydelser, hvis mulighederne for<br />
at forbedre produktiviteten gennem anvendelse <strong>af</strong> ny teknologi er mindre<br />
end i andre erhverv. Dette benævnes Baumoleffekten. 3 Baumoleffekten<br />
kan have understøttet en forøgelse <strong>af</strong> de offentlige udgifters andel <strong>af</strong> BNP.<br />
Et eksempel på en sektor, hvor Baumoleffekten gør <strong>sig</strong> gældende, kunne<br />
være børnepasning, hvor der er praktiske grænser for, hvor mange børn,<br />
der kan passes <strong>af</strong> et givet antal pædagoger, jf. boks 6.4.<br />
2<br />
G7-landene udgøres <strong>af</strong> USA, Storbritannien, Frankrig, Canada, Japan, Tyskland og Italien.<br />
3<br />
I den danske debat har effekten også været betegnet Ølgaardeffekten.<br />
126
Boks 6.4: Baumoleffekten<br />
Kapitel 6<br />
Den canadisk-amerikanske økonom William Baumol påpegede i 1967, at en langsommere<br />
produktivitetsudvikling i arbejdskr<strong>af</strong>tintensive serviceerhverv generelt<br />
fører til en fordyrelse <strong>af</strong> disse ydelser, idet man måtte forvente en nogenlunde<br />
ensartet lønudvikling i de enkelte sektorer.<br />
”…..Our model tells us that manufactures are likely to continue to decline in relative<br />
cost and, unless the income elasticity of demand for manufactured goods is<br />
very large, they may absorb an ever smaller proportion of the labor force, which if<br />
it transpires, may make it more difficult for our economy to maintain its overall rate<br />
of growth……”., jf. Baumol (1967).<br />
Baumols betragtninger implicerede således følgende:<br />
• Større relative prisstigninger i lavproduktive sektorer end i de højproduktive.<br />
• En større del <strong>af</strong> arbejdsstyrken over tid vil blive beskæftiget i lavproduktive<br />
erhverv.<br />
• Den samlede produktivitetsudvikling falder, fordi lavproduktive erhverv får<br />
stadig større vægt i den samlede økonomi.<br />
Allerede i 1965 havde Baumol dog i en artikel sammen med Bowen peget på, at<br />
bl.a. udøvende kunst over tid ville blive relativt fordyret over tid som følge <strong>af</strong>, at<br />
produktionen er stærkt arbejdskr<strong>af</strong>tintensiv.<br />
”…..It is apparent that the live performing arts belong to the stable productivity<br />
sector of our economy. The legitimate theatre, the symphony orchestra, the<br />
chamber group, the opera, the dance <strong>–</strong> all can serve as textbook illustrations of<br />
activities offering little opportunity for major technological change. The output per<br />
man-hour of the violinist playing a Schubert quartet in a standard concert hall is<br />
relatively fixed, and it is fairly difficult to reduce the number of actors necessary for<br />
a performance of Henry IV, Part II”.<br />
Baumoleffekten kan gøre <strong>sig</strong> gældende i både offentlig og privat produktion.<br />
Forekomsten <strong>af</strong> effekten har således <strong>ikke</strong> i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> noget at gøre med,<br />
om ydelsen produceres i offentlig eller privat regi. Institutionelle forhold<br />
kan imidlertid betinge, at Baumoleffekten kan være større i den offentlige<br />
sektor end i den private sektor.<br />
For det første stilles brugerne <strong>af</strong> kollektivt finansierede serviceydelser <strong>ikke</strong><br />
over for en pris, og har derfor <strong>ikke</strong> enkeltvis nogen umiddelbar tilskyndelse<br />
til at reducere deres forbrug, <strong>selv</strong>om den relative kostpris for samfundet<br />
øges. Der kan dog argumenteres for, at denne problemstilling modificeres<br />
<strong>af</strong>, at udbuddet <strong>af</strong> offentlige serviceydelser fastlægges politisk og <strong>ikke</strong> <strong>af</strong><br />
brugerne.<br />
For det andet kan der argumenteres for, at offentlig produktion <strong>af</strong> serviceydelser<br />
<strong>ikke</strong> nødvendigvis er underlagt samme grad <strong>af</strong> priskonkurrence<br />
som produktionen <strong>af</strong> private serviceydelser, og at der derfor <strong>ikke</strong> er samme<br />
automatiske pres for at forbedre produktiviteten. En stram styring <strong>af</strong><br />
127
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
udgifter og formulering <strong>af</strong> konkrete krav til den offentlige serviceproduktion<br />
kan dog generere pres for forbedringer <strong>af</strong> produktiviteten.<br />
For det tredje har den offentlige sektor overtaget mange servicefunktioner<br />
fra den private sektor.<br />
I praksis er det forbundet med problemer at dokumentere forekomsten <strong>af</strong><br />
Baumoleffekter i den offentlige serviceproduktion. Det skyldes bl.a., at der<br />
<strong>ikke</strong> sker en markedsmæs<strong>sig</strong> fastsættelse <strong>af</strong> værdien <strong>af</strong> produktionen.<br />
Værdien <strong>af</strong> den offentlige produktion må derfor fastsættes som omkostningerne<br />
til de personaleressourcer m.v., der er forbrugt til produktionen.<br />
Der er gennemført talrige analyser <strong>af</strong> Baumoleffektens eventuelle betydning<br />
for udviklingen i de offentlige serviceudgifter. I flertallet <strong>af</strong> analyserne<br />
findes, at Baumoleffekten udgør en væsentlig forklaring på væksten i de<br />
offentlige serviceudgifter, jf. Finansministeriet (1990) og Borcherding m.fl.<br />
(2001). Borcherding (1985) fandt i en analyse <strong>af</strong> udviklingen i de offentlige<br />
udgifter i USA over perioden 1902-1979, at Baumoleffekten alene kunne<br />
forklare 31 pct. <strong>af</strong> væksten i de offentlige udgifter.<br />
Henrekson (1990) konkluderer, at Baumoleffekten giver et <strong>sig</strong>nifikant bidrag<br />
til forklaringen <strong>af</strong> de offentlige serviceudgifter i Sverige i perioden<br />
1950-84. Henrekson (1990) undersøgte samtidig, om forekomsten <strong>af</strong> Baumoleffekten<br />
i forhold til de offentlige serviceydelser kunne have en negativ<br />
virkning på de offentlige udgifter til overførsler, dvs. vækst i serviceudgifterne<br />
kunne medføre en fortrængning <strong>af</strong> overførselsudgifter. Denne effekt<br />
var imidlertid <strong>ikke</strong> statistisk <strong>sig</strong>nifikant. Paldam og Zeuthen (1987) finder i<br />
analyser <strong>af</strong> udviklingen <strong>af</strong> de offentlige udgifter i Danmark i perioden 1950-<br />
85, at Baumoleffekten og kvindernes stigende erhvervsdeltagelse er to<br />
væsentlige forklaringer på væksten i de offentlige udgifter.<br />
Forbedrede muligheder for skatteopkrævning<br />
Omstillingen fra landbrugs- til industrisamfund og kvindernes øgede erhvervsdeltagelse<br />
har i væsentligt omfang bidraget til at øge den registrerede<br />
samfundsmæs<strong>sig</strong>e produktion og dermed også den indkomstmasse,<br />
som kan underlægges beskatning. En del <strong>af</strong> den registrerede vækst skyldes<br />
således, at <strong>selv</strong>e omflytningen <strong>af</strong> produktionen fra at foregå inden for<br />
familierne til at blive udført på virksomheder, institutioner m.v. har muliggjort<br />
en registrering <strong>af</strong> værdien <strong>af</strong> ydelserne. Omflytningen har samtidig<br />
muliggjort, at der kunne frigøres arbejdskr<strong>af</strong>t til andre erhverv og har dermed<br />
understøttet en bedre arbejdsdeling.<br />
Kvindernes øgede erhvervsfrekvens over de seneste årtier har formentlig<br />
en tæt sammenhæng med det øgede udbud <strong>af</strong> offentlige serviceydelser.<br />
Kvindernes øgede erhvervsdeltagelse har på en og samme tid nødvendiggjort<br />
og muliggjort en udbygning <strong>af</strong> en række ydelser, der hidtil var blevet<br />
produceret i hjemmene, f.eks. børnepasning og pleje <strong>af</strong> ældre, jf. Pal-<br />
128
Kapitel 6<br />
dam og Zeuthen (1987). Udbygningen <strong>af</strong> den offentlige børnepasning har<br />
forbedret børnefamiliernes muligheder for, at begge forældre kan være<br />
erhvervsaktive.<br />
Henrekson (1990) finder i ovennævnte analyse <strong>af</strong> svenske data for perioden<br />
1950-84, at væksten i kvindernes erhvervsdeltagelse har en <strong>sig</strong>nifikant<br />
positiv effekt på udgifterne til dels offentligt forbrug, dels overførsler.<br />
Graden <strong>af</strong> åbenhed i økonomien<br />
Den øgede samhandel med andre lande, mere mobile produktionsfaktorer<br />
m.v. har givetvis h<strong>af</strong>t og må også fremover forventes at få betydning for<br />
udviklingen i de offentlige udgifters størrelse.<br />
I den samfundsvidenskabelige litteratur findes der dog både argumenter<br />
for, at internationaliseringen kan trække i retning <strong>af</strong> lavere og højere offentlige<br />
udgifter.<br />
På den ene side argumenteres der for, at der i takt med en øget grad <strong>af</strong><br />
åbenhed i økonomien også følger, at de enkelte landes økonomier bliver<br />
mere følsomme over for den økonomiske udvikling blandt samhandelspartnerne.<br />
Borgerne efterspørger derfor, at den offentlige sektor indtager<br />
en større og stærkere rolle for at <strong>af</strong>dæmpe udsvingene i deres indkomst-<br />
og forbrugsmuligheder (kompensationshypotesen).<br />
På den anden side argumenteres der for, at øget konkurrence fra andre<br />
lande og produktionsfaktorernes øgede mobilitet kan føre til et pres på de<br />
enkelte landes skattebaser (efficienshypotesen). 4 Hypotesen lader <strong>sig</strong><br />
imidlertid vanskeligt efterprøve ved statistiske analyser, fordi der endnu<br />
kun er relativt korte tidsserier for udviklingen i kapitalmobiliteten m.v.<br />
Cameron (1978) viste i en analyse <strong>af</strong> 18 OECD-lande, at der var en positiv<br />
sammenhæng mellem graden <strong>af</strong> åbenhed i økonomierne i 1960 og væksten<br />
i landenes skatteindtægter fra 1960 til 1975. Cameron forklarede resultaterne<br />
med, at der i åbne økonomier er en tendens til en større grad <strong>af</strong><br />
organisering <strong>af</strong> arbejdskr<strong>af</strong>ten og dermed stærkere fagforeninger, som efterspørger<br />
offentlige overførselsordninger.<br />
Rodrik (1996) viste i en analyse <strong>af</strong> over 100 lande, at der er en positiv<br />
sammenhæng mellem omfanget <strong>af</strong> international handel og størrelsen <strong>af</strong><br />
de offentlige udgifter. Rodrik begrundede dette med, at en større grad <strong>af</strong><br />
åbenhed i økonomien medførte en større efterspørgsel efter sociale ordninger<br />
for at <strong>af</strong>dække borgere over for udefrakommende risici.<br />
4 Kapitalen vil bevæge <strong>sig</strong> mod de lande, sektorer m.v., som giver det største <strong>af</strong>kast efter<br />
skat. Afkastet efter skat <strong>af</strong>hænger både <strong>af</strong> produktivitetens niveau og skatternes niveau.<br />
Kapitalen vil derfor <strong>ikke</strong> nødvendigvis bevæge <strong>sig</strong> mod de lande, som har de laveste skatter,<br />
jf. Lucas (1990).<br />
129
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Et <strong>af</strong> Rodriks resultater var, at det offentlige forbrug øges med 2 pct., hvis<br />
summen <strong>af</strong> import og eksport i pct. <strong>af</strong> BNP øges med 10 pct. point. Rodrik<br />
påpegede endvidere, at man ud fra graden <strong>af</strong> åbenhed i de enkelte landes<br />
økonomier i starten <strong>af</strong> 1960’erne kunne ”forud<strong>sig</strong>e” væksten i det offentlige<br />
forbrug i de følgende tre årtier, jf. boks 6.5.<br />
Boks 6.5: Sammenhæng mellem åbenhed og offentlige udgifters andel<br />
<strong>af</strong> BNP<br />
“First, there is a positive and robust partial correlation between openness, as<br />
measured by the share of trade in GDP, and the scope of government, as measured<br />
by the share of government expenditure in GDP. The correlation is robust in<br />
the sense that (a) it is un<strong>af</strong>fected by the inclusion of other control variables, (b) it<br />
exists for measures of government spending drawn from all available data sets,<br />
(c) it prevails for both low- and high income countries, and (d) it is not an artifact<br />
created by outliers. In addition, openness in the early 1960’s is a statistically <strong>sig</strong>nificant<br />
predictor of the expansion of government consumption over the subsequent<br />
three decades.<br />
Second, I show that the explanation that best fits this evidence is one that focusses<br />
on the role of external risk. Government consumption appears to play an insulating<br />
role in economies subject to external shocks. Societies seem to demand<br />
(and receive) a larger government sector as the price for accepting larger doses<br />
of external risk”.<br />
Kilde: Rodrik (1996)<br />
Rodrik fremhævede også, at der i takt med en stigende grad <strong>af</strong> åbenhed i<br />
økonomien især må forventes at ske en vækst i udgifterne til sociale ydelser<br />
og <strong>velfærd</strong>sservice, hvilket bekræftedes i Rodriks analyser.<br />
Cusack og Iversen (2000) finder, at økonomiens åbenhed kun kan forklare<br />
en beskeden del <strong>af</strong> udgiftsudviklingen, men at teknologisk begrundede<br />
strukturelle skift er en dominerende årsag, jf. senere.<br />
I en nyere undersøgelse <strong>af</strong> 23 OECD-lande over perioden 1948-98 findes<br />
<strong>ikke</strong> belæg for Rodriks resultater, jf. Molana m.fl. (2004). Undersøgelsen<br />
adskiller <strong>sig</strong> metodisk fra Rodriks, idet Molana m.fl. analyserer udviklingen<br />
i hvert land for <strong>sig</strong>, hvorimod Rodrik analyserer alle lande i samme regressionsmodel,<br />
hvilket lægger bindinger på modellen. Undersøgelsen <strong>af</strong>viser<br />
<strong>ikke</strong>, at kompensationshypotesen kan være én <strong>af</strong> flere mulige drivkræfter<br />
bag udviklingen i de offentlige udgifter. Resultaterne kan dog ses som udtryk<br />
for, at kompensationshypotesens eventuelle betydning overskygges <strong>af</strong><br />
andre effekter.<br />
Betydningen <strong>af</strong> teknologisk betingede strukturelle skift<br />
Cusack og Iversen (2000) finder, at udviklingen i de offentlige udgifter især<br />
er drevet <strong>af</strong> en efterspørgsel efter at få dækket de risici, som følger <strong>af</strong> teknologiske<br />
ændringer, der fører til strukturelle skift inden for de enkelte lan-<br />
130
Kapitel 6<br />
des arbejdsmarkeder. Cusack og Iversen (2000) fremhæver stigende produktivitet,<br />
ændrede forbrugsmønstre og mættet efterspørgsel efter produkter<br />
fra traditionelle sektorer som landbrug og (visse typer) <strong>af</strong> industri som<br />
hovedårsager til skiftene.<br />
Cusack og Iversen (2000) præsenterer en række statistiske analyser og<br />
finder blandt andet, at en reduktion i beskæftigelsen i landbrug og industri<br />
på 1 pct. fører til en lang<strong>sig</strong>tet forøgelse <strong>af</strong> dels overførselsudgifterne med<br />
0,4 pct., dels det offentlige forbrug med 0,6 pct. De finder, at indenlandske<br />
økonomiske forhold, herunder reduktionen i beskæftigelsen i landbrug og<br />
industri, har langt større betydning for de offentlige udgifter end globaliseringen.<br />
Cusack og Iversen (2000) analyserer endvidere, om ændringerne i beskæftigelsen<br />
i industri og landbrug primært er påvirket <strong>af</strong> indenlandske eller<br />
udenlandske forhold. De finder, at udviklingen helt overvejende kan<br />
forklares ved indenlandske forhold, herunder blandt andet produktivitetsvæksten<br />
(teknologiske fremskridt) og ændrede forbrugsmønstre. De finder<br />
<strong>ikke</strong> støtte for en formodning om, at øget samhandel med mindre udviklede<br />
lande kan have ført til faldende indenlandsk beskæftigelse, fordi disse<br />
lande har udkonkurreret indenlandske erhverv.<br />
Betydningen <strong>af</strong> det politiske system<br />
Persson og Tabellini (2001) finder i en analyse <strong>af</strong> valgsystemer og politiske<br />
institutioner i 61 demokratiske lande, at indretningen <strong>af</strong> de politiske<br />
systemer i de enkelte lande har stor betydning for udformningen <strong>af</strong> den<br />
økonomiske politik.<br />
Persson og Tabellini (2001) skelner mellem effekterne <strong>af</strong> dels valgsystemets<br />
indretning, dels om det politiske system er parlamentarisk eller præsidentielt.<br />
For så vidt angår valgsystemets indretning skelner de yderligere mellem<br />
betydningen <strong>af</strong> valgdistrikternes størrelse og valgmetoden. Valgdistrikternes<br />
størrelse forventes at påvirke de offentlige udgifters sammensætning<br />
og størrelse, således at større valgdistrikter fører til større <strong>velfærd</strong>sudgifter,<br />
fordi de politiske programmer må rettes mod bredere befolkningsgrupper.<br />
Om valgmetoden forudsættes det, at forholdstalsvalg <strong>–</strong> svarende til valgmetoden<br />
i Danmark <strong>–</strong> vil føre til højere udgifter end flertalsvalg, blandt andet<br />
fordi det generelt kræver opbakning fra en større del <strong>af</strong> befolkningen at<br />
vinde et forholdstalsvalg 5 , og politikerne derfor må rette deres politiske<br />
5 Hvis alle valgdistrikter vægter lige kan et flertalsvalg potentielt vindes med lige over 25<br />
pct. <strong>af</strong> stemmerne (kræver mindst 50 pct. <strong>af</strong> stemmerne i mindst 50 pct. <strong>af</strong> distrikterne).<br />
Derimod kræver det mindst 50 pct. <strong>af</strong> stemmerne at vinde et forholdstalsvalg (eksklusive et<br />
eventuelt stemmespild på grund <strong>af</strong> spærregrænse e.l.)<br />
131
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
programmer mod bredere befolkningsgrupper. Herudover vil systemer baseret<br />
på forholdstalsvalg som hovedregel indebære repræsentation <strong>af</strong> flere<br />
partier end under flertalsvalg og hyppigere føre til mindretalsregeringer.<br />
I overensstemmelse med disse forventninger finder Persson og Tabellini<br />
(2001) i en statistisk analyse, at lande med forholdstalsvalg har højere offentlige<br />
udgifter, højere sociale overførsler og reagerer kr<strong>af</strong>tigere på økonomiske<br />
choks end lande med flertalsvalg.<br />
Persson og Tabellini (2001) lægger til grund, at præsidentialisme fører til<br />
lavere udgifter end parlamentarisme. Dette begrundes blandt andet med,<br />
at præsidenter er direkte valgte, og at der er en magtadskillelse mellem<br />
præsidenten og de(n) lovgivende forsamling(er), idet de(n) <strong>ikke</strong> har mulighed<br />
for at <strong>af</strong>sætte præsidenten. Under parlamentarisme vælges regeringerne<br />
derimod <strong>af</strong> deres respektive parlamenter og er derfor <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong><br />
at have støtte fra et parlamentarisk flertal. I overensstemmelse med deres<br />
forventninger finder Persson og Tabellini (2001) blandt andet, at:<br />
132<br />
• Lande, der ledes <strong>af</strong> en præsident, har lavere offentlige udgifter <strong>–</strong><br />
ca. 10 pct. <strong>af</strong> BNP lavere <strong>–</strong> og lavere vækst i udgifterne samt reagerer<br />
i mindre grad på økonomiske choks end lande med parlamentarisk<br />
ledelse.<br />
• Lande, der ledes <strong>af</strong> en præsident, udskyder finanspolitiske tilpasninger<br />
til den anden side <strong>af</strong> et valg, mens der i lande med forholdstalsvalg<br />
og parlamentarisme sker en forøgelse <strong>af</strong> udgifterne til de<br />
sociale overførsler op til et valg.<br />
Manglende sammenhæng mellem betalingsvilje og udgiftsønsker<br />
Der kan være flere grunde til, at der i praksis kan konstateres en manglende<br />
sammenhæng mellem borgernes betalingsvilje og udgiftsønsker.<br />
Da brugerne som oftest <strong>ikke</strong> skal svare nogen direkte betaling for ydelsen,<br />
bliver fordelene for den enkelte ved øget forbrug store i forhold til det marginale<br />
finansieringsbidrag via skatterne, som set fra den enkelte borgers<br />
side er tæt ved nul.<br />
En anden årsag kan være, at fordelene er koncentreret på relativt små<br />
grupper i forhold til den gruppe, som skal bære finansieringen, jf. asymmetrihypotesen<br />
i næste <strong>af</strong>snit.<br />
En tredje årsag kan være, at borgerne på grund <strong>af</strong> manglende information<br />
undervurderer omkostningerne ved offentlige ydelser. Der har blandt andet<br />
været peget på, at faktorer som en mere kompliceret skattestruktur og<br />
underskudsfinansiering gør det vanskeligere for borgerne at gennemskue<br />
den reelle omkostning til offentlige ydelser. Dette kan give et pres for forbedringer<br />
<strong>af</strong> den offentlige service og/eller lavere skatter.
Kapitel 6<br />
I flere danske undersøgelser har der kunnet findes belæg for, at borgernes<br />
forventninger til den offentlige sektor er påvirket <strong>af</strong> fiskal illusion, jf. f.eks.<br />
Kristensen (1980, 1982 og 1987), Mouritzen (1987, 1991) og Winter og<br />
Mouritzen (2001).<br />
Winter og Mouritzen (2001) finder, jf. boks 6.6, at der blandt mere end 60<br />
pct. <strong>af</strong> borgerne var en manglende sammenhæng mellem deres holdninger<br />
til niveauet for de kommunale skatter og ønskerne til de offentlige udgifter.<br />
De fandt også, at oplysninger om omkostningerne ved at producere<br />
offentlige ydelser bidrog til bedre sammenhæng mellem udgiftsønsker og<br />
betalingsvilje.<br />
Boks 6.6: Resultater i undersøgelse <strong>af</strong> fiskal illusion<br />
Winter og Mouritzens undersøgelse er baseret på 1.828 besvarelser <strong>af</strong> 3.000<br />
spørgeskemaer udsendt til voksne borgere i Odense kommune i maj 1990. Den<br />
ene halvdel <strong>af</strong> modtagerne fik sammen med spørgeskemaet tilsendt en detaljeret<br />
information om omkostningerne ved forskellige offentlige ydelser og skattesatser<br />
m.v., mens den anden halvdel <strong>ikke</strong> modtog en sådan information.<br />
Manglende sammenhæng mellem forventninger og betalingsvilje<br />
Denne del <strong>af</strong> analysen omfattede kun personer, som havde modtaget information<br />
om omkostninger m.v.<br />
På alle kommunale serviceområder, undtagen biblioteker og kultur, var der flere<br />
borgere, som mente, at kommunen brugte for lidt, end som mente, at kommunen<br />
brugte for meget. 31 pct. mente, at de kommunale skatter var for høje, men ønskede<br />
samtidig udvidelser <strong>af</strong> den offentlige service. 23 pct. fandt, at de kommunale<br />
skatter var tilpas, men ønskede udvidelser <strong>af</strong> den offentlige service. 9 pct. ønskede,<br />
at skatterne skulle sænkes uden samtidig reduktion <strong>af</strong> udgifterne.<br />
Betydningen <strong>af</strong> information<br />
Der var væsentligt færre ”ved <strong>ikke</strong>”-svar blandt de personer, som modtog information<br />
om omkostninger og skattesatser m.v. Andelen <strong>af</strong> personer, som mente, at<br />
kommunen brugte for mange penge, var markant højere blandt de personer, som<br />
modtog information. Andelen <strong>af</strong> personer, som ønskede større offentlige udgifter,<br />
var derimod omtrent den samme som for personerne uden information. Gruppen,<br />
som modtog information, var noget mere positive over for brugerbetaling end<br />
gruppen uden information. Derimod var der <strong>ikke</strong> en statistisk <strong>sig</strong>nifikant forskel på<br />
holdningerne til kommuneskatternes niveau i de to grupper.<br />
Grupper med særlig interesse i øgede offentlige udgifter m.v.<br />
Anvendelsen <strong>af</strong> kollektiv finansiering betyder, at finansieringsbyrden ved<br />
øgede offentlige udgifter fordeles ud på den brede befolkning. Brugere <strong>af</strong><br />
offentlige serviceydelser, interesseorganisationer m.v. har derfor en stærk<br />
tilskyndelse til at advokere for øgede udgifter eller søge at modvirke besparelser.<br />
Forudsat veldefinerede brugergrupper kan der således opstå en<br />
133
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
asymmetri i det omfang, disse grupper har lettere ved at vinde politisk gehør<br />
end skatteborgeres generelle ønsker om nedsættelser <strong>af</strong> skatten eller<br />
at undgå skattestigninger, jf. f.eks. Kristensen (1987).<br />
Asymmetrien <strong>kommer</strong> også til udtryk ved, at politikere str<strong>af</strong>fes hårdere for<br />
besparelser, end de belønnes for forbedringer. Nannestad og Paldam<br />
(1997) fandt således i en undersøgelse dækkende perioden 1986-92, at<br />
vælgernes reaktion over for politikerne i forbindelse med privatøkonomiske<br />
forringelser er omtrent tre gange så kr<strong>af</strong>tig, som vælgernes belønning for<br />
privatøkonomiske forbedringer.<br />
En anden beslægtet hypotese er, at antallet <strong>af</strong> personer, der er økonomisk<br />
<strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> det offentlige via lønindtægt eller overførselsindkomst tilsammen<br />
kan danne en betydelig magtfaktor, der advokerer for øgede udgifter<br />
og søger at modarbejde besparelser. Undersøgelser på danske data<br />
giver kun svagt belæg for denne hypotese, jf. f.eks. Goul Andersen (1988<br />
og 1989).<br />
En tredje beslægtet hypotese er, at offentligt ansatte søger at budgetmaksimere,<br />
fordi det er forbundet med større prestige, forbedrede muligheder<br />
for forfremmelser, skaber luft til at gennemføre ændringer m.v., hvis man<br />
har et stort budget, jf. Niskanen (1971). Hypotesen tager bl.a. udgangspunkt<br />
i, at den offentlige sektor <strong>ikke</strong> i lighed med private virksomheder skal<br />
skabe en profit til deres ejere, og at der derfor er mulighed for at forfølge<br />
andre motiver. Det lægges samtidig til grund, at offentligt ansatte handler<br />
rationelt og opportunistisk. Endvidere gøres der antagelser om, at de besidder<br />
en større information end politikerne, hvilket gør det lettere for dem<br />
at overbevise politikerne, om at deres udgiftsønsker bør imødekommes.<br />
Hypotesen baserer <strong>sig</strong> derudover på, at de bevilgende myndigheder er<br />
fragmenterede, og hver især vil repræsentere udgiftsønsker, som er stærkere<br />
end gennemsnitsvælgerens.<br />
Det er <strong>ikke</strong> muligt at teste Niskanens hypotese i praksis og dermed fastslå<br />
den eventuelle betydning her<strong>af</strong>. Rimeligheden <strong>af</strong> flere <strong>af</strong> antagelserne kan<br />
dog gøres til genstand for diskussion. I mange lande er budgetprocessen<br />
således indrettet på en måde, der medvirker til at udligne informationsasymmetrien<br />
mellem ressortministerier og politikere.<br />
En fjerde hypotese er, at medianvælgeren kan have en interesse i at efterspørge<br />
mere service, fordi den pågældendes merbidrag er mindre end<br />
merforbruget, jf. Meltzer og Richard (1983). Hypotesen tager sit udgangspunkt<br />
i, at medianindkomsten er lavere end den gennemsnitlige indkomst.<br />
I situationer med proportionale (eller progressive) skatter vil medianvælgerens<br />
bidrag derfor være mindre end det gennemsnitlige bidrag, og medianvælgeren<br />
vil derfor som gennemsnitsbetragtning være tilbøjelig til at efterspørge<br />
mere offentlig service. Empiriske undersøgelser <strong>af</strong> hypotesen<br />
har givet blandede resultater, jf. Borcherding m.fl. (2001).<br />
134
Kapitel 6<br />
Permanente løft i det acceptable beskatningsniveau (Peacock og Wisemans<br />
”displacement effect”)<br />
Peacock og Wiseman (1961) påpegede ud fra en analyse <strong>af</strong> britiske data,<br />
at de offentlige udgifter især var blevet øget i forbindelse med krige eller<br />
økonomiske kriser og efterfølgende er forblevet på et højere niveau end<br />
tidligere. Som forklaring angav de, at vælgernes tolerance over for højere<br />
skatter øgedes under krige og økonomiske kriser, mens holdningen til det<br />
acceptable skatteniveau var relativt stabilt i øvrige perioder.<br />
Hypotesen er vanskelig at efterprøve, især fordi der <strong>ikke</strong> er noget klart<br />
svar på, hvor kr<strong>af</strong>tig en økonomisk krise eller hvor omfattende en krig skal<br />
være, før den udløser skattestigninger og varige udgiftsløft. Hypotesen er<br />
desuden <strong>ikke</strong> lige relevant for alle lande og kan eksempelvis <strong>ikke</strong> forklare<br />
den kr<strong>af</strong>tige udgiftsvækst i løbet <strong>af</strong> 1960’erne og starten <strong>af</strong> 1970’erne i<br />
Danmark og en række øvrige vestlige lande.<br />
6.4 Konklusion<br />
Det samlede billede er, at der <strong>ikke</strong> er én enkeltstående drivkr<strong>af</strong>t, som kan<br />
forklare hele udgiftsvæksten eller ”blot” hovedparten her<strong>af</strong>. Omvendt er<br />
der forskelle på, hvor stærkt belæg, der har kunnet findes for de enkelte<br />
drivkræfter i de statistiske analyser.<br />
Én væsentlig medvirkende drivkr<strong>af</strong>t bag udgiftsvæksten er dog formentlig,<br />
at der over tid er sket en gradvis fordyrelse <strong>af</strong> den offentlige produktion i<br />
forhold til privat produktion (Baumoleffekten). Med en parallel lønudvikling<br />
i den offentlige og private sektor vil der ske en relativ fordyrelse <strong>af</strong> den offentlige<br />
produktion i forhold til den private produktion, hvis den offentlige<br />
produktion er relativt mere personaleintensiv, og der i mindre grad er mulighed<br />
for at drage fordel <strong>af</strong> teknologiske fremskridt. Det er på amerikanske<br />
data skønnet, at Baumoleffekten kan forklare knap 1/3 <strong>af</strong> den stedfundne<br />
vækst i de offentlige udgifter i USA.<br />
Én anden mulig drivkr<strong>af</strong>t er, at efterspørgslen efter offentlige ydelser stiger<br />
mere end forholdsmæs<strong>sig</strong>t med stigende indkomst i takt med, at mere basale<br />
behov dækkes (Wagners lov). Resultaterne <strong>af</strong> nyere statistiske analyser<br />
er relativt blandede og giver således hverken entydig støtte til Wagners<br />
lov eller omvendt entydigt grundlag for at <strong>af</strong>vise den eventuelle betydning<br />
her<strong>af</strong>.<br />
En yderligere mulig drivkr<strong>af</strong>t er, at mulighederne for finansiering via beskatning<br />
er øget på grund <strong>af</strong> en bedre registrering <strong>af</strong> indkomster i forbindelse<br />
med omstillingen fra landbrugs- til industrisamfund.<br />
135
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Litteratur<br />
Baumol, W.J. og W.G. Bowen (1965): On Performing Arts: The Anatomy<br />
of Their Economic Problems, The American Economic Review, Vol. 55,<br />
No. 1, pp. 495-502<br />
Baumol, W.J. (1967): Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy<br />
of Urban Crisis, The American Economic Review, Vol. 57, No. 3, pp.<br />
415-426.<br />
Bohl, M.T. (1996): Some international evidence on Wagner’s Law, Public<br />
Finance, vol. 51, no.2, pp. 185-200.<br />
Boix, C. (1999): Why does the Public Sector Grow? The role of Economic<br />
Development, Trade and Democracy, No. 5, November 1999, Centre de<br />
Recerca en Economica Internacional, Barcelona<br />
Borcherding, T.E. (1985): The Causes of Government Expenditure<br />
Growth: A survey of the US evidence, Journal of Public Economics, vol.<br />
62, pp. 891-901<br />
Borcherding, T.E., J.S. Ferris og A. Garzoni (2001): Growth in the Real<br />
Size of Government since 1970, Revideret version <strong>af</strong> arbejdspapir<br />
præsenteret ved International Institute of Political Economy’s 57. årsmøde.<br />
Christoffersen, H. (1984): Dansk <strong>velfærd</strong>spolitik efter 1945, Nyt Nordisk<br />
Forlag, Arnold Busck<br />
Cusack, T. og T. Iversen (2000): The Causes of Welfare State Expansion<br />
<strong>–</strong> Deindustrialization or Globalization?, World Politics, Vol. 52, pp. 313-349<br />
Finansministeriet (1990): Udgiftsanalyser 1990, København<br />
Finansministeriet (1991): Udgiftsanalyser 1991, København<br />
Finansministeriet (2003): Budgetredegørelse 2003, København<br />
Goul Andersen, J. (1988): Vælgernes holdninger til den offentlige udgiftspolitik,<br />
i Bentzon, K.-H. (red.): Fra vækst til omstilling, København<br />
Goul Andersen, J. (1989): Social klasse og parti, i Elklit, J. & O. Tonsgaard<br />
(red.): To folketingsvalg. Vælgerholdninger og vælgeradfærd i 1987 og<br />
1988, Politica, Århus<br />
Hansen, S. Aa. (1984): Økonomisk vækst I Danmark, Bind I 1720-1914,<br />
Akademisk Forlag<br />
136
Kapitel 6<br />
Henrekson, M. (1990): An Economic Analysis of Swedish Government<br />
Expenditure, Fackföreningsrörelsens Institut for Ekonomisk Forskning,<br />
Stockholm.<br />
Kristensen, O.P. (1980): The Logic of Political Bureaucratic Decisionmaking<br />
as a Cause of Governmental Growth, European Journal of Political<br />
Research, vol. 8, pp. 249-264<br />
Kristensen, O.P. (1982): Voter Attitudes and Public Spending: Is There a<br />
Relationship?, European Journal of Political Research, vol. 10, pp. 35-52<br />
Kristensen, O.P. (1984): On the Futility of the Demand Approach to Publicsector<br />
Growth, European Journal of Political Research, vol. 12, pp. 309-<br />
324<br />
Kristensen, O.P. (1987): Væksten I den offentlige sektor, Jurist- og Økonomforbundets<br />
Forlag, København<br />
Meltzer, A.H. og S.F. Richard (1983): Tests of a Rational Theory of the<br />
Size of Government”, Public Choice, Vol. 41, no. 3, pp. 403-418<br />
Molana, H., C. Montagna og M. Violato (2004): On the Causal Relationship<br />
between Trade-openness and Government Size: Evidence from 23<br />
OECD Countries, Department of Economic Studies, University of Dundee,<br />
Dundee<br />
Mouritzen, P.E. (1987): The Demanding Citizen: driven by Policy, Selfinterest<br />
or Ideology?, European Journal of Political Research, vol. 15, pp.<br />
417-435.<br />
Mouritzen, P.E. (1991): Den Politiske Cyklus, Politica, Århus<br />
Musgrave, R. A. (1969): Fiscal Systems, Studies in Comparative Economics<br />
10, Yale University Press, New Haven and London<br />
Nannestad, P. og M. Paldam (1997): The Grievance Asymmetry revisited:<br />
a Micro Study of Economic Voting in Denmark, 1986-92, European Journal<br />
of Political Economy, vol. 13, pp. 81-99.<br />
Niskanen, W.A. (1971): Bureaucracy and Representative Government,<br />
Aldine Publishing Company, Chicago<br />
Olekalns, N. (1999): Demographic and Wagner’s law. Evidence from the<br />
OECD Countries, Department of Economics, The University of Melbourne,<br />
Research Paper, no. 694<br />
137
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Payne, J.E. og B.T. Ewing (1996): International Evidence on Wagner’s<br />
Hypothesis: A cointegration analysis, Public Finance, vol. 51, no 2, pp.<br />
258-274<br />
Paldam, M. og H.E. Zeuthen (1987): The Expansion of the Public Sector in<br />
Denmark <strong>–</strong> A Post Festum?, Økonomisk Institut ved Aarhus Universitet,<br />
memo 1987-21, Århus<br />
Peacock, A.T. og J. Wiseman (1961): The Growth of Public Expenditures<br />
in the United Kingdom, National Bureau of Economic Research, Princeton<br />
University Press, Princeton.<br />
Persson, T. og G. Tabellini (2001): Political Institutions and Policy Outcomes:<br />
What are the Stylized Facts, CESifo Working Paper no. 459,<br />
München<br />
Rodrik, D. (1996): Why do more Open Economies have Bigger Governments?,<br />
National Bureau of Economic Research, Working Paper no. 5537,<br />
Cambridge. Se også Rodrik, D. (1998): Why do more Open Economies<br />
have Bigger Governments? , The Journal of Political Economy, Vol. 106.,<br />
No. 5, Oct. 1998, pp. 997-1032<br />
Tanzi, V. og L. Schuknecht (1997): Reconsidering the Fiscal Role of Government:<br />
The International Perspective, The American Economic Review,<br />
vol. 87, no. 2, Papers and Proceedings of the Hundred and Fourth Annual<br />
Meeting of the American Economic Association, pp. 164-168<br />
Tanzi, V. og L. Schuknecht (2000): Public Spending in the 20th Century <strong>–</strong><br />
a Global Perspective, Cambridge University Press, Cambridge<br />
Winter, S. og P.E. Mouritzen: Why People want something for nothing:<br />
The role of Asymmetrical Illusions, European Journal of Political Research,<br />
no. 39, pp. 109-143.<br />
Ølgaard, A. (1966): Growth, productivity and relative prices, North-Holland<br />
Publishing Company, Amsterdam<br />
138
Del II<br />
Det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
139
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
140
Kapitel 7<br />
Offentlige udgifter og finansieringen i hovedtræk<br />
Det er vigtigt at fokusere på, om de offentlige overførsler og ydelser bidrager<br />
effektivt til at opfylde <strong>velfærd</strong>ssamfundets hovedopgaver, som kan inddeles<br />
i henholdsvis 1) dækning <strong>af</strong> behovet for fordeling <strong>af</strong> forbrugsmuligheder<br />
henover livsforløbet og for implicit forsikring, 2) fremme <strong>af</strong> lighed og<br />
omsorg for svage grupper, 3) velstandssikring og investering, samt 4) s<strong>ikke</strong>rhed<br />
og andre statsopgaver.<br />
De fleste <strong>velfærd</strong>sydelser tjener imidlertid mere end ét <strong>af</strong> hovedformålene,<br />
og skattefinansieringen medfører helt generelt, at stort set alle offentlige<br />
udgifter medvirker til at udjævne indkomstforskelle. Typisk påvirker <strong>velfærd</strong>sydelserne<br />
fordelingen <strong>af</strong> årets indkomster og fordelingen <strong>af</strong> livsindkomster<br />
forskelligt. Eksempelvis omfordeler folkepensionen kun i begrænset<br />
omfang fra personer med høj livsindkomst til personer med lav livsindkomst,<br />
hvorimod fordelingsvirkningerne målt på årsindkomster er betydelige.<br />
Det hænger sammen med, at folkepensionen i høj grad har til formål at<br />
omfordele forbrugsmuligheder henover livsforløbet.<br />
Med udgangspunkt i overvejelser om, hvilke formål de enkelte offentlige<br />
ydelser tjener, kan det beregnes, at ca. en femtedel <strong>af</strong> de offentlige udgifter<br />
går til forsikringslignende ordninger og ca. en femtedel går til at flytte<br />
indkomster mellem forskellige perioder i en persons liv. Omkring 15 pct.<br />
går til investeringer i fremtiden og andre tiltag, som f.eks. uddannelse, der<br />
skal sikre et højt samlet velstandsniveau i samfundet, og ca. en fjerdedel<br />
går til at løse myndighedsopgaver som f.eks. forsvar og politi. Godt en tiendedel<br />
går til at forbedre vilkårene for de svagest stillede, mens den sidste<br />
tiendedel <strong>ikke</strong> kan fordeles på <strong>velfærd</strong>ssamfundets hovedformål.<br />
I de seneste 30 år har omfordeling over livsløbet udgjort en stigende andel<br />
<strong>af</strong> de offentlige udgifter. Denne tendens vurderes at fortsætte i fremtiden.<br />
Finansieringen <strong>af</strong> det offentliges opgaver foretages via skatteopkrævning,<br />
som bl.a. mindsker incitamentet til at arbejde. Bundskat på indkomst forvrider<br />
lidt mere end moms, og topskatten skønnes at være den mest forvridende<br />
skat, men også den, der bidrager mest til at udjævne indkomsterne.<br />
Skatterne bidrager dermed også til at nå <strong>velfærd</strong>ssamfundets målsætninger<br />
om omfordeling. Skat på fast ejendom forvrider relativt lidt.<br />
Den tiltagende globalisering rejser en problemstilling i forhold til det danske<br />
skattesystem. Vil arbejdskr<strong>af</strong>t, virksomheder og kapital flytte til andre<br />
lande med lavere skatter? Der er <strong>ikke</strong> akutte fare<strong>sig</strong>naler, der peger på en<br />
hastig flugt fra Danmark <strong>af</strong> kapital og arbejdskr<strong>af</strong>t, men der er grund til at<br />
tro, at problemstillingen kan blive mere påtrængende i fremtiden.<br />
141
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
142
Kapitel 7<br />
Offentlige udgifter og finansieringen i hovedtræk<br />
7.1 Indledning<br />
Velfærdssamfundet i den danske udformning er emnet for dette kapitel. I<br />
den danske <strong>velfærd</strong>smodel spiller den offentlige sektor en stor rolle for at<br />
nå <strong>velfærd</strong>ssamfundets mål, jf. beskrivelsen <strong>af</strong> formålene i kapitel 2. Det<br />
sker via en række midler som lovgivning og regulering, offentlige tilbud og<br />
aktiviteter på en lang række områder, men også via den måde skattesystemet<br />
er indrettet for at finansiere disse aktiviteter.<br />
Som følge her<strong>af</strong> udgør den offentlige sektor i Danmark en relativt stor andel<br />
<strong>af</strong> den samlede økonomi, og skattetrykket er tilsvarende højt sammenlignet<br />
med lande, hvor en større andel <strong>af</strong> omsorgsopgaverne og <strong>af</strong> den<br />
kollektive tilvejebringelse <strong>af</strong> økonomisk tryghed foregår i familierne og i<br />
form <strong>af</strong> private eller arbejdsmarkedstilknyttede forsikringer.<br />
Den offentlige sektor varetager således en række forskellige opgaver. I<br />
dette kapitel tages der udgangspunkt i en opdeling <strong>af</strong> formål på forsikring,<br />
omfordeling over livet, velstandssikring og investering, myndighedsopgaver<br />
og omfordeling til fordel for de svagest stillede, jf. kapitel 2. Det er vigtigt<br />
løbende at forholde <strong>sig</strong> til, om de offentlige overførsler og serviceydelser<br />
opfylder deres mål, og om de oprindelige formål stadig er relevante i<br />
forhold til samfundets behov. For at belyse, i hvilken grad de offentlige indkomstoverførsler<br />
opfylder målsætningerne bag dem, er det nødvendigt at<br />
skabe overblik over, hvorvidt den enkelte overførsel virker som forsikring,<br />
omfordeling over livsforløbet eller omfordeling til de svagest stillede.<br />
Finansieringen <strong>af</strong> den offentlige sektors opgaver i <strong>velfærd</strong>ssamfundet sker<br />
igennem beskatning <strong>af</strong> arbejde, forbrug og <strong>af</strong>kast <strong>af</strong> kapital. Beskatningens<br />
hovedformål er at tilvejebringe det nødvendige provenu på en måde,<br />
som begrænser de forvridninger, der følger <strong>af</strong> beskatningen. Sammensætningen<br />
<strong>af</strong> provenuet på skattekilder tilgodeser også andre hensyn: Afgifter<br />
på tobak, alkohol mv. <strong>–</strong> de såkaldte giftskatter <strong>–</strong> virker begrænsende<br />
på forbruget <strong>af</strong> visse <strong>af</strong> de varer, som samfundet opfatter som skadelige,<br />
men samtidig forøger disse <strong>af</strong>gifter uligheden i forbrugsmuligheder, indkomstgrupperne<br />
imellem. Den progressive indkomstbeskatning understøtter<br />
derimod hensynet til en lige fordeling, men da beskatningen <strong>af</strong> arbejdsindkomsten<br />
virker forvridende på arbejdsudbuddet, og dermed giver anledning<br />
til et efficienstab, er der omkostninger ved at varetage fordelingshensynet<br />
via beskatningen. Fordelingshensynet, både imellem forskellige<br />
indkomstgrupper og hen over livsforløbet, tilgodeses primært via de offentlige<br />
udgifter.<br />
143
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Med henblik på at indrette skattesystemet mest hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>t for at<br />
imødekomme fremtidige offentlige finansieringsbehov er det nødvendigt at<br />
overveje skattestrukturens vægt på mobile og <strong>ikke</strong>-mobile skattebaser.<br />
Det indebærer overvejelser om, hvorvidt den aktuelle skattestruktur er baseret<br />
på skattebaser, der kan flytte til udlandet, samt hvorvidt udviklingen<br />
vil gå i retning <strong>af</strong>, at skattebaser, der hidtil har været <strong>ikke</strong>-mobile, vil blive<br />
mere mobile i fremtiden.<br />
I næste <strong>af</strong>snit beskrives de offentlige udgifter fordelt på forskellige hovedgrupper.<br />
De offentlige ydelser grupperes efter, hvilket formål de er tiltænkt<br />
at opfylde, og det analyseres, om de bidrager til at opfylde disse målsætninger.<br />
I <strong>af</strong>snit 7.3 fokuseres på finansieringen <strong>af</strong> de offentlige udgifter.<br />
Skatteprovenu, skattestruktur og skattekilder beskrives i historisk perspektiv,<br />
og det belyses, hvor meget skatterne bidrager til at nå <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
omfordelingsmålsætninger. Dernæst beskrives skatternes forvridende<br />
virkning på arbejdsudbuddet som omkostningen ved skattefinansiering.<br />
I <strong>af</strong>snit 7.4 opsummeres på de offentlige ydelser og skatternes virkninger<br />
på indkomstfordelingen. I <strong>af</strong>snit 7.5 inddrages globaliseringens potentielle<br />
erodering <strong>af</strong> skattebaserne. Afsnit 7.6 opsummerer kapitlet.<br />
7.2 De offentlige udgifter og <strong>velfærd</strong>ssamfundets formål<br />
Tre forhold er kendetegnende for det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund:<br />
144<br />
• Mange <strong>af</strong> de opgaver, der udspringer <strong>af</strong> behovet for kollektiv tilvejebringelse<br />
<strong>af</strong> økonomisk tryghed, løses i Danmark i den offentlige<br />
sektor i form <strong>af</strong> universelle, skattefinansierede ordninger.<br />
• Den høje kvindelige erhvervsdeltagelse i Danmark hænger sammen<br />
med et stort udbud <strong>af</strong> kollektive løsninger på omsorgsopgaver,<br />
der i visse andre <strong>velfærd</strong>ssamfund i højere grad varetages i<br />
familierne eller i privat regi.<br />
• Velfærdssamfundets opgaver løses i den danske model i vid udstrækning<br />
i et samspil imellem den offentlige sektor og først og<br />
fremmest arbejdsmarkedets parter, men også andre dele <strong>af</strong> civilsamfundet.<br />
Intet samfund svarer fuldt ud til en <strong>af</strong> de i kapitel 2 beskrevne arketyper for<br />
<strong>velfærd</strong>smodeller. Den danske <strong>velfærd</strong>smodel er i sit udgangspunkt overvejende<br />
universel, og i litteraturen fremhæves Danmark og Sverige ofte<br />
som næsten rendyrkede eksempler på den universelle <strong>velfærd</strong>smodel.<br />
Men der findes også elementer <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>stilvejebringelse i Danmark, der<br />
bedre passer ind under beskrivelsen <strong>af</strong> den arbejdsmarkedstilknytningsbaserede<br />
eller den residuale model.<br />
Eksempelvis er den danske folkepension universel <strong>–</strong> ud over bopælskravet<br />
er der intet krav om medlemskab eller forudgående arbejdsmarkedsdeltagelse<br />
knyttet til modtagelsen <strong>af</strong> folkepension. Forsørgelsen <strong>af</strong> de ældre<br />
varetages i Danmark igennem folkepensionen med tilhørende tillægs-
Kapitel 7<br />
ydelser, ATP og arbejdsmarkedspensioner/privat pensionsopsparing, og<br />
mens det første led altovervejende er universelt, er de to andre led baseret<br />
på forudgående arbejdsmarkedsdeltagelse og/eller opsparing og medlemskab.<br />
Et andet eksempel er sundhedsydelser: Adgangen til sygesikring og hospitalsbenyttelse<br />
er i Danmark universelle ordninger, der altovervejende er<br />
offentligt finansieret og baseret på et bopælskrav. Men fremvæksten <strong>af</strong><br />
arbejdsgiverbetalte private sundhedsforsikringer, der sikrer adgang til behandling<br />
på andre vilkår end i det offentlige sundhedssystem, kan være en<br />
forløber for udviklingen <strong>af</strong> et arbejdsmarkedstilknytningsbaseret supplerende<br />
system for sundhedsydelser.<br />
Varetagelsen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sopgaverne foregår, jf. beskrivelsen i kapitel 2, i et<br />
samspil mellem den offentlige sektor, familien, markedet og diverse private<br />
netværk. I Danmark spiller den offentlige sektor den største rolle, mens<br />
markedet og private netværk er <strong>af</strong> mindre fremtrædende betydning end<br />
eksempelvis i de angelsaksiske lande.<br />
Omfanget <strong>af</strong> den offentlige sektor i Danmark<br />
Den betydelige offentlige indsats i løsningen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundets opgaver<br />
i Danmark indebærer et højt offentligt udgiftstryk. I 2003 udgjorde de<br />
samlede offentlige udgifter 765 mia. kr. svarende til knap 55 pct. <strong>af</strong> BNP,<br />
jf. figur 7.1 og figur 7.2. Offentligt forbrug omfattede knap halvdelen <strong>af</strong> de<br />
samlede udgifter, godt 30 pct. anvendtes til offentlige overførsler til borgerne,<br />
og de resterende knap 20 pct. <strong>af</strong> udgifterne gik til andre formål,<br />
herunder anlægsudgifter, erhvervsstøtte, rentebetalinger, overførsler til EU<br />
m.v.<br />
De offentlige overførsler udgjorde i 2003 ca. 253 mia. kr. Her<strong>af</strong> havde ca.<br />
77 pct., jf. figur 7.3, form <strong>af</strong> indkomsterstattende overførsler, dvs. overførsler,<br />
der træder i stedet for arbejdsindkomst eller anden privat forsørgelse,<br />
eksempelvis arbejdsløshedsdagpenge eller folkepension. De resterende<br />
ca. 23 pct. anvendtes på tillægsydelser, eksempelvis børnetilskud og boligstøtte<br />
samt øvrige ydelser.<br />
Det offentlige forbrug udgjorde ca. 369 mia. kr. To tredjedele her<strong>af</strong> bestod<br />
i <strong>velfærd</strong>sservice, eksempelvis dagtilbud til børn, sundhedsydelser og ældrepleje,<br />
mens andet individuelt forbrug, eksempelvis kulturtilbud, udgjorde<br />
godt 4 pct. <strong>af</strong> det samlede offentlige forbrug, jf. figur 7.4. Kollektivt offentligt<br />
forbrug, eksempelvis retsvæsen eller drift og anlæg <strong>af</strong> veje og anden<br />
infrastruktur udgjorde de resterende knap 30 pct. <strong>af</strong> forbruget.<br />
145
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 7.1: Offentlige udgifter i<br />
pct. <strong>af</strong> BNP. 2003<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne<br />
beregninger.<br />
Figur 7.3: Offentlige overførsler,<br />
mia. kr., 2003<br />
Øvrige ydelser<br />
Tillægsydelser<br />
28,2<br />
146<br />
29,7<br />
194,9<br />
55%<br />
Offentlige<br />
udgifter<br />
Indkomsterstattende ydelser<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne<br />
beregninger.<br />
Figur 7.2: De samlede offentlige<br />
udgifter, mia. kr., 2003<br />
Øvrige udgifter<br />
Renteudgifter<br />
48,1<br />
95,3<br />
369,2<br />
252,8<br />
Indkomst-<br />
overførsler<br />
Offentligt forbrug<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne<br />
beregninger.<br />
Figur 7.4: Offentligt forbrug, mia.<br />
kr., 2003<br />
Kollektivt forbrug<br />
16,5<br />
Øvr.<br />
Individuelt<br />
forbrug<br />
104,6<br />
Opdeling <strong>af</strong> de offentlige ydelser på hovedformål<br />
248,1<br />
Velfærdsservice<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne<br />
beregninger.<br />
Velfærdssamfundets formål kan, som nævnt i kapitel 2, opfattes som tilvejebringelse<br />
<strong>af</strong> kollektive løsninger på behovet for forsikring og omfordeling<br />
hen over livsforløbet, fremme <strong>af</strong> lighed og omsorg for svage grupper, velstandssikring<br />
og investering samt løsning <strong>af</strong> statsopgaver, herunder s<strong>ikke</strong>rhed<br />
og infrastruktur.<br />
Fokuseres der på de offentlige ydelser som middel til at nå <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
målsætninger, er forståelsen <strong>af</strong> sammenhængen mellem formålene<br />
og midlerne, i form <strong>af</strong> de forskellige <strong>velfærd</strong>sordninger, <strong>af</strong> central betydning.<br />
Det gælder både i vurderingen <strong>af</strong> det <strong>velfærd</strong>ssystem, vi har i<br />
dag, og i en diskussion <strong>af</strong> prioriteringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundets opgaver:<br />
Den fremtidige prioritering imellem forskellige offentlige udgifter, herunder i<br />
særlig grad <strong>velfærd</strong>sydelserne, må finde sted i en <strong>af</strong>vejning imellem, hvor<br />
vigtigt hovedformålet er, hvor godt den enkelte ordning tilgodeser dens<br />
primære formål, og i hvilken udstrækning effekten på de øvrige hovedformål<br />
er fornuftig.
Kapitel 7<br />
I dette <strong>af</strong>snit belyses det, i hvilket omfang <strong>velfærd</strong>sordningerne tilgodeser<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundets formål. Det kan vurderes på mindst tre måder: Efter<br />
hen<strong>sig</strong>t, efter årsag og efter faktisk virkning.<br />
Med hensyn til hen<strong>sig</strong>ten kan der tages udgangspunkt i ydelsernes formål,<br />
som det eksempelvis er angivet i de lovtekster, der ligger til grund for<br />
ydelserne. Med hensyn til årsagen kan der tages udgangspunkt i de begivenheder,<br />
der udløser modtagelsen <strong>af</strong> offentlige ydelser. Kombineret med<br />
principielle overvejelser om, hvilke behov de udløsende begivenheder fører<br />
til, kan det vurderes, hvilke formål de enkelte ydelser bidrager til at opfylde.<br />
Med hensyn til faktisk virkning kan det analyseres, hvordan ordningernes<br />
omfordelende virkninger i praksis er i forhold til fordelingen både <strong>af</strong><br />
årets indkomster og <strong>af</strong> livsindkomsterne.<br />
Opdelingen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sydelserne og andre offentlige goder efter formål<br />
kompliceres imidlertid <strong>af</strong>, at der stort set <strong>ikke</strong> findes overførsler eller ydelser,<br />
der rendyrket lever op til netop et <strong>af</strong> de nævnte formål og hensyn.<br />
Nogle <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sydelserne har som deres primære formål omfordeling,<br />
mens det primære formål med andre ydelser kan være forsikring, omsorg,<br />
udjævning hen over livsforløbet eller investering. Uanset det primære formål<br />
virker stort set alle <strong>velfærd</strong>sydelser i en eller anden udstrækning omfordelende<br />
<strong>–</strong> bl.a. som følge <strong>af</strong> den kollektive finansiering via generelle<br />
skatter.<br />
I figur 7.5 er for hver enkelt <strong>af</strong> de offentlige udgiftsområder med grønt<br />
markeret, hvilket hovedformål, ydelsen eller godet først og fremmest tilgodeser.<br />
I den udstrækning, ydelsen også tilgodeser andre formål, er dette<br />
markeret med gult. Det faktum, at stort set samtlige ydelser virker omfordelende<br />
imellem indkomstgrupperne pga. skattefinansieringen er anskueliggjort<br />
med turkis.<br />
Eksempelvis udgør arbejdsløshedsdagpenge et middel til forsikring imod<br />
midlertidigt indkomstbortfald som følge <strong>af</strong> ledighed. Hovedformålet er altså<br />
forsikring. Dagpengeydelsen er i vid udstrækning u<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> indkomst,<br />
og derfor virker dagpengeydelsen primært omfordelende imellem indkomstgrupperne,<br />
fordi de delvist er finansierede ved generelle skatter.<br />
Folkepensionen har derimod et <strong>ikke</strong> ubetydeligt element <strong>af</strong> indkomst<strong>af</strong>hængighed<br />
indbygget i <strong>sig</strong>, så mens hovedformålet med ydelsen er omflytning<br />
<strong>af</strong> forbrugsmuligheder hen over livsforløbet, så er omfordelingen<br />
imellem indkomstgrupper både et resultat <strong>af</strong> den tilstræbte indkomstprofil<br />
og <strong>af</strong> skattefinansieringen.<br />
147
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 7.5: Fordeling <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sydelser m.v. efter formål<br />
Hovedformål Kollektive<br />
løsninger<br />
Underformål Omfordeling<br />
hen over<br />
livsforløbet<br />
Velfærdsydelser<br />
Overførsler<br />
SU<br />
Arbejdsløshedsdagpenge<br />
Kontanthjælp<br />
Starthjælp<br />
Syge-og barselsdagpenge<br />
Børnepasningsorlov<br />
(Uddannelsesorlov)<br />
(Sabbatorlov)<br />
Aktiv beskæftigelsespolitik<br />
- overførselsudgifter<br />
Fleksjob - ledighedsydelse<br />
Revalidering<br />
Førtidspension<br />
(Overgangsydelse)<br />
Efterløn<br />
Alderspension<br />
Boligsikring<br />
Børnetilskud<br />
Børnefamilieydelse<br />
Tilskud til daginstit.-betaling<br />
Boligydelse<br />
Alders<strong>af</strong>hængige rabatter<br />
Personlige tillæg<br />
Service<br />
Sygesikring<br />
Sygehuse<br />
Medicintilskud<br />
Hjælpemidler<br />
Ældrepleje<br />
Handicappleje<br />
Daginstitutioner<br />
Døgninstitutioner<br />
Grundskole<br />
Ungdomsuddannelse<br />
Videregående uddannelse<br />
Voksen- & efteruddannelse<br />
Arbejdsmarkedsuddannelse<br />
Aktiv beskæftigelsespolitik<br />
- driftsudgifter<br />
Kultur mv.<br />
148<br />
Forsikring<br />
Sikring <strong>af</strong> svage<br />
grupper<br />
Omfordeling<br />
imellem<br />
indkomstgrupper <br />
Omsorgsopgaver <br />
Velstandssikring <br />
Velstandssikring<br />
og<br />
investering<br />
S<strong>ikke</strong>rhed, infrastruktur<br />
og andre<br />
statsopgaver<br />
Offentlige<br />
goder<br />
Øvrigt offentligt konsum<br />
Infrastruktur<br />
Forskning<br />
Politi, retsvæsen, forsvar<br />
Øvrigt offentligt konsum<br />
Vigtigste formål med ordningen<br />
Andre formål med ordningen<br />
Omfordelende effekt målt på årets indkomster (i tværsnit)<br />
Anm.: De arbejdsmarkedsrettede ydelser, der sikrer imod midlertidigt indkomstbortfald, er i mange<br />
tilfælde kombineret med aktive beskæftigelsespolitiske tiltag; eksempelvis ydelser under aktivering og<br />
revalidering. I disse tilfælde er det forudsat, at driftsudgifterne og overførselsudgifterne adskilles og<br />
henføres til hver sit hovedformål: Driftsudgifterne til velstandssikring og investering og overførselsudgifterne<br />
til forsikring imod indkomstbortfald.<br />
Kilde: Egne skøn<br />
Paternalisme
Kapitel 7<br />
Som beskrevet i figur 7.3. kan de offentlige overførsler til borgerne opdeles<br />
efter funktion i henholdsvis indkomsterstattende overførsler, der træder<br />
i stedet for egenforsørgelse, og tillægsydelser, der har til formål at supplere<br />
indkomsten i bestemte situationer. De indkomsterstattende overførsler<br />
kan yderligere opdeles på baggrund <strong>af</strong>, hvad der er årsagen til, at egenforsørgelse<br />
<strong>ikke</strong> er en mulighed, jf. Tabel 7.1. 1<br />
Muligheden for <strong>selv</strong>forsørgelse kan falde bort enten som følge <strong>af</strong> de forud<strong>sig</strong>elige<br />
konsekvenser <strong>af</strong> valg, der træffes henover livet, eksempelvis uddannelse,<br />
orlov til pasning <strong>af</strong> børn, eller tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet,<br />
eller fordi tilfældige omstændigheder forhindrer egenforsørgelse, eksempelvis<br />
ved ledighed eller sygdom.<br />
I førstnævnte tilfælde kan der være behov for ordninger, der har karakter<br />
<strong>af</strong> lån eller udbetaling fra en opsparing. Alderspension kan til en vis grad<br />
opfattes som udbetaling fra en opsparing <strong>–</strong> pensionsmodtageren har via<br />
skatten ”sparet op” til sin pension i offentligt regi. SU kan opfattes som en<br />
art ”lån” <strong>–</strong> den uddannelsessøgende modtager støtte fra det offentlige i<br />
studietiden mod til gengæld at betale skat efter endt uddannelse. Ydelser,<br />
hvor aldersrelaterede omstændigheder <strong>–</strong> eksempelvis uddannelse, graviditet<br />
og fødsel eller alder <strong>–</strong> udløser modtagelsen, kan <strong>sig</strong>es at omfordele<br />
forbrugsmuligheder hen over livsforløbet.<br />
I sidstnævnte tilfælde er der behov for forsikringslignende arrangementer,<br />
hvor de tilfældigt opståede omstændigheder berettiger til modtagelse <strong>af</strong><br />
offentlige ydelser for en kortere periode. Når omstændighederne igen<br />
ændrer <strong>sig</strong>, betales den offentlige ydelse tilbage via skatten. Ydelser, der<br />
er betinget <strong>af</strong>, at en person mere permanent mister evnen til <strong>selv</strong>forsørgelse,<br />
eksempelvis førtidspension, får karakter <strong>af</strong> omfordeling imellem indkomstgrupper,<br />
fordi modtagerne <strong>ikke</strong> vil have mulighed for at betale ydelsen<br />
tilbage under ændrede omstændigheder. Disse ydelser kan dog også<br />
opfattes som et led i en forsikring <strong>–</strong> eksempelvis kunne det tænkes, at<br />
kommende forældre ville ønske en forsikring, der dækker deres barns indkomsttab<br />
gennem livet, hvis barnet viser <strong>sig</strong> at blive handicappet.<br />
Opdelingen <strong>af</strong> de indkomsterstattende ydelser efter årsagen til indkomstbortfaldet<br />
ses således i høj grad at understøtte opdelingen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sydelserne<br />
efter formål, jf. figur 7.5:<br />
• Forud<strong>sig</strong>elige bortfald <strong>af</strong> indkomst, knyttet til uddannelse, børnepasning<br />
eller alder, dækkes ind igennem <strong>velfærd</strong>sydelser, der har<br />
til formål at udjævne forbrugsmuligheder hen over livsforløbet, eksempelvis<br />
SU, efterløn og folkepension.<br />
1 Egenforsørgelse skal i denne forbindelse opfattes i betydningen ”<strong>sig</strong> og sine”: Pligten til<br />
forsørgelse omfatter i Danmark også en eventuel ægtefælle samt eventuelle børn under 18<br />
år. For familiesammenførte er forsørgerpligten udvidet til også at kunne omfatte eksempelvis<br />
forældre, der familiesammenføres til Danmark.<br />
149
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
150<br />
• Bortfald <strong>af</strong> indkomst som følge <strong>af</strong> uforud<strong>sig</strong>elige omstændigheder<br />
dækkes derimod ind igennem <strong>velfærd</strong>sydelser, hvis hovedformål<br />
netop er forsikring, eksempelvis arbejdsløshedsdagpenge.<br />
• Blandt de indkomsterstattende overførsler er det kun kontanthjælp<br />
til <strong>ikke</strong>-AF-tilmeldte, der som dens primære formål har omfordeling<br />
imellem indkomstgrupper.<br />
Tabel 7.1: Overførselsindkomster fordelt efter formål og udløsende<br />
begivenhed<br />
Omfordeling Forsikring Omfordeling<br />
over livsløbet<br />
imellem indkomstgrupper<br />
Ledighed Arbejdsløshedsdagpenge,<br />
kontanthjælp til AFtilmeldte<br />
Sygdom,<br />
handicap og<br />
andre problemer<br />
udover ledighed<br />
Uddannelse SU<br />
Tilbagetrækning Folkepension,<br />
efterløn,<br />
overgangsydelse,<br />
delpension,<br />
fleksydelse<br />
Midlertidigt fravær<br />
fra arbejdsmarkedet<br />
Barselsdagpenge<br />
Førtidspension,<br />
sygedagpenge,<br />
revalideringsydelse,<br />
fleksjob,<br />
ledighedsydelse<br />
Kontanthjælp til<br />
<strong>ikke</strong>-AF-tilmeldte<br />
Ligesom overførslerne bidrager serviceydelserne også til at opfylde <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
mål. Det er vanskeligt at foretage en udtømmende kategorisering<br />
<strong>af</strong> serviceydelserne efter primære formål og udløsende begivenheder.<br />
Dagpasning er sammenlignelig med børnerelaterede indkomstoverførsler<br />
og bidrager til omfordeling over livsforløbet, men tjener, ad forskellige<br />
veje, også formålet om velstandssikring. Sundhedssektorens serviceydelser<br />
har overvejende karakter <strong>af</strong> forsikring. Det drejer <strong>sig</strong> både om<br />
sygesikring, medicintilskud og den offentlige finansiering <strong>af</strong> sygehusvæsnet.<br />
Serviceydelser som ældrepleje, handicappleje, døgninstitutioner og<br />
andre hjælpemidler bidrager til at nå målsætninger om omsorg. Endelig er<br />
ydelser som grundskole, ungdomsuddannelse, videregående uddannelse,<br />
voksen- og efteruddannelse og arbejdsmarkedsuddannelse vigtige for at<br />
nå målsætninger om velstandssikring og investering i fremtiden.<br />
Serviceydelserne produceres primært i social-, sundheds- og uddannelsessektorerne.<br />
Der er en meget klar arbejdsdeling imellem sektorerne:
Kapitel 7<br />
• Serviceydelser, der har til formål at udjævne forbrug igennem livet<br />
eller sikre omsorg for forskellige grupper varetages altovervejende i<br />
socialsektoren.<br />
• Serviceydelser, der har karakter <strong>af</strong> forsikring varetages som hovedregel<br />
i sundhedssektoren, men i et vist omfang desuden i socialsektoren.<br />
• Serviceydelser, der har til formål at sikre velstand og investeringer,<br />
varetages i uddannelsessektoren.<br />
Ydelsernes fordelingsvirkninger<br />
Overførselsindkomsterne er som nævnt et vigtigt instrument i forhold til at<br />
nå <strong>velfærd</strong>ssamfundets målsætninger. For at vurdere, hvordan indkomstoverførslerne<br />
virker i forhold til målsætningerne om dels omfordeling <strong>af</strong><br />
forbrugsmuligheder hen over livsforløbet og dels omsorg for svage grupper<br />
i form <strong>af</strong> udjævning <strong>af</strong> indkomstforskelle, er det hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>t at<br />
benytte fordelingsberegninger, som tager udgangspunkt i en rangordning<br />
<strong>af</strong> befolkningen efter indkomst. I boks 7.1 gives en over<strong>sig</strong>t over de centrale<br />
metodevalg i forbindelse med fordelingsberegningerne.<br />
Boks 7.1: Metodevalg i forbindelse med indkomstfordelingsberegningerne.<br />
Illustrationerne <strong>af</strong> indkomstfordeling samt fordelingsvirkninger <strong>af</strong> overførsler og<br />
skatter i nærværende kapitel stammer fra henholdsvis Det Økonomiske Råd<br />
(2001b) og Finansministeriet (2002a). Der er mindre forskelle i metodevalg, de to<br />
kilder imellem, men overordnet er der anvendt samme beregningsmetode og definitioner:<br />
Markedsindkomsten er summen <strong>af</strong> løn, indkomst fra <strong>selv</strong>stændig virksomhed,<br />
kapitalindkomst og private pensionsudbetalinger m.v. Disponibel indkomst<br />
udgøres <strong>af</strong> markedsindkomster tillagt skattepligtige og skattefrie offentlige<br />
overførsler samt et beregningsmæs<strong>sig</strong>t tillæg i form <strong>af</strong> en procentdel <strong>af</strong> ejendomsværdien<br />
i ejerboliger, og fratrukket negative indkomster og direkte skatter<br />
inkl. ejendomsværdiskat. Analyseenheden er personer, mens indkomstopgørelsesenheden<br />
er familien. Den opgjorte indkomst omregnes (ækvivaleres), så der<br />
tages hensyn til forskelle i familiestørrelse og stordriftsfordele forbundet med at<br />
være flere i husholdningen. Herved sikres, at indkomsterne er umiddelbart sammenlignelige,<br />
uanset om den enkelte er enlig eller del <strong>af</strong> et par og uanset antallet<br />
<strong>af</strong> børn.<br />
Der findes <strong>ikke</strong> data, som muliggør en direkte beregning <strong>af</strong> livsindkomster, bl.a.<br />
fordi det, i sagens natur, <strong>ikke</strong> er muligt at vide, hvad nulevende personer vil komme<br />
til at tjene i resten <strong>af</strong> deres levetid. I stedet er der i beregningerne anvendt<br />
konstruerede livsindkomster: Der konstrueres et stort antal syntetiske livsforløb<br />
ved at koble individer i forskellige aldre sammen, således at de sammenkoblede<br />
personer tilsammen beskriver en sandsynlig indkomst igennem et helt liv, forudsat<br />
at disse liv blev levet under de økonomiske vilkår, der var til stede i perioden<br />
1993-2002. I sammenkoblingen sikres match imellem individerne på en række<br />
centrale variabler så som køn, uddannelse, alder, indkomst og formue.<br />
Indkomstforholdene for hver enkelt <strong>af</strong> disse hele liv måles ved den gennemsnitlige<br />
årlige indkomst uden diskontering, idet det antages, at den årlige vækst i gennemsnitlige<br />
realindkomster på grund <strong>af</strong> tekniske fremskridt netop modsvarer<br />
tidspræferenceraten i indkomsternes fordeling hen over livsforløbet.<br />
Kilde: Det Økonomiske Råd (2001b) og Finansministeriet (2002a).<br />
151
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Når de offentlige ydelsers opfyldelse <strong>af</strong> deres formål skal vurderes, er det<br />
relevant at skelne mellem effekten på indkomsterne i et enkelt år, dvs. et<br />
øjebliksbillede <strong>af</strong> indkomstfordelingen, og på livsindkomsterne. Øjebliksbilledet<br />
<strong>af</strong> indkomstfordelingen i 2000 viser, at offentlige overførsler og betaling<br />
<strong>af</strong> de direkte skatter fører til en vis udjævning <strong>af</strong> forskellene i markedsindkomsterne,<br />
jf. figur 7.6, som viser fordelingen <strong>af</strong> markedsindkomster,<br />
disponible indkomster og forbrug <strong>af</strong> offentlig service på forskellige indkomstgrupper<br />
i 2000.<br />
Figur 7.6: Fordelingen <strong>af</strong> indkomst<br />
og offentlig service efter<br />
deciler <strong>af</strong> disp. indkomst, 2000<br />
1.000 kr. 1.000 kr.<br />
500<br />
500<br />
400<br />
400<br />
300<br />
300<br />
200<br />
200<br />
100<br />
100<br />
0<br />
0<br />
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10<br />
Markedsindkomst<br />
Disponibel indkomst<br />
Offentlig service<br />
Anm.: I en rangordning <strong>af</strong> befolkningen<br />
efter indkomst udgør de ti pct., som har de<br />
laveste indkomster, 1. decil osv.<br />
Kilde: Finansministeriet (2002a).<br />
152<br />
Figur 7.7: Fordelingen <strong>af</strong> indkomst<br />
og offentlig service efter<br />
alder, 2000<br />
1.000 kr. 1.000 kr.<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
-24<br />
30-34<br />
40-44<br />
50-54<br />
60-64<br />
70-74<br />
80-84<br />
Markedsindkomst<br />
Disponibel indkomst<br />
Offentlig service<br />
Kilde: Finansministeriet (2002a).<br />
>90<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
En stor del <strong>af</strong> indkomstforskellene kan på et givet tidspunkt henføres til, at<br />
forskellige personer i befolkningen er forskellige steder i livsforløbet, og at<br />
der er forskelle i både held og præferencer. Den enkelte kan f.eks. have<br />
en lav indkomst, enten fordi vedkommende er i en forbigående arbejdsløshedssituation,<br />
har valgt at holde meget fri og dermed arbejde mindre,<br />
eller er under uddannelse og derfor endnu <strong>ikke</strong> har opnået det fulde indtjeningspotentiale.<br />
Eller den lave indkomst kan mere permanent have forbindelse<br />
med eksempelvis mindsket erhvervsevne, f.eks. på grund <strong>af</strong><br />
handicap eller langvarig sygdom, eller tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet.<br />
Af figur 7.7 ses det, at en del <strong>af</strong> indkomstforskellene alene kan<br />
henføres til aldersbetingede forskelle. Således er markedsindkomsterne<br />
størst blandt de 50-54-årige og mindst blandt personer over 65 år.<br />
Suppleres tværsnitsbetragtningen med en livsindkomstbetragtning, vil det<br />
derfor blive muligt at skelne mellem forskellige årsager til, at en person<br />
befinder <strong>sig</strong> i den lave ende <strong>af</strong> indkomstfordelingen, målt på årets indkomster.<br />
Eksempelvis befinder de fleste, der er under uddannelse, <strong>sig</strong> relativt<br />
langt nede i fordelingen <strong>af</strong> årets indkomster, men højt i livsindkomstfordelingen.<br />
Personer med permanent lav indkomst vil derimod sandsynligvis<br />
befinde <strong>sig</strong> endnu længere nede i fordelingen <strong>af</strong> livsindkomsterne end i<br />
fordelingen <strong>af</strong> årets indkomster.
Kapitel 7<br />
Ved at sammenholde de offentlige ydelsers virkninger på fordelingen <strong>af</strong><br />
henholdsvis livsindkomster og årsindkomst kan der opnås et indtryk <strong>af</strong>,<br />
hvordan ydelserne bidrager til at nå <strong>velfærd</strong>ssamfundets målsætninger.<br />
Forskellige overførsler påvirker fordelingen <strong>af</strong> tværsnits- og livsindkomster<br />
forskelligt, jf. tabel 7.2. En række <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sydelserne er indrettet på at<br />
opnå en stor grad <strong>af</strong> lighed i tværsnitsindkomsterne, men nogle <strong>af</strong> ydelserne<br />
bibeholder <strong>ikke</strong> den omfordelende egenskab målt på livsindkomsterne.<br />
Tabel 7.2: Samlede udgifter til udvalgte overførsler, 2003, og deres<br />
marginale fordelingsvirkning i hhv. livsindkomt- og tværsnitsperspektiv,<br />
1999<br />
Marginal fordelingsvirkning Udgift,<br />
2003<br />
Tværsnit Livsindkomst Ændring<br />
Pct. Mia. kr.<br />
SU 0,90 0,04 -96 9,3<br />
Kontanthjælp 0,93 0,67 -27 18,6<br />
Arbejdsløshedsdagpenge 0,31 0,25 -20 22,2<br />
Sygedagpenge 0,40 0,30 -25 10,9<br />
Førtidspension 0,35 0,54 53 31,8<br />
Overgangsydelse 0,20 0,32 56 1,5<br />
Efterløn 0,23 0,13 -42 23,3<br />
Folkepension, total 0,51 0,19 -63 61,4<br />
Folkepensionens<br />
0,46 0,13 -71 37,0<br />
grundbeløb<br />
Folkepensionens tillæg 0,60 0,31 -49 24,4<br />
Børnefamilieydelse 0,34 0,17 -52 12,2<br />
Børnetilskud 0,51 0,33 -34 3,8<br />
Boligsikring 0,80 0,51 -36 2,2<br />
Boligydelse,<br />
førtidspensionister<br />
0,41 0,64 58 2,3<br />
Boligydelse,<br />
folkepensionister<br />
0,63 0,43 -31 4,9<br />
Boligydelse, total 0,55 0,51 -8 7,2<br />
Ensartet kronebeløb, alle<br />
voksne<br />
---Omfordelingsindeks---<br />
0,21 0,11 -46 -<br />
Anm.: Omfordelingsindekset måler den marginale påvirkning <strong>af</strong> indkomstfordelingen.<br />
Indekset for de viste overførsler varierer fra 0 til 1: Værdier tæt ved 1 er ensbetydende<br />
med, at en marginal ændring i den pågældende ydelse virker stærkt lighedsskabende.<br />
Omfordelingsindekset er et progressivitetsindeks, der sammenholder koncentrationskoefficienten<br />
for den enkelte ydelse med Gini-koefficienten for disponibel indkomst.<br />
Opdelingen <strong>af</strong> den samlede udgift til boligydelse imellem folkepensionister og<br />
førtidspensionister er anslået ud fra fordelingen i et tidligere år. Opdelingen på henholdsvis<br />
folkepensionens grundbeløb og tillæg <strong>af</strong> den samlede udgift til folkepension er ligeledes<br />
anslået ud fra fordelingen i et tidligere år.<br />
Kilde: Det Økonomiske Råd (2001) og fsva. udgiftstallene Danmarks Statistik og egne<br />
beregninger.<br />
Ordninger som folkepensionens grundbeløb, der har et betydeligt element<br />
<strong>af</strong> omflytning <strong>af</strong> indkomst over livsforløbet, påvirker i relativt høj grad forde-<br />
153
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
lingen <strong>af</strong> indkomsterne i tværsnit, men i mindre grad fordelingen <strong>af</strong> livsindkomsterne<br />
2 . Ydelser til førtidspensionister, der varigt har en relativt lav indkomst<br />
<strong>–</strong> om end de <strong>ikke</strong> kan <strong>sig</strong>es at tilhøre lavindkomstgruppen eller<br />
gruppen <strong>af</strong> de svagest stillede, jf. kapitel 9 <strong>–</strong> virker modsat. Disse ydelser<br />
har en relativt stor effekt på fordelingen <strong>af</strong> livsindkomster, og større effekt<br />
herpå, end på fordelingen <strong>af</strong> årets indkomster.<br />
For langt hovedparten <strong>af</strong> ydelserne gælder, at den omfordelende virkning<br />
mindskes, når fokus ændres fra tværsnit til livsindkomst. Det er mest markant<br />
for så vidt angår SU, der i tværsnitsperspektiv er næsten lige så omfordelende<br />
som kontanthjælp, men som bedømt ud fra livsindkomster er<br />
mindre omfordelende end <strong>selv</strong> en udbetaling <strong>af</strong> et ensartet kronebeløb til<br />
alle voksne.<br />
Der er kun tre ydelser, hvis omfordelende virkning øges ved at gå fra en<br />
tværsnits- til en livsindkomstbetragtning, og det er førtidspension, overgangsydelse<br />
og boligydelse til førtidspensionister. Det skyldes, at der, målt<br />
ved årets indkomster, findes en række personer med dårligere økonomiske<br />
kår end modtagere <strong>af</strong> disse ydelser, eksempelvis studerende og <strong>selv</strong>stændige<br />
med et enkelt ”dårligt” år. Målt ved livsindkomster vil studerende<br />
og <strong>selv</strong>stændige imidlertid klare <strong>sig</strong> bedre end de personer, der modtager<br />
disse specif<strong>ikke</strong> ydelser, da ydelserne ofte modtages i meget lang tid.<br />
Overordnet set er der en forholdsvis høj grad <strong>af</strong> overensstemmelse mellem<br />
det billede, der tegnes <strong>af</strong> overførslernes fordelingsvirkning i tabel 7.2<br />
og overførslernes formål, som beskrevet i figur 7.5 og tabel 7.1.<br />
Det bemærkes, at tabel 7.2 beskriver fordelingsvirkningerne <strong>af</strong> en marginal<br />
forøgelse <strong>af</strong> udgifterne til en given <strong>velfærd</strong>sydelse. Det lader <strong>sig</strong> <strong>ikke</strong><br />
gøre på samme måde at sammenfatte fordelingsvirkningerne <strong>af</strong> den samlede<br />
udgift til hver enkelt <strong>velfærd</strong>sydelse. Det giver eksempelvis <strong>ikke</strong> mening<br />
at sammenligne indkomstforskellene i den faktiske indkomstfordeling<br />
med forskellene i en hypotetisk fordeling, hvor den pågældende <strong>velfærd</strong>sydelse<br />
er bortdefineret. Det skyldes, at for hovedparten <strong>af</strong> ydelsernes vedkommende<br />
gælder det, at der i fraværet <strong>af</strong> den pågældende ydelse ville<br />
være en anden indkomstkilde: Fandtes arbejdsløshedsdagpenge <strong>ikke</strong> ville<br />
trækket på kontanthjælpen være større, og fandtes den heller <strong>ikke</strong>, ville<br />
den underliggende fordeling <strong>af</strong> arbejdsindkomster se anderledes ud osv.<br />
Bl.a. derfor bør de beskrevne fordelingsvirkninger <strong>ikke</strong> vurderes u<strong>af</strong>hængigt<br />
<strong>af</strong> de bagvedliggende <strong>velfærd</strong>sydelsers indbyrdes størrelsesforhold:<br />
Eksempelvis har børnetilskuddene mere omfordelende egenskaber end<br />
2 Omfordeling imellem indkomstgrupper kan enten vedrøre indkomsternes fordeling inden<br />
for et enkelt år, eller over en længere periode, f.eks. målt ved livsindkomster. Denne type<br />
omfordeling, herunder imellem livsindkomstgrupper <strong>–</strong> dvs. fra personer, der har høje indkomster<br />
livet igennem til personer, der har lave indkomster livet igennem <strong>–</strong> benævnes ofte<br />
vertikal omfordeling. Dette er noget andet end den såkaldte horisontale omfordeling, dvs.<br />
omflytning eller omfordeling <strong>af</strong> forbrugsmuligheder hen over den enkeltes livsforløb, jf. det<br />
førstnævnte <strong>af</strong> hovedformålene.<br />
154
Kapitel 7<br />
børnefamilieydelsen, men udgifterne til sidstnævnte er ca. 6 gange større<br />
end udgifterne til børnetilskud, og modtagerkredsen er ca. 10 gange større.<br />
Det kan derfor <strong>ikke</strong> konkluderes, at der ville komme en mere lige indkomstfordeling<br />
ud <strong>af</strong> at omlægge hele eller dele <strong>af</strong> børnefamilieydelsen til<br />
at følge udbetalingsreglerne for børnetilskud.<br />
Selv med dette forbehold kan tabellen <strong>ikke</strong> stå alene som redskab til vurdering<br />
<strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sydelsernes indbyrdes ”succesrate”: Alle <strong>velfærd</strong>sydelser<br />
virker omfordelende, indkomstgrupperne imellem, men omfordelingen er<br />
<strong>ikke</strong> det eneste, og i mange tilfælde heller <strong>ikke</strong> det primære, hovedformål.<br />
Prioritering imellem <strong>velfærd</strong>sydelserne må tage udgangspunkt i denne<br />
sideordning <strong>af</strong> de forskellige hovedformål.<br />
Der foreligger <strong>ikke</strong> tilsvarende detaljerede beregninger <strong>af</strong> serviceydelsernes<br />
omfordelende virkninger i forhold til henholdsvis årets indkomster og<br />
livsindkomster. Af figur 7.6 og figur 7.7 gives imidlertid et indtryk <strong>af</strong> den<br />
samlede omfordelende virkning <strong>af</strong> serviceydelserne: Serviceydelserne<br />
tenderer imod at tilgodese personer med lav indkomst mere end personer<br />
med høj indkomst, jf. figur 7.6. Det skyldes for en stor del den underliggende<br />
sammenhæng imellem alder og indkomst, idet de ældre, som har<br />
lavere indkomster end de midaldrende, modtager flest offentlige serviceydelser.<br />
Det samme gør <strong>sig</strong> gældende, om end i mindre udpræget grad,<br />
for de unge.<br />
De offentlige udgifter fordelt efter <strong>velfærd</strong>ssamfundets formål<br />
I figur 7.8 vises en (grov) størrelsesmæs<strong>sig</strong> fordeling <strong>af</strong> de offentlige udgifter<br />
efter hovedformål. I højre tekstsøjle fokuseres på <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
fire hovedformål, idet de to underformål omfordeling over livet (18 pct.) og<br />
forsikring (20 pct.) dog er vist hver for <strong>sig</strong>, fordi de tilsammen lægger beslag<br />
på knap 40 pct. <strong>af</strong> de samlede offentlige udgifter.<br />
Velstandssikring og investering står med 15 pct. for knap en sjettedel <strong>af</strong> de<br />
offentlige udgifter, mens goder, der som hovedformål har omsorg, fremme<br />
<strong>af</strong> lighed og sikring <strong>af</strong> svage grupper lægger beslag på ca. 13 pct. <strong>af</strong> de<br />
samlede offentlige udgifter. Statsopgaver lægger beslag på en fjerdedel <strong>af</strong><br />
de samlede offentlige udgifter, mens 9 pct. <strong>af</strong> de samlede offentlige udgifter<br />
er <strong>ikke</strong>-funktionsfordelte og således heller <strong>ikke</strong> lader <strong>sig</strong> henføre til bestemte<br />
hovedformål. Til sammenligning er de offentlige udgifters funktionelle<br />
fordeling vist i venstre tekstsøjle. Som det fremgår, er der i en vis udstrækning<br />
sammenfald imellem <strong>af</strong>grænsningerne i de to opdelinger.<br />
155
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 7.8: Offentlige udgifter 2002 fordelt efter funktion og <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
hovedformål<br />
156<br />
100%<br />
90%<br />
80%<br />
70%<br />
60%<br />
50%<br />
40%<br />
30%<br />
20%<br />
10%<br />
0%<br />
Funktioner Hovedformål i<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
Generelle off. tjenester (8 pct.)<br />
Forsvar mv. (3 pct.)<br />
Off. orden og s<strong>ikke</strong>rhed (2 pct.)<br />
Byfornyelse mv. (2 pct.)<br />
Samfærdsel (3 pct.)<br />
Religiøse, rekrative og<br />
kulturelle tjenester (3 pct.)<br />
Erhvervsøkonomiske<br />
forhold (4 pct.)<br />
Undervisning (15 pct.)<br />
Social tryghed og<br />
<strong>velfærd</strong> (41 pct.)<br />
Sundhedsvæsen (10 pct.)<br />
Ikke-funktionsfordelte<br />
udgifter (9 pct.)<br />
Statsopgaver<br />
(25 pct.)<br />
Investeringer<br />
(15 pct.)<br />
Sikring <strong>af</strong> svage<br />
grupper (13 pct.)<br />
Omfordeling over<br />
livet (18 pct.)<br />
Forsikring (20 pct.)<br />
Ikke formåls-<br />
fordelt (9 pct.)<br />
Anm.: Omkring 9 pct. <strong>af</strong> udgifterne kan <strong>ikke</strong> kategoriseres. Hovedformålet med kollektiv<br />
tilvejebringelse <strong>af</strong> tryghed er opdelt på de to undergrupper hhv. forsikring imod indkomstbortfald<br />
og sygdom og omfordeling <strong>af</strong> forbrugsmuligheder hen over livsforløbet.<br />
Kilde: Egne skøn på baggrund <strong>af</strong> Danmarks Statistik, Nationalregnskabet samt Finansministeriets<br />
udgiftsdatabase.<br />
At hovedformålet omsorg, fremme <strong>af</strong> lighed og sikring <strong>af</strong> svage grupper<br />
kun optager 13 pct. <strong>af</strong> de samlede offentlige udgifter kan forekomme overraskende<br />
set i lyset <strong>af</strong> eksempelvis den udbredte opfattelse <strong>af</strong>, at det danske<br />
<strong>velfærd</strong>ssystem er indrettet, så det omfordeler ”fra 80 pct. <strong>af</strong> befolkningen<br />
til 80 pct. <strong>af</strong> befolkningen”. Forklaringen på dette paradoks skal findes<br />
i det forhold, at det er valgt <strong>af</strong> henføre hele udgiften forbundet med<br />
den enkelte <strong>velfærd</strong>sydelse til den kategori, der vurderes at være hovedformålet:<br />
Eksempelvis er udgifterne til uddannelse henført til hovedformålet<br />
velstandssikring og investering på trods <strong>af</strong>, at den lige adgang til gratis<br />
primær og sekundær uddannelse også er med til at fremme lighed borgerne<br />
imellem, jf. <strong>af</strong>snittet om lighed og omfordeling i kapitel 2.<br />
De offentlige ydelser fore<strong>kommer</strong> således at bidrage til at opfylde <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
hovedformål. Det betyder <strong>ikke</strong>, at sammensætningen <strong>af</strong><br />
de offentlige ydelser, der aktuelt tilbydes <strong>af</strong> det offentlige, er den bedst<br />
mulige. En fyldestgørende vurdering <strong>af</strong> ydelserne må også tage højde for<br />
deres effekt på incitamenterne til at arbejde mv., jf. kapitel 5. Analyserne<br />
må endvidere suppleres med analyser <strong>af</strong> omkostningerne ved at udbyde<br />
ydelserne, før det er muligt at foretage en vurdering <strong>af</strong> den samlede samfundsmæs<strong>sig</strong>e<br />
værdi <strong>af</strong> ordningerne.<br />
I de seneste 30 år har fordelingen <strong>af</strong> de offentlige udgifter på hovedformålene<br />
ændret <strong>sig</strong> markant, jf. figur 7.9, hvor udgifterne til hvert <strong>af</strong> hovedformålene<br />
er vist som andel <strong>af</strong> BNP for årene 1971 og 2002. Ordninger, der<br />
omflytter forbrugsmuligheder hen over livsforløbet, er vokset fra at lægge
Kapitel 7<br />
beslag på 5 til nu 9 pct. <strong>af</strong> BNP. Det er i særlig grad udgifterne til dagpasning,<br />
SU og efterløn, der forklarer denne udvikling. Behovet for dagpasning<br />
er steget i takt med den kvindelige erhvervsfrekvens, mens stadig<br />
flere modtager efterløn. SU-ordningen er ligeledes blevet udbygget, og<br />
antallet <strong>af</strong> modtagere forøget.<br />
Omsorg og sikring <strong>af</strong> svage grupper er vokset fra 5 til 7 pct. <strong>af</strong> de samlede<br />
udgifter, hvilket bl.a. skyldes en udbygning <strong>af</strong> ældreplejen og øget omsorg<br />
for udsatte grupper og handicappede. Forsikringsopgaven lagde beslag på<br />
8 pct. <strong>af</strong> BNP i 1971 mod 11 pct. i 2002. Konjunkturbilledet har stor indflydelse<br />
på, hvor stor en andel <strong>af</strong> de offentlige udgifter, der i det enkelte år<br />
anvendes på eksempelvis arbejdsløshedsdagpenge. Derfor kan forskellen<br />
<strong>ikke</strong> i samme grad udlægges som en trend, men den stigende erhvervsfrekvens<br />
i perioden betyder <strong>selv</strong>følgelig, at behovet for forsikring mod indkomstbortfald<br />
også er steget.<br />
Udgifterne til velstandssikring og investering udgjorde i 1971 10 pct. <strong>af</strong><br />
BNP. Andelen er siden da faldet til 8 pct. Posten omfatter udgifterne til uddannelse<br />
<strong>–</strong> både den primære, sekundære og videregående <strong>–</strong>, forskning<br />
og offentlige investeringer. Faldet fra 10 til 8 pct. skyldes udelukkende et<br />
fald i de offentlige investeringers andel <strong>af</strong> BNP. Statsopgavernes løsning<br />
har uforandret lagt beslag på 13 pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Figur 7.9: Hovedformålsfordelte offentlige udgifter i pct. <strong>af</strong> BNP,<br />
1971-2040<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
13<br />
10<br />
5<br />
8<br />
5<br />
13<br />
8<br />
7<br />
11<br />
9<br />
0<br />
0<br />
1971 2002 2040<br />
Omfordeling over livsforløbet Forsikring<br />
Sikring <strong>af</strong> svage grupper<br />
Statsopgaver<br />
Velstandssikring og investering<br />
Anm.: Ekskl. renteudgifter og øvrige <strong>ikke</strong> formålsfordelte udgifter, herunder tjenestemandspension.<br />
Dermed svarer tallene <strong>ikke</strong> til gængse definitioner <strong>af</strong> udgiftstrykket.<br />
Udgifterne er korrigeret for bruttoficering <strong>af</strong> de sociale pensioner og kontanthjælp. Tallene<br />
for 2040 er baseret på skøn.<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
13<br />
9<br />
10<br />
13<br />
13<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
157
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Relativt set er udgifterne til omfordeling hen over livsforløbet, omsorg og<br />
sikring <strong>af</strong> svage grupper samt til dels forsikringsformålet således vokset på<br />
bekostning <strong>af</strong> velstandssikringen og de generelle statsopgaver.<br />
Denne tendens vurderes at fortsætte fremover, jf. sidste søjle i figur 7.9.<br />
Frem til 2040 skønnes udgifterne til omfordeling hen over livsforløbet således<br />
at vokse med yderligere 4 pct.point., mens udgifterne til omsorg, sikring<br />
<strong>af</strong> svage grupper og forsikring skønnes at vokse med yderligere 5 pct.<br />
<strong>af</strong> BNP. Velstandssikring og generelle statsopgaver forventes at udgøre<br />
en stort set uforandret andel <strong>af</strong> BNP i 2040. Omflytning <strong>af</strong> forbrugsmuligheder<br />
hen over livsforløbet og forsikringsformålet <strong>kommer</strong> dermed til at<br />
lægge beslag på en endnu større andel <strong>af</strong> de samlede offentlige udgifter,<br />
end det er tilfældet i dag. Spørgsmålet er, om det er hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>t at<br />
opgaver, der i vid udstrækning kan varetages uden for offentligt regi, i stigende<br />
grad fortrænger andre hovedopgaver i <strong>velfærd</strong>ssamfundet?<br />
7.3 Finansieringen <strong>af</strong> de offentlige udgifter<br />
De offentlige ydelser i det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund finansieres gennemgående<br />
<strong>af</strong> skatteopkrævning og i lille grad gennem f.eks. brugerbetaling.<br />
Det danske skattesystem er et omfattende kompleks <strong>af</strong> skatter og <strong>af</strong>gifter<br />
på en række forskellige skatteobjekter. Hovedformålet med beskatningen<br />
er at tilvejebringe det nødvendige provenu til finansiering <strong>af</strong> de offentlige<br />
udgifter på en måde, som begrænser <strong>velfærd</strong>stabet, der følger <strong>af</strong> skattekiler<br />
og forvridninger, jf. senere.<br />
Sammensætningen <strong>af</strong> provenuet på skattekilder tilgodeser herudover også<br />
andre hensyn: Afgifter på tobak, alkohol mv. <strong>–</strong> de såkaldte giftskatter <strong>–</strong><br />
virker begrænsende på forbruget <strong>af</strong> visse <strong>af</strong> de varer, som samfundet opfatter<br />
som skadelige, ligesom miljø<strong>af</strong>gifterne søger at korrigere for negative<br />
eksternaliteter forbundet med forbruget <strong>af</strong> naturressourcer eller forurening.<br />
Den progressive indkomstbeskatning understøtter hensynet til udjævning<br />
<strong>af</strong> indkomst, men da beskatningen <strong>af</strong> arbejdsindkomst virker forvridende<br />
på arbejdsudbuddet, og dermed giver anledning til et efficienstab,<br />
er der grænser for, i hvor høj grad fordelingshensynet kan tilgodeses<br />
via beskatning.<br />
Skatterne finansierer således offentlige ydelser, som bidrager til at nå <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
målsætninger, men kan også yde et direkte bidrag til at<br />
nå målsætningerne. Modstykket til skatternes gavnlige virkninger er de<br />
uønskede adfærdsforvridninger, skatterne <strong>af</strong>sted<strong>kommer</strong>.<br />
Skatteobjekterne omfatter indkomst, besiddelse, produktion og omsætning<br />
<strong>af</strong> varer og aktiviteter, der er forbundet med negative eksternaliteter, eller<br />
på anden vis opfattes som uønskværdige.<br />
158
Kapitel 7<br />
Skattetrykket og fordelingen <strong>af</strong> provenuet på forskellige skattekilder<br />
Udviklingen i skattetrykket er et spejlbillede <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundets udvikling<br />
i retning <strong>af</strong> udvidelser i offentlig service, offentlige investeringer samt<br />
indkomstoverførsler. Da skattetrykket opgøres som de samlede skattebetalinger<br />
sat i forhold til BNP, vil konjunkturbevægelser også kunne føre til<br />
ændringer i skattetrykket. Der vil imidlertid <strong>ikke</strong> være en fuldkommen <strong>af</strong>kobling<br />
mellem skattetrykkets to komponenter, da en stor del <strong>af</strong> skatterne<br />
er knyttet snævert til indkomstudviklingen. Udviklingen fra 1960 til 1970<br />
skyldes i høj grad væksten i det offentlige forbrug og investeringer, der<br />
skulle finansieres. Fra 1970 til 1980 vokser de offentlige udgifter stadigvæk,<br />
men der opbygges gæld. Væksten i skattetrykket i 1980’erne skete<br />
uden en underliggende stigning i udgifterne som led i en konsolidering <strong>af</strong><br />
de offentlige finanser.<br />
Figur 7.10: Udviklingen i det samlede skattetryk 1960-2002, pct. <strong>af</strong><br />
BNP<br />
Pct.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000<br />
Kilde: Skatteministeriet.<br />
Skatter og <strong>af</strong>gifter<br />
Pct.<br />
60<br />
Danmark har et højere skattetryk end de fleste andre lande i verden, jf.<br />
figur 7.14 i <strong>af</strong>snit 7.5. Det hænger bl.a. sammen med en stor vægt på lighedsmålsætninger<br />
og et veludbygget udbud <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sservice i det danske<br />
samfund og med, at den høje kvindelige erhvervsfrekvens indebærer<br />
et stort behov for offentlig varetagelse <strong>af</strong> omsorgsopgaver som f.eks. børnepasning.<br />
Udviklingen i skattetrykket ses også i den andel <strong>af</strong> indkomsten,<br />
den enkelte betaler til staten i form <strong>af</strong> indkomstskatter eller forbrugsskatter,<br />
jf. tabel 7.3.<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
159
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 7.3: Personligt skattetryk, 1983-2002<br />
1983 1992 2002<br />
------- Pct. <strong>af</strong> indkomst -----<br />
Personskat i pct. <strong>af</strong> erhvervsindkomst 34,6 39,4 40,3<br />
Indkomstkorrektion for nettokapitalindkomst 3,0 3,2 0,2<br />
Indkomstkorrektion for overførselsindkomst -0,4 -1,0 -1,0<br />
Gennemsnitlig personskat 37,2 41,6 39,5<br />
Bidrag fra effektiv moms- og <strong>af</strong>giftsbelastning<br />
på indkomst efter skat<br />
12,8 13,0 15,4<br />
Gennemsnitlig personskat inkl. effektiv momsog<br />
<strong>af</strong>giftsbelastning<br />
50,0 54,6 54,9<br />
Kilde: Finansministeriet (2002b).<br />
Det danske skattesystem lægger stor vægt på personbeskatning, jf. figur<br />
7.11. Over halvdelen <strong>af</strong> skatteprovenuet er fra personskatter, og tillægges<br />
forbrugsbeskatningen, der indirekte også er en skat på arbejdsindkomst,<br />
<strong>kommer</strong> beskatningen <strong>af</strong> arbejdsindkomst, inkl. arbejdsmarkedsbidrag og<br />
bidrag til sociale ordninger, op på ca. tre fjerdedele <strong>af</strong> de samlede skatteindtægter.<br />
3 Selskabsskatten bidrager med en relativt lille andel <strong>af</strong> skatteprovenuet.<br />
Det samlede skatteprovenu var i 2002 på ca. 665 mia. kr. 4<br />
Ses der på udviklingen i den danske skattestruktur, frem<strong>kommer</strong> et indtryk,<br />
<strong>af</strong> en relativt stabil udvikling. Personskatterne er dog tiltaget i relativ<br />
betydning siden 1960. Dette skyldes i høj grad en stigning i skattesatserne<br />
på arbejdsindkomst samt en udvidelse <strong>af</strong> indkomstskattebasen, jf. nedenfor.<br />
3<br />
Indkomstskatterne i husholdningerne udgør, inkl. sociale bidrag men ekskl. ejendomsværdiskat,<br />
ca. 55 pct. <strong>af</strong> det samlede provenu i 2002. Her<strong>af</strong> udgør skatten på offentlige<br />
overførsler med et groft skøn ca. 8 pct.point. Dvs. ca. 47 pct. <strong>af</strong> det samlede provenu er<br />
direkte skat på arbejde og andre personlige indkomster, idet det antages, at summen <strong>af</strong><br />
skat på kapitalindkomst, der indgår i den almindelige indkomstbeskatning, ca. er nul. Vareskatterne<br />
udgør ca. 32 pct. <strong>af</strong> det samlede provenu, og det antages med et groft skøn, at<br />
ca. 27 pct.point her<strong>af</strong> vedrører indkomster, som <strong>ikke</strong> er offentlige overførsler. Dvs. at i alt<br />
udgør den effektive beskatning <strong>af</strong> arbejdsindkomsterne ca. 3/4 <strong>af</strong> det samlede provenu.<br />
4<br />
Hertil <strong>kommer</strong> offentlige indtægter i form <strong>af</strong> bl.a. formueindkomst og bruttorestindkomst. I<br />
alt giver det drifts- og kapitalindtægter på ca. 746 mia. kr. i 2002.<br />
160
Kapitel 7<br />
Figur 7.11: Udviklingen i fordelingen <strong>af</strong> skatteprovenu på indkomstkilder,<br />
1960-2003.<br />
Pct.<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
1960 1970 1980 1990 2003<br />
Pers.skat inkl. arb.markedsbidrag Sociale bidrag<br />
Generelle omsætnings<strong>af</strong>gifter Andre <strong>af</strong>gifter<br />
Selskabsskat Ejendoms- og formueskat<br />
Anm.: Personskat er inkl. ejendomsværdiskat og omfatter desuden realrente-<strong>af</strong>giften.<br />
Bidrag til sociale ordninger omfatter bl.a. arbejdsløshedsforsikringsbidrag, ATP-bidrag og<br />
bidrag til særlig pensionsopsparing. Ejendomsskat mv. omfatter ejendomsskat,<br />
formueskat, vægt<strong>af</strong>gift og <strong>af</strong>gift <strong>af</strong> arv og gaver. Moms omfatter desuden lønsums<strong>af</strong>gift.<br />
Kilde: Skatteministeriet, www.skm.dk.<br />
Struktur og satser i beskatningen <strong>af</strong> arbejdskr<strong>af</strong>t<br />
Pct.<br />
100<br />
Skattesystemets effektivitet med hensyn til at finansiere de offentlige udgifter<br />
<strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> den forvridende virkning på bl.a. arbejdstageres og virksomheders<br />
adfærd, samt <strong>af</strong> de eventuelle <strong>af</strong>ledte virkninger <strong>af</strong> skatteopkrævningen<br />
på indkomstfordelingen.<br />
Begge disse forhold er snævert forbundne med den konkrete udformning<br />
<strong>af</strong> skattesystemet på skattebaser, som illustreret i figur 7.11, og <strong>af</strong> hvordan<br />
skattebaserne beskattes. For at give et indtryk <strong>af</strong>, hvorfor skatter har bestemte<br />
forvridende eller fordelingsmæs<strong>sig</strong>e virkninger, er det nødvendigt<br />
at se nærmere på den konkrete udformning <strong>af</strong> skattesystemet.<br />
Personbeskatningen består i hovedtræk <strong>af</strong> skat på lønindkomst og kapitalindkomst.<br />
Beskatningen er progressiv, dvs. den andel <strong>af</strong> indkomsten, der<br />
betales i skat, er stigende med indkomsten. I boks 7.2 er strukturen i personbeskatningen<br />
i 2004 beskrevet. Sociale bidrag i form <strong>af</strong> ATP-bidrag,<br />
særlig pensionsopsparing, dagpenge- og efterlønsbidrag indgår også i beregningen<br />
<strong>af</strong> personskattetrykket, idet disse ordninger til en vis grad er obligatoriske.<br />
Den omfordelende virkning <strong>af</strong> skatterne <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, hvor meget forskellige<br />
indkomstgrupper betaler <strong>af</strong> de enkelte skatter. Det kan derfor ventes, at<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
161
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
bundskatten virker mindre omfordelende end f.eks. topskatten, da alle personer<br />
i beskæftigelse betaler tilnærmelsesvis den samme andel <strong>af</strong> deres<br />
indkomst i bundskat 5 , mens højindkomstgrupper betaler en større andel <strong>af</strong><br />
deres indkomst i topskat end lavindkomstgrupper.<br />
Skatternes forvridende virkning på arbejdsudbuddet <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> størrelsen<br />
<strong>af</strong> den ”kile”, der skydes ind mellem den samfundsmæs<strong>sig</strong>e værdi og<br />
den privatøkonomiske værdi <strong>af</strong> en given aktivitet. For en person udenfor<br />
beskæftigelse, som har mulighed for at tage et fuldtidsjob, vil den gennemsnitlige<br />
skatteprocent have <strong>af</strong>gørende betydning. For en person, der<br />
skal overveje, om vedkommende vil yde en ekstra indsats på jobbet, er<br />
det marginalskattens højde, der er <strong>af</strong>gørende for, om det kan betale <strong>sig</strong>. 6<br />
Strukturen i beskatningen <strong>af</strong> løn- og kapitalindkomst er løbende ændret i<br />
takt med introduktionen <strong>af</strong> nye opdelinger <strong>af</strong> beskatningsgrundlagene og<br />
diskretionære ændringer i progressionstrinene. De fire skatteomlægninger<br />
(1985-skatte<strong>af</strong>talen, Ny Kurs <strong>af</strong>talen fra 1993, Pinsepakke<strong>af</strong>talen fra 1998<br />
samt ”Lavere skat på arbejde” fra 2003), der er gennemført med (påbegyndt)<br />
virkning fra hhv. 1987, 1994, 1999 og 2004, har alle i større eller<br />
mindre grad h<strong>af</strong>t til formål at sænke marginalbeskatningen <strong>af</strong> arbejdsindkomst<br />
og sænke fradragsværdien <strong>af</strong> negativ kapitalindkomst i et forsøg på<br />
at styrke incitamentet til beskæftigelse og opsparing. Den nødvendige finansiering<br />
er samtidig hermed søgt tilvejebragt gennem en udbredelse <strong>af</strong><br />
diverse skattebaser, eksempelvis i form <strong>af</strong> en begrænsning <strong>af</strong> fradragsretten<br />
for negative kapitalindkomster til kun at omfatte den proportionale<br />
bundskat, jf. boks 7.3.<br />
Boks 7.2: Progressionen og indkomstgrundlagene for forskellige<br />
skattearter i personbeskatningen, 2004<br />
Indkomstskattesystemet inddeler indkomsterne i 5 begreber:<br />
Arbejdsmarkedsbidragsgrundlag: Lønindkomst samt indkomst fra <strong>selv</strong>stændig<br />
virksomhed.<br />
Personlig indkomst: Lønindkomst og indkomst fra <strong>selv</strong>stændig virksomhed opgjort<br />
efter at arbejdsmarkedsbidraget er fratrukket og ekskl. indbetalinger til pensionsopsparing.<br />
Hertil lægges skattepligtige offentlige overførsler samt løbende, private<br />
pensionsudbetalinger og ATP mv.<br />
Kapitalindkomst: Renteindtægter og <strong>–</strong>udgifter, opgjort netto, tillagt øvrige kapitalindkomster,<br />
herunder kapital<strong>af</strong>kast fra <strong>selv</strong>stændig virksomhed.<br />
Skattepligtig indkomst: Personlig indkomst plus nettokapitalindkomst fratrukket<br />
summen <strong>af</strong> ligningsmæs<strong>sig</strong>e fradrag, som hovedsagelig omfatter fradragene i forbindelse<br />
med erhvervelse <strong>af</strong> indkomsten, f.eks. befordringsfradrag og kontingenter<br />
til fagforening og A-kasse.<br />
5<br />
Når der bortses fra virkningen <strong>af</strong> personfradraget.<br />
6<br />
Skatterne kan også påvirke løndannelsen. Hvis arbejdsmarkedet er præget <strong>af</strong> imperfektioner<br />
vil en reduceret marginalskat (for uændret progression) øge lønnen, og en reduceret<br />
gennemsnitsskat (for uændret progression) vil mindske lønnen, jf. Sørensen (1998).<br />
162
Boks 7.2 (fortsat)<br />
Kapitel 7<br />
Aktieindkomst i form <strong>af</strong> kursgevinster og udbytter indgår <strong>ikke</strong> i hverken kapitalindkomsten<br />
eller den skattepligtige indkomst, men beskattes separat.<br />
Der gives et fradrag for alle med arbejdsindkomst på 2,5 pct. <strong>af</strong> den del <strong>af</strong> arbejdsmarkedsbidragsgrundlaget,<br />
der ligger under mellemskattegrænsen.<br />
Indtil 1987 opgjordes alene den skattepligtige indkomst, som udgjorde beskatningsgrundlaget<br />
på alle progressionstrin. Reformerne, som er igangsat med virkning<br />
fra hhv. 1987, 1994 og 1999, har medført adskillige skift i hvilke indkomstbegreber,<br />
der har udgjort beskatningsgrundlaget på de forskellige progressionstrin.<br />
Hertil <strong>kommer</strong> en række ændringer i, ved hvilket indkomstniveau de enkelte dele<br />
<strong>af</strong> den progressive beskatning sætter ind. Tilsammen har det medført, at andelen<br />
<strong>af</strong> skatteydere på hvert progressionstrin har ændret <strong>sig</strong> betydeligt i perioden siden<br />
1986.<br />
Med virkning fra 1999 er arbejdsindtægter omfattet <strong>af</strong> op til 6 forskellige skatter, jf.<br />
tabellen. Bortset fra arbejdsmarkedsbidraget er der til hver skat knyttet et bundfradrag.<br />
Skatten pålignes kun den del <strong>af</strong> indkomsten, som overstiger bundfradraget.<br />
Tabel a. Skattearter og skattegrundlagenes sammensætning, 2004<br />
Skatteart Grundlag Sats, pct. Bundfradrag,<br />
kr.<br />
AM-bidrag 1 Arbejdsmarkedsbidragsgrundlag<br />
Kommune-, amts-<br />
og kirkeskat, gns.<br />
Skattepligtig indkomst 32,6+0,7=<br />
Bundskat Personlig indkomst plus positiv<br />
nettokapitalindkomst<br />
Mellemskat Personlig indkomst plus positiv<br />
nettokapitalindkomst<br />
Topskat Personlig indkomst plus positiv<br />
nettokapitalindkomst plus<br />
indskud på kapitalpension<br />
33,3 2<br />
8 0<br />
36.800 3,4<br />
5,5 36.800 3,4<br />
6 254.000 3,4<br />
15 304.800 3<br />
Aktieskat Aktieindkomst 28/43 42.400 5<br />
1) Bidraget til særlig pensionsopsparing på 1 pct. <strong>af</strong> arbejdsmarkedsbidragsgrundlaget er<br />
suspenderet i 2004 og 2005.<br />
2) Procenten i en gennemsnitskommune. Kirkeskatten på gennemsnitligt 0,7 pct. pålignes<br />
kun medlemmer <strong>af</strong> folkekirken.<br />
3) Der er fradrag for arbejdsmarkedsbidraget i den personlige indkomst. Derfor har de progressive<br />
skatter på lønindkomst reelt først virkning ved indkomster på henholdsvis 40.000<br />
kr. (bundskat), 276.100 kr. (mellemskat) og 331.300 kr. (topskat). På tilsvarende vis udgør<br />
marginalskatten på løn henholdsvis 43,7 pct. op til 276.100 kr., 49,2 pct. op til 331.300 kr.<br />
og 63,0 pct. derover.<br />
4) Der er overførselsret <strong>af</strong> uudnyttet person- og mellemskattefradrag imellem ægtefæller.<br />
5) Progressionsgrænse for aktieskatteprocent.<br />
163
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Boks 7.3: Hovedelementerne i skattereformerne i perioden 1987-2004<br />
Indtil 1987 omfattedes både arbejdsindkomster, overførsler og kapitalindkomst <strong>af</strong><br />
den progressive beskatning. De ligningsmæs<strong>sig</strong>e fradrag (eksempelvis for befordring<br />
og kontingenter) såvel som negativ nettokapitalindkomst (renteudgifter)<br />
havde virkning på alle progressionstrin.<br />
Den første skattereform, med virkning fra 1987 (fuldt indfaset 1992), opdelte<br />
indkomstskattegrundlaget i henholdsvis personlig indkomst (arbejdsindkomst og<br />
overførsler) og kapitalindkomst. Progressionen begrænsedes til at omfatte personlig<br />
indkomst og positiv nettokapitalindkomst. Omfanget <strong>af</strong> ligningsmæs<strong>sig</strong>e<br />
fradrag og skatteværdien <strong>af</strong> disse begrænsedes. Skattesatserne på mellemste og<br />
højeste progressionstrin sænkedes. Selskabsskattesatsen forøgedes.<br />
Kommuneskattesatserne forøgedes med mere end 5 pct. i gennemsnit fra 1986<br />
til 2004.<br />
Ny Kurs reformen, med virkning fra 1994 (fuldt indfaset 1998), indførte en bruttoskat<br />
på 8 pct. (slutvirkning) <strong>af</strong> arbejdsindkomster. Skattesatserne sænkedes på<br />
alle trin, men progressionen forøgedes (mellemskatten). Progressiv fradragsværdi<br />
<strong>af</strong> negativ kapitalindkomst (begrænset til mellemste sats) genindførtes. En række<br />
”skattehuller” lukkedes.<br />
Med Pinsepakken med virkning fra 1999 (fuldt indfaset 2002) begrænsedes fradragsretten<br />
for renteudgifter og ligningsmæs<strong>sig</strong>e fradag til de <strong>ikke</strong>-statslige proportionale<br />
skatter. Skattesatsen sænkes et par point på hvert progressionstrin, og<br />
progressionen indsætter først ved en højere indkomst (mellemskatten). Den progressive<br />
beskatning <strong>af</strong> positiv kapitalindkomst strammes. Lejeværdibeskatningen<br />
erstattes med en kommunal ejendomsværdiskat med stort set uforandret fordelingsprofil.<br />
Realrente<strong>af</strong>giften erstattes <strong>af</strong> en fast pensions<strong>af</strong>kastskat.<br />
”Lavere skat på arbejde”-pakken, med virkning fra 2004 (planlagt fuldt indfaset<br />
2007), indførte et beskæftigelsesfradrag på 2½ pct. <strong>af</strong> arbejdsindkomster og samtidig<br />
forøgedes progressionsgrænsen for mellemskatten gradvist. Med Forårspakken<br />
fik ændringerne fuld virkning allerede i 2004, og hertil kom suspensionen<br />
<strong>af</strong> det særlige pensionsbidrag i 2004 og 2005.<br />
Samlet set har linjen i de gennemførte reformer været en udbredelse <strong>af</strong> skattebaserne<br />
gennem dels fradragssanering, dels opsplitning <strong>af</strong> beskatningsgrundlagene<br />
kombineret med en sænkelse <strong>af</strong> skattesatserne på alle progressionstrin, som mere<br />
end ophæver virkningen <strong>af</strong> de samtidige stigninger i den kommunale indkomstbeskatning.<br />
Kilde: Finansministeriet (1999) samt www.skm.dk, diverse over<strong>sig</strong>ter.<br />
Der er forskellige principper for vare- og tjenestebeskatning. Moms er en<br />
<strong>af</strong>gift på værditilvækst, det vil <strong>sig</strong>e på forøgelsen <strong>af</strong> værdien <strong>af</strong> en vare eller<br />
tjeneste fra det første led i produktkæden til de endelige forbrugere.<br />
Punkt<strong>af</strong>gifter og <strong>af</strong>gifter på motorkøretøjer beregnes ud fra den samlede<br />
værdi <strong>af</strong> varer og tjenester. Andre <strong>af</strong>gifter pålægges ud fra volumen, eksempelvis<br />
CO2-udlednings<strong>af</strong>giften, eller i form <strong>af</strong> styk<strong>af</strong>gifter som f.eks.<br />
tobaks<strong>af</strong>gifterne.<br />
Sammensætningen <strong>af</strong> varebeskatningen ændredes med indførelsen <strong>af</strong> en<br />
generel omsætnings<strong>af</strong>gift i 1962 <strong>af</strong>løst <strong>af</strong> momsen i 1967. Siden da er<br />
momssatsen gradvist hævet fra 10 pct. til de nuværende 25 pct., og i takt<br />
164
Kapitel 7<br />
hermed er vægten i stigende grad kommet til at ligge på generelle omsætnings<strong>af</strong>gifter<br />
frem for på varespecif<strong>ikke</strong> <strong>af</strong>gifter.<br />
Varebeskatningen påvirker tilskyndelsen til at arbejde på samme måde<br />
som personskatterne, idet de mindsker den mængde varer, den enkelte<br />
kan købe for sin arbejdskr<strong>af</strong>t. Fordelingsvirkningerne for de forskellige <strong>af</strong>gifter<br />
er imidlertid meget forskellige. Moms mv. betales i næsten lige høj<br />
grad <strong>af</strong> både rig og fattig, hvilket gør den omfordelende effekt begrænset.<br />
Registrerings<strong>af</strong>gifterne på biler indeholder på den anden side et progressivt<br />
element, bl.a. fordi <strong>af</strong>giften stiger progressivt med bilens værdi.<br />
Siden 1990 er marginalskatten på arbejdskr<strong>af</strong>t <strong>af</strong>taget, men den gennemsnitlige<br />
skatteprocent er steget en smule, jf. figur 7.12.<br />
Figur 7.12: Skat på arbejdskr<strong>af</strong>t i Danmark<br />
Pct.<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001<br />
Pers.sk. inkl. <strong>af</strong>gifter Marg.sk. inkl. <strong>af</strong>gifter<br />
Personskat<br />
Kilde: Finansministeriet (2002a).<br />
Marginalskat<br />
Pct.<br />
70<br />
Ejendomsbeskatningen tager udgangspunkt i ligningsmyndighedernes<br />
skøn over værdien <strong>af</strong> fast ejendom. Der opereres med en særskilt skat på<br />
grunde, den såkaldte ”grundskyld”. For private beregnes også ejendomsværdiskat<br />
<strong>af</strong> den samlede værdi <strong>af</strong> grunde og bygninger. Disse skatter har<br />
en begrænset forvridende virkning. Fordelingsvirkningerne <strong>af</strong> ejendomsskatterne<br />
<strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, hvor meget boligforbruget stiger, når indkomsten<br />
stiger. Hertil <strong>kommer</strong>, at ejendomsværdiskatten i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> er udformet med<br />
et progressivt element i forhold til både ejendomsværdien og, for pensionister,<br />
indkomsten.<br />
Beregninger <strong>af</strong> skatternes fordelingsvirkning<br />
Tabel 7.4 angiver skatternes marginale bidrag til at nå <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
fordelingsmålsætninger.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
165
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 7.4: Provenuer vedr. en række skatteelementer, 2002, og deres<br />
marginale fordelingsvirkninger i hhv. livsindkomst- og årsindkomstperspektiv,<br />
målt ved skattesænkninger, 1999<br />
Marginal fordelingsvirkning Provenu,<br />
2002<br />
Tværsnit Livsindkomst Ændring<br />
---Omfordelingsindeks---<br />
Ændret skattesats<br />
Pct. Mia. kr.<br />
Topskat, kapitalindkomster -0,592 -0,529 -11 -<br />
Topskat -0,508 -0,447 -12 14,1<br />
Mellemskat -0,328 -0,252 -23 11,6<br />
Bundskat -0,074 -0,058 -21 38,2<br />
Amts- og kommuneskat -0,071 -0,056 -21 196,7<br />
Kirkeskat -0,052 -0,028 -47 4,5<br />
Befordringsfradrag -0,115 -0,076 -34 -<br />
Fradrag for faglige<br />
-0,003 0,044 -1393 -<br />
kontingenter<br />
Rentefradrag -0,007 -0,020 176 -<br />
Ejendomsværdiskat -0,191 -0,159 -16 10,2<br />
Ejendomsskat 0,070 -0,007 -110 15,6<br />
Ændret progressionstrin<br />
Topskat -0,345 -0,258 -25<br />
Mellemskat -0,112 -0,049 -56<br />
Bundskat 0,189 0,109 -40<br />
Lump-sum skat 0,211 0,114 -46<br />
Anm.: Omfordelingsindekset måler den marginale påvirkning <strong>af</strong> indkomstfordelingen.<br />
Indekset varierer fra -1 til 1: Værdier tæt ved -1 er ensbetydende med, at marginale<br />
forhøjelser i den pågældende sats eller marginale formindskelser <strong>af</strong> den pågældende<br />
progressionsgrænse virker stærkt lighedsskabende. Et positivt tal angiver, at<br />
indkomstfordelingen bliver mere ulige, hvis provenuet forøges marginalt ved ændring i den<br />
pågældende sats eller grænse. Omfordelingsindekset er et progressivitetsindeks, der<br />
sammenholder koncentrationskoefficienten for den enkelte ydelse med Gini-koefficienten for<br />
disponibel indkomst.<br />
Kilde: Det Økonomiske Råd (2001b) og (fsva. provenuerne) Skatteministeriet (2004).<br />
Uanset om der anlægges et tværsnits- eller livsindkomstperspektiv har<br />
topskatten den største marginale effekt, herefter følger mellemskatten.<br />
Sammenholdes skatternes marginale fordelingsvirkninger med de offentlige<br />
udgifters ditto, ses det, at udgifterne tenderer at være mere lighedsskabende<br />
end skatterne.<br />
Skatternes forvridning<br />
Selve det forhold, at en stor del <strong>af</strong> skatten er indkomst<strong>af</strong>hængig, betyder,<br />
at folks valg mellem forbrug <strong>af</strong> varer og fritid forvrides. Indkomst- og vareskat<br />
medfører, at den mængde varer, den enkelte kan opnå til gengæld for<br />
sin arbejdskr<strong>af</strong>t, mindskes. Forvridningen medfører et tab, fordi <strong>selv</strong> hvis<br />
individets skattebetaling blev refunderet, ville vedkommende være ringere<br />
stillet, end hvis der <strong>ikke</strong> havde været nogen skat.<br />
166
Kapitel 7<br />
Størrelsen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>stabet <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, hvor stor en adfærdsændring,<br />
der <strong>af</strong>stedkommes <strong>af</strong> skatten eller <strong>af</strong>giften. Jo større adfærdsændring, jo<br />
mere provenu går det offentlige glip <strong>af</strong>, og jo større bliver forskellen på de<br />
valg, de beskattede træffer, og de valg, de ville foretrække, hvis der <strong>ikke</strong><br />
var skat. Moms er et eksempel på en skat, der er relativt lidt forvridende.<br />
En skat, der forvrider meget, er topskat, jf. Det Økonomiske Råd (2001a).<br />
Udover størrelsen <strong>af</strong> adfærdsændringen er det også relevant, hvor høj<br />
marginalskatten på aktiviteten er. Jo højere skatten er, jo større vil forvridningen<br />
alt andet lige være. Det marginale forvridningstab ved en skat er<br />
<strong>af</strong>gørende, når det skal vurderes, hvilken måde det er bedst at finansiere<br />
en stigning i de offentlige udgifter, eller hvilke steder i skattesystemet det<br />
er bedst at sætte skatterne ned. 7 Der har været gennemført flere undersøgelser<br />
<strong>af</strong> forvridningstabet ved beskatning. I tabel 7.5. er det marginale<br />
forvridningstab ved beskatning vist for Danmark baseret på beregninger<br />
foretaget med den generelle ligevægtsmodel, DREAM, jf. Madsen (2004):<br />
Tabel 7.5: Forvridningstab ved opkrævning <strong>af</strong> en kr. skat, kr.<br />
Moms 1,36<br />
Bundskat 1,46<br />
Anm.: Forvridningstabene er beregnet på baggrund <strong>af</strong> permanente tiltag, dvs. tiltag der<br />
kræver skatteopkrævning ud i al fremtid. Beregningerne er baseret på en realrente på 3<br />
pct.<br />
Kilde: Madsen (2004).<br />
Forvridningen ved bundskatten er højere end ved momsen, fordi skattebasen<br />
for momsen er bredere. For at opkræve et givet provenu må bundskatteprocenten<br />
derfor stige mere end momssatsen. Det betyder, at skattebelastningen<br />
<strong>af</strong> de arbejdsmarkedsaktive bliver højere ved bundskatten<br />
end ved momsen. Bundskattens påvirkning <strong>af</strong> arbejdsudbudsbeslutningen<br />
bliver således større end momsens påvirkning <strong>af</strong> arbejdsudbudsbeslutningen.<br />
Bundskatten og momsen må ventes at være blandt de skatter, der forvrider<br />
mindst, bortset fra skat på fast ejendom, jf. tidligere. Dette tyder på, at<br />
forvridningstabet ved beskatning er ganske betydeligt.<br />
7 Stigningen i den skattemæs<strong>sig</strong>e forvridning ved at øge en skat kan betegnes<br />
som ”the marginal cost of public funds” (MCF). Der findes flere måder at beregne<br />
MCF på. Med udgangspunkt i beskrivelsen <strong>af</strong> forvridningstabet som et resultat <strong>af</strong>,<br />
at de, der bliver beskattet, vil være ringere stillet, <strong>selv</strong>om skatteprovenuet blev<br />
refunderet, kan man opstille et forvridningsmål, som tager udgangspunkt i, hvor<br />
meget de ”skatteramte” skal kompenseres for at blive lige så godt stillet, som hvis<br />
de <strong>ikke</strong> blev beskattet, og sammenholder denne kompensation med skatteprovenuet.<br />
Den mest brugte metode til at beregne kompensationen anvender beløbet,<br />
de skatteramte er villige til at betale for at undgå beskatningen.<br />
167
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
7.4 Velfærdssamfundet og fordelingsmålsætningerne<br />
På baggrund <strong>af</strong> de foregående kapitler er det muligt at opstille en samlet<br />
vurdering <strong>af</strong> omfordelingen via overførsler og skatter i både tværsnit, dvs. i<br />
forhold til årets indkomster, og mht. livsindkomster. Figur 7.13 viser den<br />
kombinerede effekt <strong>af</strong> skatter og overførsler på fordelingen <strong>af</strong> indkomster.<br />
Uligheden i markedsindkomster er i forvejen begrænset set i et internationalt<br />
perspektiv, jf. Ritakallio (2001), og den kombinerede effekt <strong>af</strong> overførsler<br />
og skatter bidrager til at fastholde denne placering som ét <strong>af</strong> landene<br />
i verden med størst indkomstlighed.<br />
Figur 7.13: Ulighed i hhv. årets indkomster og livsindkomster før og<br />
efter skat og overførsler, 1999<br />
Gini-koefficient<br />
Gini-koefficient<br />
0,50<br />
0,50<br />
0,45<br />
0,45<br />
0,40<br />
0,40<br />
0,35<br />
0,35<br />
0,30<br />
0,30<br />
0,25<br />
0,25<br />
0,20<br />
0,20<br />
0,15<br />
0,15<br />
0,10<br />
0,10<br />
0,05<br />
0,05<br />
0,00<br />
0,00<br />
Markedsskabt indkomst Disponibel indkomst efter skat og<br />
overførsler<br />
Kilde: Det økonomiske Råd (2001b).<br />
168<br />
Indkomst i året Livsindkomst<br />
I Det Økonomiske Råd (2001), er der foretaget beregninger <strong>af</strong> indkomstforskellene<br />
målt både i tværsnit, dvs. på årets indkomster, og over livet.<br />
Det viser <strong>sig</strong>, at uligheden målt ved Gini-koefficienten bliver omtrent halveret,<br />
når der måles på livsindkomster i stedet for på årets indkomster, jf.<br />
figur 7.13. Det betyder, at halvdelen <strong>af</strong> den ulighed, der umiddelbart kan<br />
observeres, skyldes, at personer på et givet tidspunkt befinder <strong>sig</strong> forskellige<br />
steder i livsforløbet.<br />
Dette har stor betydning for betragtninger om, hvilke instrumenter, der er<br />
mest hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>e, jf. beskrivelsen i kapitel 2. Et eventuelt behov for<br />
omfordeling over livsforløbet kan eksempelvis skyldes mangler ved kapitalmarkederne.<br />
Det vil f.eks. være situationer, hvor studerende <strong>ikke</strong> kan<br />
låne på de private kapitalmarkeder til at gennemføre deres uddannelse <strong>–</strong><br />
eller den krævede forrentning <strong>af</strong> gælden er meget højere end bankernes<br />
omkostninger ved at låne. I det omfang de private markeder for opsparing<br />
og lån er velfungerende, skulle der <strong>ikke</strong> ud fra økonomiske betragtninger
Kapitel 7<br />
være behov for omfordeling over livsforløbet. Sammenfattende kan det<br />
<strong>sig</strong>es, at en stor del <strong>af</strong> uligheden i årets indkomster kan henregnes til årsager,<br />
hvor der <strong>ikke</strong> er stærke økonomiske argumenter for, at det offentlige<br />
udjævner indkomstforskellene.<br />
Overførslerne og skatterne bidrager til at skabe en høj grad <strong>af</strong> lighed i<br />
Danmark. Topskat og mellemskat er blandt de mest effektive <strong>af</strong> skatterne<br />
med hensyn til at nå fordelingsmålsætningerne. Spørgsmålet er, om det i<br />
fremtiden fortsat vil være muligt at opretholde et højt skatteniveau i lyset <strong>af</strong><br />
globaliseringen.<br />
7.5 Skattebasernes sårbarhed i lyset <strong>af</strong> internationaliseringen 8<br />
I en mere globaliseret verden vil der være større muligheder for at flytte<br />
produktion <strong>af</strong> varer og tjenester til de lande, hvor beskatningen <strong>af</strong> produktionsresultatet<br />
og prisen på produktionsfaktorerne er lavest. Hvis produktionsfaktorerne<br />
er hårdt beskattet, kan det have den effekt, at udbuddet <strong>af</strong><br />
faktorerne falder. For eksempel kan høj skat på virksomheders indtjening<br />
bidrage til at gøre det vanskeligt at tiltrække udenlandsk kapital. Det indebærer<br />
dels, at skatteprovenuet bliver mindsket, dels at værdiskabelsen i<br />
samfundet mindskes. Globaliseringen kan også have den konsekvens, at<br />
landene konkurrerer hårdere om at tiltrække investeringer og arbejdskr<strong>af</strong>t.<br />
En tiltagende skattekonkurrence bidrager til at øge sårbarheden <strong>af</strong> skattesystemer,<br />
der i høj grad baserer <strong>sig</strong> på internationalt mobile skattebaser.<br />
Skattekonkurrence mellem lande kan være uhen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>. Hvis landene<br />
handler ukoordineret, kan der opstå et ”race to the bottom”, hvor alle<br />
forsøger at tiltrække investeringer, produktion og beskæftigelse ved at reducere<br />
satserne. Men netop det forhold, at alle gør det, betyder, at ingen<br />
lande får fordele i form <strong>af</strong> øget økonomisk aktivitet, og alle lande mister<br />
provenu. En ”race to the bottom” mekanisme kan reelt kun bremses, hvis<br />
den økonomiske politik koordineres på tværs <strong>af</strong> lande. Dette er mest realistisk<br />
i forhold til lande, som i forvejen har tætte økonomiske relationer.<br />
Skattetryk og skattestruktur i internationalt perspektiv<br />
Spørgsmålet er, om den danske beskatning har en sammensætning, der<br />
kan gøre det danske skattesystem yderligere sårbart overfor internationaliseringen.<br />
Dvs. i hvilken grad den danske skattefinansiering beror på internationalt<br />
mobile skattebaser, og hvorvidt den danske beskatning <strong>af</strong> de<br />
mobile skattekilder er højere end i udlandet.<br />
Betragtes skattestrukturen, <strong>af</strong>viger Danmark på flere punkter fra de lande,<br />
vi normalt sammenlignes med, jf. figur 7.14. Således hidrører en meget<br />
stor del <strong>af</strong> det (høje) danske skatteprovenu fra personlige indkomstskatter,<br />
mens de fleste andre lande i stor udstrækning benytter <strong>sig</strong> <strong>af</strong> sociale bi-<br />
8 Afsnittet er bl.a. baseret på Det Økonomiske Råd (2001a), Finansministeriet (2003) og<br />
Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003).<br />
169
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
drag. Dette giver som udgangspunkt <strong>ikke</strong> anledning til problemer, idet bl.a.<br />
incitamenterne til beskæftigelse er påvirket <strong>af</strong> den samlede beskatning,<br />
der tvinger en kile ind mellem den disponible indkomst og virksomhedernes<br />
lønomkostninger. 9<br />
Figur 7.14: Skattestruktur i udvalgte OECD-lande i 1999, pct. <strong>af</strong> BNP<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Personskatter Sociale bidrag<br />
Lønsumsskatter Varer og tjenester<br />
Selskabsskatter Formue og ejendom<br />
Øvrige skatter og <strong>af</strong>gifter<br />
Kilde: Skatteministeriet (2001).<br />
170<br />
Sverige<br />
Danmark<br />
Finland<br />
Belgien<br />
Frankrig<br />
Holland<br />
Norge<br />
EU15<br />
Tyskland<br />
England<br />
USA<br />
For så vidt angår skatter på varer og tjenester ligger Danmark også i den<br />
høje ende, om end <strong>af</strong>vigelsen i forhold til de andre lande er knap så udtalt.<br />
Endelig anvender Danmark skatter på formue og ejendom i mindre udstrækning<br />
end mange andre lande, og selskabsbeskatningen ligger ligeledes<br />
i den lave ende.<br />
Beskatning <strong>af</strong> arbejdsindkomst og migration <strong>af</strong> højtuddannede<br />
Arbejdsindkomst er til en vis grad en mobil skattekilde, <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> arbejdskr<strong>af</strong>tens<br />
villighed til at flytte til udlandet for at arbejde.<br />
I Danmark er den gennemsnitlige beskatning <strong>af</strong> arbejdsindkomst inkl. forbrugsskat<br />
forholdsvis høj for mellem- og højindkomstgruppen, jf. tabel 7.6.<br />
Belgien har den højeste beskatning, mens Danmark er på niveau med Finland,<br />
Sverige og Tyskland.<br />
Den høje beskatning <strong>af</strong> mellem- og højindkomstgruppen tilskynder isoleret<br />
til udvandring for disse grupper til lande med mindre skat på arbejdskr<strong>af</strong>t.<br />
9 Et særligt tilfælde, hvor sammensætningen <strong>af</strong> beskatningen <strong>af</strong> arbejdsindkomst har betydning,<br />
fore<strong>kommer</strong> i forhold til grænsegængere, dvs. personer, der bor i et land og arbejder<br />
i et andet. Hvis arbejdsindkomsten beskattes i bopælslandet, vil det give en økonomisk<br />
tilskyndelse til at bo i landet med lav indkomstskat og arbejde i landet med lave arbejdsmarkedsbidrag<br />
og socialt bidrag.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 7<br />
Om det, ud fra en økonomisk helhedsbetragtning, er fordelagtigt at flytte,<br />
<strong>af</strong>hænger <strong>selv</strong>følgelig også <strong>af</strong> niveauet for offentlige overførsler og serviceydelser<br />
i udlandet sammenlignet med Danmark. Hertil <strong>kommer</strong> <strong>selv</strong>følgelig<br />
en lang række forhold <strong>af</strong> <strong>ikke</strong>-økonomisk karakter, der kan være<br />
mindst lige så vigtige som de økonomiske.<br />
Tabel 7.6: Sammensat effektiv gennemsnitsskat på arbejdsindkomst<br />
for enlig uden børn i udvalgte lande, 2001<br />
Indkomst i pct. <strong>af</strong> gennemsnitsløn i industrien<br />
67,0 100,0 167,0<br />
---------------Gennemsnitsskat, pct.---------------<br />
Belgien 56,9 62,3 67,2<br />
Danmark 52,6 55,0 61,2<br />
Frankrig 47,2 55,9 58,0<br />
Holland 47,1 45,7 49,8<br />
Storbritannien 35,6 39,8 42,6<br />
Sverige 54,4 55,9 59,6<br />
Tyskland<br />
Kilde: Finansministeriet (2003)<br />
53,3 57,9 61,8<br />
At disse sammenhænge under alle omstændigheder er vigtige fremgår <strong>af</strong>,<br />
at mellem- og især højindkomster er betydningsfulde for finansieringen <strong>af</strong><br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet og for finanspolitisk holdbarhed. Det gennemsnitlige<br />
nettobidrag <strong>–</strong> dvs. summen <strong>af</strong> skatter og <strong>af</strong>gifter fratrukket udgifter til overførsler<br />
og serviceudgifter <strong>–</strong> til de offentlige kasser fra højindkomster er ca.<br />
180.000 kr. om året, mens personer med de laveste indkomster modtager<br />
ca. 100.000 kr. netto fra det offentlige, jf. Finansministeriet (2002).<br />
Undersøgelser <strong>af</strong> migrationsmønstrene i Danmark i slutningen <strong>af</strong><br />
1990’erne viser samstemmende, at der i denne periode var en beskeden<br />
nettoudvandring <strong>af</strong> personer med høj indkomst. Dette skyldes bl.a., at en<br />
betydelig andel <strong>–</strong> 75 pct. i løbet <strong>af</strong> seks år efter udvandring <strong>–</strong> returnerer til<br />
landet igen. Hvert år emigrerer ca. 3.500 personer, som bliver ude i mere<br />
end seks år. De hjemvendte danskere har i udlandet erhvervet nyttige kvalifikationer,<br />
der belønnes på det danske arbejdsmarked med en højere løn<br />
sammenlignet med tilsvarende grupper, der hele tiden har opholdt <strong>sig</strong> i<br />
Danmark.<br />
Det forhold, at arbejdskr<strong>af</strong>ten i øjebl<strong>ikke</strong>t <strong>ikke</strong> ser ud til at forlade Danmark,<br />
er <strong>ikke</strong> nogen garanti for, at det <strong>ikke</strong> i større omfang vil ske i fremtiden.<br />
Der er ingen tvivl om, at mobiliteten vil vokse i takt med globaliseringen.<br />
En anden problemstilling, der relaterer <strong>sig</strong> til globalisering, er det såkaldt<br />
”indirekte skattepres”. Det indirekte skattepres opstår i det omfang, globaliseringen<br />
indebærer en større international mobilitet <strong>af</strong> arbejdspladser.<br />
Det betyder, at det vil være lettere for danske virksomheder at flytte arbejdspladser<br />
til udlandet, når lønnen i Danmark stiger. Det opadgående<br />
171
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
pres, det høje skattetryk lægger på lønningerne, vil således få stigende<br />
negative virkninger på beskæftigelsen i takt med globaliseringen.<br />
Beskatning <strong>af</strong> fast ejendom, renteindtægter og pension<br />
Fast ejendom er <strong>ikke</strong> en internationalt mobil skattekilde. I internationalt<br />
perspektiv tilhører Danmark en mellemgruppe med hensyn til indtægter fra<br />
beskatning <strong>af</strong> fast ejendom, arv og gaver som en andel <strong>af</strong> BNP, jf. OECD<br />
(2002a) og figur 7.14. USA, Storbritannien, Frankrig og Sverige opkræver<br />
en større andel <strong>af</strong> BNP i skat i form <strong>af</strong> skat på fast ejendom, arv og gaver<br />
end Danmark gør. Samtidig ligger Danmark lavt i internationalt perspektiv<br />
med hensyn til skat på finansielle og kapitaltransaktioner i forhold til BNP,<br />
jf. OECD (2002a). I Storbritannien udgør beskatning <strong>af</strong> fast ejendom, arv<br />
og gaver ca. 3,25 pct. <strong>af</strong> BNP, mens den i Danmark udgør ca. 1,25 pct. <strong>af</strong><br />
BNP. Der er således stor forskel på den beskatning <strong>af</strong> fast ejendom, der<br />
finder sted i Danmark i forhold til de lande, der lægger mest vægt på denne<br />
beskatningsform.<br />
Globaliseringen påvirker den personlige kapitalindkomstbeskatning primært<br />
ved muligheden for at anbringe midler i udenlandske pengeinstitutter,<br />
hvor de indenlandske skattemyndigheder har begrænsede muligheder<br />
for at få informationer om <strong>af</strong>kastet og dermed beskatte det.<br />
I Danmark beskattes positiv personlig kapitalindkomst med op til ca. 60<br />
pct., hvis personen betaler topskat, mens andre lande, som Østrig, Luxembourg<br />
og Belgien, der har bankhemmelighed, kun beskatter <strong>af</strong>kastet<br />
med 25 pct. (gradvist stigende til 35 pct.) og dermed sender ¾ <strong>af</strong> provenuet<br />
til kontohavernes hjemlande. Danske højtlønnede med positiv kapitalindkomst<br />
har derfor en særlig tilskyndelse til formueplacering uden for landets<br />
grænser.<br />
EU-landene har i 2003 vedtaget et direktiv om beskatning <strong>af</strong> private renteindtægter<br />
i andre lande. Aftalen indebærer, at 12 <strong>af</strong> de daværende 15 EUlande<br />
skal indføre automatisk informationsudveksling, så hjemlandet for<br />
de borgere, der har midler anbragt i andre EU-lande, kan beskatte <strong>af</strong>kastet<br />
<strong>af</strong> indeståender. Undtaget er Østrig, Luxembourg og Belgien. Det vil stadig<br />
være fordelagtigt for velhavende danskere at placere formue i udlandet.<br />
Rentebeskatningsdirektivet er dog et fremskridt i forhold til at reducere<br />
skattekonkurrence, og må formodes at reducere problemerne i væsentligt<br />
omfang.<br />
Siden 1996 er andelen <strong>af</strong> folkepensionister bosat i udlandet næsten firedoblet<br />
10 . Virkningen her<strong>af</strong> på de offentlige finanser beror <strong>af</strong> to modsatrettede<br />
effekter: Udgifterne til ældrepleje, boligydelse, folkepensionens pensionstillæg<br />
og en række andre ydelser vil falde, hvis flere vælger at forlade<br />
10 Stigningen i antallet, der modtager folkepension uden for Danmark, er resultatet <strong>af</strong> dels<br />
en stigning i antallet <strong>af</strong> udflytninger, dels den øgede udbredelse <strong>af</strong> internationale <strong>af</strong>taler,<br />
herunder EØS-<strong>af</strong>talen, om ret til modtagelse <strong>af</strong> folkepension i en række lande.<br />
172
Kapitel 7<br />
landet. På negativsiden tæller tabet <strong>af</strong> skatteindtægter, hvis størrelse <strong>af</strong>hænger<br />
<strong>af</strong> muligheden for at kildebeskatte pension fra det offentlige og<br />
skattepligtige udbetalinger fra private pensionsordninger samt mistede<br />
momsindtægter. Ved pensionsopsparing i danske pensionskasser er der<br />
fradragsret på indbetalingstidspunktet og beskatning på udbetalingstidspunktet.<br />
For langt de fleste modtagere <strong>af</strong> dansk pension i udlandet er det Danmark<br />
som kildeland, der har beskatningsretten. Denne ret er fastlagt i såkaldte<br />
bilaterale dobbeltbeskatningsoverenskomster mellem Danmark og de pågældende<br />
lande. En række lande, som Frankrig og Spanien, der har et<br />
stort antal pensionister fra andre lande boende, har dog <strong>ikke</strong> ønsket at revidere<br />
de tidligere indgåede dobbeltbeskatningsoverenskomster ifølge<br />
hvilke, bopælslandet har beskatningsretten.<br />
Hvis dette regelsæt opretholdes, må det forventes, at omkostningerne<br />
herved for den danske statskasse kan blive store i fremtiden, da fremtidens<br />
pensionister har større private pensioner end de nutidige i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong><br />
mere udbyggede pensionsordninger. Pensionister, der flytter til de nævnte<br />
lande, undlader så at <strong>sig</strong>e at betale en udskudt skat.<br />
Udover at beskatte pensionsindbetalingerne skal der også betales en skat<br />
på 15 pct. <strong>af</strong> det løbende <strong>af</strong>kast <strong>af</strong> pensionsopsparingen. Denne skat opkræves<br />
hos pensionsselskaberne. Skattemyndighederne har for øjebl<strong>ikke</strong>t<br />
<strong>ikke</strong> mulighed for at beskatte det løbende <strong>af</strong>kast <strong>af</strong> danskeres pensionsopsparing<br />
i udenlandske selskaber. Danskeres indbetalinger til pensionsordninger<br />
i udenlandske selskaber er <strong>ikke</strong> fradragsberettigede, men til<br />
gengæld er der skattefrihed for udbetalingerne fra disse ordninger.<br />
EU-kommissionen har stævnet Danmark ved EU-domstolen med henvisning<br />
til, at det danske skattesystem diskriminerer mod udenlandske pensionsordninger<br />
og dermed hindrer konkurrence i den europæiske pensionssektor.<br />
Hvis det er muligt at opnå informationsudveksling mellem udenlandske<br />
pensionskasser/livsforsikringsselskaber og de danske skattemyndigheder,<br />
kan Danmark acceptere fradrag for indskud i udenlandske pensionsselskaber<br />
og opretholde samme beskatning som ved indskud i danske<br />
selskaber. Hvis dette <strong>ikke</strong> er muligt, og Danmark tvinges til at acceptere<br />
fradrag for indskud i udenlandske pensionsselskaber, kan provenutabet<br />
blive ganske betydeligt.<br />
Selskabskatter<br />
Selskabsskatterne er sandsynligvis de mest internationalt mobile skattekilder.<br />
Normalt sammenlignes et lands formelle selskabsskatteprocent<br />
173
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
med skatteprocenterne i udlandet, når landets position i skattekonkurrencen<br />
skal vurderes. 11<br />
I løbet <strong>af</strong> 1980’erne og 1990’erne er de formelle skattesatser i EU blevet<br />
reduceret i alle lande, hvilket delvist er finansieret ved, at baserne for selskabsskatten<br />
er blevet bredt ud. Udbredelsen <strong>af</strong> baserne er især sket ved<br />
opstramning <strong>af</strong> <strong>af</strong>skrivningsreglerne. Den effektive marginale skattesats er<br />
i perioden nogenlunde uændret, men den effektive gennemsnitlige selskabsskat<br />
er faldet.<br />
Målt i forhold til selskabsskattesatserne i EU-15 ligger Danmark på niveau<br />
med gennemsnittet <strong>–</strong> og har på nogle områder gunstigere vilkår. Målt i<br />
forhold til vore nordiske nabolande er de danske satser typisk lidt højere.<br />
Udvidelsen <strong>af</strong> EU med 10 nye medlemslande vil også vil kunne sætte selskabsbeskatningen<br />
i EU-15 under pres, da en række <strong>af</strong> de nye medlemslande<br />
har forholdsvis lave skattesatser.<br />
Med udvidelsen <strong>af</strong> EU med de ti nye medlemslande vil den gennemsnitlige<br />
uvægtede selskabsskattesats falde fra over 31 pct. til under 27 pct. Der er<br />
begyndende tegn på skattekonkurrence på selskabsskatten <strong>–</strong> i den sammenhæng<br />
er det værd at bemærke, at den estiske selskabsbeskatning har<br />
en formel sats på 0. Netop med henvisning til østudvidelsen har Østrig besluttet<br />
at sænke sin selskabsskat fra 34 til 25 pct. i 2005.<br />
I forhold til EU er der en vis koordination for at sikre en hen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong><br />
skattestruktur og et velfungerende indre marked. Koordinationen i forhold<br />
til erhvervsbeskatning har dog begrænset rækkevidde. Dels er de <strong>ikke</strong> retligt<br />
bindende, da de er tale om mellemstatslige <strong>af</strong>taler uden bagvedliggende<br />
lovgivning og der<strong>af</strong> følgende mulighed for retlige sanktioner. Dels forhindrer<br />
<strong>af</strong>talerne <strong>ikke</strong> enkelte lande i at sænke deres selskabsskat til et<br />
lavt niveau, hvis blot der er tale om generelle reduktioner og <strong>ikke</strong> særregler<br />
for eksempelvis udenlandske virksomheder, der lokaliserer <strong>sig</strong> i det<br />
pågældende land.<br />
Det er meget sandsynligt, at den høje mobilitet <strong>af</strong> kapital øger behovet for<br />
mere omfattende koordination <strong>af</strong> erhvervsbeskatningen i EU, end det er<br />
tilfældet i dag.<br />
11 Det er imidlertid relevant at skelne mellem selskabsskattens påvirkning <strong>af</strong> lokalisering <strong>af</strong><br />
virksomheder, investeringer og overskud. Når et moderselskab skal <strong>af</strong>gøre, hvor en ny<br />
under<strong>af</strong>deling skal placeres, er det den samlede selskabsbeskatning <strong>–</strong> eller skatten som<br />
andel <strong>af</strong> den samlede profit <strong>–</strong> der har betydning. For et moderselskab, der har virksomheder<br />
i en række lande, <strong>af</strong>hænger placeringen <strong>af</strong> en investering <strong>af</strong> den effektive marginale<br />
skattesats. Den formelle selskabsskat har derimod betydning for, i hvilket land et virksomhedsoverskud<br />
placeres, hvis det ved hjælp <strong>af</strong> skatteplanlægning er muligt at flytte overskud<br />
mellem under<strong>af</strong>delinger i forskellige lande.<br />
174
Grænsehandel og e-handel<br />
Kapitel 7<br />
Fra midten <strong>af</strong> 1990’erne og frem til 2001, hvor den seneste detaljerede<br />
opgørelse fra Skatteministeriet foreligger, har der været en vækst i den<br />
samlede grænsehandel. Det samlede danske underskud i grænsehandlen<br />
udgjorde ca. 1,5 mia. kr. i 2001. Det <strong>af</strong>spejler underskud i forhold til handel<br />
med Tyskland og ved flytr<strong>af</strong>ik samt overskud i forhold til Norge og Sverige.<br />
Med bortfaldet <strong>af</strong> 24-timers reglen fra 1. januar 2004 kunne der ved de daværende<br />
<strong>af</strong>giftssatser på især spiritus og cigaretter forudses et kr<strong>af</strong>tigt<br />
øget underskud i grænsehandlen med Tyskland. Derfor blev <strong>af</strong>gifterne på<br />
disse to varer nedsat i efteråret 2003. Det er endnu for tidligt at udtale <strong>sig</strong><br />
om de samlede konsekvenser <strong>af</strong> <strong>af</strong>giftsnedsættelsen.<br />
E-handel kan udgøre et stigende problem i forhold til virksomheders omgåelse<br />
<strong>af</strong> momsregler. For den del <strong>af</strong> e-handlen, der foregår fra udlandet,<br />
er det problematisk for de danske skattemyndigheder at kontrollere, om<br />
selskaberne betaler den pligtige moms til Danmark. Et tilsvarende problem<br />
gælder i forhold til postordresalg til danskere fra udenlandske selskaber.<br />
E-handlen er dog stadig begrænset. I 2001 blev det vurderet, at den samlede<br />
e-handel udgjorde ca. 1 pct. <strong>af</strong> det private forbrug.<br />
Der har historisk været og vil s<strong>ikke</strong>rt også fremadrettet være problemer<br />
med varebeskatningen på udvalgte varer. Der er dog intet der tyder på, at<br />
de indirekte skatter generelt <strong>kommer</strong> under pres.<br />
7.6 Konklusion<br />
Velfærdssamfundet sikrer de svage grupper, sikrer befolkningen mod midlertidige<br />
indkomstbortfald og sygdom, investerer i fremtiden og varetager<br />
løsning <strong>af</strong> fælles opgaver som f.eks. politi. I det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
varetager det offentlige i høj grad disse opgaver via indkomstoverførsler<br />
og serviceydelser som f.eks. sundhedsvæsen og børnepasning.<br />
Den offentlige sektor er vokset betydeligt siden 1960, bl.a. som følge <strong>af</strong>, at<br />
<strong>velfærd</strong>sydelserne er blevet udvidet og forbedret, men også fordi kvindernes<br />
stigende erhvervsfrekvens har medført øget behov for pasningstilbud.<br />
Resten <strong>af</strong> samfundet har imidlertid også udviklet <strong>sig</strong>, herunder borgernes<br />
behov og muligheder for at få opfyldt sine behov i den private sektor.<br />
I kapitlet er foretaget en opdeling <strong>af</strong> de offentlige ydelser på de <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundets<br />
mål, de er tiltænkt at forfølge, og efter hvilke hændelser,<br />
der berettiger modtagelse <strong>af</strong> ydelserne. Kategoriseringen er set i sammenhæng<br />
med, hvordan ydelserne påvirker indkomstfordelingen, for at få<br />
indtryk <strong>af</strong> deres virkninger i forhold til <strong>velfærd</strong>ssamfundets fordelingsmålsætninger.<br />
Et resultat i kapitlet er, at SU i lige så høj grad omfordeler til<br />
personer, der via deres uddannelse bliver rige senere i livet, som til personer,<br />
der forbliver på lavindkomst. Folkepensionen omfordeler også kun i<br />
begrænset omfang fra personer med høj livsindkomst til personer med lav<br />
175
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
livsindkomst. Disse ordninger omfordeler således i høj grad mellem forskellige<br />
perioder i livet, men i mindre grad fra rig til fattig.<br />
Med dette udgangspunkt kan det beregnes, at ca. en femtedel <strong>af</strong> de offentlige<br />
udgifter går til forsikringslignende ordninger og ca. en femtedel går<br />
til at flytte indkomster mellem forskellige perioder i en persons liv. Endnu<br />
en femtedel går til investeringer i fremtiden og andre tiltag, der skal sikre<br />
et højt samlet velstandsniveau i samfundet, og en femtedel går til at løse<br />
myndighedsopgaver som f.eks. forsvar og politi. En tiendedel går til at forbedre<br />
vilkårene for de svagest stillede og den sidste tiendedel kan <strong>ikke</strong><br />
fordeles på ovennævnte formål.<br />
I de seneste 30 år har omfordeling hen over livsforløbet udgjort en stigende<br />
andel <strong>af</strong> de offentlige udgifter. Denne tendens vurderes at fortsætte<br />
fremtiden. De private finansielle markeder udbyder mange muligheder for<br />
opsparing og forsikring, og det er et relevant spørgsmål, om det offentlige i<br />
fremtiden bør fastholde det store fokus på omfordeling over livsforløbet.<br />
Svaret <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> en række forhold, bl.a. om det vurderes, at konkurrencevilkårene<br />
på markedet er tilfredsstillende, og om den samlede fordelingsprofil<br />
vurderes at være ønskelig. For så vidt angår uddannelsesstøtten,<br />
skal denne ordning <strong>ikke</strong> kun ses som omfordeling, men i høj grad som<br />
en investering i den fremtidige velstand.<br />
Finansieringen <strong>af</strong> det offentliges opgaver foretages via skatteopkrævning,<br />
som også i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> bidrager også til at nå <strong>velfærd</strong>ssamfundets målsætninger<br />
om omfordeling. Skatterne indebærer dog også en forvridning, som<br />
bl.a. mindsker incitamentet til at arbejde. Topskatten er den, der bidrager<br />
mest til at skabe lighed, men forvrider også meget.<br />
Den tiltagende globalisering rejser en problemstilling i forhold til det danske<br />
skattesystem. Vil arbejdskr<strong>af</strong>t, virksomheder og kapital flytte til andre<br />
lande med lavere skatter? Der er <strong>ikke</strong> akutte fare<strong>sig</strong>naler, der peger på en<br />
hastig flugt fra Danmark <strong>af</strong> kapital og arbejdskr<strong>af</strong>t, men der er grund til at<br />
tro, at problemstillingen kan blive mere påtrængende i fremtiden.<br />
176
Litteratur<br />
Kapitel 7<br />
Browning, E.K. (1987): On the Marginal Cost of Taxation. American Economic<br />
Review, 77(1), 11-23.<br />
Christensen, H.M. (2004): Skatteberegningsreglerne gennem 100 år.<br />
Skatteministeriet, http://www.skat.dk/tal_statistik/skatteberegning/1999.html.<br />
Det Økonomiske Råd (2001a): Dansk Økonomi, forår 2001. København.<br />
Det Økonomiske Råd (2001b): Dansk Økonomi, efterår 2001. København.<br />
Finansministeriet (1999a): Finansredegørelse 98/99. København.<br />
Finansministeriet (2002a): Fordeling og Incitamenter 2002. København.<br />
Finansministeriet (2002b): Finansredegørelse 2002. København.<br />
Finansministeriet (2003): Samarbejdet om den økonomiske politik i EU -<br />
juni 2003. København.<br />
Madsen, A.D. og L.H. Pedersen (2001): Velfærdseffekter ved skattesænkninger<br />
i DREAM. Nationaløkonomisk Tidsskrift, 139, s. 298-315.<br />
Madsen, A.D. (2004): Samfundsøkonomiske <strong>velfærd</strong>seffekter. Arbejdspapir,<br />
DREAM-gruppen, København.<br />
OECD (2002a): Tax Systems in European Union Countries. OECD Economic<br />
Studies nr. 34, 2002/1. Paris.<br />
OECD (2002b): Tax Ratios on Labour and Capital Income and on Consumption.<br />
OECD Economic Studies nr. 35, 2002/2. Paris.<br />
Ritakallio, V.-M. (2001): Trends in Poverty and Income Inequality in Cross-<br />
National Comparison. Luxembourg Income Study working paper 272. Luxembourg.<br />
Skatteministeriet (2001): Skaτ, december 2001. København.<br />
Skatteministeriet (2002): Skaτ, december 2002. København.<br />
Skatteministeriet (2004): Indkomstskatterne. www.skm.dk.<br />
Sørensen, P.B. (1998): Public Finance Solutions to the European Unemployment<br />
Problem. Economic Policy, 25.<br />
177
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003): Vækst gennem globalisering.<br />
Handlingsplan og baggrundsanalyse. København.<br />
178
Kapitel 8<br />
Overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice i de seneste<br />
tre årtier<br />
I løbet <strong>af</strong> de seneste godt tre årtier er der sket en markant udbygning <strong>af</strong><br />
den offentligt finansierede <strong>velfærd</strong>sservice, dvs. social-, sundheds- og undervisningsområdet,<br />
og overførselsordningerne, f.eks. folkepension, efterløn<br />
og arbejdsløshedsdagpenge. De offentlige udgifter til individuel <strong>velfærd</strong>sservice<br />
og indkomsterstattende overførselsindkomster er således<br />
øget fra ca. 21 pct. <strong>af</strong> BNP i 1971 til godt 30 pct. <strong>af</strong> BNP i 2003.<br />
En mindre del <strong>af</strong> væksten kan forklares med ændringer i befolkningens<br />
aldersmæs<strong>sig</strong>e sammensætning. Den væsentligste årsag er dog, at den<br />
offentlige sektor har stillet stadig flere muligheder <strong>–</strong> <strong>af</strong> stadig bedre standard<br />
- til rådighed for borgerne.<br />
Udgifterne til <strong>velfærd</strong>sservice er over de seneste årtier konsekvent øget i<br />
en hurtigere takt, end hvad der ville have været nødvendigt for at imødekomme<br />
ændringer i befolkningens alderssammensætning og fastholde<br />
standarder og dækningsgrader. I de samfundsøkonomiske fremskrivninger<br />
er der kun plads til, at udgifterne kan tilpasse <strong>sig</strong> ændringer i befolkningens<br />
alderssammensætning. Standarder og dækningsgrader kan dermed,<br />
indenfor fremskrivningernes råderum, kun forbedres, hvis produktiviteten<br />
inden for <strong>velfærd</strong>sservice forbedres. Fremskrivningernes forudsætninger<br />
er således væsentligt strammere end udviklingen i de seneste tre årtier.<br />
I 2002 modtog ca. 1,8 mio. helårspersoner deres forsørgelse via overførselsindkomster<br />
og løntilskud fra den offentlige sektor. Det svarer til 42 pct.<br />
<strong>af</strong> befolkningen over 15 år. I 1971 var der godt 800.000 helårspersoner<br />
eller under halvt så mange modtagere. Overførselsudgifternes andel <strong>af</strong><br />
BNP er samtidig forøget fra 7,7 pct. i 1971 til 12,4 pct. i 2002.<br />
Selv når der korrigeres for ændringerne i befolkningens alderssammensætning,<br />
er udgifterne til overførsler over de seneste tre årtier vokset betydeligt<br />
hurtigere end den gennemsnitlige satsregulering. Mervæksten<br />
skyldes således primært, at en større del <strong>af</strong> borgerne modtager overførselsindkomster.<br />
En dekomponering <strong>af</strong> årsagerne til væksten for årene<br />
1984-2002 viser, at øget frekvens (udbredelse) har bidraget til en mervækst<br />
i udgifterne til overførselsindkomster på ca. 16 mia. kr. ud over den<br />
almindelige satsregulering.<br />
I fremskrivningerne er det forudsat, at der <strong>ikke</strong> vil komme yderligere bidrag<br />
fra øget frekvens (udbredelse), jf. kapitel 11. Dette indebærer en markant<br />
stramning i forhold til udviklingen i de seneste tre årtier.<br />
179
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
180
Kapitel 8<br />
Overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice i de seneste<br />
tre årtier<br />
8.1 Indledning<br />
I dette kapitel redegøres der for væksten i de offentlige udgifter over de<br />
seneste godt 30 år til overførsler, f.eks. folkepension, efterløn og arbejdsløshedsdagpenge,<br />
og <strong>velfærd</strong>sservice, dvs. social-, sundheds- og undervisningsområdet.<br />
Der ses samtidig nærmere på demogr<strong>af</strong>iens betydning<br />
for udviklingen. Den historiske udgiftsvækst sammenholdes derudover<br />
med forudsætningerne i de samfundsøkonomiske fremskrivninger, som er<br />
beskrevet nærmere i kapitel 11.<br />
Der indledes med en overordnet beskrivelse <strong>af</strong> udviklingen i de offentlige<br />
udgifter siden 1971 med særlig fokus på udgifterne til indkomsterstattende<br />
overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice, jf. <strong>af</strong>snit 8.2.<br />
I <strong>af</strong>snit 8.3 beskrives først udviklingen i antallet <strong>af</strong> modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomster<br />
m.v. siden 1960. Dernæst præsenteres og forklares resultaterne<br />
<strong>af</strong> en dekomponering <strong>af</strong> udviklingen i udgifterne til overførselsindkomster<br />
i perioden 1984-2002. Endelig beskrives udviklingen i udgifterne<br />
til tillægsydelser, dvs. ydelser såsom boligstøtte, børnefamilieydelse, børnetilskud,<br />
varmetillæg m.v.<br />
I <strong>af</strong>snit 8.4 beskrives udviklingen i udgifterne og beskæftigelsen siden<br />
1971 inden for <strong>velfærd</strong>sservice opdelt på de tre hovedområder: social omsorg,<br />
sundhed og undervisning.<br />
8.2 Overordnede træk ved udviklingen i offentlige udgifter til<br />
overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice<br />
De offentlige udgifter udgjorde 53,2 pct. <strong>af</strong> BNP i 2003 (korrigeret for bruttoficeringen<br />
<strong>af</strong> sociale pensioner og kontanthjælp i 1994) 1 mod godt 43,2<br />
pct. i 1971 svarende til en forøgelse på 10 pct.point. Udgifternes andel <strong>af</strong><br />
BNP toppede i 1993 med godt 61 pct. <strong>af</strong> BNP, jf. figur 8.1.<br />
1 I 2003 udgjorde de offentlige udgifter 54,8 pct. <strong>af</strong> BNP. Udgiftstrykket er imidlertid påvirket<br />
<strong>af</strong>, at der i 1994 gennemførtes en bruttoficering <strong>af</strong> de sociale pensioner og kontanthjælpen,<br />
dvs. en omlægning til fuldt skattepligtige ydelser. Bruttoficeringen skønnes at have forøget<br />
udgifternes niveau med i størrelsesordenen 1,6 pct. <strong>af</strong> BNP i 1994 og hvert <strong>af</strong> de følgende<br />
år. Ved sammenligninger over tid i det følgende er der korrigeret for den tekniske udgiftsforøgelse,<br />
der var en konsekvens <strong>af</strong> bruttoficeringen.<br />
181
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 8.1: Udviklingen i offentlige udgifter, 1971-2003<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
1971 1981 1991 2001<br />
Anm.: Udgifterne er korrigeret for bruttoficering <strong>af</strong> de sociale pensioner og kontanthjælp.<br />
Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriet og egne beregninger.<br />
182<br />
Indkomstoverførsler Offentligt forbrug<br />
Renteudgifter Øvrige udgifter<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
70<br />
Stort set hele væksten i de offentlige udgifters andel <strong>af</strong> BNP kan henføres<br />
til en udbygning <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sservicen og indkomsterstattende overførsler.<br />
Udgifterne til indkomsterstattende overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice er således<br />
forøget fra 21,1 pct. <strong>af</strong> BNP i 1971 til 30,1 pct. <strong>af</strong> BNP i 2003, dvs. en<br />
forøgelse på ca. 9 pct.point, jf. figur 8.2 og figur 8.3.<br />
Figur 8.2: Offentlige udgifter til<br />
<strong>velfærd</strong>sservice<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
0<br />
1971 1981 1991 2001<br />
Velfærdsservice<br />
20<br />
15<br />
10<br />
Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriet<br />
og egne beregninger.<br />
5<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
Figur 8.3: Offentlige udgifter til<br />
indkomsterstattende overførsler<br />
og tillægsydelser<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
0<br />
1971 1981 1991 2001<br />
Indkomsterstat. overførsler<br />
Inkl. tillægsydelser<br />
Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriet<br />
og egne beregninger.<br />
0<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
Udgifterne til tillægsydelser såsom boligsikring, boligydelse, børnefamilieydelse,<br />
børnetilskud m.v. kan først opgøres særskilt fra og med 1976. Udgifterne<br />
til tillægsydelser udgjorde 2,1 pct. <strong>af</strong> BNP i 2003 mod 1,6 pct. <strong>af</strong><br />
BNP i 1976 og forklarer således også en mindre del <strong>af</strong> stigningen i udgiftstrykket.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5
Opdeling <strong>af</strong> den samlede ændring i udgiftstrykket<br />
Kapitel 8<br />
Særligt i løbet <strong>af</strong> 1970’erne og de første år i 1980’erne skete der markante<br />
forøgelser <strong>af</strong> udgiftstrykket. I 1981 udgjorde udgiftstrykket således 57,7<br />
pct. <strong>af</strong> BNP svarende til en forøgelse på 14,5 pct.point i forhold til 1971.<br />
Knap 10 pct.point <strong>af</strong> denne forøgelse kan henføres til øgede udgifter til<br />
dels indkomsterstattende overførsler, dels <strong>velfærd</strong>sservice, jf. figur 8.4.<br />
Figur 8.4: Ændring i offentlige<br />
udgifters andel <strong>af</strong> BNP<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
16<br />
16<br />
12<br />
12<br />
8<br />
8<br />
4<br />
4<br />
0<br />
0<br />
-4<br />
-4<br />
-8 71-81 81-91 91-03 71-03 -8<br />
Udgiftstryk Velfærdsservice<br />
Indk.erstat. overf. Tillægsydelser<br />
Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriet<br />
og egne beregninger.<br />
Figur 8.5: Gennemsnitlig årlig realvækst<br />
i BNP<br />
Pct.<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
1971-1981 1981-1991 1991-2003<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
Den kr<strong>af</strong>tige vækst i udgifternes andel <strong>af</strong> BNP i løbet <strong>af</strong> perioden 1971-81<br />
skal til dels ses i lyset <strong>af</strong>, at størstedelen <strong>af</strong> denne periode var karakteriseret<br />
ved en relativt svag vækst <strong>ikke</strong> mindst som følge <strong>af</strong> de to oliekriser, jf.<br />
figur 8.5. Stigende arbejdsløshed bidrog samtidig til øgede udgifter til indkomstoverførsler.<br />
Perioden 1981-91 var først og fremmest karakteriseret ved en kr<strong>af</strong>tig opbremsning<br />
<strong>af</strong> væksten i udgifterne til offentligt forbrug, herunder <strong>velfærd</strong>sservice<br />
i lyset <strong>af</strong> de store budgetunderskud, som opbyggedes i løbet <strong>af</strong><br />
1970’erne og de første år <strong>af</strong> 1980’erne. Velfærdsserviceudgifterne reduceredes<br />
således fra 16,7 pct. <strong>af</strong> BNP i 1981 til 16,0 pct. <strong>af</strong> BNP i 1991. Perioden<br />
var karakteriseret ved blandede konjunkturer med et opsving i årene<br />
1983-1987 og lav vækst i den øvrige del <strong>af</strong> perioden.<br />
I størstedelen <strong>af</strong> perioden 1991-03 har der derimod været gunstige konjunkturer,<br />
hvilket har bidraget til at reducere udgifterne til overførselsindkomster<br />
og muliggjort en real udbygning <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sservicen <strong>af</strong> næsten<br />
samme relative størrelsesorden som i årene 1971-81, uden at de samlede<br />
udgifters andel <strong>af</strong> BNP er steget nær så meget.<br />
Indkomsterstattende overførsler<br />
Fra 1971 til 1981 øgedes udgifterne til indkomsterstattende overførsler fra<br />
knap 7,7 pct. <strong>af</strong> BNP til godt 14,0 pct. <strong>af</strong> BNP svarende til en vækst på 6,3<br />
pct.point. Knap en tiendedel <strong>af</strong> væksten i BNP-andelen kan forklares med<br />
Pct.<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
183
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
den demogr<strong>af</strong>iske udvikling. Korrigeret for den demogr<strong>af</strong>iske udvikling udgør<br />
væksten således kun 5,8 pct. point, jf. figur 8.6.<br />
I delperioderne 1981-1991 og 1991-2003 har demogr<strong>af</strong>ien derimod været<br />
stort set uden betydning for udviklingen i udgifternes andel <strong>af</strong> BNP.<br />
Figur 8.6: Offentlige udgifter til<br />
indkomsterstattende overførsler<br />
184<br />
Figur 8.7: Udgiftsvækst korrigeret<br />
for demogr<strong>af</strong>i i pct. <strong>af</strong> gennemsnitlig<br />
satsregulering (årslønsstigning)<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP Pct. <strong>af</strong> BNP 150<br />
150<br />
18<br />
16<br />
18<br />
16<br />
125<br />
125<br />
14<br />
14<br />
100<br />
100<br />
12<br />
12 75<br />
75<br />
10<br />
10 50<br />
50<br />
8<br />
6<br />
8<br />
6<br />
25<br />
25<br />
1971 1981 1991 2001<br />
0<br />
0<br />
Faktisk overførselstryk<br />
71-81 81-91 91-03 04-40<br />
Korrigeret for demogr<strong>af</strong>i<br />
Indkomsterstattende overførsler<br />
,<br />
Anm.: Korrektionen <strong>af</strong> udgifterne er foretaget ved at sammenholde de alders- og<br />
kønsfordelte udgifter til indkomsterstattende overførsler i 2001 med<br />
befolkningssammensætningen i øvrige år. Korrektionen <strong>af</strong> BNP er foretaget ved at<br />
sammenholde beskæftigelsesfrekvenserne i 2001 med befolkningssammensætningen i<br />
øvrige år.<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank, Finansministeriet og egne beregninger bl.a. på<br />
baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
I de samfundsøkonomiske fremskrivninger er det lagt til grund, at udgifterne<br />
til overførselsindkomster korrigeret for den demogr<strong>af</strong>iske udvikling vil<br />
følge den årlige satsregulering (inklusive eventuelle overførsler til satsreguleringspuljen).<br />
Forudsætningen er markant strammere end den stedfundne udvikling.<br />
Væksten i udgifterne til indkomsterstattende overførsler har således i alle<br />
delperioder været større end den løbende årlige satsregulering og således<br />
også været højere end fremskrivningernes forudsætninger, jf. figur 8.7.<br />
Dette har <strong>ikke</strong> mindst sammenhæng med, at antallet <strong>af</strong> overførselsmodtagere<br />
er forøget betydeligt i løbet <strong>af</strong> perioden, jf. nedenfor.<br />
Den løbende årlige satsregulering er historisk opgjort som stigningen i årslønnen<br />
for industriarbejdere til og med 1993, og fra og med 1994 som<br />
stigningen i årslønnen for arbejdere og funktionærer på DA-området med<br />
fradrag for arbejdsmarkedspensioner m.v., arbejdsmarkedsbidrag samt<br />
bidrag til satsreguleringspuljen, jf. boks 8.1.
Boks 8.1: Den gennemsnitlige årlige satsregulering historisk<br />
Kapitel 8<br />
Til og med 1993 er år-til-år-ændringen i deflatoren opgjort som en sammenvejning<br />
<strong>af</strong> årslønsstigningerne (stigning i gennemsnitlig timeløn gange <strong>af</strong>talt årlig arbejdstid)<br />
for industriarbejdere henholdsvis tre og to år forud for det år, som reguleringen<br />
vedrører.<br />
Fra 1994 svarer år-til-år-ændringen til satsreguleringsprocenten, jf. satsreguleringsloven.<br />
Satsreguleringsprocenten opgøres som årslønsstigningen for arbejdere<br />
og funktionærer to år forud for det år, som reguleringen vedrører. Årslønstigningen<br />
opgøres på baggrund <strong>af</strong> årslønninger med fradrag for pensionsbidrag m.v.<br />
og ændringer <strong>af</strong> arbejdsmarkedsbidragene. Endvidere <strong>af</strong>sættes op til 0,3 pct. <strong>af</strong><br />
stigningen til satsreguleringspuljen.<br />
Bidrag til satsreguleringspuljen er medregnet i den fremadrettede regulering<br />
<strong>af</strong> overførslerne. I praksis vil overførslerne blive reguleret i en lidt<br />
langsommere takt i det omfang, satsreguleringspuljens midler anvendes til<br />
andre formål end forbedringer <strong>af</strong> overførselsindkomsterne. Modstykket<br />
hertil vil imidlertid være en større vækst i udgifterne til <strong>velfærd</strong>sservice,<br />
idet satsreguleringspuljens formål indebærer, at midlerne helt overvejende<br />
udmøntes på områder, der henhører under overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice.<br />
Velfærdsservice<br />
Fra 1971 til 2003 øgedes udgifterne til <strong>velfærd</strong>sservice fra 13,4 til knap<br />
17,8 pct. <strong>af</strong> BNP svarende til en forøgelse på 4,4 pct.point. Den underliggende<br />
vækst i udgiftsandelen har imidlertid været stærkere. I fravær <strong>af</strong><br />
demogr<strong>af</strong>iske ændringer over perioden ville udgifterne være steget til at<br />
udgøre 19,3 pct. <strong>af</strong> BNP. Den demogr<strong>af</strong>iske udvikling har således som<br />
helhed bidraget til at reducere udgiftsandelen med 1,5 pct.point. Navnlig i i<br />
løbet <strong>af</strong> 1980’erne og starten <strong>af</strong> 1990’erne bidrog demogr<strong>af</strong>ien til at dæmpe<br />
udgifternes andel <strong>af</strong> BNP, jf. figur 8.8.<br />
Figur 8.8: Offentlige udgifter til<br />
<strong>velfærd</strong>sservice<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
20<br />
20<br />
18<br />
18<br />
16<br />
16<br />
14<br />
14<br />
12<br />
12<br />
10<br />
10<br />
1971 1981 1991 2001<br />
Faktisk forbrugstryk (<strong>velfærd</strong>sservice)<br />
Korrigeret for demogr<strong>af</strong>i<br />
Figur 8.9: Udgiftsvækst korrigeret<br />
for demogr<strong>af</strong>i i pct. <strong>af</strong> vækst i<br />
timeløn for offentligt ansatte<br />
Anm.: Korrektionen <strong>af</strong> udgifterne er foretaget ved at sammenholde de alders- og<br />
kønsfordelte udgifter til <strong>velfærd</strong>sservice i 2001 med befolkningssammensætningen i øvrige<br />
år. Korrektionen <strong>af</strong> BNP er foretaget ved at sammenholde beskæftigelsesfrekvenserne i<br />
2001 med befolkningssammensætningen i øvrige år.<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank og egne bereginger bl.a. på baggrund <strong>af</strong><br />
DREAM-modellen.<br />
150<br />
125<br />
100<br />
75<br />
50<br />
25<br />
0<br />
71-81 81-91 91-03 04-40<br />
Velfærdsservice<br />
150<br />
125<br />
100<br />
75<br />
50<br />
25<br />
0<br />
185
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
I de samfundsøkonomiske fremskrivninger, jf. kapitel 11, er det lagt til<br />
grund, at udgifterne til <strong>velfærd</strong>sservice - korrigeret for demogr<strong>af</strong>i - vil vokse<br />
omtrent parallelt med den årlige timeløn for offentligt ansatte. Dette er væsentligt<br />
strammere end udviklingen i de foregående årtier, jf. figur 8.9.<br />
8.3 Udviklingen i indkomsterstattende overførsler og tillægsydelser<br />
Indkomsterstattende overførsler<br />
Tabel 8.1 viser, hvor mange personer henholdsvis, hvor stor en andel <strong>af</strong><br />
befolkningen, der inden for det pågældende kalenderår har modtaget<br />
ydelser og/eller tilskud via én eller flere <strong>af</strong> de omfattede ordninger, uanset<br />
den samlede varighed her<strong>af</strong>. Én person, der eksempelvis har modtaget<br />
sygedagpenge i blot én dag indgår i opgørelsen på lige fod med personer,<br />
der har modtaget offentlige ydelser hele året.<br />
Godt 1,7 mio. 15-66 årige eller knap 47 pct. <strong>af</strong> denne aldersgruppe modtog<br />
i løbet <strong>af</strong> 2001 ydelser eller tilskud fra én eller flere overførselsordninger.<br />
I 1984 udgjorde andelen knap 39 pct.<br />
Medregnes modtagere <strong>af</strong> folkepension fås, at der i 2001 var mere end 2,4<br />
mio. personer eller godt 55 pct. <strong>af</strong> befolkningen over 15 år, der modtog<br />
offentlige ydelser eller tilskud fra én eller flere <strong>af</strong> overførselsordningerne. I<br />
1984 udgjorde andelen godt 48 pct.<br />
Tabel 8.1: Udvikling i antal personer, som har været omfattet <strong>af</strong> én<br />
eller flere overførselsordninger inden for et kalenderår<br />
1984 1987 1990 1993 1996 1999 2001<br />
Berørte i alderen 15-66 år<br />
1.000 personer 1.348 1.398 1.612 1.771 1.819 1.717 1.723<br />
Pct. <strong>af</strong> 15-66 årige 38,7 39,5 45,2 49,2 49,8 46,8 46,8<br />
Berørte i alderen 15 år og derover<br />
1.000 personer 2.004 2.075 2.306 2.472 2.516 2.413 2.420<br />
Pct. <strong>af</strong> 15-årige og dero. 48,2 49,1 54,0 57,4 57,8 55,2 55,2<br />
Kilde: Udtræk fra Danmarks Socialforskningsregister, IDA og egne beregninger.<br />
Antallet <strong>af</strong> berørte <strong>sig</strong>er imidlertid <strong>ikke</strong> i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> noget om, hvor længe<br />
personerne modtager overførsler i løbet <strong>af</strong> året. Den gennemsnitlige periode<br />
med overførsler pr. berørt kan således ændre <strong>sig</strong> fra år til år. Ved i<br />
stedet at opgøre antallet <strong>af</strong> modtagere som helårsmodtagere, dvs. antal<br />
berørte ganget med den gennemsnitlige periode med overførsler m.v., fås<br />
et samlet mål for udviklingen i modtagelsen <strong>af</strong> overførselsindkomster over<br />
tid.<br />
I 2002 var der i alt ca. 1,8 mio. helårspersoner, som modtog indkomsterstattende<br />
overførsler, var i aktive foranstaltninger med offentlige ydelser<br />
og/eller løntilskud eller på SU. Her<strong>af</strong> var 1,1 mio. helårspersoner i den arbejdsdygtige<br />
alder og andre 0,7 mio. folkepensionister, jf. figur 8.10.<br />
186
Kapitel 8<br />
Figur 8.10: Udviklingen i antallet <strong>af</strong> overførselsmodtagere, 1.000 helårspersoner<br />
2.000<br />
1.800<br />
1.600<br />
1.400<br />
1.200<br />
1.000<br />
800<br />
600<br />
400<br />
200<br />
0<br />
1960 1970 1980 1990 2000<br />
2.000<br />
1.800<br />
1.600<br />
1.400<br />
1.200<br />
1.000<br />
Folkepension Tidlig tilbagetrækning<br />
Midlertidigt fravær fra arbm. Helbred og sociale problemer<br />
Uddannelse Ledighed<br />
Anm.: Kategoriseringen følger opdelingen i tabel 7.1., jf. kapitel 7. I figuren indgår først<br />
oplysninger for SU fra og med 1976.<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank, Finansministeriet og egne beregninger.<br />
Siden 1960 er antallet <strong>af</strong> helårsmodtagere <strong>af</strong> overførsler vokset fra godt<br />
600.000 til 1,8 mio. i 2002, svarende til en tredobling. Der var især en kr<strong>af</strong>tig<br />
vækst fra starten <strong>af</strong> 1970’erne og frem til første del <strong>af</strong> 1980’erne, hvor<br />
antallet nåede op på et på niveau på knap 1½ mio. helårsmodtagere. I<br />
slutningen <strong>af</strong> 1980’erne og starten <strong>af</strong> 1990’erne forøgedes antallet <strong>af</strong> helårsmodtagere<br />
med yderligere knap 0,4 mio.<br />
Væksten i antal modtagere fra 1971 til 2002 fordeler <strong>sig</strong> med ca. 150-<br />
200.000 ekstra helårspersoner på hver <strong>af</strong> kategorierne: Folkepension, førtidig<br />
tilbagetrækning, uddannelse, helbred og sociale problemer og ledighed.<br />
Antallet <strong>af</strong> helårspersoner med midlertidigt fravær fra arbejdsmarkedet<br />
er øget med knap 50.000, jf. tabel 8.2.<br />
Tabel 8.2: Udviklingen i antallet <strong>af</strong> overførselsmodtagere fra 1971 til<br />
2002, 1.000 helårspersoner<br />
1971 2002 Ændring<br />
Folkepension 519 705 186<br />
Tidlig tilbagetrækning 0 187 187<br />
Midlertidigt fravær fra arbm. 9 56 47<br />
Helbred og sociale problemer 286 474 188<br />
Uddannelse 0 202 202<br />
Ledighed 39 198 159<br />
Anm.: Tabellen omfatter <strong>ikke</strong> oplysninger om antallet <strong>af</strong> SU-modtagere i 1971. I 1976 var<br />
der ca. 64.000 helårspersoner på SU.<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank, Finansministeriet og egne beregninger.<br />
800<br />
600<br />
400<br />
200<br />
0<br />
187
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Dekomponering <strong>af</strong> udviklingen i udgifterne til indkomsterstattende<br />
overførsler m.v.<br />
Set over perioden 1984 til 2002 er udgifterne til indkomstoverførsler (ekskl.<br />
tillægsydelser) steget med i størrelsesordenen 25 mia. kr. ud over stigninger<br />
som følge <strong>af</strong> satsregulering, dvs. stigninger, der ligger ud over, hvad<br />
der kan forklares ved lønudviklingen 2 . Udviklingen i udgifterne til indkomstoverførsler<br />
<strong>–</strong> ud over satsreguleringen <strong>–</strong> kan principielt tilskrives tre<br />
faktorer: Den demogr<strong>af</strong>iske udvikling, andelen <strong>af</strong> overførselsmodtagere<br />
(frekvens) og gennemsnitlig ydelse pr. modtager, jf. boks 8.2.<br />
Boks 8.2 Tre faktorer bag udgiftsudviklingen<br />
En ændring i demogr<strong>af</strong>ien kan for eksempel være et fald i antallet <strong>af</strong> unge, hvilket<br />
<strong>–</strong> alt andet lige <strong>–</strong> reducerer udgifterne til SU, mens en stigning i antallet <strong>af</strong> ældre <strong>–</strong><br />
alt andet lige <strong>–</strong> øger udgifterne til folkepension.<br />
En ændring i andelen <strong>af</strong> overførselsmodtagere (frekvens) kan både skyldes politiske<br />
beslutninger om at ændre indretningen <strong>af</strong> overførselssystemet og ændringer i<br />
brugen <strong>af</strong> de enkelte ordninger. Sidstnævnte omfatter blandt andet ændringer i<br />
konjunktursituationen, som umiddelbart påvirker udgifterne til arbejdsløshedsunderstøttelse.<br />
Et andet eksempel kunne være, at en større andel <strong>af</strong> unge vælger at<br />
tage en uddannelse, hvor de er berettiget til SU.<br />
En ændring i ydelsen pr. modtager på en given overførselsordning kan både skyldes<br />
politiske beslutninger om at ændre på ydelsesstrukturen og forskydninger i<br />
modtagergruppens socioøkonomiske karakteristika. Sidstnævnte omfatter f.eks.<br />
øget modregning i folkepensionen, som følge <strong>af</strong> øgede indtægter fra private pensionsordninger.<br />
Det skønnes, at godt 11 mia. kr. <strong>af</strong> den ekstra stigning kan tilskrives den<br />
demogr<strong>af</strong>iske udvikling, mens en stigning i andelen <strong>af</strong> overførselsmodtagere<br />
skønsmæs<strong>sig</strong>t har øget udgifterne med 16 mia. kr., jf. figur 8.11.<br />
Omvendt skønnes ændringer i den gennemsnitlige ydelse pr. modtager at<br />
have reduceret udgifterne med knap 2 mia. kr. Eventuelle ændringer i udgifterne,<br />
som følger <strong>af</strong> en ændret sammensætning <strong>af</strong> modtagere på tværs<br />
<strong>af</strong> ordninger, indgår <strong>ikke</strong> i de 2 mia. kr., men henregnes som frekvensbidrag.<br />
Faldet <strong>af</strong>spejler således blandt andet effekterne <strong>af</strong> reduktionen <strong>af</strong><br />
ungesatserne og øget pensionsmodregning på tilbagetrækningsydelserne.<br />
Faldende ledighed fra 1984 til 2002 har bidraget til at reducere udgifterne<br />
med godt 13 mia. kr. Dekomponeres dette udgiftsfald fås, at reduktionen<br />
helt overvejende skyldes lavere frekvenser, dvs. at en forholdsvis mindre<br />
andel <strong>af</strong> befolkningen anvender ordningen. Dette har således bidraget til<br />
at reducere udgifterne med godt 15 mia. kr. Demogr<strong>af</strong>ien har trukket i retning<br />
<strong>af</strong> at forøge udgifterne til ledighedsrelaterede ydelser med godt 4 mia.<br />
kr., mens lavere satser, herunder blandt andet som følge <strong>af</strong> indførelsen <strong>af</strong><br />
2 Dekomponeringen er blandt andet baseret på oplysninger fra den Sammenhængende<br />
Socialstatistik, der starter i 1984. Startåret for dekomponeringen er betinget her<strong>af</strong>.<br />
188
Kapitel 8<br />
ungesatserne i dagpenge- og kontanthjælpssystemet, har bidraget til at<br />
reducere udgifterne til ledighedsrelaterede ydelser med ca. 2 mia. kr.<br />
Figur 8.11: Dekomponering <strong>af</strong> udgiftsstigningen til offentlige overførselsordninger<br />
ud over den almindelige årlige satsregulering, 1984-<br />
2002<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
Mia. kr. (2003-niveau) Mia. kr. (2003-niveau)<br />
5<br />
0<br />
-5<br />
Demogr<strong>af</strong>i Frekvens Ydelse I alt -5<br />
Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriet, ADAMs databank, Arbejdsdirektoratet, SUstyrelsen,<br />
Beskæftigelsesministeriet, udtræk fra Lovmodellen og egne beregninger.<br />
Eksklusiv de ledighedsrelaterede ydelser har der således i løbet <strong>af</strong> perioden<br />
1984-02 været en stigning i udgifterne på ca. 39 mia. kr. ud over den<br />
almindelige satsregulering svarende til knap 3 pct. <strong>af</strong> BNP. Cirka 32 mia.<br />
kr. <strong>af</strong> denne vækst kan henføres til øgede frekvenser, mens demogr<strong>af</strong>ien<br />
bidrager med andre knap 7 mia. kr., jf. figur 8.12.<br />
Inden for alle fire kategorier (ekskl. ledighedsrelaterede ydelser) udgør<br />
øgede frekvenser langt den væsentligste forklaring på udgiftsvæksten.<br />
Omtrent 40 pct. <strong>af</strong> det samlede frekvensbidrag, ekskl. ledighedsrelaterede<br />
ydelser, på ca. 32 mia. kr. skyldes et øget træk på tilbagetrækningsydelserne.<br />
Omkring 30 pct. kan henføres til et øget træk på ordninger i forbindelse<br />
med sygdom, handicap eller andre problemer ud over ledighed. De<br />
resterende ca. 30 pct. fordeler <strong>sig</strong> nogenlunde ligeligt på ordninger vedrørende<br />
uddannelse og midlertidigt fravær fra arbejdsmarkedet.<br />
Dekomponeringen antyder, at fremskrivningernes antagelser om uændrede<br />
aldersbetingede frekvenser indebærer en væsentligt mere <strong>af</strong>dæmpet<br />
udvikling end i de seneste knap 20 år. Dette bekræftes <strong>af</strong>, at væksten i<br />
udgifterne til indkomsterstattende overførsler korrigeret for demogr<strong>af</strong>iske<br />
ændringer gennem hele perioden 1971-2003 er vokset hurtigere end den<br />
almindelige satsregulering. Det gælder også i løbet <strong>af</strong> 1990’erne og i sær-<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
189
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
deleshed, hvis man ser bort fra faldet i arbejdsløshedsdagpengene som<br />
følge <strong>af</strong> de gunstige konjunkturer, jf. figur 8.13.<br />
Figur 8.12: Dekomponering <strong>af</strong> udgiftsvækst i forskellige ordninger,<br />
1984-2002<br />
-10,0<br />
-15,0<br />
-20,0<br />
Kilde: Danmarks Statistik, Finansministeriet, ADAMs databank, Arbejdsdirektoratet, SUstyrelsen,<br />
Beskæftigelsesministeriet, udtræk fra Lovmodellen og egne beregninger.<br />
190<br />
Mia. kr. (2003-niveau) Mia. kr. (2003-niveau)<br />
20,0<br />
15,0<br />
10,0<br />
5,0<br />
0,0<br />
-5,0<br />
Uddannelse<br />
Tilbagetrækning Midlertidigt<br />
fravær<br />
Ledighed Sygdom mv.<br />
Demogr<strong>af</strong>i Frekvens Ydelse I alt<br />
20,0<br />
15,0<br />
10,0<br />
5,0<br />
0,0<br />
-5,0<br />
-10,0<br />
-15,0<br />
-20,0<br />
Figur 8.13: Vækst i udgifter til overførsler i pct. <strong>af</strong> den gennemsnitlige<br />
årlige satsregulering<br />
200<br />
175<br />
150<br />
125<br />
100<br />
75<br />
50<br />
25<br />
0<br />
71-81 81-91 91-03 04-40<br />
Indkomsterstattende overførsler<br />
Indkomsterstattende overførsler ekskl. arbejdsløshedsdagpenge<br />
Kilde: Danmarks Statistik, <strong>Dream</strong>, ADAMs databank, Finansministeriet og egne beregninger<br />
på bl.a. DREAM-modellen.<br />
200<br />
175<br />
150<br />
125<br />
100<br />
75<br />
50<br />
25<br />
0
Tillægsydelser<br />
Kapitel 8<br />
I 2003 udgjorde de samlede udgifter til tillægsydelser knap 30 mia. kr. svarende<br />
til 2,1 pct. <strong>af</strong> BNP, jf. tabel 8.3. Her<strong>af</strong> gik godt 18 mia. kr. eller 61<br />
pct. til børn og unge, mens andre knap 9 mia. kr. gik til ældre og handicappede.<br />
De resterende knap 3 mia. kr. gik til en bredere persongruppe<br />
end de to hovedgrupper og kan således <strong>ikke</strong> entydigt henføres til bestemte<br />
persongrupper.<br />
Tabel 8.3: Offentlige udgifter til tillægsydelser, 2003<br />
Mia. kr. Fordeling, pct.<br />
Børn og unge, i alt 18,2 61,3<br />
Børnefamilieydelse 12,2 41,2<br />
Børnetilskud og ungdomsydelser 3,8 12,7<br />
Tilskud til friplads i daginstitution 2,2 7,4<br />
Ældre og handicappede, i alt 8,7 29,2<br />
Personlige tillæg 1,4 4,8<br />
Boligydelse 7,2 24,4<br />
Øvrige, i alt 2,8 9,4<br />
Boligsikring 2,2 7,5<br />
Erstatn. og hædersgaver til besættels. ofre 0,6 1,9<br />
Tillægsydelser, i alt 29,7 100,0<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
Af de forskellige tillægsydelser er børnefamilieydelse (”børnechecken”) og<br />
boligydelse (boligstøtte til pensionister) de udgiftsmæs<strong>sig</strong>t tungeste med<br />
udgifter på 12,2 hhv. 7,2 mia. kr. i 2003.<br />
De offentlige udgifter til tillægsydelser er vokset fra 1,6 pct. <strong>af</strong> BNP i 1976 3<br />
til 2,1 pct. <strong>af</strong> BNP i 2003. Stort set hele stigningen i udgifternes andel <strong>af</strong><br />
BNP fandt sted i årene 1987-93.<br />
Udgifterne til tillægsydelser til børn og unge udgjorde i 2003 omtrent<br />
samme andel <strong>af</strong> BNP som i 1976. Efter et fald i udgifternes andel <strong>af</strong> BNP i<br />
årene 1976-1986 sker der i årene 1987 og 1988 et modsvarende løft i udgiftsandelen<br />
i forbindelse med indførelsen <strong>af</strong> børnefamilieydelsen. Udviklingen<br />
skal dog ses i sammenhæng med, at der i sammenligning med<br />
1976 er sket et fald i antallet <strong>af</strong> børn og unge i alderen 0-17 år på godt 12<br />
pct. Antallet <strong>af</strong> børn og unge i aldersgruppen 0-6 år er faldet med knap 7<br />
pct. Set i kombination med, at en del <strong>af</strong> BNP-væksten i perioden kan henføres<br />
til en øget arbejdsstyrke på grund <strong>af</strong> et stigende antal personer i den<br />
arbejdsdygtige alder, peger dette på, at reglerne i en situation med uændret<br />
demogr<strong>af</strong>i ville have trukket i retning <strong>af</strong>, at en større andel <strong>af</strong> BNP ville<br />
være blevet anvendt til tillægsydelser til børn og unge, jf. figur 8.14.<br />
3 Det er <strong>ikke</strong> muligt at udskille udgifterne til tillægsydelser for årene før 1976.<br />
191
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 8.14: Offentlige udgifter til tillægsydelser, 1976-2003<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
1976 1981 1986 1991 1996 2001<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
192<br />
Tillægsydelser i alt Børn og unge<br />
Ældre og handicappede Øvrige<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
3<br />
Kun en mindre del <strong>af</strong> udgifterne til tillægsydelser til børn og unge er <strong>af</strong>hængige<br />
<strong>af</strong> forældrenes indkomstforhold. Det vil derfor med det nuværende<br />
regelsæt <strong>ikke</strong> have særlig betydning for den fremtidige udgiftsudvikling<br />
<strong>–</strong> og derfor heller <strong>ikke</strong> for præcisionen i fremskrivningen <strong>af</strong> disse udgifter <strong>–</strong><br />
hvis børnefamiliernes gennemsnitlige bruttoindkomster måtte udvikle <strong>sig</strong><br />
hurtigere eller langsommere end fremskrivningernes forudsætning om en<br />
vækst svarende til årslønsudviklingen.<br />
Udgifterne til tillægsydelser til ældre og handicappede var stigende frem til<br />
1993, men er siden faldet svagt. Stigningen skyldes blandt andet en udbygning<br />
<strong>af</strong> tillægsydelserne, f.eks. med indførelse <strong>af</strong> reglerne om boligydelse<br />
i 1979 i stedet for boligsikring og en stigning i antallet <strong>af</strong> personer<br />
med social pension på ca. 15 pct. Efter 1993 er tillægsydelserne til ældre<br />
og handicappede som andel <strong>af</strong> BNP faldet, hvilket blandt andet skal ses i<br />
sammenhæng med den kr<strong>af</strong>tige vækst i beskæftigelsen og et mindre fald i<br />
antallet <strong>af</strong> pensionister.<br />
Tillægsydelserne til ældre og handicappede udmåles generelt på baggrund<br />
<strong>af</strong> modtagernes indkomster og formueforhold. I det omfang pensionisternes<br />
indkomster stiger hurtigere end årslønsudviklingen for beskæftigede<br />
bl.a. som følge <strong>af</strong> stigende pensionsudbetalinger, vil udgifterne på<br />
grund <strong>af</strong> øget indkomst<strong>af</strong>trapning udvikle <strong>sig</strong> langsommere, end hvad der<br />
isoleret set følger <strong>af</strong> demogr<strong>af</strong>iske ændringer og den årlige satsregulering.<br />
I de samfundsøkonomiske fremskrivninger er der indregnet effekter <strong>af</strong><br />
øget indkomst<strong>af</strong>trapning på boligydelse.<br />
2<br />
1<br />
0
8.4 Udviklingen i <strong>velfærd</strong>sservice<br />
Kapitel 8<br />
De offentlige udgifter til <strong>velfærd</strong>sservice, dvs. social omsorg, undervisning<br />
og sundhedsydelser, udgjorde 248,1 mia. kr. i 2003 mod 113,7 mia. kr. i<br />
1971. Det svarer til en samlet vækst på 118 pct. i 2003-priser, jf. figur<br />
8.15. Udgiftsvæksten har været væsentligt kr<strong>af</strong>tigere end væksten i den<br />
samlede økonomi. Udgifternes andel <strong>af</strong> BNP er således øget fra 13,4 pct. i<br />
1971 til 17,8 pct. i 2003, jf. figur 8.16.<br />
Figur 8.15: Offentlige udgifter til<br />
serviceydelser på <strong>velfærd</strong>sområderne,<br />
2003-prisniveau<br />
Mia. kr.<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
1971 1981 1991 2001<br />
Mia. kr.<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
Undervisning Sundhed Social omsorg<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
Figur 8.16: Offentlige udgifter til<br />
serviceydelse på <strong>velfærd</strong>sområderne<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
8<br />
8<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1971 1981 1991 2001<br />
Undervisning Sundhed<br />
Social omsorg<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
Udgifterne til social omsorg er set over perioden 1971-2003 steget væsentligt<br />
kr<strong>af</strong>tigere end udgifterne til sundhed og undervisning. Mervæksten<br />
i udgifterne til social omsorg i forhold til de øvrige serviceydelser var særlig<br />
markant frem til starten <strong>af</strong> 1980’erne, idet udgifterne til social omsorg øgedes<br />
med godt 5½ pct. årligt mod godt 2½ pct. på undervisningsområdet og<br />
godt 2 pct. på sundhedsområdet - alle målt i faste priser.<br />
Udgifterne til social omsorg er samtidig vokset betydeligt hurtigere end<br />
samfundets samlede produktion. Udgifternes andel <strong>af</strong> BNP er således<br />
næsten fordoblet fra 3,3 pct. i 1971 til 6,3 pct. i 2003. På undervisningsområdet<br />
er udgifternes andel <strong>af</strong> BNP øget med 0,9 pct.point, mens der på<br />
sundhedsområdet er sket en forøgelse på 0,5 pct.point. Den kr<strong>af</strong>tige<br />
vækst i udgifterne til social omsorg kan formentlig i vidt omfang forklares<br />
med kvindernes øgede erhvervsdeltagelse og formentlig også en lavere<br />
gennemsnitlig produktivitetsudvikling i denne sektor (som følge <strong>af</strong> den såkaldte<br />
Baumoleffekt), jf. kapitel 6.<br />
Antallet <strong>af</strong> lønmodtagere<br />
Det samlede antal lønmodtagere inden for <strong>velfærd</strong>sservice udgjorde i<br />
2003 godt 630.000 personer. I forhold til 1971 er der tale om mere end en<br />
fordobling, idet antallet <strong>af</strong> beskæftigede dengang udgjorde godt 300.000<br />
personer.<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
193
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Væksten i antal lønmodtagere fandt især sted i løbet <strong>af</strong> perioden 1971-81,<br />
hvor der var en vækst på godt 5 pct. årligt. Tages der højde for udviklingen<br />
i den gennemsnitlige arbejdstid reduceres den årlige stigningstakt til 3½<br />
pct. Korrigeres der yderligere for udviklingen i demogr<strong>af</strong>ien fås en gennemsnitlig<br />
årlig vækst på godt 3 pct. I perioderne 1981-91 og 1991-03 er<br />
antal lønmodtagere øget med ca. 1 pct. årligt. Korrigeret for ændringer i<br />
demogr<strong>af</strong>i og arbejdstid reduceres stigningen til ca. ½ pct. årligt i perioden<br />
1981-91, henholdsvis knap 1½ pct. i perioden 1991-03, jf. figur 8.17.<br />
Figur 8.17: Gennemsnitlig årlig<br />
vækst i antal lønmodtagere og<br />
udførte arbejdstimer inden for<br />
<strong>velfærd</strong>sservice<br />
Pct.<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
194<br />
71-81 81-91 91-03<br />
Lønmodtagere<br />
Udførte arbejdstimer<br />
Pct.<br />
5<br />
Udførte arbejdstimer korr.for demogr<strong>af</strong>i<br />
Figur 8.18: Gennemsnitlig årlig<br />
vækst <strong>–</strong> korrigeret for demogr<strong>af</strong>i<br />
<strong>–</strong> i antal udførte arbejdstimer på<br />
<strong>velfærd</strong>sområderne<br />
Anm.: Opgørelsen omfatter både lønmodtagere i den offentlige og private sektor inden for<br />
<strong>velfærd</strong>sservice.<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
Der har især været en kr<strong>af</strong>tig stigning i antal udførte arbejdstimer inden for<br />
social omsorg, hvor der <strong>–</strong> korrigeret for demogr<strong>af</strong>i <strong>–</strong> var en vækst på godt<br />
7 pct. årligt i perioden 1971-81 mod godt 1 pct. årligt på sundhedsområdet<br />
og ca. 2 pct. årligt på undervisningsområdet. I de følgende årtier har der<br />
været en vækst i antallet <strong>af</strong> udførte arbejdstimer på ½-2 pct. om året med<br />
undtagelse <strong>af</strong> sundhedsområdet, hvor der i 1980’erne var en svagt negativ<br />
vækst, jf. figur 8.18.<br />
Udgifter fordelt på delområder<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
Pct.<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
-1<br />
71-81 81-91 91-03<br />
Væksten i udgifterne har på alle delområder og i alle årtier ligget ud over,<br />
hvad der isoleret kan begrundes <strong>af</strong> ændringer i befolkningens størrelse og<br />
alderssammensætning. Det gælder særligt på socialområdet og i nogen<br />
grad undervisningsområdet, hvor de gennemsnitlige, årlige vækstrater i<br />
1970’erne og 1990’erne har ligget mere end 2 pct. ud over, hvad der kan<br />
tilskrives demogr<strong>af</strong>ien. På socialområdet lå den gennemsnitlige årlige realvækst<br />
i 1970’erne endda næsten seks pct. ud over, hvad der kan begrundes<br />
<strong>af</strong> demogr<strong>af</strong>ien, jf. figur 8.19.<br />
Pct.<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
-1<br />
Undervisning Sundhed Social omsorg
Figur 8.19: Gennemsnitlig årlig<br />
realvækst i offentlige udgifter på<br />
<strong>velfærd</strong>sområderne korrigeret for<br />
demogr<strong>af</strong>i<br />
Pct.<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
1971-81 1981-91 1991-03<br />
Pct.<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
Undervisning Sundhed Social omsorg<br />
Kapitel 8<br />
Figur 8.20: Vækst i udgifter på<br />
<strong>velfærd</strong>sområderne - korrigeret<br />
for demogr<strong>af</strong>i - i pct. <strong>af</strong> vækst i<br />
timeløn for offentligt ansatte<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAMs databank og egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> bl.a.<br />
DREAM-modellen.<br />
175<br />
150<br />
125<br />
100<br />
75<br />
50<br />
25<br />
0<br />
71-81 81-91 91-03 04-40<br />
175<br />
150<br />
125<br />
100<br />
75<br />
50<br />
25<br />
Undervisning Sundhed Social omsorg<br />
1981-1991 er den periode, hvor der <strong>–</strong> korrigeret for ændringer i demogr<strong>af</strong>ien<br />
<strong>–</strong> har været de laveste vækstrater på ½-2 pct. årligt.<br />
Der kan fås et ganske præcist billede <strong>af</strong> forholdet mellem den historiske<br />
udgiftsudvikling og forudsætningerne i den samfundsøkonomiske fremskrivning<br />
ved at korrigere de nominelle udgifter for den demogr<strong>af</strong>iske udvikling<br />
og sammenstille de korrigerede vækstrater med den nominelle<br />
vækst i timelønnen for offentligt ansatte.<br />
Udgifterne er vokset en del hurtigere end forudsætningerne i de samfundsøkonomiske<br />
fremskrivninger. Fremskrivningernes forudsætninger<br />
indebærer således, at der sker en markant opbremsning <strong>af</strong> udgiftsvæksten<br />
i forhold til den historiske udvikling, jf. figur 8.20.<br />
De samfundsøkonomiske fremskrivninger tillader <strong>ikke</strong> en stigning i udgifterne<br />
til <strong>velfærd</strong>sservice ud over, hvad der følger <strong>af</strong> de demogr<strong>af</strong>iske ændringer<br />
og ændringer i timelønnen. Fremskrivningerne baserer <strong>sig</strong> således<br />
på uændrede standarder ud over, hvad der kan realiseres via forbedret<br />
produktivitet. Velfærdsservicen er imidlertid karakteriseret ved at være forholdsvis<br />
personaleintensiv, hvilket begrænser mulighederne for forbedringer<br />
<strong>af</strong> produktiviteten, jf. kapitel 6.<br />
Det skal understreges, at udviklingstendenserne er gennemsnitsbetragtninger<br />
for de enkelte delområder, og at der inden for disse områder formentlig<br />
kan udpeges serviceydelser, hvor udgifterne <strong>–</strong> og standarderne <strong>–</strong><br />
har udviklet <strong>sig</strong> langsommere end forudsætningerne i de samfundsøkonomiske<br />
fremskrivninger. Det gælder for eksempel de videregående uddannelser<br />
i 1970’erne og 1980’erne, hvor bevillingerne var stort set uændrede<br />
samtidig med en kr<strong>af</strong>tig stigning i antallet <strong>af</strong> studerende. Modstykket<br />
hertil er dog, at andre delområder har oplevet en modsvarende større<br />
vækst i standarder og/eller dækningsgrader sammenlignet med fremskrivningens<br />
antagelser.<br />
0<br />
195
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
8.5 Konklusion<br />
De offentlige udgifter er øget fra godt 43 pct. <strong>af</strong> BNP i 1971 til godt 53 pct.<br />
i 2003 svarende til en vækst på 10 pct.point. Stort set hele stigningen kan<br />
henføres til øgede udgifter til indkomsterstattende overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice.<br />
Udgifterne til indkomsterstattende overførsler og <strong>velfærd</strong>sservice<br />
er således forøget fra ca. 21 pct. <strong>af</strong> BNP i 1971 til ca. 30 pct. <strong>af</strong> BNP i<br />
2003, dvs. en vækst på ca. 9 pct.point.<br />
Den store stigning i de offentlige udgifters andel <strong>af</strong> BNP fandt sted i løbet<br />
<strong>af</strong> 1970’erne og de første år <strong>af</strong> 1980’erne. Det skal til dels ses i lyset <strong>af</strong>, at<br />
størstedelen <strong>af</strong> denne periode var karakteriseret ved en relativt svag BNPvækst<br />
<strong>ikke</strong> mindst som følge <strong>af</strong> de to oliekriser. Stigende arbejdsløshed<br />
bidrog samtidig til øgede udgifter til indkomstoverførsler.<br />
Der var i 2002 ca. 1,8 mio. helårsmodtagere <strong>af</strong> overførselsindkomster<br />
m.v., her<strong>af</strong> 1,1 mio. i de erhvervsaktive aldre. I forhold til 1971 er der tale<br />
om en forøgelse på omtrent 1 mio. personer.<br />
Væksten i antal modtagere har <strong>af</strong>spejlet <strong>sig</strong> i, at de offentlige udgifter til<br />
indkomsterstattende overførsler er forøget fra at udgøre 7,7 pct. <strong>af</strong> BNP i<br />
1971 til ca. 12,4 pct. i 2003.<br />
I de samfundsøkonomiske fremskrivninger, jf. kapitel 12, er det lagt til<br />
grund, at udgifterne til overførselsindkomster korrigeret for den demogr<strong>af</strong>iske<br />
udvikling vil følge den årlige satsregulering, dvs. stigningstakten i årslønningerne<br />
for arbejdere og funktionærer på DA-området. Forudsætningen<br />
er en del strammere end den stedfundne udvikling. Udgifterne er således<br />
siden 1971 vokset hurtigere end den almindelige satsregulering.<br />
Dette bekræftes <strong>af</strong> en dekomponering <strong>af</strong> væksten i de offentlige udgifter til<br />
overførsler siden 1984, der viser, at udgifterne samlet set er vokset med<br />
ca. 25 mia.kr. ud over den årlige regulering <strong>af</strong> satserne for overførselsindkomster.<br />
Ser man bort fra udviklingen i udgifterne til ledighedsrelaterede ydelser for<br />
at få et billede, der er mindre påvirket <strong>af</strong> konjunkturudviklingen, udgør mervæksten<br />
imidlertid 39 mia.kr. Cirka 32 mia.kr. her<strong>af</strong> skyldes, at en større<br />
andel <strong>af</strong> borgerne modtager overførsler.<br />
Udgifterne til <strong>velfærd</strong>sservice udgjorde knap 18 pct. <strong>af</strong> BNP i 2003 mod<br />
ca. 13½ pct. i 1971. Størstedelen <strong>af</strong> væksten i BNP-andelen har fundet<br />
sted i løbet <strong>af</strong> 1970’erne. I de samfundsøkonomiske fremskrivninger er det<br />
lagt til grund, at udgifterne til <strong>velfærd</strong>sservice ud over de udgiftsændringer,<br />
der vil følge <strong>af</strong> den demogr<strong>af</strong>iske udvikling, vil vokse omtrent parallelt med<br />
den årlige timeløn for offentligt ansatte. Fremskrivningerne baserer <strong>sig</strong> således<br />
på uændrede standarder ud over, hvad der kan realiseres via forbedret<br />
produktivitet. Velfærdsservicen er karakteriseret ved at være for-<br />
196
Kapitel 8<br />
holdsvis personaleintensiv, hvilket begrænser mulighederne for forbedringer<br />
<strong>af</strong> produktiviteten, jf. kapitel 6.<br />
I de foregående tre årtier er udgifterne - korrigeret for den demogr<strong>af</strong>iske<br />
udvikling - imidlertid vokset en del hurtigere end timelønnen for offentligt<br />
ansatte. Fremskrivningerne forudsætter således en væsentligt strammere<br />
udvikling end historisk set.<br />
197
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Bilag 8.1. Dekomponeringsberegning<br />
Udviklingen i udgifterne til en given indkomstoverførsel kan grundlæggende<br />
skyldes ændringer i tre faktorer: demogr<strong>af</strong>i, andelen <strong>af</strong> befolkningen<br />
som modtager den pågældende indkomstoverførsel (frekvens), og ydelsen<br />
pr. modtager.<br />
Metodebeskrivelse (eksempel med førtidspension)<br />
Udgifterne til en given overførselsordning kan udtrykkes som produktet <strong>af</strong><br />
andelen <strong>af</strong> befolkningen som modtager ydelsen, befolkningstallet og ydelsen<br />
pr. modtager. Udgifterne til f.eks. førtidspension i 1990 for aldersgruppe<br />
i kan således udtrykkes som:<br />
føpi , 90 = freki,<br />
90 × befi,<br />
90<br />
hvor<br />
198<br />
× ydelse<br />
føpi: udgifterne til førtidspension for aldersgruppe i<br />
freki: andelen <strong>af</strong> aldersgruppe i, der modtager førtidspension<br />
befi: antal personer i aldersgruppe i<br />
ydelse: gennemsnitlig ydelse pr. førtidspensionist<br />
90<br />
Ændringen i udgifterne til førtidspension fra 1990 til 1991 for aldersgruppe<br />
i kan nu dekomponeres i de tre faktorer på følgende måde:<br />
residual<br />
demobidr i,<br />
90−91<br />
= ∆befi,<br />
90 × freki,<br />
90 × ydelse90<br />
+<br />
3<br />
residual<br />
frekbidr i,<br />
90−91<br />
= ∆freki,<br />
90 × befi,<br />
90 × ydelse90<br />
+<br />
3<br />
i,<br />
90<br />
residual<br />
ydelsebidr i,<br />
90−91<br />
= ∆ydelse90<br />
× freki,<br />
90 × befi,<br />
90 +<br />
3<br />
hvor<br />
i,<br />
90<br />
i,<br />
90<br />
demobidri: bidrag fra ændring i demogr<strong>af</strong>ien i aldersgruppe i<br />
frekbidri: bidrag fra ændring i andel <strong>af</strong> førtidspensionister i aldersgruppe i
Kapitel 8<br />
ydelsebidri: bidrag fra ændring i den gennemsnitlige ydelse pr. førtidspensionist<br />
∆befi: ændring i antallet <strong>af</strong> personer i aldersgruppe i<br />
∆freki: ændring i andelen, der modtager førtidspension<br />
∆ydelse: ændring i ydelsen pr. førtidspensionist<br />
residuali: sammensætningseffekt 4<br />
For at finde det samlede bidrag fra hver <strong>af</strong> de tre faktorer gentages beregningen<br />
for hver aldersgruppe i og virkningen akkumuleres. For at finde det<br />
samlede bidrag over en længere tidsperiode gentages beregningen for<br />
hver aldersgruppe i for hvert år i perioden og virkningen akkumuleres.<br />
For hovedparten <strong>af</strong> overførselsordningerne er beregningerne foretaget for<br />
1-års alderstrin og køn for perioden 1984-2002. For børnepasningsorlov er<br />
beregningerne dog foretaget for 5-års aldersgrupper, mens beregningen<br />
for folkepension alene er foretaget for aldersgruppen på 67 år og derover.<br />
Resultaterne <strong>af</strong> dekomponeringsberegningen er behæftet med en vis<br />
us<strong>ikke</strong>rhed i lyset <strong>af</strong> kvaliteten <strong>af</strong> de tilgængelige datakilder. Således er<br />
kvaliteten <strong>af</strong> data <strong>ikke</strong> tilstrækkelig god til at opgøre den gennemsnitlige<br />
ydelse for hvert alderstrin. Nøjagtigheden <strong>af</strong> resultaterne skal derfor tolkes<br />
med en vis varsomhed. For ordninger, som er indført efter 1984, regnes<br />
der <strong>ikke</strong> med noget bidrag fra ydelsen pr. modtager, idet man <strong>ikke</strong> meningsfuldt<br />
kan opgøre et satsbidrag i umiddelbar forlængelse <strong>af</strong> indførslen<br />
<strong>af</strong> ordningen. Det gælder overgangsydelse, delpension og børnepasningsorlov.<br />
4 Sammensætningseffekten følger <strong>af</strong> den samtidige ændring <strong>af</strong> de tre faktorer og udgør kun<br />
en ganske ubetydelig del <strong>af</strong> den samlede virkning. Af den samlede ændring i udgifterne til<br />
indkomsterstattende overførsler fra 1984 til 2002 udgør sammensætningseffekten dog mindre<br />
end 1 pct.<br />
199
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
200
Kapitel 9<br />
Svage grupper i befolkningen<br />
Skal <strong>velfærd</strong>ssamfundet vurderes på omsorgen for de svagest stillede?<br />
Og hvem er de svage i så fald? Undersøgelser viser, at befolkningen opfatter<br />
henholdsvis sindslidende, handicappede, kronisk syge, over 80årige,<br />
hjemløse samt narkomaner og alkoholikere som svagt stillede, og at<br />
det offentlige skal påtage <strong>sig</strong> ansvaret for, hvordan disse grupper klarer<br />
<strong>sig</strong> i tilværelsen. I mange tilfælde ligger det uden for de pågældendes muligheder<br />
at klare <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>, og det er formentlig en del <strong>af</strong> forklaringen på, at<br />
befolkningen betragter netop disse grupper som de svagest stillede.<br />
De, som har svært ved at klare <strong>sig</strong> på arbejdsmarkedet, er også svagt stillede:<br />
Det at have et arbejde er socialt attraktivt; det hører med til at skabe<br />
gode levevilkår. De, som har været langvarigt arbejdsløse, har vanskeligt<br />
ved senere at opnå en stabil tilknytning til arbejdsmarkedet, og der er desuden<br />
risiko for, at beskæftigelsesproblemerne ”går i arv” til børnene.<br />
Børn er i det hele taget sårbare over for de påvirkninger, de gennem opvæksten<br />
udsættes for: Den sociale arv <strong>–</strong> positiv eller negativ <strong>–</strong> har stor<br />
betydning for børnenes livsforløb. Nyere forskning i børns vilkår viser, at<br />
ca. 10 pct. <strong>af</strong> alle småbørn lever i familier, der på forskellig vis er socialt<br />
belastede, og disse børn har <strong>ikke</strong> blot risiko for dårligere levekår i barndommen,<br />
men også en markant højere risiko for senere i livet at få alvorlige<br />
problemer, som eksempelvis helbreds- og misbrugsproblemer, eller<br />
dårlig tilknytning til arbejdsmarkedet.<br />
Gode sociale relationer, eksempelvis gennem jobbet, et godt helbred,<br />
samt adgang til behandling og omsorg hvis helbredet svigter, er nogle <strong>af</strong><br />
de vigtige faktorer, som er med til at definere gode levekår, og det samme<br />
er tilstrækkelige indkomster. Men hvad er en tilstrækkelig indkomst? Der<br />
er to betydninger <strong>af</strong> ordet: Der skal være mulighed for at dække de basale<br />
behov, som er nødvendige for at sikre liv og helbred, som f.eks. mad, tøj<br />
og bolig. Og den økonomiske situation må <strong>ikke</strong> være en barriere for deltagelse<br />
i samfundslivet på lige fod med andre borgere.<br />
Mange <strong>af</strong> de personer, som har relativ lav indkomst i en kortere periode,<br />
kan <strong>ikke</strong> betragtes som svagt stillede <strong>af</strong> dén grund <strong>–</strong> det gælder eksempelvis<br />
de, som har valgt at holde fri eller kun at arbejde i få timer om ugen<br />
eller studerende, som har ud<strong>sig</strong>t til relativt høje indkomster senere hen.<br />
Vedvarende fattigdom i form <strong>af</strong> lange perioder med relativ lav indkomst er<br />
derimod et reelt problem, som <strong>velfærd</strong>ssamfundet kan stræbe efter at løse.<br />
Det er i vidt omfang lykkedes i Danmark: Det skønnes at kun 0,6-0,8<br />
pct., svarende til 450 til 600 personer i hver årgang, har lav indkomst hele<br />
voksenlivet igennem.<br />
201
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
202
Kapitel 9<br />
Svage grupper i befolkningen<br />
9.1 Indledning<br />
En central målsætning for <strong>velfærd</strong>ssamfundet er at sikre en socialt <strong>af</strong>balanceret<br />
og målrettet indsats for at hjælpe de grupper, som har mest behov<br />
for hjælp. Man kan <strong>sig</strong>e, jf. Rawls (1971), at et samfund skal vurderes<br />
på, hvorledes de svage grupper er stillet.<br />
Det er bare <strong>ikke</strong> givet på forhånd, hvem der er de svagt stillede grupper i<br />
samfundet: I den offentlige debat optræder begreberne udsatte grupper <strong>–</strong><br />
eksempelvis handicappede, misbrugere, hjemløse, ældre og enlige forsørgere<br />
<strong>–</strong> socialt og arbejdsmarkedsmæs<strong>sig</strong>t marginaliserede og lavindkomstfamilier<br />
ofte, som var de synonyme. Der kan <strong>ikke</strong> gives en definitiv<br />
<strong>af</strong>grænsning <strong>af</strong>, hvem der er de ”svage” grupper. Det er imidlertid vigtigt,<br />
at der løbende foregår en debat herom, fordi debatten muliggør en stillingtagen<br />
til, om <strong>velfærd</strong>ssamfundet gør tilstrækkeligt for disse grupper, eller<br />
om der er behov for en øget eller anden indsats.<br />
Figur 9.1: Hvem er de svage grupper i det danske samfund?<br />
De ældre?<br />
Flygtninge,<br />
indvandrere?<br />
Marginaliserede<br />
i forhold til<br />
arbejdsmarkedet?<br />
Familier med relativ<br />
lavindkomst?<br />
Misbrugere,<br />
hjemløse,<br />
psykiatriske<br />
patienter?<br />
Udsatte<br />
og truede<br />
børn?<br />
?<br />
Enlige<br />
forsørgere?<br />
Figur 9.1 giver en illustration <strong>af</strong> nogle <strong>af</strong> de vilkår, der kan være med til at<br />
definere, hvem de svage grupper i samfundet er. Det kan være vilkår, som<br />
er knyttet til bestemte aldersgrupper (børn og gamle), til familiesituationen<br />
(enlige forsørgere), til den sociale baggrund (indvandrere, børn fra socialt<br />
belastede familier), til helbred eller andre personlige forhold (sindslidende,<br />
fysisk handicappede, personer med misbrugsproblemer eller hjemløse), til<br />
203
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
arbejdsmarkedstilknytningen (personer der er marginaliserede i forhold til<br />
arbejdsmarkedet), eller til de økonomiske vilkår (familier med relativ lav<br />
indkomst).<br />
Det er vigtigt, at der i debatten sondres imellem på den ene side svaghed<br />
eller udsathed og på den anden side behov. Nogle befolkningsgrupper kan<br />
have store behov: Eksempelvis har familier, hvor begge voksne er beskæftigede,<br />
stort behov for daginstitutionstilbud, hvor pasningen <strong>af</strong> børnene<br />
kan varetages, mens forældrene er på arbejde, men det gør dem <strong>ikke</strong><br />
svage. Der er <strong>ikke</strong> lighedstegn imellem på den ene side behovet for <strong>velfærd</strong>sydelser<br />
og på den anden side det at være i en svag position med<br />
hensyn til f.eks. muligheden for at deltage i samfundslivet. Med ”svage<br />
grupper” menes der i det følgende grupper, der har væsentligt dårligere<br />
levevilkår end den øvrige befolkning, eller som er svagere stillede end andre<br />
med hensyn til muligheden for at deltage i samfunds- og arbejdslivet<br />
på lige vilkår med andre borgere.<br />
I debatten om svage grupper lægges der ofte stor vægt på spørgsmålet<br />
om fattigdom og indkomstfordeling. Det hænger sammen med, at en levestandard<br />
på et rimeligt eller basalt niveau anses som en grundlæggende<br />
rettighed. Samtidig er indkomsterne relativt lette at opgøre og dermed også<br />
at belyse statistisk. I <strong>af</strong>snit 9.2 belyses indkomster og fattigdomsbegreber<br />
nærmere. Det er her centralt, at kravet til, hvilket indkomstniveau der<br />
er nødvendigt for at sikre en anstændig levestandard, er et relativt krav i<br />
den forstand, at det ses i forhold til den levestandard, andre i samfundet<br />
har. Når vi i dag diskuterer, om der er fattige i Danmark, er det mindre relevant<br />
at sammenligne levestandarden for nulevende danskere med den<br />
levestandard, man havde for 40 eller 50 år siden, ligesom det, i forbindelse<br />
med fattigdomsdiskussionen, er mindre relevant at sammenligne med<br />
levevilkårene for borgere i andre lande.<br />
Indkomstopgørelser og analyser <strong>af</strong> indkomstfordelingen tager ofte udgangspunkt<br />
i indkomsterne inden for det enkelte kalenderår. I forbindelse<br />
med spørgsmålet om, hvilke grupper der er svagt stillede på grund <strong>af</strong> økonomiske<br />
vilkår, er det <strong>ikke</strong> på forhånd givet, at begrænsningen til det enkelte<br />
år er meningsfuld. En stor del <strong>af</strong> forskellene i indkomst på et givet<br />
tidspunkt kan henføres til, at forskellige personer er forskellige steder i<br />
livsløbet, og at de har forskellige præferencer: Nogle har i perioder en lav<br />
indkomst, fordi de eksempelvis vælger at holde fri eller at arbejde i få timer<br />
pr. uge. Andre har en lav indkomst, fordi de er under uddannelse, og således<br />
har ud<strong>sig</strong>t til højere indkomster på længere <strong>sig</strong>t. Atter andre er <strong>selv</strong>stændige<br />
og har fra tid til anden svingende indkomster. Ingen <strong>af</strong> disse<br />
grupper er i samme situation som dem, der vedvarende har lave indkomster,<br />
fordi de er marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet, eller har andre<br />
problemer, der mindsker deres muligheder for at sk<strong>af</strong>fe en indtægt.<br />
Omvendt har mange <strong>af</strong> de personer, der hører til de socialt udsatte grupper,<br />
indkomster <strong>–</strong> i form <strong>af</strong> eksempelvis førtidspension eller arbejdsind-<br />
204
Kapitel 9<br />
tægter <strong>–</strong> som placerer dem uden for lavindkomstgruppen: At være økonomisk<br />
begrænset er <strong>ikke</strong> det samme som at være socialt udsat, og det er<br />
dermed <strong>ikke</strong> altid muligt at målrette omsorgen for de svage grupper i samfundet<br />
ved hjælp <strong>af</strong> indkomstkriterier.<br />
Hvem, der er svage, kan altså <strong>ikke</strong> <strong>af</strong>gøres ud fra indkomstforholdene alene.<br />
Det understreges <strong>af</strong>, at det danske samfund i dag i en lang række situationer<br />
tilbyder et alternativ til at forsørge <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> ved arbejde i form <strong>af</strong><br />
diverse muligheder for offentlige overførsler, der omfatter flere end de,<br />
som <strong>af</strong> helbredsmæs<strong>sig</strong>e grunde eller på grund <strong>af</strong> manglende jobmuligheder,<br />
<strong>ikke</strong> har mulighed for at arbejde. I <strong>af</strong>snit 9.3. præsenteres en identifikation<br />
<strong>af</strong>, hvem der er svagt stillede, som baserer <strong>sig</strong> på en undersøgelse<br />
<strong>af</strong> befolkningens opfattelse <strong>af</strong>, hvilke grupper der er svage, og <strong>af</strong>, i hvilket<br />
omfang <strong>velfærd</strong>ssamfundet har en særlig forpligtelse i forhold til disse<br />
grupper. I <strong>af</strong>snittet gives desuden, med udgangspunkt i <strong>af</strong>grænsninger,<br />
der er almindeligt forekommende i den socialpolitiske debat 1 , en talmæs<strong>sig</strong><br />
beskrivelse <strong>af</strong> de pågældende grupper.<br />
Muligheden for deltagelse på arbejdsmarkedet er et væsentligt element i<br />
opfattelsen <strong>af</strong>, hvem der tilhører de svage eller udsatte grupper. Marginalisering<br />
i forhold til arbejdsmarkedet er emnet for <strong>af</strong>snit 9.4.<br />
Det kan <strong>ikke</strong> <strong>af</strong>gøres objektivt, hvem der er de svageste eller de mest udsatte.<br />
Som det fremgår, <strong>af</strong>hænger svaret bl.a. <strong>af</strong> synsvinkel og <strong>af</strong> personlige<br />
eller politiske værdier. Derimod kan det konstateres, at de respektive<br />
grupper, der kan udpeges som svage, har vidt forskellige vilkår og dermed<br />
også vidt forskellige behov for omsorg og støtte.<br />
9.2 Familier med relativ lav indkomst<br />
Lav indkomst har både en absolut og en relativ definition. Med absolut<br />
menes, at disponible indkomster sammenlignes med en <strong>–</strong> familietype- og<br />
familiestørrelsesspecifik <strong>–</strong> beløbsgrænse, som fastsættes ud fra en opfattelse<br />
<strong>af</strong>, hvad der er det mindste, tilstrækkelige eller acceptable forbrugsniveau<br />
i samfundet.<br />
Tilstrækkelige indkomster opfattes almindeligvis som én ud <strong>af</strong> flere betingelser,<br />
der må være opfyldt, for at sikre gode levevilkår og mulighed for<br />
deltagelse i samfundslivet, jf. Bonke og Munk (2002): ”Der er <strong>ikke</strong> nødvendigvis<br />
enighed om, hvad der er gode levevilkår. For nogle er det besiddelsen<br />
<strong>af</strong> materielle goder, som det drejer <strong>sig</strong> om, mens andre lægger<br />
større vægt på kulturelle forhold og sociale relationer. Det er et personligt<br />
spørgsmål, hvad man foretrækker og således finder er gode levevilkår.<br />
Ikke desto mindre er der i ethvert samfund visse normer for, hvad der regnes<br />
for gode forhold, det være <strong>sig</strong> <strong>af</strong> materiel eller <strong>ikke</strong>-materiel karakter.<br />
Et godt helbred er således en almindelig udbredt norm for et godt liv, hvor-<br />
1 Som det eksempelvis <strong>kommer</strong> til udtryk i Socialministeriets Socialpolitiske Redegørelse<br />
eller i nedsættelsen <strong>af</strong> Rådet for socialt udsatte og i rådets publikationer.<br />
205
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
til <strong>kommer</strong> gode boligforhold og muligheden for at være sammen med andre<br />
mennesker og have indflydelse på sit eget liv. For mennesker i den<br />
såkaldt "produktive" alder hører det også med at have et arbejde. Hvad<br />
angår økonomiske forhold er det straks lidt mere us<strong>ikke</strong>rt, hvad der er godt<br />
eller skidt, idet nogle klarer <strong>sig</strong> for få midler, mens andre skal bruge flere<br />
midler, uden at det nødvendigvis er <strong>af</strong>gørende for, hvor tilfredse folk er<br />
med deres situation. Inden for <strong>velfærd</strong>sforskningen tages der som regel<br />
udgangspunkt i, hvad der er det normale at besidde og at gøre. Hvis man<br />
<strong>af</strong>viger væsentligt fra dette i negativ retning, har man dårlige levevilkår.<br />
Det betyder <strong>ikke</strong>, at dårlige levevilkår er ensbetydende med, at man sulter,<br />
<strong>ikke</strong> har tøj på kroppen eller tag over hovedet, såkaldt absolut fattigdom,<br />
men blot at man i forhold til dagens standard er relativt dårligt stillet. ”<br />
I den danske socialpolitik opereres <strong>ikke</strong> med en officiel fattigdomsgrænse<br />
eller indkomst-minimumsgrænse, som alle borgere er garanteret. Modstykket<br />
hertil er det meget omfattende system <strong>af</strong> overførselsindkomster,<br />
der tilsammen fungerer som et fintmasket s<strong>ikke</strong>rhedsnet, som kun et fåtal<br />
falder igennem. Debatten om niveauet for starthjælpen, bl.a. jf. Rådet for<br />
socialt udsatte (2003), viser imidlertid, at der måske findes en relativt udbredt<br />
opfattelse i befolkningen <strong>af</strong>, hvor skillelinjen mellem et tilstrækkeligt<br />
og et utilstrækkeligt forsørgelsesgrundlag går.<br />
Med relativ menes, at indkomsten sammenlignes med indkomstniveauet i<br />
befolkningen som helhed. I den danske debat fokuseres almindeligvis på<br />
relative indkomstforskelle. 2 Lavindkomstgruppen <strong>af</strong>grænses som personer,<br />
der har indkomster under et givet beløb, bestemt ud fra fordelingen <strong>af</strong> indkomsterne<br />
i samfundet som helhed. I praksis foretages <strong>af</strong>grænsningen<br />
ofte ud fra en andel <strong>af</strong> medianindkomsten, som er indkomsten hos den<br />
midterste person i en fordeling <strong>af</strong> hele befolkningen rangordnet efter stigende<br />
indkomster. Mange <strong>af</strong> de, som har relativ lav indkomst i en kortere<br />
periode, kan imidlertid <strong>ikke</strong> betragtes som svage <strong>–</strong> det gælder eksempelvis<br />
mennesker, som har valgt at holde fri eller at arbejde på nedsat tid, og<br />
studerende, hvor<strong>af</strong> mange har ud<strong>sig</strong>t til relativt høje indkomster efter endt<br />
uddannelse.<br />
I den danske forskning i indkomstforskelle og relativ lav indkomst benyttes<br />
almindeligvis 50 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten, mens EU i de nationale handlingsplaner<br />
mod fattigdom (de såkaldte NAPinclusive) anbefaler, at en<br />
grænse på 60 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten anvendes. Andre procentandele<br />
kan også være relevante beløbsgrænser <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> indkomstfordelingens<br />
form og det generelle velstandsniveau i det pågældende samfund.<br />
Indkomstfordelingen er i Danmark ganske sammenpresset, bortset<br />
fra i fordelingens haler. Det vil <strong>sig</strong>e, at manges indkomster befinder <strong>sig</strong><br />
indenfor et relativt kort interval, og dermed er det meget <strong>af</strong>gørende for,<br />
2 Undtagelsen herfra er CASAs (Center for alternativ samfundsanalyse) lavindkomstanalyser,<br />
hvor rådighedsbeløb for forskellige overførselsfamilietyper sammenlignes med Forbrugerinformations<br />
standardbudgetter eller basisbudgetter. I disse fremstillinger opfattes standardbudgetterne<br />
som en implicit, familietypespecifik, fattigdomsgrænse, jf. eksempelvis<br />
Rådet for socialt udsatte (2003b).<br />
206
Kapitel 9<br />
hvor stor en andel <strong>af</strong> befolkningen, der kan henregnes til lavindkomstgruppen,<br />
om beløbsgrænsen fastsættes som 50 eller 60 pct. <strong>af</strong> medianen,<br />
jf. tabel 9.1.<br />
Tabel 9.1: Personer med relativ lav indkomst, 1983-2002<br />
1983 1993 2002<br />
Indkomst under 50 pct. <strong>af</strong> medianen<br />
Antal personer (1.000) 237 212 224<br />
Andel <strong>af</strong> alle, pct. 4,8 4,1 4,2<br />
Indkomst under 60 pct. <strong>af</strong> medianen<br />
Antal personer (1.000) 457 379 472<br />
Andel <strong>af</strong> alle, pct. 9,2 7,4 8,9<br />
Anm.: Se boks 9.1 for en beskrivelse <strong>af</strong> metodevalg i indkomstfordelingsanalysen i<br />
Finansministeriet (2004).<br />
Kilde: Finansministeriet (2004).<br />
Afgrænset ved 50 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten kan ca. 224.000 personer,<br />
svarende til 4,2 pct. <strong>af</strong> befolkningen, henregnes til lavindkomstgruppen i<br />
2002. Med en grænse på 60 pct. <strong>af</strong> medianen skønnes lavindkomstgruppen<br />
at være godt dobbelt så stor, svarende til 8,9 pct. <strong>af</strong> befolkningen. Siden<br />
1983 er andelen <strong>af</strong> befolkningen, som kan henregnes til lavindkomstgruppen,<br />
faldet fra henholdsvis 4,8 og 9,2 pct.<br />
Ændringer i spredningen i indkomstfordelingen er bestemmende for, hvor<br />
stor en andel <strong>af</strong> befolkningens indkomster, der befinder <strong>sig</strong> under en given<br />
beløbsgrænse. Jo mere ændringen i spredningen i indkomsterne kan relateres<br />
til ændringer i bunden <strong>af</strong> indkomstfordelingen, jo mere påvirkes lavindkomstgruppens<br />
størrelse. I perioden fra 1993 til 2002 er det primært<br />
ændringer i kapitalindkomsterne 3 , der har været bestemmende for udviklingen<br />
i indkomstforskellene, og disse ændringer har <strong>ikke</strong> i særlig høj grad<br />
påvirket hverken fordelingen <strong>af</strong> indkomster nær bunden eller medianindkomstens<br />
niveau i forhold til hele fordelingen. Derfor har den underliggende<br />
udvikling i indkomstforskellene kun medført mindre ændringer i lavindkomstgruppens<br />
størrelse.<br />
I en international sammenligning er indkomstforskellene i Danmark små,<br />
og dermed er andelen <strong>af</strong> befolkningen, som har indkomster under en given<br />
relativ grænse også lille i Danmark, sammenlignet med de fleste andre<br />
OECD-lande, jf. figur 9.2 og figur 9.3. For befolkningen som helhed<br />
har kun Finland en lavere andel <strong>af</strong> befolkningen i lavindkomstgruppen end<br />
Danmark. Med hensyn til børnefattigdom ligger kun Finland og Sverige<br />
lavere. Det er naturligvis <strong>ikke</strong> børnenes egne indkomster, der anvendes<br />
hertil: Udgangspunktet er familiens samlede indkomst, korrigeret for antal-<br />
3<br />
Som følge <strong>af</strong> stigende huspriser, faldende renteniveau samt ændringer i opsparingsadfærden<br />
i husholdningerne.<br />
207
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
let <strong>af</strong> personer, der skal forsørges her<strong>af</strong>, jf. boks 9.1, og dermed er det andelen<br />
<strong>af</strong> børn, som lever i lavindkomstfamilier, der måles.<br />
Figur 9.2: Andel med relativ lav<br />
indkomst i forskellige vestlige<br />
lande, hele befolkningen, midten<br />
<strong>af</strong> 1990’erne<br />
Pct. Pct.<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
208<br />
Finland<br />
Schweiz<br />
Holland<br />
Sverige<br />
Østrig<br />
Frankrig<br />
Belgien<br />
Norge<br />
Australien<br />
Tyskland<br />
Canada<br />
UK<br />
Irland<br />
USA<br />
Øvrige lande Danmark<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Figur 9.3: Andel <strong>af</strong> børn under 18<br />
år som bor i familier med relativ<br />
lav indkomst i forskellige vestlige<br />
lande, midten <strong>af</strong> 1990’erne<br />
Pct. Pct.<br />
Anm.: Relativ lav indkomst er defineret som disponibel indkomst under halvdelen <strong>af</strong><br />
medianindkomsten. I modsætning til de øvrige illustration i dette <strong>af</strong>snit er husstanden i figur<br />
9.2 og figur 9.3 benyttet som indkomsterhvervelsesenhed, og de samlede indkomster er<br />
divideret igennem med (antal personer) 0,5 .Tallene for Danmark er derfor <strong>ikke</strong><br />
sammenlignelige med oplysningerne i <strong>af</strong>snittets øvrige figurer og tabeller, jf. boks. 9.1.<br />
Kilde: Trends and Driving Factors in Income Distribution and Poverty in the OECD-Area,<br />
OECD (2002).<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Finland<br />
Sverige<br />
Belgien<br />
Norge<br />
Frankrig<br />
Østrig<br />
Holland<br />
Tyskland<br />
Australien<br />
Irland<br />
Canada<br />
UK<br />
USA<br />
Øvrige lande Danmark<br />
I forhold til de andele, de pågældende grupper udgør <strong>af</strong> hele befolkningen,<br />
er henholdsvis indvandrere, <strong>selv</strong>stændigt erhvervsdrivende, uddannelsessøgende<br />
og de fuldt ledige 4 overrepræsenterede i lavindkomstgruppen.<br />
Sammenhængen mellem alder og nogle <strong>af</strong> de nævnte grupper indebærer,<br />
at enlige uden børn og aldersgrupperne 18-24 og 25-29 år ligeledes er<br />
overrepræsenterede, jf. tabel 9.2.<br />
Alderspensionister (67 år og derover), førtidspensionister, efterlønsmodtagere<br />
og fuldt beskæftigede lønmodtagere er derimod underrepræsenterede,<br />
mens børn, enlige forsørgere og delvist beskæftigede er svagt underrepræsenterede<br />
i gruppen 5 . Det er <strong>af</strong> betydning for sammensætningen <strong>af</strong><br />
lavindkomstgruppen og dermed indtrykket <strong>af</strong>, hvilke grupper der er henholdsvis<br />
over- og underrepræsenterede, at <strong>af</strong>grænsningen foregår ved et<br />
beløb svarende til 50 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten. Med en højere grænse<br />
ville der eksempelvis være relativt flere ældre i lavindkomstgruppen, om<br />
4<br />
Fuldt ledige er her defineret som de personer, der har indkomst <strong>af</strong> en vis størrelse i form<br />
<strong>af</strong> arbejdsløshedsdagpenge, sygedagpenge, kontanthjælp, revalideringsydelse m.v. og<br />
som <strong>ikke</strong> har foretaget indbetaling <strong>af</strong> ATP-bidrag fra ustøttet beskæftigelse i årets løb.<br />
5<br />
Andre undersøgelser <strong>af</strong> relativ fattigdom i Danmark har fundet, at enlige mødre er overrepræsenterede<br />
i lavindkomstgruppen. Forskellen i resultatet kan bero på, at indkomsterne i<br />
Finansministeriet (2004) opgøres inkl. alle skattefrie tillæg, så som boligsikring, børnetilskud<br />
og børnefamilieydelse. Denne metode giver det mest retvisende billede <strong>af</strong> forskellene<br />
i disponible indkomster, familierne imellem.<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 9<br />
end de fortsat ville være <strong>–</strong> svagt <strong>–</strong> underrepræsenterede i forhold til befolkningen<br />
som helhed, jf. Finansministeriet (2003).<br />
Tabel 9.2: Over- og underrepræsenterede i lavindkomstgruppen <strong>af</strong>-<br />
grænset ved 50 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten, 2002<br />
Andel <strong>af</strong><br />
befolkningen<br />
Andel, som er i<br />
lavindkomstgruppen<br />
Hele befolkningen<br />
Indvandrerstatus<br />
100,0 4,2<br />
Danskere 92,3 3,6<br />
Indvandrere<br />
Familiekategori<br />
7,7 11,5<br />
1)<br />
Enlige forsørgere 7,8 5,4<br />
Par med børn<br />
Aldersgruppe, år<br />
44,0 2,2<br />
Under 18 21,9 3,3<br />
18-24 7,7 19,3<br />
25-29 6,8 9,8<br />
30-39 15,2 3,8<br />
40-49 14,0 2,2<br />
50-59 14,2 1,4<br />
60-66 7,2 1,5<br />
Over 66<br />
Beskæftigelsesstatus<br />
13,1 1,1<br />
1)<br />
Fuldt beskæft. lønmodtagere 35,0 0,7<br />
Selvstændige o.l. 3,4 11,5<br />
Delvist beskæftigede 6,5 5,3<br />
Fuldt ledige m.fl. 3,8 11,8<br />
Uddannelsessøgende 6,0 24,2<br />
Efterløn m.v. 3,2 0,6<br />
Førtidspensionister 4,9 1,0<br />
Anm.:1) Summen <strong>af</strong> andelene udgør <strong>ikke</strong> hele befolkningen i opdelingerne efter<br />
beskæftigelse og familiekategori. Delvist beskæftigede omfatter både deltidsbeskæftigede<br />
og delårsansatte.<br />
Kilde: Finansministeriet.<br />
Gennem tiden sker der stor udskiftning i lavindkomstgruppens personkreds,<br />
jf. figur 9.4. Med udgangspunkt i lavindkomstgruppen i 1993 er der<br />
efter et år, dvs. i 1994, ca. 40 pct. <strong>af</strong> de oprindelige medlemmer tilbage i<br />
gruppen. Den tilbageværende andel <strong>af</strong> den oprindelige personkreds falder<br />
derefter gradvist, indtil der efter 9 år kun er knap 10 pct. <strong>af</strong> de oprindelige<br />
tilbage. Hovedparten <strong>af</strong> disse tilbageværende personer har <strong>ikke</strong> indgået i<br />
lavindkomstgruppen u<strong>af</strong>brudt i den mellemliggende periode, men genindtræder<br />
på varierende tidspunkter i den ti-årige periode. Der er således relativt<br />
beskeden persistens i, hvem der har relativ lav indkomst. Det er formentlig<br />
<strong>af</strong> betydning, at lavindkomstgruppen her er <strong>af</strong>grænset ved et beløb<br />
svarende til halvdelen <strong>af</strong> medianindkomsten: Med en højere beløbsgrænse<br />
er billedet <strong>af</strong> persistensens omfang <strong>ikke</strong> nødvendigvis det samme.<br />
209
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 9.4: Personer med relativ<br />
lav indkomst 1994-2002 blandt<br />
de, som var i lavindkomstgruppen<br />
i 1993, hele befolkningen<br />
Pct.<br />
1.000 personer<br />
100<br />
240<br />
80<br />
200<br />
60<br />
40<br />
160<br />
120<br />
80<br />
20<br />
40<br />
0<br />
0<br />
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02<br />
210<br />
Tilbagevendt til lavindkomstgruppen<br />
I lavindkomstgruppen alle år fra 1993<br />
Figur 9.5: Andel <strong>af</strong> børn i lavindkomstfamilier<br />
1994-2002 blandt<br />
de børn, som i 1993 var i en lavindkomstfamilie,<br />
børn under 9 år<br />
i 1993<br />
Pct.<br />
100<br />
Anm.: Lavindkomstgrænsen er her 50 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten. Mange unge indgår i<br />
lavindkomstgruppen efterhånden, som de flytter hjemmefra, og dermed <strong>ikke</strong> længere nyder<br />
godt <strong>af</strong> stordriftsfordelene forbundet med at være flere om husholdningen, samtidigt med at<br />
en stor del <strong>af</strong> dem har lav indkomst i form <strong>af</strong> SU. For at begrænse figuren til<br />
problemstillingen børn i lavindkomstfamilier er det derfor valgt kun at medtage de børn,<br />
som var under 9 år i 1993 og dermed under 18 år i 2002. At sætte grænsen ved 18 år er til<br />
en vis grad et abitrært valg, men mange unge flytter hjemmefra ved denne alder.<br />
Kilde: Finansministeriet (2004).<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
1.000 personer<br />
24<br />
20<br />
16<br />
12<br />
8<br />
4<br />
0<br />
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02<br />
Børn, tilbagevendt til lavindkomstgruppen<br />
Børn i lavindkomstgr. alle år fra 1993<br />
Som det fremgår <strong>af</strong> tabel 9.2 er børn repræsenteret i lavindkomstgruppen i<br />
lidt lavere omfang end befolkningen som helhed. Alligevel er der grund til<br />
at have ekstra fokus på børn i lavindkomstfamilier, fordi dårlige økonomiske<br />
forhold i barndommen er en faktor, som kan medføre ringere vilkår<br />
senere i livet, dvs. at opvækst i en lavindkomstfamilie udgør én <strong>af</strong> dimensionerne<br />
i spørgsmålet om negativ social arv. Det skal atter fremhæves, at<br />
det <strong>ikke</strong> er børnenes egne indkomster, der er udgangspunkt for opdelingen:<br />
Udgangspunktet er familiens samlede indkomst, korrigeret for antallet<br />
<strong>af</strong> personer, der skal forsørges her<strong>af</strong>, jf. boks 9.1, og dermed er det andelen<br />
<strong>af</strong> børn, som lever i lavindkomstfamilier, der måles.<br />
Der er, jf. figur 9.5, øjensynlig en lidt større tendens til persistens i relativ<br />
lav indkomst blandt børn end i befolkningen som helhed: Efter et år er den<br />
tilbageværende andel faldet til 40 pct. men den gradvise formindskelse i<br />
de efterfølgende år er lidt mindre, og lidt mindre jævnt forløbende. Det kan<br />
hænge sammen med, at børnefamilier er udsat for relativt mere hyppige<br />
skift i familiestruktur, end det er tilfældet i befolkningen som helhed: Eksempelvis<br />
kan fødslen <strong>af</strong> endnu et barn medføre, at en familie, som ellers<br />
havde forladt lavindkomstgruppen som følge <strong>af</strong> en indkomstfremgang, atter<br />
vender tilbage til gruppen på grund <strong>af</strong> den større forsørgerforpligtelse.
Kapitel 9<br />
Boks 9.1: Metodevalg i forbindelse med lavindkomstgruppeberegningerne<br />
Beregningerne i Finansministeriet (2004) er udført på stikprøver på 3,3 pct. <strong>af</strong> befolkningen.<br />
Indkomstbegrebet er disponibel indkomst defineret som markedsindkomster<br />
tillagt skattepligtige og skattefrie offentlige overførsler samt et beregningsmæs<strong>sig</strong>t<br />
tillæg på 4 pct. <strong>af</strong> ejendomsværdien i ejerboliger, og fratrukket negative<br />
indkomster og direkte skatter inkl. ejendomsværdiskat. Markedsindkomsten<br />
er summen <strong>af</strong> løn, indkomst fra <strong>selv</strong>stændig virksomhed, kapitalindkomst og private<br />
pensionsudbetalinger m.v. Analyseenheden er individer, mens indkomstopgørelsesenheden<br />
er den såkaldte D-familie (det vil <strong>sig</strong>e par eller enlige,<br />
med/uden hjemmeboende børn). Den opgjorte indkomst omregnes (ækvivaleres),<br />
så der tages hensyn til forskelle i familiestørrelse og stordriftsfordele forbundet<br />
med at være flere i husholdningen. Således indgår første person i familien med<br />
vægten 1, anden person indgår med vægten 0,52, 3. person med vægten 0,41<br />
osv. svarende til, at den samlede indkomst i familien divideres igennem med (antal<br />
personer) 0,6 . Herved sikres, at indkomsterne er umiddelbart sammenlignelige,<br />
uanset om den enkelte er enlig eller del <strong>af</strong> et par og uanset antallet <strong>af</strong> børn.<br />
Der findes <strong>ikke</strong> data, som muliggør en direkte beregning <strong>af</strong> livsindkomster, bl.a.<br />
fordi det, i sagens natur, <strong>ikke</strong> er muligt at vide, hvad nulevende personer vil komme<br />
til at tjene i resten <strong>af</strong> deres levetid. I stedet er der i beregningerne anvendt<br />
konstruerede livsindkomster. De konstrueres på basis <strong>af</strong> en stikprøve <strong>af</strong> befolkningen,<br />
som for hvert individ indeholder indkomstoplysninger for hvert <strong>af</strong> årene<br />
1993-2002. Med udgangspunkt i de 47-53 årige i stikprøven kobles individer i forskellige<br />
aldre sammen, således at de sammenkoblede personer tilsammen beskriver<br />
en sandsynlig indkomst igennem et helt livsløb, forudsat at disse livsløb<br />
var levede under de økonomiske vilkår, der var til stede i perioden 1993-2002.<br />
Der konstrueres i alt ca. 50.000 sådanne livsløb. I sammenkoblingen sikres match<br />
imellem individerne på en række centrale variabler så som køn, uddannelse, alder,<br />
indkomst og formue.<br />
Indkomstforholdene for hver enkelt <strong>af</strong> disse livsløb måles ved den gennemsnitlige<br />
årlige indkomst uden diskontering, idet det antages, at den årlige vækst i gennemsnitlige<br />
realindkomster på grund <strong>af</strong> tekniske fremskridt netop modsvarer<br />
tidspræferenceraten i indkomsternes fordeling over livsløbet.<br />
I sammenkoblingen <strong>af</strong> individer til livsløb er de faktiske indkomster anvendt. Når<br />
de gennemsnitlige årlige indkomster i hvert livsløb derefter beregnes, foretages<br />
der ækvivalering.<br />
Resultaterne i Det økonomisk Råd (2001) om andelen <strong>af</strong> fattige opgjort over hele<br />
voksenlivet, jf. tabel 9.6, baserer <strong>sig</strong> på beregninger, der metodisk <strong>ikke</strong> adskiller<br />
<strong>sig</strong> meget fra de <strong>af</strong> Finansministeriet anvendte metoder. Af størst betydning for<br />
forskellene i resultaterne er formentlig, at DØR anvender et lidt andet indkomstbegreb<br />
samt en anden ækivaleringsfaktor, som indebærer, at stordriftsfordele tillægges<br />
større betydning end i Finansministeriets analyse.<br />
Kilde: Finansministeriet (2004) og Det Økonomiske Råd (2001).<br />
Siden 1983 er andelen <strong>af</strong> børn, som lever i lavindkomstfamilier, knap halveret,<br />
når <strong>af</strong>grænsningen svarer til 50 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten, men<br />
formindsket med kun knap 10 pct. <strong>af</strong>grænset ved 60 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten,<br />
jf. tabel 9.3. Dette resultat er fuldstændig i overensstemmelse<br />
med resultatet for befolkningen som helhed, jf. ovenfor.<br />
211
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 9.3: Børn i familier med relativt lave indkomster, 1983-2002<br />
1983 1993 2002<br />
Indkomst under 50 pct. <strong>af</strong> medianen<br />
Antal børn (1.000) 68 38 39<br />
Andel <strong>af</strong> alle børn, pct. 5,8 3,6 3,3<br />
Indkomst under 60 pct. <strong>af</strong> medianen<br />
Antal børn (1.000) 128 77 107<br />
Andel <strong>af</strong> alle børn, pct. 10,9 7,2 9,2<br />
Kilde: Finansministeriet (2004).<br />
Figurerne, som viser omfanget <strong>af</strong> forbliven i lavindkomstgruppen igennem<br />
en tiårig periode, giver en indikation <strong>af</strong>, at der <strong>ikke</strong> er en entydig sammenhæng<br />
imellem lav indkomst i kortere perioder og dårlige indkomstforhold til<br />
stadighed igennem livet. Unge under uddannelse vælger eksempelvis en<br />
kortere årrække med forholdsvis lave indkomster for derigennem at opnå<br />
mulighed for højere indtjening i resten <strong>af</strong> livet. En høj livsindkomst er imidlertid<br />
<strong>ikke</strong> en tilstrækkelig betingelse for økonomisk <strong>velfærd</strong>: Med et noget<br />
firkantet eksempel er det <strong>ikke</strong> tilfredsstillende for den, som sulter, at få stillet<br />
en formue i ud<strong>sig</strong>t sent i livet. Graden <strong>af</strong> forskelle i indkomsterne kan<br />
således <strong>ikke</strong> beskrives ved hverken en fordeling <strong>af</strong> årsindkomster alene<br />
eller en fordeling <strong>af</strong> livsindkomster alene <strong>–</strong> de to mål kompletterer hinanden.<br />
Der findes, ifølge sagens natur, <strong>ikke</strong> oplysninger om livsindkomster, men<br />
gennem en konstruktion <strong>af</strong> repræsentative, syntetiske livsløb <strong>–</strong> jf. metodebeskrivelsen<br />
i boks 9.1 <strong>–</strong> er det muligt at give et fingerpeg om den sandsynlige<br />
fordeling <strong>af</strong> livsindkomster og den der<strong>af</strong> følgende udbredelse <strong>af</strong><br />
relativ fattigdom livet igennem, jf. tabel 9.4.<br />
Tabel 9.4: Skønnet andel med relativ lav indkomst i ét enkelt år og<br />
igennem livet<br />
----- Lavindkomstgrænse -----<br />
Andel under<br />
indkomstgrænsen, pct.<br />
Pct. <strong>af</strong> median-<br />
2002-<br />
livsindkomsten<br />
Kr., 2002 indkomster indkomster<br />
50 73.700 4,2 0,1<br />
60 88.500 8,9 0,6<br />
70 103.200 17,4 3,6<br />
Medianindkomsten 147.400 - -<br />
Anm.: Afgrænsning <strong>af</strong> grupper med henholdsvis årsindkomster og livsindkomster under<br />
henholdsvis 50, 60 og 70 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten er vist som en indikation <strong>af</strong>, hvor meget<br />
gruppestørrelsen ændres ved at gå fra det ene til det andet mål.<br />
Kilde: Finansministeriet (2004).<br />
Det er <strong>ikke</strong> oplagt, hvilke relative indkomstgrænser, der er relevante ved<br />
<strong>af</strong>grænsning <strong>af</strong> den andel <strong>af</strong> befolkningen, der er fattig, livet igennem. Ved<br />
årsindkomster er det, som ovenfor beskrevet, almindeligt at benytte 50<br />
212
Kapitel 9<br />
eller 60 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten, men et enkelt eller nogle få år med relativ<br />
lav indkomst er <strong>selv</strong>sagt mindre belastende end længerevarende perioder<br />
med lave indkomster, fordi der i sidstnævnte tilfælde <strong>ikke</strong> er ”gode<br />
år” ind imellem, som kan kompensere for de økonomiske begrænsninger i<br />
enkeltstående år med lave indkomster i og med, at der i de ”gode år” kan<br />
spares op eller ske ansk<strong>af</strong>felse eller udskiftning <strong>af</strong> varige forbrugsgoder.<br />
Indkomster under 50 og <strong>selv</strong> 60 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten igennem hele<br />
livet må derfor betragtes som dårlige indkomstforhold, men er sandsynligvis<br />
også meget ringe udbredt. Med de økonomiske vilkår, der var gældende<br />
i 1990’erne, kan det således ifølge Finansministeriets beregninger forventes,<br />
at 0,6 pct. <strong>af</strong> den voksne befolkning (dvs. de 18-90 årige) livet<br />
igennem vil have indkomster under 60 pct. <strong>af</strong> medianen. Med udgangspunkt<br />
i størrelsen <strong>af</strong> de årgange, der blev født i 1950-1955, svarer det til<br />
ca. 25.000 personer i hele befolkningen eller i gennemsnit 450 personer<br />
for hvert alderstrin 6 . Det Økonomiske Råd (2001) når frem til, at det må<br />
forventes at ca. 0,8 pct. <strong>af</strong> den voksne befolkning, svarende til i gennemsnit<br />
600 personer for hvert alderstrin, har indkomster under 60 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten.<br />
I figur 9.6 og figur 9.7 er der taget udgangspunkt i en kategorisering <strong>af</strong> befolkningen<br />
i 2002 i forhold til arbejdsmarkedet. Figur 9.6 viser, hvor stor en<br />
andel inden for hver kategori, der har indkomster under 60 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten<br />
<strong>–</strong> eksempelvis ca. 10 pct. <strong>af</strong> de delvist beskæftigede. I figur<br />
9.7 vises, hvor stor en andel <strong>af</strong> de personer, der var i en bestemt kategori i<br />
2002, som kan forventes at have indkomster under 70 pct. 7 <strong>af</strong> medianlivsindkomsten<br />
målt over hele livet <strong>–</strong> eksempelvis godt 2 pct. <strong>af</strong> de, som i<br />
2002 var efterløns- eller overgangsydelsesmodtagere. Afgrænsningen er<br />
valgt, så det sikres, at der er et tilstrækkelig stort antal observationer i hver<br />
<strong>af</strong> grupperne til at tillade en opdeling på arbejdsmarkedstilknytningen i<br />
2002.<br />
I 2002 har godt 35 pct. <strong>af</strong> de uddannelsessøgende indkomster under 60<br />
pct. <strong>af</strong> medianindkomsten, og er dermed kr<strong>af</strong>tigt overrepræsenterede i lavindkomstgruppen,<br />
målt på årets indkomster. Målt over hele livet kan det<br />
imidlertid forventes, at kun knap 2 pct. <strong>af</strong> de, som var uddannelsessøgende<br />
i 2002, samlet set vil få indkomster under 70 pct. <strong>af</strong> medianlivsindkomsten.<br />
Set over hele livet kan de, som i 2002 var under uddannelse,<br />
dermed forventes at være underrepræsenterede i lavindkomstgruppen.<br />
6<br />
Til sammenligning er der ca. 73.500 personer i live på hver <strong>af</strong> de årgange, der blev født i<br />
årene 1950 til 1955.<br />
7<br />
Lavindkomstgrænserne er her således 60 pct. <strong>af</strong> årets medianindkomst, henholdsvis 70<br />
pct. <strong>af</strong> median-livsindkomsten. De forskellige procentandele <strong>af</strong>spejler dels overvejelserne<br />
ovenfor om forskellene i, hvor økonomisk begrænsende relativ lav indkomst er i henholdsvis<br />
korte og længerevarende perioder, og dels, at en så lille andel skønnes at have livsindkomster<br />
under 60 pct. <strong>af</strong> median-livsindkomsten, at en opdeling efter arbejdsmarkedsstatus<br />
<strong>ikke</strong> ville være mulig.<br />
213
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 9.6: Personer med årsindkomst<br />
under 60 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten,<br />
18-90-årige, 2002<br />
Pct.<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Kilde: Finansministeriet (2004).<br />
214<br />
Udd.søg.<br />
Fuldt ledige<br />
Øvrige<br />
Selvst. &<br />
medhj.ægtef.<br />
Delv. besk<br />
Førtidspens<br />
Efterløn<br />
Lønmodt.<br />
Andel under 60 pct. I alt under 60 pct.<br />
Pct.<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Figur 9.7: Personer med anslået<br />
livsindkomst under 70 pct. <strong>af</strong><br />
median-livsindkomsten, 18-90årige,<br />
2002<br />
Pct.<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Udd.søgende<br />
Fuldt ledige<br />
Øvrige<br />
Selvst. &<br />
medhj.ægtef.<br />
Delvist besk.<br />
Førtidspens.<br />
Kilde: Finansministeriet (2004).<br />
Efterløn<br />
Lønmodt.<br />
Pct.<br />
15<br />
Andel under 70 pct. I alt under 70 pct.<br />
Blandt de fuldt ledige, derimod, havde ca. 30 pct. indkomster under medianindkomsten<br />
i 2002, og det kan forventes, at målt over hele livet vil ca.<br />
12 pct. <strong>af</strong> de personer, der var fuldt ledige i 2002, have indkomster under<br />
70 pct. <strong>af</strong> median-livsindkomsten. De, som var fuldt ledige i 2002, er altså<br />
overrepræsenterede i lavindkomstgruppen i året, og kan også forventes at<br />
være markant overrepræsenterede set over hele voksenlivet. Disse forskelle<br />
belyser, hvorfor det er vigtigt at skelne imellem årsagerne til relativ<br />
lav indkomst i kortere perioder: De grupper, der som resultat <strong>af</strong> eget valg<br />
har lave indkomster, har <strong>ikke</strong> i samme grad behov for ydelser som dem,<br />
der ufrivilligt tilhører lavindkomstgruppen. Tilsvarende har personer, der<br />
fastholdes i lavindkomstgruppen igennem længere tid i højere grad behov<br />
for offentlige ydelser, end personer der midlertidigt tilhører lavindkomstgruppen.<br />
Resultatet understreger dermed, at en central synsvinkel på relativ<br />
lav indkomst er mobilitet ind og ud <strong>af</strong> gruppen.<br />
9.3 De svage eller udsatte grupper i det danske samfund<br />
En mulig tilgang til at identificere de svage eller udsatte grupper er at<br />
spørge befolkningen om, hvem den opfatter som svage og udsatte. En<br />
sådan undersøgelse har Socialforskningsinstituttet gennemført for nogle<br />
år siden, jf. Nielsen (1996). I en interviewundersøgelse spørges der om,<br />
hvilke grupper, man vil karakterisere som svagt stillede, og i hvilken grad<br />
ansvaret for <strong>velfærd</strong>en for de pågældende grupper påhviler henholdsvis<br />
dem <strong>selv</strong>, deres familie, arbejdsmarkedet, det offentlige eller andre. Grupper,<br />
der <strong>af</strong> forskellige grunde ofte optræder i den socialpolitiske debat, er<br />
fokus for undersøgelsen.<br />
I artiklen understreges det, at de betegnelser, der benyttes i interviewene,<br />
utvivlsomt påvirker svarene, ligesom karakteren <strong>af</strong> den debat, der har fundet<br />
sted om de forskellige grupper i tiden op til undersøgelsen, påvirker<br />
svarene. Eksempelvis kan den udbredte debat om og kritik <strong>af</strong> distriktspsy-<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 9<br />
kiatrien være medvirkende til, at netop de sindslidende er den gruppe,<br />
flest ─ nemlig 96 pct. ─ opfatter som svagt stillede, jf. tabel 9.5.<br />
Tabel 9.5: Andel i befolkningen, der opfatter en række grupper som<br />
svage<br />
Mener, det Først og fremmest ansvarlig for at<br />
er en svag gruppen "klarer <strong>sig</strong> i tilværelsen"<br />
gruppe Personen Arbejds- Det<br />
<strong>selv</strong> /<br />
familien<br />
markedet offentlige<br />
--------------------------------Pct.-----------------------------------<br />
Sindslidende 96 4 0 94<br />
Handicappede 88 6 1 93<br />
Kronisk syge 88 4 1 93<br />
Over 80-årige 84 10 0 90<br />
Hjemløse 84 40 1 55<br />
Narkomaner og<br />
alkoholikere<br />
Personer, som <strong>ikke</strong><br />
84 44 0 53<br />
kan klare et normalt<br />
job<br />
70 7 19 72<br />
Langtidsarbejdsløse 53 31 26 39<br />
Enlige mødre 50 35 2 59<br />
Unge under uddannelse<br />
48 46 13 38<br />
Indvandrere 36 27 6 59<br />
Over 60-årige 25 21 3 74<br />
Småbørnsfamilier 18 35 6 57<br />
Anm.: Mht. ansvarlig for gruppens <strong>velfærd</strong> er en søjle med " andet/ved <strong>ikke</strong>" udeladt.<br />
Kilde: Nielsen (1996).<br />
Handicappede, kronisk syge og over 80-årige anses <strong>af</strong> de fleste <strong>–</strong> mellem<br />
84 og 88 pct. <strong>–</strong> også for at være svagt stillede, og det offentlige tillægges i<br />
meget høj grad ansvaret for disse tre gruppers samt de sindslidendes mulighed<br />
for at klare <strong>sig</strong> i tilværelsen. Hjemløse og narkomaner anses i<br />
samme grad for at være svagt stillede, men det offentlige tillægges <strong>ikke</strong><br />
nær samme andel <strong>af</strong> ansvaret for disse gruppers <strong>velfærd</strong>: Ca. halvdelen <strong>af</strong><br />
svarpersonerne mener, at det offentlige bærer ansvaret, mens godt 40 pct.<br />
mener, at personerne <strong>selv</strong> eller deres pårørende bør påtage <strong>sig</strong> ansvaret<br />
for, at disse personer klarer <strong>sig</strong> i tilværelsen. Det understreges i artiklen, at<br />
en stor del <strong>af</strong> de hjemløse og narkomanerne i realiteten er sindslidende.<br />
Men de to begreber ”sindslidende” og ”narkomaner” har vidt forskellig <strong>sig</strong>nalvirkning,<br />
og dette er formentlig <strong>af</strong>gørende for, at der er så stor forskel<br />
på, i hvilken grad de udsatte gruppers situation betragtes som deres egen<br />
henholdsvis det offentliges ansvar. Resultatet er i overensstemmelse med<br />
de resultater om betydningen <strong>af</strong> opfattelsen <strong>af</strong>, hvorvidt situationen er<br />
<strong>selv</strong>forskyldt, der refereres i <strong>af</strong>snittet om lighed og retfærdighed i kapitel 3.<br />
215
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Personer, som <strong>ikke</strong> kan klare et normalt job, anses for svagt stillede <strong>af</strong> ca.<br />
70 pct. Omkring halvdelen <strong>af</strong> de adspurgte anser henholdsvis langtidsarbejdsløse,<br />
enlige mødre og unge under uddannelse for at være svage.<br />
Kun en mindre del <strong>af</strong> de adspurgte anser indvandrere, over 60-årige og<br />
småbørnsfamilier for at være svage. Det er bemærkelsesværdigt, at det<br />
offentlige <strong>ikke</strong> desto mindre tillægges hovedansvaret for, hvordan de<br />
nævnte grupper klarer <strong>sig</strong> i tilværelsen. Denne manglende overensstemmelse<br />
kan skyldes en forskel imellem spørgsmålets faktiske indhold og<br />
den association, det vækker: Spørgsmålet om småbørnsfamilier er eksempelvis<br />
formuleret, så det principielt omfatter alle disse. De færreste vil<br />
mene, at socialt velfungerende og økonomisk velstillede småbørnsfamilier<br />
er svagt stillede, blot fordi de har børn. Alligevel svarer nogle måske, at<br />
det offentlige har en stor andel <strong>af</strong> ansvaret for, at det går børnene i børnefamilier<br />
godt ud fra et billede <strong>af</strong> socialt udsatte børn og i forståelse <strong>af</strong> den<br />
vigtige rolle, det offentlige spiller for at modvirke negativ social arv blandt<br />
disse børn.<br />
Ud fra en arbejdsmarkedssynsvinkel er de svage grupper de, som <strong>ikke</strong> er i<br />
stand til at opretholde en stabil tilknytning til arbejdsmarkedet i form <strong>af</strong> et<br />
nærmere defineret omfang <strong>af</strong> beskæftigelse. I Nielsen (1996) eksemplificeret<br />
ved grupperne langtidsarbejdsløse og personer, som <strong>ikke</strong> kan klare<br />
et normalt job. I andre sammenhænge tales om marginaliserede, eller om<br />
marginalgruppen og socialgruppen på arbejdsmarkedet. Uanset benævnelse<br />
er der tre begrundelser for at interessere <strong>sig</strong> for antallet <strong>af</strong> marginaliserede,<br />
udviklingen i antallet samt udskiftningen inden for gruppen, jf. <strong>af</strong>snit<br />
9.4:<br />
216<br />
• Samfundsdeltagelse: At have et arbejde er socialt attraktivt, det<br />
”hører med” til at definere gode levevilkår, og det sikrer mulighed<br />
for kontakt med andre mennesker.<br />
• Indkomstforhold: Langvarig forsørgelse via overførsler forøger risikoen<br />
for lavere indkomster på længere <strong>sig</strong>t.<br />
• Arbejdsmarkedstilknytning: Risikoen for helt at miste kontakten<br />
med arbejdsmarkedet er større for de marginaliserede. Jo flere<br />
marginaliserede, jo lavere er arbejdsudbuddet derfor på længere<br />
<strong>sig</strong>t.<br />
Indkomstforhold er <strong>ikke</strong> medtaget som <strong>selv</strong>stændig gruppering i den citerede<br />
undersøgelse på trods <strong>af</strong>, at fattigdom, lav indkomst eller relativ lav<br />
indkomst, som det diskuteres i det foregående <strong>af</strong>snit, også er emner i den<br />
socialpolitiske debat. Det kan skyldes, at sammenhængen mellem indkomstforhold<br />
og grad <strong>af</strong> svaghed i mindre grad vil være gennemskuelig for<br />
interviewpersonerne, således at det vil være vanskeligt at opnå sammenlignelige<br />
svar. Det hænger måske sammen med, at fattigdom i absolut forstand<br />
<strong>ikke</strong> længere er et uløst problem i Danmark: Der er udbredt enighed<br />
om, at ingen, der legalt opholder <strong>sig</strong> i landet, behøver at være foruden de<br />
goder, såsom mad, tag over hovedet, opvarmning m.v., der skal til for at<br />
dække de basale fysiske behov forbundet med at sikre liv og helbred.
Kapitel 9<br />
Fra forskellige kilder kan antallet <strong>af</strong> personer i de <strong>–</strong> ofte overlappende <strong>–</strong><br />
respektive grupper, der har været nævnt ovenfor, opgøres. For nogle <strong>af</strong><br />
grupperne er der tale om relativt upræcise skøn <strong>–</strong> hvor mange behandlingskrævende<br />
misbrugere <strong>af</strong> alkohol er der eksempelvis? Er det antallet<br />
<strong>af</strong> personer, der er i registreret behandling for et alkoholmisbrug i løbet <strong>af</strong><br />
et kalenderår? Er det antallet <strong>af</strong> personer, som kunne have gavn <strong>af</strong> et behandlingforløb<br />
<strong>–</strong> og hvordan skulle dette opgøres? Det er imidlertid værdifuldt<br />
at have <strong>selv</strong> nogle upræcise skøn til rådighed til at give et indtryk <strong>af</strong><br />
de respektive gruppers indbyrdes størrelsesforhold, jf. tabel 9.6.<br />
Tabel 9.6: Antallet <strong>af</strong> personer i forskellige befolkningsgrupper<br />
2000/2002<br />
Befolkningsgruppe Ca. antal personer<br />
Behandlingskrævende sindslidende 22.000<br />
Prostituerede 5.000-7.000<br />
Behandlingskrævende misbrugere <strong>af</strong> alkohol 25.000-50.000<br />
Misbrugere <strong>af</strong> narkotika 25.000<br />
Hjemløse 11.000<br />
Udsatte personer i alt (Socialministeriets 1 skøn) ca. 50.000<br />
Børn anbragt udenfor hjemmet 14.000<br />
Enlige forsørgere 132.000<br />
Over 80-årige 188.000<br />
Over 66-årige 699.000<br />
Marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet<br />
(marginalgruppen) 50.000<br />
’Socialgruppen’ 100.000<br />
Personer med relativ lav indkomst (< 50 pct. <strong>af</strong><br />
medianindkomsten) 212.000<br />
Personer med relativ lav indkomst (< 60 pct. <strong>af</strong><br />
medianindkomsten) 457.000<br />
Personer med livsindkomster < 60 pct. <strong>af</strong><br />
medianlivsindkomsten 25.000-35.000<br />
Anm.: Tal for 2000-2002. Der er overlap imellem adskillige <strong>af</strong> grupperne, og antallene<br />
kan derfor <strong>ikke</strong> adderes. Antallet <strong>af</strong> handicappede og kronisk syge vises <strong>ikke</strong>, fordi der<br />
er for store forskelle i forskellige kilders definitioner <strong>af</strong>, hvem disse grupper omfatter.<br />
Marginaliserede er personer med mindst 80 pct. <strong>af</strong> tiden over en tre-årig periode i<br />
ledighed, aktivering eller uddannelsesorlov. Socialgruppen omfatter personer med<br />
mindst 80 pct. <strong>af</strong> tiden over en tre-årig periode i ledighed, aktivering, uddannelsesorlov,<br />
med sygedagpenge, kontanthjælp eller revalidering ekskl. de personer, som indgår i<br />
marginalgruppen. Medianindkomsten: Indkomsten for den midterste person i<br />
befolkningen, rangordnet efter indkomstens størrelse. 1)jf. Rådet for socialt udsatte<br />
(2003a).<br />
Kilde: Socialministeriet (2002), Socialministeriet (2004a, b og c), Finans-ministeriet<br />
(2002 b), Finansministeriet (2004), Rådet for socialt udsatte (2003a) samt Det<br />
Økonomiske Råd (2001).<br />
Socialt udsatte grupper<br />
Afgrænsningen <strong>af</strong>, hvem der er samfundets udsatte grupper er lige så diffus<br />
som opfattelsen <strong>af</strong>, hvem der er de svage. Rådet for socialt udsatte<br />
217
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
har eksempelvis, jf. boks 9.2, en relativt vidtrækkende definition, som er<br />
noget bredere end den opfattelse, der <strong>kommer</strong> til udtryk i Socialministeriets<br />
Socialpolitiske Redegørelse. I sidstnævnte er fokus ”…alene på personer<br />
med meget alvorlige sociale og helbredsmæs<strong>sig</strong>e problemer. De<br />
har behov for massiv støtte fra det offentlige eller andre i forbindelse med<br />
bl.a. forebyggende indsats, behandling og særlig bostøtte for at kunne leve<br />
et tilfredsstillende liv.”<br />
Boks 9.2: Forskellige definitioner <strong>af</strong>, hvem de udsatte er<br />
Socialpolitisk Redegørelse:<br />
Rådet for socialt udsatte fokuserer<br />
- hjemløse<br />
desuden på:<br />
- sindslidende<br />
- flygtninge<br />
- prostituerede<br />
- indvandrere<br />
- stofmisbrugere<br />
- grønlændere i Danmark<br />
- alkoholmisbrugere<br />
- mennesker, som pga. andre alvorlige<br />
problemer befinder <strong>sig</strong> i udkanten<br />
<strong>af</strong> det sociale fællesskab<br />
Kilde: Socialministeriet (2002) og Rådet for socialt udsatte (2003).<br />
Det kan i de fleste tilfælde opgøres, hvor mange midler det offentlige anvender<br />
på de dele <strong>af</strong> omsorgen for de udsatte grupper, der har direkte<br />
sammenhæng med de pågældende gruppers særlige problemer. Det er<br />
imidlertid <strong>ikke</strong> så lige til at skønne over, hvor mange personer, den offentlige<br />
indsats omfatter og ej heller hvor mange, der ”falder igennem” den<br />
offentlige indsats for udsatte grupper. 8 De, som tilhører målgruppen for en<br />
given serviceydelse uden at gøre brug <strong>af</strong> den, <strong>sig</strong>es at være udtryk for et<br />
manglende take-up 9 , jf. kapitel 5, og dermed er de på den ene side udsat<br />
for et <strong>velfærd</strong>stab, men på den anden side medvirkende til at begrænse<br />
de offentlige udgifter forbundet med ydelsen.<br />
Generelt indsamles der først statistisk materiale i det øjeblik, den udsatte<br />
bliver modtager <strong>af</strong> en offentlig ydelse, der kan identificere vedkommendes<br />
problem. Dertil <strong>kommer</strong>, at der <strong>ikke</strong> er krav om registrering <strong>af</strong> brugerne <strong>af</strong><br />
8<br />
I dette <strong>af</strong>snit stammer talmaterialet hovedsagelig fra to kilder, begge fra Socialministeriet:<br />
Socialpolitisk Redegørelse 2002 samt upublicerede notater om handicappede og sindslidende,<br />
udsatte grupper og børn og unge (Socialpolitiske Nøgletal) fra 2004. Talmaterialet<br />
vedrørende antal i sidstnævnte bygger på Den sociale ressourceopgørelse, som opgør<br />
benyttelsen <strong>af</strong> diverse sociale tilbud i en bestemt uge hvert år. Dvs. at statist<strong>ikke</strong>n omfatter<br />
berørte i denne uge og dermed giver et bud på antallet <strong>af</strong> helårspersoner (forudsat nogenlunde<br />
jævn belægning, året igennem), der benytter det pågældende tilbud. Udgiftstallene<br />
vedrører de samlede udgifter i året. I Socialpolitisk Redegørelse er der gjort et forsøg på at<br />
omregne den sociale ressourceopgørelses bestandstal på ugebasis til et antal berørte i<br />
årets løb. Det er som hovedregel disse tal, der indgår i de her viste bokse med talmæs<strong>sig</strong>e<br />
oplysninger, og som hovedregel tallene fra Den sociale ressourceopgørelse, der indgår i<br />
tabellerne over antals- og udgiftsudvikling. Derfor er der <strong>ikke</strong> umiddelbar sammenlignelighed<br />
mellem de to sæt <strong>af</strong> illustrationer.<br />
9<br />
Take-up er betegnelsen for den andel <strong>af</strong> de berettigede til en given ydelse, der faktisk<br />
modtager ydelsen.<br />
218
Kapitel 9<br />
mange <strong>af</strong> de tilbud til udsatte grupper, der gives i halvoffentligt og frivilligt/kirkeligt<br />
regi. Der er en række begrænsninger forbundet med den<br />
fragmenterede registrering: Det er svært at fastslå målgruppernes størrelser,<br />
det er ligeledes svært at vurdere resultaterne <strong>af</strong> indsatsen og hertil<br />
<strong>kommer</strong>, at de overlap, der i varierende grad er imellem flere <strong>af</strong> de angivne<br />
grupper, sløres fordi den tilgængelige statistik tager udgangspunkt i ét<br />
problem ad gangen.<br />
Prostituerede er et godt eksempel på problemstillingen om manglende data:<br />
Der er formentlig en udbredt opfattelse <strong>af</strong>, at prostituerede udgør en<br />
udsat gruppe i befolkningen, og hertil <strong>kommer</strong>, at der til en vis grad er<br />
overlap med andre udsatte grupper: En andel <strong>af</strong> de prostituerede har misbrugsproblemer<br />
eller problemer med hjemløshed, andre prostituerede har<br />
en sindslidelse. Ikke desto mindre er det kvantitative grundlag for at beskrive<br />
de prostituerede som udsat gruppe betragtet særdeles sparsomt og<br />
fragmenteret udover, at der skønnes at være 5.000-7.000 prostituerede på<br />
landsplan, og at hovedparten <strong>af</strong> dem er kvinder, jf. Socialministeriet<br />
(2002).<br />
Hverken Rådet for socialt udsatte (2003) eller Socialministeriet (2002)<br />
nævner børn <strong>af</strong> forældre fra udsatte grupper, eller omsorgssvigtede børn i<br />
bredere forstand, som en <strong>selv</strong>stændig delgruppe, der er svagt stillede. Det<br />
er <strong>ikke</strong> ensbetydende med, at der <strong>ikke</strong> findes oplysninger om eksempelvis<br />
antal børn anbragt udenfor hjemmet eller udgifterne forbundet hermed.<br />
Også med hensyn til børnene er der forskellige synspunkter på hvilke og<br />
hvor mange, der må anses for udsatte. Foreningen Børns Vilkår angiver at<br />
”… op til 15 pct. <strong>af</strong> samtlige børn lever i et miljø, der <strong>ikke</strong> sikrer dem en<br />
tryg og udviklende barndom. Der er børn, der udsættes for omsorgssvigt,<br />
fysisk mishandling, seksuelle overgreb, eller som efterlades i ensomhed.<br />
Der anbringes hvert år ca. 12.000 børn uden for deres eget hjem. Godt 20<br />
pct. <strong>af</strong> samtlige børn i skolen får særlig støtte, og behovet for specielle,<br />
såvel forebyggende som behandlende, foranstaltninger i dagtilbuddene<br />
vokser støt...”, Børns vilkår (2004).<br />
Udover hvad der ligger i det offentliges forpligtelse til at yde forsørgelse for<br />
de, som er uden mulighed for egenforsørgelse, er det offentliges ansvar<br />
overfor udsatte grupper blandt voksne nedfældet i formålsbeskrivelsen i<br />
den Sociale servicelov § 67 ff.: ”Til voksne med nedsat fysisk eller psykisk<br />
funktionsevne eller med særlige sociale problemer, skal der ydes en særlig<br />
indsats. Formålet med indsatsen er<br />
• at forebygge, at problemerne for den enkelte forværres,<br />
• at forbedre den enkeltes sociale og personlige funktion samt udviklingsmuligheder,<br />
• at forbedre mulighederne for den enkeltes livsudfoldelse gennem<br />
kontakt, tilbud om samvær, aktivitet, behandling, omsorg og pleje<br />
og<br />
219
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
220<br />
• at yde en helhedsorienteret indsats med servicetilbud <strong>af</strong>passet den<br />
enkeltes særlige behov i egen bolig, herunder i botilbud efter lov<br />
om almene boliger m.v., eller i botilbud efter denne lov.”<br />
Omsorgen er organiseret i en række forskellige servicetilbud rettet imod<br />
de udsatte grupper, jf. boks 9.3.<br />
Boks 9.3: Redskaber i omsorgen for udsatte grupper<br />
- gadeplansarbejde<br />
- botilbud <strong>af</strong> forskellig karakter<br />
- opholdssteder for misbrugere - bostøtte, hjemmehjælp, hjemmeple-<br />
- forsorgshjem og herberger<br />
je<br />
- væresteder<br />
- støtte- og kontaktpersoner<br />
- c<strong>af</strong>éer<br />
- opsøgende psykoteams<br />
- aktivitetssteder og værksteder<br />
- behandlingstilbud<br />
- rådgivning<br />
Kilde: Socialministeriet (2003).<br />
Hjemløse<br />
Socialministeriet skønner, at ca. 11.000 mennesker er berørt <strong>af</strong> hjemløshed<br />
i årets løb, jf. boks 9.4. Cirka tre fjerdedele <strong>af</strong> de hjemløse var i 2001<br />
indskrevet i kortere eller længere tid på forsorgshjem, herberger, krisecentre<br />
m.v. Mænd udgør knap tre fjerdedele <strong>af</strong> brugerne <strong>af</strong> §94botilbuddene,<br />
og ifølge Stax (1999) fordeler kønnene <strong>sig</strong> således på botilbud:<br />
Godt 60 pct. <strong>af</strong> kvinderne har kun benyttet krisecentre, <strong>ikke</strong> institutioner<br />
for hjemløse. Blandt mændene gælder dette kun for ca. 2 pct.<br />
Gennemsnitligt opholder brugerne <strong>af</strong> botilbud for hjemløse <strong>sig</strong> 46 dage ad<br />
gangen i botilbuddene, men der er stor variation: Godt 73 pct. <strong>af</strong> alle ophold<br />
har en varighed på under en måned, og kun 4 pct. <strong>af</strong> alle ophold, svarende<br />
til 10 pct. <strong>af</strong> alle brugere, har ophold på hjemmene i hele 2002, jf.<br />
tabel 9.7.<br />
Tabel 9.7: Fordeling <strong>af</strong> længder <strong>af</strong> ophold på hjem for hjemløse, 2002<br />
Antal dage<br />
Gns.<br />
pr. ophold 1 2-5 6-30 31-119 120-364 365 I alt længde<br />
Antal ophold 4.366 5.923 3.655 2.685 1.611 826 19.066 46<br />
Anm.: Den Sociale Ankestyrelse opgør antallet <strong>af</strong> hjemløse i botilbud efter Servicelovens §94<br />
efter andre metoder end Danmarks Statistik anvender i forbindelse med Den social<br />
Ressourceopgørelse: Ankestyrelsen opgør antallet ekskl. personer med ophold i krisecentre,<br />
som <strong>ikke</strong> anses for at have hjemløshed som problem. Antallene er desuden ekskl. personer,<br />
der <strong>af</strong> kommunerne henvises til at benytte aktiveringstilbud på §94-hjem uden at være<br />
hjemløse.<br />
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse (2003).<br />
Hjemløshed er for de fleste kombineret med en række andre problemer,<br />
herunder helbredsproblemer, misbrug og kriminalitet. Ifølge Stax (1999),<br />
som har analyseret de videre livsløb for alle 18-35-årige, der i sommeren
Kapitel 9<br />
1988 til sommeren 1989 var indskrevet i § 94-botilbud 10 i mere end 3 sammenhængende<br />
døgn, har de hjemløse, som følge <strong>af</strong> relaterede helbreds-<br />
og misbrugsproblemer, i gennemsnit en overdødelighed på 15 gange den<br />
aldersbetingede dødshyppighed i den øvrige befolkning.<br />
Boks 9.4: Talmæs<strong>sig</strong>e oplysninger om hjemløshed, 2001/2002<br />
- Det skønnes, at i alt ca. 11.000 personer var berørt <strong>af</strong> hjemløshed i årets løb.<br />
Pr. 1. januar 2001 var i alt ca. 2.670 personer på forsorgshjem, herberger m.v.<br />
I alt ca. 8.000 personer var indskrevet på forsorgshjem, herberger m.v. i årets<br />
løb.<br />
- De offentlige udgifter til sociale servicetilbud rettet imod hjemløse udgjorde i<br />
2001 649,4 mio.kr. (2002 p/l) 11 .<br />
Forsørgelsesgrundlaget for indskrevne i §94-botilbud fordelte <strong>sig</strong> på:<br />
- Kontanthjælp: 39 pct.<br />
- Social pension: 23 pct.<br />
- Sygedagpenge: 3 pct.<br />
- Arbejdsløshedsdagpenge m.m.: 8 pct.<br />
- Lønindkomst: 5 pct.<br />
- Andet eller uoplyst: 22 pct.<br />
Alders- og kønsfordelingen <strong>af</strong> brugerne <strong>af</strong> §94-botilbud var:<br />
Mænd udgør knap tre fjerdedele,<br />
her<strong>af</strong><br />
- 18-29 årige 13,0 pct.<br />
- 30-49 årige 44,5 pct.<br />
- 50-66 årige 16,8 pct.<br />
- 67+ årige 1,1 pct.<br />
Kvinder udgør godt en fjerdedel,<br />
her<strong>af</strong><br />
- 18-29 årige 6,7 pct.<br />
- 30-49 årige: 12,3 pct.<br />
- 50-66 årige 4,4 pct.<br />
- 67+ årige 0,3 pct.<br />
Anm.: Såkaldte botilbud efter servicelovens § 94 omfatter forsorgshjem, herberger, krisecentre<br />
m.v. De viste udgiftstal er ekskl. forsørgelsesudgifter. Der er tale om en skønsmæs<strong>sig</strong><br />
opdeling <strong>af</strong> udgifterne i en række tilbud, der retter <strong>sig</strong> imod mere end én udsat gruppe.<br />
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse (2003).<br />
Fra 1994 til 2002 voksede antallet <strong>af</strong> brugere <strong>af</strong> forsorgshjem for hjemløse<br />
m.v. med ca. 23 pct., jf. tabel 9.8. Det højere antal er sammensat <strong>af</strong> et<br />
mindre fald i antallet <strong>af</strong> døgnbrugere og mere end en fordobling <strong>af</strong> antallet<br />
<strong>af</strong> dagklienter. Udgiftsvæksten var i fast pris-/lønniveau ca. 19 pct. i samme<br />
periode.<br />
10 Reglerne om Servicelovens § 94-botilbud fandtes indtil 1999 i Bistandslovens § 105.<br />
11 p/l angiver pris-/lønforhold.<br />
221
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 9.8: Antal brugere <strong>af</strong>, og nettodriftsudgifter til, servicetilbud for<br />
hjemløse m.fl., 1994-2002, 2003 p/l<br />
1994 1996 1998 2000 2001 2002<br />
Antal<br />
------------------ Berørte personer i uge 10 ---------------<br />
Forsorgshjem m.v.<br />
Andre service-<br />
2.791 2.856 3.261 3.329 3.656 3.459<br />
tilbud til forskellige<br />
udsatte grupper<br />
- - - 2.260 2.321 640<br />
Udgifter<br />
------------------------------- Mio. kr. ----------------------------<br />
I alt 530 544 599 601 624 634<br />
Anm.: 1995, 1997 og 1999 er udeladt <strong>af</strong> tabellen. Baseret på Den sociale<br />
Ressourceopgørelses metode, som <strong>af</strong>viger fra den i tabel 9.7 anvendte, jf. anmærkning til<br />
denne . Der findes kun tal tilbage til 1999 med den <strong>af</strong> Ankestyrelsen anvendte<br />
opgørelsesmetode.<br />
Kilde: Socialministeriet (2004c).<br />
Stofmisbrugere og alkoholmisbrugere<br />
Talmæs<strong>sig</strong>e oplysninger om alkohol- og stofmisbrugere er i nogen grad<br />
præget <strong>af</strong> dels mangel på viden om de personer med misbrugsproblemer,<br />
der <strong>ikke</strong> er i kontakt med sundhedsvæsenet eller på anden vis registreres,<br />
og dels <strong>af</strong> forskellige indfaldsvinkler til indsamling <strong>af</strong> data: På Socialministeriets<br />
område omfatter antalsoplysningerne eksempelvis antal beboere<br />
på behandlingshjem for alkoholskadede, mens udgiftstallene vedrører alle<br />
former for alkoholbehandling i ministeriets regi. På Indenrigs- og Sundhedsministeriets<br />
område skelnes der <strong>ikke</strong> imellem eksempelvis alkoholrelateret<br />
behandling <strong>af</strong> socialt udsatte personer og andre, og det er derfor<br />
kun med varsomhed, udgiftstal herfor kan sammenlignes med den øvrige<br />
beskrivelse <strong>af</strong> vilkårene for socialt udsatte personer.<br />
Der skønnes, ifølge Sundhedsstyrelsens reviderede skøn for 2001, at være<br />
ca. 25.000 stofmisbrugere 12 . Ca. 10.800 personer, svarende til godt 43<br />
pct. <strong>af</strong> det samlede antal, skønnes at have været i behandling herfor i<br />
årets løb jf. boks 9.5. Af de anslået 200.000-250.000 personer, som skønnes<br />
at være <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> alkohol, vurderes det med et tilsvarende us<strong>ikke</strong>rt<br />
skøn, at 10-20 pct. er behandlingskrævende. Ca. 17.000 personer er<br />
årligt i ambulant behandling for alkoholmisbrug, og hertil <strong>kommer</strong> ca. 700 i<br />
offentlige døgnbehandlingstilbud. Et <strong>ikke</strong> opgjort antal alkoholmisbrugere<br />
er i diverse behandlingstilbud i privat regi.<br />
12 Tidligere har Sundhedsstyrelsen, på grundlag <strong>af</strong> et andet datamateriale, men med stort<br />
set samme metode, skønnet antallet <strong>af</strong> stofmisbrugere i 2001 til ca. 14.000, jf. eksempelvis<br />
Socialministeriet (2002).<br />
222
Kapitel 9<br />
Boks 9.5: Talmæs<strong>sig</strong>e oplysninger om stofmisbrugere og alkoholmisbrugere,<br />
2001/2002<br />
Stofmisbrugere:<br />
- Der skønnes at være i alt ca. 25.000 stofmisbrugere.<br />
- Ca. 10.800 personer har været i behandling i årets løb<br />
- De offentlige udgifter til sociale servicetilbud rettet imod stofmisbrugere udgjorde<br />
i 2001 608 mio.kr. (2002 p/l)<br />
- Indikation for effekter <strong>af</strong> behandling:<br />
i) hver femte, der har gennemført såkaldt stoffri behandling, er fortsat stoffri<br />
efter 2 år<br />
ii) hver tiende i metadonbehandling har intet sidemisbrug <strong>af</strong> andre stoffer<br />
Alkoholmisbrugere:<br />
- Ca. 200.000-250.000 personer anslås at være <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> alkohol<br />
- Skønsmæs<strong>sig</strong>t har 25.000-50.000 <strong>af</strong> disse et behandlingsbehov<br />
- Ca. 2.000 personer dør årligt <strong>af</strong> alkoholmisbrugsrelaterede årsager ifølge Indenrigs-<br />
og Sundhedsministeriet (2002)<br />
- Ca. 17.000 personer er årligt i ambulant behandling for alkoholmisbrug<br />
- Ca. 700 personer er årligt i offentlige døgnbehandlingstilbud. Hertil <strong>kommer</strong><br />
diverse behandlingstilbud i privat regi; ca. halvdelen <strong>af</strong> pladserne i disse tilbud<br />
finansieres <strong>af</strong> private midler, evt. arbejdsgiver<br />
- De offentlige udgifter til sociale servicetilbud rettet imod alkoholmisbrugere<br />
udgjorde i 2001 128 mio. kr. (2002 p/l)<br />
Anm.: De viste udgiftstal er ekskl. forsørgelsesudgifter. Der er tale om en skønsmæs<strong>sig</strong><br />
opdeling <strong>af</strong> udgifterne i en række tilbud, der retter <strong>sig</strong> imod mere end én udsat gruppe. Udgiftstallene<br />
vedr. alkoholmisbrug er ekskl. udgifter i sundhedssektoren til behandling <strong>af</strong> alkoholrelaterede<br />
helbredsskader.<br />
Kilde: Socialministeriet (2002) samt Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2002).<br />
Udgifterne til behandling <strong>af</strong> stofmisbrugere er i perioden 1994-2002 vokset<br />
med knap 400 mio. kr., svarende til en 2½ dobling <strong>af</strong> udgifterne, jf. tabel<br />
9.9. Udgiftsudviklingen hænger sammen med en kr<strong>af</strong>tig udbygning <strong>af</strong> behandlingsindsatsen<br />
som opfølgning på den daværende regerings Narkopolitiske<br />
Redegørelse fra 1994, jf. Socialministeriet (2004c).<br />
223
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 9.9: Udviklingen i antal brugere <strong>af</strong> og nettodriftsudgifter til servicetilbud<br />
for stofmisbrugere og alkoholmisbrugere, 1994-2002, 2003<br />
p/l<br />
1994 1996 1998 2000 2001 2002<br />
Antal<br />
----------------- Berørte personer i uge 10 ---------------<br />
Behandling <strong>af</strong><br />
stofmisbrugere<br />
- 4.407 8.456 9.438 10.126 10.827<br />
Behandlingshjem for<br />
alkoholskadede<br />
101 195 193 196 298 356<br />
Udgifter<br />
----------------------------- Mio. kr. ----------------------------<br />
Behandling <strong>af</strong><br />
stofmisbrugere<br />
Alkoholbehandling og<br />
230 327 559 598 603 608<br />
hjem for<br />
alkoholskadede<br />
74 106 100 129 134 128<br />
Anm.: 1995, 1997 og 1999 er udeladt <strong>af</strong> tabellen.<br />
Kilde: Socialministeriet (2004) og Sundhedsstyrelsen (2004).<br />
Sindslidende<br />
Det skønnes, at ca. 22.000 personer har en sindslidelse som gør, at de<br />
har behov for ét eller flere sociale servicetilbud, dvs. har behov for behandling,<br />
der går ud over den rent sundhedsfaglige, jf. boks 9.6. Ligesom<br />
det er beskrevet i <strong>af</strong>snittet om personer med misbrugsproblemer, er der<br />
<strong>af</strong>grænsningsmæs<strong>sig</strong>e problemer forbundet med tal for offentlige udgifter<br />
til social- og sundhedsservice rettet imod de sindslidende udsatte: På socialområdet<br />
kan de samlede udgifter i 2001, som udelukkende vedrører<br />
sindslidende, opgøres til ca. 1,26 mia.kr. inklusiv botilbud, På sundhedsområdet<br />
opgøres udgifterne til psykiatribehandling til 4,66 mia.kr. i 2001,<br />
men det er <strong>ikke</strong> muligt at angive, hvor stor en andel her<strong>af</strong>, der vedører<br />
mennesker, som må henregnes til de udsatte i samfundet.<br />
Boks 9.6: Talmæs<strong>sig</strong>e oplysninger om sindslidende, 2001<br />
- Det skønnes, at ca. 22.000 personer har en behandlingskrævende sindslidelse<br />
i dén forstand, at de har behov for ét eller flere sociale servicetilbud.<br />
- Skønsmæs<strong>sig</strong>t 1.000 <strong>af</strong> disse kan betegnes som meget vanskeligt stillede,<br />
idet de har både en sindslidelse og et misbrug <strong>af</strong> alkohol og/eller narkotika.<br />
- De offentlige udgifter på socialområdet vedrørende botilbud, der kan henregnes<br />
til sindslidende, udgjorde i 2001 1,26 mia. kr. (2003 p/l).<br />
- Den psykiatriske sengekapacitet udgjorde i perioden 1996-2001 ca. 4.200<br />
normerede heldøgnssenge. Belægningsprocenten i 2001 var som gennemsnit<br />
92 pct. med den laveste belægning på gerontopsykiatriske og børne- og ungdomspsykiatriske<br />
<strong>af</strong>delinger (ca. 80 pct.).<br />
- De samlede udgifter til psykiatriområdet i amterne og Hovedstadens Sygehusfællesskab<br />
udgjorde i 2001 ca. 4,66 mia. kr.<br />
Anm.: De viste udgiftstal er ekskl. forsørgelsesudgifter. Der er tale om en skønsmæs<strong>sig</strong><br />
opdeling <strong>af</strong> udgifterne i en række tilbud, der retter <strong>sig</strong> imod mere end én udsat gruppe.<br />
Kilde: Socialministeriet (2002) samt Indenrigs- og sundhedsministeriet m.fl. (2003).<br />
224
Kapitel 9<br />
Mange <strong>af</strong> de servicetilbud, der ydes til sindslidende, ydes også til fysisk<br />
handicappede og udviklingshæmmede. I Den sociale ressourceopgørelse<br />
er tallene for udgifterne og antallet <strong>af</strong> brugere som udgangspunkt opgjort<br />
for alle grupperne under ét. Men statist<strong>ikke</strong>ns definitioner er løbende ændret,<br />
bl.a. i forbindelse med Den sociale servicelovs ikr<strong>af</strong>ttræden 1. januar<br />
1999. Det medfører, at de oplysninger, der udelukkende vedrører sindslidende,<br />
<strong>ikke</strong> kan følges ret langt bagud i tid, jf. tabel 9.10. Derfor tager tabellerne<br />
<strong>af</strong>sæt i 1998, hvorfra der skelnes mellem sindslidende og fysisk<br />
handicappede/udviklingshæmmede med hensyn til anvendelsen <strong>af</strong> botilbud,<br />
dagtilbud og desuden visse serviceydelser.<br />
Tabel 9.10: Udviklingen i antal brugere <strong>af</strong> og nettodriftsudgifter til en<br />
række servicetilbud, hvor kun sindslidende er medtaget. 1998-2002,<br />
2003 p/l<br />
1998 1999 2000 2001 2002<br />
Døgnbeboere i alt 1)<br />
- 4.434 4.795 4.801 4.957<br />
2 )<br />
Brugere <strong>af</strong> dagtilbud i alt - 6.504 8.624 8.923 8.931<br />
Udgifter til botilbud i mio.kr. 3)<br />
482 563 1.833 1.973 2.696<br />
Anm.: 1) Omfatter botilbud efter servicelovens § 91, kommunale midlertidige ophold<br />
og bofællesskaber efter bistandslovens § 68, samt midlertidige og længerevarende<br />
amtskommunale botilbud efter servicelovens § 93 og § 92, og det er kun sindslidende<br />
brugere, der er medregnet. 2) Dagtilbud omfatter støtte- og kontaktpersonordningen<br />
for sindslidende, socialpædagogisk bistand efter § 73 og behandlingsmæs<strong>sig</strong>e tilbud<br />
efter §86. Den enkelte kan være bruger <strong>af</strong> mere end ét tilbud, hvorfor det samlede<br />
antal personer kan være lavere end de opgivne brugerantal. De samlede udgifter er<br />
nettodriftsudgifterne til botilbud, som anvendes <strong>af</strong> sindslidende. 3) Udgifterne vedrører<br />
pkt. 1., dog er udgifter vedr. § 91 opgjort på baggrund <strong>af</strong> fordelingen <strong>af</strong> antal brugere<br />
på diverse ordninger, og konstaterede udgifter til kontaktperson og ledsageordning for<br />
sindslidende er også medtaget. Udgifterne omfatter dermed kun sindslidende.<br />
Kilde: Socialministeriet (2004).<br />
I den anvendte <strong>af</strong>grænsning <strong>af</strong> de udsatte grupper i samfundet, som i høj<br />
grad <strong>af</strong>spejler de <strong>af</strong>grænsninger, der almindeligvis anvendes <strong>af</strong> diverse<br />
sagkyndige på området, er fysisk handicappede <strong>ikke</strong> medtaget. Det skyldes<br />
<strong>ikke</strong>, at udviklingshæmmedes og fysisk handicappedes problemer opfattes<br />
som mindre tunge og omsorgsberettigende end de sindslidendes.<br />
Men for mange fysisk handicappede kan de rette hjælpemidler og servicetilbud<br />
kompensere i en sådan grad, at den handicappede har mulighed for<br />
at deltage i samfundslivet på tilnærmelsesvis ”lige” vilkår med andre. Dette<br />
er <strong>ikke</strong> tilfældet for hovedparten <strong>af</strong> personerne i de grupper, der her er<br />
medregnet til de udsatte grupper.<br />
Udsatte børn og social arv<br />
I forbindelse med projektet Vidensopsamling om social arv, Socialministeriet<br />
(2003) skønnes det, at 10 pct. <strong>af</strong> alle børn (i analysen beskrevet ved<br />
en årgang <strong>af</strong> 3½ årige børn, hvis familier er fulgt siden fødslen) vokser op i<br />
familier med mere end én type <strong>af</strong> sociale belastninger, så som forældre<br />
med psykiske problemer, arbejdsløshed, manglende uddannelse eller<br />
<strong>selv</strong>oplevet dårlig økonomi. Der skal, ifølge beskrivelsen, være mere end<br />
225
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
én sådan social belastning til stede, før der er tale om en forøget risiko for<br />
at blive et udsat barn. Forældres psykiske problemer viser <strong>sig</strong> dog at være<br />
den vigtigste enkeltstående faktor i forbindelse med forøget risiko for at<br />
være udsat. Den årgang <strong>af</strong> børn, der er analyseret, er fulgt igennem 4 år,<br />
og det viser <strong>sig</strong>, at det er de samme familier, der år for år udpeges som<br />
socialt belastede. Når ca. 10 pct. <strong>af</strong> børnene i den undersøgte årgang kan<br />
skønnes at være socialt udsatte svarer det, med de nuværende fødselstal,<br />
til ca. 7.000 udsatte børn pr. alderstrin.<br />
At vokse op i en familie med sociale belastninger betyder, at børnene vokser<br />
op med forældre, der har færre ressourcer <strong>–</strong> emotionelt, uddannelsesmæs<strong>sig</strong>t,<br />
økonomisk og erhvervsmæs<strong>sig</strong>t <strong>–</strong> til rådighed, end hvad der<br />
gælder flertallet <strong>af</strong> børn. De færre ressourcer medfører ringere mulighed<br />
for at skabe trygge opvækstvilkår for barnet, eksempelvis manglende evner<br />
til ”at hjælpe barnet ved at gå ind i de vanskeligheder, det møder, og<br />
mindre overskud til at arbejde for en løsning <strong>af</strong> barnets problemer”, jf. Socialministeriet<br />
(2003b). Der er en klar statistisk sammenhæng mellem på<br />
den ene side eksempelvis dårligere relationer til jævnaldrende børn, antisocial<br />
adfærd og opmærksomhedsvanskeligheder og på den anden side<br />
sociale belastninger i hjemmet. Sammenhængen er <strong>ikke</strong> deterministisk:<br />
Der er en forøget risiko for at blive udsat barn i familier med sociale belastninger,<br />
men mange børn fra socialt belastede familier har normale opvækstvilkår<br />
og ingen forøget risiko for at have de beskrevne problemer<br />
senere i tilværelsen.<br />
Negativ social arv er risikoen for, at sociale belastninger i barnets familie<br />
”nedarves”, således at barnet, når det er voksent, har større risiko for at<br />
være del <strong>af</strong> en familie, der er præget <strong>af</strong> sociale belastninger end andre<br />
børn.<br />
I regi <strong>af</strong> Socialforskningsinstituttets forløbsundersøgelse <strong>af</strong> børn født i<br />
1966 har Mogens Nygaard Christoffersen gennemført en analyse <strong>af</strong> sammenhængen<br />
mellem negative påvirkninger i barndommen og risiko for<br />
dårlige livsvilkår i barndommen og senere, Socialministeriet (2003b), jf.<br />
tabel 9.11. Analysen viser en <strong>sig</strong>nifikant sammenhæng imellem negative<br />
påvirkninger i barndommen og dårligere livsvilkår nu og senere. Børn, der<br />
har været udsat for vold i hjemmet har den største mer-sandsynlighed <strong>–</strong><br />
op til ti gange større risiko <strong>–</strong> for at udvikle eksempelvis misbrugsproblemer,<br />
psykiske lidelser og for <strong>selv</strong>mordsforsøg. F.eks. er risikoen for <strong>af</strong>hængighed<br />
<strong>af</strong> narkotika 10,9 gange større blandt de, der som børn har<br />
været udsat for vold i hjemmet, end blandt andre. Børn <strong>af</strong> sindslidende og<br />
<strong>af</strong> forældre med misbrugsproblemer har ligeledes en markant mersandsynlighed<br />
<strong>–</strong> op til 4-8 gange større sandsynlighed <strong>–</strong> for at blive udsat<br />
for vold, at opleve familiens opløsning eller at udvikle misbrugsproblemer<br />
som voksne.<br />
226
Kapitel 9<br />
Tabel 9.11: Sammenhæng mellem negative påvirkninger i barndommen<br />
og risiko for dårligere livsvilkår for barnet<br />
Faderen<br />
Moderen Forældre<br />
længere-<br />
var teen- har<br />
varendeager<br />
ved alkohol- Forældre Barnet<br />
arbejdsløs Opløst barnets eller stofsinds- udsat for<br />
året før familie fødsel misbruglidende vold<br />
Oversandsyn---------------------------------Mer-sandsynlingsrate------------------------------lighed<br />
for:<br />
Barnet død<br />
inden 27. år<br />
Barnet an-<br />
- 1,3 1,4 1,9 - 2,4<br />
bragt udenfor<br />
hjemmet<br />
2,0 5,7 2,5 3,8 2,6 5,7<br />
Familiens<br />
opløsning<br />
2,6 - 2,2 5,1 2,6 -<br />
Vold i familien 4,4 3,2 2,5 8,8 4,1 -<br />
Ungdomsarbejdsløshed<br />
1,2 2,0 1,3 1,4 - 1,4<br />
Teenagemoderskab<br />
2,7 1,8 2,0 2,3 1,6 6,8<br />
Narkomani 2,5 - 2,4 3,6 2,1 10,9<br />
Psykiske<br />
lidelser<br />
1,8 1,3 1,8 2,5 2,0 8,4<br />
Selvmordsforsøg<br />
2,1 1,2 1,6 2,0 2,3 10,0<br />
Voldskriminalitet<br />
1,8 1,6 2,0 2,3 1,7 4,9<br />
Anm.: Børn født i 1966 fulgt gennem en 15-årig periode fra 1979 til 1993. Mer-sandsynlighedsraten<br />
er målt som sandsynligheden for en hændelse divideret med tilsvarende<br />
sandsynlighed for personer, der <strong>ikke</strong> har været ude for den pågældende negative påvirkning.<br />
Alle tabellens udfald er <strong>sig</strong>nifikante på mellem 0,01 og 0,0001 <strong>sig</strong>nifikans-niveau. "-"<br />
angiver enten, at det pågældende udfald <strong>ikke</strong> er <strong>sig</strong>nifikant, eller at det <strong>ikke</strong> giver mening<br />
(f.eks. "vold i familien" som forklaring på "vold i familien"). Kilden medtager også<br />
sammenhængen med moderens arbejdsløshed året forud, men resultaterne adskiller <strong>sig</strong> <strong>ikke</strong><br />
<strong>af</strong>gørende fra resultaterne mht. faderen, og er derfor udeladt.<br />
Kilde: Socialministeriet (2003b).<br />
Det har altså, statistisk set, meget lang<strong>sig</strong>tede konsekvenser for børns liv<br />
og levevilkår som voksne at være vokset op i familier med sociale belastninger.<br />
Det understreges i undersøgelsen, at analysen udelukkende er<br />
gennemført ved hjælp <strong>af</strong> registerdata; dvs. at først når eksempelvis vold<br />
imod barnet eller forældres misbrugsproblemer er registreret <strong>af</strong> en offentlig<br />
myndighed, og altså dermed ”opdaget”, indgår barnet i analysen. På trods<br />
<strong>af</strong>, at de sociale belastninger således har været kendte, og der dermed<br />
har kunnet finde en indsats sted for at forbedre barnets vilkår, har denne<br />
eventuelle indsats <strong>ikke</strong> h<strong>af</strong>t en effekt, der har reduceret de ramte børns<br />
risiko til et niveau på linje med børn, som <strong>ikke</strong> har h<strong>af</strong>t sådanne belastninger<br />
i deres opvækst. Derfor er fokus på socialt udsatte børns vilkår og fokus<br />
på, hvilke tiltag der virker forbedrende på børnenes vilkår, vigtig.<br />
227
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Nogle forskere, heriblandt Gøsta Esping-Andersen, er <strong>af</strong> den opfattelse, at<br />
bl.a. daginstitutionernes kvalitet og dækningsgrader er <strong>af</strong> betydning for<br />
begrænsninger i betydningen <strong>af</strong> negativ social arv, fordi der i daginstitutionerne<br />
foregår en betydelig udjævning <strong>af</strong> de forskelle i forudsætninger for<br />
eksempelvis indlæring, børnene er udrustet med som resultat <strong>af</strong> opvæksten<br />
i socialt belastede familier.<br />
Sammenhængen mellem social arv og vilkår senere i livsløbet er mere<br />
vidtrækkende, og forskningen heri langt fra begrænset til spørgsmålet om<br />
udsatte børns vilkår. Eksempelvis findes en del forskningsresultater, der<br />
godtgør en sammenhæng mellem forældres uddannelse og arbejdsmarkedshistorik<br />
og deres børns uddannelsesvalg og senere beskæftigelsesvilkår,<br />
jf. Det Økonomiske Råd (2001).<br />
Der var i 2001 ca. 14.200 børn anbragt udenfor eget hjem i henholdsvis<br />
familiepleje, på døgninsitutioner eller på kostskoler m.v. Det svarer til ca. 1<br />
pct. <strong>af</strong> alle børn, jf. boks 9.7.<br />
Boks 9.7: Talmæs<strong>sig</strong>e oplysninger om udsatte børn, 2001<br />
- Ca. 14.200 børn var anbragt uden for eget hjem pr. 31.12. 2001. Her<strong>af</strong> var 46<br />
pct. i familiepleje, 24 pct. anbragt på døgninstitutioner og 30 pct. opholdt <strong>sig</strong><br />
på socialpædagogiske opholdssteder, kostskole o.a.<br />
- Ca. 12.700 børn var omfattet <strong>af</strong> diverse forebyggende tilbud, her<strong>af</strong> ca. halvdelen<br />
i form <strong>af</strong> <strong>af</strong>lastningsophold <strong>af</strong> kortere og længere varighed.<br />
- Ca. 32.800 familier var omfattet <strong>af</strong> diverse forebyggende tilbud rettet imod<br />
familien som helhed, knap halvdelen <strong>af</strong> familierne benyttede <strong>sig</strong> <strong>af</strong> mere end<br />
ét tilbud.<br />
- Pr. 1. januar 2001 var der i alt 1.161.057 børn under 18 år i Danmark. Det vil<br />
<strong>sig</strong>e, at godt 1 pct. <strong>af</strong> børnene var anbragt uden for eget hjem.<br />
- 10 pct. <strong>af</strong> 3½ årige børn vokser op i familier med sociale belastninger. Der er<br />
jf. Socialministeriet (2003b) en klar statistisk sammenhæng mellem på den<br />
ene side eksempelvis dårlige relationer til jævnaldrende, antisocial adfærd,<br />
opmærksomhedsvanskeligheder og på den anden side sociale belastninger i<br />
hjemmet.<br />
Kilde: Socialministeriet (2003b) , Socialministeriet (2004a,b,c).<br />
Siden 1994 er antallet <strong>af</strong> børn anbragt uden for hjemmet vokset med ca.<br />
20 pct. Forbruget <strong>af</strong> forebyggende tilbud rettet imod både børnene og de<br />
unge <strong>selv</strong> og mod deres familier er vokset endnu hurtigere i den pågældende<br />
periode, nemlig med henholdsvis ca. 33 og ca. 84 pct., jf. tabel<br />
9.12. Udgifterne til de to typer <strong>af</strong> foranstaltninger er vokset realt ca. 38 pct.<br />
i samme periode.<br />
228
Kapitel 9<br />
Tabel 9.12: Udviklingen i antal brugere <strong>af</strong> og nettodriftsudgifter til en<br />
række servicetilbud for udsatte eller handicappede børn og deres<br />
familier, 1994-2002, 2003 p/l<br />
1994 1996 1998 2000 2001 2002<br />
Antal<br />
Børn og unge anbragt<br />
uden for eget hjem 1)<br />
-------------- 1.000 berørte personer pr. 31.12. --------------<br />
11,9 11,6 12,1 13,6 14,2 -<br />
Forebyggende tilbud<br />
til børn og unge,<br />
netto 2)<br />
Forebyggende tilbud<br />
til familier, netto 3)<br />
6,9 8,0 9,6 11,4 12,7 -<br />
---------------1.000 berørte personer i årets løb -------------<br />
24,5 29,9 28,0 31,6 32,8 -<br />
Hjælp til handicappede<br />
børn 4) 76,7 89,8 96,0 44,1 46,1 -<br />
Udgifter<br />
-----------------------------------Mio. kr. ----------------------------<br />
Anbringelser uden for<br />
hjemmet<br />
4.795 4.903 5.515 6.058 6.615 6.922<br />
Forebyggende tilbud,<br />
i alt<br />
1.144 1.376 1.684 2.023 2.331 2.504<br />
Hjælp til handicappede<br />
børn<br />
719 835 1.145 1.219 1.344 1.414<br />
Anm.: Netto angiver, at barnet/familien kun er talt med én gang, uanset antallet <strong>af</strong> benyttede<br />
tilbud. 1) Omfatter formidlet døgnpleje og døgninstitutioner, herunder sikrede<br />
døgninstitutioner. 2) Omfatter personlig rådgivning, fast kontaktperson, <strong>af</strong>lastnings-ophold,<br />
støtte til kost-/efterskole, formidling <strong>af</strong> praktikophold og etablering <strong>af</strong> udslusnings-ordning fra<br />
anbringelser uden for hjemmet. 3) Omfatter konsulentbistand, dagtilbud, praktisk eller<br />
pædagogisk bistand i hjemmet, familiebehandling eller anden støtte i hjemmet, døgnophold<br />
for barn/forældre, kontaktpersoner, diverse økonomisk støtte (<strong>ikke</strong> forsørgelse). 4) Omfatter<br />
merudgifter sfa. <strong>af</strong> barnets handicap, samt dækning <strong>af</strong> tabt arbejdsfortjeneste ved forsørgelse<br />
<strong>af</strong> barnet i hjemmet. For Hjælp til handicappede børn er antal benyttede servicetilbud <strong>ikke</strong><br />
opgjort netto.<br />
Kilde: Socialministeriet (2004b).<br />
9.4 Marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet<br />
Som beskrevet i <strong>af</strong>snit 9.2 opfattes det at have et arbejde som en vigtig<br />
faktor blandt de faktorer, der tilsammen skaber rammerne for et godt liv.<br />
Det er i overensstemmelse med befolkningens opfattelse <strong>af</strong> langtidsledige<br />
og personer, der <strong>ikke</strong> kan klare et arbejde på normale vilkår, som svagt<br />
stillede grupper.<br />
Som ovenfor beskrevet er der tre begrundelser for, hvorfor antallet <strong>af</strong> marginaliserede,<br />
udviklingen i antallet samt udskiftningen inden for gruppen er<br />
vigtig: For det første er det at have et arbejde et vigtigt led i den sociale<br />
anseelse og en vigtig kilde til mellemmenneskelige relationer. For det andet<br />
forøger langvarig ledighed risikoen for ringere indkomstforhold på<br />
længere <strong>sig</strong>t, fordi de marginaliserede har større risiko for helt at miste<br />
kontakten med arbejdsmarkedet. Og for det tredje har der været en vis<br />
229
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
fokus på, at marginalgruppen og socialgruppen udgør et indtil videre <strong>ikke</strong><br />
aktiveret potentiale for at forøge arbejdsudbuddet.<br />
De marginaliserede i forhold til arbejdsmarkedet <strong>–</strong> eller marginalgruppe,<br />
socialgruppe og randgruppe <strong>–</strong> er et forsøg på at operationalisere opfattelsen<br />
<strong>af</strong>, hvem der er svagt stillede i forhold til arbejdsmarkedet. Nogle<br />
grupper har ringe tilknytning til arbejdsmarkedet, men kan alligevel udelukkes<br />
i denne sammenhæng <strong>–</strong> det gælder eksempelvis hovedparten <strong>af</strong><br />
folke- og førtidspensionisterne. Marginalgruppen omfatter personer, som<br />
har været ledige, i aktivering (eksklusiv iværksætter- og igangsætningsydelse)<br />
og/eller på uddannelsesorlov over 80 pct. <strong>af</strong> tiden i gennemsnit<br />
over en sammenhængende 3-årig periode. Socialgruppen omfatter personer,<br />
som i over 80 pct. <strong>af</strong> tiden i gennemsnit over en 3-årig periode har<br />
været på kontanthjælp, sygedagpenge/løn under sygdom, i revalidering,<br />
ledige, i aktivering eller på uddannelsesorlov, med mindre personen også<br />
indgår i marginalgruppen. Randgruppen udgør tilnærmelsesvist foreningsmængden<br />
<strong>af</strong> de to andre grupper.<br />
Det antages, at personer i marginalgruppen er tættere på arbejdsmarkedet,<br />
end socialgruppen er: Rådigheden, i form <strong>af</strong> AF-tilmelding, er højere i<br />
marginalgruppen end i socialgruppen, ligesom der er forskelle i sammensætningen<br />
<strong>af</strong> de to gruppers personkreds som gør, at det formentlig, alt<br />
andet lige, vil være lettere for hovedparten <strong>af</strong> marginalgruppens personer<br />
end for socialgruppens personkreds at opnå en arbejdsmarkedstilknytning.<br />
For at kunne lave beregninger vedrørende marginal- og socialgruppens<br />
størrelse og udviklingen heri over tid kræves et stort antal sammenhængende<br />
data på individniveau, først og fremmest individoplysninger på månedsbasis<br />
om deltagelsen i forskellige arbejdsmarkedsforanstaltninger.<br />
Derfor kan der kun konstrueres tal for marginalgruppen for perioden 1994-<br />
2003.<br />
Figur 9.8: Rand-, marginal- og<br />
socialgruppe, 1996-2001<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
200<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
Kilde: Finansministeriet (2002b).<br />
230<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
0<br />
1996 1997 1998 1999 2000 2001<br />
4kv 4kv 4kv 4kv 4kv 4kv<br />
Randgruppe Marginalgruppe<br />
Socialgruppe<br />
Figur 9.9: Randgruppen fordelt<br />
efter primær ydelse, 1996-2001<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
96 97 98 99 00 01<br />
Ledighed Aktivering<br />
Kont. hj. uden AF Revalidering<br />
Sygedagpenge Uddannelsesorlov<br />
Kilde: Finansministeriet (2002b).<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0
Kapitel 9<br />
Fra 1997 til 2002 er antallet <strong>af</strong> personer i marginalgruppen ca. halveret,<br />
dvs. faldet fra ca. 100.000 til 50.000 personer. Socialgruppens størrelse<br />
har derimod holdt <strong>sig</strong> tilnærmelsesvis uforandret på et niveau omkring<br />
100.000 personer, jf. figur 9.8.<br />
I takt med at marginalgruppen er formindsket både absolut og relativt til<br />
socialgruppen, er sammensætningen <strong>af</strong> randgruppens personer på primær<br />
overførselsydelse ændret i retning <strong>af</strong> en større andel på kontanthjælp<br />
og i aktivering og en tilsvarende markant lavere andel på arbejdsløshedsdagpenge.<br />
I 2001 skønnes ca. 35 pct. <strong>af</strong> randgruppens personer at have<br />
kontanthjælp som primær ydelse, mens dagpengeledighed og aktivering<br />
dækker hver ca. 25 pct. <strong>af</strong> alle i gruppen.<br />
Boks 9.8: Opgørelse <strong>af</strong> marginalgruppen, socialgruppen og randgruppen<br />
Marginalgruppen omfatter personer, som har været ledige, i aktivering (eksklusiv<br />
iværksætter- og igangsætningsydelse) og/eller på uddannelsesorlov over 80 pct.<br />
<strong>af</strong> tiden i gennemsnit over en sammenhængende 3-årig periode. Dermed svarer<br />
marginalgruppens personkreds stort set til de personer uden beskæftigelse, der<br />
står til rådighed for arbejdsmarkedet.<br />
Socialgruppen omfatter personer, som i over 80 pct. <strong>af</strong> tiden i gennemsnit over en<br />
3-årig periode har været på kontanthjælp, sygedagpenge/løn under sygdom, i revalidering,<br />
ledige, i aktivering eller på uddannelsesorlov, med mindre personen<br />
også indgår i marginalgruppen. Hovedparten <strong>af</strong> socialgruppens personkreds står<br />
<strong>ikke</strong> umiddelbart til rådighed for arbejdsmarkedet.<br />
Randgruppen svarer omtrent til foreningsmængden mellem social- og marginalgruppen,<br />
men fratrukket personer, som ultimo opgørelsesperioden er i tidlig tilbagetrækning.<br />
Forskellen svarer til ca. 3 pct. <strong>af</strong> randgruppen i alle årene. I randgruppen<br />
indgår personer både i og uden for arbejdsstyrken. Randgruppen udgøres<br />
dermed <strong>af</strong> personer, som i mindst 80 pct. <strong>af</strong> tiden inden for en 3-årig periode<br />
har befundet <strong>sig</strong> i én eller flere <strong>af</strong> tilstandene: Ledighed med dagpenge eller kontanthjælp<br />
tilmeldt AF, aktivering, eksklusiv igangsætnings-/iværksætterydelse,<br />
uddannelsesorlov, sygedagpenge/sygemelding med løn under sygdom, revalidering,<br />
kontanthjælpsmodtagere uden rådighedsforpligtelse.<br />
Kilde: Finansministeriet (2002b).<br />
Randgruppens sammensætning på forskellige befolkningsgrupper fremgår<br />
<strong>af</strong> tabel 9.13. Visse grupper er overrepræsenterede i randgruppen, det<br />
gælder primært ufaglærte, og fordelt efter alder er det især de 30-49-årige<br />
<strong>–</strong> i 2000 til dels også 50-59-årige <strong>–</strong> der indgår med større hyppighed i<br />
randgruppen end andre.<br />
Desuden er kvinder og personer med oprindelse uden for Danmark, herunder<br />
særligt indvandrere fra mindre udviklede lande, mere hyppigt repræsenteret<br />
i randgruppen. Eksempelvis er risikoen for at indgå i randgruppen<br />
i 2000 1½ gang større for kvinder end mænd, knap dobbelt så<br />
stor for ufaglærte som for faglærte og ca. 5½ gange større for personer<br />
med oprindelse i et mindre udviklet land end for personer med oprindelse i<br />
Danmark, jf. tabel 9.13.<br />
231
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 9.13: Randgruppens karakteristika, 1996 og 2000<br />
232<br />
Beskæftigede<br />
1)<br />
2000<br />
Andel <strong>af</strong><br />
randgruppe<br />
Andel <strong>af</strong><br />
befolk-<br />
ning 6)<br />
Andel <strong>af</strong><br />
randgruppe<br />
Andel <strong>af</strong><br />
befolkning<br />
Alder:<br />
17-29 år 27 23 4,4 18 3,1<br />
30-49 år 49 59 7,5 58 6,1<br />
50-59 år 21 13 3,6 23 4,9<br />
60-66 år<br />
Uddannelse:<br />
3 4 2,3 1 0,6<br />
Ufaglært 40 66 6,7 64 5,9<br />
Faglært 37 25 3,9 26 3,2<br />
KVU 4 3 4,4 3 3,5<br />
MVU 2)<br />
13 4 2,1 5 1,9<br />
LVU<br />
Rådighed:<br />
5 2 2,7 2 2,3<br />
3)<br />
Med rådighedsforpligtelse<br />
.<br />
Uden rådigheds-<br />
- 60 - 51 -<br />
forpligtelse.<br />
Ikke klarlagt/<br />
- 33 - 43 -<br />
irrelevant<br />
Køn:<br />
- 7 - 7 -<br />
Kvinder 47 55 5,7 61 5,2<br />
Mænd<br />
Oprindelse:<br />
53 45 4,5 39 3,3<br />
Danmark<br />
Andre mere<br />
95 81 4,4 75 3,5<br />
udviklede lande 4)<br />
Mindre udviklede<br />
3 4 7,1 7 8,5<br />
lande<br />
Geogr<strong>af</strong>i:<br />
2 15 25,0 18 19,7<br />
Storbyområder 5)<br />
1996 2000<br />
------------------------------Pct.-------------------------------------<br />
47 46 5,9 51 4,5<br />
Øvrig land<br />
I alt, 1.000<br />
53 54 4,4 49 4,1<br />
personer 2.705 182,2 - 154,2 -<br />
Anm: 1) Personer uden for randgruppen, som har en positiv ATP-beskæftigelsesgrad i 2000<br />
(eksklusiv tilbagetrukne). 2) Inklusiv bachelorer. 3) Med rådighedsforpligtelse: Ledige<br />
tilmeldt AF samt aktiverede (inklusiv uddannelsesorlov). Uden rådighedsforpligtelse:<br />
Kontanthjælpsmodtagere, som <strong>ikke</strong> er tilmeldt AF, personer i revalidering samt<br />
sygedagpengemodtagere. 4) Mere udviklede lande omfatter EØS-landene (inkl. EU ekskl.<br />
Danmark), samt Nordamerika, Australien og New Zealand. 5) Storbyområder omfatter i<br />
denne forbindelse Hovedstadsregionen, dvs. Københavns og Frederiksberg kommuner og<br />
Frederiksborg, Københavns, Roskilde amter samt Århus amt. Øvrig land inkluderer både<br />
arbejdsmarkedsmæs<strong>sig</strong>t gunstige områder som for eksempel Ringkøbing Amt og svagere<br />
områder som Lolland-Falster og Bornholm. Der kan derfor være betydelige variationer<br />
inden for denne kategori. 6) 16-66 år.<br />
Kilde: Finansministeriet (2002b).
Kapitel 9<br />
Der er et vist, og formentlig stort, sammenfald imellem randgruppens medlemmer<br />
og personer, der tilhører en eller flere <strong>af</strong> de udsatte grupper, der<br />
var emnet for <strong>af</strong>snit 9.3. En kvantificering <strong>af</strong> sammenfaldet ville være særdeles<br />
interessant, men lader <strong>sig</strong> vanskeligt <strong>–</strong> om overhovedet <strong>–</strong> fremstille,<br />
fordi der i de anvendte registerdata <strong>ikke</strong> findes oplysninger om eksempelvis<br />
misbrugsproblemer, psykiatriske diagnoser m.v.<br />
Med udgangspunkt i Arbejdsministeriets survey om marginalgruppen, Arbejdsministeriet<br />
(2001), er det imidlertid muligt at undersøge marginalgruppens<br />
medlemmers egen opfattelse <strong>af</strong> en række forhold, der kan have<br />
betydning for deres tilskyndelse til og mulighed for at opnå beskæftigelse,<br />
jf. boks 9.9.<br />
Boks 9.9: Medlemmer <strong>af</strong> marginalgruppens egen opfattelse <strong>af</strong> forhold,<br />
som har betydning for tilskyndelse til og mulighed for at opnå<br />
arbejde<br />
- Mere end halvdelen <strong>af</strong> de over 40 årige i marginalgruppen angiver at have et<br />
eller flere <strong>–</strong> oftest helbredsrelaterede <strong>–</strong> problemer ud over ledighed. Jo flere<br />
supplerende problemer, jo lavere beskæftigelsesprocent på interviewtidspunktet,<br />
og jo mindre er ønsket om og muligheden for at tiltræde et job inden for<br />
kortere tid.<br />
- Halvdelen <strong>af</strong> de AF-tilmeldte og to tredjedele <strong>af</strong> de <strong>ikke</strong> AF-tilmeldte i marginalgruppen<br />
opfatter tilbuddene om vejledning for personer, der har svært ved<br />
at finde beskæftigelse, som utilstrækkelige.<br />
- Uanset den aktuelle beskæftigelse på interviewtidspunktet, er holdningen til at<br />
arbejde positiv, når der spørges om, hvad vedkommende ville vælge, forudsat<br />
at der var frit valg imellem et arbejde eller en fast lavere ydelse på ca. 10.000<br />
kr. pr. måned. De, som er uden for arbejdsmarkedet, er mindst positivt indstillede:<br />
I arbejde<br />
Ledig I aktivering<br />
Uden for<br />
arbejdsmarkedet<br />
---------------------- Pct. ----------------------<br />
Jeg ville helst have et arbejde 87 70 74 53<br />
Jeg ville helst have en fast lav ydelse 11 25 24 34<br />
Ved <strong>ikke</strong> 2 4 2 13<br />
Kilde: Arbejdsministeriet (2001).<br />
Mere end halvdelen <strong>af</strong> de over 40-årige i marginalgruppen angiver således,<br />
ifølge en analyse fra Arbejdsministeriet (2001), at have et eller flere <strong>–</strong><br />
oftest helbredsrelaterede <strong>–</strong> problemer ud over ledighed. Der er en sammenhæng<br />
mellem antallet <strong>af</strong> supplerende problemer og styrken <strong>af</strong> ønsket<br />
om at vende tilbage til arbejdsmarkedet. Ikke desto mindre er holdningen<br />
233
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
til det at have et arbejde overvejende positiv i marginalgruppen som helhed,<br />
og des tættere tilknytningen til arbejdsmarkedet, des mere positiv.<br />
9.5 Konklusion<br />
Med gennemgangen <strong>af</strong> nogle forskellige synsvinkler på det at være socialt<br />
udsat eller at tilhøre en svag befolkningsgruppe lægges der op til, at et led<br />
i debatten om <strong>velfærd</strong>ssamfundets funktioner og dets fremtidige finansiering<br />
bør være spørgsmålet om, hvem der er de svagest stillede i samfundet,<br />
og hvordan <strong>velfærd</strong>ssamfundet tager bedst muligt hånd om disse<br />
mennesker.<br />
Det kan <strong>ikke</strong> konstateres objektivt, hvilke samfundsgrupper der er blandt<br />
de svagest stillede, derfor er den indirekte identifikation, som den offentlige<br />
debat gradvis skaber konsensus om, betydningsfuld i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>: Denne<br />
identifikation, eller <strong>af</strong>grænsning, kanaliseres nemlig over i den politiske<br />
sfære i form <strong>af</strong> målretningen <strong>af</strong> den førte socialpolitik imod bestemte gruppers<br />
behov. Det sker, <strong>selv</strong> om der, i mange tilfælde, undervejs kan være<br />
sket en <strong>af</strong>kobling imellem problem og det offentlige tilbud om løsning herpå.<br />
Eksempelvis er der blandt de ældre nogle, som pga. dårligt helbred<br />
eller manglende sociale relationer, er svagt stillede, og sådanne problemer<br />
medfører alvorlige <strong>velfærd</strong>svirkninger for den enkelte. Derimod skønnes<br />
kun en meget lille del <strong>af</strong> de ældre at være økonomisk vanskeligt stillede.<br />
De ældre opfattes imidlertid ofte som en svagt stillet gruppe, og i de seneste<br />
to år er folkepensionen til en relativt stor andel <strong>af</strong> pensionisterne hævet<br />
(i form <strong>af</strong> den supplerende pensionsydelse). Baggrunden herfor er formentlig<br />
til dels, at mens det relativt let lader <strong>sig</strong> gøre at målrette en indsats<br />
ud fra bestemte indkomstkriterier, så er det betydeligt vanskeligere at<br />
identificere eksempelvis ensomme ældre og dermed målrette hjælpen ”rigtigt”.<br />
Socialpolitisk <strong>af</strong>grænses de socialt udsatte ud fra en række diagnoser:<br />
Sindslidende, hjemløse, misbrugere <strong>af</strong> alkohol eller narkotika m.fl. Tænkningen<br />
er, at <strong>velfærd</strong>ssamfundet bør sikre disse udsatte mennesker omsorg,<br />
først og fremmest <strong>af</strong> hensyn til deres personlige <strong>velfærd</strong>, og for at<br />
begrænse risikoen for videregivelse <strong>af</strong> negativ social arv til eventuelle<br />
børn. At en succesfuld hjælp, som fører til en begrænsning eller løsning <strong>af</strong><br />
den enkeltes problemer også kan have positive samfundsøkonomiske følgevirkninger<br />
i form <strong>af</strong> lavere overførselsudgifter, højere skatteindtægter og<br />
lavere udgifter til <strong>velfærd</strong>sservice, er <strong>af</strong> mindre betydning.<br />
Den arbejdsmarkedspolitiske synsvinkel er, at de, som kun har en marginal<br />
eller slet ingen tilknytning til arbejdsmarkedet, er svagt stillede, og at<br />
de, for såvel deres egen skyld som <strong>af</strong> hensyn til arbejdsudbuddet, bør<br />
hjælpes til at opnå en fastere tilknytning til arbejdsmarkedet.<br />
Ud fra en indkomstsynsvinkel er fokus på de, som har indkomster under<br />
en relativ grænse, der gives ved indkomstfordelingens form og det gene-<br />
234
Kapitel 9<br />
relle velstandsniveau. I et enkelt år er den således <strong>af</strong>grænsede lavindkomstgruppe<br />
sammensat <strong>af</strong> en række personer, der <strong>af</strong> vidt forskellige årsager<br />
har lave indkomster i en kortere periode; eksempelvis studerende<br />
og <strong>selv</strong>stændige med svingende indtægtsforhold og personer, der <strong>af</strong> den<br />
ene eller anden grund mere vedvarende har lave indkomster. En lav disponibel<br />
indkomst i et enkelt eller nogle få år er imidlertid <strong>ikke</strong> nødvendigvis<br />
ensbetydende med at være svagt stillet.<br />
Personer, som lever med vedvarende fattigdom i form <strong>af</strong> længerevarende<br />
perioder med lav indkomst, hører til blandt de svageste i befolkningen.<br />
Hvis <strong>velfærd</strong>ssamfundet, jf. eksempelvis Rawls (1971), skal måles på kvaliteten<br />
<strong>af</strong> omsorgen for de svageste, så bør bestræbelser på at minimere<br />
omfanget <strong>af</strong> langvarig fattigdom tillægges høj prioritet. Det kan <strong>sig</strong>es i vidt<br />
omfang at være lykkedes i Danmark, jf. andelen på kun 0,6-0,8 pct. <strong>af</strong> befolkningen,<br />
som har under 60 pct. <strong>af</strong> medianindkomsten igennem hele<br />
voksenlivet, forudsat at denne grænse opfattes som et passende mål for<br />
fattigdom.<br />
Litteratur<br />
Arbejdsmarkedsstyrelsen (2004): På kanten <strong>af</strong> arbejdsmarkedet, København,<br />
februar 2004.<br />
Arbejdsministeriet (2001): Marginalgruppen på arbejdsmarkedet, København,<br />
maj 2001.<br />
Bonke, J. og M.D. Munk (2002): Fordeling <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong> i Danmark. Resultater<br />
og perspektiver fra Socialforskningsinstituttets forskning om <strong>velfærd</strong>sfordeling,<br />
København.<br />
Børns vilkår (2004): www.boernsvilkaar.dk<br />
Baadsgaard, M. (2004): Stigende indkomstulighed blandt indvandrere og<br />
danskere, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, nyhedsbrev nr. 2, marts<br />
2004, København.<br />
Clasen, J. & W. van Oorschot (2002): Changing Principles in European<br />
Social Security, European Journal of Social Security, vol. 4/2, pp.89-115.<br />
Den Sociale Ankestyrelse, (2003): Brugere <strong>af</strong> botilbud efter servicelovens<br />
§ 94, København, www.dsa.dk.<br />
Det Økonomiske Råd (2001): Ulighed og omfordeling i Danmark, Dansk<br />
Økonomi, Efterår 2001, København<br />
Finansministeriet (2002a): Arbejdsmarkedets randgruppe, Finansredegørelse<br />
2002, København, november 2002.<br />
235
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Finansministeriet (2002b): Opdatering <strong>af</strong> FR02 kapitel 8, upubliceret notat,<br />
København, december 2002.<br />
Finansministeriet (2003): Ældres økonomiske vilkår, København, september<br />
2003.<br />
Finansministeriet: Fordeling og incitamenter 2004, København, forventet<br />
udgivelse juni 2004,<br />
Halvorsen, K. (2002): Sosiale problemer <strong>–</strong> en sosiologisk innføring, Fagbokforlaget,<br />
Oslo,<br />
Høgsbro, K. m.fl. (2003): Skjulte livsverdener, AKF-Forlaget, København,<br />
maj 2003<br />
Indenrigs- og sundhedsministeriet (2002): Sundhedspolitisk Redegørelse<br />
2002, København.<br />
Indenrigs- og sundhedsministeriet m.fl. (2003): Regeringens statusrapport<br />
om tilbuddene til de sindslidende 2001, København, marts 2003.<br />
Jæger, M.M., M.D. Munk og N. Ploug (2003): Ulighed og livsløb, Socialforskningsinstituttet,<br />
København, juni 2003.<br />
Lovtidende (1975): Lov om social bistand, juni 1974, bind 1, København.<br />
Nielsen, I.K. (1996): Hvem er de svage?, i SFI: Social forskning, særnummer,<br />
København, august 1996.<br />
OECD (2002): Trends and driving factors in Income Distribution and Poverty<br />
in the OECD Area. Paris, 2002.<br />
Platz, M. (2004): Folkepensionister <strong>–</strong> et fattigt liv?, Videnscenter på Ældreområdet,<br />
Hellerup, februar 2004.<br />
Rawls, John (1971): A Theory of Justice. Oxford University Press.<br />
Retsinformation (2003): Bekendtgørelse <strong>af</strong> lov om social service, LBK 764,<br />
København, www.retsinfo.dk.<br />
Rådet for socialt udsatte (2003a): Årsrapport 2003, København.<br />
Rådet for socialt udsatte (2003b): Sociale ydelser set i et fattigdomsperspektiv,<br />
Småskriftsserien, København, november 2003<br />
236
Kapitel 9<br />
Schneider, A. & H. Ingram: Social Construction of Target Populations: Implications<br />
for Politics and Policy, The American Political Science Review,<br />
vol 87, nr. 2, pp. 334-347, juni 1993.<br />
Socialforskningsinstituttet (2002): Indenfor <strong>–</strong> udenfor <strong>–</strong> resultater og perspektiver<br />
fra Socialforskningsinstituttets forskning om integration og marginalisering,<br />
København, december 2002.<br />
Socialministeriet (2002): De udsatte grupper <strong>–</strong> fra kanten <strong>af</strong> samfundet til<br />
kernen i socialpolit<strong>ikke</strong>n, Socialpolitisk Redegørelse, 2002, København.<br />
Socialministeriet (2003a): Hjemløse, misbrugere og sindslidende <strong>–</strong> sammenfatning<br />
<strong>af</strong> resultater fra Socialministeriets evalueringsprogram, København.<br />
Socialministeriet (2003b); Sekretariatet for social arv: Videnopsamling om<br />
social arv, Niels Ploug red., København.<br />
Socialministeriet (2004a): Handicappede og sindslidende, upubliceret notat,<br />
København, marts 2004.<br />
Socialministeriet (2004b): Særlige foranstaltninger for børn og unge,<br />
upubliceret notat, København, marts 2004.<br />
Socialministeriet (2004c): Udsatte grupper, upubliceret notat, København,<br />
marts 2004.<br />
Sundhedsstyrelsen (2004): Nye tal fra sundhedsstyrelsen 2004:7 <strong>–</strong> Stofmisbrugere<br />
i behandling, København.<br />
Stax, T.B. (1999): En gang socialt marginaliseret <strong>–</strong> altid….?, Socialforskningsinstituttet,<br />
København, december 1999.<br />
van Oorschot, W. (1998): Deservingness and conditionality of solidarity,<br />
Sociale Wetenschappen 41e jaargang, no. 3, Holland.<br />
van Oorschot, W. (2000): Who should get what and why? On deservingness<br />
criteria and the conditionality of solidarity among the public, The Policy<br />
Press, vol. 28, no. 1, pp. 33-48.<br />
237
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
238
Del III<br />
Velfærdssamfundets fremtidige<br />
finansiering<br />
239
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
240
Kapitel 10<br />
Befolkningens udvikling<br />
Udviklingen i middellevetiden er helt <strong>af</strong>gørende for de udfordringer, <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
står overfor. Derfor har Velfærdskommissionen fået udarbejdet<br />
en fremskrivning <strong>af</strong> middellevetiden i Danmark baseret på den<br />
metode, som internationalt vurderes at være den førende. Resultatet er, at<br />
middellevetiden frem til 2080 vokser med knap 6 år for mænd og 6½ år for<br />
kvinder. Denne vækst er større end den, der normalt lægges til grund for<br />
beregninger vedrørende den offentlige sektors lang<strong>sig</strong>tede finansiering.<br />
Danmark har i de seneste 40 år h<strong>af</strong>t en meget lille vækst i middellevetiden<br />
i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med. Velfærdskommissionens<br />
fremskrivning <strong>af</strong> middellevetiden indebærer en forudsætning om,<br />
at den lave vækst fortsætter. Blandt andet opnår danske mænd og kvinder<br />
ifølge fremskrivningen først omkring år 2040 samme middellevetid, som<br />
svenske mænd og kvinder har i dag.<br />
Befolkningsudviklingen er fremskrevet på basis <strong>af</strong> den forventede middellevetidsudvikling.<br />
Herudover antages, at kvinder fremover fortsætter med<br />
at føde ca. 1,7 barn i gennemsnit, og at nettoindvandringen og dennes<br />
sammensætning på landegrupper forbliver stort set konstant.<br />
Disse antagelser betyder tilsammen, at det samlede folketal begynder at<br />
falde fra omkring 2010. Folketallet forventes at komme under 5 mio. mennesker<br />
omkring år 2070. Antallet <strong>af</strong> ældre på 65 år eller derover forventes<br />
at stige frem til 2040, hvor det vil være omkring 1½ gange så stort som i<br />
dag. Derefter stabiliseres antallet på omkring 1,2 mio. personer. Antallet <strong>af</strong><br />
børn og unge under 15 år forventes gradvist at blive reduceret i samme<br />
periode.<br />
Den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote, der måler antallet <strong>af</strong> børn, unge og ældre<br />
i forhold til antal personer i den erhvervsaktive alder, stiger 27 procent<br />
frem til 2040. Udviklingen i den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote kan betragtes<br />
som et simpelt mål for udviklingen i den offentlige sektors finansieringsbehov.<br />
Antallet <strong>af</strong> fødsler og indvandrere påvirker <strong>ikke</strong> i nævneværdig grad den<br />
demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote. Udviklingen i middellevetiden har derimod<br />
meget betydelig effekt på den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote.<br />
241
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
242
Kapitel 10<br />
Befolkningens udvikling<br />
10.1 Udviklingen i den samlede befolkning 1<br />
Danmarks befolkning er vokset fra 2,4 mio. personer i 1901 til knap 5,4<br />
mio. i 2003. Der har været positiv befolkningsvækst i alle årene i det 20.<br />
århundrede bortset fra en periode i begyndelsen <strong>af</strong> 1980’erne.<br />
Figur 10.1: Udviklingen i befolkningen opdelt efter oprindelse<br />
1.000 personer<br />
6.000<br />
5.000<br />
4.000<br />
3.000<br />
2.000<br />
1.000<br />
1.000 personer<br />
6.000<br />
0<br />
0<br />
1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande<br />
Indvandrere fra mere udviklede lande<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande<br />
Dansk oprindelse<br />
Kilde: Danmarks Statistik og Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning.<br />
5.000<br />
4.000<br />
3.000<br />
2.000<br />
1.000<br />
Dette billede ændres i fremtiden, hvis Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning<br />
lægges til grund for udviklingen i de kommende år.<br />
Ifølge denne fremskrivning vil der være en begrænset vækst i befolkningen<br />
frem til år 2010, hvorefter befolkningens størrelse vil være <strong>af</strong>tagende.<br />
Frem til 2020 vil faldet være begrænset, men herefter bliver det gradvist<br />
større. I år 2026 er befolkningens samlede størrelse faldet tilbage til niveauet<br />
i 2003, mens befolkningstallet i 2040 forventes at være 5,277 mio.<br />
personer. Omkring år 2070 forventes befolkningen at være under 5 mio.<br />
personer.<br />
1 Forudsætningerne vedrørende befolkningens udvikling er fastlagt <strong>af</strong> Velfærdskommissionen.<br />
Professor Niels Haldrup har for Velfærdskommissionen foretaget en fremskrivning <strong>af</strong><br />
de forventede alders- og kønsbetingede dødssandsynligheder, som danner grundlag for<br />
vurderingen <strong>af</strong> middellevetiden i fremskrivningen, jf. Haldrup (2004). Selve befolkningsfremskrivningen<br />
er foretaget <strong>af</strong> forskergruppen Danish Rational Economic Agents Model,<br />
DREAM (www.dreammodel.dk) ved anvendelse <strong>af</strong> DREAMs disaggregerede befolkningsfremskrivningsmodel,<br />
jf. Markeprand m.fl. (2003).<br />
243
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Indvandrere og efter<strong>kommer</strong>e udgjorde i 2003 i alt 8,1 procent <strong>af</strong> befolkningen.<br />
I år 2040 forventes denne andel at udgøre16,8 procent og dermed<br />
at være mere end fordoblet. I 2080 forventes gruppernes samlede andel <strong>af</strong><br />
befolkningen at være 24 procent. Her<strong>af</strong> udgør indvandrere og efter<strong>kommer</strong>e<br />
fra mindre udviklede lande ¾ svarende til 18 procent <strong>af</strong> befolkningen.<br />
De mest centrale antagelser bag Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning<br />
er:<br />
Den samlede fertilitet (antal fødsler pr. kvinde i den fødedygtige alder) er<br />
forholdsvis konstant gennem perioden og ligger på et niveau omkring 1,7<br />
barn pr. kvinde.<br />
Den samlede nettoindvandring til Danmark fastholdes på det nuværende<br />
niveau og ligger på mellem 6.000 og 7.000 personer om året i stort set hele<br />
perioden.<br />
Middellevetiden for både mænd og kvinder vokser. Frem til 2050 vokser<br />
middellevetiden for begge køn med 4 <strong>–</strong> 4,5 år.<br />
I <strong>af</strong>snit 10.2 gennemgås fremskrivningens resultater vedrørende befolkningens<br />
sammensætning på aldersgrupper. Dette efterfølges i <strong>af</strong>snit 10.3<br />
<strong>af</strong> en gennemgang <strong>af</strong> udviklingen i befolkningens sammensætning efter<br />
oprindelse (eller herkomst). Middellevetidsudviklingen både historisk og<br />
fremadrettet er emnet for <strong>af</strong>snit 10.4. I <strong>af</strong>snit 10.5 analyseres, hvordan<br />
us<strong>ikke</strong>rhed vedrørende de tre ovenfor nævnte hovedantagelser påvirker<br />
dels us<strong>ikke</strong>rheden om befolkningens størrelse, dels us<strong>ikke</strong>rheden om befolkningens<br />
sammensætning på aldersgrupper. Us<strong>ikke</strong>rheden på befolkningens<br />
alderssammensætning er central, fordi det er denne us<strong>ikke</strong>rhed,<br />
der giver anledning til us<strong>ikke</strong>rhed om den offentlige sektors fremtidige finansiering.<br />
Kapitlet <strong>af</strong>sluttes med en sammenfatning i <strong>af</strong>snit 10.6.<br />
10.2 Aldersfordelingen<br />
Gennem de sidste hundrede år er der hele tiden blevet flere personer i<br />
den erhvervsaktive alder, som vi her definerer som personer mellem 15 og<br />
64 år. 2 Ved indgangen til 1900-tallet var der således knap 1½ mio. personer<br />
i den erhvervsaktive alder, mens der i 2000 var godt 3½ mio., jf. figur<br />
10.2. Dermed er der i dag over dobbelt så mange forsørgere som for<br />
hundrede år siden.<br />
2 Anvendelsen <strong>af</strong> en fast aldersgrænse for den erhvervsaktive alder er næppe rimelig over<br />
så lang en periode, hvor middellevetiden (jf. nedenfor) er vokset betydeligt. Tallene skal<br />
derfor kun tages som en indikator for udviklingen. Antallet <strong>af</strong> erhvervsaktive kan være steget<br />
mere, fordi stigninger i sundhedstilstanden har betydet, at det for flere er blevet muligt<br />
at være erhvervsaktiv til det 65. år.<br />
244
Kapitel 10<br />
Der forventes en mindre gunstig udvikling i antallet <strong>af</strong> forsørgere i de kommende<br />
årtier, idet antallet <strong>af</strong> personer i den erhvervsaktive alder forventes<br />
at falde fra 2009. Fra et højdepunkt omkring 3,7 mio. personer i den erhvervsaktive<br />
alder i dette år, forventes antallet at falde støt til ca. 3,1 mio.<br />
personer i 2080. Der forventes altså på <strong>sig</strong>t, at være omkring 600.000 færre<br />
personer i alderen fra 15 til 64 år end i 2009. I det omfang den erhvervsaktive<br />
alder udvides i perioden <strong>–</strong> bl.a. fordi levetiden stiger <strong>–</strong> kan<br />
faldet i antal personer i den erhvervsaktive alder blive mindre.<br />
Samtidig er der i løbet <strong>af</strong> det seneste århundrede sket en stigning i antallet<br />
<strong>af</strong> børn og ældre, dvs. personer uden for den erhvervsaktive alder. Omkring<br />
1900 var der således omkring 1 mio. børn og ældre, hvilket er steget<br />
til ca. 1,8 mio. i 2002, jf. figur 10.2. Der er altså blevet flere personer i de<br />
aldersgrupper, som typisk skal forsørges. Denne udvikling ventes at fortsætte<br />
i de kommende år, så der er godt 2 mio. børn og ældre i 2040. Herefter<br />
forventes antallet at være forholdsvist konstant.<br />
Figur 10.2: Antal personer henholdsvis i og uden for den erhvervsaktive<br />
alder<br />
1.000 personer<br />
4.000<br />
3.500<br />
3.000<br />
2.500<br />
2.000<br />
1.500<br />
1.000<br />
500<br />
0<br />
0<br />
1901 1921 1941 1961 1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
Personer i de erhvervsaktive aldre<br />
Personer i de <strong>ikke</strong>-erhvervsaktive aldre<br />
1.000 personer<br />
4.000<br />
Kilde: Danmarks Statistik og Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning.<br />
3.500<br />
3.000<br />
2.500<br />
2.000<br />
1.500<br />
1.000<br />
Hovedårsagen til, at antallet <strong>af</strong> personer uden for den erhvervsaktive alder<br />
er steget, er, at der er blevet langt flere ældre, mens antallet <strong>af</strong> børn <strong>–</strong><br />
med undtagelse <strong>af</strong> en kort periode fra 1940 <strong>–</strong> <strong>ikke</strong> er steget. Således er<br />
antallet <strong>af</strong> personer over 64 år steget fra knap 200.000 i 1900 til ca.<br />
800.000 i dag, jf. figur 10.3. Denne udvikling ventes at fortsætte i de kommende<br />
år, således at antallet <strong>af</strong> ældre topper omkring 2040 med ca. 1,2<br />
mio. for derefter at stabilisere <strong>sig</strong> omkring dette niveau. Det vil <strong>sig</strong>e, at der<br />
om knap 40 år skønnes at være ca. 400.000 flere ældre end i dag. Antallet<br />
<strong>af</strong> børn ventes omvendt at falde fra omkring 1 mio. i dag til 750.000 i 2080.<br />
500<br />
245
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Der forventes en relativt større stigning i antallet <strong>af</strong> ældste ældre end i ældregruppen<br />
som helhed. Således skønnes antallet <strong>af</strong> personer over 80 år<br />
at blive fordoblet fra omkring 200.000 til knap 400.000 personer i løbet <strong>af</strong><br />
de kommende 40 år, jf. figur 10.3. Denne stigning er relevant, fordi de offentlige<br />
serviceudgifter pr. person er større for denne gruppe end for andre<br />
aldersgrupper.<br />
Figur 10.3: Antal personer under 15 år og over henholdsvis 65 år og<br />
80 år<br />
1.000 personer<br />
1.400<br />
1.200<br />
1.000<br />
Kilde: Danmarks Statistik og Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning.<br />
246<br />
800<br />
600<br />
400<br />
200<br />
0<br />
0<br />
1901 1921 1941 1961 1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
0-14 årige 65 + årige 80 + årige<br />
1.000 personer<br />
1.400<br />
1.200<br />
1.000<br />
I forhold til den fremtidige finansiering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet er udviklingen<br />
i forholdet mellem de forskellige aldersgrupper i befolkningen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende<br />
betydning. Størrelsesforholdet mellem forskellige aldersgrupper i befolkningen<br />
måles ofte ved udviklingen i den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote, der<br />
sætter antallet <strong>af</strong> børn og ældre i forhold til antallet <strong>af</strong> personer i den erhvervsaktive<br />
alder. Målet kan betragtes som et groft mål for antallet <strong>af</strong><br />
personer, som skal forsørges, delt med antallet <strong>af</strong> potentielle forsørgere.<br />
Den kr<strong>af</strong>tige stigning over de sidste hundrede år i antallet <strong>af</strong> personer i<br />
den erhvervsaktive alder har betydet et fald i den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote.<br />
Den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote defineres som summen <strong>af</strong> antallet <strong>af</strong><br />
personer i i alderen 0-14 år og antallet <strong>af</strong> personer, der er 65 år eller derover,<br />
divideret med antallet <strong>af</strong> personer i alderen 15-64 år.<br />
Målt ved dette begreb skulle 3 erhvervsaktive for hundrede år siden forsørge<br />
lidt mindre end 2 personer, mens 3 personer i dag kun skal forsørge<br />
1,5 personer uden for den erhvervsaktive alder. Fremover forventes der at<br />
blive færre i den erhvervsaktive alder og flere uden for den erhvervsaktive<br />
800<br />
600<br />
400<br />
200
Kapitel 10<br />
alder. Det betyder, at der omkring 2040 forventes at være 3 erhvervsaktive<br />
igen til at forsørge lidt mindre end 2 personer, der <strong>ikke</strong> er i den erhvervsaktive<br />
alder. Fra 2040 ligger dette tal nogenlunde fast.<br />
Sammensætningen <strong>af</strong> personerne uden for den erhvervsaktive alder er<br />
dog markant anderledes end ved det 20. århundredes begyndelse.<br />
Dette ses ved at opdele den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote i henholdsvis en<br />
demogr<strong>af</strong>isk børnekvote og en demogr<strong>af</strong>isk ældrekvote.<br />
Den demogr<strong>af</strong>iske børnekvote er defineret som antallet <strong>af</strong> personer i alderen<br />
0 <strong>–</strong> 14 år divideret med antallet <strong>af</strong> personer i alderen 15 <strong>–</strong> 64 år.<br />
Den demogr<strong>af</strong>iske ældrekvote er defineret som antallet <strong>af</strong> personer på 65<br />
år og derover divideret med antallet <strong>af</strong> personer i alderen 15 <strong>–</strong> 64 år.<br />
I løbet <strong>af</strong> det 20. århundrede har antallet <strong>af</strong> børn ligget nogenlunde konstant,<br />
mens der er blevet flere i den erhvervsaktive alder. Således var der i<br />
1900 omkring 0,57 barn pr. forsørger, hvilket i dag er faldet til godt og vel<br />
det halve. I fremskrivningen antages et beskedent yderligere fald, således<br />
at børnekvoten stabiliseres omkring 0,28 pr. person i den erhvervsaktive<br />
alder.<br />
Figur 10.4: Demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvoter<br />
1<br />
0,9<br />
0,8<br />
0,7<br />
0,6<br />
0,5<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
0<br />
0<br />
1901 1921 1941 1961 1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
Demogr<strong>af</strong>isk forsørgerkvote Demogr<strong>af</strong>isk ældrekvote<br />
Demogr<strong>af</strong>isk børnekvote<br />
Kilde: Egne beregninger, Danmarks Statistik og Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning.<br />
Omvendt er antallet <strong>af</strong> ældre gennem det 20. århundrede vokset betydeligt<br />
mere end antallet <strong>af</strong> personer i den erhvervsaktive alder. I begyndelsen <strong>af</strong><br />
århundredet var der 0,1 ældre pr. person i alderen fra 15 <strong>–</strong> 64 år. I dag er<br />
1<br />
0,9<br />
0,8<br />
0,7<br />
0,6<br />
0,5<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
247
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
der dobbelt så mange ældre pr. erhvervsaktiv, nemlig 0,2. Frem til 2040<br />
forventes den demogr<strong>af</strong>iske ældrekvote at vokse yderligere og at nå et<br />
niveau på 0,38. Herefter forventes kvoten at blive stabiliseret på det høje<br />
niveau.<br />
Ændringen i sammensætningen <strong>af</strong> den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote <strong>–</strong> fra<br />
hovedsageligt at dække over forsørgelse <strong>af</strong> børn i starten <strong>af</strong> det 20. århundrede<br />
til i dag at repræsentere en stor set lige fordeling <strong>af</strong> børn og ældre<br />
og i fremtiden til hovedsageligt at være en forsørgelse <strong>af</strong> ældre <strong>–</strong> har<br />
betydning for de offentlige finanser. Det skyldes, at de offentlige udgifter til<br />
en person på 65 år eller derover <strong>–</strong> med den nuværende udgiftssammensætning<br />
<strong>–</strong> er væsentlig højere end udgifterne til et barn.<br />
10.3 Indvandringen<br />
Den samlede bruttoindvandring <strong>af</strong> personer, som <strong>ikke</strong> har dansk oprindelse,<br />
var i 2003 på 24.000 personer. I befolkningsfremskrivningen antages<br />
bruttoindvandringen fortsat at ligge på 24-25.000 personer om året. Med<br />
en ligeledes relativt konstant bruttoudvandring indebærer fremskrivningen,<br />
at nettoindvandringen har et stort set konstant niveau på omkring 7.000<br />
personer om året.<br />
Boks 10.1: Definition <strong>af</strong> befolkningsgrupper<br />
Figur 10.1 opdeler befolkningen i 5 grupper <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> oprindelse. Til opdelingen<br />
anvendes følgende statistiske definitioner:<br />
En person har dansk oprindelse, hvis mindst en <strong>af</strong> forældrene både er dansk<br />
statsborger og født i Danmark. Det har ingen betydning, om personen <strong>selv</strong> er<br />
dansk statsborger eller født i Danmark<br />
Hvis personen <strong>ikke</strong> har dansk oprindelse, er vedkommende:<br />
Indvandrer, hvis personen er født i udlandet eller<br />
Efter<strong>kommer</strong>, hvis personen er født i Danmark<br />
Indvandreres og efter<strong>kommer</strong>es oprindelse er opdelt i to landegrupper, der følger<br />
FN’s definition:<br />
Mere udviklede lande: USA, Canada og det meste <strong>af</strong> Europa samt Australien,<br />
New Zealand og Japan.<br />
Mindre udviklede lande: Landene i Afrika, Latinamerika og Asien, samt en række<br />
tidligere Sovjetrepubl<strong>ikke</strong>r og Tyrkiet.<br />
En præcis lande<strong>af</strong>grænsning findes i Markeprand, Stephensen & Pedersen<br />
(2003)<br />
I figur 10.1 ses, at den antagne årlige nettoindvandring fører til, at antallet<br />
<strong>af</strong> indvandrede, som opholder <strong>sig</strong> i Danmark, vil være voksende i fremtiden.<br />
Indvandrede fra mindre udviklede lande udgjorde i 2003 3,3 procent<br />
<strong>af</strong> befolkningen. Denne andel forventes at blive fordoblet frem til 2040.<br />
Herefter forventes en fortsat svag stigning i gruppens andel <strong>af</strong> befolknin-<br />
248
Kapitel 10<br />
gen. Indvandrede fra mere udviklede lande udgjorde i 2003 2,9 procent <strong>af</strong><br />
befolkningen. I 2040 forventes denne gruppe at udgøre 3,9 procent. Bruttoindvandringen<br />
<strong>af</strong> personer fra de to landegrupper antages at være <strong>af</strong><br />
nogenlunde samme størrelsesorden i fremtiden. Årsagen til den noget<br />
stærkere vækst i antallet <strong>af</strong> indvandrede fra mindre udviklede lande er derfor<br />
alene, at tilbøjeligheden til at udvandre er betydeligt højere blandt indvandrere<br />
fra mere udviklede lande.<br />
For de to efter<strong>kommer</strong>grupper er forskellen i vækstraten endnu større. Efter<strong>kommer</strong>e<br />
fra mindre udviklede lande udgjorde i 2003 1,4 procent <strong>af</strong> befolkningen.<br />
I 2040 ventes andelen at være knap firdoblet og udgøre 5,3<br />
procent. Efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande udgør 0,5 procent <strong>af</strong> befolkningen<br />
i 2003 og ventes i 2040 at udgøre 1,1 procent.<br />
Årsagerne til den meget højere vækstrate for efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede<br />
lande er dels, at antallet <strong>af</strong> indvandrede fra denne gruppe vokser<br />
hurtigere end antallet <strong>af</strong> indvandrede fra mere udviklede lande, dels at fertiliteten<br />
blandt indvandrede fra mindre udviklede lande forventes at være<br />
næsten dobbelt så høj som fertiliteten blandt indvandrede fra mere udviklede<br />
lande, jf. bilag 10.1.<br />
Indvandrere og efter<strong>kommer</strong>e udgjorde i 2003 i alt 8,1 procent <strong>af</strong> befolkningen.<br />
I år 2040 forventes denne andel at udgøre 16,8 procent og dermed<br />
at være mere end fordoblet. I 2080 forventes gruppernes samlede<br />
andel <strong>af</strong> befolkningen at være 24 procent. Her<strong>af</strong> udgør indvandrere og efter<strong>kommer</strong>e<br />
fra mindre udviklede lande ¾ svarende til 18 procent <strong>af</strong> befolkningen.<br />
Den fremtidige udvikling indebærer således et samfund med betydelig<br />
større variation i befolkningens oprindelse, end vi har været vant til i Danmark.<br />
Det kan i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> have betydelige konsekvenser for indretningen <strong>af</strong><br />
<strong>velfærd</strong>samfundet, jf. kapitel 5.<br />
10.4 Middellevetid<br />
Sikring <strong>af</strong> et langt liv og en god sundhedstilstand for befolkningen er centrale<br />
opgaver for et <strong>velfærd</strong>ssamfund. På den anden side betyder en øget<br />
middellevetid, at det kan blive sværere at finansiere <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
med den indretning, det har i dag. Med den faste pensionsalder på 65 år<br />
og en fast efterlønsalder på 60 år betyder en voksende middellevetid, at<br />
fremtidens pensionister umiddelbart vil modtage pension i en længere periode,<br />
end nutidens pensionister har ud<strong>sig</strong>t til. Den forventede udvikling i<br />
middellevetiden er derfor <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende betydning, når det diskuteres, hvilke<br />
udfordringer <strong>velfærd</strong>ssamfundet står overfor.<br />
Middellevetiden for den danske befolkning er steget betragteligt gennem<br />
de sidste knap 100 år. Både mænd og kvinder lever således omkring 23 år<br />
249
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
længere i dag end for 100 år siden, jf. figur 10.5. Middellevetiden er i dag<br />
79 år for kvinder og knap 75 år for mænd.<br />
Middellevetiden er steget hastigere i nogle perioder end i andre. Siden begyndelsen<br />
<strong>af</strong> 1950’erne er middellevetiden steget langsommere end tidligere,<br />
men i de seneste 5 <strong>–</strong> 10 år har der igen været tendens til lidt højere<br />
stigningstakter for middellevetiden, jf. figur 10.6.<br />
I fremskrivningen forudsættes en gradvis stigning i levetiden til 85,8 år for<br />
kvinder og 80,2 år for mænd i 2081. Det svarer til en gennemsnitlig årlig<br />
vækst på mindre end 0,1 år, hvilket er markant mindre end væksten i de<br />
forudgående knap 100 år. For både mænd og kvinder er den forudsatte<br />
vækst på niveau med den mindste stigning i en <strong>af</strong> de forudgående 10årige<br />
delperioder.<br />
Figur 10.5: Middellevetiden for<br />
mænd og kvinder i Danmark<br />
År<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
40<br />
1901 1931 1961 1991 2021 2051 2081<br />
Kilde: Haldrup (2004).<br />
250<br />
Mænd Kvinder<br />
År<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
Figur 10.6: Gennemsnitlig årlig<br />
stigning i middellevetid<br />
0,5<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
0<br />
0<br />
1921 1961 2001 2041 2081<br />
Mænd Kvinder<br />
0,5<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
Anm.: Væksten er udglattet ved at tage udgangspunkt<br />
i ændringer mellem perioder<br />
<strong>af</strong> 10 års længde.<br />
Kilde: Egne beregninger og Haldrup<br />
(2004).<br />
I 1960 var middellevetiden i Danmark blandt de højeste i verden. Danske<br />
mænd havde en middellevetid på 70,4 år, hvilket var den 5. højeste i<br />
OECD. Kvindernes middellevetid lå på en 6. plads med en middellevetid<br />
på 74,4 år. De lande, der havde højere middellevetid end Danmark, var<br />
Norge, Sverige, Island og Holland og for kvindernes vedkommende tillige<br />
Schweiz, jf. tabel 10.1.<br />
Middellevetiden i Danmark har imidlertid siden 1960 udviklet <strong>sig</strong> markant<br />
langsommere end i flertallet <strong>af</strong> de øvrige vestlige lande. Det gælder i særdeleshed<br />
for kvinderne, hvor Danmark med en middellevetid på 79,3 år i<br />
år 2000 hører til blandt den dårligste tredjedel <strong>af</strong> OECD-landene, mens<br />
den danske middellevetid for mænd med 74,5 år er i den dårligste halvdel<br />
<strong>af</strong> OECD-landene.
Kapitel 10<br />
Den meget moderate middellevetidsudvikling <strong>af</strong>spejles bl.a. ved, at danske<br />
mænd og kvinder - ifølge Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning,<br />
jf. senere - først omkring år 2040 forventes at opnå samme middellevetid,<br />
som svenske mænd og kvinder har i dag.<br />
Den danske vækst i middellevetiderne i perioden fra 1960 til 2000 har været<br />
på 4,1 år for mænd og 4,9 år for kvinder. Det tilsvarende tal for Japan<br />
er 12,4 år for mænd og 14,4 år for kvinder. For begge køn har væksten i<br />
middellevetiden siden 1960 altså været knap 3 gange så høj i Japan som i<br />
Danmark.<br />
Blandt OECD-landene har kun Slovakiet h<strong>af</strong>t en lavere absolut vækst i<br />
kvindernes middellevetid end Danmark siden 1960. For så vidt angår<br />
mændene har kun Holland, Tjekkiet, Slovakiet og Ungarn h<strong>af</strong>t en lavere<br />
absolut vækst i middellevetiden end Danmark.<br />
Tabel 10.1: Middellevetiden for mænd og kvinder i OECD-landene, år<br />
Mænd Kvinder<br />
1960 2000 1960 2000<br />
Holland 71,5 Island 78,0 Norge 75,8 Japan 84,6<br />
Norge 71,3 Japan 77,7 Holland 75,4 Frankrig 82,7<br />
Sverige 71,2 Sverige 77,4 Island 75,0 Spanien 82,7<br />
Island 70,7 Schweiz 76,9 Sverige 74,9 Schweiz 82,6<br />
Danmark 70,4 Australien 76,6 Schweiz 74,5 Østrig 82,0<br />
New Zealand 68,7 Norge 76,0 Danmark 74,4 Sverige 82,0<br />
Schweiz 68,7 New Zealand 75,7 Australien 73,9 Island 81,4<br />
Slovakiet 68,4 Grækenland 75,5 New Zealand 73,9 Norge 81,4<br />
Irland 68,1 Holland 75,5 UK 73,7 Luxembourg 81,3<br />
Australien 67,9 Spanien 75,5 Frankrig 73,6 Østrig 81,2<br />
Tjekkiet 67,9 Østrig 75,4 Belgien 73,5 Finland 81,0<br />
UK 67,9 UK 75,4 Tjekkiet 73,4 Belgien 80,8<br />
Belgien 67,7 Frankrig 75,2 USA 73,1 New Zealand 80,8<br />
Spanien 67,4 Luxembourg 74,9 Slovakiet 72,7 Tyskland 80,7<br />
Grækenland 67,3 Tyskland 74,7 Finland 72,5 Grækenland 80,6<br />
Frankrig 67,0 Belgien 74,6 Tyskland 72,4 Holland 80,5<br />
Tyskland 66,9 Danmark 74,5 Grækenland 72,4 UK 80,2<br />
USA 66,6 Finland 74,2 Luxembourg 72,2 Portugal 79,7<br />
Luxembourg 66,5 Irland 74,2 Spanien 72,2 USA 79,5<br />
Ungarn 65,9 USA 74,1 Østrig 71,9 Danmark 79,3<br />
Finland 65,5 Portugal 72,7 Irland 71,9 Irland 79,2<br />
Østrig 65,4 Tjekkiet 71,7 Polen 70,6 Korea 79,2<br />
Japan 65,3 Korea 71,7 Japan 70,2 Tjekkiet 78,4<br />
Polen 64,9 Mexico 71,6 Ungarn 70,1 Polen 77,9<br />
Portugal 61,2 Polen 69,7 Portugal 66,8 Slovakiet 77,4<br />
Mexico 55,8 Slovakiet 69,2 Mexico 59,2 Mexico 76,5<br />
Korea 51,1 Ungarn 67,2 Korea 53,7 Ungarn 75,7<br />
Tyrkiet 46,3 Tyrkiet 65,8 Tyrkiet 50,3 Tyrkiet 70,4<br />
Anm.: For Tyskland, Grækenland og Sydkorea er der anvendt 1999-værdier.<br />
Kilde: OECD Health Data 2003.<br />
251
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Den relativt lave middellevetid i Danmark i år 2000 i forhold til andre sammenlignelige<br />
lande kan belyses ud fra såkaldte standardiserede dødelighedsrater,<br />
som er et mål for dødelighedens niveau med en given standard<br />
aldersfordeling.<br />
De standardiserede dødelighedsrater for danske kvinder var i 1999 godt<br />
22 pct. højere end gennemsnittet for de daværende 15 EU-lande og tilmed<br />
markant højere end vores nabolande. For mændene var niveauet ”kun” 7<br />
pct. højere end EU-gennemsnittet.<br />
Blandt danske kvinder er der især en betydelig overdødelighed som følge<br />
<strong>af</strong> kræftsygdomme. Kvinders standardiserede dødshyppighed som følge<br />
<strong>af</strong> kræft er således næsten 44 pct. højere end EU-gennemsnittet. Forskellen<br />
er så betragtelig, at det forklarer 52 pct. <strong>af</strong> den samlede forskel i den<br />
standardiserede dødelighed mellem Danmark og EU-gennemsnittet. Danske<br />
mænd har en standardiseret dødshyppighed som følge <strong>af</strong> kræft, der<br />
svarer til EU-gennemsnittet.<br />
Tabel 10.2: Dødelighed som følge <strong>af</strong> kræft og hjertesygdomme, 1999,<br />
EU-15=100<br />
Kræft Hjertesygdomme I alt<br />
Kvinder Mænd Kvinder Mænd Kvinder Mænd<br />
Danmark 144 103 121 114 122 107<br />
Tyskland 105 97 137 128 103 102<br />
Holland 115 108 82 91 107 102<br />
Sverige 98 76 121 128 94 88<br />
UK 117 94 140 144 113 101<br />
Norge 104 89 116 122 101 98<br />
Anm.: Standardiserede dødelighedsrater. Hjertesygdomme angiver iskæmiske<br />
hjertesygdomme,<br />
kranspulsårer.<br />
Kilde: Eurostat.<br />
dvs. hjertesygdomme forårsaget <strong>af</strong> forkalkning <strong>af</strong> hjertets<br />
Med 21 pct. over EU-gennemsnittet har danske kvinder også en forholdsvis<br />
stor overdødelighed som følge <strong>af</strong> iskæmiske hjertesygdomme (hjertesygdomme<br />
forårsaget <strong>af</strong> forkalkning <strong>af</strong> hjertets kranspulsårer). Dette forklarer<br />
andre knap 13 pct. <strong>af</strong> forskellen mellem dødeligheden for danske<br />
kvinder og EU-gennemsnittet for kvinder. For danske mænd er overdødeligheden<br />
som følge <strong>af</strong> iskæmiske hjertesygdomme på knap 14 procent i<br />
forhold til EU-gennemsnittet.<br />
Den forventede fremtidige udvikling i middellevetiden<br />
Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning indebærer en fortsat<br />
vækst i middellevetiden for både mænd og kvinder. Fremskrivningen indebærer,<br />
at væksten i middellevetiden for begge køn forventes at være <strong>af</strong><br />
samme størrelsesorden som den mindste stigning i et <strong>af</strong> de forudgående<br />
årtier, jf. figur 10.6. Væksten forventes således fortsat at være lav, og lavere<br />
end i den seneste 10 års periode. Frem til 2020 forventes levetiden at<br />
252
Kapitel 10<br />
vokse med 2,1 år for mænd og 2,0 år for kvinder, svarende til en gennemsnitlig<br />
vækst på 0,1 år pr. år.<br />
I perioden herefter forventes (ifølge den estimerede udvikling i dødssandsynlighederne),<br />
at væksten i middellevetiden <strong>af</strong>tager yderligere. Frem til<br />
2040 vokser middellevetiden for mænd med 3,4 år fra niveauet i 2000. For<br />
kvinder er væksten på 3,6 år i denne 40-års periode. Opbremsningen i<br />
væksten fortsætter i den næste 40-års periode fra 2040 til 2080.<br />
I 2080 forventes middellevetiden for mænd at være godt 80 år (5,7 år mere<br />
end i år 2000), mens den for kvinder forventes at være knap 86 år (6,5<br />
år mere end i år 2000).<br />
For at sætte denne udvikling i relief kan middellevetidsudviklingen sættes i<br />
forhold til middellevetider i andre lande. Danske mænd forventes således<br />
først i 2040 at opnå en middellevetid, der svarer til den middellevetid, som<br />
mænd fra Island og Japan havde i år 2000, jf. tabel 10.1. Danske kvinder<br />
opnår ifølge fremskrivningen først omkring år 2060 en middellevetid, der<br />
svarer til middellevetiden for japanske kvinder i år 2000.<br />
Fremskrivningen <strong>af</strong> middellevetiderne giver således anledning til en ret<br />
begrænset fremtidig vækst i disse målt i forhold til det niveau, som allerede<br />
er nået i andre lande. Den forholdsvis begrænsede fremtidige vækst i<br />
middellevetiderne i fremskrivningen skyldes, at denne er baseret på den<br />
historiske udvikling. Den anvendte metode (Lee-Carter metoden) betyder,<br />
at den fremtidige udvikling især bliver knyttet til udviklingen i den seneste<br />
del <strong>af</strong> den historiske periode, hvor middellevetidsvæksten i Danmark er lav<br />
i international sammenhæng, jf. bilag 10.1. Det fører til det resultat, at den<br />
fremtidige vækst i middellevetiden også bliver lavere, end den ville blive i<br />
andre lande, hvis man anvendte samme fremskrivningsmetode for disse<br />
lande.<br />
I det omfang, at den forskellige udvikling i middellevetiden i OECDlandene<br />
har tendens til at udjævne <strong>sig</strong> over tid <strong>–</strong> f.eks. via internationalt<br />
kendskab til effekten <strong>af</strong> ændrede vaner og forbedrede medicinske behandlinger<br />
<strong>–</strong> vil den anvendte metode systematisk undervurdere levetidsudviklingen<br />
i Danmark.<br />
Sammenfattende må antagelserne omkring levetid karakteriseres som for<strong>sig</strong>tige.<br />
Udgiftspresset fra den demogr<strong>af</strong>iske udvikling kan med andre ord<br />
nemt risikere at blive større end antaget i den centrale økonomiske fremskrivning,<br />
jf. kapitel 12.<br />
Udviklingen i restlevetiden for 60-årige<br />
For at få et mål for udviklingen i den forventede levetid efter tilbagetrækningen<br />
fra arbejdsmarkedet betragtes udviklingen i restlevetiden for en 60-<br />
253
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
årig. Dette mål indebærer således en implicit antagelse om konstant tilbagetrækningsalder.<br />
Der behøver <strong>ikke</strong> at være en snæver sammenhæng mellem middellevetiden<br />
(for en 0-årig) og restlevetiden for en 60-årig. Hvis det især er de aldersbetingede<br />
dødeligheder for de yngre årgange, der reduceres, kan<br />
middellevetiden vokse, uden at restlevetiden for en 60-årig vokser tilsvarende.<br />
Restlevetiden for 60-årige mænd og kvinder i Danmark var i 2000 noget<br />
kortere end i vore nabolande, særligt i forhold til norske og svenske 60årige.<br />
60-årige danske mænd kunne i 2000 i gennemsnit forvente at leve<br />
yderligere knap 19 år. Norske og svenske 60-årige mænd kunne i gennemsnit<br />
forvente at leve mellem 1 og 2 år længere end danske mænd. I<br />
Tyskland, Holland og Storbritannien var den forventede restlevetid kun<br />
mellem 0,2 og 0,7 år længere end i Danmark.<br />
Sammenlignet med 1991 har kun Holland h<strong>af</strong>t en mindre absolut vækst i<br />
restlevetiden for 60-årige end Danmark. I Norge, Sverige, Tyskland og<br />
Storbritannien er restlevetiden for 60-årige vokset med i størrelsesordenen<br />
½ år mere end i Danmark, jf. figur 10.7.<br />
Figur 10.7: Udvikling i restlevetiden for 60-årige i Danmark og udvalgte<br />
lande<br />
21<br />
20<br />
19<br />
18<br />
17<br />
16<br />
Kilde: Eurostat.<br />
254<br />
Mænd<br />
DK DEU NLD SWE UK NOR<br />
1991 2000<br />
21<br />
20<br />
19<br />
18<br />
17<br />
16<br />
25<br />
24<br />
23<br />
22<br />
21<br />
20<br />
Kilde: Eurostat.<br />
Kvinder<br />
DK DEU NLD SWE UK NOR<br />
1991 2000<br />
60-årige danske kvinder kunne i 2000 med en gennemsnitlig restlevetid på<br />
22,3 år forvente at leve mellem 1½ og 2 år kortere end 60-årige norske og<br />
svenske kvinder. Storbritannien var med 23 år det land, som havde den<br />
næstkorteste restlevetid for 60-årige blandt de udvalgte lande.<br />
Med undtagelse <strong>af</strong> Holland har de udvalgte lande siden 1991 h<strong>af</strong>t en kr<strong>af</strong>tigere<br />
absolut vækst i restlevetiden for 60-årige kvinder end Danmark. Det<br />
har blandt andet betydet, at Tyskland og UK er gået fra i 1991 at have<br />
stort set samme restlevetid for 60-årige kvinder som Danmark til i 2000 at<br />
have restlevetider, der er ca. 1 år længere.<br />
25<br />
24<br />
23<br />
22<br />
21<br />
20
Kapitel 10<br />
Fra 1960 til 2000 er restlevetiderne for 60-årige vokset med 1,8 år for<br />
mænd og 3,1 år for kvinder. I de kommende år forventes denne vækst at<br />
fortsætte, men på et lidt lavere niveau. Restlevetiden for mænd vokser<br />
med 1,3 år frem til 2040 og for kvinder med 2,6 år i samme periode.<br />
Figur 10.8: Udviklingen i restlevetiden for 60-årige<br />
År<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
0<br />
1901 1921 1941 1961 1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
Kilde: Haldrup (2004).<br />
Mænd Kvinder<br />
Den forventede gennemsnitlige vækst i restlevetiden i dette århundrede<br />
for en 60-årig forventes at være <strong>af</strong> samme størrelsesorden, som den observerede<br />
vækst i restlevetiden for en 60-årig gennem forrige århundrede.<br />
Det er bemærkelsesværdigt, fordi væksten i middellevetiden (for en 0-årig)<br />
forventes at være reduceret til mellem en tredjedel og en fjerdedel <strong>af</strong> væksten<br />
i middellevetiden i forrige århundrede.<br />
Det <strong>af</strong>spejler det generelle fænomen, at den forventede reduktion i dødelighederne<br />
for de yngre aldre er meget beskeden, mens der fortsat forventes<br />
en vis reduktion i dødelighederne for de ældre aldersgrupper. Det betyder,<br />
at de forventede restlevetider vokser relativt mere jo højere alder,<br />
der betragtes.<br />
Årsagen til væksten i middellevetiden er således i høj grad, at restlevetiderne<br />
for personer over 60 år vokser. Væksten i middellevetiden forventes<br />
derfor i høj grad at ske ved, at personer, som i dag i vid udstrækning har<br />
mulighed for at trække <strong>sig</strong> tilbage fra arbejdsmarkedet, vil leve længere.<br />
Us<strong>ikke</strong>rhed om middellevetiden<br />
Den statistiske us<strong>ikke</strong>rhed på den estimerede udvikling i middellevetiderne<br />
kan vurderes ved anvendelse <strong>af</strong> konfidensintervaller. Konfidensintervaller<br />
angiver us<strong>ikke</strong>rhedsgrænser på størrelsen <strong>af</strong> middellevetiden til forskellige<br />
År<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
255
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
tidspunkter. 3 Den laveste grænse angiver den middellevetid, som middellevetiden<br />
med 95 procents sandsynlighed vil være større end på det pågældende<br />
tidspunkt. Den højeste grænse angiver den middellevetid, som<br />
middellevetiden med 95 procents sandsynlighed er mindre end.<br />
I figur 10.9 og figur 10.10 er us<strong>ikke</strong>rhedsintervallet <strong>af</strong>grænset <strong>af</strong> disse to<br />
konfidensniveauer angivet ved de stiplede kurver. I 2020 angiver konfidensintervallerne<br />
således, at middellevetiden for mænd med 90 procents<br />
sandsynlighed ligger mellem 75,4 år og 77,7 år. For kvinder ligger middellevetiden<br />
med 90 procents sandsynlighed mellem 79,2 og 83,0 år i år<br />
2020.<br />
Us<strong>ikke</strong>rheden på middellevetiden er voksende i fremskrivningens længde.<br />
Det interval, hvor middellevetiden med 90 procents sandsynlighed forventes<br />
at ligge, er derfor større i 2080 end i 2020. For mænd går intervallet fra<br />
en middellevetid på 78,2 år til 81,9 år i 2080, mens det tilsvarende interval<br />
for kvinder dækker over middellevetider fra 82,9 til 88,5 år.<br />
Figur 10.9: Prognose for kvinders<br />
middellevetid<br />
År<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
256<br />
År<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
Figur 10.10: Prognose for mænds<br />
middellevetid<br />
50<br />
50 50<br />
50<br />
1900 1940 1980 2020 2060 2100<br />
1900 1940 1980 2020 2060 2100<br />
Anm.: De stiplede linjer angiver statistisk us<strong>ikke</strong>rhed målt ved øvre og nedre 95-procents<br />
niveauer.<br />
Kilde: Haldrup (2004)<br />
10.5 Us<strong>ikke</strong>rhed med hensyn til befolkningens alderssammensætning<br />
Us<strong>ikke</strong>rheden ved den fremtidige befolkningsudvikling vedrører antallet <strong>af</strong><br />
fødsler, middellevetiden og indvandring. Hver <strong>af</strong> disse har betydelig indflydelse<br />
på udviklingen i antallet <strong>af</strong> personer i befolkningen.<br />
Den samlede us<strong>ikke</strong>rhed på befolkningsudviklingen er betydelig. For finansieringen<br />
<strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet er den samlede befolkningsudvikling<br />
imidlertid <strong>ikke</strong> så <strong>af</strong>gørende. Det er derimod alderssammensætningen <strong>af</strong><br />
befolkningen. Dette <strong>af</strong>snit betragter på denne baggrund følsomheden i be-<br />
3 Den statistiske us<strong>ikke</strong>rhed, der udtrykkes ved konfidensintervallet, forudsætter, at den<br />
statistiske model er velspecificeret, og at der <strong>ikke</strong> sker (strukturelle) skift i sammenhængene<br />
mellem de aldersbetingede dødssandsynligheder i fremtiden.<br />
År<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
År<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60
Kapitel 10<br />
folkningens sammensætning over for ændringer i antallet <strong>af</strong> fødsler, indvandringen<br />
og middellevetiden.<br />
Fødsler<br />
I dette <strong>af</strong>snit undersøges betydningen for befolkningsudviklingen og den<br />
demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote <strong>af</strong> at øge antallet <strong>af</strong> børnefødsler permanent.<br />
Det antages, at antallet <strong>af</strong> fødsler stiger svarende til, at den samlede fertilitet<br />
stiger med 0,1 fra 1,68 til 1,78 pr. år fra medio 2005. Stigningen fører<br />
til, at der fødes 3.760 ekstra børn i løbet <strong>af</strong> et år. Det antages, at dette antal<br />
ekstra børnefødsler pr. år fastholdes i de følgende år. Det svarer stort<br />
set til en stigning i fertiliteten på 0,1 i hele fremskrivningsperioden.<br />
Det fremgår <strong>af</strong> tabel 10.3, at stigningen i fertiliteten får den samlede befolkning<br />
til at stige med 270.000 personer eller 5,5 procent i forhold til<br />
grundforløbet i år 2080. På dette tidspunkt er de 0-14-åriges andel <strong>af</strong> befolkningen<br />
steget med 0,3 procent. Andelen <strong>af</strong> personer i den erhvervsaktive<br />
alder (der her defineres fra 15 <strong>–</strong> 64 år) stiger ligeledes med 0,3 procent.<br />
Omvendt er andelen <strong>af</strong> personer over 64 år faldet med 0,6 procent.<br />
Der er således meget begrænsede virkninger på alderssammensætningen<br />
<strong>af</strong> befolkningen <strong>af</strong> en stigning i fertiliteten på 0,1.<br />
Tabel 10.3: Befolkningsændringer ved en stigning i fertiliteten på 0,1,<br />
udvalgte år, 1.000 personer<br />
2005 2010 2020 2040 2080<br />
Aldersfordeling<br />
0-14 årige 1.012,3 974,7 893,3 912,4 815,6<br />
Ændring ift. grundforløb 1,9 20,6 56,0 56,1 56,0<br />
15-64 årige 3.584,2 3.583,7 3.522,7 3.282,6 3.171,4<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 0,0 1,9 75,0 182,1<br />
65 + årige 807,2 880,1 1.040,3 1.213,3 1.204,5<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 0,0 0,0 0,0 31,3<br />
Samlet befolkning 5.403,8 5.438,6 5.456,2 5.408,3 5.191,5<br />
Ændring ift. grundforløb 1,9 20,6 57,9 131,1 269,5<br />
Forsørgertryksmål<br />
Forsørgerkvote 0,51 0,52 0,55 0,65 0,64<br />
Ændring ift. grundforløb 0,00 0,01 0,02 0,00 -0,01<br />
Relativ fordeling efter alder<br />
0-14 årige 18,7 17,9 16,4 16,9 15,7<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 0,3 0,9 0,6 0,3<br />
15-64 årige 66,3 65,9 64,6 60,7 61,1<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 -0,3 -0,7 -0,1 0,3<br />
65 + årige 14,9 16,2 19,1 22,4 23,2<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 -0,1 -0,2 -0,6 -0,6<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
257
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Betragtes udviklingen i den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote ses, at med de<br />
ekstra børnefødsler stiger den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote fra 0,51 børn<br />
og ældre pr. erhvervsaktiv i 2005 til 0,65 i 2040. Herefter er niveauet forholdsvis<br />
konstant. Målt i forhold til udviklingen i grundforløbet er der stort<br />
set ingen ændring. I 2020 er forsørgerkvoten 0,02 højere end i grundforløbet.<br />
I 2040 er der ingen ændring i forhold til grundforløbet og i 2080 er forsørgerkvoten<br />
0,01 lavere end i grundforløbet.<br />
Denne udvikling skyldes, at den øgede fertilitets påvirkning <strong>af</strong> aldersfordeling<br />
<strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> på hvilket tidspunkt, der måles. Nedenstående figur 10.11<br />
viser udviklingen i den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote. Det ses, at det højere<br />
fertilitetsniveau fører til, at ændringerne i forsørgerkvoterne foretager<br />
dæmpede svingninger med en amplitude på omkring fyrre år. Afvigelserne<br />
fra grundforløbet er meget begrænsede.<br />
Figur 10.11: Demogr<strong>af</strong>isk forsørgerkvote i alternativet med flere børnefødsler<br />
og i grundforløbet (indeks 2001=100)<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
80<br />
1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
258<br />
Forsørgerkvote, grundforløb Forsørgerkvote, flere børnefødsler<br />
En permanent stigning, der satte ind på nuværende tidspunkt, ville <strong>ikke</strong><br />
kunne nå at reducere forsørgerkvoterne frem til det midlertidige toppunkt i<br />
2040. Tværtimod ville forsørgerkvoterne stige lidt i perioden frem til dette<br />
tidspunkt.<br />
Konklusionen er derfor, at en permanent stigning i fertiliteten har betydelige<br />
effekter på udviklingen i den samlede befolkning. Men stigningen skal<br />
være <strong>af</strong> meget betydelig omfang for at kunne få en mærkbar effekt på den<br />
demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote. Us<strong>ikke</strong>rheden på forsørgerkvoten med hensyn<br />
til fertiliteten er meget begrænset. Us<strong>ikke</strong>rhedens påvirkning <strong>af</strong> den<br />
fremtidige finansiering <strong>af</strong> de offentlige udgifter er derfor også begrænset.<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90
Indvandring<br />
Kapitel 10<br />
Der er i de senere år gennemført ret store ændringer i Danmarks indvandringspolitik.<br />
Senest i 2002 blev der gennemført en række stramninger.<br />
DREAM har for Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration beregnet<br />
effekten på blandt andet befolkningsudviklingen <strong>af</strong> disse stramninger.<br />
Analysen peger på, at stramningen <strong>af</strong> reglerne, hvis de opfattes som<br />
permanente, vil reducere befolkningen med godt 480.000 personer over<br />
de næste 100 år i forhold til situationen uden stramninger, jf. Pedersen<br />
m.fl. (2004).<br />
Ændrede forudsætninger med hensyn til indvandringens størrelse kan således<br />
få betydelig effekt på den fremtidige befolkningsudvikling.<br />
I det følgende undersøges effekten på den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote <strong>af</strong><br />
en permanent stigning i indvandringen fra mere udviklede lande. 4<br />
Det antages, at merindvandringen stiger med 5.000 personer om året fra<br />
medio 2006. Merindvandringen vokser gradvist til mere end 5.000, fordi<br />
der <strong>kommer</strong> flere familiesammenførte som følge <strong>af</strong> merindvandringen. Effekten<br />
på antallet <strong>af</strong> familiesammenførte er dog relativ lav, fordi der er tale<br />
om indvandrere fra mere udviklede lande.<br />
Den betragtede merindvandring svarer til en stigning i indvandringen fra<br />
denne landegruppe på godt 33 procent, da den forventede bruttoindvandring<br />
fra denne landegruppe ligger på knap 15.000 pr. år i de kommende<br />
år.<br />
Aldersfordelingen blandt de, der indvandrer fra mere udviklede lande, er<br />
ganske koncentreret på aldersgruppen fra 18 til 30 år. Den gennemsnitlige<br />
genudvandringssandsynlighed er høj for disse indvandrere. Den gennemsnitlige<br />
årlige udvandringssandsynlighed er på 6,9 procent for mænd og<br />
5,4 procent for kvinder. Specielt for indvandrere fra mere udviklede lande,<br />
der er i midten <strong>af</strong> 20’erne, er udvandringssandsynligheden høj (op imod 30<br />
procent om året for mænd og 25 procent om året for kvinder i de aldre,<br />
hvor den er højest).<br />
De høje udvandringsprocenter og en ret lav fertilitet for både indvandrere<br />
og efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande betyder, at effekten på befolkningen<br />
<strong>af</strong> denne merindvandring er væsentligt lavere, end hvis merindvandringen<br />
havde bestået <strong>af</strong> personer fra mindre udviklede lande.<br />
I 2080 er antallet <strong>af</strong> indvandrede fra mere udviklede lande vokset med<br />
knap 80.000 i forhold til grundforløbet. Antallet <strong>af</strong> efter<strong>kommer</strong>e er knap<br />
25.000 personer højere, mens antallet <strong>af</strong> personer med dansk oprindelse<br />
4 For en analyse <strong>af</strong> effekten <strong>af</strong> øget indvandring fra mindre udviklede lande henvises til<br />
ovenstående analyse i Pedersen m.fl. (2004).<br />
259
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
er vokset med 58.000 personer i forhold til grundforløbet. Den samlede<br />
befolkning er i år 2080 vokset med 163.000 personer svarende til en<br />
vækst på 3,3 procent i forhold til grundforløbet.<br />
Indvandring fra mere udviklede lande har således en kr<strong>af</strong>tigere effekt på<br />
befolkningsudviklingen de næste 80 år end en stigning i antallet <strong>af</strong> fødsler.<br />
5 Det skyldes først og fremmest, at indvandrere er omkring 20 år på<br />
tidspunktet for indvandringen, og at de derfor relativt hurtigt herefter <strong>selv</strong><br />
får børn. 6 De <strong>af</strong>ledte virkninger <strong>af</strong> stigningen <strong>kommer</strong> derfor hurtigere.<br />
Tabel 10.4: Befolkningsændringer ved en merindvandring på 5.000<br />
personer, udvalgte år, 1.000 personer<br />
2006 2010 2020 2040 2080<br />
Aldersfordeling<br />
Indvandrere fra mindre<br />
udviklede lande<br />
191,0 211,5 260,7 345,9 424,1<br />
Ændring ift. grundforløb<br />
Indvandrere fra mere<br />
udviklede lande<br />
0,0<br />
169,7<br />
0,0<br />
193,5<br />
0,0<br />
229,3<br />
0,1<br />
269,1<br />
0,5<br />
298,7<br />
Ændring ift. grundforløb<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra<br />
mindre udviklede lande<br />
2,5<br />
93,0<br />
17,4<br />
114,7<br />
37,8<br />
168,6<br />
60,8<br />
278,0<br />
79,5<br />
463,4<br />
Ændring ift. grundforløb<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mere<br />
0,0<br />
27,7<br />
0,0<br />
31,8<br />
0,0<br />
43,8<br />
0,0<br />
67,1<br />
0,3<br />
101,6<br />
udviklede lande<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 0,5 3,4 10,6 24,5<br />
Dansk oprindelse 4.928,8 4.884,8 4.741,3 4.402,9 3.796,9<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 0,5 3,9 14,3 57,6<br />
Samlet befolkning 5.410,2 5.436,4 5.443,6 5.363,0 5.084,6<br />
Ændring ift. grundforløb 2,5 18,4 45,2 85,8 162,5<br />
Forsørgertryksmål<br />
Forsørgerkvote 0,51 0,51 0,53 0,64 0,64<br />
Ændring ift. grundforløb 0,00 0,00 0,00 -0,01 -0,01<br />
Relativ fordeling efter alder<br />
0-14 årige 18,6 17,6 15,6 16,3 15,5<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1<br />
15-64 årige 66,4 66,2 65,3 61,0 61,0<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 0,1 0,1 0,2 0,3<br />
65 + årige 15,0 16,2 19,1 22,7 23,5<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 -0,1 -0,1 -0,3 -0,3<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Effekten på alderssammensætningen målt ved den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote<br />
er derimod mindre end ved flere fødsler. Den demogr<strong>af</strong>iske for-<br />
5<br />
Bemærk, at den antagne stigning i den årlige indvandring er større end stigningen i antallet<br />
<strong>af</strong> fødsler. Konklusionen gælder også, når der korrigeres for denne forskel.<br />
6<br />
Denne effekt overstiger betydningen <strong>af</strong>, at antallet <strong>af</strong> ekstra fødsler antages at være mindre<br />
end antallet <strong>af</strong> ekstra indvandrere.<br />
260
Kapitel 10<br />
sørgerkvote falder i 2040 fra 0,65 i grundforløbet til 0,64 i dette alternativ. I<br />
2080 falder den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote fra 0,65 til 0,64.<br />
Figur 10.12: Den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote i alternativet med merindvandring<br />
og i grundforløbet (indeks 2001=100)<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
80<br />
1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
Forsørgerkvote, grundforløb Forsørgerkvote, merindvandring<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
En stigning i indvandringen på 33 procent fra mere udviklede lande har ret<br />
stor betydning for befolkningens størrelse, men stort set ingen effekt på<br />
den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote.<br />
Middellevetid<br />
Den sidste type <strong>af</strong> befolkningsændring, der kan påvirke såvel udviklingen i<br />
befolkningens størrelse som alderssammensætningen <strong>af</strong> befolkningen, er<br />
ændringer i de aldersbetingede dødssandsynligheder.<br />
Det fremgik <strong>af</strong> den internationale sammenligning <strong>af</strong> den historiske udvikling<br />
i middellevetiden, at Danmark i de seneste 40 år har h<strong>af</strong>t en langsommere<br />
vækst i middellevetiden end stort set alle andre OECD-lande.<br />
Den estimerede udvikling i den fremtidige middellevetid forlænger denne<br />
udvikling. Det fører til, at Danmark også fremover forventes at have en systematisk<br />
lavere middellevetidsvækst end f.eks. de øvrige vesteuropæiske<br />
lande.<br />
Det fore<strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> nødvendigvis rimeligt at have som permanent forudsætning,<br />
at væksten i middellevetiden er lavere end i nabolandene. Som<br />
alternativ til dette, er der nedenfor analyseret en situation, hvor vækstraten<br />
i middellevetiden i Danmark svarer til væksten i middellevetiden i Vesteuropa<br />
som denne fremskrives <strong>af</strong> FN, jf. United Nations (2004).<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90<br />
261
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Der er lavet en alternativ befolkningsfremskrivning, hvor middellevetiden i<br />
Danmark fremadrettet vokser med den forventede gennemsnitlige vækstrate<br />
for Vesteuropa. Middellevetiden i Danmark er siden 1960 kommet under<br />
gennemsnittet for Vesteuropa, og dette forhold fastholdes med denne<br />
antagelse. Der er således <strong>ikke</strong> tale om en catching-up effekt, men alene at<br />
vækstraten fremadrettet svarer til, hvad FN lægger til grund for befolkningsudviklingen<br />
i Vesteuropa under ét.<br />
Figur 10.13: Udviklingen i middellevetiden med FN’s forudsætninger<br />
og i Velfærdskommissionens fremskrivning<br />
År<br />
90<br />
85<br />
80<br />
75<br />
70<br />
70<br />
1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
Kilde: Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning og FN (2004).<br />
262<br />
Mænd, FN Kvinder, FN<br />
Kvinder, grundforløb Mænd, grundforløb<br />
Det betyder, at middellevetiden for mænd med FN’s forudsætninger vokser<br />
med 4,9 år frem til 2040 og yderligere godt 4,4 år frem til 2080. De tilsvarende<br />
tal for Velfærdskommissionens grundforløb er 3,4 år frem til<br />
2040 og yderligere knap 2,2 år frem til 2080. For kvinder betyder FN’s forudsætninger,<br />
at middellevetiden vokser med knap 5,7 år frem til 2040 og<br />
yderligere godt 4,4 år frem til 2080. De tilsvarende tal for Velfærdskommissionens<br />
grundforløb er 3,6 år frem til 2040 og yderligere 2,9 år frem til<br />
2080, jf. figur 10.13.<br />
Forøgelsen <strong>af</strong> middellevetiden har betydelige effekter både på befolkningens<br />
størrelse og dens alderssammensætning, jf. tabel 10.5. Frem til 2080<br />
vokser befolkningen med 162.000 personer eller godt 3 procent mere end<br />
i grundforløbet. Stort set hele væksten er koncentreret i gruppen <strong>af</strong> personer,<br />
som er 65 år eller derover. Denne gruppe er frem til 2080 vokset med<br />
ca.192.000 personer i forhold til hovedforløbet. Det svarer til en stigning<br />
på ca. 16 procent.<br />
År<br />
90<br />
85<br />
80<br />
75
Kapitel 10<br />
Tabel 10.5: Ændring i befolkningens størrelse og sammensætning<br />
ved FN´s forudsætninger om middellevetid, udvalgte år<br />
2010 2020 2040 2060 2080<br />
Aldersfordeling<br />
0-14 årige 954,1 837,3 856,7 797,8 760,3<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 0,1 0,3 0,6 0,7<br />
15-64 årige 3.584,0 3.523,7 3.215,9 3.134,6 3.003,4<br />
Ændring ift. grundforløb 0,3 2,8 8,4 13,5 14,2<br />
65 + årige 881,6 1.056,0 1.294,9 1.284,4 1.365,5<br />
Ændring ift. grundforløb 1,5 15,8 81,6 148,1 192,3<br />
Samlet befolkning 5.419,7 5.417,1 5.367,5 5.216,8 5.129,2<br />
Ændring ift. grundforløb<br />
Forsørgertryksmål<br />
1,8 18,7 90,3 162,2 207,2<br />
Forsørgerkvote 0,51 0,54 0,67 0,66 0,71<br />
Ændring ift. grundforløb 0,00 0,00 0,02 0,04 0,06<br />
Relativ fordeling efter alder<br />
0-14 årige 17,6 15,5 16,0 15,3 14,8<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 -0,1 -0,3 -0,5 -0,6<br />
15-64 årige 66,1 65,0 59,9 60,1 58,6<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 -0,2 -0,9 -1,7 -2,2<br />
65 + årige 16,3 19,5 24,1 24,6 26,6<br />
Ændring ift. grundforløb 0,0 0,2 1,1 2,1 2,8<br />
Kilde: FN, United Nations (2004) og egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
En sådan udvikling påvirker den relative sammensætning <strong>af</strong> befolkningen<br />
på aldersgrupper. Frem til 2080 falder andelen <strong>af</strong> 0<strong>–</strong>14-årige med 0,5 procentenheder<br />
i forhold til hovedforløbet, mens andelen <strong>af</strong> 15<strong>–</strong>64-årige falder<br />
med 1,6 procentenheder. Det modsvares <strong>af</strong> en stigning i andelen <strong>af</strong><br />
personer på 65 år og derover på 2,1 procentenhed. I 2080 er mere end en<br />
fjerdedel <strong>af</strong> befolkningen mindst 65 år, hvis FN’s antagelser om middellevetidsudviklingen<br />
lægges til grund.<br />
Denne udvikling påvirker også den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote. Den<br />
øgede middellevetid har først og fremmest den effekt, at niveauet på langt<br />
<strong>sig</strong>t <strong>ikke</strong> stabiliseres på et niveau, der svarer til niveauet i år 2040, men til<br />
et niveau, der ligger noget højere end det midlertidige toppunkt i 2040, jf.<br />
figur 10.14.<br />
I hovedforløbet stiger den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote fra et niveau på<br />
0,51 i 2002 til 0,65 i 2040. I alternativet med FN’s befolkningsfremskrivning<br />
er den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote 0,67 i 2040. Efter 2040 forøges forskellene,<br />
og i 2080, hvor forsørgerkvoten er 0,65 i grundforløbet, er den<br />
steget til 0,71 i alternativet med FN’s middellevetid. Forskellen er <strong>ikke</strong> stabiliseret<br />
på dette tidspunkt.<br />
263
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 10.14: Demogr<strong>af</strong>isk forsørgerkvote i alternativet med FN´s middellevetidsudvikling<br />
og i grundforløbet (indeks 2001=100)<br />
150<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
80<br />
1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
Kilde: Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning og FN (2004).<br />
264<br />
Forsørgerkvote, grundforløb Forsørgerkvote, FN<br />
Us<strong>ikke</strong>rheden på den estimerede udvikling i middellevetiden blev beskrevet<br />
ved hjælp <strong>af</strong> konfidensintervaller i <strong>af</strong>snit 10.4. Konfidensintervallet beskrev<br />
det interval, inden for hvilket middellevetiden med 90 pct. sandsynlighed<br />
ville ligge.<br />
Det centrale forløb for den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote stiger med 27,5<br />
procent fra 2002 til 2040, jf. figur 10.15. Us<strong>ikke</strong>rheden på middellevetiden<br />
betyder, at denne stigning med 90 procents sandsynlighed kan forventes<br />
at være mellem 21,4 procent og 34,2 procent. Us<strong>ikke</strong>rheden bliver lidt<br />
større jo længere ud i fremtiden, det betragtede tidspunkt ligger. Stigningen<br />
i den statistiske us<strong>ikke</strong>rhed er dog forholdsvis begrænset. I år 2080 er<br />
stigningen i den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote <strong>af</strong> stort set samme størrelsesorden<br />
som i 2040. Men det bånd, som stigningen med 90 procents<br />
sandsynlighed ligger indenfor, er dog lidt bredere, idet stigningen her forventes<br />
at ligge mellem 19,0 procent og 35,7 procent.<br />
Sammenlignes figur 10.15 og figur 10.14, der begge viser stigningen i den<br />
demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote målt som indeks med 2001 lig 100, ses, at<br />
stigningen i middellevetiden ved FN’s befolkningsfremskrivning omkring<br />
2080 ligger et godt stykke over det øverste 5 procents bånd i konfidensintervallet.<br />
150<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90
Kapitel 10<br />
Figur 10.15: Konfidensinterval for den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote<br />
(indeks 2001=100)<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
80<br />
1981 2001 2021 2041 2061 2081<br />
Øvre grænse Nedre grænse Grundforløb<br />
Kilde: Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning.<br />
På baggrund <strong>af</strong> den historiske udvikling fører den statistiske metode derfor<br />
til det resultat, at en udvikling i middellevetiden svarende til den gennemsnitligt<br />
forventede for Vesteuropa, vil kræve et strukturelt skift i dødeligheden<br />
i Danmark. Det bekræfter den historiske analyse, der viser, at Danmarks<br />
udvikling i middellevetiden i de seneste 40 år har været markant<br />
langsommere end udviklingen i vores nabolande.<br />
Sammenfatning om us<strong>ikke</strong>rhed<br />
Us<strong>ikke</strong>rhed med hensyn til antallet <strong>af</strong> fødsler og indvandrede samt udviklingen<br />
i middellevetiden medfører alle en betydelig us<strong>ikke</strong>rhed omkring<br />
udviklingen i befolkningens størrelse.<br />
Us<strong>ikke</strong>rheden omkring niveauet for fødsler og indvandring har imidlertid<br />
kun en meget lille effekt på alderssammensætningen i befolkningen og<br />
medfører derfor <strong>ikke</strong> nogen betydelig us<strong>ikke</strong>rhed med hensyn til udviklingen<br />
i den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote.<br />
Det skyldes, at såvel fødsler som indvandring påvirker den yngre del <strong>af</strong><br />
befolkningen. Over tid bliver disse grupper gradvist ældre. Derfor vil en<br />
anden udvikling i antallet <strong>af</strong> fødsler og indvandrede komme til at påvirke<br />
alle aldersgrupper.<br />
Us<strong>ikke</strong>rhed om den fremtidige middellevetid betyder derimod også us<strong>ikke</strong>rhed<br />
om befolkningens sammensætning. Det skyldes, at fremtidige stigninger<br />
i middellevetiden især skyldes, at de aldersbetingede dødssandsynligheder<br />
for de ældre aldersgrupper falder. Det betyder, at en forlænget<br />
140<br />
130<br />
120<br />
110<br />
100<br />
90<br />
265
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
middellevetid især giver anledning til, at der bliver flere blandt de ældste<br />
ældre. Da befolkningsvæksten som følge <strong>af</strong> stigninger i middellevetiden<br />
stort set udelukkende sker blandt de ældste ældre, påvirkes såvel befolkningens<br />
størrelse som dens alderssammensætning.<br />
Den i befolkningsfremskrivningen anvendte stigning i middellevetiden er<br />
baseret på en estimation <strong>af</strong> udviklingen i middellevetiden i Danmark. Den<br />
periode, som især har betydning for estimationen, er en periode, hvor<br />
middellevetiden i Danmark er vokset meget lidt sammenlignet med andre<br />
lande. Det fører til, at også den fremtidige vækst i middellevetiden forventes<br />
at blive beskeden. Hvis der er internationale erfaringer (i forbindelse<br />
med f.eks. sundhed, forebyggelse eller helbredelsesmetoder), som i fremtiden<br />
vil påvirke den danske middellevetid i højere grad end tidligere, kan<br />
den anvendte metode føre til en systematisk undervurdering <strong>af</strong> middellevetidsudviklingen.<br />
Det er derfor vurderingen, at us<strong>ikke</strong>rheden med hensyn<br />
til middellevetiden især er betydelig i opadgående retning.<br />
10.6 Konklusion<br />
Det samlede befolkningsantal forventes at falde i resten <strong>af</strong> dette århundrede.<br />
Med den anvendte fremskrivning <strong>kommer</strong> befolkningstallet under 5<br />
mio. personer i den sidste tredjedel <strong>af</strong> århundredet.<br />
Antallet <strong>af</strong> ældre på 65 år eller derover er derimod voksende. Frem til<br />
2040 ventes der at blive omkring 50 procent flere i denne aldersgruppe.<br />
Derefter forventes niveauet at stabilisere <strong>sig</strong>.<br />
Antallet <strong>af</strong> børn og unge forventes gradvist at blive reduceret med omkring<br />
20 procent i samme periode.<br />
Den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote forventes at stige fra 0,51 i år 2002 til<br />
0,65 i år 2040 for derefter at blive stabiliseret omkring dette niveau.<br />
Der er betydelig us<strong>ikke</strong>rhed med hensyn til udviklingen i denne samlede<br />
befolkning. Der er imidlertid langt mindre us<strong>ikke</strong>rhed om udviklingen i alderssammensætningen<br />
målt ved den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote. Us<strong>ikke</strong>rheden<br />
på sidstnævnte knytter <strong>sig</strong> især til udviklingen i middellevetiden.<br />
Det er vurderingen, at den udvikling i middellevetiden, der ligger til grund<br />
for befolkningsfremskrivningen snarere undervurderer end overvurderer<br />
udviklingen. Derfor er det mere sandsynligt, at stigningen i den demogr<strong>af</strong>iske<br />
forsørgerkvote bliver større end den angivne stigning på 27,5 procent,<br />
end at den bliver mindre.<br />
266
Bilag 10.1: Forudsætninger bag befolkningsfremskrivningen<br />
Kapitel 10<br />
Udviklingen i befolkningens størrelse <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> antal fødte, antal døde<br />
samt antallet <strong>af</strong> ud- og indvandrede. Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning<br />
tager udgangspunkt i befolkningsfremskrivningen fra<br />
DREAM. For en dokumentation <strong>af</strong> metoderne i denne henvises til Markeprand<br />
m.fl. (2003). 7<br />
Antallet <strong>af</strong> fødte bestemmes, som i DREAM-fremskrivningen, ved at estimere<br />
de aldersbetingede fertilitetskvotienter (dvs. det gennemsnitlige antal<br />
fødte pr. kvinde i en given alder) for hver befolkningsgruppe. Fertiliteterne<br />
er meget varierende mellem befolkningsgrupperne, jf. tabel 10.6.<br />
I modsætning til DREAM-fremskrivningen antages den estimerede aldersbetingede<br />
fertilitet for hver årgang fastholdt i hele fremskrivningsperioden.<br />
I DREAM-fremskrivningen antages den samlede fertilitet (dvs. det gennemsnitlige<br />
antal fødte børn pr. kvinde i alle fertile aldre (op til 49 år) i det<br />
betragtede år) på langt <strong>sig</strong>t at stige til 1,9 barn pr. kvinde. Stigningen sker<br />
gradvist fra omkring 2040. I Velfærdskommissionens fremskrivning forbliver<br />
den samlede fertilitet på et niveau omkring det nuværende på 1,7 barn<br />
pr. kvinde.<br />
Denne forskel i antagelserne betyder, at der bliver færre børnefødsler i<br />
Velfærdskommissionens fremskrivning efter 2040. Det fører til, at faldet i<br />
den samlede befolkning er større i denne befolkningsfremskrivning end i<br />
DREAMs.<br />
Vedrørende indvandring er DREAMs model i de seneste år udviklet ganske<br />
betydeligt. Derfor følges DREAMs princip uden ændringer. Fremskrivningen<br />
<strong>af</strong> indvandringen er baseret på en fremskrivning <strong>af</strong> antallet <strong>af</strong> opholdstilladelser<br />
for hver type <strong>af</strong> juridisk opholdsgrundlag. Denne metode er<br />
anvendt, fordi ændringer i indvandringspolit<strong>ikke</strong>n (særligt i 2002) har betydet<br />
store ændringer i fordelingen <strong>af</strong> opholdstilladelser på de forskellige typer<br />
<strong>af</strong> opholdsgrundlag. For alle typer <strong>af</strong> juridisk opholdsgrundlag fremskrives<br />
antal opholdstilladelser ud fra de historiske erfaringer, bortset fra<br />
antallet <strong>af</strong> familiesammenførte ægtefæller, der fremskrives på basis <strong>af</strong> antallet<br />
<strong>af</strong> potentielle modtagere <strong>af</strong> ægtefællesammenførte.<br />
7 DREAMs befolkningsfremskrivninger anvendes <strong>af</strong> bl.a. Finansministeriet, Det Økonomiske<br />
Råd, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd og Dansk Arbejdsgiverforening.<br />
267
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 10.6: Den samlede fertilitet for forskellige befolkningsgrupper<br />
2002 2050<br />
Dansk oprindelse 1,62 1,54<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande, <strong>ikke</strong> dansk<br />
statsborger<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande, dansk<br />
statsborger<br />
Indvandrere fra mere udviklede lande, <strong>ikke</strong> dansk<br />
statsborger<br />
Indvandrere fra mere udviklede lande, dansk<br />
statsborger<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande, <strong>ikke</strong><br />
dansk statsborger<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande, dansk<br />
statsborger<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande, <strong>ikke</strong> dansk<br />
statsborger<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande, dansk<br />
statsborger<br />
2,00 1,97<br />
Hele befolkningen<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
1,70 1,67<br />
268<br />
3,34 3,32<br />
2,37 2,33<br />
1,55 1,40<br />
1,29 1,20<br />
1,62 1,54<br />
1,54 1,46<br />
1,56 1,54<br />
Ændringen i indvandringspolit<strong>ikke</strong>n førte i 2002 til en betydelig reduktion i<br />
antallet <strong>af</strong> opholdstilladelser og i antallet <strong>af</strong> indvandrere dette år. I fremskrivningen<br />
antages den stramme indvandringspolitik fastholdt. Bruttoindvandringen<br />
er derfor stort set konstant i fremskrivningen.<br />
Fremskrivningen <strong>af</strong> udvandringen følger ligeledes DREAMs princip uden<br />
ændringer. Den er baseret på alders- og kønsbetingede udvandringssandsynligheder<br />
for hver befolkningsgruppe. Det antages, at disse sandsynligheder<br />
fastholdes på det nuværende niveau. Der er meget betydelige<br />
forskelle i udvandringssandsynligheden mellem de forskellige befolkningsgrupper.<br />
Højest udvandringssandsynlighed har indvandrere fra mere udviklede<br />
lande. Mænd fra denne gruppe har en gennemsnitlig årlig udvandringssandsynlighed<br />
på 6,9 procent, mens kvindernes er 5,4 procent. Indvandrere<br />
fra mindre udviklede lande har en gennemsnitlig udvandringssandsynlighed<br />
på 2,0 procent for mænd og 1,8 for kvinder.<br />
Vedrørende antallet <strong>af</strong> døde har Velfærdskommissionen fået udarbejdet<br />
en estimation <strong>af</strong> de alders- og kønsbetingede dødssandsynligheder, der er<br />
baseret på et andet princip end DREAMs, Det er baseret på data fra hele<br />
det tyvende århundrede, mens DREAMs er baseret på data fra perioden<br />
1980-2003. Årsagen til, at Velfærdskommissionen har valgt specielt at un-
Kapitel 10<br />
dersøge udviklingen i dødssandsynlighederne, er, at den fremtidige sammensætning<br />
<strong>af</strong> befolkningen på aldersgrupper er særlig følsom over for<br />
denne antagelse. Det skyldes, at en reduktion i de aldersbetingede dødssandsynligheder<br />
indvirker kr<strong>af</strong>tigst på de ældre aldersgrupper. Lavere forventede<br />
dødssandsynligheder betyder derfor en permanent forskydning i<br />
befolkningens sammensætning i retning <strong>af</strong> en større andel <strong>af</strong> ældre. Tilsvarende<br />
permanente virkninger <strong>kommer</strong> hverken ved ændringer i fertiliteten<br />
eller (netto) indvandringen.<br />
Den anvendte metode (kaldet Lee-Carter metoden) til estimation <strong>af</strong> dødssandsynligheder<br />
er dokumenteret i Haldrup (2004). Metoden, der er ved at<br />
blive den mest udbredte internationalt, indebærer, at der for den enkelte<br />
fødselsårgang er en sammenhæng mellem de alders- og kønsbetingede<br />
dødssandsynligheder over livsforløbet. Intuitionen bag dette er, at hvis en<br />
generation f.eks. oplever forbedret ernæring, har dette en effekt på dødssandsynlighederne<br />
over hele livsforløbet. Der optræder med andre ord<br />
kohorte-effekter i udviklingen i dødssandsynlighederne.<br />
Til sammenligning er Danmarks Statistisks befolkningsfremskrivninger <strong>ikke</strong><br />
baserede på en eksplicit estimation <strong>af</strong> udviklingen i aldersbetingede dødssandsynligheder<br />
(eller fertilitet). Danmarks Statistiks fremskrivninger baseres<br />
på ekspertvurderinger fra et panel <strong>af</strong> nationale eksperter.<br />
Internationale sammenligninger f.eks. i Lee og Miller (2001) peger på, at<br />
Lee-Carter metoden er mere præcis til at fremskrive dødssandsynligheder<br />
målt på historiske data end andre fremskrivningsmetoder. Endvidere peger<br />
undersøgelser på, at analyser, der <strong>ikke</strong> medtager kohorteeffekter, har<br />
tendens til at undervurdere faldet i dødssandsynlighederne.<br />
Konsekvensen <strong>af</strong> at anvende Lee-Carter metoden (og at basere estimationen<br />
på en længere historisk periode) er, at dødssandsynlighederne er<br />
lavere for specielt de yngste nulevende generationer og de fremtidige generationer<br />
end i DREAMs fremskrivning.<br />
Denne udvikling måles normalt ved middellevetiden, som er et statistisk<br />
begreb, der måler hvor længe en nyfødt vil kunne forvente at leve, hvis<br />
man anvender fødselsårets aldersbetingede dødssandsynligheder. Hvis<br />
man forventer, at de aldersbetingede dødssandsynligheder falder over tid,<br />
vil den statistiske middellevetid være lavere end den forventede levetid for<br />
en nyfødt.<br />
Specielt for kvinder betyder Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning,<br />
at den statistiske middellevetid vokser hurtigere end i DREAMs<br />
fremskrivning.<br />
269
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Litteratur<br />
Haldrup, N (2004): Estimation <strong>af</strong> middellevetider for mænd og kvinder i<br />
Danmark 2002-2100 baseret på Lee-Carter metoden. Arbejdsrapport<br />
2004:3, Velfærdskommissionen.<br />
Markeprand, T., P. Stephensen og L. H. Pedersen (2003): DREAMs disaggregerede<br />
befolkningsfremskrivning til år 2100, DREAM, København.<br />
Kan hentes på www.dreammodel.dk.<br />
Pedersen, L. H., M. B. Knudsen, A. D. Madsen, P. Schou, M. L. Sørensen,<br />
M. Andersen og P. Stephensen (2003): Indvandrere, offentlige udgifter og<br />
finanspolitisk holdbarhed, DREAM, København. Kan hentes på<br />
www.dreammodel.dk eller på www.inm.dk.<br />
United Nations (2004): World Population in 2300. Tabeller kan hentes på<br />
www.un.org/esa/population/publications/longrange2/AnnexTablesA.pdf.<br />
270
Kapitel 11<br />
Forudsætninger om offentlige udgifter,<br />
arbejdsstyrke og overførselsindkomster<br />
Det overordnede udgangspunkt for de samfundsøkonomiske fremskrivninger<br />
er den måde, som samfundet er indrettet på i dag. Der er dog taget<br />
højde for indfasningen <strong>af</strong> allerede vedtagne regelændringer, f.eks. nedsættelsen<br />
<strong>af</strong> folkepensionsalderen til 65 år og efterlønsreformen.<br />
Befolkningsudviklingen forventes at medføre et fald i arbejdsstyrken på<br />
knap 330.000 personer eller ca. 12 pct. fra 2001 til 2041, her<strong>af</strong> alene godt<br />
260.000 personer mellem 2021 og 2041. Fra 2041 til 2081 forventes et<br />
yderligere fald i arbejdsstyrken på ca. 215.000 personer. Samtidig øges<br />
antallet <strong>af</strong> folkepensionister fra 2001 til 2041 med ca. 481.000 personer.<br />
Omkring en femtedel <strong>af</strong> stigningen skyldes nedsættelsen <strong>af</strong> folkepensionsalderen<br />
til 65 år, som er fuldt indfaset 1. juli 2006. Størstedelen <strong>af</strong> denne<br />
stigning opvejes <strong>af</strong> en reduktion <strong>af</strong> antallet <strong>af</strong> personer på andre overførselsindkomster,<br />
herunder særligt efterløn og førtidspension.<br />
Præcisionen i fremskrivningerne hænger naturligvis nøje sammen med,<br />
hvor sikre de anvendte forudsætninger er. På visse punkter er de fundne<br />
resultater særligt følsomme. Det gælder f.eks. udviklingen i befolkningens<br />
uddannelsesniveau, hvor fremskrivningens antagelser indebærer et positivt<br />
bidrag til arbejdsstyrken på ca. 35.000 personer frem til 2041. Us<strong>ikke</strong>rheden<br />
gælder dels, hvilket uddannelsesniveau befolkningen kan forventes<br />
at opnå, dels hvilken betydning et højere uddannelsesniveau vil få for erhvervsdeltagelsen<br />
og omfanget <strong>af</strong> modtagelse <strong>af</strong> overførselsindkomster.<br />
I fremskrivningerne er forudsat, at alle personer på 30 år og derover på<br />
længere <strong>sig</strong>t vil opnå samme uddannelsesniveau, som 30-årige har i dag.<br />
Niveauet kan måske vise <strong>sig</strong> at blive højere, og i så fald vil det trække i<br />
retning <strong>af</strong>, at fremskrivningernes resultater er for pessimistiske.<br />
Omvendt kan fremskrivningens forudsætninger om positive effekter <strong>af</strong><br />
øget uddannelse vise <strong>sig</strong> at være for optimistiske. I fremskrivningerne forudsættes<br />
det, at de nuværende forskelle i erhvervs- og overførselsfrekvenser<br />
på tværs <strong>af</strong> uddannelsesniveauer fuldt ud <strong>af</strong>spejler gevinsten ved<br />
et højere uddannelsesniveau. Med denne forudsætning lægges det til<br />
grund, at alle former for helbredsmæs<strong>sig</strong>e eller sociale problemer m.v.<br />
fuldt ud er forbundet med uddannelsesniveauet. Det er en restriktiv antagelse.<br />
271
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
272
Kapitel 11<br />
Forudsætninger om offentlige udgifter,<br />
arbejdsstyrke og overførselsindkomster<br />
11.1 Indledning<br />
Dette kapitel beskriver de centrale forudsætninger, som er anvendt i Velfærdskommissionens<br />
samfundsøkonomiske fremskrivninger og beregninger,<br />
jf. kapitlerne 12 og 13.<br />
Kapitlet er disponeret på følgende måde:<br />
I <strong>af</strong>snit 11.2. beskrives forudsætningerne vedrørende de alders-, køns- og<br />
herkomstfordelte udgifter til overførselsindkomster og serviceydelser.<br />
Fremskrivningerne baserer <strong>sig</strong> som udgangspunkt på de relative udgiftsprofiler<br />
for 2001.<br />
I <strong>af</strong>snit 11.3 beskrives fremskrivningernes forudsætninger vedrørende relative<br />
lønprofiler på alder, køn og herkomst. Fremskrivningerne tager udgangspunkt<br />
i de relative lønprofiler for 2001.<br />
I <strong>af</strong>snit 11.4 beskrives forudsætningerne vedrørende udviklingen i arbejdsstyrke<br />
og antal overførselsindkomstmodtagere. Fremskrivningerne tager<br />
generelt udgangspunkt i konstante alders-, køns-, opholdstids- og herkomstbetingede<br />
bestandsfrekvenser. På enkelte områder er denne hovedregel<br />
dog fraveget for at tage højde for virkningerne <strong>af</strong> vedtagne reformer<br />
o.l.<br />
I <strong>af</strong>snit 11.5 beskrives fremskrivningens forudsætninger vedrørende udviklingen<br />
i befolkningens uddannelsesniveau samt den mulige betydning her<strong>af</strong><br />
for udviklingen i arbejdsstyrken og antal modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomst.<br />
I <strong>af</strong>snit 11.6 diskuteres fremskrivningens forudsætninger om udviklingen i<br />
arbejdstid og antal arbejdsår, og de seneste 40 års udvikling i arbejdstid<br />
og antal arbejdsår analyseres nærmere.<br />
11.2 Aldersfordelte udgifter til overførselsindkomster og serviceydelser<br />
Aldersfordelte udgifter til overførselsindkomster<br />
Ved fremskrivningen <strong>af</strong> de offentlige udgifter til overførselsindkomster er<br />
der taget udgangspunkt i de aldersfordelte udgifter for 2001. En del <strong>af</strong><br />
overførselsindkomsterne er <strong>ikke</strong> skattepligtige, og er derfor <strong>af</strong> hensyn til<br />
sammenligneligheden omregnet til før-skat-beløb i figur 11.1 ved anvendelse<br />
<strong>af</strong> en skatteprocent på 35 pct.<br />
273
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
De gennemsnitlige udgifter til overførselsindkomster til mænd <strong>af</strong> dansk<br />
oprindelse (inklusive efter<strong>kommer</strong>e) ligger omkring 20-25.000 kr. årligt pr.<br />
person fra det 20. år til omkring 55-års alderen. Herefter stiger den gennemsnitlige<br />
overførselsudgift gradvist med alderen frem til 67-års-alderen<br />
til et niveau på knap 120.000 kr. årligt. Efter det 67. år ligger den gennemsnitlige<br />
udgift omkring 120.000 kr. årligt, idet der dog er en tendens til en<br />
svag stigning i den gennemsnitlige udgift med stigende alder. For 90-årige<br />
udgør den gennemsnitlige udgift således lidt over 120.000 kr. årligt pr.<br />
person, jf. figur 11.1.<br />
Figur 11.1: Offentlige udgifter til overførselsindkomster, gennemsnitlig<br />
person, mænd, 2001<br />
1.000 kr.<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
0<br />
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90<br />
Dansk oprindelse<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande<br />
Indvandrere fra mere udviklede lande<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
274<br />
1.000 kr.<br />
140<br />
Den aldersfordelte udgiftsprofil for indvandrere fra mere udviklede lande<br />
svarer næsten til udgiftsprofilen for personer med dansk oprindelse. Fra<br />
det 25. år og frem til midten <strong>af</strong> halvtredserne stiger udgiften dog med alderen,<br />
og indvandrerne fra mere udviklede lande modtager således et større<br />
beløb i forhold til personer med dansk oprindelse. For personer i alderen<br />
45-55 år udgør forskellen 15.000-20.000 kr. årligt. Forskellen skyldes primært,<br />
at indvandrere fra mere udviklede lande i alderen 25 <strong>–</strong> 60 år har en<br />
merledighed i forhold til personer med dansk oprindelse. Fra midten <strong>af</strong><br />
halvtredserne og frem til det 60. år udlignes forskellen, og efter det 60. år<br />
modtager de to grupper næsten samme beløb pr. person.<br />
Gennemsnitsudgifterne til mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande<br />
i den erhvervsaktive alder er markant højere end for de andre grupper.<br />
Fra 18-års-alderen og frem til midten <strong>af</strong> tyverne er den gennemsnitlige årlige<br />
udgift omkring 20.000 kr. højere end for jævnaldrende i de to andre<br />
grupper. Herefter øges forskellen med stigende alder til at udgøre ca.<br />
50.000 kr. årligt for 30-årige i forhold til personer med dansk oprindelse,<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20
Kapitel 11<br />
og når sit maksimum i midten <strong>af</strong> halvtredserne med en forskel i årlig gennemsnitsudgift<br />
på ca. 70.000 kr. Fra og med folkepensionsalderen ligger<br />
gennemsnitsudgiften derimod på niveau med eller er lidt lavere end for de<br />
to andre grupper.<br />
Forskellen i gennemsnitsudgiften i forhold til den resterende befolkning<br />
skyldes i nogenlunde lige stort omfang, at gruppen <strong>af</strong> mandlige indvandrere<br />
har en højere ledighed, og at en væsentlig større andel modtager kontanthjælp<br />
på grund <strong>af</strong> andre problemer end ledighed. Ved en vurdering <strong>af</strong><br />
forskellene i modtagelse <strong>af</strong> overførselsindkomster i forhold til andre grupper<br />
skal det tages i betragtning, at en del <strong>af</strong> gruppen udgøres <strong>af</strong> flygtninge,<br />
som er kommet til landet <strong>af</strong> humanitære årsager og derfor <strong>af</strong> mange grunde<br />
<strong>ikke</strong> vil kunne forventes at indtræde på arbejdsmarkedet på lige fod<br />
med øvrige danskere.<br />
Blandt kvinderne er udgiftsmønstrene for de tre herkomstgrupper stort set<br />
det samme som for mændene. Det vil <strong>sig</strong>e, at især kvinder fra mindre udviklede<br />
lande i de erhvervsaktive aldre modtager betydeligt større beløb i<br />
overførselsindkomst end kvinder fra de to andre herkomstgrupper i samme<br />
alder, jf. figur 11.2.<br />
Figur 11.2: Offentlige udgifter til overførselsindkomster, gennemsnitlig<br />
person, kvinder, 2001<br />
1.000 kr.<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90<br />
Dansk oprindelse<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande<br />
Indvandrere fra mere udviklede lande<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
1.000 kr.<br />
140<br />
Kvinder i de erhvervsaktive aldre modtager desuden noget højere beløb i<br />
overførselsindkomst end mænd fra samme herkomstgruppe og med<br />
samme alder, jf. figur 11.1 og figur 11.2. Forskellen skal blandt andet ses i<br />
lyset <strong>af</strong>, at der via overførselsordningerne sker en kompensation <strong>af</strong> forskelle<br />
i mænd og kvinders indkomstmuligheder som følge <strong>af</strong>, at kvinder<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
275
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
har længere fravær fra arbejdsmarkedet i forbindelse med barsel o.l. Også<br />
efter folkepensionsalderen modtager kvinder lidt større beløb i overførselsindkomst<br />
fra det offentlige end mænd. Det skyldes blandt andet, at en<br />
større andel <strong>af</strong> kvinderne udgøres <strong>af</strong> enlige, som har ret til højere folkepension<br />
og ofte har bedre muligheder for at opnå tillægsydelser såsom<br />
boligydelse, personlige tillæg m.v.<br />
Ligesom for mændene indtræder der for kvinder <strong>af</strong> dansk oprindelse en<br />
stigning i den gennemsnitlige udgift til overførselsindkomster fra midten <strong>af</strong><br />
halvtredserne. Stigningen sker dog væsentligt hurtigere, og allerede først i<br />
60’erne er gennemsnitsudgiften omtrent på niveau med udgiften fra og<br />
med folkepensionsalderen.<br />
Både stigningen i antallet <strong>af</strong> ældre og forskydningen i retning <strong>af</strong>, at indvandrere<br />
fra mindre udviklede lande over tid må forventes at udgøre en<br />
stigende andel <strong>af</strong> befolkningen, trækker i retning <strong>af</strong> stigninger i overførselsudgifterne<br />
ud over den gennemsnitlige, årlige satsregulering <strong>af</strong> overførslerne.<br />
Dette er indarbejdet i fremskrivningerne via forudsætningerne<br />
om konstante frekvenser med hensyn til alder, herkomst, køn m.v. Det vil<br />
<strong>sig</strong>e, at det forudsættes, at andelen <strong>af</strong> overførselsmodtagere i forhold til<br />
det samlede antal personer med en given alder, køn og herkomst vil være<br />
den samme som i dag, jf. dog boks 11.1. Da der samtidig sker et fald i arbejdsstyrkens<br />
størrelse, følger det, at overførselsudgifterne vil lægge beslag<br />
på en stadig større del <strong>af</strong> samfundsproduktionen.<br />
Der er i fremskrivningerne taget højde for, at øgede udbetalinger fra arbejdsmarkedspensioner<br />
vil føre til øget modregning i folkepension, efterløn,<br />
boligydelse m.v.<br />
Aldersfordelte udgifter til individuelle serviceydelser<br />
Individuelle offentlige serviceydelser omfatter alle former for service, som<br />
kan henføres til enkeltpersoner, f.eks. sygehuse, plejehjem og biblioteker.<br />
Der er således tale om et lidt bredere begreb end den individuelle <strong>velfærd</strong>sservice,<br />
som er <strong>af</strong>grænset til ydelser inden for social-, sundheds- og<br />
undervisningsområdet, jf. kapitel 8.<br />
I det følgende fokuseres der alene på kønsforskellene med hensyn til det<br />
aldersbetingede forbrug <strong>af</strong> offentlige serviceydelser, idet der <strong>ikke</strong> er nogen<br />
<strong>sig</strong>nifikant forskel på forbruget på tværs <strong>af</strong> herkomstgrupper med samme<br />
alder og køn. Det skal dog bemærkes, at de aldersfordelte udgifter for indvandrere<br />
over 70 år under alle omstændigheder vil være behæftet med<br />
stor us<strong>ikke</strong>rhed, idet der er relativt få indvandrere i denne aldersgruppe,<br />
og udgiftsdata er dannet ud fra en stikprøve på 3,3 pct. <strong>af</strong> befolkningen.<br />
Udgiften pr. bruger er fundet som den samlede udgift til en given offentlig<br />
ydelse <strong>af</strong>holdt <strong>af</strong> en offentlig delsektor delt med antallet <strong>af</strong> brugere. Alle<br />
befolkningsgrupper fordelt på alder og køn tildeles derfor den samme im-<br />
276
Kapitel 11<br />
plicitte enhedspris for en given offentlig serviceydelse fra delsektoren.<br />
Gennemsnitsudgiften pr. person <strong>af</strong> et givet køn, en given alder og i en given<br />
befolkningsgruppe kan derefter findes som enhedsprisen ganget med<br />
andelen <strong>af</strong> personer i den givne gruppe, som anvender den pågældende<br />
type offentligt forbrug. For så vidt angår sundhedsydelserne har det dog<br />
været muligt at fordele de hermed forbundne udgifter direkte ud på de enkelte<br />
aldersgrupper og dermed at anvende den faktiske enhedspris.<br />
Det fremgår <strong>af</strong> figur 11.3, at de gennemsnitlige offentlige udgifter til individuelle<br />
serviceydelser er omtrent de samme for kvinder og mænd under 75<br />
år. For børn og unge under 18 år udgør den gennemsnitlige årlige udgift i<br />
omegnen <strong>af</strong> 75.000 kr. årligt for stort set alle aldersgrupper. Herefter falder<br />
udgiften frem til midten <strong>af</strong> 30’erne til et niveau på omkring 20.000 <strong>–</strong> 30.000<br />
kr. årligt pr. person. Derpå stiger den gennemsnitlige udgift gradvist til ca.<br />
60.000 kr. årligt ved 75-årsalderen, hvorefter gennemsnitsudgiften til kvinder<br />
vokser næsten dobbelt så hurtigt med alderen som for mænd. For 90årige<br />
kvinder udgør gennemsnitsudgiften ca. 180.000 kr. årligt mod ca.<br />
140.000 kr. årligt for mænd i samme alder.<br />
Figur 11.3: Offentlige udgifter til individuelle serviceydelser, tusinde<br />
kr. pr. person<br />
1.000 kr.<br />
200<br />
180<br />
160<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
0<br />
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90<br />
Mænd Kvinder<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
1.000 kr.<br />
200<br />
Det er i fremskrivningen antaget, at de køns- og herkomstspecif<strong>ikke</strong> aldersfordelinger<br />
for individuelle offentlige serviceudgifter fastholdes i fremtiden,<br />
og at udgifterne til service til den enkelte person vokser i samme<br />
takt som lønningerne. Givet væksten i de ældre aldersgrupper i befolkningen<br />
og den faldende arbejdsstyrke indebærer dette, at udgifterne til de<br />
individuelle offentlige serviceydelser vil vokse hurtigere end resten <strong>af</strong> økonomien.<br />
180<br />
160<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
277
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Ved at antage, at udgifterne til sundheds- og plejeforanstaltninger følger<br />
en bestemt aldersprofil, ses der bort fra det forhold, at en stigende middellevetid<br />
kan føre til, at udgifterne til serviceydelser ved en given alder vil<br />
falde over tid, hvis levetidsstigningen fører til, at den særligt plejekrævende<br />
fase i de sidste leveår indtræder i en tilsvarende senere alder.<br />
For at vurdere stabiliteten <strong>af</strong> den aldersbetingede udgiftsudvikling sammenlignes<br />
i det følgende det aldersbetingede forbrug <strong>af</strong> forskellige sundheds-<br />
og plejeydelser i årene 1995 og 2003. Det undersøges i denne sammenhæng,<br />
om de aldersfordelte profiler forskydes i takt med stigningen i<br />
den forventede restlevetid for 65-årige.<br />
Siden starten <strong>af</strong> 1980’erne er den forventede restlevetid for en 65-årig steget<br />
med ca. 1 år. Langt hovedparten <strong>af</strong> stigningen er indtruffet i årene efter<br />
1995, jf. figur 11.4. Restlevetidsstigningen for 65-årige skyldes især faldende<br />
dødeligheder for 65-80-årige, jf. figur 11.5.<br />
Figur 11.4: Forventet restlevetid<br />
for 65-årige<br />
År<br />
17<br />
16,5<br />
16<br />
15,5<br />
Anm.: Simpelt gennemsnit for mænd og<br />
kvinder.<br />
Kilde: Danmarks Statistik.<br />
278<br />
År<br />
17<br />
16,5<br />
16<br />
15,5<br />
15<br />
15<br />
1982 1986 1990 1994 1998 2002<br />
Figur 11.5: Bidrag til stigning i<br />
forventet restlevetid for 65-årige<br />
fra 1995 til 2003<br />
År<br />
0,1<br />
0,08<br />
0,06<br />
0,04<br />
0,02<br />
0<br />
65 70 75 80 85 90 95<br />
Alder<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
På trods <strong>af</strong> stigningen i forventet restlevetid har aldersprofilen for andelen<br />
<strong>af</strong> ældre, som bor på plejehjem eller i ældreboliger m.v. 1 , <strong>ikke</strong> ændret <strong>sig</strong><br />
siden 1995, jf. figur 11.6. Samtidig er andelen <strong>af</strong> over 80-årige, som modtager<br />
varig hjemmehjælp, steget en smule, jf. figur 11.7. Stigningen i restlevetiden<br />
synes således endnu <strong>ikke</strong> at have ført til den forventede ændring<br />
<strong>af</strong> aldersprofilerne for forbruget <strong>af</strong> hjemmehjælp og ophold på plejehjem<br />
eller i ældreboliger m.v.<br />
1 Omfatter beboere på plejehjem, i ældreboliger og beskyttede boliger.<br />
År<br />
0,1<br />
0,08<br />
0,06<br />
0,04<br />
0,02<br />
0
Figur 11.6: Andel <strong>af</strong> befolkningen<br />
som bor på plejehjem og i ældreboliger<br />
m.v.<br />
Pct.<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
60-66 67-79 80-84 85+<br />
1995 2003<br />
Pct.<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
Anm.: Omfatter beboere på plejehjem, i<br />
beskyttede boliger og ældreboliger.<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
5<br />
0<br />
Kapitel 11<br />
Figur 11.7: Andel <strong>af</strong> befolkningen<br />
som modtager varig hjemmehjælp<br />
Pct.<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Under 67 67-79 80+<br />
1995 2003<br />
Anm.: Andelen <strong>af</strong> modtagere under 67 år<br />
er opgjort i forhold til 60-66-årige.<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger<br />
Der er i den betragtede periode sket et generelt fald i det samlede antal<br />
sengedage pr. person og en stigning i det samlede medicinforbrug pr. person.<br />
For at fokusere på aldersprofilerne er der derfor normeret med forbruget<br />
<strong>af</strong> sengedage henholdsvis medicin for 65-årige.<br />
Restlevetidsstigningen kan kun spores svagt i aldersprofilen for forbrug <strong>af</strong><br />
sundhedsydelser. Profilen for det gennemsnitlige antal sengedage fra 65<br />
år op til omkring 85 år er stort set uændret fra 1995 til 2003, jf. figur 11.8.<br />
Personer over 85 år har dog i 2003 et lidt mindre merforbrug <strong>af</strong> sengedage<br />
i forhold til 65-årige end i 1995 2 . Omvendt er de ældste pensionisters merforbrug<br />
<strong>af</strong> medicin i forhold til de yngste pensionister steget siden 1998, jf.<br />
figur 11.9.<br />
På trods <strong>af</strong> stigningen i restlevetiden siden 1995 kan der altså endnu <strong>ikke</strong><br />
spores et skift i de aldersfordelte profiler for ældres forbrug <strong>af</strong> sundhedsydelser,<br />
hjemmehjælp og plejehjem m.v. Dette kan dog skyldes, at den<br />
betragtede periode er for kort til at udlede en s<strong>ikke</strong>r lang<strong>sig</strong>tet tendens.<br />
Sammenligninger på tværs <strong>af</strong> lande tyder heller <strong>ikke</strong> på, at forskelle i middellevetiden<br />
har <strong>af</strong>gørende betydning for den aldersfordelte profil. Blandt<br />
andet er aldersprofilen for udgifterne til ældrepleje stort set den samme i<br />
Sverige og Danmark, <strong>selv</strong>om svenskernes middellevetid er noget højere.<br />
Stigningen i udgifterne til ældrepleje indtræder således ved omtrent samme<br />
alderstrin i Sverige og Danmark. Det kan naturligvis <strong>ikke</strong> udelukkes, at<br />
sammenfaldet skyldes landenes indretning <strong>af</strong> ældrepleje. Det er ligeledes<br />
bemærkelsesværdigt, at aldersprofilerne for udgifterne til sundhed er stort<br />
2 Hvorvidt det relativt større fald for gruppen over 85 år skyldes ændrede prioriteringer eller<br />
er udtryk for forbedret helbred for denne aldersgruppe er vanskeligt at vurdere.<br />
Pct.<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
279
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
set identiske på tværs <strong>af</strong> EU-lande, <strong>selv</strong> om der er en vis spredning i middellevetiden<br />
blandt ældre.<br />
Figur 11.8: Indeks for sengedage<br />
pr. person (65-årige=1)<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
0<br />
65 70 75 80 85 90 95<br />
Kilde: Indenrigs- og Sundhedsministeriet<br />
og egne beregninger.<br />
280<br />
1995 2003<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
Figur 11.9: Indeks for medicinforbrug<br />
pr. person (65-årige=1)<br />
2,5<br />
2<br />
1,5<br />
1<br />
0,5<br />
0<br />
0<br />
65 70 75 80 85 90 95<br />
1998 2003<br />
1,5<br />
0,5<br />
Anm.: Medicinforbruget er opgjort i DDD<br />
(definerede døgndoser). DDD er en<br />
enhed, som fastsættes <strong>af</strong> WHO, og<br />
angiver en antaget gennemsnitsdosis pr.<br />
døgn for en voksen person, der får et givet<br />
lægemiddel på dets hovedindikation.<br />
Kilde: Indenrigs- og Sundhedsministeriet<br />
og egne beregninger.<br />
Med de data, der umiddelbart er til rådighed, er det vanskeligt at be- eller<br />
<strong>af</strong>kræfte alders<strong>af</strong>hængigheden, hvilket vil kræve længere tidsserier. I det<br />
følgende er det som alternativ forsøgt at vurdere, hvordan alternative forudsætninger<br />
vil påvirke udviklingen i de individuelle offentlige serviceudgifter.<br />
I figur 11.10 og figur 11.11 er vist, hvordan de individuelle serviceudgifter<br />
ville udvikle <strong>sig</strong>, hvis forbruget <strong>af</strong> aldersbetingede serviceudgifter, dvs. udgifter<br />
til sundhed og social tryghed og <strong>velfærd</strong> for personer på 65 år og<br />
derover, i stedet blev koblet til restlevetiden i den anvendte befolkningsprognose.<br />
Det vil <strong>sig</strong>e, at et givet alderstrin i et givet fremskrivningsår tildeles<br />
udgifter målt i 2001-lønniveau svarende til udgiften for den aldersgruppe,<br />
som i 2001 havde tilsvarende restlevetid. Denne metode kaldes i det<br />
følgende for restlevetidsmetoden. Det fremgår, at der især forventes et<br />
fald i de aldersbetingede udgifter for personer over 75 år.<br />
2,5<br />
2<br />
1
Figur 11.10: Restlevetidsfordelte<br />
offentlige udgifter til individuelle<br />
serviceydelser, mænd<br />
1.000 kr. 1.000 kr.<br />
200<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
0<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90<br />
2001 2040 2080<br />
150<br />
100<br />
50<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong><br />
DREAM-modellen.<br />
Kapitel 11<br />
Figur 11.11: Restlevetidsfordelte<br />
offentlige udgifter til individuelle<br />
serviceydelser, kvinder<br />
1.000 kr. 1.000 kr.<br />
200<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
0<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90<br />
2001 2040 2080<br />
150<br />
100<br />
50<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong><br />
DREAM-modellen.<br />
En alternativ metode til at tage højde for eventuelle forbedringer <strong>af</strong> befolkningens<br />
helbred over tid består i at forlade de aldersbetingede udgifter til<br />
fordel for en fordeling <strong>af</strong> udgifterne op mod dødstidspunktet. Det vil <strong>sig</strong>e,<br />
at man registrerer de gennemsnitlige udgifter år for år op til dødstidspunktet<br />
og sammenholder disse med fremskrivningen <strong>af</strong> aldersfordelte dødeligheder.<br />
Det må forventes, at både sundhedsudgifter og udgifter til social omsorg<br />
er stigende frem mod dødstidspunktet, idet indsatsen over for døende personer<br />
må formodes at være større end over for personer, der har længere<br />
tid tilbage. Lubitz m.fl. (1995) konstaterer en sådan stigende sammenhæng<br />
for amerikanske data vedrørende sundhedsudgifter for Medicare,<br />
der er en skattefinansieret sygesikring til dækning <strong>af</strong> blandt andet hospitalsophold<br />
og lægebesøg fortrinsvis for personer over 65 år.<br />
Hvis udgiftsprofilen i forhold til antal år til dødstidspunktet er konstant i<br />
fremskrivningsperioden behøver man <strong>ikke</strong> <strong>–</strong> som i fremskrivninger baseret<br />
på aldersprofiler <strong>–</strong> for yderligere antagelser om forskydning <strong>af</strong> aldersfordelte<br />
udgifter. Forskydningen vil ske automatisk i takt med, at udgifterne<br />
tilpasser <strong>sig</strong> de ændrede demogr<strong>af</strong>iske forhold. Således vil stigende levetid<br />
medføre lavere sundheds- og socialudgifter på et givet alderstrin, fordi<br />
der sker en forskydning i retning <strong>af</strong> flere personer med længere restlevetid.<br />
Amerikanske data viser, at sammenhængen mellem år-til-død og udgifter<br />
er stærkere end sammenhængen mellem alder og udgifter. Endvidere tyder<br />
undersøgelser <strong>af</strong> Lubitz og Riley (1993) og Garber m.fl. (1998) på, at<br />
sammenhængen mellem år-til-død og udgifter er forholdsvis konstant over<br />
tid.<br />
281
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Der findes <strong>ikke</strong> p.t. analyser <strong>af</strong> år-til-død-udgiftsprofilen for danske data.<br />
Konstruktionen <strong>af</strong> en sådan profil kræver forløbsdata for en længere årrække.<br />
Etableringen <strong>af</strong> et sådant datasæt er et relevant udgangspunkt for<br />
en yderligere analyse <strong>af</strong> udviklingen i de individuelle offentlige serviceydelser.<br />
I fravær <strong>af</strong> data for år-til-død-udgiftsprofilen i Danmark foretages nedenfor<br />
en beregning, hvor det antages, at sammenhængen i Danmark svarer til<br />
den tilsvarende amerikanske. Antagelsen går ud på, at år-til-død-profilen<br />
for hvert alderstrin fra 65 år og derover er som angivet <strong>af</strong> Miller (2000),<br />
idet profilens niveau på hvert alderstrin er fastlagt således, at aldersgruppens<br />
samlede udgifter svarer til den tilsvarende udgift i 2001 ifølge<br />
DREAM. Beregningen skal ses som en illustration <strong>af</strong> de mulige forskelle<br />
mellem restlevetidsmetoden og år-til-død-metoden. Det bør understreges,<br />
at det er us<strong>ikke</strong>rt, om der i Danmark gælder en sammenhæng, der svarer<br />
til de amerikanske forhold.<br />
Den amerikanske profil for udgifterne til sundhed er illustreret i figur 11.12.<br />
Som nævnt er denne profil antaget at gælde for de danske udgifter til<br />
sundhed og social omsorg på hvert alderstrin. På grundlag <strong>af</strong> befolkningsprognosen<br />
er befolkningen på hvert alderstrin inddelt i forhold til antallet <strong>af</strong><br />
år-til-død. 3 Udfra den samlede udgift bestemmes herefter niveauet for de<br />
år-til-død-fordelte udgifter. Som et eksempel på beregningen vises i figur<br />
11.13 de beregnede år-til-død-fordelte udgifter for 65-årige i 2001. Bemærk,<br />
at år-til-død-beregningen er forbeholdt sundheds- og socialudgifter,<br />
mens fordelingen <strong>af</strong> øvrige individuelle serviceudgifter fordeles efter alder.<br />
Figur 11.12: Amerikansk profil for<br />
sundhedsudgifter<br />
Indeks (over 10 år=1)<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
17 15 13 11 9 7 5 3 1<br />
År til død<br />
Kilde: Miller (2000).<br />
282<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
Figur 11.13: Beregnet år-til-dødfordeling<br />
for 65-årige i Danmark<br />
1.000 kr. 1.000 kr.<br />
200<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
17 15 13 11 9 7 5 3 1<br />
År til død<br />
150<br />
100<br />
50<br />
Kilde: Miller (2000) og egne beregninger.<br />
År-til-død-metoden indebærer <strong>–</strong> ligesom restlevetidsmetoden <strong>–</strong> et fald i de<br />
forventede gennemsnitlige udgifter i 2050 på alle alderstrin, jf. figur 11.14.<br />
Besparelsen ifølge førstnævnte metode er lidt mindre end med restlevetidsmetoden<br />
med fuld tilpasning til stigende levetid. Besparelsen med restlevetidsmetoden<br />
skyldes forskydningen <strong>af</strong> udgifter i forhold til den stigende<br />
3 Det antages, at der <strong>ikke</strong> sker ind- eller udvandring for personer på 65 år og derover.<br />
0
Kapitel 11<br />
restlevetid, mens besparelsen med år-til-død-metoden skyldes, at der i<br />
befolkningsprognosen på hvert alderstrin bliver flere personer, som har<br />
længere tid tilbage at leve, og dermed koster mindre for det offentlige.<br />
Figur 11.14: Aldersfordelte udgifter til sundhed og social omsorg,<br />
2001 og 2050<br />
1.000 kr.<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
0<br />
65 70 75 80 85 90 95<br />
2001 2050 (År til død) 2050 (Forventet restlevetid)<br />
Kilde: Miller (2000) og egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
1.000 kr.<br />
200<br />
Restlevetidsmetoden medfører en kr<strong>af</strong>tig besparelse netop ved 78årsalderen,<br />
jf. figur 11.15. Dette skyldes, at de aldersfordelte udgifter i<br />
2001 stiger markant ved det 78. år. Ved anvendelse <strong>af</strong> restlevetidsmetoden<br />
udskydes dette knæk, og der opstår en besparelse på aldersgrupperne<br />
lige omkring knækket. Denne besparelse er en følge <strong>af</strong> den tekniske<br />
udførelse <strong>af</strong> metoden. Restlevetidsmetoden indebærer således, at den<br />
implicitte andel <strong>af</strong> personer, der forventes at have mindre end 5 leveår tilbage,<br />
falder for alderstrinnene mellem 77 og 79 år, jf. figur 11.16. Beregningen<br />
viser, at restlevetidsmetoden har nogle uhen<strong>sig</strong>tsmæs<strong>sig</strong>e egenskaber,<br />
men når metoden på trods <strong>af</strong> dette anvendes til følsomhedsberegninger<br />
i kapitel 12, skyldes det manglen på analyser <strong>af</strong> alternative metoder<br />
for Danmark.<br />
År-til-død-metoden baserer <strong>sig</strong> <strong>ikke</strong> på samme måde på aldersfordelingen<br />
<strong>af</strong> udgifterne, og derfor er stigningen ved 78 år betydeligt mindre ved anvendelse<br />
<strong>af</strong> denne metode, ligesom andelen, der forventes at have mindre<br />
end 5 leveår tilbage, er støt stigende med alderen.<br />
150<br />
100<br />
50<br />
283
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 11.15: Aldersfordelt besparelse<br />
pr. person, 2050 i forhold til<br />
2001, pct.<br />
Pct.<br />
Pct.<br />
35<br />
35<br />
30<br />
30<br />
25<br />
25<br />
20<br />
20<br />
15<br />
15<br />
10<br />
10<br />
5<br />
5<br />
0<br />
0<br />
65 70 75 80 85 90<br />
År til død Forventet restlevetid<br />
284<br />
Figur 11.16: Andel på hvert alderstrin<br />
med mindre end 5 leveår<br />
i 2050<br />
Pct.<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
65 70 75 80 85 90 95<br />
År til død Forventet restlevetid<br />
Pct.<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Kilde: Egne beregninger.<br />
Anm.: I figur 11.16 vises for år-til-død-metoden den andel <strong>af</strong> aldersgruppen, der ifølge<br />
befolkningsfremskrivningen har mindre end 5 leveår tilbage (terminalandelen). For<br />
restlevetidsmetoden vises den implicitte terminalandel baseret på udgifterne til<br />
henholdsvis terminal- og <strong>ikke</strong>-terminalgruppen ifølge år-til-død-metoden.<br />
Hvis det antages, at de individuelle offentlige serviceudgifter er alders<strong>af</strong>hængige,<br />
stiger de samlede udgifter til denne type ydelser til gruppen <strong>af</strong><br />
65-95-årige fra knap 57 mia.kr. i 2001 til godt 88 mia. kr. i 2050 målt i<br />
2001-lønniveau, jf. tabel 11.1. Stigningen skyldes dels det større antal<br />
personer over 65 år i 2050, dels at gennemsnitsalderen inden for pensionistgruppen<br />
er vokset, jf. kapitel 10. Hvis det i stedet antages, at de individuelle<br />
offentlige serviceudgifter reguleres med restlevetiden, reduceres<br />
udgiften i 2050 til knap 77 mia. kr., mens en beregning baseret på, at en<br />
del <strong>af</strong> de individuelle offentlige serviceudgifter følger år-til-død giver en<br />
udgift på 81 mia. kr. i år 2050. Ifølge denne beregning er korrektionen med<br />
restlevetid således større end ved anvendelse <strong>af</strong> år-til-død-metoden. Korrektionen<br />
udgør henholdsvis 13 og 8 pct. <strong>af</strong> udgiften i 2050 beregnet med<br />
uændret aldersfordeling.<br />
Tabel 11.1: Samlede udgifter til sundhed og social omsorg for personer<br />
på 65-95 år, 2001 og 2050<br />
Samlede Vækst Udg. pr. Vækst<br />
udgifter 2001-50 person 2001-50<br />
Mia. kr.<br />
2001lønniveau<br />
Pct. 1.000 kr. Pct.<br />
2001<br />
2050:<br />
56,6 71,8<br />
Uændret aldersfordeling 88,3 56,0 78,2 8,9<br />
Restlevetidsmetode 76,7 35,5 67,9 -5,4<br />
År-til-død-metode<br />
Kilde: Egne beregninger.<br />
81,1 43,3 71,9 0,1
Kapitel 11<br />
Bedre helbred kan ifølge beregningerne omtrent finansiere det forhold, at<br />
den gennemsnitlige pensionist bliver ældre, den såkaldte dobbeltaldring.<br />
Således er udgiften pr. pensionist ca. den samme i 2050 som i 2001, hvis<br />
der levetidskorrigeres med år-til-død. Det vil altså <strong>sig</strong>e, at bedre helbred<br />
ifølge denne beregning kan finansiere den del <strong>af</strong> aldringen, der ligger ud<br />
over stigningen i antallet <strong>af</strong> pensionister. Det er dog vigtigt at understrege,<br />
at dobbeltaldringen har et beskedent omfang i forhold til den grundlæggende<br />
stigning i forsørgerkvoten. I den sammenhæng kan bedre helbred<br />
<strong>ikke</strong> forhindre en kr<strong>af</strong>tig stigning i de samlede sundheds- og socialudgifter.<br />
11.3 Lønninger<br />
I fremskrivningerne anvendes særskilte relative lønprofiler på køn og herkomst<br />
baseret på oplysninger fra Lovmodellen for 2001.<br />
Den relative løn for mænd <strong>af</strong> dansk oprindelse stiger kr<strong>af</strong>tigt med alderen<br />
frem til starten <strong>af</strong> 30-års-alderen, hvor den når et niveau, der er ca. 2½<br />
gange så højt som for en 17-årig mand <strong>af</strong> dansk oprindelse, jf. figur 11.17.<br />
Fra starten <strong>af</strong> 30-års-alderen og frem til folkepensionsalderen udgør lønnen<br />
i størrelsesordenen 2½ til 2 ¾ gange lønnen for en 17-årig mand <strong>af</strong><br />
dansk oprindelse. Lønprofilen for mandlige indvandrere fra mere udviklede<br />
lande er stort set identisk med profilen for mænd <strong>af</strong> dansk oprindelse.<br />
Mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande har noget lavere lønninger<br />
fra slutningen <strong>af</strong> 20-årsalderen og frem til folkepensionsalderen. Lønniveauet<br />
udgør i dette aldersinterval det dobbelte <strong>af</strong> niveauet for en 17årig<br />
mand <strong>af</strong> dansk oprindelse.<br />
Figur 11.17: Aldersfordelte lønprofiler<br />
i forhold til en 17-årig<br />
mand <strong>af</strong> dansk oprindelse, mænd<br />
Indeks<br />
4,0<br />
3,0<br />
2,0<br />
1,0<br />
0,0<br />
17-21<br />
22-26<br />
27-31<br />
32-36<br />
37-41<br />
42-46<br />
47-51<br />
52-56<br />
57-61<br />
DO IME IMI<br />
Indeks<br />
4,0<br />
62-66<br />
3,0<br />
2,0<br />
1,0<br />
0,0<br />
Figur 11.18: Aldersfordelte lønprofiler<br />
i forhold til en 17-årig<br />
mand <strong>af</strong> dansk oprindelse, kvinder<br />
Indeks<br />
2,5<br />
Anm.: DO er resterende befolkning inkl. efter<strong>kommer</strong>e efter indvandrere, IMI er indvandrere<br />
fra mindre udviklede lande, IME er indvandrere fra mere udviklede lande. Kurverne er<br />
dannet udfra gns. over 5 års aldersgrupper.<br />
Kilde: DREAM.<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
17-21<br />
22-26<br />
27-31<br />
32-36<br />
37-41<br />
42-46<br />
47-51<br />
52-56<br />
57-61<br />
DO IME IMI<br />
Indeks<br />
2,5<br />
Kvinder har generelt noget lavere indkomst end mænd. Fra starten <strong>af</strong> 30års-alderen<br />
og frem til folkepensionsalderen ligger kvinders løn på omtrent<br />
det dobbelte <strong>af</strong> en 17-årig mand <strong>af</strong> dansk oprindelse, hvilket omtrentlig<br />
62-66<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
285
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
svarer til niveauet for mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande, jf.<br />
figur 11.18. Lønprofilen for kvinder fra mere udviklede lande svarer stort<br />
set til profilen for kvinder <strong>af</strong> dansk oprindelse, mens kvinder fra mindre udviklede<br />
lande antages at have lidt lavere lønindkomster end de to øvrige<br />
grupper fra og med slutningen <strong>af</strong> 20-års-alderen.<br />
11.4 Arbejdsstyrken og antal overførselsmodtagere<br />
I tabel 11.2 er vist en fremskrivning <strong>af</strong> befolkningen fra 2001-2081 fordelt<br />
på personer henholdsvis i og uden for arbejdsstyrken. Personerne uden<br />
for arbejdsstyrken er opdelt på personer på forskellige overførselsordninger<br />
og øvrige personer uden for arbejdsstyrken, som <strong>ikke</strong> modtager nogen<br />
overførselsindkomst. Sidstnævnte gruppe udgøres helt overvejende <strong>af</strong><br />
personer på 16 år eller derunder.<br />
Befolkningsudviklingen vil medføre et fald i arbejdsstyrken på knap<br />
330.000 personer fra 2001 til 2041. Størstedelen <strong>af</strong> faldet finder sted i årene<br />
mellem 2021 og 2041, hvor arbejdsstyrken reduceres med godt<br />
260.000 personer. Arbejdsstyrken forventes desuden at falde med yderligere<br />
ca. 215.000 personer imellem 2041 og 2081.<br />
Tabel 11.2: Befolkningen fordelt på arbejdsstyrke, overførselsordninger<br />
m.v., 1.000 personer<br />
2001 2006 2021 2041 2081<br />
Befolkningen i alt 5.349 5.405 5.397 5.271 4.919<br />
Arbejdsstyrken 2.781 2.777 2.714 2.453 2.239<br />
- her<strong>af</strong> arbejdsløse 145 141 139 127 120<br />
Folkepension 693 784 1.014 1.174 1.133<br />
- her<strong>af</strong> udenfor arbejdsstyrken 645 735 952 1.109 1.081<br />
- her<strong>af</strong> i arbejdsstyrken 48 49 62 65 52<br />
Efterløn 159 151 144 128 121<br />
Overgangsydelse 21 1 0 0 0<br />
Førtidspension 253 230 226 204 205<br />
- her<strong>af</strong> udenfor arbejdsstyrken 223 201 198 180 183<br />
- her<strong>af</strong> i arbejdsstyrken 30 30 28 24 22<br />
Kontanthjælp 54 38 43 48 53<br />
Aktivering 76 75 79 84 86<br />
Sygedagpenge 53 65 64 59 56<br />
- her<strong>af</strong> udenfor arbejdsstyrken 5 18 18 18 18<br />
- her<strong>af</strong> i arbejdsstyrken 48 47 45 41 38<br />
Arbejdsmarkedsorlov 21 0 0 0 0<br />
Barselsdagpenge 28 52 50 44 41<br />
Studerende 335 317 355 302 285<br />
- her<strong>af</strong> udenfor arbejdsstyrken 80 77 89 76 73<br />
- her<strong>af</strong> i arbejdsstyrken 255 239 266 226 213<br />
Introduktionsydelse 4 12 11 13 13<br />
Øvrige udenfor arbejdsstyrken 1.254 1.267 1.204 1.010 621<br />
Kilde: Tallene for 2001 er medio året og baseret på specialudtræk fra Registerbaseret<br />
ArbejdsstyrkeStatistik (RAS) år 2001 og 2002.<br />
286
Kapitel 11<br />
Samtidig viser fremskrivningen, at antallet <strong>af</strong> folkepensionister øges fra<br />
693.000 personer i 2001 til 1.174.000 personer i 2041 svarende til en<br />
vækst på 481.000 personer. Omkring 1/5 <strong>af</strong> stigningen skyldes dog nedsættelsen<br />
<strong>af</strong> folkepensionsalderen fra 67 til 65 år, der får fuld virkning fra<br />
1. juli 2006. Dette bidrager samtidig til at forklare en væsentlig del <strong>af</strong> faldet<br />
i antal førtidspensionister og efterlønsmodtagere imellem 2001 og 2006.<br />
Fremskrivningen bygger som udgangspunkt på en antagelse om konstante<br />
alders-, køns- og herkomstbetingede bestandsfrekvenser, jf. boks 11.1.<br />
Boks 11.1: Detaljeringsgraden i de anvendte frekvenser<br />
Der er i fremskrivningen anvendt særskilte frekvenser for mænd og kvinder på 1års<br />
aldersgrupper. Frekvenserne er desuden opgjort særskilt for hver <strong>af</strong> følgende<br />
fem herkomstgrupper: Indvandrere fra mere udviklede lande, efter<strong>kommer</strong>e fra<br />
mere udviklede lande, indvandrere fra mindre udviklede lande, efter<strong>kommer</strong>e fra<br />
mindre udviklede lande og personer med dansk oprindelse (ekskl. efter<strong>kommer</strong>e<br />
og indvandrere). Der er endvidere anvendt opholdstidsbetingede frekvenser for<br />
indvandrergrupperne.<br />
På tværs <strong>af</strong> 1-årsaldersgrupper og køn skelnes der mellem tre uddannelsesniveauer:<br />
Grundskole, erhvervsfaglige uddannelser og videregående uddannelser.<br />
Uddannelsesniveauerne er <strong>ikke</strong> herkomstfordelte.<br />
Antagelsen om konstante frekvenser betyder, at de anførte størrelser generelt<br />
vil være resultatet <strong>af</strong> forskydninger i befolkningens størrelse og<br />
sammensætning med hensyn til alder, køn, opholdstid, herkomst samt uddannelse.<br />
Antagelsen om konstante frekvenser er fraveget på enkelte<br />
punkter for at tage hensyn til virkninger <strong>af</strong> vedtagne regelændringer m.v.,<br />
som <strong>ikke</strong> er fuldt indfasede, jf. <strong>af</strong>snit om særlige forudsætninger i fremskrivningen<br />
<strong>af</strong> antal overførselsindkomstmodtagere.<br />
Forudsætninger om alders- og herkomstbetingede frekvenser.<br />
Faldet i arbejdsstyrken skyldes overvejende et faldende antal personer i<br />
de erhvervsaktive aldre, jf. kapitel 10. En yderligere forklaring er dog, at<br />
indvandrere og efter<strong>kommer</strong>e, som har lavere erhvervsfrekvenser end den<br />
resterende befolkning, vil udgøre en stigende andel <strong>af</strong> befolkningen.<br />
Særligt indvandrere fra mindre udviklede lande, som er den befolkningsgrupper,<br />
der forventes at vokse relativt kr<strong>af</strong>tigst, har markant lavere erhvervsfrekvenser<br />
end den resterende befolkning. Erhvervsfrekvenserne<br />
for indvandrerkvinder fra mindre udviklede lande er således i stort set alle<br />
aldersgrupper omtrentlig en halv gang mindre end erhvervsfrekvenserne<br />
for den resterende befolkning. Erhvervsfrekvenserne for mandlige indvandrere<br />
fra mindre udviklede lande er i de fleste aldersgrupper omtrent en<br />
fjerdedel lavere end erhvervsfrekvenserne i den resterende befolkning.<br />
Der er endnu relativt få efter<strong>kommer</strong>e <strong>af</strong> indvandrere fra mindre udviklede<br />
lande, som er 24 år eller derover. Det gør det vanskeligt at forud<strong>sig</strong>e den-<br />
287
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
ne gruppes fremtidige tilknytning til arbejdsmarkedet i takt med, at de bliver<br />
ældre. Efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande, som er under 24 år,<br />
har dog nogenlunde samme erhvervsfrekvens som efter<strong>kommer</strong>e fra mere<br />
udviklede lande med en tilsvarende alder. Det er derfor i fremskrivningen<br />
forudsat, at efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande opnår samme relative<br />
forøgelse <strong>af</strong> de aldersbetingede erhvervsfrekvenser som efter<strong>kommer</strong>e<br />
fra mere udviklede lande opnår i forhold til indvandrere fra mere udviklede<br />
lande, jf. figur 11.19 og figur 11.20.<br />
Figur 11.19: Erhvervsfrekvenser<br />
for mænd fordelt efter alder og<br />
herkomst, 2001<br />
Pct.<br />
Pct.<br />
100<br />
100<br />
80<br />
80<br />
60<br />
60<br />
40<br />
40<br />
20<br />
20<br />
0<br />
0<br />
16 24 32 40 48 56 64<br />
DO IMI IME<br />
288<br />
EMI EME<br />
Figur 11.20: Erhvervsfrekvenser<br />
for kvinder fordelt efter alder og<br />
herkomst, 2001<br />
Pct.<br />
100<br />
Anm.: DO er personer <strong>af</strong> dansk oprindelse, IMI er indvandrere fra mindre udviklede lande,<br />
IME er indvandrede fra mere udviklede lande, EMI er efter<strong>kommer</strong>e <strong>af</strong> indvandrere fra<br />
mindre udviklede lande og EME er efter<strong>kommer</strong>e <strong>af</strong> indvandrere fra mere udviklede lande.<br />
Indtil videre er der kun meget få personer over 24 år i gruppen <strong>af</strong> efter<strong>kommer</strong>e fra mindre<br />
udviklede lande, og derfor er der særlig stor us<strong>ikke</strong>rhed om, hvordan mønstret for denne<br />
gruppes erhvervs- og overførselsindkomster vil se ud. I modelberegningerne antages det,<br />
at integrationen målt ved de aldersbetingede erhvervsfrekvenser sker lige så hurtigt for<br />
efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande som for efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande.<br />
Kilde: DREAM.<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
0<br />
16 24 32 40 48 56 64<br />
DO IMI IME<br />
EMI EME<br />
Det skal bemærkes, at figur 11.19 og figur 11.20 viser de alders- og herkomstbetingede<br />
erhvervsfrekvenser for en given sammensætning med<br />
hensyn til uddannelse m.v.<br />
Særlige forudsætninger om udviklingen i antallet <strong>af</strong> overførselsmodtagere<br />
Som nævnt er antagelsen om konstante frekvenser dog fraveget på enkelte<br />
punkter for at tage hensyn til virkninger <strong>af</strong> allerede vedtagne regelændringer<br />
m.v., som endnu <strong>ikke</strong> er fuldt indfasede.<br />
I fremskrivningen <strong>af</strong> antal efterlønsmodtagere er der således anvendt tilgangsfrekvenser<br />
for 2003 for at opfange virkningerne <strong>af</strong> efterlønsreformen.<br />
Herved opfanges reformens væsentligste virkninger på tilgangsmønstrene<br />
for personer i alderen 60-64 år. Fra og med 2010 forventes bestanden<br />
<strong>af</strong> efterlønsmodtagere fuldt ud at udgøres <strong>af</strong> personer, der er tilgået<br />
ordningen med 2003-tilgangsfrekvenser.<br />
Pct.<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20
Kapitel 11<br />
For så vidt angår antallet <strong>af</strong> tjenestemandspensionister er anvendt Personalestyrelsens<br />
skøn over udviklingen. Der er i modellen taget højde for, at<br />
<strong>af</strong>gåede tjenestemandsansatte erstattes <strong>af</strong> overenskomstansatte, som<br />
indbetaler bidrag til arbejdsmarkedspensioner. Skiftet i sammensætningen<br />
vil derfor over tid medvirke til en forøgelse <strong>af</strong> pensionsopsparingen.<br />
Der er endvidere taget højde for udfasningen <strong>af</strong> overgangsydelsen og arbejdsmarkedsorlovsordningerne<br />
samt indførelsen <strong>af</strong> ordningen med starthjælp.<br />
Der er ligeledes taget højde for virkningerne <strong>af</strong> nedsættelsen <strong>af</strong> folkepensionsalderen<br />
til 65 år, der indfases gradvist fra den 1. juli 2004 og<br />
frem 1. juli 2006.<br />
Effekterne <strong>af</strong> de ændrede regler for barselsorlov er derudover indregnet.<br />
Der er forudsat uændrede bestandsfrekvenser for førtidspension (inkl.<br />
fleksjob).<br />
11.5 Forudsætninger om udviklingen i befolkningens uddannelsesniveau<br />
I fremskrivningen er der forudsat en gradvis stigning i befolkningens gennemsnitlige<br />
uddannelsesniveau i takt med, at de nuværende generationer<br />
<strong>af</strong> ældre erstattes <strong>af</strong> yngre generationer med højere uddannelsesniveau.<br />
Mere præcist antages det, at:<br />
• Alle personer under 30 år vil opnå samme fordeling på uddannelsesniveau<br />
som de nuværende 30-årige.<br />
• Alle personer over 30 år bevarer deres nuværende uddannelsesniveau,<br />
dvs. at der <strong>ikke</strong> sker nogen tilvækst i uddannelsesniveauet<br />
efter det fyldte 30. år. 4<br />
Forudsætningerne indebærer således, at befolkningens gennemsnitlige<br />
uddannelsesniveau på langt <strong>sig</strong>t vil stige til et niveau svarende til de nuværende<br />
30-åriges. 5<br />
Der knytter <strong>sig</strong> særlig us<strong>ikke</strong>rhed til fremskrivningerne <strong>af</strong> uddannelsesniveauet<br />
og betydningen her<strong>af</strong> for erhvervsdeltagelse og modtagelse <strong>af</strong><br />
overførselsindkomster. Der er således forskellige forhold, som indebærer,<br />
at fremskrivningen på nogle punkter enten over- eller undervurderer uddannelsens<br />
betydning for udviklingen i arbejdsstyrken og trækket på overførselsindkomster.<br />
4<br />
En del personer med videregående uddannelser <strong>af</strong>slutter uddannelsesforløbet senere<br />
end det fyldte 30. år. De fleste <strong>af</strong> disse er imidlertid placeret i uddannelseskategorien videregående<br />
uddannelse, fordi de har opnået en bachelorgrad, før det fyldte 30. år.<br />
5<br />
Der er i fremskrivningerne <strong>ikke</strong> taget højde for, at forskelle i dødeligheden på tværs <strong>af</strong><br />
uddannelsesgrupper vil påvirke uddannelsesfordelingen i takt med stigende alder.<br />
289
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Personer i arbejdsstyrken har i gennemsnit et højere uddannelsesniveau<br />
end personer uden for arbejdsstyrken, jf. figur 11.21. Det giver umiddelbart<br />
en begrundet forventning om, at en stigning i det gennemsnitlige uddannelsesniveau<br />
kan bidrage positivt til arbejdsstyrken i fremtiden.<br />
Figur 11.21: Uddannelsesfordeling for 15-66-årige i og uden for arbejdsstyrken,<br />
2002<br />
Pct.<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
Anm.: Personer under uddannelse indgår <strong>ikke</strong> i opgørelsen. KVU er korte videregående<br />
uddannelser, MVU er mellemlange videregående uddannelser og LVU er lange<br />
videregående uddannelser. Bachelor er henført til MVU.<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
290<br />
0<br />
Arbejdsstyrken Uden for arbejdsstyrken<br />
Ufaglærte Faglærte KVU MVU LVU<br />
Pct.<br />
100<br />
Samtidig er der stor s<strong>ikke</strong>rhed for, at det gennemsnitlige uddannelsesniveau<br />
faktisk vil stige i fremtiden. For det første er det gennemsnitlige uddannelsesniveau<br />
for en 30-årig noget højere end det gennemsnitlige uddannelsesniveau<br />
for en 70-årig, jf. figur 11.22. Over de næste 30-40 år vil<br />
der dermed ske en næsten automatisk stigning i det gennemsnitlige uddannelsesniveau,<br />
som muligvis vil bidrage til at øge arbejdsstyrken.<br />
Fremskrivningen <strong>af</strong> arbejdsstyrken, hvor der antages konstante uddannelsesbetingede<br />
erhvervsfrekvenser, jf. boks 11.1 - og hvor uddannelsesfordelingen<br />
på <strong>sig</strong>t forventes at svare til fordelingen for en 30-årig i dag <strong>–</strong> angiver<br />
således et positivt bidrag til arbejdsstyrken på ca. 35.000 personer i<br />
2040. Stigningen sker især som følge <strong>af</strong> et fald i antallet <strong>af</strong> førtidspensionister.<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0
Figur 11.22: Uddannelsesfordeling for 30-70-årige, 2002<br />
Pct.<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
0<br />
30 35 40 45 50 55 60 65 70<br />
Alder<br />
Uden kompetenceg. udd. Erhvervsfaglig Videregående<br />
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.<br />
Kapitel 11<br />
Pct.<br />
100<br />
For det andet er uddannelsesfrekvenserne steget siden midten <strong>af</strong><br />
1980’erne, jf. figur 11.23 og figur 11.24. Blandt de 16-19-årige har der således<br />
været en støt stigning i andelen, der er i gang med en gymnasial<br />
uddannelse, mens der blandt de 20-30-årige har været en støt stigning i<br />
andelen, der er i gang med en mellemlang videregående uddannelse.<br />
Figur 11.23: Uddannelsesfrekvenser<br />
for 16-19-årige<br />
Pct.<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
1980 1984 1988 1992 1996 2000<br />
Grundskole Erhv.fag.<br />
Gymnasial Vidg.<br />
Pct.<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
Kilde: Undervisningsministeriet, Danmarks<br />
Statistik og egne beregninger.<br />
0<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
Figur 11.24: Uddannelsesfrekvenser<br />
for 20-30-årige<br />
Pct.<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
1980 1984 1988 1992 1996 2000<br />
Øvrige KVU<br />
MVU LVU<br />
Kilde: Undervisningsministeriet, Danmarks<br />
Statistik og egne beregninger.<br />
De generelt stigende uddannelsesfrekvenser kunne tyde på, at det gennemsnitlige<br />
uddannelsesniveau vil stige i fremtiden og dermed muligvis vil<br />
bidrage til et yderligere løft <strong>af</strong> arbejdsstyrken.<br />
Hvis et øget uddannelsesniveau skal bidrage til at øge erhvervsdeltagelsen<br />
i fremtiden, er det imidlertid <strong>ikke</strong> tilstrækkeligt, at der nu og her kan<br />
0<br />
Pct.<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
291
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
observeres en forskel i det gennemsnitlige uddannelsesniveau mellem<br />
personer i og uden for arbejdsstyrken. Et væsentligt bidrag til erhvervsdeltagelsen<br />
forudsætter også, at uddannelse over tid er en god og stabil indikator<br />
for sandsynligheden for at være i eller uden for arbejdsstyrken.<br />
Som nævnt har ændringer i uddannelsesniveauet især betydning for antallet<br />
<strong>af</strong> førtidspensionister, givet antagelsen om uændrede uddannelsesbetingede<br />
bestandsfrekvenser. På baggrund <strong>af</strong> udviklingen i de uddannelsesbetingede<br />
førtidspensionsfrekvenser siden 1980 er der imidlertid tvivl<br />
om stabiliteten <strong>af</strong> bestandsfrekvensen og derved også tvivl om, hvorvidt<br />
uddannelse er en god og stabil indikator for erhvervsdeltagelsen. Ustabiliteten<br />
giver anledning til us<strong>ikke</strong>rhed vedrørende bidraget til arbejdsstyrken<br />
som følge <strong>af</strong> et øget uddannelsesniveau. De stadige ændringer i jobfunktioner<br />
kan desuden betyde, at der fremadrettet kan vise <strong>sig</strong> nye former for<br />
nedslidning, som bidrager til at øge de uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvenser.<br />
Sandsynligheden for, at en 50-59-årig modtager førtidspension, er således<br />
steget for alle uddannelsesgrupper i de sidste 20 år, jf. figur 11.25. Det<br />
gælder også, når der korrigeres for, at sandsynligheden for førtidspension<br />
for 50-59-årige generelt er steget i perioden, jf. figur 11.26. 6 I bilag 11.1<br />
gives en nærmere beskrivelse <strong>af</strong> udviklingen i de korrigerede førtidspensionsfrekvenser.<br />
Figur 11.25: Uddannelsesbetinget<br />
førtidspensionsfrekvens for 50-<br />
59-årige, 1980 og 2001<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA (Integreret Database for<br />
Arbejdsmarkedsforskning).<br />
292<br />
Ufagl. Fagl. KVU MVU LVU Alle<br />
1980 2001<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Figur 11.26: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for 50-59-årige,<br />
1980 og 2001<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Ufagl. Fagl. KVU MVU LVU Alle<br />
1980 2001<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
Anvendelsen <strong>af</strong> konstante uddannelsesbetingede erhvervs- og overførselsfrekvenser<br />
indebærer sandsynligvis en overvurdering <strong>af</strong> de positive<br />
6 Den uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvens angiver her andelen <strong>af</strong> personer med<br />
en given uddannelse og i en given aldersgruppe, der modtager førtidspension. For at tage<br />
højde for, at de aldersspecif<strong>ikke</strong> førtidspensionsfrekvenser generelt har ændret <strong>sig</strong> siden<br />
1980, er den uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvens for hver uddannelseskategori<br />
korrigeret for denne generelle ændring i førtidspensionsfrekvensen for aldersgruppen siden<br />
1980.<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 11<br />
virkninger <strong>af</strong> et højere uddannelsesniveau. Med antagelsen lægges det<br />
således til grund, at de bestående forskelle mellem uddannelsesgrupperne<br />
med hensyn til erhvervs- og overførselsfrekvenser alene kan henregnes til<br />
<strong>selv</strong>e uddannelsesniveauet og dermed, at alle former for helbredsmæs<strong>sig</strong>e,<br />
sociale problemer m.v. fuldt ud er forbundet med uddannelsesniveauet.<br />
Det er en restriktiv antagelse, der alt andet lige må formodes at trække<br />
i retning <strong>af</strong> at overvurdere uddannelsesniveauets betydning for erhvervsdeltagelsen<br />
og trækket på overførselsindkomster. Eksempelvis kan en del<br />
<strong>af</strong> de registrerede forskelle mellem personer med og uden kompetencegivende<br />
uddannelse tilskrives, at en mindre del <strong>af</strong> befolkningen på grund <strong>af</strong><br />
medfødt eller tidlig fysisk og/eller psykisk invaliditet, svære sociale problemer,<br />
misbrugsproblemer o.l. <strong>ikke</strong> opnår nogen kompetencegivende uddannelse.<br />
Det skal bemærkes, at fremskrivningen <strong>ikke</strong> tager højde for virkningerne <strong>af</strong><br />
forskydninger i det gennemsnitlige uddannelsesniveau inden for hver <strong>af</strong> de<br />
tre uddannelsesgrupperinger, jf. boks 11.1. Hvis der sker en opadgående<br />
forskydning i det gennemsnitlige uddannelsesniveau inden for grupperingerne<br />
modvirker dette den mulige overvurdering <strong>af</strong> effekterne og omvendt.<br />
Endvidere kan der argumenteres for, at antagelsen om, at befolkningens<br />
uddannelsesniveau på langt <strong>sig</strong>t vil svare til de nuværende 30-åriges, kan<br />
indebære en undervurdering <strong>af</strong> befolkningens fremtidige uddannelsesniveau<br />
og dermed trække i retning <strong>af</strong> et større positivt bidrag til erhvervsdeltagelse<br />
henholdsvis et lavere antal overførselsmodtagere i de erhvervsaktive<br />
aldre. Antagelsen indebærer således dels, at der <strong>ikke</strong> tages højde for<br />
en eventuel tilvækst i uddannelsesniveauet efter 30-årsalderen, dels at der<br />
<strong>ikke</strong> er indregnet en mulighed for, at personer under 30 år samt endnu<br />
ufødte kan tænkes at opnå et højere uddannelsesniveau end de nuværende<br />
30-årige.<br />
11.6 Forudsætninger om udviklingen i arbejdstiden<br />
Det er i fremskrivningerne forudsat, at den gennemsnitlige årlige arbejdstid<br />
<strong>ikke</strong> vil ændre <strong>sig</strong> i fremtiden. Samtidig indebærer antagelserne vedrørende<br />
erhvervsfrekvensernes niveau, at antallet <strong>af</strong> arbejdsår pr. person vil<br />
være nogenlunde uændret fremover. Stigningen i befolkningens uddannelsesniveau<br />
kan trække i retning <strong>af</strong> at forøge antallet <strong>af</strong> arbejdsår, hvorimod<br />
forskydningen i retning <strong>af</strong> en forholdsvis større andel indvandrere og<br />
efter<strong>kommer</strong>e vil trække i retning <strong>af</strong> færre arbejdsår. Sammenholdt med<br />
den forventede stigning i middellevetiden fører dette til, at den andel <strong>af</strong><br />
livet, der anvendes på arbejde, vil blive reduceret.<br />
Denne forventning kan måske umiddelbart fremstå som pessimistisk, men<br />
den er overvejende en konsekvens <strong>af</strong>, at de nedre aldersgrænser i de førtidige<br />
tilbagetrækningsordninger med de givne regler ligger fast, uanset at<br />
levetiden stiger. En forudsætning om, at tilbagetrækningsalderen stiger i<br />
takt med levetiden ville således samtidig være en forudsætning om, at der<br />
gennemføres reformer <strong>af</strong> tilbagetrækningsordningerne. Fremskrivningerne<br />
293
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
viser imidlertid konsekvenserne <strong>af</strong> at fortsætte med de nugældende regler<br />
i al fremtid.<br />
En nærmere analyse <strong>af</strong> udviklingen i, hvor meget arbejdslivet fylder <strong>af</strong> livet<br />
som helhed, peger i retning <strong>af</strong>, at forudsætningen om uændret årlig arbejdstid<br />
formentlig snarere kan være for optimistisk, mens forudsætningen<br />
om et uændret antal arbejdsår nogenlunde svarer til de seneste 20 års<br />
udvikling for både mænd og kvinder.<br />
Opgjort i timer kan en 16-årig i gennemsnit forventes at tilbringe ca. 11<br />
pct. <strong>af</strong> den resterende del <strong>af</strong> livet på arbejdsmarkedet. For en 16-årig<br />
kvinde er andelen ca. 10 pct., mens en 16-årig mand i gennemsnit kan<br />
forventes at bruge ca. 12 pct., jf. figur 11.27 og boks 11.2.<br />
Siden 1960 er andelen <strong>af</strong> livet, som en 16-årig kvinde i gennemsnit kan<br />
forventes at tilbringe på arbejdsmarkedet, steget fra ca. 7½ til 10 pct.,<br />
mens andelen er faldet fra 20 til 12 pct. for mænd. Det svarer til, at andelen<br />
er steget med ca. 30 pct. for kvinder og omvendt faldet med ca. 40 pct.<br />
for mænd. For mænd og kvinder under ét er andelen faldet med ca. 20<br />
pct. siden 1960, jf. figur 11.28 og bilag 11.2.<br />
Figur 11.27: Udviklingen i arbejdslivets<br />
relative betydning<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
0<br />
1960 1970 1980 1990 2000<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank<br />
og egne beregninger.<br />
294<br />
Kvinder Mænd Alle<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
Figur 11.28: Udviklingen i arbejdslivets<br />
relative betydning,<br />
1960=100.<br />
Indeks<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
40<br />
1960 1970 1980 1990 2000<br />
Kvinder Mænd Alle<br />
Indeks<br />
140<br />
120<br />
100<br />
80<br />
60<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank<br />
og egne beregninger.<br />
Stigningen for kvinder skyldes på den ene side, at antallet <strong>af</strong> år, som kvinder<br />
i gennemsnit bruger på arbejdsmarkedet, er steget betydeligt <strong>–</strong> navnlig<br />
i 1960’erne og 1970’erne, jf. figur 11.29. På den anden side er kvindernes<br />
gennemsnitlige arbejdstid faldet markant, jf. figur 11.30, og middellevetiden<br />
for kvinder steget, jf. figur 11.31, hvilket har reduceret den andel <strong>af</strong><br />
livet, som kvinder i gennemsnit kan forventes at bruge på arbejdsmarkedet.<br />
Det betydelige fald i den andel <strong>af</strong> livet, som mænd i gennemsnit kan forventes<br />
at bruge på arbejdsmarkedet, skyldes både et fald i antallet <strong>af</strong> år,
Kapitel 11<br />
som mænd tilbringer på arbejdsmarkedet, og i den gennemsnitlige arbejdstid,<br />
jf. figur 11.29 og figur 11.30. En stigning i middellevetiden for<br />
mænd <strong>–</strong> navnlig i løbet <strong>af</strong> 1990’erne - har også bidraget til, at mænd i<br />
gennemsnit bruger en mindre andel <strong>af</strong> livet på arbejdsmarkedet, jf. figur<br />
11.31.<br />
Sammenholdes udviklingen i mændenes erhvervsdeltagelse og middellevetid,<br />
bemærkes det, at det gennemsnitlige antal år uden erhvervsmæs<strong>sig</strong><br />
aktivitet er steget fra godt 10 til knap 20 år i perioden 1960 til 2001, jf. figur<br />
11.32. For kvinder er det gennemsnitlige antal år uden erhvervsmæs<strong>sig</strong><br />
aktivitet derimod faldet fra ca. 40 til 27 år.<br />
Figur 11.29: Det gennemsnitlige<br />
antal år på arbejdsmarkedet for<br />
en 16-årig<br />
Antal år<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
Antal år<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
10<br />
1960 1970 1980 1990 2000<br />
Kvinder Mænd Alle<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank<br />
og egne beregninger.<br />
Figur 11.31: Middellevetiden for<br />
en 16-årig<br />
Antal år<br />
65<br />
63<br />
61<br />
59<br />
57<br />
55<br />
55<br />
1960 1970 1980 1990 2000<br />
Kvinder Mænd Alle<br />
Antal år<br />
65<br />
63<br />
61<br />
59<br />
57<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank<br />
og egne beregninger.<br />
Figur 11.30: Den gennemsnitlige<br />
årlige arbejdstid<br />
Timer<br />
2200<br />
2000<br />
1800<br />
1600<br />
Timer<br />
2200<br />
2000<br />
1800<br />
1600<br />
1400<br />
1400<br />
1960 1970 1980 1990 2000<br />
Kvinder Mænd Alle<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank<br />
og egne beregninger.<br />
Figur 11.32: Det gennemsnitlige<br />
antal år uden for arbejdsmarkedet<br />
for en 16-årig<br />
Antal år<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
Antal år<br />
40<br />
0<br />
0<br />
1960 1970 1980 1990 2000<br />
Kvinder Mænd Alle<br />
30<br />
20<br />
10<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank<br />
og egne beregninger.<br />
295
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Boks 11.2 Beregning <strong>af</strong> andel <strong>af</strong> livet, som anvendes på erhvervsmæs<strong>sig</strong><br />
aktivitet<br />
Andelen <strong>af</strong> den resterende del <strong>af</strong> livet, som en 16-årig i gennemsnit forventes at<br />
tilbringe på arbejdsmarkedet, er beregnet på følgende måde:<br />
100<br />
∑ i=<br />
16<br />
hvor<br />
296<br />
( Erhvervsfrekvens<br />
× Overlevelsessandsynlighed<br />
) × Arbejdstid<br />
i<br />
Middellevetid<br />
16<br />
× 24×<br />
365<br />
Erhvervsfrekvensi er erhvervsfrekvensen for alderstrin i,<br />
Overlevelsessandsynlighedi er sandsynligheden for, at en 16-årig er i live ved alder<br />
i<br />
Arbejdstid er den gennemsnitlige årlige arbejdstid,<br />
Middellevetid er den forventede restlevetid for en 16-årig.<br />
Beregningen tager <strong>ikke</strong> højde for, at der er forskel i den gennemsnitlige arbejdstid<br />
på tværs <strong>af</strong> alderstrin. Variationen i arbejdstid vurderes dog <strong>ikke</strong> at ville påvirke<br />
resultatet <strong>af</strong> beregningerne væsentligt.<br />
Arbejdstiden for mænd er residualt bestemt på baggrund <strong>af</strong> den gennemsnitlige<br />
arbejdstid, mænds hhv. kvinders andel <strong>af</strong> den samlede beskæftigelse, deltidsfrekvensen<br />
for kvinder samt en antagelse om, at kvinder på deltid i gennemsnit arbejder<br />
det, der svarer til det halve <strong>af</strong> fuld tid. Metoden indebærer, at udsvingene i<br />
den gennemsnitlige arbejdstid navnlig slår ud i den beregnede arbejdstid for<br />
mænd, men at den generelle trend i den gennemsnitlige arbejdstid bevares for<br />
begge køn.<br />
11.7 Konklusion<br />
Udviklingen i arbejdsstyrken og trækket på offentlige overførsler og offentligt<br />
finansierede serviceydelser har <strong>af</strong>gørende betydning for størrelsen <strong>af</strong><br />
kravene, der må opfyldes, for at sikre finanspolitisk holdbarhed.<br />
Fremskrivningerne er hovedsageligt baseret på antagelser om konstante<br />
alders-, køns-, opholdstids- og herkomstbetingede frekvenser. På enkelte<br />
områder er antagelserne om konstante frekvenser fraveget for at tage<br />
højde for regelændringer m.v.<br />
Fremskrivningerne er med andre ord baseret på en fortsættelse <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
i dets nuværende form. Fremskrivningerne giver dermed<br />
samtidig et billede <strong>af</strong> kravene til tilpasninger <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet for at<br />
sikre finanspolitisk holdbarhed.<br />
Der knytter <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>sagt flere us<strong>ikke</strong>rhedsmomenter til fremskrivningerne,<br />
som kan trække i retning <strong>af</strong>, at kravene bliver enten større eller mindre<br />
end forventet. Visse <strong>af</strong> forudsætningerne har dog særlig stor betydning for<br />
fremskrivningernes resultater. Det gælder <strong>ikke</strong> mindst i forhold til følgende:<br />
i
Kapitel 11<br />
• Udviklingen i befolkningens uddannelsesniveau og betydningen<br />
her<strong>af</strong> for arbejdsstyrkens størrelse og omfanget <strong>af</strong> modtagelse<br />
<strong>af</strong> overførselsindkomster: Det er i fremskrivningen forudsat, at<br />
et højere uddannelsesniveau slår fuldt igennem i form <strong>af</strong> en højere<br />
arbejdsstyrke og færre modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomster,<br />
herunder særligt førtidspension. En nærmere analyse <strong>af</strong><br />
de seneste 20 års udvikling peger dog på, at relationerne mellem<br />
på den ene side uddannelsesniveauet og på den anden<br />
side omfanget <strong>af</strong> erhvervsdeltagelse henholdsvis modtagelse<br />
<strong>af</strong> overførselsindkomster <strong>ikke</strong> er stabile over tid. Analysen peger<br />
således i retning <strong>af</strong>, at antagelsen kan indebære en overvurdering<br />
<strong>af</strong> de positive effekter <strong>af</strong> en given forøgelse <strong>af</strong> uddannelsesniveauet.<br />
Omvendt kan forudsætningerne om befolkningens<br />
fremtidige uddannelsesniveau vise <strong>sig</strong> at være for<br />
pessimistiske og dermed trække i retning <strong>af</strong> at undervurdere<br />
den samlede effekt.<br />
• Udviklingen i den gennemsnitlige årlige arbejdstid: Det er i<br />
fremskrivningerne forudsat, at den nuværende gennemsnitlige<br />
årlige arbejdstid fastholdes uændret i fremtiden. Denne forudsætning<br />
udgør et markant brud med udviklingen over de seneste<br />
godt 40 år, hvor den gennemsnitlige årlige arbejdstid er faldet<br />
med 30 pct. Ved en fortsættelse <strong>af</strong> faldet i arbejdstiden, vil<br />
kravene til ændringer for at sikre finanspolitisk holdbarhed blive<br />
forøget markant, og den anvendte antagelse om konstant arbejdstid<br />
kan ud fra det perspektiv betragtes som værende ganske<br />
optimistisk. Omvendt kan det bemærkes, at arbejdstiden<br />
har været stort set uændret over de seneste fem år.<br />
• Sammenhængen mellem øget restlevetid og forbruget <strong>af</strong> offentlig<br />
service: Fremskrivningerne er baseret på en fast relativ<br />
aldersprofil med hensyn til forbruget <strong>af</strong> offentlig service. Det indebærer,<br />
at forøgelser <strong>af</strong> middellevetiden forudsættes at slå ud<br />
i en tilsvarende forlængelse <strong>af</strong> den plejekrævende fase i den<br />
sidste del <strong>af</strong> livet. Fremskrivningen vil derfor isoleret set overvurdere<br />
væksten i udgifterne til serviceydelser i det omfang,<br />
forøgelser <strong>af</strong> middellevetiden bidrager til at udskyde den plejekrævende<br />
fase, jf. kapitel 12.<br />
297
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Bilag 11.1. Sammenhænge mellem uddannelsesniveau og førtidspensionsfrekvenser<br />
Ufaglærte<br />
For ufaglærte i aldersgrupperne over 40 år er den korrigerede førtidspensionsfrekvens<br />
7 steget støt i de seneste 20 år, mens den har været nogenlunde<br />
konstant for ufaglærte i aldersgrupperne under 40 år, jf. figur 11.33<br />
og figur 11.34.<br />
Stigningen i førtidspensionsfrekvensen for ufaglærte over 40 år er sket<br />
samtidig med, at andelen <strong>af</strong> ufaglærte i samme aldersgruppe er faldet<br />
markant. For aldersgrupperne under 40 år har andelen <strong>af</strong> ufaglærte derimod<br />
været nogenlunde konstant, jf. figur 11.35 og figur 11.36.<br />
Udviklingen i førtidspensionsfrekvenserne for ufaglærte synes således at<br />
understøtte, at en vis del <strong>af</strong> førtidspensionstilkendelserne sker i en tidlig<br />
alder til personer, som <strong>ikke</strong> har/har nået at få en uddannelse, herunder<br />
personer med medfødt eller tidlig fysisk og/eller psykisk invaliditet. I takt<br />
med, at andelen <strong>af</strong> ufaglærte er faldet, er det således heller <strong>ikke</strong> overraskende,<br />
at førtidspensionsfrekvenserne for ufaglærte er steget. I det omfang,<br />
at førtidspensionstilkendelserne fremover stadig vil omfatte tilkendelser<br />
i en tidlig alder, er der således grund til at tro at førtidspensionsfrekvenserne<br />
for gruppen <strong>af</strong> ufaglærte fortsat vil stige.<br />
Med andre ord kunne det tyde på, at antagelsen om uændrede alders- og<br />
uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvenser for ufaglærte <strong>–</strong> særligt i<br />
aldersgruppen over 40 år - overvurderer det positive bidrag til arbejdsstyrken<br />
som følge <strong>af</strong> et fortsat fald i andelen <strong>af</strong> ufaglærte.<br />
Figur 11.33: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for ufaglærte,<br />
15-49 år<br />
Pct.<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
298<br />
15-29 30-39 40-49<br />
Pct.<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
Figur 11.34: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for ufaglærte,<br />
50-66 år<br />
Pct.<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
Pct.<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
7 For at tage højde for, at de aldersspecif<strong>ikke</strong> førtidspensionsfrekvenser generelt har ændret<br />
<strong>sig</strong> siden 1980, er den uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvens for hver uddannelseskategori<br />
korrigeret for denne generelle ændring i førtidspensionsfrekvensen for aldersgruppen<br />
siden 1980.
Figur 11.35: Andel som er ufaglærte,<br />
15-49 år<br />
Pct.<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
Pct.<br />
100<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
15-29 30-39 40-49<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
Faglærte<br />
Kapitel 11<br />
Figur 11.36: Andel som er ufaglærte,<br />
50-66 år<br />
Pct.<br />
100<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
Pct.<br />
100<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
80<br />
60<br />
40<br />
20<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
For faglærte under 40 år er billedet stort set det samme som for ufaglærte<br />
i samme aldersgruppe. Den korrigerede førtidspensionsfrekvens har ligget<br />
stort set konstant over de sidste 20 år, ligesom andelen <strong>af</strong> de under 40årige,<br />
som er faglærte, har ligget stort set konstant i samme periode, jf.<br />
figur 11.37 - figur 11.40.<br />
For aldersgrupperne over 40 år er den korrigerede førtidspensionsfrekvenser<br />
derimod steget. Det er sket samtidig med, at andelen <strong>af</strong> over 40årige,<br />
som er faglærte, også er steget. Den stedfundne udvikling tyder således<br />
på, at antagelsen om uændrede alders- og uddannelsesbetingede<br />
førtidspensionsfrekvenser for faglærte <strong>–</strong> især aldersgrupperne over 40 år -<br />
<strong>ikke</strong> kan understøttes.<br />
Figur 11.37: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for faglærte,<br />
15-49 år<br />
Pct.<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
Pct.<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
0,0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
15-29 30-39 40-49<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
Figur 11.38: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for faglærte,<br />
50-66 år<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
5<br />
299
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 11.39: Andel som er faglærte,<br />
15-49 år<br />
Pct.<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
300<br />
15-29 30-39 40-49<br />
Pct.<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
Figur 11.40: Andel som er faglærte,<br />
50-66 år<br />
Pct.<br />
50<br />
Personer med korte videregående uddannelser<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
Pct.<br />
50<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
For personer med en kort videregående uddannelse har de korrigerede<br />
førtidspensionsfrekvenser været nogenlunde stabile i de sidste 20 år, dog<br />
undtaget aldersgruppen 60-66 år, hvor frekvensen har været stigende siden<br />
midten <strong>af</strong> 1990’erne, jf. figur 11.41 og figur 11.42. Andelen med en<br />
kort videregående uddannelse er generelt steget siden 1980, men udgør<br />
dog mindre end 5 pct. i de fleste aldersgrupper, jf. figur 11.43 og figur<br />
11.44.<br />
Figur 11.41: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for personer<br />
med korte videregående uddannelser,<br />
15-49 år<br />
Pct.<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
Pct.<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
0,0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
15-29 30-39 40-49<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
Figur 11.42: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for personer<br />
med korte videregående uddannelser,<br />
50-66 år<br />
Pct.<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
Pct.<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.
Figur 11.43: Andel med korte videregående<br />
uddannelser, 15-49<br />
år<br />
Pct.<br />
Pct.<br />
6<br />
6<br />
5<br />
5<br />
4<br />
4<br />
3<br />
3<br />
2<br />
2<br />
1<br />
1<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
15-29 30-39 40-49<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
Kapitel 11<br />
Figur 11.44: Andel med korte videregående<br />
uddannelser, 50-66<br />
år<br />
Pct.<br />
Pct.<br />
6<br />
6<br />
5<br />
5<br />
4<br />
4<br />
3<br />
3<br />
2<br />
2<br />
1<br />
1<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
Personer med en mellemlang videregående uddannelse<br />
For personer med en mellemlang videregående uddannelse er de korrigerede<br />
førtidspensionsfrekvenser steget for aldersgrupperne over 40 år,<br />
herunder især for aldersgruppen 60-66 år og til dels aldersgruppen 55-59<br />
år, jf. figur 11.45 og figur 11.46. Stigningen i førtidspensionsfrekvenserne<br />
er sket samtidig med, at andelen med en mellemlang videregående uddannelse<br />
er steget, jf. figur 11.47 og figur 11.48. Det gælder især for aldersgrupperne<br />
over 40 år.<br />
Antagelsen om uændrede alders- og uddannelsesbetingede førtidspensionsfrekvenser<br />
for personer med en mellemlang videregående uddannelse<br />
synes med andre ord <strong>ikke</strong> understøttet <strong>af</strong> de sidste 20 års udvikling.<br />
Det gælder navnlig aldersgruppen 60-66 år og i nogen grad aldersgruppen<br />
55-59 år.<br />
Figur 11.45: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for personer<br />
med mellemlange videregående<br />
uddannelser, 15-49 år<br />
Pct.<br />
Pct.<br />
1,2<br />
1,2<br />
1,0<br />
1,0<br />
0,8<br />
0,8<br />
0,6<br />
0,6<br />
0,4<br />
0,4<br />
0,2<br />
0,2<br />
0,0<br />
0,0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
15-29 30-39 40-49<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
Figur 11.46: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for personer<br />
med mellemlange videregående<br />
uddannelser, 50-66 år<br />
Pct.<br />
Pct.<br />
12<br />
12<br />
10<br />
10<br />
8<br />
8<br />
6<br />
6<br />
4<br />
4<br />
2<br />
2<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
301
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 11.47: Andel med mellemlange<br />
videregående uddannelser,<br />
15-49 år<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
302<br />
15-29 30-39 40-49<br />
Pct.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
Figur 11.48: Andel med mellemlange<br />
videregående uddannelser,<br />
50-66 år<br />
Pct.<br />
20<br />
Personer med en lang videregående uddannelse<br />
15<br />
10<br />
5<br />
Pct.<br />
20<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
15<br />
10<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
For personer med en lang videregående uddannelse er de korrigerede<br />
førtidspensionsfrekvenser siden 1980 steget for aldersgrupperne over 50<br />
år, jf. figur 11.49 og figur 11.50. Frekvenserne er især steget i løbet <strong>af</strong><br />
1990’erne. I samme periode er andelen med en lang videregående uddannelse<br />
også steget, jf. figur 11.51 og figur 11.52.<br />
Figur 11.49: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for personer<br />
med lange videregående uddannelser,<br />
15-49 år<br />
Pct<br />
0,7<br />
0,6<br />
0,5<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
0,0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
15-29 30-39 40-49<br />
Pct.<br />
0,7<br />
0,6<br />
0,5<br />
0,4<br />
0,3<br />
0,2<br />
0,1<br />
0,0<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
Figur 11.50: Korrigeret førtidspensionsfrekvens<br />
for personer<br />
med lange videregående uddannelser,<br />
50-66 år<br />
Pct.<br />
Pct.<br />
6<br />
6<br />
5<br />
5<br />
4<br />
4<br />
3<br />
3<br />
2<br />
2<br />
1<br />
1<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
5
Figur 11.51: Andel med lange videregående<br />
uddannelser, 15-49<br />
år<br />
Pct.<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
15-29 30-39 40-49<br />
Pct.<br />
8<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
6<br />
4<br />
2<br />
Kapitel 11<br />
Figur 11.52: Andel med lange videregående<br />
uddannelser, 50-66<br />
år<br />
Pct.<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
0<br />
1980 1985 1990 1995 2000<br />
50-54 55-59 60-66<br />
Kilde: Egne beregninger på 10 pct. udtræk<br />
<strong>af</strong> IDA.<br />
Udviklingen i 1990’erne <strong>–</strong> navnlig for aldersgrupperne over 50 år <strong>–</strong> synes<br />
således <strong>ikke</strong> at understøtte antagelsen om uændrede alders- og uddannelsesbetingede<br />
førtidspensionsfrekvenser for personer med en lang videregående<br />
uddannelse.<br />
Pct.<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
303
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Bilag 11.2. Dekomponering <strong>af</strong> udviklingen siden 1960 i andelen <strong>af</strong> livet,<br />
som forventes tilbragt på arbejdsmarkedet<br />
Andelen <strong>af</strong> den resterende del <strong>af</strong> livet (opgjort i timer), som en 16-årig kan<br />
forventes at tilbringe på arbejdsmarkedet, er faldet med ca. 20 pct. siden<br />
1960. Udviklingen skyldes hovedsageligt en stigning i erhvervsdeltagelsen<br />
kombineret med et fald i den gennemsnitlige arbejdstid. En stigning i middellevetiden<br />
har også bidraget til en mindre reduktion <strong>af</strong> andelen <strong>af</strong> livet,<br />
som tilbringes på arbejdsmarkedet, jf. tabel 11.3.<br />
Tabel 11.3: Ændring i andelen <strong>af</strong> den resterende del <strong>af</strong> livet, som en<br />
16-årig forventes at tilbringe på erhvervsmæs<strong>sig</strong> aktivitet, pct.<br />
1960-70 1970-80 1980-90 1990-01 1960-01<br />
Ændring i alt -6 -4 -4 -7 -21<br />
her<strong>af</strong>:<br />
Erhvervsdeltagelse 8 6 1 -2 13<br />
16-24 år -3 2 0 -1 -3<br />
25-54 år 9 6 2 -1 16<br />
55 år + 2 -2 0 0 -1<br />
Arbejdstid -12 -9 -4 -3 -29<br />
Middellevetid -1 -1 -1 -2 -5<br />
Anm.: Totalen kan <strong>af</strong>vige fra summen <strong>af</strong> undergrupperne på grund <strong>af</strong> <strong>af</strong>runding.<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank og egne beregninger.<br />
Betydningen <strong>af</strong> de tre faktorer <strong>–</strong> erhvervsdeltagelse, arbejdstid og middellevetid<br />
<strong>–</strong> har dog <strong>ikke</strong> været jævnt fordelt over den 40-årige periode. Erhvervsdeltagelsen<br />
steg navnlig i 1960’erne og 1970’erne for kvinder i aldersgruppen<br />
25-54 år, mens arbejdstiden i samme periode faldt markant<br />
for begge køn. Derimod har bidraget fra middellevetiden været mest markant<br />
i 1990’erne.<br />
Det er endvidere bemærkelsesværdigt, at 1990’erne adskiller <strong>sig</strong> ved at<br />
være det eneste <strong>af</strong> de fire årtier, hvor alle tre faktorer <strong>–</strong> erhvervsdeltagelse,<br />
arbejdstid og middellevetid <strong>–</strong> har reduceret den andel <strong>af</strong> livet, som tilbringes<br />
på arbejdsmarkedet.<br />
For mænd er andelen <strong>af</strong> livet, som tilbringes på arbejdsmarkedet, faldet<br />
med ca. 40 pct. i løbet <strong>af</strong> de sidste 40 år. Her<strong>af</strong> skyldes 12 pct., at mænd i<br />
gennemsnit tilbringer færre år på arbejdsmarkedet, 26 pct. forklares <strong>af</strong> lavere<br />
arbejdstid og 3 pct. <strong>af</strong> en højere middellevetid, jf. tabel 11.4.<br />
304
Kapitel 11<br />
Tabel 11.4: Ændring i andelen <strong>af</strong> den resterende del <strong>af</strong> livet, som en<br />
16-årig mand forventes at tilbringe på erhvervsmæs<strong>sig</strong> aktivitet, pct.<br />
1960-70 1970-80 1980-90 1990-01 1960-01<br />
Ændring i alt -15 -8 -7 -10 -41<br />
her<strong>af</strong>:<br />
Erhvervsdeltagelse -4 -3 -3 -2 -12<br />
16-24 år -3 1 0 -1 -3<br />
25-54 år -1 -1 -1 -1 -3<br />
55 år + 0 -3 -1 0 -5<br />
Arbejdstid -11 -6 -3 -6 -26<br />
Middellevetid 0 1 -1 -2 -3<br />
Anm.: Totalen kan <strong>af</strong>vige fra summen <strong>af</strong> undergrupperne på grund <strong>af</strong> <strong>af</strong>runding.<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank og egne beregninger.<br />
Det absolutte bidrag fra lavere erhvervsdeltagelse (færre år på arbejdsmarkedet)<br />
fordeler <strong>sig</strong> nogenlunde jævnt på de tre aldersgrupper: 16-24<br />
år, 25-54 år og over 55 år. Målt i forhold til hvor meget aldersgruppen bidrager<br />
med til det samlede antal år på arbejdsmarkedet, er bidraget dog<br />
langt større for unge og ældre. Siden 1960 er det forventede antal <strong>af</strong> år på<br />
arbejdsmarkedet for en mand i aldersintervallet 16-24 år faldet med 21<br />
pct., mens det forventede antal år på arbejdsmarkedet for en mand på 55<br />
år eller derover er faldet med 28 pct. Til sammenligning er det forventede<br />
antal <strong>af</strong> år på arbejdsmarkedet for en mand i alderen 25-54 år kun faldet<br />
med 7 pct. over de sidste 40 år.<br />
For kvinder er andelen <strong>af</strong> livet, som tilbringes på arbejdsmarkedet, steget<br />
med ca. 30 pct. i løbet <strong>af</strong> de sidste 40 år. På den ene side er kvindernes<br />
erhvervsfrekvenser øget markant, hvilket har øget andelen <strong>af</strong> livet, som<br />
kvinder tilbringer på arbejdsmarkedet, med knap 70 pct. På den anden<br />
side har faldende arbejdstid reduceret andelen med godt 30 pct., mens<br />
øget middellevetid har reduceret andelen <strong>af</strong> livet, som kvinder tilbringer på<br />
arbejdsmarkedet, med 7 pct., jf. tabel 11.5.<br />
Tabel 11.5: Ændring i andelen <strong>af</strong> den resterende del <strong>af</strong> livet, som en<br />
16-årig mand forventes at tilbringe på erhvervsmæs<strong>sig</strong> aktivitet, pct.<br />
1960-70 1970-80 1980-90 1990-01 1960-01<br />
Ændring i alt 18 8 3 0 29<br />
her<strong>af</strong>:<br />
Erhvervsdeltagelse 35 26 8 -2 67<br />
16-24 år -3 3 0 -2 -1<br />
25-54 år 33 22 7 -1 61<br />
55 år + 5 1 1 0 7<br />
Arbejdstid -15 -16 -4 5 -31<br />
Middellevetid -3 -1 -1 -2 -7<br />
Anm.: Totalen kan <strong>af</strong>vige fra summen <strong>af</strong> undergrupperne på grund <strong>af</strong> <strong>af</strong>runding.<br />
Kilde: Danmarks Statistik, ADAM's databank og egne beregninger.<br />
305
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Litteratur<br />
European Policy Committee (2003), The impact of ageing populations on<br />
public finances: Overview of analysis carried out at EU level and proposals<br />
for a future work programme, Bruxelles.<br />
Garber, A.M., T.E. Macurdy og M.L. McClellan (1998): Medical Care at the<br />
End of Life: Diseases, Treatment Patterns, and Costs, NBER Working Paper<br />
Series, No. 6748, National Bureau of Economic Research.<br />
Lee, R. og T. Miller (2002): An Approach to Forecasting Health Expenditures,<br />
with Application to the U.S. Medicare System, Health Services Research,<br />
Vol. 37, Issue 5, pp. 1365-1386.<br />
Lubitz, J., J. Beebe, og C. Baker (1995): Longevity and Medicare Expenses,<br />
New England Journal of Medicine, Vol. 332, No. 15, pp. 999-<br />
1003.<br />
Lubitz, J. og G. Riley (1993): Trends in Medicare Payments in the Last<br />
Year of Life, New England Journal of Medicine, Vol. 328, No. 15, pp.<br />
1092-1096.<br />
Markeprand, T. (2004): Individuelt konsum og restlevetid, notat fra<br />
DREAM, København.<br />
Miller, T. (2001): Increasing Longevity and Medicare Expenditures, Demography,<br />
Vol. 38, pp. 215-26.<br />
Nielsen Arendt, J. ; Boll Hansen, E. og Kvistholm Thrane, T. (2002): Ældres<br />
funktionsevne og offentlige social- og sundhedsudgifter, AKF, AKFforlaget.<br />
306
Kapitel 12<br />
Finansiering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
På baggrund <strong>af</strong> Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning er det<br />
analyseret, hvor stor en nødvendig tilpasning i den økonomiske politik, der<br />
skal til for at sikre, at finanspolit<strong>ikke</strong>n er holdbar. Det er i beregningerne<br />
antaget, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene fremover opretholdes uændret i forhold til i<br />
dag. Resultatet <strong>af</strong> beregningerne er, at en holdbar finanspolitik enten kræver<br />
en stigning i bundskattesatsen på 8,5 procentenheder i forhold til i dag,<br />
en stigning i den private beskæftigelse på 274.000 personer, eller offentlige<br />
besparelser på 3,7 pct. <strong>af</strong> BNP. I alle tre tilfælde antages finansieringen<br />
at blive gradvist indfaset fra 2011 til 2021.<br />
Omfattende følsomhedsberegninger viser en klar sammenhæng mellem<br />
udviklingen i middellevetiden og størrelsen <strong>af</strong> det finanspolitiske holdbarhedsproblem.<br />
Hvis det som et (urealistisk) regneeksempel antages, at<br />
middellevetiden slet <strong>ikke</strong> vokser i fremtiden, er der stort set <strong>ikke</strong> noget finanspolitisk<br />
holdbarhedsproblem. Den nødvendige stigning i bundskatten<br />
bliver på 1,4 procentenheder. Hvis det i stedet antages, at den danske<br />
middellevetidsudvikling <strong>kommer</strong> op på det niveau, som FN forventer for<br />
Vesteuropa under ét, vil det finanspolitiske holdbarhedsproblem blive knap<br />
dobbelt så stort som i Velfærdskommissionens grundforløb, svarende til et<br />
krav om, at bundskatten i 2021 skal være 15,8 procentenheder større end<br />
i dag.<br />
Konsekvensen er, at holdbarhedsproblemet primært opstår, fordi fremtidige<br />
generationer har en længere forventet levetid og samme tilbagetrækningsalder<br />
som nuværende generationer. Nuværende generationer sparer<br />
således via deres skattebetalinger op til, at den offentlige sektor får en tilstrækkelig<br />
formue til, at rente<strong>af</strong>kastet fra denne kan bidrage til at finansiere<br />
udgifter til de fremtidige generationer.<br />
Der kan stilles en række spørgsmål ved opsparingsstrategien. For det første<br />
kræves stor politisk disciplin for at sikre den nødvendige styring <strong>af</strong> finanspolit<strong>ikke</strong>n<br />
i en situation, hvor den offentlige sektor gennem en meget<br />
lang periode har store offentlige overskud, og der samtidig akkumuleres<br />
en meget betydelig offentlig formue.<br />
For det andet kan man spørge, om det er rimeligt, at nuværende generationer,<br />
der både er relativt fattigere end fremtidige generationer og har en<br />
kortere forventet levetid, skal spare op til, at fremtidige generationer kan<br />
have en større andel <strong>af</strong> deres liv som tilbagetrukne fra arbejdsmarkedet.<br />
For det tredje kan man stille spørgsmålet, om det er optimalt at imødegå<br />
en us<strong>ikke</strong>r fremtidig middellevetidsstigning med en offentlig opsparing,<br />
specielt i lyset <strong>af</strong>, at også <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> den offentlige formue er us<strong>ikke</strong>rt.<br />
307
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
308
Kapitel 12<br />
Finansiering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
12.1 Indledning og konklusion<br />
I dette kapitel beskrives Velfærdskommissionens lang<strong>sig</strong>tede fremskrivning<br />
<strong>af</strong> den makroøkonomiske udvikling. Fremskrivningen er foretaget ved<br />
anvendelse <strong>af</strong> den økonomiske model DREAM, jf. Pedersen m.fl. (1999). 1<br />
Formålet med fremskrivningen er at vurdere befolkningsudviklingens betydning<br />
for produktion, beskæftigelse, privatforbrug og de offentlige udgifter<br />
og indtægter.<br />
Da befolkningsudvikling er et meget lang<strong>sig</strong>tet fænomen, vedrører analysen<br />
en meget lang tidshorisont. Lang<strong>sig</strong>tede analyser som denne har <strong>ikke</strong><br />
til formål præcist at beskrive den økonomiske udvikling fra år til år. Der er<br />
meget betydelig us<strong>ikke</strong>rhed forbundet med analyser med så lang en tidshorisont.<br />
Formålet er at <strong>af</strong>dække sammenhænge mellem de grundlæggende<br />
størrelser og at præcisere på hvilke områder, der er us<strong>ikke</strong>rhed <strong>af</strong><br />
betydende omfang, og på hvilke områder us<strong>ikke</strong>rheden er <strong>af</strong> mindre betydning<br />
for analysens hovedformål. Fremskrivningen skal derfor <strong>ikke</strong> opfattes<br />
som en prognose, men som en illustration <strong>af</strong> udviklingen, hvis bestemte<br />
antagelser bliver opfyldt.<br />
Fremskrivningens formål opdeles i to dele. For det første vurderes den<br />
grundlæggende (eller strukturelle) effekt <strong>af</strong> befolkningsudviklingen på den<br />
samlede aktivitet i økonomien for en fastholdt økonomisk politik og en given<br />
udvikling i udlandet. For det andet vurderes størrelsesordenen <strong>af</strong> de<br />
justeringer i den økonomiske politik, der er nødvendige for at sikre, at den<br />
offentlige sektor kan finansiere sine udgifter på langt <strong>sig</strong>t, givet befolkningsudviklingen.<br />
Den offentlige sektor kan i perioder have større udgifter end indtægter. I<br />
sådanne tilfælde opbygges en offentlig gæld. Hvis den offentlige sektor<br />
vedbliver med at have underskud, vil gælden vokse både som følge <strong>af</strong> underskuddet<br />
og som følge <strong>af</strong> de renter, der skal betales på gælden. Det fører<br />
til en ukontrollabel gældsudvikling, hvis den offentlige sektor <strong>ikke</strong> på et<br />
tidspunkt får overskud, der er tilstrækkeligt store til at finansiere renteudgifterne.<br />
Hvis den økonomiske politik er tilrettelagt således, at den sikrer,<br />
at gælden <strong>ikke</strong> vokser ukontrollabelt, kan den offentlige sektor finansiere<br />
sine udgifter på langt <strong>sig</strong>t. I dette tilfælde kaldes den økonomiske politik for<br />
”holdbar”, og der tales om en holdbar finanspolitik, jf. kapitel 4.<br />
1 Forudsætningerne, der ligger til grund for analysen, er valgt <strong>af</strong> Velfærdskommissionen,<br />
som ligeledes har defineret de viste alternative beregninger. De konkrete beregninger på<br />
basis <strong>af</strong> Velfærdskommissionens anvisninger er foretaget <strong>af</strong> forskergruppen Danish Rational<br />
Economic Agents Model, DREAM (www.dreammodel.dk).<br />
309
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Analysen lægger vægt på at vurdere, hvilken betydning us<strong>ikke</strong>rheden i<br />
befolkningsudviklingen kan få for behovet for at ændre den økonomiske<br />
politik for at sikre, at den økonomiske politik bliver holdbar.<br />
Det er i beregningerne lagt til grund, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene opretholdes<br />
uændret i forhold til i dag, og at den finanspolitiske holdbarhed opnås enten<br />
ved at øge den statslige bundskattesats, ved offentlige besparelser på<br />
<strong>ikke</strong>-<strong>velfærd</strong>sområder eller ved at øge den private beskæftigelse og reducere<br />
antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere. I alle tre tilfælde antages,<br />
at finansieringen sker ved en gradvis indfasning i perioden fra 2011 <strong>–</strong><br />
2021, og at det nye niveau fastholdes i alle år fra og med 2021. Beregningerne<br />
skal opfattes som eksempler på typer <strong>af</strong> finansiering. Der er <strong>ikke</strong><br />
hermed taget stilling til, hvordan en politik, der sikrer holdbarhed, skal implementeres.<br />
Hovedresultaterne <strong>af</strong> beregningerne i kapitlet er opsummeret<br />
nedenfor.<br />
Resultatet <strong>af</strong> beregningen i Velfærdskommissionens grundforløb er, at når<br />
skattestigningen er fuldt indfaset i år 2021, skal den statslige bundskattesats<br />
være 8,7 procentenheder højere end i dag. Hvis der alternativt betragtes<br />
en finansiering, der opnås ved at øge den private beskæftigelse og<br />
sænke antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere, skal stigningen i beskæftigelsen<br />
i 2021 være på 280.000 personer. De offentlige besparelser<br />
skal være på 3,7 procent <strong>af</strong> BNP fra 2021, hvis de skal sikre holdbarhed.<br />
Der er gennemført omfattende følsomhedsberegninger, der viser, at dette<br />
resultat er meget <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> den forudsatte udvikling i middellevetiden.<br />
Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning indebærer en lidt hurtigere<br />
vækst i middellevetiden, end i DREAMs fremskrivning, som normalt<br />
lægges til grund for denne type beregninger. Middellevetidsvæksten i Velfærdskommissionens<br />
fremskrivning er imidlertid en forlængelse <strong>af</strong> den historiske<br />
udvikling i Danmark. Da væksten i middellevetiden har været meget<br />
lav, indebærer metoden, at middellevetiden i Danmark også i fremtiden<br />
forventes at vokse langsommere end i vores nabolande.<br />
Us<strong>ikke</strong>rheden om den fremtidige udvikling i middellevetiden er <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende<br />
betydning for vurderingen <strong>af</strong> holdbarhedsproblemet. Hvis det, som et<br />
(urealistisk) regneeksempel, antages, at middellevetiden slet <strong>ikke</strong> vokser i<br />
fremtiden, er der stort set <strong>ikke</strong> noget finanspolitisk holdbarhedsproblem. I<br />
dette tilfælde er den nødvendige stigning i bundskatten på 1,6 procentenheder.<br />
Hvis det i stedet (og formentligt mere realistisk) antages, at den<br />
danske middellevetidsudvikling <strong>kommer</strong> op på det niveau, som FN forventer<br />
for Vesteuropa under ét, vil det finanspolitiske holdbarhedsproblem blive<br />
endog meget stort. FN forventer, at middellevetidsvæksten i Vesteuropa<br />
vil være omtrent det dobbelte <strong>af</strong> den vækst, Velfærdskommissionen har<br />
lagt til grund for sin fremskrivning. Hvis den højere middellevetidsvækst<br />
realiseres i Danmark, betyder forudsætningerne om, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene<br />
opretholdes uændret i forhold til i dag, at det finanspolitiske holdbarheds-<br />
310
Kapitel 12<br />
problem bliver <strong>af</strong> en størrelsesorden, så den statslige bundskattesats i<br />
2021 skal være 16 procentenheder større end i dag.<br />
Tabel 12.1: Nødvendig stigning i bundskattesats og privat beskæfti-<br />
gelse ved forskellige alternative beregninger<br />
Skattestigning i<br />
pct.point<br />
Beskæftigelsesstigning<br />
Velfærdskommissionens<br />
grundforløb 8,7 280.000<br />
Reduceret problem<br />
Konstant middellevetid<br />
DREAMs middellevetids-<br />
1,6 67.000<br />
forudsætninger 5,8 195.000<br />
1 pct.point højere rente<br />
Højere erhvervsdeltagelse for<br />
efter<strong>kommer</strong>e fra mindre<br />
5,0 181.000<br />
udviklede lande<br />
0,5 pct.point højere BFI-vækst og<br />
<strong>ikke</strong> ekstra service vækst i første<br />
7,1 246.000<br />
50 år<br />
Restlevetids- og alders<strong>af</strong>hængighed<br />
<strong>af</strong> offentlige<br />
sundheds-, sociale- og<br />
1,0 46.000<br />
plejeydelser 7,6 248.000<br />
Uændret<br />
Ekstra fødsler, fertilitet + 0,1<br />
5000 ekstra indvandrere fra<br />
8,9 288.000<br />
mere udviklede lande<br />
Gradvis stigning i konjunkturledighed<br />
til 10 pct. over 10 år og<br />
8,5 279.000<br />
gradvist tilbage til 5 pct. 9,1 287.000<br />
Forværret problem<br />
FN's middellevetidsvækst 16,0 492.000<br />
0,5 pct. ekstra BFI-vækst 12,8 395.000<br />
En ekstra ferieuge<br />
0,15 pct. arbejdstidsreduktion pr.<br />
9,9 318.000<br />
år<br />
0,15 pct. mervækst i individuel<br />
15,1 468.000<br />
offentlig service 15,4 478.000<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Årsagen til, at den finanspolitiske holdbarhed er meget følsom over for<br />
middellevetiden er, at antagelsen om uændrede <strong>velfærd</strong>stilbud betyder, at<br />
fremtidige generationer <strong>af</strong> pensionister kan se frem til en længere periode<br />
som pensionist end nutidens og umiddelbart kommende generationer <strong>af</strong><br />
311
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
pensionister. De generationer, der fødes i dag og i de næste 20 år, kan<br />
forvente 4 til 6 år længere som pensionister end nutidens pensionister,<br />
hvis Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning lægges til grund.<br />
Stigningen i skatten (eller beskæftigelsen) er nødvendig, hvis den offentlige<br />
sektor skal kunne spare op med henblik på at opbygge en formue, som<br />
kan give et rente<strong>af</strong>kast, der kan medgå til at finansiere de offentlige merudgifter,<br />
der er forbundet med at fremtidens pensionister lever længere.<br />
Nulevende generationer sparer således via deres skattebetalinger op til, at<br />
fremtidige generationer kan have en større andel <strong>af</strong> deres liv som tilbagetrukket<br />
fra arbejdsmarkedet, end de <strong>selv</strong> har. Det er klart, at hvis levetidsvæksten<br />
er større, bliver behovet for opsparing til at imødekomme de udgifter,<br />
der er forbundet med den stigende middellevetid, også større, og<br />
det presser den nødvendige skattestigning (eller beskæftigelsesstigning) i<br />
vejret.<br />
Opbygningen <strong>af</strong> en offentlig formue, hvor rente<strong>af</strong>kastet bruges til at bidrage<br />
til at finansiere den fremtidige stigning i udgifterne, betyder, at resultatet<br />
med hensyn til den finanspolitiske holdbarhed bliver følsomt over for<br />
renteantagelserne i analysen. Hvis der antages en meget høj (real)rente,<br />
kan den offentlige formue <strong>af</strong>kaste en større renteindtægt, og behovet for at<br />
have en stor formue bliver derfor mindre. Således reduceres den nødvendige<br />
stigning i den statslige bundskat til 5,0 procentenheder, hvis renten<br />
bliver 1,0 pct.point højere end i Velfærdskommissionens grundforløb.<br />
De tre viste eksempler på finansiering indebærer alle, at den offentlige<br />
sektor opbygger en formue, som <strong>af</strong>kaster renter, der anvendes til delvis<br />
finansiering <strong>af</strong> offentlige udgifter til fremtidige generationer. Det er således<br />
forskellige måder at udmønte en opsparingsstrategi på.<br />
Der kan stilles en række spørgsmål ved opsparingsstrategien. For det første<br />
er der et økonomisk politisk problem ved strategien, fordi det kræver<br />
stor politisk disciplin at sikre den nødvendige styring <strong>af</strong> finanspolit<strong>ikke</strong>n i<br />
en situation, hvor den offentlige sektor gennem en meget lang periode har<br />
store offentlige overskud, og der samtidig akkumuleres en meget betydelig<br />
offentlig formue.<br />
Herudover er der et spørgsmål om rimeligheden ved, at nuværende generationer,<br />
der både er relativt fattigere end fremtidige generationer, og har<br />
en kortere forventet levetid, skal spare op til, at fremtidige generationer<br />
kan tilbringe en større andel <strong>af</strong> deres liv som tilbagetrukket fra arbejdsmarkedet.<br />
Endelig kan man stille spørgsmålet, om det er optimalt at imødegå en<br />
us<strong>ikke</strong>r fremtidig middellevetidsstigning med en offentlig opsparing, specielt<br />
i lyset <strong>af</strong>, at også <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> den offentlige formue er us<strong>ikke</strong>rt.<br />
312
Kapitel 12<br />
Resten <strong>af</strong> dette kapitel er disponeret på følgende måde: I <strong>af</strong>snit 12.2 præsenteres<br />
de grundlæggende antagelser, der skal sikre, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene<br />
opretholdes uændrede i forhold til i dag. Afsnit 12.3 analyserer udviklingen<br />
i økonomien, hvis der <strong>ikke</strong> foretages nogen tilpasninger i den økonomiske<br />
politik. Afsnittet viser, at det <strong>ikke</strong> er en holdbar kurs. I lyset <strong>af</strong> dette<br />
diskuteres i <strong>af</strong>snit 12.4 tre forskellige potentielle finansieringsmuligheder:<br />
Øget beskatning, besparelser på de offentlige udgifter eller øget privat<br />
beskæftigelse kombineret med en reduktion i antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere.<br />
Afsnit 12.5 analyserer den finanspolitiske holdbarheds<br />
følsomhed over for forskellige typer <strong>af</strong> ændringer i befolkningen. Dvs. ændringer<br />
i antallet <strong>af</strong> fødsler, antal indvandrere og middellevetiden. Andre<br />
centrale følsomheder diskuteres i <strong>af</strong>snit 12.6. Det drejer <strong>sig</strong> om rente,<br />
økonomisk vækst, pensionsopsparing, helbredets betydning for offentlige<br />
serviceudgifter og effekten <strong>af</strong> ændret ledighed. I det <strong>af</strong>sluttende <strong>af</strong>snit 12.7<br />
diskuteres nogle <strong>af</strong> de <strong>velfærd</strong>sdilemmaer, som kan opstå i takt med, at<br />
fremtidige generationer vil opleve en velstandsfremgang, som kan føre til<br />
ønsker om mere fritid og forbedret offentlig service.<br />
12.2 Grundlæggende antagelser<br />
Som udgangspunkt for analysen <strong>af</strong>, hvordan befolkningsudviklingen påvirker<br />
de offentlige finanser, har Velfærdskommissionen lagt til grund, at <strong>velfærd</strong>stilbuddene<br />
opretholdes uændrede i forhold til i dag. Det er endvidere<br />
lagt til grund, at fremtidige generationer skal bidrage i samme omfang som<br />
nuværende generationer til finansieringen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>en. Fremtidige generationer<br />
kan vælge at bidrage mindre til <strong>velfærd</strong>ssamfundet ved at øge deres<br />
fritid i form <strong>af</strong> f.eks. lavere arbejdstid eller tidligere tilbagetrækning. Det<br />
forudsættes, at finansieringen <strong>af</strong> dette i givet fald alene vedrører fremtidige<br />
generationer. Nuværende generationer skal <strong>ikke</strong> bidrage til at sikre, at<br />
fremtidige generationer eksempelvis kan holde mere fri.<br />
For at tage højde for, at fremtidige generationer skal bidrage i samme omfang<br />
som nuværende generationer, antages det i beregningerne, at den<br />
årlige arbejdstid holdes uændret. Det er et brud med den historiske udvikling,<br />
hvor arbejdstiden <strong>–</strong> specielt på det lange <strong>sig</strong>t <strong>–</strong> udviser en faldende<br />
tendens over tid. Faldet har været <strong>af</strong>tagende, og er i de seneste år nærmest<br />
ophørt, jf. kapitel 11. På trods <strong>af</strong> denne seneste udvikling fore<strong>kommer</strong><br />
det <strong>ikke</strong> realistisk, at den fortsatte velstandsstigning, der følger <strong>af</strong> den<br />
forudsatte produktivitetsstigning i fremskrivningen, <strong>ikke</strong> skulle give <strong>sig</strong> udslag<br />
i en faldende årlig arbejdstid. Der er derfor næppe tvivl om, at forudsætningen<br />
er urealistisk, og at den økonomiske politik <strong>–</strong> også efter eventuelle<br />
tilpasninger i den økonomiske politik, der skaber holdbarhed ved<br />
uændret arbejdstid <strong>–</strong> løbende må justeres (i forhold til det her viste) i takt<br />
med fremtidige reduktioner i arbejdstiden.<br />
Forudsætningen om uændrede <strong>velfærd</strong>stilbud fortolkes som en økonomisk<br />
politik, der opfylder følgende:<br />
313
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
314<br />
• Overførselsindkomster pr. individ reguleres ifølge satsreguleringsloven.<br />
Det antages, at satspuljen fremover anvendes til reguleringen.<br />
Det svarer til, at overførselsindkomsterne reguleres i takt med<br />
lønudviklingen efter fradrag for pensionsindbetalinger.<br />
• Udbredelsen <strong>af</strong> de enkelte typer <strong>af</strong> overførselsindkomst antages at<br />
være konstant i fremtiden. Det svarer til, at andelen <strong>af</strong> en given befolkningsgruppe<br />
(fordelt på køn, alder og oprindelse), som modtager<br />
en given ydelse, er uændret over tid. Der er dog taget højde for<br />
effekten <strong>af</strong> allerede gennemførte ændringer i reglerne for modtagelse<br />
<strong>af</strong> overførselsindkomst og visse andre justeringer, jf. kapitel<br />
11.<br />
• Forbruget <strong>af</strong> offentlig service (individuelt offentligt forbrug) har en<br />
bestemt fordeling i forhold til henholdsvis alder, køn og oprindelse.<br />
Den gennemsnitlige udgift pr. person i en given gruppe reguleres<br />
med produktivitetsstigningen og inflationen, svarende til en nominel<br />
vækst på omkring 4 pct. pr. år. Reguleringen svarer stort set til, at<br />
de gennemsnitlige udgifter pr. individ i en given befolkningsgruppe<br />
reguleres med lønudviklingen.<br />
• Kollektivt offentligt forbrug reguleres med væksten i BNP.<br />
• Offentlige investeringer fastlægges så kapital/output forholdet i den<br />
offentlige sektor er konstant.<br />
• Skatte- og <strong>af</strong>giftssatser antages at blive fastholdt uændrede, bortset<br />
fra mængde<strong>af</strong>gifter, der reguleres som følge <strong>af</strong> prisstigninger. 2<br />
Sammenholdes disse antagelser med den historiske udvikling, jf. kapitel 8,<br />
gælder det generelt, at der vil være tale om en ganske stram finanspolitik,<br />
som indebærer mindre udgiftsstigninger, end den historiske erfaring til<strong>sig</strong>er.<br />
Hvis fremtidige generationer ønsker stigninger i de offentlige ydelser i<br />
et omfang, der ligger ud over dette, eller ønsker skattelettelser, er det, i<br />
overensstemmelse med Velfærdskommissionens fortolkning <strong>af</strong> kommissoriet,<br />
op til de fremtidige generationer <strong>selv</strong> at finansiere dette.<br />
Med udgangspunkt i de ovenstående forudsætninger om den økonomiske<br />
politik analyseres befolkningsudviklingens betydning for den økonomiske<br />
udvikling og for spørgsmålet om finanspolit<strong>ikke</strong>ns holdbarhed. Udgangspunktet<br />
for denne analyse er en situation, hvor den økonomiske politik<br />
fastlægges i overensstemmelse med de opstillede forudsætninger uden<br />
tilpasninger.<br />
12.3 Fremskrivning uden tilpasninger i den økonomiske politik<br />
Sammenhængen mellem befolkningsudvikling, produktivitetsudvikling<br />
og produktion<br />
Først betragtes den forventede udvikling i den samlede produktion, givet<br />
den økonomiske politik og befolkningsudviklingen.<br />
2 Regeringens skattestop indebærer, at realværdien <strong>af</strong> boligbeskatningen og visse <strong>af</strong>gifter<br />
gradvist reduceres. Skattestoppet er i beregningerne fastholdt til 2010.
Kapitel 12<br />
Udviklingen i befolkningen og dennes alderssammensætning er bestemmende<br />
for antallet <strong>af</strong> personer i de aldersgrupper, der er erhvervsaktive.<br />
Med de gennemgåede antagelser i kapitel 11 om alder ved indtræden på<br />
arbejdsmarkedet, tilbagetrækningsalder og antagelserne om de køns- og<br />
aldersfordelte erhvervsfrekvenser, kan sammenhængen mellem befolkningsudviklingen<br />
og udviklingen i arbejdsstyrken (målt i antal personer)<br />
fastlægges.<br />
Der er tre effekter <strong>af</strong> ændringen i befolkningssammensætningen, der påvirker<br />
arbejdsstyrken. Det er henholdsvis et lavere antal personer i den<br />
typiske erhvervsaktive alder, et øget antal indvandrere og en tendens til<br />
højere gennemsnitsalder i arbejdsstyrken. Alle tre elementer trækker i retning<br />
<strong>af</strong> en lavere arbejdsstyrke. Arbejdsstyrken falder med 542.000 personer<br />
eller 19 pct. frem til 2080, mens den samlede befolkning også falder<br />
med 430.000 personer.<br />
Ændringen i arbejdsstyrken fører på langt <strong>sig</strong>t til en stort set proportional<br />
ændring i produktionen. Det skyldes, at der er en tendens til, at virksomhederne<br />
efterspørger arbejdskr<strong>af</strong>t (i efficiensenheder), kapital og andre<br />
input i et fast forhold i en lille åben økonomi som den danske. 3<br />
I det omfang, at stigninger i arbejdsproduktiviteten fører til tilsvarende stigninger<br />
i reallønningerne, vil virksomhederne, for given beskæftigelse, ønske<br />
at øge kapitalapparatet i takt med produktivitetsstigningerne.<br />
Det fører til, at udviklingen i den samlede produktion på langt <strong>sig</strong>t hovedsageligt<br />
er bestemt <strong>af</strong> stigninger i produktiviteten og ændringer i arbejdsstyrken.<br />
Det antages i fremskrivningen, at der er årlige produktivitetsstigninger på 2<br />
pct. Produktionen har derfor tendens til at vokse med 2 pct. om året som<br />
følge <strong>af</strong> denne antagelse. Stigningen modificeres <strong>af</strong> faldet i arbejdsstyrken,<br />
som dog er betydeligt lavere end 2 pct. om året.<br />
Nettoeffekten <strong>af</strong> produktivitetsstigninger og befolkningsudviklingen er derfor,<br />
at produktionen stiger. Det ses <strong>af</strong> tabel 12.2, at produktionen, målt ved<br />
BFI i faste priser, vokser med 83 pct. frem til 2041. Det betyder, at i perioden,<br />
hvor ændringerne i befolkningens sammensætning slår igennem med<br />
en lavere arbejdsstyrke og et øget antal ældre, vil den reale produktion<br />
næsten blive fordoblet.<br />
3 Faste valutakurser, perfekte kapitalmarkeder og et konstant internationalt renteniveau vil<br />
medføre en tendens til, at virksomhederne vil ønske et fast forhold mellem arbejdskr<strong>af</strong>t og<br />
kapital i produktionen. Sammenhængen modificeres <strong>af</strong> en række forhold såsom trægheder<br />
i tilpasningen i kapital og arbejdskr<strong>af</strong>t eller ændringer i bytteforholdet mellem Danmark og<br />
udlandet, jf. Pedersen og Rasmussen (2001) for en uddybning <strong>af</strong> argumentationen.<br />
315
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Konklusionen er derfor, at hvis produktivitetsstigningstakten fortsætter på<br />
et niveau, der svarer til den historiske udvikling, vil fremtidige generationer<br />
opleve en væsentlig højere indkomst end nuværende generationer.<br />
Det fremgår også <strong>af</strong> tabellen, at det samlede private forbrug vokser endnu<br />
mere end produktionen. I 2041, hvor aldringsproblemet er størst, er det<br />
reale privatforbrug mere end dobbelt så stort som i 2001. Da antallet <strong>af</strong><br />
personer i befolkningen i 2041 er lavere end i 2001 betyder det, at også<br />
det reale forbrug pr. person er mere end fordoblet.<br />
Forklaringen på, at det samlede privatforbrug vokser mere end produktionen,<br />
er, for det første, at antallet <strong>af</strong> forbrugere falder mindre end beskæftigelsen.<br />
Samtidig har de, der bliver pensionister frem til 2041, i gennemsnit<br />
en langt højere indkomst (fra pensionsopsparing) end de, der er pensionister<br />
i dag. Fremtidige pensionisters forbrug forventes derfor at stige forholdsvis<br />
meget.<br />
Tabel 12.2: Makroøkonomisk udvikling i forløbet uden tilpasninger i<br />
den økonomiske politik<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr.<br />
Privat forbrug 507,4 100,0 116,3 126,5 150,8 206,4 287,8<br />
BFI real 1.139,1 100,0 109,8 119,3 138,4 183,2 254,6<br />
Arbejdsløshed 1)<br />
---------------Indeks i faste priser, 2001=100------------<br />
5,2 5,2 5,1 4,7 4,8 4,9 5,1<br />
Beskæftigelse 100,0 100,2 98,6 95,6 86,9 82,5<br />
Øvrig privat 100,0 97,1 95,6 91,2 79,1 74,2<br />
Byggeri 100,0 115,2 106,2 99,6 90,7 87,0<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 102,5 102,8 103,6 102,4 98,8<br />
Øvrig privat 100,0 111,2 121,4 141,3 182,7 251,7<br />
Byggeri 100,0 131,2 140,1 160,1 217,3 307,0<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 99,1 98,4 97,9 140,5 198,7<br />
-234,0 -17,7 -13,8 -5,6 6,6 -12,9 -54,8<br />
udlandet 2)<br />
1) Niveauet er i procent.<br />
2) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Det fald i arbejdsstyrken, der følger <strong>af</strong> ændringen i befolkningens sammensætning,<br />
slår igennem på beskæftigelsen, som frem til 2041 reduceres<br />
med 13,1 pct. 4 Reduktionen i beskæftigelsen er størst i den del <strong>af</strong> den<br />
private sektor, der er udsat for udenlandsk konkurrence. Det skyldes, at<br />
reduktionen i arbejdsstyrken, alt andet lige, fører til et opadgående pres på<br />
reallønningerne. I de udlandskonkurrerende sektorer vil lønstigningerne<br />
kun i mindre grad kunne overvæltes i prisstigninger, uden at forbrugerne<br />
substituerer over mod udenlandske produkter. Det fører til, at reduktionen i<br />
4 Beskæftigelsen måles i ”standardpersoner”, hvor der er taget højde for, at ændringer i<br />
sammensætningen <strong>af</strong> beskæftigelsen på alder og befolkningsgrupper påvirker den gennemsnitlige<br />
produktivitet for de beskæftigede.<br />
316
Kapitel 12<br />
beskæftigelsen i disse sektorer bliver på 20,9 pct. fra 2001 til 2041. 5 I de<br />
indenlandske sektorer, som bygge- og anlægssektoren, overvæltes lønstigningerne<br />
i højere grad i priserne, og beskæftigelsesfaldet bliver tilsvarende<br />
mindre.<br />
Da efterspørgslen efter offentlige serviceydelser er voksende på grund <strong>af</strong><br />
det stigende antal ældre, som hver især modtager mere service end befolkningen<br />
som gennemsnit, er den offentlige beskæftigelse svagt voksende<br />
i perioden, <strong>selv</strong> om arbejdsstyrken falder.<br />
Sammenhængen mellem befolkningsudviklingen og offentlige udgifter<br />
og indtægter<br />
De grundlæggende antagelser om den økonomiske politik betyder, at<br />
overførselsindkomsterne pr. person (stort set) vokser i samme takt som<br />
lønudviklingen.<br />
Udviklingen i antallet <strong>af</strong> modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomster fremgår <strong>af</strong><br />
kapitel 11. Her<strong>af</strong> fremgår, at den dominerende ændring fra år 2001 til år<br />
2041 er en meget betydelig vækst i antallet <strong>af</strong> folkepensionister. Væksten<br />
er på 481.000 personer frem til 2041. Herefter er antallet stort set konstant<br />
frem til 2081.<br />
Tabel 12.3: Offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong> BNP uden tilpasninger<br />
i den økonomiske politik<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 50,2 49,9 51,3 53,8 58,7 59,4<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 17,3 17,1 17,9 19,6 21,4 21,5<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 18,3 18,3 19,0 20,0 22,8 23,4<br />
forbrug 101,3 7,6 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7<br />
Andre udg. 92,9 7,0 6,8 6,7 6,5 6,8 6,8<br />
Indtægter 722,1 54,5 53,1 52,6 53,1 55,2 55,5<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 4,3 3,2 1,3 -0,7 -3,5 -3,8<br />
Renteudg. netto 18,9 1,4 0,3 -0,6 -1,2 0,1 2,7<br />
Nettogæld 85,5 6,5 -9,4 -17,4 -19,6 30,0 97,1<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Da antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere vokser samtidigt med, at realindkomsten<br />
for den enkelte modtager <strong>af</strong> overførselsindkomster er stort<br />
set konstant i forhold til reallønnen, er resultatet, at udgifterne til overfør-<br />
5 Det er <strong>ikke</strong> medtaget i beregningen, at Danmarks samhandelspartnere i vid udstrækning<br />
står over for et tilsvarende fænomen med en faldende arbejdsstyrke og et stigende antal<br />
ældre.<br />
317
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
selsindkomst, målt som andel <strong>af</strong> BNP, vil vokse fremover. I perioden fra<br />
2001 til 2041 vokser overførselsudgifternes andel <strong>af</strong> BNP fra 17,3 til 21,4<br />
pct., jf. tabel 12.3.<br />
Da der vil ske ganske betydelige ændringer i befolkningssammensætningen<br />
særligt som følge <strong>af</strong> en stigende andel <strong>af</strong> ældre, har aldersfordelingen<br />
<strong>af</strong> serviceudgifterne stor betydning for udviklingen i de samlede udgifter.<br />
Det fremgår <strong>af</strong> kapitel 11, at de gennemsnitlige serviceudgifter pr. person<br />
er meget <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> personens alder, og at de især er høje for de ældre<br />
aldersgrupper.<br />
De samlede udgifter til individuel offentlig service vokser derfor dels, fordi<br />
udgifterne til en person <strong>af</strong> en given alder vokser hurtigere end prisniveauet<br />
og dels, fordi andelen <strong>af</strong> personer, der modtager forholdsvis meget offentlig<br />
service, vokser betydeligt. De individuelle offentlige serviceudgifters<br />
andel <strong>af</strong> BNP vokser derfor også i de kommende år.<br />
Væksten i udgifterne til de individuelle offentlige serviceydelsers andel <strong>af</strong><br />
BNP er stort set <strong>af</strong> samme omfang som væksten i overførselsindkomsternes<br />
andel. De individuelle offentlige serviceydelser vokser således fra 18,3<br />
pct. i 2001 til 22,8 pct. i 2041, jf. tabel 12.3.<br />
Offentlige investeringer vokser også hurtigere end BNP. Det skyldes først<br />
og fremmest en antagelse om, at forholdet mellem produktionen og kapitalapparatet<br />
i den offentlige sektor holdes konstant i fremtiden. Da den offentlige<br />
produktion vokser hurtigere end den samlede produktion på grund<br />
<strong>af</strong> den øgede efterspørgsel efter individuelle offentlige serviceydelser, må<br />
også kapitalapparatet i den offentlige sektor vokse hurtigere end den samlede<br />
produktion. 6<br />
De samlede primære offentlige udgifter (dvs. udgifter ekskl. renter) vokser<br />
fra 50,2 pct. <strong>af</strong> BNP i 2001 til 58,7 pct. i 2041 jf. figur 12.1. Også efter<br />
2041 forventes en fortsat vækst i udgifternes andel <strong>af</strong> BNP.<br />
På indtægtssiden betyder antagelsen om, at skatte- og <strong>af</strong>giftssatser er<br />
konstante, at de offentlige indtægter grundlæggende <strong>ikke</strong> vokser væsentligt<br />
anderledes end den samlede indkomst i samfundet.<br />
Da udbetalinger fra pensionsopsparingerne, som er skattepligtige på udbetalingstidspunktet,<br />
vokser betydeligt i fremtiden, vil denne del <strong>af</strong> indtæg-<br />
6 Der knytter <strong>sig</strong> en særlig us<strong>ikke</strong>rhed til størrelsen <strong>af</strong> de historiske offentlige <strong>af</strong>skrivninger.<br />
Nationalregnskabet har to kapitalbegreber (brutto- og nettokapital), der har forskellige <strong>af</strong>skrivningsprofiler.<br />
Restlevetiden på offentligt kapitalapparat opgjort efter de to metoder er<br />
ganske forskellig. I økonomiske modeller, som DREAM, anvendes typisk en eksponentiel<br />
<strong>af</strong>skrivning, hvilket udelukker en sondring mellem brutto- og nettokapital. Det er derfor vanskeligt<br />
at vurdere, hvilket <strong>af</strong> nationalregnskabets begreber, der er det mest relevante. Her<br />
er anvendt en <strong>af</strong>skrivningssats, der baseres på nettokapitalapparatet. Investeringsniveauet<br />
kan derfor være overvurderet.<br />
318
Kapitel 12<br />
terne dog vokse hurtigere end BNP. 7 Det samme gælder beskatningen <strong>af</strong><br />
det løbende <strong>af</strong>kast <strong>af</strong> formuen i pensionsselskaberne. Det skyldes, at formuen,<br />
målt som andel <strong>af</strong> BNP, er voksende frem til omkring 2080. Væksten<br />
i skatteindtægter fra pensionsudbetalinger er især betydelig fra 2050<br />
til 2080.<br />
Samlet betyder forudsætningerne, at de offentlige indtægter, målt som pct.<br />
<strong>af</strong> BNP, vokser i forholdsvist begrænset omfang frem til 2041. I 2001 udgjorde<br />
de offentlige indtægter 54,5 pct. <strong>af</strong> BNP, mens indtægternes andel i<br />
2041 forventes at være vokset til 55,2 pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Udgiftsstigningen er således på 8,5 pct.point <strong>af</strong> BNP fra 2001 til 2041,<br />
mens indtægtsstigningen kun er på 0,7 pct.point. Det fører til, at det nuværende<br />
overskud på det primære budget gradvist vendes til et underskud.<br />
Med underskuddet på det primære budget begynder den offentlige gæld<br />
gradvist at vokse, og det trækker en forøget rentebetaling med <strong>sig</strong>. De forøgede<br />
rentebetalinger giver <strong>–</strong> sammen med det fortsatte budgetunderskud<br />
<strong>–</strong> anledning til en stadigt hurtigere voksende offentlig gæld. 8<br />
Figur 12.1: Offentlige indtægter<br />
og udgifter i forløb uden tilpasninger,<br />
2001-2076<br />
Figur 12.2: Offentlig saldo med<br />
forskellige middellevetidsantagelser,<br />
2001-2076<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
70<br />
70<br />
4<br />
4<br />
66<br />
62<br />
66<br />
62<br />
0<br />
0<br />
58<br />
58 -4<br />
-4<br />
54<br />
50<br />
54<br />
50<br />
-8<br />
-8<br />
2001 2016 2031 2046 2061 2076 -12<br />
-12<br />
Offentlige udgifter inkl. renter<br />
Offentlige indtægter<br />
-16<br />
2001 2016 2031 2046 2061<br />
-16<br />
2076<br />
Anm.: I figur 12.2 angiver den øverste stiplede linje et forløb med middellevetids-antagelser<br />
som i DREAM, mens den nederste stiplede linje angiver middellevetid som forudsat <strong>af</strong> FN.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Da den offentlige sektor i udgangspunktet har et pænt overskud på budgettet,<br />
betyder den gradvise stigning i udgifterne, at overskuddet først reduceres<br />
for senere at blive <strong>af</strong>løst <strong>af</strong> et underskud. Først omkring 2020 er<br />
der offentlige budgetunderskud.<br />
7<br />
De øgede udbetalinger fra pensionsopsparing medfører, at offentlige udgifter til pensionstillæg<br />
og boligydelse, som er indkomst<strong>af</strong>hængige, reduceres. Dette er der taget højde for i<br />
forudsætningerne om udviklingen i udgifterne.<br />
8<br />
Der anvendes en nominel rente på 5,0 pct., mens den udenlandske inflation er antaget at<br />
være 2,0 pct., hvilket giver en realrente på 2,9 pct. Med en vækst på 2,0 pct. fås en vækstkorrigeret<br />
realrente på 0,9 pct.<br />
319
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Der er derfor ingen umiddelbare fare<strong>sig</strong>naler, men hvis der <strong>ikke</strong> justeres i<br />
den økonomiske politik, vil udviklingen gradvist føre til større og større offentlige<br />
underskud, som vil trække en stigning i den offentlige gæld med<br />
<strong>sig</strong>. Det er uholdbart og betyder, at fremtidige generationer på et eller andet<br />
tidspunkt skal finansiere såvel renterne <strong>af</strong> gælden som de øvrige offentlige<br />
udgifter.<br />
Med den lange periode, der er før den offentlige sektors finansieringsproblem<br />
manifesterer <strong>sig</strong>, er det relevant at diskutere, hvorvidt det ligger inden<br />
for almindelig us<strong>ikke</strong>rhed, om der opstår et finansieringsproblem. Der<br />
er knyttet meget betydelig us<strong>ikke</strong>rhed til lang<strong>sig</strong>tede økonomiske fremskrivninger<br />
som denne. Men det vurderes <strong>ikke</strong> desto mindre som et overordentligt<br />
robust resultat, at der vil opstå et holdbarhedsproblem, hvis <strong>velfærd</strong>stilbuddene<br />
opretholdes uændrede i forhold til i dag.<br />
For at illustrere dette, er det i figur 12.2 vist, hvordan det offentlige budgetunderskud<br />
vil udvikle <strong>sig</strong> over tid med tre forskellige antagelser om udviklingen<br />
i middellevetiden. Den øverste stiplede kurve illustrerer budgetunderskuddet,<br />
hvis DREAMs befolkningsfremskrivning lægges til grund. 9<br />
Den fuldt optrukne kurve er budgetunderskuddet, hvis Velfærdskommissionens<br />
middellevetidsfremskrivning lægges til grund. Endelig er den nederste<br />
stiplede kurve det budgetunderskud, der frem<strong>kommer</strong>, hvis FN’s vurdering<br />
<strong>af</strong> ændringen i middellevetiden for Vesteuropa under et, lægges til<br />
grund.<br />
I alle tilfælde opstår der meget betydelige budgetunderskud på mellem 7<br />
og 16 pct. <strong>af</strong> BNP i 2080. Til sammenligning er vækst og stabilitetspagtens<br />
maksimumsgrænse for budgetunderskud på 3 pct. Denne grænse gælder<br />
for enkelte år, mens det i figuren ses, at underskuddene i alle de tre viste<br />
forløb er permanent større end dette i sidste halvdel <strong>af</strong> århundredet.<br />
Konklusionen er derfor, at med den befolkningsudvikling, der er ud<strong>sig</strong>t til,<br />
er der behov for tilpasninger i den økonomiske politik. I næste <strong>af</strong>snit undersøges,<br />
hvor store tilpasninger der er nødvendige, og der ses på tre<br />
principielle måder at gennemføre disse på.<br />
12.4 Finansieringsmuligheder<br />
Det antages i beregningerne i dette <strong>af</strong>snit, at såvel nuværende som fremtidige<br />
generationer deltager i finansieringen <strong>af</strong> tilpasningen <strong>af</strong> den økonomiske<br />
politik. For at sikre dette, og samtidig give den nødvendige tid til at<br />
befolkningen kan tilpasse <strong>sig</strong> til situationen efter tilpasningerne, antages,<br />
at ændringerne indføres gradvist i perioden fra 2011 til 2021.<br />
9 DREAMs befolkningsfremskrivning er valgt, fordi den anvendes til vurderinger <strong>af</strong> den finanspolitiske<br />
holdbarhed i f.eks. Finansministeriet og Det økonomiske Råd.<br />
320
Kapitel 12<br />
Forudsætningen om, at såvel nuværende som fremtidige generationer<br />
skal deltage i finansieringen, betyder, at ændringerne i <strong>velfærd</strong>stilbuddene<br />
og/eller disses finansiering sker som permanente ændringer i niveauet.<br />
Der er mange mulige veje for tilpasninger <strong>af</strong> den økonomiske politik, som<br />
<strong>velfærd</strong>ssamfundet kan følge. Velfærdskommissionens videre arbejde har<br />
til formål at pege på forskellige muligheder og at kortlægge fordele og<br />
ulemper ved de enkelte alternativer.<br />
Grundlæggende kan en tilpasning <strong>af</strong> den økonomiske politik, der sikrer, at<br />
fremtidige generationer kan opretholde <strong>velfærd</strong>stilbud <strong>af</strong> samme omfang<br />
som umiddelbart efter tilpasningen, ske ved kombinationer <strong>af</strong> 1) øget finansiering<br />
gennem en forøgelse <strong>af</strong> eksisterende skatter og/eller øget betaling<br />
for ydelser, der i dag stilles gratis til rådighed, eller hvor betalingen<br />
er lavere end prisen på ydelsen 2) reduktion i antallet <strong>af</strong> forskellige <strong>velfærd</strong>stilbud<br />
eller 3) reduktion i omfanget <strong>af</strong> det enkelte <strong>velfærd</strong>stilbud.<br />
I dette <strong>af</strong>snit analyseres tre forskellige typer <strong>af</strong> finansieringsmuligheder:<br />
1. Øget beskatning i form <strong>af</strong> en stigning i den statslige bundskat, som<br />
alle skatteydere betaler.<br />
2. Øget beskæftigelse, der frem<strong>kommer</strong> ved en reduktion i antallet <strong>af</strong><br />
personer i den erhvervsaktive alder, som er uden for arbejdsstyrken,<br />
og modtager en eller anden form for overførselsindkomst. Beregningsteknisk<br />
er det antaget, at antallet <strong>af</strong> personer med de forskellige<br />
typer <strong>af</strong> overførselsindkomst reduceres proportionalt med<br />
omfanget <strong>af</strong> den pågældende ordning.<br />
3. Besparelser på det kollektive offentlige konsum.<br />
De tre finansieringsformer er eksempler på forskellige måder at udtrykke<br />
omfanget <strong>af</strong> finansieringsbehovet på. Disse tre eksempler er valgt, fordi de<br />
påvirker økonomien på forskellig måde, og fordi de alle tidligere har været<br />
brugt til at illustrere tilsvarende problemstillinger i f.eks. analyser fra Finansministeriet,<br />
Det Økonomiske Råd og DREAM.<br />
Der er stor forskel på, hvor konkrete de tre typer <strong>af</strong> finansiering er <strong>–</strong> dvs. i<br />
hvor høj grad, der er sammenhæng imellem instrument og middel. Mest<br />
konkret er skattefinansieringen. Her er der direkte peget på et bestemt instrument,<br />
som politikerne kan beslutte. Grunden til, at den statslige bundskattesats<br />
er valgt, er, at den forvrider mindre end andre indkomstskatteinstrumenter.<br />
Det næstmest konkrete finansieringseksempel er besparelser på det kollektive<br />
offentlige forbrug. Her er der <strong>ikke</strong> taget stilling til, hvilke konkrete<br />
områder, der skal bære besparelsen. Samtidig kan det diskuteres, om det<br />
321
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
er realistisk at finde besparelser i det omfang, det er nødvendigt på dette<br />
begrænsede område <strong>af</strong> de offentlige udgifter.<br />
Det mindst konkrete finansieringseksempel er tilfældet, hvor finansieringen<br />
sker ved, at der <strong>kommer</strong> flere i beskæftigelse og færre modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomster.<br />
For at det skal kunne ske, må der ske regelændringer.<br />
Der er <strong>ikke</strong> taget stilling til, hvilke regelændringer, der kan sikre den stigning<br />
i beskæftigelsen og reduktion i antallet <strong>af</strong> overførselsmodtagere, som<br />
er nødvendig, for at finanspolit<strong>ikke</strong>n kan være holdbar.<br />
Det skal understreges, at der <strong>ikke</strong> er noget krav om, at en <strong>af</strong> de tre typer <strong>af</strong><br />
finansiering alene skal kunne dække finansieringsbehovet. Der er kun tale<br />
om illustrationer.<br />
Finansiering med højere skatter<br />
Hvis det skal sikres, at finanspolit<strong>ikke</strong>n gøres holdbar gennem gradvise<br />
skattestigninger i perioden fra 2011 til 2021, og forudsætningerne om den<br />
økonomiske politik i øvrigt fastholdes, skal den samlede skattestigning i år<br />
2021 være på 8,7 pct.point, således at bundskatten stiger fra 5,5 til 14,2<br />
pct.<br />
I tabel 12.4 er det illustreret, hvordan en sådan skattestigning ville påvirke<br />
skattebetalingerne for en typisk LO-familie. Der er anvendt indkomster og<br />
regler for 2004. Tabellen illustrerer således, hvad skattestigningen ville<br />
have betydet, hvis den var indført i starten <strong>af</strong> 2004. Resultatet er, at stigningen<br />
i skattesatsen ville få skattebetalingerne til at stige fra 136.000 til<br />
171.000 kr. om året, dvs. en skattestigning på 35.000 kr. årligt, hvilket får<br />
den disponible indkomst til at falde fra 333.000 kr. til 298.000 kr. Resultatet<br />
er ligeledes vist for 2040, hvor der er antaget en vækst i reallønnen på<br />
2 pct. om året. I dette tilfælde falder den disponible indkomst fra 738.000<br />
kr. til 668.000 kr. i faste priser.<br />
Tabel 12.4: Virkning <strong>af</strong> en stigning i bundskatten på 8,7 pct.point for<br />
en LO-familie med ejerbolig og to børn, 2004 og 2040<br />
2004 2040<br />
5,5 pct. 14,15 pct. 5,5 pct. 14,15 pct.<br />
--------- 1.000 kr. (2004-prisniveau) ----------<br />
Samlet indkomst<br />
Arbejdsmarkedsbidrag,<br />
539,0 539,0 1.171,0 1.171,0<br />
fagforeningskontingent etc. 70,0 70,0 164,0 164,0<br />
Indkomstskat 136,0 171,0 269,0 338,0<br />
Disponibel indkomst 333,0 298,0 738,0 668,0<br />
Anm.: Satser og beløb gældende for 2004 baseret på Økonomisk Redegørelse, december<br />
2003, Finansministeriet. Beløb og fradragsgrænser er for 2040 opskrevet med den forudsatte<br />
reallønsudvikling.<br />
Kilde: Egne beregninger med Finansministeriets familietypemodel.<br />
322
Kapitel 12<br />
I eksemplet i tabel 12.4 er det forudsat, at årsindkomsten før skat for familien<br />
er uændret. Imidlertid betyder højere marginale skatter, at incitamentet<br />
til at arbejde reduceres. I de makroøkonomiske beregninger fører dette<br />
til, at både nuværende og fremtidige generationer <strong>af</strong> erhvervsaktive nedsætter<br />
deres årlige arbejdstid. Den lavere arbejdstid betyder, at produktionen<br />
bliver mindre end i tilfældet, hvor der <strong>ikke</strong> er sikret finansiering <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>stilbuddene,<br />
jf. tabel 12.2.<br />
Effekten på arbejdsudbuddet kan være undervurderet i beregningerne,<br />
fordi marginalskatterne bliver væsentligt højere, end de har været i den<br />
historiske periode, der ligger til grund for vurderingen <strong>af</strong> marginalskatternes<br />
betydning for arbejdsudbuddet. Det kan <strong>ikke</strong> udelukkes, at den negative<br />
effekt på arbejdsudbuddet, pr. pct.point skattesatsen stiger, i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
er stigende.<br />
Det fremgår <strong>af</strong> tabel 12.5, at reduktionen i beskæftigelsen frem til 2041<br />
bliver på 14,5 pct. mod 13,1 pct. i forløbet uden tilpasninger i den økonomiske<br />
politik. Faldet betyder, at produktionen målt ved det reale BFI vokser<br />
med 79,5 pct. i tilfældet med skattefinansiering mod 83,2 pct. i tilfældet<br />
uden tilpasning.<br />
Tabel 12.5: Makroøkonomisk udvikling med skattefinansiering<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr.<br />
Privat forbrug 507,4 100,0 110,0 119,4 139,2 186,9 258,0<br />
BFI real 1.139,1 100,0 110,1 119,2 136,1 179,5 249,2<br />
Arbejdsløshed 1)<br />
---------------Indeks i faste priser, 2001=100------------<br />
5,2 5,2 5,1 4,7 5,1 5,2 5,4<br />
Beskæftigelse 100,0 100,3 98,6 94,0 85,5 81,1<br />
Øvrig privat 100,0 98,4 96,6 90,3 78,2 73,4<br />
Byggeri 100,0 110,7 103,1 94,9 86,8 83,1<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 101,3 101,6 101,7 100,5 96,9<br />
Øvrig privat 100,0 111,9 122,1 140,0 180,3 248,5<br />
Byggeri 100,0 126,7 135,3 152,7 207,4 292,3<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 98,8 97,8 97,1 139,4 197,0<br />
-234,0 -17,7 0,3 22,2 65,0 120,8 173,4<br />
udlandet 2)<br />
1) Niveauet er i procent.<br />
2) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Effekten på privatforbruget er mere markant. I forløbet uden tilpasninger i<br />
den økonomiske politik stiger det samlede privatforbrug med 106,4 pct. fra<br />
2001 til 2041. I forløbet med skattefinansiering er stigningen på 86,9 pct.<br />
Når det især er væksten i privatforbruget, der reduceres, skyldes det, at<br />
skattefinansieringen medfører en reduktion i de disponible indkomster,<br />
både fordi skatten stiger, og fordi arbejdstiden reduceres. Med lavere disponible<br />
indkomster er der plads til et lavere privatforbrug.<br />
323
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Skattefinansieringen betyder således, at forholdet mellem privat og offentligt<br />
forbrug forskydes i retning <strong>af</strong> en forøget andel <strong>af</strong> offentligt forbrug, fordi<br />
væksten i det offentlige forbrug er stort set upåvirket <strong>af</strong> finansieringen,<br />
mens det private forbrug bærer hele tilpasningen.<br />
I forhold til udviklingen i de offentlige indtægter og udgifter, målt som andel<br />
<strong>af</strong> BNP, betyder finansieringen med højere skatter, at den finanspolitiske<br />
holdbarhed opnås ved permanent at øge de offentlige indtægters andel <strong>af</strong><br />
BNP, mens de offentlige udgifters andel <strong>ikke</strong> reduceres. Tværtimod betyder<br />
den lavere aktivitet (og dermed lavere BNP), at de offentlige udgifters<br />
andel stiger.<br />
De offentlige indtægters andel <strong>af</strong> BNP stabiliseres efter indfasningen på<br />
mellem 58 og 61 pct. <strong>af</strong> BNP. Det er ca. 5 pct.point mere end i forløbet<br />
uden tilpasninger. De offentlige udgifter (bortset fra renter) vokser fra 51,5<br />
pct. <strong>af</strong> BNP i 2011 til 59,9 pct. i 2041. Det er ca. 1,2 pct.point mere i 2041<br />
end i forløbet uden tilpasninger, jf. tabel 12.3 og tabel 12.6.<br />
Tabel 12.6: Offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong> BNP ved skattefinansiering<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 50,2 50,1 51,5 54,8 59,9 60,7<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 17,3 17,3 18,1 20,2 22,1 22,2<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 18,3 18,3 19,0 20,4 23,3 24,0<br />
forbrug 101,3 7,6 7,6 7,6 7,6 7,6 7,6<br />
Andre udg. 92,9 7,0 6,8 6,7 6,6 6,9 6,9<br />
Indtægter 722,1 54,5 52,6 52,4 58,0 60,2 60,5<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 4,3 2,5 0,9 3,3 0,3 -0,2<br />
Renteudg. netto 18,9 1,4 0,3 -0,4 -1,4 -3,6 -5,1<br />
Nettogæld 85,5 6,5 -5,7 -11,4 -42,5 -81,7 -114,6<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Den gradvise stigning i den statslige bundskattesats fra 2011 til 2021 betyder,<br />
at indtægterne i denne periode stiger hurtigere end udgifterne, hvilket<br />
står i skarp kontrast til udviklingen uden tilpasninger i den økonomiske<br />
politik, jf. figur 12.1.<br />
Indtægterne vedbliver med at være lidt højere end de primære offentlige<br />
udgifter helt frem til 2061. Der er derfor overskud på det primære budget i<br />
hele denne periode. Den offentlige sektors nettogæld (inkl. ATP) bliver til<br />
en nettoformue inden 2006, og i tillæg til indtægter fra skatter og <strong>af</strong>gifter<br />
<strong>kommer</strong> der herefter renteindtægter på den offentlige formue. Det betyder,<br />
324
Kapitel 12<br />
at det samlede offentlige overskud er betydeligt i hele perioden, og at den<br />
offentlige formue derfor vokser til mere end 100 pct. <strong>af</strong> BNP i 2061.<br />
Årsagen til, at det er nødvendigt at opbygge en så stor offentlig formue, er,<br />
at udgifternes andel <strong>af</strong> BNP stiger frem til omkring 2080. I beskrivelsen <strong>af</strong><br />
befolkningens udvikling i kapitel 10 vises det, at den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote<br />
stort set stabiliseres efter 2040. Når udgifternes andel <strong>af</strong> BNP<br />
vokser i den efterfølgende periode, skyldes det således <strong>ikke</strong>, at andelen <strong>af</strong><br />
pensionister stiger <strong>–</strong> men at aldersfordelingen blandt pensionisterne ændres,<br />
så andelen <strong>af</strong> de ældste pensionister stiger. De ældste blandt pensionisterne<br />
modtager, jf. kapitel 11, et væsentligt større nettobeløb pr. person<br />
end yngre pensionister, og det er denne effekt, der får de offentlige udgifters<br />
andel <strong>af</strong> BNP til at stige i sidste halvdel <strong>af</strong> århundredet. Fænomenet<br />
er i den økonomiske litteratur kendt som ”dobbeltaldring”. 10<br />
Forløbet illustrerer den meget betydelige politiske udfordring, der er ved at<br />
tilrettelægge den økonomiske politik, således at både nuværende og fremtidige<br />
generationer bidrager til finansieringen. Denne antagelse betyder, at<br />
der vil komme en lang periode med offentlige overskud på den primære<br />
saldo og derfor også en formueopbygning. I denne situation kræver det<br />
stor politisk disciplin at sikre, at de offentlige udgifter <strong>ikke</strong> <strong>kommer</strong> til at<br />
vokse hurtigere end forudsat.<br />
Finansiering med offentlige besparelser<br />
Hvis den finanspolitiske holdbarhed <strong>–</strong> i lyset <strong>af</strong> målsætningen om at holde<br />
samme niveau for <strong>velfærd</strong>stilbudene til fremtidige generationer <strong>–</strong> skal sikres<br />
ved offentlige besparelser, skal besparelserne være på 3,7 pct. <strong>af</strong><br />
BNP, når de er fuldt indfaset i 2021.<br />
Det svarer næsten til en halvering <strong>af</strong> de kollektive offentlige udgifters andel<br />
<strong>af</strong> BNP. Det er formentligt urealistisk at kunne gennemføre så store besparelser<br />
på et så begrænset område. Beregningerne skal derfor hovedsageligt<br />
tjene til at illustrere de principielle forskelle mellem finansiering<br />
ved besparelser og finansiering ved skattestigninger.<br />
Der er en række forskelle i de makroøkonomiske konsekvenser:<br />
For det første er der ingen reduktion i arbejdsudbuddet i situationen, hvor<br />
finansieringen sker via besparelser. Det betyder, at beskæftigelse og produktion<br />
er lige så høj i dette tilfælde som i forløbet uden tilpasninger i den<br />
økonomiske politik. Besparelsesvejen giver således en lidt større BNPvækst<br />
over de næste 40 år end beskatningsalternativet.<br />
10 Da en del <strong>af</strong> de fremtidige udgifter finansieres med renter <strong>af</strong> den offentlige formue, må<br />
det sikres, at den offentlige formue i pct. <strong>af</strong> BNP fastholdes. For at sikre dette kræves et<br />
overskud på den offentlige saldo, da formuen skal vokse i takt med BNP. Den offentlige<br />
sektor skal altså permanent have overskud for, at den finanspolitiske holdbarhed kan sikres.<br />
325
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
For det andet er der i tilfældet med offentlige besparelser ingen stigninger i<br />
skattetrykket, som reducerer den disponible indkomst. Det private forbrug<br />
vokser derfor i forløbet med offentlige besparelser lige så meget som i tilfældet<br />
uden tilpasninger i den økonomiske politik. Privatforbruget vokser<br />
med knap 20 pct.point mere frem til 2040 i forløbet med offentlige besparelser<br />
end i forløbet med højere beskatning.<br />
Forholdet mellem væksten i det offentlige forbrug og det private forbrug<br />
bliver i forløbet med offentlige besparelser forskudt i den modsatte retning<br />
<strong>af</strong> forløbet med øget beskatning, idet besparelsesforløbet betyder, at det<br />
offentlige forbrug tager hele tilpasningen. Tabel 12.7 viser udviklingen i de<br />
makroøkonomiske størrelser i forløbet med offentlige besparelser.<br />
Tabel 12.7: Makroøkonomisk udvikling med offentlige besparelser<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr.<br />
Privat forbrug 507,4 100,0 115,8 126,0 150,3 205,6 286,1<br />
BFI real 1.139,1 100,0 109,9 119,3 140,8 187,5 260,6<br />
Arbejdsløshed 1)<br />
---------------Indeks i faste priser, 2001=100------------<br />
5,2 5,2 5,1 4,7 4,9 4,9 5,1<br />
Beskæftigelse 100,0 100,2 98,6 95,5 86,9 82,5<br />
Øvrig privat 100,0 97,3 95,9 96,9 84,6 79,4<br />
Byggeri 100,0 114,5 104,7 104,6 93,0 89,1<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 102,4 102,7 90,2 90,1 87,1<br />
Øvrig privat 100,0 111,3 121,9 147,6 193,6 266,9<br />
Byggeri 100,0 130,4 138,7 165,1 220,5 311,1<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 99,1 98,3 97,8 142,0 201,2<br />
-234,0 -17,7 -12,5 -2,6 32,7 93,6 149,0<br />
udlandet 2)<br />
1) Niveauet er i procent.<br />
2) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
I forløbet med finansiering via offentlige besparelser opnås finanspolitisk<br />
holdbarhed ved en permanent reduktion (eller et niveauskift) i de offentlige<br />
udgifters andel <strong>af</strong> BNP. Udgiftstrykket vokser således ”kun” fra 50,2 til 54,4<br />
pct. <strong>af</strong> BNP i perioden fra 2001 til 2041, jf. tabel 12.8.<br />
Bortset fra, at det i dette tilfælde er de offentlige udgifter, der tager tilpasningen,<br />
mens det i tilfældet med højere skatter var de offentlige indtægter,<br />
er der <strong>ikke</strong> nogen væsentlig forskel på effekten på udviklingen i det offentlige<br />
budget.<br />
Også i dette tilfælde sikrer stramningen fra 2011 til 2021 et meget betydeligt<br />
offentligt overskud, som leder til opbygning <strong>af</strong> en meget betydelig offentlig<br />
formue (inkl. ATP). Forklaringen på, at dette er nødvendigt, er den<br />
samme som i tilfældet med skattefinansiering, og problemerne knyttet til<br />
udviklingen er også de samme.<br />
326
Kapitel 12<br />
Tabel 12.8: Offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong> BNP i forløb med<br />
offentlige besparelser<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 50,2 49,9 51,4 49,6 54,4 55,1<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 17,3 17,1 18,0 19,3 21,1 21,1<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 18,3 18,3 19,0 19,7 22,4 23,0<br />
forbrug 101,3 7,6 7,7 7,7 4,0 4,0 4,0<br />
Andre udg. 92,9 7,0 6,8 6,7 6,6 7,0 7,0<br />
Indtægter 722,1 54,5 53,1 52,6 52,7 54,6 54,8<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 4,3 3,2 1,2 3,1 0,2 -0,3<br />
Renteudg. netto 18,9 1,4 0,3 -0,6 -1,6 -3,8 -5,1<br />
Nettogæld 85,5 6,5 -9,4 -17,3 -48,8 -84,9 -116,8<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Finansiering ved højere beskæftigelse<br />
Hvis den finanspolitiske holdbarhed skal sikres ved øget beskæftigelse i et<br />
forløb, der opfylder målsætningen, skal der i år 2021 flyttes 280.000 personer<br />
fra overførselsindkomst til privat beskæftigelse.<br />
Det antages, at personer, der flyttes fra overførselsindkomst til beskæftigelse,<br />
har en produktivitet, der svarer til 3/4 <strong>af</strong> gennemsnittet <strong>af</strong> de i forvejen<br />
beskæftigede i samme aldersgruppe. Den lavere produktivitet kan<br />
blandt andet begrundes med, at uddannelsessammensætningen <strong>af</strong> personer,<br />
der modtager overførselsindkomst, er anderledes end uddannelsessammensætningen<br />
<strong>af</strong> personer i beskæftigelse, jf. kapitel 11. Størrelsen <strong>af</strong><br />
forskellen i produktivitet er anslået.<br />
I forhold til de to øvrige finansieringsinstrumenter er dette instrument meget<br />
mindre konkret, og det er derfor tilsvarende sværere at tage i anvendelse.<br />
Det er vigtigt at være opmærksom på ved den sammenligning, der<br />
laves i det følgende.<br />
Overflytningen <strong>af</strong> personer fra overførselsindkomst uden for arbejdsstyrken<br />
til privat beskæftigelse betyder, at det demogr<strong>af</strong>isk betingede fald i<br />
arbejdsstyrken <strong>ikke</strong> får nær den styrke, som det har i de øvrige forløb.<br />
Mens beskæftigelsesfaldet fra 2001 til 2041 var på 13,1 pct. i forløbet med<br />
offentlige besparelser, er det 6,5 pct. i forløbet med forøget beskæftigelse.<br />
Holdbar finansiering, der alene tilvejebringes ved en stigning i beskæftigelsen,<br />
kræver således, at halvdelen <strong>af</strong> det demogr<strong>af</strong>isk betingede fald i<br />
327
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
beskæftigelsen imødegås ved stigende beskæftigelsesfrekvenser, jf. tabel<br />
12.9.<br />
Tabel 12.9: Makroøkonomisk udvikling med forøget beskæftigelse<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr.<br />
Privat forbrug 507,4 100,0 116,8 126,9 151,8 208,0 289,8<br />
BFI real 1.139,1 100,0 109,8 119,4 147,0 196,5 274,9<br />
Arbejdsløshed 1)<br />
---------------Indeks i faste priser, 2001=100------------<br />
5,2 5,2 5,1 4,7 5,1 5,2 5,4<br />
Beskæftigelse 100,0 100,2 98,6 102,4 93,5 89,3<br />
Øvrig privat 100,0 97,1 95,8 99,8 87,7 83,1<br />
Byggeri 100,0 115,0 105,0 108,4 95,7 92,5<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 102,6 102,8 106,4 105,1 101,5<br />
Øvrig privat 100,0 111,2 122,1 151,1 200,3 278,3<br />
Byggeri 100,0 131,0 139,6 170,2 226,4 321,4<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 99,1 98,4 98,0 140,5 199,0<br />
-234,0 -17,7 -14,5 -6,3 22,1 73,2 121,3<br />
udlandet 2)<br />
1) Niveauet er i procent.<br />
2) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Den meget højere beskæftigelse ved denne finansieringsform fører til, at<br />
væksten i produktionen bliver højere end i de øvrige forløb. Frem til 2041<br />
bliver produktionen stort set fordoblet, mens stigningen i de øvrige forløb<br />
ligger mellem 80 pct. ved skattefinansiering og 87 pct. med offentlige besparelser.<br />
Stigningen i privatforbruget frem til 2041 er kun meget lidt større end i forløbet<br />
med offentlige besparelser. Det skyldes, at den disponible indkomstfremgang<br />
fra overførselsindkomst til beskæftigelse, med 3/4 <strong>af</strong> den gennemsnitlige<br />
produktivitet, er begrænset. Derfor er der heller <strong>ikke</strong> plads til<br />
yderligere udvidelser <strong>af</strong> privatforbruget.<br />
Den højere vækst i BNP i dette forløb betyder, at udgifternes og indtægternes<br />
andel <strong>af</strong> BNP, alt andet lige, bliver lavere, jf. tabel 12.10. Udgifternes<br />
andel falder herudover, fordi der er færre, som modtager overførselsindkomst.<br />
Fra 2001 til 2041 stiger udgifternes andel <strong>af</strong> BNP fra 50,2 til<br />
”kun” 53,5 pct. Indtægternes andel <strong>af</strong> BNP ligger på 53,3 pct. i 2041, hvilket<br />
er godt 1 pct.point lavere end i 2001.<br />
Da stigningen i beskæftigelsen ligeledes indfases i perioden fra 2011 til<br />
2021, fører faldet i udgifterne også i dette tilfælde til, at den offentlige sektor<br />
får et betydeligt overskud, som leder til opbygningen <strong>af</strong> en betragtelig<br />
offentlig formue. Formuen bliver noget mindre end i de to andre tilfælde.<br />
Det hænger sammen med den permanent forøgede beskæftigelsesfrekvens,<br />
som medfører, at udgifternes vækst i pct. <strong>af</strong> BNP gennem sidste<br />
halvdel <strong>af</strong> århundredet reduceres.<br />
328
Kapitel 12<br />
Tabel 12.10: Offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong> BNP ved finansiering<br />
ved øget beskæftigelse<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 50,2 49,9 51,4 49,1 53,5 53,6<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 17,3 17,1 17,9 16,0 17,6 17,3<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 18,3 18,3 19,0 18,8 21,4 21,8<br />
forbrug 101,3 7,6 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7<br />
Andre udg. 92,9 7,0 6,8 6,7 6,5 6,8 6,8<br />
Indtægter 722,1 54,5 53,3 52,7 51,5 53,2 53,4<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 4,3 3,4 1,3 2,4 -0,2 -0,3<br />
Renteudg. netto 18,9 1,4 0,3 -0,7 -1,6 -3,2 -4,3<br />
Nettogæld 85,5 6,5 -10,2 -18,6 -44,0 -69,6 -94,3<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Sammenfatning vedrørende finansieringsformer<br />
De tre finansieringsformer påvirker den økonomiske udvikling forskelligt.<br />
Skattestigninger fører isoleret til en lavere vækst i BNP over de næste 40<br />
år, finansiering via offentlige besparelser påvirker kun i mindre grad væksten<br />
i BNP i perioden, mens en forøgelse <strong>af</strong> beskæftigelsesfrekvensen<br />
forøger væksten i BNP i forhold til en situation uden tilpasninger i den<br />
økonomiske politik.<br />
De tre typer finansiering betyder, at tilpasningen <strong>kommer</strong> til at ske forskellige<br />
steder i økonomien. Skattestigninger betyder, at væksten i privatforbruget<br />
reduceres, besparelser betyder, at det offentlige forbrug reduceres,<br />
mens en øget beskæftigelsesfrekvens betyder, at offentlige overførselsindkomster<br />
reduceres.<br />
Forudsætningen om, at både nuværende og fremtidige generationer skal<br />
deltage i finansieringen, er udmøntet ved, at finansieringen sker ved en<br />
gradvis indfasning over perioden fra 2011 til 2021, hvorefter finansieringsinstrumentet<br />
er holdt fast på det nye niveau.<br />
Denne forudsætning indebærer i alle tre tilfælde, at finansieringen påbegyndes<br />
inden en del <strong>af</strong> udgiftsstigningen sætter ind. Det skyldes, at udgiftsstigningen<br />
<strong>kommer</strong> meget gradvist gennem det næste århundrede. I<br />
første del <strong>af</strong> århundredet skyldes stigningen i udgiftstrykket, at forholdet<br />
mellem beskæftigede og pensionister forskydes betydeligt i retning <strong>af</strong> flere<br />
pensionister. I anden halvdel <strong>af</strong> århundredet skyldes den fortsatte stigning<br />
i udgiftstrykket, at sammensætningen <strong>af</strong> pensionisterne ændres, således<br />
329
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
at de ældste ældre <strong>kommer</strong> til at udgøre en stadig større del <strong>af</strong> pensionisterne.<br />
Forudsætningen indebærer, at nuværende generationer er med til at finansiere<br />
de udgifter, der er forbundet med, at deres børn har en længere<br />
forventet middellevetid, end de <strong>selv</strong> har. Denne finansiering <strong>af</strong> den fremtidige<br />
forventede stigning i de offentlige udgifter kan kun ske ved, at den<br />
offentlige sektor opbygger en betydelig formue, hvor<strong>af</strong> renteindtægterne<br />
kan finansiere stigningen i udgiftsandelen.<br />
For alle tre typer <strong>af</strong> finansiering giver dette anledning til problemer i forhold<br />
til styringen <strong>af</strong> den fremtidige finanspolitik. Der lægges op til en forholdsvis<br />
begrænset vækst i de offentlige udgifter pr. person, samtidig med, at den<br />
offentlige sektor har betydelige budgetoverskud gennem en meget lang<br />
periode. Det kræver meget stor politisk disciplin at sikre denne udvikling.<br />
Udskydelse <strong>af</strong> finansieringstidspunktet<br />
Hvilke generationer skal være med til at finansiere, at de fremtidige generationer<br />
kan have <strong>velfærd</strong>stilbud i samme omfang som nuværende generationer<br />
og sikre, at udgifterne til den enkelte kan udvikle <strong>sig</strong> i takt med<br />
den fremtidige velstandsudvikling?<br />
Besvarelsen <strong>af</strong> spørgsmålet er <strong>ikke</strong> trivielt. Ved at forskyde den gradvise<br />
indfasning <strong>af</strong> finansieringen til f.eks. at påbegynde i 2021 og løbe frem til<br />
2031 opnås, at de, der er mere end 40 år i dag, kun i meget begrænset<br />
omfang vil skulle deltage i finansieringen.<br />
Der er omkostninger ved at udskyde finansieringen. De generationer, der<br />
skal finansiere tilpasningen, skal bidrage mere, jo længere der ventes.<br />
Omkostningen ved at udskyde finansieringen <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> antagelserne<br />
om renten.<br />
Hvis en stigning i beskæftigelsesfrekvensen anvendes som finansiering,<br />
skal det ekstra antal personer i privat beskæftigelse i år 2031 være 17.000<br />
højere end i forløbet, hvor den fulde beskæftigelsesstigning er nået i år<br />
2021. At vente 10 år med at finansiere betyder således, at alle fremtidige<br />
generationer skal bidrage med en tilpasning i beskæftigelsesomfanget, der<br />
er godt 6 pct. større.<br />
Hvis en skattestigning anvendes som finansieringskilde, skal skattestigningen<br />
i år 2031 være 9,21 pct.point dvs. 0,56 pct.point mere, fordi indfasningen<br />
<strong>af</strong>sluttes 10 år senere. Dvs. at alle fremtidige generationer skal<br />
omfattes <strong>af</strong> en bundskat på 14,7 pct. i stedet for en på 14,2.<br />
Udskydelsen betyder, at den offentlige sektor får kortere tid til at foretage<br />
den nødvendige opsparing til at imødegå den gradvise stigning i udgiftstrykket.<br />
Der bliver derfor en mindre formue til at <strong>af</strong>kaste renter, hvilket er<br />
330
Kapitel 12<br />
den vigtigste forklaring på, at alle fremtidige generationer skal øge deres<br />
finansiering.<br />
På den anden side sker der fortsat en formueopbygning, som betyder, at<br />
de ældste årgange er med til at betale de udgifter, der følger <strong>af</strong>, at efterfølgende<br />
generationer gradvist får en længere middellevetid.<br />
12.5 Us<strong>ikke</strong>rheder vedrørende befolkningsudviklingen<br />
I kapitel 10 analyseres faktorer, som har betydning for us<strong>ikke</strong>rheden vedrørende<br />
den fremtidige befolkningsudvikling. I dette <strong>af</strong>snit undersøges i<br />
hvilket omfang us<strong>ikke</strong>rheden med hensyn til befolkningsudviklingen har<br />
betydning for størrelsen <strong>af</strong> den tilpasning i den økonomiske politik, der<br />
skal sikre den finanspolitiske holdbarhed i lyset <strong>af</strong> målsætningen om, at<br />
fremtidige generationer skal have <strong>velfærd</strong>stilbud i samme omfang som nuværende<br />
generationer.<br />
Der er tre typer <strong>af</strong> befolkningsændringer, der giver anledning til us<strong>ikke</strong>rhed<br />
om befolkningsudviklingen. Det er udviklingen i antallet <strong>af</strong> fødsler, i indvandring<br />
og i middellevetiden. Nedenfor gennemgås, hvilke effekter isolerede<br />
ændringer i disse størrelser vil have på kravene til at sikre den nødvendige<br />
finansiering.<br />
Øget fertilitet<br />
Som i kapitel 10 betragtes en situation, hvor antallet <strong>af</strong> fødsler pr. år stiger<br />
med 3.760 børn. Det svarer til, at den samlede fertilitet stiger fra 1,68 til<br />
1,78 i medio 2005. Stigningen i det årlige antal børnefødsler antages at<br />
være permanent. Det får den samlede befolkning til at stige med 5,5 pct. i<br />
år 2080. Den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote er derimod stort set uændret<br />
som følge <strong>af</strong> stigningen.<br />
De økonomiske konsekvenser <strong>af</strong> den permanente stigning i fertiliteten er<br />
meget begrænsede. Effekten på finansieringen er, at bundskatten skal stige<br />
med 0,28 pct.point mere end i forløbet uden stigning i fertiliteten. Hvis<br />
man i stedet anvender beskæftigelsesfrekvensen som finansieringskilde,<br />
betyder de ekstra børnefødsler, at der skal flyttes yderligere 8.000 personer<br />
fra overførselsindkomst til privat beskæftigelse fra år 2021.<br />
En stigning i antallet <strong>af</strong> fødsler forårsager således en marginal forværring<br />
<strong>af</strong> holdbarhedsproblemet. Årsagen til dette skal først og fremmest findes i,<br />
at en holdbar finanspolitik med de anvendte forudsætninger om <strong>velfærd</strong>stilbuddenes<br />
omfang indebærer, at de nuværende generationer i de kommende<br />
år indbetaler mere til den offentlige sektor end den offentlige sektor<br />
udbetaler. De nuværende generationer sikrer dermed den offentlige sektor<br />
en formue, som medgår til at finansiere udgifterne til fremtidige generationer.<br />
Det betyder, at fremtidige generationer <strong>selv</strong> betaler mindre til den offentlige<br />
sektor, end de modtager, jf. kapitel 13.<br />
331
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
En øget fertilitet betyder, at antallet <strong>af</strong> personer i fremtidige generationer<br />
vokser. Der bliver med andre ord flere om at dele <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> den opsparede<br />
formue i den offentlige sektor. Hvis hver person skal have samme beløb<br />
som før stigningen i fertiliteten, må formuen, der overlades til fremtidige<br />
generationer, være større. Det øger kravet til den nødvendige finansiering.<br />
De makroøkonomiske effekter fremgår <strong>af</strong> tabel 12.11. Det ses, at beskæftigelsen<br />
er vokset med 5 pct. i 2061, hvilket er lidt mere end stigningen i<br />
befolkningen.<br />
Tabel 12.11: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> en permanent stigning<br />
i den samlede fertilitet på 0,1 fra 2005<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 100,2 100,1 100,2 101,3 102,6<br />
BFI real 100,0 100,0 100,0 99,9 101,5 104,7<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 100,0 100,1 99,5 98,9<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 100,0 99,9 101,8 105,0<br />
Øvrig privat 100,0 99,9 99,8 99,4 101,2 105,6<br />
Byggeri 100,0 100,2 100,2 100,0 102,2 105,4<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,0 100,3 101,0 102,6 104,1<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 99,9 99,6 101,0 104,8<br />
Byggeri 100,0 100,2 100,2 100,2 102,0 104,7<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,0 100,3 101,0 102,5 104,0<br />
-17,7 -0,3 20,8 60,2 103,1 153,5<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
I perioden frem til 2041 er stigningen i beskæftigelsen lavere end stigningen<br />
i befolkningen, hvilket naturligvis hænger sammen med, at befolkningsstigningen<br />
frem til dette tidspunkt hovedsageligt består <strong>af</strong> børn. Det<br />
ses endvidere, at det private forbrug i de første 20 år stiger lidt hurtigere<br />
end produktionen målt ved BFI. Det skyldes, at de familier, der får de ekstra<br />
børn, omlægger forbruget over livet, så de bruger mere, mens børnene<br />
bor hjemme. Det sænker opsparingen lidt og betyder, at forbruget på langt<br />
<strong>sig</strong>t (2061) stiger mindre end produktionen.<br />
Vedrørende de offentlige udgifters og indtægters andel <strong>af</strong> BNP fremgår<br />
det <strong>af</strong> tabel 12.12, at disse er stort set upåvirket <strong>af</strong> den ændrede fertilitet.<br />
Alle ændringer er på mindre end 1 pct.point.<br />
332
Kapitel 12<br />
Tabel 12.12: Ændring i de offentlige udgifter og indtægters andel <strong>af</strong><br />
BNP som følge <strong>af</strong> en stigning i fertiliteten på 0,1 fra 2005<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,0 0,1 0,5 0,2 -0,8<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 0,0 0,1 -0,2 -0,6<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 0,1 0,3 0,3 -0,2<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Indtægter 722,1 0,0 0,1 0,1 0,3 0,0 -0,4<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,1 -0,1 -0,2 -0,1 0,4<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,4<br />
Nettogæld 85,5 0,0 -0,4 -0,2 1,2 7,3 6,5<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Konklusionen er, at en stigning i befolkningen på 5,5 pct. frem til 2081 som<br />
følge <strong>af</strong> en øget fertilitet stort set <strong>ikke</strong> påvirker størrelsen <strong>af</strong> den tilpasning,<br />
der skal til for at sikre, at finanspolit<strong>ikke</strong>n bliver holdbar med antagelserne<br />
om <strong>velfærd</strong>tilbuddenes omfang. Us<strong>ikke</strong>rhed med hensyn til antallet <strong>af</strong><br />
fødsler giver <strong>ikke</strong> anledning til nævneværdig us<strong>ikke</strong>rhed vedrørende den<br />
finanspolitiske holdbarhed.<br />
Øget indvandring fra mere udviklede lande<br />
I kapitel 10 betragtes en permanent stigning i indvandringen på 5.000 personer<br />
om året fra mere udviklede lande. Det svarer til en stigning i indvandringen<br />
fra denne landegruppe på 33 pct. I 2081 har stigningen i indvandringen<br />
ført til en stigning i befolkningen på 3,3 pct. i forhold til forløbet<br />
uden merindvandring. Som i tilfældet med et forøget antal fødsler har den<br />
ekstra indvandring stort set ingen effekt på den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote.<br />
De økonomiske konsekvenser <strong>af</strong> den permanent forøgede indvandring fra<br />
mere udviklede lande er meget beskedne. Stigningen i indvandringen på<br />
5.000 personer om året fører til, at den stigning i den statslige bundskattesats,<br />
der i år 2021 skal til for at sikre, at finanspolit<strong>ikke</strong>n bliver holdbar, er<br />
0,11 pct.point mindre end i forløbet uden den ekstra indvandring. Hvis<br />
stigningen i indvandringen finansieres ved en stigning i beskæftigelsesfrekvensen,<br />
skal der være 1.000 personer færre i privat beskæftigelse, og<br />
der er plads til et tilsvarende antal ekstra overførselsindkomstmodtagere<br />
fra 2021.<br />
333
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Årsagen til, at en fremtidig merindvandring fra mere udviklede lande har<br />
en lille positiv effekt på den finanspolitiske holdbarhed, er et nettoresultat<br />
<strong>af</strong> flere modsatrettede virkninger.<br />
For det første er indvandrere fra mere udviklede lande i gennemsnit i starten<br />
<strong>af</strong> tyverne på det tidspunkt, hvor de indvandrer. Det betyder, at den<br />
danske offentlige sektor <strong>ikke</strong> skal <strong>af</strong>holde udgifter i de første godt 20 år <strong>af</strong><br />
indvandrernes liv, hvilket alt andet lige trækker i retning <strong>af</strong> at forbedre<br />
holdbarheden.<br />
For det andet er udvandringssandsynligheden for indvandrere fra mere<br />
udviklede lande ganske betydelig. Det betyder, at den andel <strong>af</strong> indvandrerne,<br />
der opholder <strong>sig</strong> i Danmark længe nok til at opnå betydende pensionsrettigheder<br />
og til at modtage offentlig service som gammel, er væsentligt<br />
mindre end for gennemsnittet <strong>af</strong> personer med dansk oprindelse.<br />
Også dette trækker i retning <strong>af</strong> at forbedre den finanspolitiske holdbarhed.<br />
Der er også to forhold, der trækker i retning <strong>af</strong> at forværre den finanspolitiske<br />
holdbarhed. For det første har indvandrere fra mere udviklede lande<br />
lavere erhvervsfrekvenser end gennemsnittet <strong>af</strong> personer med dansk oprindelse<br />
på samme alder (især blandt kvinder). For det andet har indvandrernes<br />
børn (efter<strong>kommer</strong>e efter indvandrere fra mere udviklede lande)<br />
en lavere erhvervsfrekvens end gennemsnittet <strong>af</strong> personer med dansk oprindelse.<br />
Da effekten på holdbarheden inkluderer både de ekstra indvandrere<br />
og de efterfølgende generationer, har dette også betydning for effekten<br />
<strong>af</strong> den øgede indvandring på holdbarheden.<br />
Nettoeffekten <strong>af</strong> de fire forskelle mellem gennemsnittet <strong>af</strong> personer med<br />
dansk oprindelse og indvandrere fra mere udviklede lande er altså, at øget<br />
indvandring medfører en svag forbedring <strong>af</strong> holdbarheden, mens der er en<br />
svag forværring ved øget fertilitet. 11<br />
De makroøkonomiske effekter <strong>af</strong>, at indvandringen fra mere udviklede lande<br />
stiger med 5.000 personer om året fremgår <strong>af</strong> tabel 12.13. Det ses, at<br />
beskæftigelse og produktion stiger marginalt i forhold til forløbet uden indvandring.<br />
I år 2061 er beskæftigelsen steget med 2,6 pct. i forhold til forløbet<br />
uden indvandring. Produktionen (målt ved real BFI) er omtrent steget<br />
lige så meget. Det private forbrug vokser lidt langsommere end væksten i<br />
produktionen. Da denne stigning er lavere end væksten i befolkningen, er<br />
der et svagt fald i privatforbruget pr. person.<br />
11 Hvis indvandringen består <strong>af</strong> indvandrere fra mindre udviklede lande, giver den forøgede<br />
indvandring anledning til en forværring <strong>af</strong> den finanspolitiske holdbarhed. Pedersen m. fl.<br />
(2004) undersøger en stigning i indvandringen fra mindre udviklede lande på 5.000 personer<br />
om året. Med forudsætninger, der svarer til de her anvendte vedrørende erhvervsfrekvens<br />
for efter<strong>kommer</strong>e, findes, at stigningen i holdbarhedsproblemet er på 0,64 pct. <strong>af</strong><br />
BNP.<br />
334
Kapitel 12<br />
Tabel 12.13: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> en permanent stigning<br />
i indvandringen fra mere udviklede lande på 5.000 personer om<br />
året<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 100,3 100,4 100,8 101,5 102,2<br />
BFI real 100,0 100,0 100,3 100,7 101,6 102,5<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 100,1 100,4 100,7 100,5<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 100,3 100,8 101,7 102,6<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 100,3 100,8 101,8 102,7<br />
Byggeri 100,0 100,4 100,7 101,1 102,0 102,8<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,0 100,3 100,7 101,5 102,3<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 100,2 100,7 101,6 102,5<br />
Byggeri 100,0 100,4 100,7 101,1 101,8 102,6<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,0 100,2 100,7 101,4 102,2<br />
-17,7 -0,4 20,8 62,1 115,3 165,3<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Der er stort set ingen effekter på hverken de offentlige udgifters eller de<br />
offentlige indtægters andel <strong>af</strong> BNP, jf. tabel 12.14.<br />
Tabel 12.14: Ændring i de offentlige udgifter og indtægters andel <strong>af</strong><br />
BNP som følge <strong>af</strong> en permanent stigning i indvandringen fra mere<br />
udviklede lande på 5.000 om året<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,2 -0,3<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,2<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Indtægter<br />
Primært<br />
722,1 0,0 0,1 0,0 -0,1 -0,2 -0,2<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Nettogæld 85,5 0,0 -0,5 -0,9 -0,9 -0,5 0,1<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Det diskuteres ofte, om selektiv indvandring (f.eks. green card ordninger)<br />
kan bidrage til at løse de fremtidige finansieringsproblemer, der bl.a. følger<br />
<strong>af</strong> den ændrede befolkningssammensætning. Storesletten (1999) har beregnet,<br />
om dette har betydning for USA’s holdbarhedsproblemer, og vist,<br />
at USA’s holdbarhedsproblem kan løses ved en øget indvandring <strong>af</strong> højt-<br />
335
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
uddannede enlige mænd i 40’erne. Den ekstra indvandring <strong>af</strong> disse personer<br />
skal i USA’s tilfælde udgøre 0,18 pct. <strong>af</strong> befolkningen. Det er en vigtig<br />
forudsætning, at der er tale om enlige mænd, da den nødvendige indvandring<br />
seksdobles, hvis indvandrerne har familie med.<br />
Det er forsøgt at vurdere effekten <strong>af</strong> en tilsvarende selektiv indvandring til<br />
Danmark. De anvendte forudsætninger er, at der er tale om indvandring <strong>af</strong><br />
enlige mænd i alderen 30 til 40 år fra mere udviklede lande, som udvandrer<br />
svarende til gennemsnittet <strong>af</strong> personer fra mere udviklede lande.<br />
Personerne har en erhvervsfrekvens og produktivitet svarende til gennemsnittet<br />
<strong>af</strong> mænd på samme alder <strong>af</strong> dansk oprindelse.<br />
Indvandrerne i dette alternativ har et højere nettobidrag til den offentlige<br />
sektor <strong>af</strong> flere grunde. For det første har de en højere erhvervsfrekvens<br />
end i ovenstående beregning. Det skyldes dels, at erhvervsfrekvensen er<br />
hævet til det gennemsnitlige niveau for mænd <strong>af</strong> dansk oprindelse, og dels<br />
at alle indvandrere er mænd. Nettobidraget til den offentlige sektor er endvidere<br />
større, fordi der <strong>ikke</strong> <strong>kommer</strong> flere efter<strong>kommer</strong>e efter indvandrere<br />
fra mere udviklede lande som følge <strong>af</strong> indvandringen. Disse efter<strong>kommer</strong>e<br />
har i gennemsnit et negativt nettobidrag til den offentlige sektor over livsforløbet,<br />
jf. kapitel 13.<br />
Med en permanent ekstra årlig indvandring på 5.000 personer reduceres<br />
den nødvendige stigning i den statslige bundskattesats med 2,29<br />
pct.point. Da den nødvendige stigning er på 8,65 pct.point betyder det, at<br />
en ekstra årlig indvandring på knap 20.000 personer er tilstrækkeligt til at<br />
løse holdbarhedsproblemet, hvis man forudsætter, at resultatet blot kan<br />
skaleres. 20.000 ekstra indvandrere fra mere udviklede lande pr. år svarer<br />
til en stigning i den årlige indvandring fra mere udviklede lande på 130 pct.<br />
I forhold til det ovenfor citerede resultat for USA, hvor en stigning i indvandringen<br />
på 0,18 pct. <strong>af</strong> befolkningen er tilstrækkeligt til at løse holdbarhedsproblem,<br />
viser beregningen, at holdbarhed i Danmark kræver en ekstra<br />
indvandring på ca. 0,35 pct. <strong>af</strong> befolkningen, eller dobbelt så stor en<br />
andel som i USA. USA’s holdbarhedsproblem er større end Danmarks, så<br />
forskellen kan især forklares med forskelle mellem de to landes samfundsopbygninger.<br />
Konklusionen er, at øget indvandring fra mere udviklede lande, hvor indvandrerne<br />
har samme karakteristika som gennemsnittet <strong>af</strong> de, der er indvandret<br />
i de seneste år, <strong>ikke</strong> nævneværdigt vil påvirke den offentlige sektors<br />
finansieringsproblem. Selektiv indvandring <strong>af</strong> udvalgte højproduktive<br />
grupper kan bidrage til at reducere finansieringsproblemet. Med et realistisk<br />
omfang <strong>af</strong> denne indvandring er det positive bidrag imidlertid meget<br />
begrænset.<br />
336
Kapitel 12<br />
Sammenfattende kan det derfor konkluderes, at us<strong>ikke</strong>rhed med hensyn til<br />
indvandringen fra mere udviklede lande <strong>ikke</strong> betyder en tilsvarende us<strong>ikke</strong>rhed<br />
vedrørende den finanspolitiske holdbarhed.<br />
Ændret middellevetid<br />
Middellevetiden er i beregningerne estimeret på basis <strong>af</strong> den historiske<br />
udvikling i Danmark. Resultatet er, at middellevetiden over de næste 50 år<br />
vil vokse med mellem 4 og 4,5 år for både mænd og kvinder. Der er en<br />
statistisk us<strong>ikke</strong>rhedsmargin på estimationen målt ved et 95 pct.s konfidensinterval<br />
på +/- 1,5 år.<br />
Den gennemsnitlige årlige vækstrate i middellevetiden på knap 0,1 år pr.<br />
år er lavere end den forventede fremtidige udvikling i resten <strong>af</strong> Vesteuropa,<br />
hvor den ifølge FN’s fremskrivning i gennemsnit ligger på omkring 0,2<br />
år pr. år. Det fremgår <strong>af</strong> kapitel 10, at en antagelse om, at denne vækst i<br />
middellevetiden også gælder for Danmark, vil føre til en vækst i befolkningen<br />
på 3,2 pct. frem til 2080 vurderet i forhold til grundforløbet. Frem til<br />
2080 stiger den demogr<strong>af</strong>iske forsørgerkvote i så fald med yderligere 10<br />
pct.<br />
Ændringen i middellevetiden betyder således ret store ændringer i såvel<br />
befolkningens antal som dens sammensætning. Da befolkningens sammensætning<br />
ændres, er der også en betydelig effekt på den finanspolitiske<br />
holdbarhed. Hvis FN’s forudsætning om middellevetidsudvikling lægges<br />
til grund, bliver den nødvendige tilpasning næsten dobbelt så stor som<br />
i forløbet med den estimerede middellevetidsudvikling. Finansieres tilpasningen<br />
med en stigning i bundskatten, skal stigningen være på 16,0<br />
pct.point, hvilket er 7,36 pct.point mere end i forløbet med den estimerede<br />
middellevetidsudvikling.<br />
Finansieres tilpasningen med en stigning i beskæftigelsesfrekvensen, som<br />
øger den private beskæftigelse og reducerer antallet <strong>af</strong> modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomst<br />
tilsvarende, skal stigningen i den private beskæftigelse<br />
være på 492.000 personer eller 212.000 personer mere end i forløbet med<br />
den estimerede middellevetidsudvikling.<br />
Der er således en overordentlig stor følsomhed på den finanspolitiske<br />
holdbarhed <strong>af</strong> ændringer i forudsætningerne om middellevetidsudviklingen.<br />
Hvis stigningen i middellevetiden, der følger <strong>af</strong> at anvende FN’s middellevetidsforudsætning,<br />
finansieres ved en stigning i den statslige bundskattesats,<br />
fås, at den betydelige stigning i bundskatten reducerer arbejdsstyrke<br />
og beskæftigelse via en reduktion <strong>af</strong> incitamentet til at arbejde. Da stigningen<br />
i befolkningens størrelse samtidig stort set udelukkende skyldes en<br />
stigning i antallet <strong>af</strong> pensionister, fås, at beskæftigelsen bliver 1 <strong>–</strong> 1,5 pct.<br />
lavere i forløbet med den højere vækst i middellevetiden. Den lavere be-<br />
337
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
skæftigelse fører sammen med et fald i kapitalapparatet til et fald i produktionen<br />
målt ved det reale BFI på 2 <strong>–</strong> 2,5 pct. i forhold til forløbet med lavere<br />
middellevetid. 12 Tabel 12.15 viser den makroøkonomiske udvikling i forløbet<br />
med højere vækst i middellevetiden relativt til forløbet med den estimerede<br />
middellevetid.<br />
Tabel 12.15: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> en forøget vækst i<br />
middellevetiden svarende til den <strong>af</strong> FN forventede for Vesteuropa<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 94,7 94,2 92,3 91,7 92,0<br />
BFI real 100,0 100,1 99,8 98,2 97,8 97,6<br />
Arbejdsløshed 100,0 99,7 99,9 105,0 105,1 104,9<br />
Beskæftigelse 100,0 100,1 100,0 98,5 98,6 98,7<br />
Øvrig privat 100,0 101,0 100,7 98,5 97,2 95,8<br />
Byggeri 100,0 95,7 97,1 95,3 96,0 95,7<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 99,5 99,6 99,3 101,4 104,1<br />
Øvrig privat 100,0 100,5 100,3 98,7 97,4 96,2<br />
Byggeri 100,0 96,3 96,6 95,5 96,2 96,1<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 99,6 99,6 99,3 101,4 104,1<br />
-17,7 13,3 47,9 118,5 226,0 317,3<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Det private forbrug falder ret betydeligt i forhold til forløbet med lavere<br />
middellevetid. Det skyldes først og fremmest reduktionen i den disponible<br />
indkomst som følge <strong>af</strong> dels stigningen i indkomstskatten, og dels faldet i<br />
arbejdsudbuddet, der følger <strong>af</strong> skattestigningen. Faldet i det samlede privatforbrug<br />
skal ses i forhold til, at den samlede befolkning er større i alternativet<br />
med forøget middellevetid, således at privatforbruget pr. person<br />
reduceres endnu mere.<br />
De offentlige udgifters andel <strong>af</strong> BNP vokser meget betydeligt i forhold til<br />
forløbet med den estimerede middellevetid jf. tabel 12.16. Forskellen mellem<br />
udgifternes andel <strong>af</strong> BNP i de to forløb er gradvist voksende gennem<br />
hele århundredet. Det skyldes, at den forøgede middellevetid giver anledning<br />
til, at der gradvist bliver flere pensionister og specielt flere ældre pensionister.<br />
Stigningen i udgiftsandelen er i første halvdel <strong>af</strong> perioden fordelt stort set<br />
ligeligt mellem overførselsindkomster og individuelt offentligt forbrug. I sidste<br />
halvdel <strong>af</strong> århundredet dominerer stigningen i det individuelle offentlige<br />
forbrug, fordi dobbeltaldringsfænomenet betyder, at det især er gruppen <strong>af</strong><br />
12 Faldet i kapitalapparatet relativt til beskæftigelsen skyldes en indenlandsk bytteforholdsforværring,<br />
der er forårsaget <strong>af</strong> den relativt kr<strong>af</strong>tige reduktion i den indenlandske forbrugsefterspørgsel.<br />
Bytteforholdsforværringen fører til en relativ prisstigning på kapitaludstyr,<br />
som hovedsageligt er importeret.<br />
338
Kapitel 12<br />
gamle pensionister, der vokser. Denne gruppe pensionister modtager meget<br />
høje gennemsnitlige offentlige serviceydelser pr. person.<br />
Tabel 12.16: Ændringer i de offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong><br />
BNP ved forøget vækst i middellevetiden til den <strong>af</strong> FN forventede for<br />
Vesteuropa<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,3 0,4 1,5 3,1 4,7<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,1 0,2 0,7 1,4 2,0<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,2 0,2 0,7 1,5 2,5<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1<br />
Indtægter<br />
Primært<br />
722,1 0,0 -0,5 -0,2 4,4 4,9 5,3<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 -0,8 -0,6 3,0 1,9 0,6<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,2 0,1 -2,3 -4,0<br />
Nettogæld 85,5 0,0 4,3 7,7 -13,2 -67,2 -101,6<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Stigningen i den statslige bundskattesats fører til, at de offentlige indtægters<br />
andel <strong>af</strong> BNP stiger med mellem 4 og 6 pct. <strong>af</strong> BNP fra 2021. Det betyder,<br />
at stigningen i indtægterne <strong>kommer</strong> væsentligt før stigningen i udgifterne,<br />
hvilket får de offentlige overskud til at vokse endnu mere end i forløbet<br />
med den estimerede middellevetid. Frem til 2061 fører dette til, at<br />
den offentlige sektor akkumulerer en ekstra formue på størrelse med BNP.<br />
Denne udvikling i den offentlige formue <strong>af</strong>spejler, at nulevende og fremtidige<br />
generationer i lige omfang bidrager til at finansiere den ekstra levetid<br />
for fremtidige generationer gennem det permanente løft i beskatningen,<br />
der indføres gradvist fra 2011 til 2021. Nuværende generationers ekstra<br />
indbetalinger spares derfor op til at finansiere udgifterne ved, at fremtidige<br />
generationer har en længere periode som pensionister.<br />
Jo mere middellevetiden antages at stige <strong>–</strong> og dermed jo længere pensionisttilværelse<br />
for fremtidige generationer, som de nuværende generationer<br />
er med til at finansiere <strong>–</strong> jo større formue er det nødvendigt, at den offentlige<br />
sektor råder over.<br />
Konklusionen på analysen er, at ændringer i middellevetiden har meget<br />
betydelige konsekvenser for størrelsen <strong>af</strong> det finanspolitiske holdbarhedsproblem,<br />
og at en forøget middellevetid betyder, at behovet, for at nuværende<br />
generationer sparer op til fremtidige generationer, stiger.<br />
339
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
På baggrund <strong>af</strong> den finanspolitiske holdbarheds følsomhed over for væksten<br />
i middellevetiden, undersøges i det følgende om holdbarhedsproblemet<br />
alene er knyttet til væksten i middellevetiden. Det gøres ved, at betragte<br />
en alternativ befolkningsfremskrivning, hvor der <strong>ikke</strong> er vækst i middellevetiden.<br />
Resultatet er, at det finanspolitiske holdbarhedsproblem reduceres meget<br />
væsentligt, hvis middellevetiden forbliver konstant fra nu <strong>af</strong>. Hvis det antages,<br />
at den finanspolitiske holdbarhed opnås ved at øge den statslige<br />
bundskattesats, skal den stige med 1,6 pct.point eller 7,1 pct.point mindre<br />
end i forløbet med den estimerede vækst i middellevetiden. Hvis den finanspolitiske<br />
holdbarhed alternativt opnås ved at forøge beskæftigelsen,<br />
skal den private beskæftigelse stige med 67.000 personer, og antallet <strong>af</strong><br />
overførselsindkomstmodtagere reduceres tilsvarende.<br />
Tabel 12.17: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> et forløb med konstant<br />
middellevetid<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 105,8 106,3 107,9 107,7 106,5<br />
BFI real 100,0 99,8 100,0 100,9 100,6 100,0<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,3 100,1 95,6 95,5 95,6<br />
Beskæftigelse 100,0 99,9 99,7 100,6 99,8 98,9<br />
Øvrig privat 100,0 98,9 99,0 100,4 100,8 101,3<br />
Byggeri 100,0 104,3 102,5 103,4 102,1 101,6<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,5 100,5 100,3 97,4 94,3<br />
Øvrig privat 100,0 99,4 99,4 100,4 100,9 101,3<br />
Byggeri 100,0 103,6 103,1 103,4 102,2 101,5<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,5 100,5 100,4 97,5 94,3<br />
-17,7 -13,5 -5,4 7,8 4,7 7,9<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Betragtes effekterne på makroøkonomien <strong>af</strong>, at væksten i middellevetiden<br />
reduceres til 0, ses i tabel 12.17, at effekterne i vid udstrækning er de<br />
modsatte <strong>af</strong> effekterne i tabel 12.15, hvor det var en forøgelse <strong>af</strong> væksten i<br />
middellevetiden, der blev betragtet. Kun effekten på beskæftigelsen er <strong>ikke</strong><br />
modsatrettet i de to tabeller. I situationen, hvor væksten i middellevetiden<br />
reduceres til nul, fører den forøgede dødelighed fra midten <strong>af</strong> århundredet<br />
til, at antallet <strong>af</strong> erhvervsaktive falder så meget, at effekten på beskæftigelsen<br />
bliver negativ. Det sker på trods <strong>af</strong>, at den marginale skattesats<br />
er reduceret, hvilket øger beskæftigelsen pr. individ. I alternativet med<br />
en forøgelse <strong>af</strong> væksten i middellevetiden dominerede skatteeffekten, således<br />
at beskæftigelsen også blev reduceret i dette tilfælde. Asymmetrien<br />
skyldes, at den forøgede vækst i middellevetiden især <strong>kommer</strong> grupper,<br />
der har trukket <strong>sig</strong> tilbage fra arbejdsmarkedet, til gode.<br />
340
Kapitel 12<br />
Også ændringen i udviklingen i de offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong><br />
BNP er et spejlbillede <strong>af</strong> resultatet ved en højere vækst. Det fremgår ved<br />
at sammenligne tabel 12.16 med tabel 12.18.<br />
Tabel 12.18: Ændringen i de offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong><br />
BNP som følge <strong>af</strong> en forudsætning om konstant middellevetid<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. ------------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP---------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 -0,3 -0,3 -1,2 -2,8 -4,2<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 -0,1 -0,1 -0,6 -1,3 -1,9<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 -0,2 -0,1 -0,5 -1,3 -2,2<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1<br />
Indtægter 722,1 0,0 0,5 0,2 -4,2 -4,7 -4,9<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,8 0,5 -3,0 -1,9 -0,7<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 -0,2 0,0 2,4 4,1<br />
Nettogæld 85,5 0,0 -4,1 -6,9 14,6 69,4 107,1<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Da bundskattesatsen kun stiger med 1,6 pct.point, bliver der <strong>ikke</strong> sparet<br />
op i den offentlige sektor på samme måde som i grundforløbet. I tilfældet<br />
uden middellevetidsvækst er den offentlige nettoformue inkl. ATP meget<br />
tæt på 0 ved udgangen <strong>af</strong> århundredet.<br />
Denne udvikling viser tydeligt, at den opsparingseffekt, som er karakteristisk<br />
for alle de tre finansieringsformer med den estimerede vækst i middellevetiden,<br />
skyldes, at nuværende generationer er med til at finansiere<br />
den forøgede levetid for fremtidige generationer.<br />
Hvis nuværende generationer <strong>ikke</strong> skal bidrage med denne opsparing til<br />
fremtidige generationers længere levetid, er der stort set <strong>ikke</strong> noget finanspolitisk<br />
holdbarhedsproblem. Den forøgelse <strong>af</strong> beskatningen, der er<br />
tale om, går til at finansiere den ændring i befolkningens sammensætning,<br />
der følger <strong>af</strong>, at fertiliteten plus nettoindvandringen <strong>ikke</strong> er tilstrækkelig til<br />
at fastholde en stabil befolkning på det nuværende niveau. Reduktionen i<br />
befolkningen betyder, at pensionisternes andel vokser, <strong>selv</strong>om der <strong>ikke</strong> er<br />
vækst i middellevetiden.<br />
Konklusionen er, at der er en meget snæver sammenhæng mellem udviklingen<br />
i middellevetiden og det finanspolitiske holdbarhedsproblems størrelse.<br />
Hvis der er høj vækst i middellevetiden, er holdbarhedsproblemet<br />
stort, fordi nuværende generationer skal være med til at finansiere, at<br />
fremtidige generationer har en længere pensionisttilværelse.<br />
341
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Uden vækst i middellevetiden er holdbarhedsproblemet reduceret meget<br />
væsentligt, og der kræves kun en mindre justering i finanspolit<strong>ikke</strong>n for at<br />
sikre, at den er holdbar.<br />
12.6 Us<strong>ikke</strong>rhed med hensyn til grundlæggende økonomiske<br />
variable<br />
Us<strong>ikke</strong>rhed vedrørende befolkningsudviklingen er langt fra den eneste faktor,<br />
der kan påvirke us<strong>ikke</strong>rheden på resultaterne med hensyn til den økonomiske<br />
udvikling og størrelsen <strong>af</strong> det offentlige finansieringsproblem.<br />
Dette <strong>af</strong>snit analyserer, hvordan ændringer i en række centrale variable<br />
som rente, international vækst og ændret privat opsparing kan påvirke aktiviteten<br />
og det finanspolitiske holdbarhedsproblem. Der ses endvidere på<br />
betydningen <strong>af</strong> en midlertidig (10-årig) stigning i ledighedsniveauet, for at<br />
vurdere effekten <strong>af</strong> risikoen for, at konjunkturudsving kan forøge det ledighedsniveau,<br />
der er i fremskrivningen. Endelig vurderes også sammenhængen<br />
mellem væksten i de offentlige serviceudgifter og det finanspolitiske<br />
holdbarhedsproblem.<br />
Renten<br />
Alle de tre typer <strong>af</strong> finansiering indebærer, at den offentlige sektor opbygger<br />
en formue frem til omkring 2030. Rente<strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> formuen anvendes<br />
til at bidrage til finansieringen <strong>af</strong> de ydelser, som fremtidige generationer<br />
modtager fra den offentlige sektor. Årsagen til, at der opbygges en formue<br />
er, at middellevetiden vokser, hvilket betyder, at de fremtidige generationer<br />
har en længere forventet pensionisttilværelse end de nulevende generationer.<br />
Da en del <strong>af</strong> de fremtidige offentlige udgifter finansieres ved rente<strong>af</strong>kastet<br />
<strong>af</strong> en offentlig formue, kan et højere rente<strong>af</strong>kast for en given formue finansiere<br />
flere offentlige udgifter. Omvendt behøver den offentlige sektor <strong>ikke</strong><br />
at opbygge så stor en formue, hvis renten er højere, og de fremtidige udgifter<br />
er uændrede. Derfor betyder en højere rente en forbedring <strong>af</strong> den<br />
finanspolitiske holdbarhed.<br />
Hvis den udenlandske og den indenlandske rente stiger med 1,0 pct.point<br />
til 6,0 pct. fra 2011, forbedres holdbarheden, således at den nødvendige<br />
stigning i den statslige bundskattesats bliver på 5,0 pct.point i 2021, hvilket<br />
er 3,69 pct.point mindre end i forløbet med en rente på 5,0 pct. Hvis finansieringen<br />
sker ved, at den private beskæftigelse stiger, og antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere<br />
reduceres, skal der i situationen med højere<br />
rente ske en stigning i den private beskæftigelse på 181.000 personer,<br />
hvilket svarer til 99.000 færre end i forløbet med den lavere rente.<br />
Stigningen i renten betyder, at kravet til <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> kapital stiger, hvilket<br />
fører til, at virksomhederne gradvist reducerer forholdet mellem kapital og<br />
arbejdskr<strong>af</strong>t i produktionen. Det giver isoleret set anledning til, at produktionen<br />
bliver lidt mindre end i forløbet uden højere rente. Den lavere stig-<br />
342
Kapitel 12<br />
ning i bundskattesatsen, som følger <strong>af</strong> den offentlige sektors lavere finansieringsproblem,<br />
betyder omvendt, at beskæftigelsen er højere end i forløbet<br />
med den lavere rente. Nettoeffekten <strong>af</strong> disse to effekter er, at produktionsudviklingen<br />
er stort set den samme i de to forløb.<br />
Den højere rente påvirker også forbrugernes incitament til at spare op, og<br />
da forbrugere og virksomheder antages (korrekt) at forvente, at stigningen<br />
er permanent, giver den anledning til et kurstab på aktier og et prisfald på<br />
ejerboliger. Alle elementer betyder tilsammen, at forbruget, målt i forhold til<br />
forløbet uden rentestigning, reduceres med 1,8 pct. i år 2011, hvor rentestigningen<br />
indtræffer. Herefter vokser forbruget hurtigere end produktionen<br />
og er i 2061 5,4 pct. højere end i forløbet med lavere rente.<br />
Tabel 12.19: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> et forløb med 1,0<br />
pct.point højere rente fra år 2011<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 100,0 98,2 100,8 103,8 105,4<br />
BFI real 100,0 100,0 99,8 99,5 99,6 99,7<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 100,2 98,4 98,4 98,5<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 100,0 100,6 100,6 100,6<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 101,2 100,9 100,7 100,6<br />
Byggeri 100,0 100,0 91,0 98,0 98,5 98,7<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,0 100,0 100,6 100,8 100,8<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 99,0 98,1 97,9 97,9<br />
Byggeri 100,0 100,0 91,9 96,0 96,9 97,2<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,0 100,0 100,4 100,7 100,8<br />
-17,7 0,3 31,8 79,7 136,5 186,0<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
De offentlige udgifters andel <strong>af</strong> BNP reduceres gradvist frem til 2061 i forhold<br />
til forløbet med en lavere rente, jf. tabel 12.20. Årsagen til dette fald<br />
er, at ændringen i virksomhedernes forhold mellem kapital og arbejdskr<strong>af</strong>t<br />
ændres i retning <strong>af</strong> et lavere kapitalindhold i produktionen. Det betyder, at<br />
lønstigningstakten bliver lavere end den ville have været med et konstant<br />
forhold mellem kapital og arbejdskr<strong>af</strong>t. Satsreguleringen <strong>af</strong> de offentlige<br />
overførsler og den forudsatte udvikling i de offentlige serviceudgifter betyder<br />
tilsvarende, at disse udgifter vokser lidt langsommere end i tilfældet<br />
med lavere rente.<br />
Som diskuteret ovenfor, betyder beskæftigelseseffekten <strong>af</strong> den lavere<br />
bundskat, at reduktionen i kapitalindholdet i produktionen stort set opvejes<br />
<strong>af</strong> den højere beskæftigelse. Derfor falder udgifternes andel <strong>af</strong> BNP.<br />
343
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Indtægternes andel <strong>af</strong> BNP reduceres i forhold til forløbet med lavere rente<br />
på grund <strong>af</strong> den lavere bundskattesats. Den højere rente fører gradvist<br />
til højere pensions<strong>af</strong>kastskat og højere skatter fra udbetalinger <strong>af</strong> opsparingsbaserede<br />
pensionsordninger.<br />
Tabel 12.20: Ændringer i de offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong><br />
BNP som følge <strong>af</strong> en stigning i renten på 1,0 pct.point fra 2011<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,0 0,1 -0,4 -0,5 -0,5<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 0,0 -0,2 -0,1 -0,1<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 0,1 -0,2 -0,3 -0,4<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Indtægter 722,1 0,0 0,0 -1,1 -2,1 -1,5 -1,1<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,0 -1,2 -1,8 -1,1 -0,6<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 -0,1 0,3 1,4 2,0<br />
Nettogæld 85,5 0,0 0,0 5,5 19,9 46,2 62,4<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Stigningen i indtægterne fra skatter <strong>af</strong> opsparingsbaserede ordninger betyder,<br />
at det fremtidige finansieringsproblem bliver mindre. Derfor er det<br />
<strong>ikke</strong> nødvendigt at opbygge så stor en formue som i forløbet uden rentestigningen,<br />
hvor der opbygges en formue på 1,1 gange BNP. I forløbet<br />
med rentestigning bliver formueopbygningen 62,4 pct.point <strong>af</strong> BNP mindre<br />
<strong>–</strong> dvs. formuen bliver mindre end det halve <strong>af</strong> niveauet i det oprindelige<br />
forløb.<br />
Konklusionen er, at størrelsen <strong>af</strong> det finanspolitiske holdbarhedsproblem<br />
er ret påvirkeligt <strong>af</strong> renteniveauet. Alle finansieringseksemplerne i dette<br />
<strong>af</strong>snit indebærer, at den offentlige sektor opbygger en formue. Rente<strong>af</strong>kastet<br />
<strong>af</strong> denne bidrager til at finansiere fremtidige udgifter. Et højt renteniveau<br />
betyder derfor, at den offentlige sektor <strong>ikke</strong> behøver at opbygge så<br />
stor en formue <strong>af</strong> to grunde: Dels vil indtægterne fra de opsparingsbaserede<br />
ordninger stige, og dels vil <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> den offentlige formue stige.<br />
Høje realrenter trækker derfor i retning <strong>af</strong> at reducere holdbarhedsproblemet.<br />
Vækst<br />
I denne analyse vurderes, hvordan den økonomiske udvikling og de offentlige<br />
indtægter og udgifter vil ændres, hvis det antages, at væksten i<br />
produktiviteten fra 2011 er 0,5 pct.point højere hvert år end i grundforløbet<br />
både i Danmark og i udlandet. Dvs. væksten i produktiviteten i denne be-<br />
344
Kapitel 12<br />
regning antages at være på 2,5 pct. om året. Det er en høj lang<strong>sig</strong>tet<br />
vækst i historisk perspektiv. 13<br />
Der er <strong>ikke</strong> i analysen taget stilling til, hvad der frembringer den ekstra<br />
produktivitetsvækst. Analysen skal alene illustrere, hvordan ændrede forudsætninger<br />
om vækst påvirker analyseresultaterne.<br />
Hvis den offentlige sektors finansieringsproblem løses ved ændringer i<br />
bundskattesatsen, betyder den forøgede vækst, at produktionen, målt ved<br />
BFI, i 2061 er steget med 23 pct. mere end i forløbet uden den ekstra<br />
vækst. I 2061 er det private forbrug 17 pct. højere end i forløbet uden den<br />
ekstra økonomiske vækst.<br />
Selv om der er en betydelig stigning i produktionen og velstanden som følge<br />
<strong>af</strong> den forøgede vækst, fører dette <strong>ikke</strong> til en forbedring <strong>af</strong> den finanspolitiske<br />
holdbarhed. Tværtimod forværres holdbarheden, således at det<br />
niveau for den statslige bundskattesats, som skal til for at sikre finanspolitisk<br />
holdbarhed, er 4,1 pct. højere i dette tilfælde end i forløbet uden ekstra<br />
vækst. Hvis den finanspolitiske holdbarhed alternativt sikres ved at øge<br />
den private beskæftigelse og reducere antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere,<br />
skal beskæftigelsen i forløbet med højere vækst stige med<br />
395.000 personer eller 115.000 flere end i forløbet uden den ekstra vækst.<br />
Forklaringen på, at øget vækst forøger det finanspolitiske holdbarhedsproblem,<br />
skal findes i kombinationen <strong>af</strong> to effekter. For det første antages,<br />
at øget vækst betyder en tilsvarende øget vækst i overførselsindkomster<br />
og serviceudgifter til den enkelte. For det andet ændres befolkningens<br />
sammensætning permanent i retning <strong>af</strong> flere pensionister, hvilket især<br />
skyldes stigningen i middellevetiden.<br />
Det vises i kapitel 13, at indretningen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet kombineret<br />
med den længere forventede levetid betyder, at en nyfødt kan forventes at<br />
modtage mere fra den offentlige sektor end denne bidrager med over livsforløbet.<br />
Da både indtægter og udgifter stiger sammen med den øgede<br />
vækst, vil den absolutte forskel mellem det, som fremtidige generationer<br />
modtager, og det, de betaler, vokse. Det er derfor nødvendigt, at den offentlige<br />
sektor har en større formue til at finansiere dette med. For at opbygge<br />
denne formue og nedbringe det underskud, som den offentlige sektor<br />
får på fremtidige generationer, må bundskatten stige.<br />
Betragtes den makroøkonomiske udvikling i tabel 12.21 ses, at privatforbruget<br />
stiger 1,4 pct. ekstra i år 2011, hvor den forøgede vækstrate antages<br />
at sætte ind. Det skyldes, at det er antaget, at forbrugerne og virk-<br />
13 Den nominelle rente fastholdes på 5,0 pct. pr. år. Det betyder, at der er en lav vækstkorrigeret<br />
realrente på 0,43 pct. pr. år. I grundforløbet antages den vækstkorrigerede realrente<br />
at være på 0,92 pr. år.<br />
345
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
somhederne (korrekt) forventer, at vækststigningen er permanent. Forventninger<br />
om øget vækst i fremtiden fører til aktiekursgevinster og prisstigninger<br />
på ejerboliger allerede i år 2011. Det betyder, at de nulevende<br />
generationer får andel i den fremtidige vækst gennem disse kursgevinster.<br />
Disse omsættes i forbrug, hvilket får det private forbrug til at stige umiddelbart.<br />
Bagsiden <strong>af</strong> denne umiddelbare forbrugsstigning er, at opsparingsandelen<br />
<strong>af</strong> den løbende indkomst falder. Reduktionen i opsparingen<br />
betyder lavere formue på langt <strong>sig</strong>t, og hvilket isoleret set trækker i retning<br />
<strong>af</strong> at reducere forbruget på langt <strong>sig</strong>t. Sammen med den forøgede skattebetaling<br />
er det med til at forklare, hvorfor privatforbruget i 2061 er steget<br />
mindre end produktionen, når der måles i forhold til forløbet uden højere<br />
vækst.<br />
Tabel 12.21: Makroøkonomisk udvikling med 0,5 pct.points højere<br />
årlig vækst og finansiering ved bundskat<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 100,0 101,4 103,1 108,8 117,2<br />
BFI real 100,0 100,0 99,5 103,4 112,8 123,3<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 100,2 102,8 102,7 102,6<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 99,9 99,1 99,1 99,1<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 99,1 98,4 98,5 98,6<br />
Byggeri 100,0 100,0 105,1 102,3 102,1 101,8<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,0 100,2 99,6 99,4 99,3<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 99,2 103,0 112,6 123,2<br />
Byggeri 100,0 100,0 104,0 107,3 116,8 127,3<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,0 99,9 104,0 113,5 124,1<br />
-17,7 0,3 14,5 48,3 98,4 153,4<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Som diskuteret ovenfor <strong>af</strong>hænger vækstens virkning på de offentlige udgifter<br />
<strong>af</strong> reguleringen <strong>af</strong> overførselsindkomster og <strong>af</strong> offentlige serviceydelser<br />
til den enkelte. Med de antagelser, der anvendes, betyder den forøgede<br />
vækst, at overførselsindkomster til den enkelte og offentlig service pr. person,<br />
vil vokse i takt med den ekstra vækst i lønningerne.<br />
Hvis befolkningens alderssammensætning havde været uændret, ville den<br />
ekstra vækst i udgifterne til overførselsindkomster og offentlig service have<br />
vokset i samme takt som BNP. Udgifternes andel <strong>af</strong> BNP ville derfor<br />
være uændret.<br />
Befolkningens sammensætning ændres, så der i fremtiden bliver flere<br />
modtagere <strong>af</strong> overførselsindkomst og service. Med højere vækst bliver<br />
udgifterne til de ekstra overførselsindkomstmodtagere (som hovedsageligt<br />
er pensionister) større end i forløbet med den lavere vækst. Selv med et<br />
346
Kapitel 12<br />
konstant antal personer i arbejdsstyrken ville udgifternes andel <strong>af</strong> BNP<br />
vokse hurtigere end i grundforløbet. Da antallet <strong>af</strong> beskæftigede samtidigt<br />
reduceres, bliver denne effekt forstærket.<br />
Tabel 12.22: Ændring i de offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong><br />
BNP som følge <strong>af</strong> 0,5 pct.points højere økonomisk vækst fra 2011<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,0 0,0 0,5 0,7 0,7<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 -0,1 0,2 0,2 0,2<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 -0,1 0,2 0,4 0,4<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1<br />
Indtægter<br />
Primært<br />
722,1 0,0 0,0 0,7 2,4 1,9 1,6<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,0 0,7 1,9 1,2 0,9<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,0 -0,3 -1,5 -2,2<br />
Nettogæld 85,5 0,0 0,0 -3,4 -18,3 -44,5 -59,3<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Sammenlignes de offentlige indtægters andel <strong>af</strong> BNP i denne beregning<br />
med forløbet uden højere vækst, fås, at indtægternes andel <strong>af</strong> BNP stiger<br />
frem til 2021. Det skyldes, at bundskattesatsen stiger gradvist i denne periode.<br />
Herefter reduceres stigningen i indtægternes andel <strong>af</strong> BNP. Det<br />
skyldes, at skattebetalingerne fra pensionsudbetalinger fra opsparingsbaserede<br />
ordninger <strong>kommer</strong> til at udgøre en mindre andel <strong>af</strong> BNP. Årsagen<br />
er, at BNP vokser hurtigere, uden at forrentningen <strong>af</strong> de indbetalte midler<br />
stiger (renten korrigeret for vækst falder).<br />
Den kombinerede effekt <strong>af</strong>, at befolkningsændringerne fører til et højere<br />
udgiftstryk, når væksten stiger, og reduktionen i indtægterne i pct. <strong>af</strong> BNP,<br />
er tilsammen årsagen til, at det er nødvendigt at forøge bundskatten med<br />
4,1 pct.point, således at stigningen i alt bliver på 12,8 pct.point.<br />
Hvis den nødvendige finansiering var sket ved at øge den private beskæftigelse<br />
og reducere antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere, skulle beskæftigelsen<br />
i alt stige med 395.000 personer eller 115.000 mere end<br />
uden den ekstra vækst på 0,5 pct.<br />
Konklusionen er således, at kombinationen <strong>af</strong> den ændrede befolkningssammensætning<br />
med en større andel pensionister og antagelserne om, at<br />
både overførselsindkomster og offentlige serviceydelser reguleres fuldt ud<br />
med væksten, fører til, at øget vækst direkte forværrer den finanspolitiske<br />
holdbarhed.<br />
347
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Højere vækst uden øget vækst i offentlige serviceudgifter<br />
Årsagen til, at den forøgede vækst giver anledning til et finansieringsproblem,<br />
er grundlæggende de anvendte antagelser om at regulere serviceydelser<br />
og overførselsindkomster til den enkelte med væksten. Det betyder,<br />
at udgifterne til den offentlige service vokser meget betydeligt. Med en<br />
økonomisk vækst på 2,5 pct. om året fra 2011 fører denne antagelse til, at<br />
den offentlige service i perioden fra 2001 til 2061 vokser med 340 pct. målt<br />
i faste priser. 14 Til sammenligning vokser BNP med 230 pct. i samme periode.<br />
Som eksempel på, hvad denne servicevækst betyder, er det beregnet,<br />
hvad en forøget vækst på 0,5 pct.point (fra 2,0 til 2,5) om året fra 2011 vil<br />
betyde for den offentlige sektors finansieringsproblem, hvis væksten i den<br />
offentlige service til den enkelte samtidig fastholdes på det oprindelige niveau<br />
i de første 50 år. Efter denne periode antages de offentlige serviceudgifter<br />
pr. person igen at følge væksten i økonomien.<br />
I dette tilfælde kan væksten stort set løse det finanspolitiske holdbarhedsproblem.<br />
Den stigning i den statslige bundskattesats, der skal til for at sikre<br />
finanspolitisk holdbarhed, er på 1 pct.point, dvs. 7,7 pct.point lavere end<br />
i forløbet uden ekstra vækst. Hvis holdbarhedsproblemet i stedet løses<br />
ved at øge den private beskæftigelse og reducere antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere,<br />
skal den private beskæftigelse stige med 46.000 personer<br />
eller 234.000 personer færre end i forløbet uden højere vækst.<br />
Det bemærkes, at overførselsindkomster fortsat reguleres med væksten,<br />
således at det ”kun” er offentlige serviceydelser, der i 50 år <strong>ikke</strong> reguleres<br />
med mervæksten. For udviklingen i den offentlige service betyder den lavere<br />
vækstrate, at den samlede realvækst i perioden fra 2001 til 2061 reduceres<br />
til godt 230 pct., hvilket betyder, at serviceudgifternes andel <strong>af</strong><br />
BNP er den samme som i 2001.<br />
Eksemplet viser, at øget vækst kan løse det finanspolitiske holdbarhedsproblem,<br />
hvis det kombineres med en (meget) stram udgiftspolitik. Det viste<br />
eksempel antyder, at hvis mervæksten er tilstrækkeligt høj, kan holdbarhedsproblemet<br />
løses uden at serviceudgifternes andel <strong>af</strong> BNP reduceres<br />
i forhold til i dag.<br />
Helbredstilstand og offentlige serviceudgifter<br />
Resultaterne fra ovenstående <strong>af</strong>snit viser, at udviklingen i de offentlige<br />
serviceudgifter har <strong>af</strong>gørende betydning for størrelsen <strong>af</strong> den finanspolitiske<br />
holdbarhed. Som gennemgået i kapitel 11 kan forudsætningen om, at<br />
aldersfordelingen <strong>af</strong> de offentlige serviceudgifter er konstant i fremtiden,<br />
vise <strong>sig</strong> at overvurdere udgifterne til serviceydelser, hvis middellevetidsforlængelsen<br />
hænger sammen med en helbredsmæs<strong>sig</strong> fremgang specielt<br />
14 Der er deflateret med BFI-deflatoren.<br />
348
Kapitel 12<br />
for de ældre og plejetunge generationer. Som udgangspunkt er det i beregningerne<br />
antaget, at udgifter til individuelle offentlige serviceudgifter<br />
<strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> alder, køn og herkomst. Hvis den forøgede middellevetid er<br />
forbundet med bedre helbred, kan det være rimeligt at antage, at behovet<br />
for pleje og anden personlig service gradvist vil komme til at optræde ved<br />
en højere alder, end det gør med de nuværende restlevetider.<br />
I kapitel 11 er det vist, hvordan de aldersfordelte individuelle offentlige serviceudgifter<br />
forskydes frem til 2080, hvis det antages, at fordelingen <strong>af</strong> udgifterne<br />
til social tryghed og <strong>velfærd</strong> samt sundhedsvæsen antages at <strong>af</strong>hænge<br />
<strong>af</strong> den forventede restlevetid.<br />
I dette <strong>af</strong>snit vurderes, hvordan den økonomiske udvikling og den finanspolitiske<br />
holdbarhed ændres, hvis udgifterne til social tryghed og <strong>velfærd</strong><br />
samt sundhedsvæsen reguleres, således at de helt eller delvist <strong>af</strong>hænger<br />
<strong>af</strong> den forventede restlevetid. Som udgangspunkt ses på en situation, hvor<br />
restlevetiden er tildelt 25 pct.s vægt. Det betyder, at fordelingen <strong>af</strong> udgifter<br />
gradvist forskydes i retning <strong>af</strong> en højere alder, men at forskydningen over<br />
tid er langsommere end udviklingen i middellevetiden. En tilsvarende analyser<br />
er lavet med antagelse om, at restlevetiden tildeles en vægt på 50<br />
pct.<br />
Effekten <strong>af</strong> antagelsen om, at de individuelle offentlige serviceudgifter er<br />
delvist indekseret til restlevetiden fremgår <strong>af</strong> figur 12.3. Det ses, at reduktionen<br />
i udgifterne sætter ind fra omkring 70 års alderen for begge køn.<br />
Hvis der anvendes en 100 procents restlevetids<strong>af</strong>hængighed er reduktionen<br />
i de aldersbetingede serviceudgifter i år 2100 på ca. 30.000 kr. (i faste<br />
lønkroner) for en 90-årig kvinde og på ca. 38.000 kr. (i faste lønkroner) for<br />
en 90-årig mand. Med en 25 procents vægtning <strong>af</strong> restlevetid bliver reduktionerne<br />
på ¼ <strong>af</strong> disse størrelser.<br />
Figur 12.3: Ændringen i alders<strong>af</strong>hængige individuelle offentlige serviceudgifter<br />
fra 2001 <strong>–</strong> 2100, hvis sundheds-, social- og plejeudgifter<br />
er delvist <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong> udviklingen i restlevetiden<br />
1.000 kr. Mænd<br />
1.000 kr.<br />
200<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
0<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90<br />
2001 2100, 50 pct.<br />
2100, 100 pct.<br />
150<br />
100<br />
50<br />
1.000 kr. Kvinder<br />
200<br />
Anm.: De 50 pct. angiver, at sundheds- og plejeudgifters <strong>af</strong>hængighed <strong>af</strong> restlevetiden er<br />
tildelt 50 procent gennemslag, mens 100 pct. tilsvarende angiver, at de er tildelt 100 procent<br />
gennemslag.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
1.000 kr.<br />
200<br />
0<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90<br />
2001 2100, 50 pct.<br />
2100, 100 pct.<br />
150<br />
100<br />
50<br />
349
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Udskydelsen <strong>af</strong> det tidspunkt i livet, hvor stigningen i sociale ydelser og<br />
plejeydelser indtræffer, betyder naturligvis en besparelse på de offentlige<br />
udgifter til individuelt offentligt forbrug. Besparelsen er <strong>af</strong> en sådan størrelsesorden,<br />
at den stigning i den statslige bundskattesats, der skal til for<br />
at sikre holdbarhed, bliver på 7,6 pct.point, hvilket er 1,06 pct.point lavere<br />
end i forløbet, hvor de individuelle offentlige serviceydelser fastlægges<br />
alene ud fra modtagerens alder uden hensyntagen til restlevetiden. Hvis<br />
den finanspolitiske holdbarhed sikres ved at øge den private beskæftigelse<br />
og reducere antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere, skal den private<br />
beskæftigelse i dette tilfælde stige med 248.000 personer eller 32.000 færre<br />
end i forløbet med alders<strong>af</strong>hængige individuelle offentlige serviceydelser.<br />
Sænkningen i beskatningen giver anledning til en lidt større beskæftigelse<br />
og dermed en lidt større produktion, jf. tabel 12.23. I 2061 er beskæftigelsen<br />
0,2 pct. højere end i forløbet, hvor de individuelle offentlige udgifter<br />
alene <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> alder. Den forøgede indtægt og den reducerede skat<br />
fører til, at privatforbruget stiger mere end stigningen i produktionen. I<br />
2061 er privatforbruget 1,4 pct. højere end i grundforløbet.<br />
Stigningen i beskæftigelsen fører til, at de offentlige udgifters andel <strong>af</strong> BNP<br />
falder, jf. tabel 12.24. Overførselsindkomsternes andel <strong>af</strong> BNP falder hovedsageligt,<br />
fordi BNP stiger. Størstedelen <strong>af</strong> faldet i udgiftstrykket på<br />
længere <strong>sig</strong>t <strong>kommer</strong> fra reduktionen i det individuelle offentlige forbrug,<br />
hvis andel <strong>af</strong> BNP i 2061 er 0,4 pct.point lavere i dette alternativ end i<br />
grundforløbet.<br />
Tabel 12.23: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> at individuelle offentlige<br />
serviceydelser reguleres delvist med udviklingen i restlevetiden<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 100,6 100,7 101,0 101,2 101,4<br />
BFI real 100,0 100,0 100,0 100,3 100,4 100,4<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 100,0 99,3 99,3 99,4<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 100,0 100,2 100,2 100,2<br />
Øvrig privat 100,0 99,9 99,9 100,3 100,5 100,7<br />
Byggeri 100,0 100,5 100,4 100,7 100,7 100,7<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,1 100,1 100,0 99,6 99,3<br />
Øvrig privat 100,0 99,9 100,0 100,2 100,5 100,7<br />
Byggeri 100,0 100,4 100,4 100,6 100,6 100,7<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,1 100,1 100,0 99,6 99,3<br />
-17,7 -1,3 19,0 58,6 108,6 156,3<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
350
Kapitel 12<br />
Reduktionen i den statslige bundskattesats får indtægternes andel <strong>af</strong> BNP<br />
til at falde med 0,7 pct.point i år 2021, hvor reduktionen er fuldt indfaset.<br />
Tabel 12.24: Ændringer i de offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong><br />
BNP ved delvis regulering <strong>af</strong> de individuelle offentlige serviceydelser<br />
med restlevetiden<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,0 0,0 -0,2 -0,4 -0,6<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,1<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,3 -0,4<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Indtægter 722,1 0,0 0,1 0,0 -0,6 -0,7 -0,7<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,1 0,1 -0,4 -0,2 -0,1<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,6<br />
Nettogæld 85,5 0,0 -0,4 -0,8 2,2 9,4 14,7<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Hvis det antages, at udgifterne til social tryghed og <strong>velfærd</strong> samt sundhedsvæsen<br />
reguleres, således at restelevetids<strong>af</strong>hængighed og alders<strong>af</strong>hængighed<br />
begge vejer 50 pct., bliver reduktionen i den nødvendige stigning<br />
i den statslige bundskattesats dobbelt så stor, som hvis restlevetids<strong>af</strong>hængigheden<br />
antages at veje 25 pct. Det betyder, at med 50 pct.’s restlevetids<strong>af</strong>hængige<br />
udgifter til social tryghed og <strong>velfærd</strong> samt sundhedsvæsen<br />
bliver den nødvendige stigning i den statslige bundskattesats på<br />
6,5 pct.point, hvilket er 2,11 pct.point mindre end i grundforløbet, hvor det<br />
antages, at de nævnte udgifter er alders<strong>af</strong>hængige.<br />
Der kan således komme en betydelig reduktion i den nødvendige finanspolitiske<br />
stramning, hvis den forøgede restlevetid for ældre fører til en udskydelse<br />
<strong>af</strong> stigningen i udgifterne til social tryghed og <strong>velfærd</strong> samt sundhedsvæsen.<br />
Det vurderes dog som urealistisk, at der kan opnås så stram<br />
en udgiftsstyring, som dette implicerer, idet det betyder, at de gennemsnitlige<br />
årlige udgifter pr. pensionist (vurderet i faste lønkroner) er lavere i<br />
fremtiden, <strong>selv</strong>om den gennemsnitlige pensionist er ældre, jf. kapitel 11.<br />
Dette skal sammenholdes med, at udgifterne til social tryghed og <strong>velfærd</strong><br />
samt sundhedsvæsen pr. person i en given alder i den historiske periode<br />
fra 1970 er steget betydeligt hurtigere end lønudviklingen, jf. kapitel 8. Udgangspunktet<br />
for Velfærdskommissionens grundforløb er derfor i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
ambitiøst for så vidt angår den nødvendige udgiftsstyring.<br />
351
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
For at illustrere dette er der foretaget en beregning, hvor det antages, at<br />
de individuelle offentlige udgifter pr. person i en given alder vokser med<br />
0,15 pct. ud over lønudviklingen pr. år, samtidig med at udgifterne til social<br />
tryghed og <strong>velfærd</strong> samt sundhedsvæsen reguleres således, at udviklingen<br />
i restlevetiden vejer 50 pct. En stigning på 0,15 pct. ud over lønudviklingen<br />
pr. år er ganske beskedent i forhold til den historiske udvikling.<br />
Resultatet <strong>af</strong> beregningen er, at den statslige bundskattesats i dette tilfælde<br />
skal stige med 12,9 pct.point eller 4,21 pct.point mere end i grundforløbet.<br />
Samlet set er det derfor vurderingen, at Velfærdskommissionens<br />
fremskrivning er baseret på for<strong>sig</strong>tige antagelser, der fører til en begrænset<br />
vækst i de individuelle offentlige serviceudgifter.<br />
Øget arbejdsmarkedspensionsopsparing<br />
Arbejdsmarkedspensionsordninger er pensionsopsparingsordninger, der<br />
er indgået som led i en ansættelseskontrakt eller en overenskomst. Arbejdsmarkedspensionsordninger<br />
er fondsbaserede, dvs. den enkeltes udbetaling<br />
<strong>af</strong>hænger primært <strong>af</strong> egen indbetaling og den forrentning, som<br />
pensionsselskabet (eller <strong>–</strong>kassen) har opnået.<br />
Arbejdsmarkedspensionsordningerne er blevet udbygget betydeligt gennem<br />
1990’erne, hvor dækningen er blevet udvidet til LO/DA området, således<br />
at alle overenskomster på dette område nu indeholder <strong>af</strong>taler om<br />
pensionsindbetalinger. Indbetalingerne til arbejdsmarkedspensioner på<br />
dette område er gradvist udbygget, og der er ved den seneste overenskomst<br />
(i år) <strong>af</strong>talt en forøgelse, der i løbet <strong>af</strong> de næste 3 år forøger indbetalingspct.en<br />
til 10,8.<br />
Udvidelsen <strong>af</strong> dækningen <strong>af</strong> arbejdsmarkedspensioner har været et betydeligt<br />
element til at sikre fremtidige pensionister en høj pensionsdækningsgrad,<br />
uden at dette belaster den finanspolitiske holdbarhed i samme<br />
grad, som hvis dette skulle havde været opnået ved her-og-nufinansiering.<br />
15<br />
Med udbredelsen <strong>af</strong> arbejdsmarkedspensionsordninger til hele den organiserede<br />
del <strong>af</strong> arbejdsmarkedet består det danske pensionssystem <strong>af</strong> tre<br />
hovedelementer: Folkepensionen, som dækker alle, der opfylder alders-<br />
og opholdstidskriteriet. Folkepensionen består <strong>af</strong> et indkomstu<strong>af</strong>hængigt<br />
grundbeløb og et indkomst<strong>af</strong>hængigt tillægsbeløb. 16 ATP og SP (særlig<br />
pension), der dækker alle beskæftigede, ledige dagpengemodtagere og<br />
fremtidige førtidspensionister. ATP-indbetalingerne <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> beskæftigelsesomfanget.<br />
Der er særlige regler for de, der er omfattet, men <strong>ikke</strong><br />
beskæftiget. Udbetalingerne er baseret på størrelsen <strong>af</strong> indbetalingerne,<br />
og <strong>af</strong>hænger derfor <strong>af</strong> omfanget <strong>af</strong> arbejdsmarkedstilknytning (men <strong>ikke</strong> <strong>af</strong><br />
15 Pensionsdækningsgraden er defineret som pension i forhold til slutløn<br />
16<br />
Folkepensionens grundbeløb <strong>af</strong>trappes ved aktuel arbejdsindkomst ud over 237.000 kr.<br />
årligt.<br />
352
Kapitel 12<br />
indkomst). Endelig er arbejdsmarkedspensionsindbetalinger (og udbetalinger)<br />
indkomst<strong>af</strong>hængige. I tillæg til disse ordninger findes en række individuelle<br />
opsparingsbaserede pensionsordninger.<br />
Den øgede dækningsgrad, der følger <strong>af</strong> udbygningen <strong>af</strong> arbejdsmarkedspensionsordninger,<br />
betyder i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong>, at presset på at øge dækningsgraden<br />
i folkepensionssystemet er <strong>af</strong>taget. Dette er formentlig den vigtigste<br />
effekt <strong>af</strong> opbygningen.<br />
I dette <strong>af</strong>snit ses på betydningen <strong>af</strong> en yderligere udbygning <strong>af</strong> arbejdsmarkedspensionerne<br />
ved at øge indbetalingerne for alle beskæftigede<br />
med 3 pct. <strong>af</strong> lønnen fra år 2007. Det antages, at dette <strong>ikke</strong> medfører ændringer<br />
i folkepensionssystemet, således at denne pension fortsat reguleres<br />
ifølge satsreguleringsloven.<br />
Den øgede indbetaling betyder, at den finanspolitiske holdbarhed forbedres<br />
i forhold til grundforløbet. I dette tilfælde er den stigning i den statslige<br />
bundskattesats, som sikrer holdbarhed, på 7,6 pct.point. Det er 1,09<br />
pct.point mindre end i grundforløbet. Forøgelse <strong>af</strong> den private beskæftigelse<br />
og den tilsvarende reduktion i antallet <strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere<br />
skal være på 250.000, hvilket er 30.000 færre end i grundforløbet.<br />
En forøgelse <strong>af</strong> indbetalingen til arbejdsmarkedspensionsordninger har tre<br />
effekter på de offentlige indtægter og udgifter: For det første stiger den<br />
private opsparing, fordi der <strong>ikke</strong> i beregningerne er antaget fuld fortrængning<br />
<strong>af</strong> anden opsparing. Det betyder, at den private formue på langt <strong>sig</strong>t<br />
er større, hvilket fører til større beskatningsgrundlag. For det andet betyder<br />
en større arbejdsmarkedspensionsindbetaling, at en øget del <strong>af</strong> den<br />
samlede private opsparing finder sted i skattesubsidierede ordninger.<br />
Skattesubsidiet består i, at <strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> pensionsopsparing beskattes lempeligere<br />
end almindelig kapitalindkomst. Den tredje effekt opstår, fordi<br />
overførselsindkomster m.v. ifølge satsreguleringsloven reguleres med lønstigningerne<br />
korrigeret for indbetalinger til arbejdsmarkedspensionsordninger.<br />
I de år, hvor indbetalingspct.en sættes op, bliver overførselsindkomsterne<br />
(med 2 års forsinkelse) derfor reguleret mindre, end de ellers<br />
ville være blevet. Det betyder, at de offentlige udgifters vækst bliver lidt<br />
lavere end ellers.<br />
De makroøkonomiske effekter <strong>af</strong> ændringen <strong>kommer</strong> især som følge <strong>af</strong><br />
den tredje <strong>af</strong> de ovenstående effekter. Den lavere regulering <strong>af</strong> overførselsindkomster<br />
betyder, at gevinsten ved beskæftigelse stiger, både fordi<br />
lønnen inkl. pensionsbidrag stiger mere end dagpengene, og fordi marginalskatten<br />
falder. Det fører til lidt højere beskæftigelse. Stigningen er på<br />
0,7 pct. i forhold til grundforløbet. Det leder til en tilsvarende stigning i<br />
produktionen, jf. tabel 12.25.<br />
353
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 12.25: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> 3 pct.point højere<br />
indbetalinger til arbejdsmarkedspensioner<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 100,0 100,3 100,4 100,5 100,7<br />
BFI real 100,0 100,0 100,4 100,7 100,7 100,7<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 92,5 92,5 92,5 92,9<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 100,4 100,7 100,7 100,7<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 100,5 100,9 101,0 100,9<br />
Byggeri 100,0 100,0 100,8 100,8 100,8 100,8<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,0 100,2 100,3 100,2 100,2<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 100,3 100,7 100,9 100,9<br />
Byggeri 100,0 100,0 100,6 100,7 100,6 100,7<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,0 100,2 100,2 100,2 100,2<br />
-17,7 0,3 22,1 65,8 124,9 180,1<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Stigningen i aktiviteten og den lavere regulering <strong>af</strong> overførselsindkomsterne<br />
fører begge til en reduktion <strong>af</strong> udgifternes andel <strong>af</strong> BNP. I 2061 er udgiftstrykket<br />
1,1 pct.point lavere end i grundforløbet, jf. tabel 12.26. Langt<br />
størstedelen <strong>af</strong> dette fald skyldes en reduktion i udgifterne til overførselsindkomst.<br />
Tabel 12.26: Ændringer i offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong> BNP<br />
ved 3 pct.point højere indbetalinger til arbejdsmarkedspension<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,0 -0,8 -0,9 -1,1 -1,1<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 -0,7 -0,8 -0,9 -0,9<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,2 -0,2<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Indtægter 722,1 0,0 0,0 -0,8 -1,6 -1,5 -1,2<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,0 0,0 -0,7 -0,4 -0,1<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,0 0,1 0,6 1,1<br />
Nettogæld 85,5 0,0 0,0 0,2 5,5 18,1 27,1<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Skattesænkningen og de højere indbetalinger til pension, der i <strong>sig</strong> <strong>selv</strong> reducerer<br />
grundlaget for indkomstskatten, fører til lavere skattebetalinger i<br />
pct. <strong>af</strong> BNP. I 2021, hvor skattestigningen er fuldt indført, udgør reduktionen<br />
i skatternes andel <strong>af</strong> BNP 1,6 pct. I takt med, at der begynder at<br />
354
Kapitel 12<br />
komme forøgede udbetalinger fra arbejdsmarkedspensionerne (pga. den<br />
højere indbetaling), vokser skatternes andel <strong>af</strong> BNP, hvilket gradvist reducerer<br />
faldet i de offentlige indtægters andel <strong>af</strong> BNP.<br />
Konklusionen er, at en forøgelse <strong>af</strong> arbejdsmarkedspensionsopsparingen<br />
har en begrænset positiv effekt på den finanspolitiske holdbarhed. Man<br />
kan således <strong>ikke</strong> løse det finanspolitiske holdbarhedsproblem ved at øge<br />
arbejdsmarkedspensionsopsparingen. Stort set hele den positive effekt på<br />
holdbarheden stammer fra arbejdsmarkedspensionsopsparingens påvirkning<br />
<strong>af</strong> satsreguleringen. En stigning i den individuelle pensionsopsparing,<br />
som har et tilsvarende skattesubsidie, men ingen effekt på satsreguleringen,<br />
vil derfor stort set <strong>ikke</strong> have nogen positiv effekt på det finanspolitiske<br />
holdbarhedsproblem.<br />
Ledighedsstigning<br />
I fremskrivningen er det antaget, at dansk økonomi er i stand til at fastholde<br />
ledighedsniveauet på omkring 5 pct. <strong>af</strong> arbejdsstyrken i hele den analyserede<br />
periode. Det kan være en forholdsvis optimistisk antagelse, da<br />
økonomien kan blive ramt <strong>af</strong> konjunkturbetinget ledighed, der i en periode<br />
bringer ledigheden over det strukturelle ledighedsniveau. 17 For at undersøge<br />
konsekvensen <strong>af</strong> persistens i ledigheden på den finanspolitiske<br />
holdbarhed er det i dette <strong>af</strong>snit antaget, at der fra 2007 gradvist <strong>kommer</strong><br />
en stigende ledighed. Ledigheden topper i 2016 med 10 pct. <strong>af</strong> arbejdsstyrken.<br />
Herefter falder den gradvist tilbage på niveauet for strukturarbejdsløshed<br />
i 2026.<br />
Den forøgede ledighed betyder lavere offentlige indtægter og forøgede<br />
offentlige udgifter som følge <strong>af</strong> de automatiske stabilisatorer. Derfor forøger<br />
risikoen for konjunkturbetingede tilbageslag i økonomien sandsynligheden<br />
for, at det finanspolitiske holdbarhedsproblem bliver større end det<br />
fremgår <strong>af</strong> grundforløbet.<br />
Hvis den offentlige sektors finansieringsproblem løses ved en stigning i<br />
bundskattesatsen, skal denne i forløbet med den midlertidige ledighedsstigning<br />
forøges med 9,1 pct.point, hvilket er 0,4 pct.point mere end i<br />
grundforløbet. Hvis det i stedet er den private beskæftigelse, der tilpasses,<br />
skal beskæftigelsen øges med 287.000 personer fra 2021 eller 7.000 mere<br />
end i grundforløbet for at sikre den finanspolitiske holdbarhed.<br />
Erhvervsdeltagelse for efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande<br />
Som tidligere nævnt er der indtil videre kun meget få personer, der er ældre<br />
end 24 år i gruppen <strong>af</strong> efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande. Der<br />
er derfor særlig stor us<strong>ikke</strong>rhed om, hvordan denne gruppes erhvervs- og<br />
overførselsindkomstfrekvenser vil udvikle <strong>sig</strong>. I grundforløbet er det anta-<br />
17 DREAM er <strong>ikke</strong> bygget med henblik på konjunkturvurderinger. Ledighedsstigningen er<br />
derfor skabt ved at ændre parametrene i modellen.<br />
355
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
get, at den pct.vise stigning i de aldersbetingede erhvervsfrekvenser er<br />
den samme for efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande i forhold til indvandrere<br />
fra mindre udviklede lande, som for efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede<br />
lande i forhold til indvandrere fra mere udviklede lande. Antagelsen<br />
indebærer, at den relative effekt på integrationen fra en generation til den<br />
næste er den samme for personer med oprindelse i mindre udviklede lande<br />
som for personer med oprindelse i mere udviklede lande.<br />
I dette <strong>af</strong>snit undersøges konsekvenserne <strong>af</strong> en mere optimistisk antagelse,<br />
nemlig at disse efter<strong>kommer</strong>e har de samme erhvervs- og overførselsindkomster<br />
som efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande. Antagelsen forudsættes<br />
at gælde fra efter<strong>kommer</strong>ne fra mindre udviklede lande er 24 år<br />
gamle. Frem til og med det 23. år anvendes de observerede frekvenser for<br />
år 2001.<br />
For mænd betyder ændringen i antagelsen, at erhvervsfrekvenserne i de<br />
erhvervsaktive aldre stiger fra omkring 70 pct. til et niveau mellem 80 og<br />
90 pct. For kvinder er stigningen større. Ændringen ligger på omkring 20<br />
pct.point i hele den erhvervsaktive alder, jf. kapitel 11, figur 11.8.<br />
Ændringerne i erhvervsfrekvenserne modsvares <strong>af</strong> ændringer i overførselsindkomstfrekvenserne<br />
og i andelen <strong>af</strong> personer, der tilhører gruppen<br />
”øvrige uden for arbejdsmarkedet”. De overførselsindkomstkategorier, der<br />
hovedsageligt reduceres, er aktivering, kontanthjælp og, i sidste halvdel <strong>af</strong><br />
århundredet, førtidspension.<br />
Den højere erhvervsfrekvens for efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande<br />
fører til en forbedring <strong>af</strong> den finanspolitiske holdbarhed. I dette alternativ er<br />
den nødvendige stigning i den statslige bundskattesats på 7,1 pct.point,<br />
hvilket er 1,6 pct.point mindre end i grundforløbet. Hvis holdbarheden opnås<br />
ved forøgelse <strong>af</strong> den private beskæftigelse er kravet en beskæftigelsesstigning<br />
på 246.000 personer og en tilsvarende reduktion i antallet <strong>af</strong><br />
overførselsindkomstmodtagere. Det er 34.000 personer færre end i grundforløbet.<br />
De forøgede erhvervsfrekvenser betyder, at beskæftigelsen vokser gradvist<br />
i takt med, at efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande, der er i den<br />
erhvervsaktive alder, vokser i antal. I 2061 er beskæftigelsen 1,6 pct. højere<br />
end i grundforløbet. Det fører til en stort set tilsvarende stigning i produktionen.<br />
Da indkomstskatten reduceres samtidigt med, at beskæftigelsen<br />
stiger, bliver den disponible indkomststigning større end stigningen i<br />
beskæftigelsen. Det fører til, at det private forbrug stiger mere end produktionen,<br />
jf. tabel 12.27.<br />
356
Kapitel 12<br />
Tabel 12.27: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> øget erhvervsfrekvens<br />
for efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 101,0 101,1 101,5 102,0 102,2<br />
BFI real 100,0 100,0 100,1 100,5 101,2 101,7<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 100,0 99,0 99,0 98,9<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 100,0 100,5 101,1 101,6<br />
Øvrig privat 100,0 99,9 99,9 100,5 101,5 102,2<br />
Byggeri 100,0 100,8 100,6 101,1 101,7 102,0<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,1 100,1 100,3 100,5 100,6<br />
Øvrig privat 100,0 99,9 100,0 100,4 101,3 102,0<br />
Byggeri 100,0 100,7 100,7 101,1 101,6 101,8<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,1 100,1 100,3 100,5 100,6<br />
-17,7 -2,0 17,7 55,8 103,2 150,5<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
De offentlige udgifters andel <strong>af</strong> BNP falder, dels som følge <strong>af</strong> et fald i antallet<br />
<strong>af</strong> overførselsindkomstmodtagere, og dels som følge <strong>af</strong> produktionsstigningen.<br />
Skattereduktionen får det offentlige indtægters andel <strong>af</strong> BNP til<br />
at falde, jf. tabel 12.28.<br />
Tabel 12.28: Ændringer i offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong> BNP<br />
ved forøgede erhvervsfrekvenser for efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede<br />
lande<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 -0,1 -0,1 -0,3 -0,8 -1,1<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 0,0 -0,2 -0,5 -0,7<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,3 -0,4<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Indtægter 722,1 0,0 0,1 0,0 -0,9 -1,1 -1,2<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,2 0,1 -0,6 -0,3 -0,1<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 0,7<br />
Nettogæld 85,5 0,0 -0,9 -1,6 2,6 12,7 18,9<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Konklusionen er, at en forøgelse <strong>af</strong> erhvervsfrekvensen for efter<strong>kommer</strong>ne<br />
fra mindre udviklede landes forbedrer den finanspolitiske holdbarhed. Selv<br />
om der her er analyseret en ganske betragtelig stigning, der vil bringe efter<strong>kommer</strong>nes<br />
erhvervsfrekvenser op i nærheden <strong>af</strong> erhvervsfrekvensen<br />
357
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
for personer med dansk oprindelse, er effekten på holdbarheden forholdsvis<br />
begrænset.<br />
12.7 Velfærdsdilemmaer<br />
I takt med, at velstanden i samfundet stiger, kan det forventes, at der vil<br />
være en stigende efterspørgsel efter fritid og (offentlige) serviceydelser. I<br />
den historiske periode fra 1960 til i 2001 er den andel <strong>af</strong> livet, som anvendes<br />
på erhvervsmæs<strong>sig</strong> aktivitet, faldet med 20 pct. opgjort i timer, jf. kapitel<br />
11. Dette fald er endda påvirket <strong>af</strong>, at kvindernes erhvervsfrekvens er<br />
steget betragteligt i den analyserede periode.<br />
I de beregninger, der ligger til grund for vurderingerne <strong>af</strong> den finanspolitiske<br />
holdbarhed, er det antaget, at den andel <strong>af</strong> livet, der i fremtiden bruges<br />
på erhvervsmæs<strong>sig</strong> aktivitet, kun falder som følge <strong>af</strong>, at middellevetiden<br />
stiger. Yderligere fald i den årlige arbejdstid, reduktioner i tilbagetrækningsalderen<br />
og senere indtræden på arbejdsmarkedet er <strong>ikke</strong> inkluderet i<br />
beregningerne. Dette er <strong>ikke</strong> udtryk for, at det vurderes som realistisk at<br />
fastholde det nuværende niveau for disse variable. Det er derimod udtryk<br />
for, at eventuelle fremtidige reduktioner i arbejdsdeltagelsen ud over den,<br />
der følger <strong>af</strong> middellevetidsstigningen, må finansieres <strong>af</strong> fremtidige generationer.<br />
Der er imidlertid næppe tvivl om, at arbejdstiden også i fremtiden vil falde.<br />
Der er derfor lavet to beregninger, der analyserer betydningen <strong>af</strong> dette for<br />
aktiviteten i økonomien og for den finanspolitiske holdbarhed. Den første<br />
beregning analyserer konsekvensen <strong>af</strong> en uges længere ferie fra år 2007.<br />
Den anden er en beregning, som forlænger den historiske tendens til lavere<br />
årlig arbejdstid ved at antage, at arbejdstiden reduceres med 0,15 pct.<br />
pr. år. Det svarer i starten til, at arbejdstiden reduceres med 2,25 time pr.<br />
år.<br />
Tilsvarende kan der i takt med velstandsstigningen forventes at komme en<br />
stigende efterspørgsel efter serviceydelser, herunder også offentlige serviceydelser.<br />
Den historiske analyse i kapitel 8 viser, at offentlige serviceydelsers<br />
andel <strong>af</strong> BNP har været stigende siden 1960, og at denne stigning<br />
har været større end, hvad der følger <strong>af</strong> ændringer i befolkningens<br />
sammensætning. I beregningerne <strong>af</strong> den finanspolitiske holdbarhed er det<br />
antaget, at udgifterne til individuelle offentlige serviceudgifter vokser med<br />
lønudviklingen og som følge <strong>af</strong> ændringer i befolkningens sammensætning.<br />
Det er derfor <strong>ikke</strong> indregnet, at den enkeltes efterspørgsel efter service<br />
vokser hurtigere end indkomsten. I tilfælde <strong>af</strong>, at dette <strong>ikke</strong> skulle blive<br />
opfyldt, er der beregnet et alternativ, hvor de individuelle offentlige serviceydelser<br />
pr. person vokser med 0,15 pct.point mere end lønudviklingen.<br />
En ekstra ferieuge<br />
Effekten <strong>af</strong> en uges ekstra ferie er en reduktion i den årlige arbejdstid for<br />
en fuldtidsbeskæftiget på 2,1 pct. Reduktionen i arbejdstiden antages at<br />
358
Kapitel 12<br />
give en tilsvarende reduktion i årslønnen og hermed i satsreguleringen. En<br />
reduktion i den årlige arbejdstid giver derfor <strong>ikke</strong> anledning til, at overførslernes<br />
andel <strong>af</strong> BNP vokser, fordi satsreguleringen betyder, at overførselsindkomsterne<br />
reguleres mindre, hvis en del <strong>af</strong> lønstigningerne ”tages ud”<br />
som ekstra ferie.<br />
Samme mekanisme er <strong>ikke</strong> indlagt i reguleringen <strong>af</strong> den individuelle offentlige<br />
service i beregningerne. Som anført ovenfor antages, at de individuelle<br />
offentlige serviceydelser pr. person reguleres med timelønnen. Alt andet<br />
lige betyder en ekstra uges ferie derfor, at de individuelle offentlige serviceydelsers<br />
andel <strong>af</strong> BNP vokser.<br />
Det medfører, at den finanspolitiske holdbarhed forværres ved introduktion<br />
<strong>af</strong> en ekstra ferieuge. Den nødvendige stigning i den statslige bundskattesats<br />
stiger til 9,9 pct.point eller 1,2 pct.point mere end i grundforløbet. Hvis<br />
finansieringen i stedet gennemføres ved en stigning i den private beskæftigelse,<br />
skal denne stige med 318.000 personer, hvilket er 38.000 flere<br />
end i grundforløbet.<br />
Den makroøkonomiske effekt <strong>kommer</strong> via en reduktion i det årlige beskæftigelsesomfang<br />
på 2,1 pct. Det fører til en tilsvarende reduktion i produktionen<br />
i forhold til grundforløbet. Faldet i produktionen og stigningen i den<br />
statslige bundskattesats i forhold til grundforløbet betyder, at det private<br />
forbrug reduceres med 3,0 pct. i forhold til grundforløbet, jf. tabel 12.29.<br />
Tabel 12.29: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> en ekstra ferieuge<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 100,0 98,0 97,5 97,2 97,0<br />
BFI real 100,0 100,0 98,5 97,9 97,7 97,7<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 94,8 96,3 96,3 96,5<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 98,2 97,9 97,9 97,9<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 98,0 97,3 97,2 97,1<br />
Byggeri 100,0 100,0 95,9 97,2 97,4 97,4<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,0 99,2 99,1 99,2 99,2<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 98,7 97,6 97,4 97,4<br />
Byggeri 100,0 100,0 97,0 97,5 97,7 97,7<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,0 99,3 99,2 99,2 99,2<br />
-17,7 0,3 24,3 67,8 123,5 176,2<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Tabel 12.30 viser udviklingen i offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong><br />
BNP. Det ses, at stigningen i udgiftstrykket på 0,6 pct.point skyldes, at offentlige<br />
serviceudgifter udgør en større andel <strong>af</strong> BNP.<br />
359
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 12.30: Ændringer i offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong> BNP<br />
ved en ekstra ferieuge<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,0 0,3 0,5 0,6 0,6<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 -0,1 0,0 0,0 0,0<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 0,4 0,5 0,6 0,6<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Indtægter 722,1 0,0 0,0 -0,3 0,6 0,6 0,6<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,0 -0,6 0,1 0,1 0,0<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,0 0,2 0,1 0,1<br />
Nettogæld 85,5 0,0 0,0 2,9 3,4 2,1 1,4<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Reduceret arbejdstid<br />
Mens introduktion <strong>af</strong> en ekstra ferieuge er en engangsændring i arbejdstiden,<br />
analyseres i dette <strong>af</strong>snit en forlængelse <strong>af</strong> den gradvise reduktion i<br />
arbejdstiden, som har karakteriseret perioden siden 1960.<br />
Reduktionen i arbejdstiden har været <strong>af</strong>tagende gennem 1990’erne, men<br />
set som gennemsnit over de seneste 25 år har det årlige fald været på<br />
omkring 0,3 pct. pr. år, svarende til godt 4,5 time pr. år i den sidste del <strong>af</strong><br />
perioden.<br />
Analysen <strong>af</strong> en reduceret årlig arbejdstid er baseret på en halvt så stor reduktion,<br />
således at der forudsættes en årlig reduktion på 0,15 pct. pr. år i<br />
de næste 100 år. Det antages ofte, at en reduktion i den årlige arbejdstid<br />
er forbundet med en stigning i timeproduktiviteten. En sådan effekt er <strong>ikke</strong><br />
indregnet i dette tilfælde, hvilket tenderer mod at overvurdere de negative<br />
effekter på produktionen.<br />
Effekten på den finanspolitiske holdbarhed er ganske markant. Hvis finansieringen<br />
skal sikres gennem en gradvis stigning i den statslige bundskattesats<br />
i perioden fra 2011 til 2021, skal bundskattesatsen stige med 15,1<br />
pct.point. Det er 6,4 pct.point mere end i grundforløbet. Hvis finansieringen<br />
sker ved at øge den private beskæftigelse, skal stigningen være på<br />
468.000 fra 2021.<br />
De kvalitative effekter på den makroøkonomiske udvikling svarer til effekterne<br />
<strong>af</strong> en ekstra ferie uge bortset fra, at effekterne i denne beregning er<br />
gradvist voksende i takt med, at reduktionen i arbejdstiden akkumulerer.<br />
Resultaterne er opsummeret i tabel 12.31 og tabel 12.32<br />
360
Kapitel 12<br />
Tabel 12.31: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> en reduktion i arbejdstiden<br />
på 0,15 pct. pr. år<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Privat forbrug 100,0 100,0 94,0 91,8 89,4 87,5<br />
BFI real 100,0 100,0 99,6 96,7 93,8 91,3<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 98,1 99,8 94,1 89,1<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 99,5 96,8 94,3 92,0<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 100,4 96,5 92,8 89,4<br />
Byggeri 100,0 100,0 94,1 93,0 91,2 88,9<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,0 99,3 98,4 97,6 96,9<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 99,9 97,1 93,4 90,3<br />
Byggeri 100,0 100,0 94,9 93,4 91,9 89,9<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,0 99,4 98,4 97,7 97,0<br />
udlandet 1) -------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
-17,7 0,3 36,7 104,2 204,4 295,8<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Tabel 12.32: Ændringer i offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong> BNP<br />
ved en reduktion i arbejdstiden på 0,15 pct. pr. år<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,0 0,4 1,3 2,1 2,7<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 0,1 0,4 0,4 0,2<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 0,3 0,9 1,7 2,4<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1<br />
Indtægter 722,1 0,0 0,0 -0,7 3,6 3,7 3,6<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,0 -1,1 2,3 1,6 0,9<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,0 0,1 -1,9 -3,5<br />
Nettogæld 85,5 0,0 0,0 5,4 -9,5 -53,9 -92,1<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Mervækst i individuel offentlig service<br />
En mervækst i offentlig service giver samme type <strong>af</strong> pres på den finanspolitiske<br />
holdbarhed som en reduktion i arbejdstiden, fordi begge alternativer<br />
fører til, at den individuelle offentlige services andel <strong>af</strong> BNP vokser.<br />
Derfor er effekten på den finanspolitiske holdbarhed også i samme størrelsesorden<br />
som i ovenstående beregning. Den statslige bundskattesats<br />
361
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
skal stige med 15,4 pct.point for at sikre holdbarhed i dette tilfælde. Den<br />
tilsvarende stigning i den private beskæftigelse er på 478.000 tusinde personer.<br />
Effekten på makroøkonomien er opsummeret i tabel 12.33, mens effekterne<br />
på den offentlige sektors andel <strong>af</strong> BNP findes i tabel 12.34<br />
Tabel 12.33: Makroøkonomiske konsekvenser <strong>af</strong> 0,15 pct.s mervækst<br />
i individuelle offentlige serviceydelser<br />
2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
-------------------------Indeks, grundforløb=100----------------------<br />
Privat forbrug 100,0 100,0 95,1 93,3 91,8 91,2<br />
BFI real 100,0 100,0 100,1 98,2 97,6 97,3<br />
Arbejdsløshed 100,0 100,0 99,7 104,5 104,5 104,3<br />
Beskæftigelse 100,0 100,0 100,1 98,5 98,5 98,5<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 100,7 98,0 96,6 95,4<br />
Byggeri 100,0 100,0 95,6 95,2 95,5 95,1<br />
Offentlig<br />
Kapitalapparat<br />
100,0 100,0 100,0 100,4 102,3 104,3<br />
Øvrig privat 100,0 100,0 100,2 98,4 96,9 95,8<br />
Byggeri 100,0 100,0 96,2 95,5 95,7 95,6<br />
Offentlig<br />
Fordringer på<br />
100,0 100,0 100,0 100,4 102,3 104,3<br />
-17,7 0,3 34,1 97,8 191,5 276,8<br />
udlandet 1)<br />
1) Indekset er fordringer som pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
Tabel 12.34: Ændringer i offentlige udgifter og indtægter i pct. <strong>af</strong> BNP<br />
ved 0,15 pct.s mervækst i individuelle offentlige serviceydelser<br />
2001 2001 2006 2011 2021 2041 2061<br />
Mia. kr. -----------------------------Pct. <strong>af</strong> BNP-------------------------<br />
Udgifter<br />
Off. overf.-<br />
665,7 0,0 0,0 0,5 1,6 2,7 3,6<br />
indkomster<br />
Individuelt off.<br />
229,6 0,0 0,0 0,1 0,6 0,7 0,8<br />
forbrug<br />
Kollektivt off.<br />
242,0 0,0 0,0 0,3 1,0 1,9 2,7<br />
forbrug 101,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0<br />
Andre udg. 92,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1<br />
Indtægter 722,1 0,0 0,0 -0,4 4,0 4,3 4,4<br />
Primært<br />
budgetoverskud 56,4 0,0 0,0 -0,9 2,4 1,6 0,8<br />
Renteudg. netto 18,9 0,0 0,0 0,0 0,0 -1,9 -3,4<br />
Nettogæld 85,5 0,0 0,0 4,5 -11,7 -55,8 -89,7<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
362
Sammenfatning om <strong>velfærd</strong>sdilemmaer<br />
Kapitel 12<br />
I dette <strong>af</strong>snit er en for<strong>sig</strong>tig forlængelse <strong>af</strong> udviklingstendenserne vedrørende<br />
en reduktion i den årlige arbejdstid og mervækst i den individuelle<br />
offentlige service søgt illustreret hver for <strong>sig</strong>.<br />
Det er klart, at <strong>selv</strong> en for<strong>sig</strong>tig forlængelse <strong>af</strong> udviklingen <strong>ikke</strong> er let <strong>af</strong><br />
forene med målet om, at finanspolit<strong>ikke</strong>n skal være holdbar.<br />
Dermed har kapitlet identificeret tre centrale <strong>velfærd</strong>sdilemmaer, som hver<br />
for <strong>sig</strong> kan få alvorlige konsekvenser for finansieringen <strong>af</strong> fremtidens <strong>velfærd</strong>ssamfund.<br />
De tre <strong>velfærd</strong>sdilemmaer er, at middellevetiden stiger, at<br />
der fortsat vil være ønsker om reduktioner i arbejdstiden og at der vil være<br />
en stigende efterspørgsel efter serviceydelser i takt med velstandsudviklingen.<br />
Udfordringen er at udforme fremtidens <strong>velfærd</strong>ssamfund således, at disse<br />
tre udfordringer imødekommes samtidigt med, at den finanspolitiske holdbarhed<br />
sikres.<br />
363
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Bilag 12.1: Sammenligning med fremskrivninger fra DREAM og Det<br />
Økonomiske Råd<br />
Dette bilag sammenligner Velfærdskommissionens lang<strong>sig</strong>tede fremskrivning<br />
med tilsvarende analyser fra DREAM og Det Økonomiske Råd<br />
(DØR).<br />
Den seneste version <strong>af</strong> DREAMs fremskrivning indebærer, at størrelsen <strong>af</strong><br />
holdbarhedsproblemet svarer til en permanent reduktion i de offentlige udgifter<br />
på 1,95 pct. <strong>af</strong> BNP, hvis denne indføres med fuld virkning fra 2007.<br />
Også DØR finder, at finanspolit<strong>ikke</strong>n <strong>ikke</strong> er holdbar. I Det Økonomiske<br />
Råd (2004) vurderes, at størrelsen <strong>af</strong> det finanspolitiske holdbarhedsproblem<br />
svarer til en permanent reduktion i de offentlige udgifter på 1,9 pct. <strong>af</strong><br />
BNP, hvis den indføres med fuld virkning fra 2007. For en række centrale<br />
antagelser er der sammenfald mellem DØRs og DREAMs analyser. Der er<br />
forskel i antagelserne om arbejdsmarkedsdeltagelse.<br />
Der er således enighed mellem de to institutioner og Velfærdskommissionen<br />
om konklusionen: Hvis fremtidige generationer skal have et <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
<strong>af</strong> samme omfang som det nuværende, er finanspolit<strong>ikke</strong>n <strong>ikke</strong><br />
holdbar. Det, der adskiller Velfærdskommissionens rapport fra de øvrige,<br />
er vurderingen <strong>af</strong> størrelsesordenen. I det følgende præciseres hvilke forudsætninger,<br />
der har betydning for forskellene.<br />
Forskelle i vurderingerne<br />
Der er to hovedforskelle i forudsætningerne. Den ene er, at Velfærdskommissionen<br />
regner med en større fremtidig stigning i levetiden end både<br />
DREAM og DØR. Den anden er, at mens DREAM og DØR regner med<br />
en produktivitetsvækst på 1,5 pct. pr. år, regner Velfærdskommissionen<br />
med en produktivitetsvækst på 2,0 pct. pr. år.<br />
Med den nuværende indretning <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet betyder øget produktivitetsvækst,<br />
at også fremtidige offentlige udgifter til den enkelte modtager<br />
stiger hurtigere. Som beskrevet i <strong>af</strong>snittet, der diskuterer betydningen<br />
<strong>af</strong> øget vækst, betyder ændringen i befolkningssammensætningen, at<br />
øget vækst fører til, at den nødvendige tilpasning i finanspolit<strong>ikke</strong>n skal<br />
være større.<br />
Tilsvarende betyder den længere forventede levetid i Velfærdskommissionens<br />
beregninger isoleret set, at det finanspolitiske holdbarhedsproblem<br />
forværres i forhold til DREAMs og DØRs fremskrivninger.<br />
Disse fremskrivninger baseres begge på DREAMs befolkningsfremskrivning,<br />
der har en langsommere vækst i levetiden end Velfærdskommissionens<br />
fremskrivning. I Velfærdskommissionens fremskrivning stiger middellevetiden<br />
frem til 2080 med 5,2 år for mænd og 6,5 år for kvinder. I<br />
364
Kapitel 12<br />
DREAMs fremskrivning er den tilsvarende stigning 4,8 år for mænd og 2,1<br />
år for kvinder.<br />
Tages der udgangspunkt i DREAMs fremskrivning <strong>af</strong> den finanspolitiske<br />
holdbarhed, er den samlede effekt <strong>af</strong> den forlængede levetid og den højere<br />
for vækst, der følger <strong>af</strong> Velfærdskommissionens forudsætninger, en forværring<br />
<strong>af</strong> den finanspolitiske holdbarhed svarende til en ekstra besparelse<br />
på 1,92 pct. <strong>af</strong> BNP fra år 2007 (fuldt gennemført fra 2007). Det svarer<br />
til en fordobling <strong>af</strong> det finanspolitiske holdbarhedsproblem i forhold til<br />
DREAMs og DØRs forudsætninger. Hvis den samlede effekt søges fordelt<br />
på de to elementer, <strong>kommer</strong> resultatet til at <strong>af</strong>hænge <strong>af</strong>, i hvilken rækkefølge<br />
ændringerne gennemføres.<br />
Hvis man starter med DREAMs befolkningsfremskrivning og først ændrer<br />
udviklingen i middellevetiden, bliver det vækstændringen, der forklarer den<br />
største del <strong>af</strong> effekten. Befolkningsændringen alene forklarer en stigning i<br />
besparelsen på 0,65 pct. <strong>af</strong> BNP, mens besparelsen på de resterede 1,27<br />
pct. <strong>af</strong> BNP forklares <strong>af</strong> ændringer i væksten.<br />
Hvis man starter med DREAMs befolkningsfremskrivning, og omvendt<br />
først ændrer væksten, bliver det middellevetidsændringen, der forklarer<br />
den største del <strong>af</strong> effekten. I dette tilfælde forklarer ændringen i middellevetiden<br />
en stigning i besparelsen på 1,36 pct. <strong>af</strong> BNP, mens stigningen i<br />
besparelsen på de resterende 0,56 pct. <strong>af</strong> BNP forklares ved den højere<br />
vækst.<br />
Forklaringen på, at der er denne forskel i hvor meget ændringer i vækst og<br />
i middellevetid betyder, er, at der er et meget betydeligt samspil mellem de<br />
to ændringer. Middellevetidsstigningen er på den ene side <strong>af</strong>gørende for<br />
den fremtidige stigning i antallet <strong>af</strong> modtagere <strong>af</strong> offentlige udgifter, og udviklingen<br />
i væksten er på den anden side <strong>af</strong>gørende for, hvor meget den<br />
enkelte modtager får i ydelse fra det offentlige.<br />
Kombinationen <strong>af</strong> udviklingen i levetiden og udviklingen i væksten er derfor<br />
<strong>af</strong> stor betydning for størrelsen <strong>af</strong> det finanspolitiske problem. En kombination<br />
<strong>af</strong> lav vækst i middellevetiden og lav økonomisk vækst trækker i<br />
retning <strong>af</strong> at gøre det finanspolitiske problem lille, mens den modsatte<br />
kombination trækker i retning <strong>af</strong> at gøre det stort. De to øvrige kombinationsmuligheder<br />
ligger mellem de to yderpunkter.<br />
Rente, inflation og vækst<br />
En anden måde at se betydningen <strong>af</strong> antagelsen om øget vækst er at betragte<br />
realrenten korrigeret for vækst. Som beskrevet i <strong>af</strong>snit 12.4 om finansieringsmuligheder,<br />
sker finansieringen <strong>af</strong> den forventede stigning i de<br />
offentlige udgifter ved opbygning <strong>af</strong> henholdsvis en offentlig formue som<br />
følge <strong>af</strong> budgetoverskuddene og en pensionsformue, hvor<strong>af</strong> fremtidige<br />
udbetalinger beskattes. Størrelsen <strong>af</strong> det <strong>af</strong>kast, der <strong>kommer</strong> <strong>af</strong> formuer-<br />
365
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
ne, og stigningen i de fremtidige offentlige nettoudgifter <strong>af</strong>gør tilsammen,<br />
om de fremtidige offentlige nettoudgifter kan finansieres ved formue<strong>af</strong>kastet.<br />
Øget vækst betyder, at nettoudgifterne på langt <strong>sig</strong>t bliver højere, og<br />
med et givet rente<strong>af</strong>kast kræves derfor en større formue for at dække nettoudgifterne.<br />
Den centrale størrelse i denne sammenhæng er realrenten korrigeret for<br />
vækst for den del, der vedrører opsparingen i den offentlige sektor og merrealrenten<br />
(der også tager højde for <strong>af</strong>kastbeskatningen) for den del <strong>af</strong> opsparingen,<br />
der foregår i pensionsselskaber. Realrenten korrigeret for<br />
vækst og merrealrenten er tilnærmelsesvist bestemt som<br />
Realrente korrigeret for vækst = rente ÷ inflation ÷ vækst (eller reallønsstigning)<br />
Merrealrente = rente(1 ÷ pensions<strong>af</strong>kastskattesats) ÷ inflation ÷ vækst (eller<br />
reallønsstigning)<br />
Realrenten er stort set identisk i Velfærdskommissionens og DREAMs og<br />
DØRs analyser. De tager alle udgangspunkt i Nielsen og Risager (2001),<br />
der undersøger det historiske <strong>af</strong>kast på aktier og obligationer i Danmark. I<br />
perioden fra 1924 <strong>–</strong> 1999 har 1-årige obligationer et realt <strong>af</strong>kast før skat på<br />
3,3 pct.<br />
Velfærdskommissionens antagelser svarer nogenlunde til, at de nuværende<br />
niveauer for rente, inflation og vækst fastholdes. Obligationsrenten forudsættes<br />
at være 5,0 pct. og den udenlandske inflation forudsættes at være<br />
2,0 pct. Det giver en realrente på 2,94 pct. Antagelserne i DREAM og<br />
DØR er en rente på 4,75 pct. og en udenlandsk inflation på 1,75 pct. Det<br />
giver en realrente på 2,95 pct.<br />
Produktivitetsvæksten antages <strong>af</strong> Velfærdskommissionen at være 2,0 pct.,<br />
mens DREAM og DØR anvender en vækst på 1,5 pct. Fosgerau (2001)<br />
opstiller et vækstregnskab for Danmark, som viser, at den samlede vækst i<br />
værditilvæksten på gennemsnitligt 2,3 pct. i perioden 1966-98 fordeles<br />
med 0,9 procent til forøget kapitalindsats, -0,1 i form <strong>af</strong> arbejdsindsats og<br />
1,5 pct. i form <strong>af</strong> forøget multifaktorproduktivitet (MFP).<br />
DREAM og DØR anvender de 1,5 pct.’s vækst i MFP som den grundlæggende<br />
vækst, mens Velfærdskommissionen antager en grundlæggende<br />
produktivitetsvækst på 2,0 pct., fordi den samlede vækst i DREAM modellen<br />
alene <strong>kommer</strong> fra stigninger i arbejdsstyrken og i (arbejds)produktiviteten.<br />
Det skyldes, at antagelserne i modellen indebærer<br />
en tendens til konstant kapital-arbejdskr<strong>af</strong>t forhold, jf. Pedersen og Rasmussen<br />
(2001). En del <strong>af</strong> den stigning, der i vækstregnskabet tilskrives<br />
stigninger i kapital-arbejdskr<strong>af</strong>t forholdet, tillægges i Velfærdskommissionens<br />
fremskrivning stigninger i produktiviteten.<br />
366
Kapitel 12<br />
Forskellen i vækstforudsætninger betyder, at renten korrigeret for vækst<br />
bliver 1 pct. (eller 0,92 pct. hvis den regnes præcist ud) med Velfærdskommissionens<br />
forudsætninger, mens den bliver 1,5 pct. (eller 1,43 pct.<br />
hvis den regnes præcist ud) med DREAMs og DØRs antagelser.<br />
Betragtes <strong>af</strong>kastet på aktier er der såvel i Velfærdskommissionens fremskrivning<br />
som i DREAMs og DØRs regnet med et nominelt ”risikotillæg” på<br />
3 pct. Det er baseret på analyser i Nielsen og Risager (2001), der finder,<br />
at der i den historiske periode over de seneste 80 år er et nominelt risikotillæg<br />
på aktier på mellem 2,1 og 4,1 pct. <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> den præcise periode<strong>af</strong>grænsning.<br />
Et pensionsselskab, der har 40 pct. <strong>af</strong> kapitalen placeret i aktier og betaler<br />
15 pct. i pensions<strong>af</strong>kastskat, har med Velfærdskommissionens forudsætninger<br />
en merrealrente på 1,18 pct. I DREAMs og DØRs fremskrivning er<br />
den tilsvarende merrealrente på 1,72 pct. Til sammenligning anvender<br />
Pensionsmarkedsrådet i sine rapporter en merrealrente på 1,0 pct., når<br />
rådet skønner over udviklingen i pensionsdækningen. Det er således lavere<br />
end Velfærdskommissionen.<br />
Den grundlæggende forskel er Velfærdskommissionens antagelse om, at<br />
væksten er ½ pct. højere, end DREAM og DØR antager. Det betyder, at<br />
såvel realrenten korrigeret for vækst og merrealrenten er ca. ½ pct.point<br />
højere i DREAMs og DØRs fremskrivninger end i Velfærdskommissionens.<br />
Andre forudsætninger<br />
DREAMs fremskrivning suppleret med Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning<br />
og Velfærdskommissionens antagelser om rente, inflation<br />
og vækst betyder, at det finanspolitiske holdbarhedsproblem får en<br />
størrelse, så at den nødvendige besparelse fra 2007 bliver på 3,87 pct. <strong>af</strong><br />
BNP (=1,95 + 1,92). Da Velfærdskommissionens fremskrivning fører til, at<br />
der er et samlet holdbarhedsproblem på 3,71, er nettovirkningerne <strong>af</strong> de<br />
øvrige forskelle mellem DREAMs og Velfærdskommissionens fremskrivning<br />
begrænsede. Det samme gælder forskellene til DØR. En samlet<br />
over<strong>sig</strong>t over ændringerne i forhold til DREAM fremgår <strong>af</strong> tabellen nedenfor.<br />
For en gennemgang <strong>af</strong> forudsætningerne henvises til kapitel 11.<br />
Det bemærkes, at 0,21 pct.point <strong>af</strong> den samlede besparelse på 3,71 pct.<br />
<strong>af</strong> BNP skyldes, at Velfærdskommissionens antager, at stramningen sker<br />
gradvist fra 2011 til 2021, mens DREAM og DØR antager, at stramningen<br />
sker fra år 2007.<br />
367
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Tabel 12.35: Dekomponering <strong>af</strong> forskel mellem DREAMs og Velfærdskommissionens<br />
holdbarhedsberegning<br />
Pct. <strong>af</strong> BNP<br />
DREAMs grundforløb 1,95<br />
+0,5 procent årlig produktivitetsvækst (+0,73) 2,68<br />
+0,25 pct. udenlandsk inflation (+0,19) 2,87<br />
Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning (+1,36) 4,23<br />
+0,25 pct. højere nominel rente (-0,36) 3,87<br />
Lavere erhvervsfrekvens for efter<strong>kommer</strong>e fra mindre<br />
udviklede lande (+0,69) 4,56<br />
Forøget indbetaling til arbejdsmarkedspensioner på<br />
LO/DA-området (fra 9 til 12 pct. over 2005-2010) (-0,31) 4,25<br />
Risikotillæg til aktie<strong>af</strong>kast i ATP og SP (-0,39) 3,86<br />
Øgede erhvervsfrekvenser som følge <strong>af</strong> uddannelse<br />
og ændret skøn over efterlønstilbøjelighed (-0,39) 3,47<br />
Besparelse gennemført gradvist fra 2011 til 2021 i<br />
stedet for i 2007 (+0,21) 3,68<br />
Andet (+0,03) 3,71<br />
Vefærdskommissionens fremskrivning 3,71<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
368
Litteratur<br />
Det økonomiske Råd (2004): Dansk Økonomi, forår 2004.<br />
Kapitel 12<br />
Fosgerau, M. (2001): Nogle facts om dansk produktivitet, Nationaløkonomisk<br />
Tidsskrift, Bd.139 Nr. 1 pp. 42-60<br />
Nielsen, S. og O. Risager (2001): Stock Returns and Bond Yields in Denmark<br />
1922 <strong>–</strong> 1999. Scandinavian Economic History Review, vol. 49, no. 1,<br />
pp. 63-82<br />
Pedersen, L. H., M. B. Knudsen, A. D. Madsen, P. Schou, M. L. Sørensen,<br />
M. Andersen og P. Stephensen (2004): Indvandrere, offentlige udgifter og<br />
finanspolitisk holdbarhed, Rapport til Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere<br />
og Integration. Kan hentes på www.dreammodel.dk<br />
Pedersen, L. H. og M. Rasmussen (2001): Lang<strong>sig</strong>tsmultiplikatorer i<br />
ADAM og DREAM <strong>–</strong> en sammenlignende analyse, Nationaløkonomisk<br />
Tidsskrift, Bd.139 Nr. 2, pp. 147-165.<br />
Pedersen, L. H., P. Stephensen og P. Trier (1999): A CGE Analysis of the<br />
Danish Ageing Problem, Working Paper, DREAM. Kan hentes på<br />
www.dreammodel.dk<br />
Storesletten, K. (2000): Sustaining Fiscal Policy through Immigration,<br />
Journal of Political Economy vol. 108 no. 2, pp 300-323<br />
369
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
370
Kapitel 13<br />
Befolkningens bidrag til den offentlige<br />
sektor<br />
Den offentlige sektor bidrager til at udligne indkomstforskelle over et typisk<br />
livsforløb. I store træk modtager en gennemsnitlig person først ydelser fra<br />
det offentlige som barn og ung i form <strong>af</strong> uddannelse etc. Senere betales<br />
tilbage via skatten i den erhvervsaktive alder, og efter tilbagetrækning<br />
modtages efterløn, folkepension og pleje. Således er det typiske mønster,<br />
at unge og gamle modtager mere fra det offentlige, end de betaler, mens<br />
det for de erhvervsaktive forholder <strong>sig</strong> modsat.<br />
Set over et helt livsforløb kan en gennemsnitlig nyfødt forvente at modtage<br />
mere fra det offentlige, end han/hun <strong>kommer</strong> til at betale ind i skat, nemlig<br />
omkring ¾ mio. kr. målt som nutidsværdi, hvis der <strong>ikke</strong> foretages<br />
tilpasninger i den økonomiske politik. I et forløb, hvor bundskatten hæves<br />
tilstrækkeligt til at sikre en holdbar finanspolitik, kan en nyfødt kun<br />
modtage netto 0,4 mio. kr. fra det offentlige over et livsforløb. Det vil <strong>sig</strong>e,<br />
at hver nyfødt med den nuværende indretning <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
modtager knap 400.000 kr. mere fra det offentlige gennem et liv, end hvad<br />
der er holdbart.<br />
Den vigtigste grund til, at fremtidige generationer godt kan være<br />
nettomodtagere, uden at den offentlige gæld løber løbsk, er, at der i det<br />
holdbare forløb opbygges en offentlig formue. Rente<strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> denne<br />
formue muliggør et permanent underskud på den primære saldo, uden at<br />
der tæres på formuen. Den offentlige formue opbygges i det holdbare<br />
forløb frem til omkring 2080 og fastholdes derefter som en nogenlunde<br />
fast andel <strong>af</strong> BNP.<br />
Udover omfordelingen mellem forskellige alderstrin foretager <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
omfordeling fra mænd til kvinder. Således kan en nyfødt pige<br />
forvente at modtage 2,4 mio. kr. fra det offentlige, mens en nyfødt dreng<br />
skal bidrage med 0,8 mio. kr. Dette skyldes, at kvinder har lavere<br />
erhvervsfrekvens end mænd, får lavere løn, i højere grad end mænd<br />
benytter barselsorlov, og lever længere end mændene.<br />
Indvandrere modtager over et livsforløb mindre fra den offentlige sektor<br />
end deres efter<strong>kommer</strong>e, fordi de går glip <strong>af</strong> offentlige ydelser indtil<br />
indvandringstidspunktet. Efter<strong>kommer</strong>ne <strong>af</strong> indvandrere fra mindre<br />
udviklede lande skønnes at modtage mere end den resterende befolkning,<br />
hvilket dog er behæftet med nogen us<strong>ikke</strong>rhed, fordi der endnu er få<br />
efter<strong>kommer</strong>e over 24 år.<br />
371
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
372
Kapitel 13<br />
Befolkningens bidrag til den offentlige<br />
sektor<br />
13.1 Indledning<br />
I forlængelse <strong>af</strong> modelberegningerne i de foregående kapitler handler dette<br />
kapitel om omfordelingen via den offentlige sektor mellem generationer,<br />
køn og herkomstgrupper. Desuden analyseres de generations-, køns- og<br />
herkomstmæs<strong>sig</strong>e konsekvenser <strong>af</strong> eksempler på <strong>velfærd</strong>sreformer, der<br />
sikrer finanspolitisk holdbarhed.<br />
Omfordelingen mellem befolkningsgrupper illustreres på to forskellige måder.<br />
For det første beskrives nettobidraget til den offentlige sektor for forskellige<br />
alderstrin på et givet tidspunkt. For det andet beregnes nettobidraget<br />
over et livsforløb for de forskellige befolkningsgrupper.<br />
Beregningerne i dette kapitel adskiller <strong>sig</strong> på forskellig vis fra fordelingsbeskrivelserne<br />
i kapitel 7. Først og fremmest fokuserer dette kapitel på gennemsnit<br />
for forskellige grupper, mens kapitel 7 beskæftiger <strong>sig</strong> med<br />
spredning inden for grupper. Derudover indeholder nærværende kapitel en<br />
fremadrettet tilgang i form <strong>af</strong> nettobidrag over beregnede fremtidige livsforløb.<br />
Afsnit 13.2 beskriver aldersfordelingen <strong>af</strong> offentlige indtægter og nettobidrag<br />
til det offentlige. På baggrund <strong>af</strong> disse beregnes en nyfødt persons<br />
forventede nettobidrag over et livsforløb. Der foretages en sammenligning<br />
<strong>af</strong> nettobidraget under antagelse <strong>af</strong>, dels at der <strong>ikke</strong> foretages tilpasninger<br />
<strong>af</strong> den økonomiske politik, dels <strong>af</strong> eksempler på, at finanspolit<strong>ikke</strong>n gøres<br />
holdbar.<br />
Afsnit 13.3 belyser <strong>velfærd</strong>ssamfundets omfordeling mellem kvinder og<br />
mænd. Dette gøres med udgangspunkt i dels et øjebliksbillede for 2001,<br />
dels et gennemsnitligt livsforløb for de to køn.<br />
Afsnit 13.4 handler om omfordelingen mellem forskellige herkomstgrupper<br />
såvel i et enkelt år som over et livsforløb.<br />
Afsnit 13.5 indeholder kapitlets konklusioner.<br />
13.2 Offentlige indtægter og nettobidrag til det offentlige<br />
I dette kapitel analyseres både den gennemsnitlige omfordeling mellem<br />
befolkningsgrupper på et givet tidspunkt og omfordelingen mellem generationer,<br />
der lever på forskellige tidspunkter. For at kunne gennemføre dette<br />
er det nødvendigt at fordele både udgifter og indtægter for det offentlige<br />
373
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
på ethvert tidspunkt på generationer, køn og herkomstgrupper. En række<br />
poster på den offentlige saldo er i DREAM specifikt modelleret i tilknytning<br />
til de relevante befolkningsgrupper, mens andre må fordeles forholdsmæs<strong>sig</strong>t.<br />
Antagelserne vedrørende aldersprofilen og den fremtidige udvikling i de<br />
offentlige individuelle udgifter og overførsler er nærmere beskrevet i kapitel<br />
11. Ud over de i kapitel 11 nævnte udgifter foretages en fordeling <strong>af</strong> det<br />
kollektive offentlige forbrug, således at samtlige poster på den primære<br />
saldo — dvs. eksklusive renter <strong>–</strong> er fordelt på personer. Det kollektive offentlige<br />
forbrug fordeles for et givet år forholdsmæs<strong>sig</strong>t på tværs <strong>af</strong> køn og<br />
herkomst- og aldersgrupper. Den samlede fordeling <strong>af</strong> de fremtidige offentlige<br />
udgifter danner den ene halvdel <strong>af</strong> det aldersfordelte nettobidrag.<br />
Den anden halvdel består i en fordeling <strong>af</strong> de offentlige indtægter. De personlige<br />
indkomstskatter, arbejdsmarkedsbidrag og sociale bidrag er i<br />
DREAM tilknyttet de relevante befolkningsgrupper og fordelingen på befolkningsgrupper<br />
foretages i overensstemmelse hermed. Andre personlige<br />
skatter, vægt<strong>af</strong>gifter og kapitalskatter kan henføres på køn og alder, mens<br />
fordelingen på herkomstgrupper foretages forholdsmæs<strong>sig</strong>t efter befolkningsgruppernes<br />
størrelse. Forbrugsskatterne er modelleret i forhold til<br />
alderstrin, og fordelingen på køn og herkomst må derfor ske forholdsmæs<strong>sig</strong>t<br />
i forhold til disponibel indkomst. Endelig fordeles produktionsskatter,<br />
selskabsskat, pensions<strong>af</strong>kastskat, bruttorestindkomst, frivillige og imputerede<br />
sociale bidrag og diverse løbende kapitaloverførsler jævnt <strong>–</strong> dvs.<br />
med ens kronebeløb <strong>–</strong> på den voksne befolkning over 17 år.<br />
Den nævnte fordeling <strong>af</strong> de offentlige indtægter viser for 2001 en stigning<br />
fra 17-årsalderen frem til begyndelsen <strong>af</strong> 40’erne, hvorefter indtægterne<br />
ligger omkring et niveau på 200.000 kr. om året, jf. figur 13.1. Stigningen<br />
skal ses i lyset <strong>af</strong> stigende erhvervsfrekvens og gennemsnitsløn. For aldersgrupperne<br />
op mod 67 år falder indtægterne i takt med tilbagetrækning.<br />
På grund <strong>af</strong> et beskedent datagrundlag for skat på kapitalpension og<br />
arve<strong>af</strong>gift må disse skatter fordeles på aldersgrupperne fra 67 til 76 år,<br />
hvilket forårsager en stigning i de offentlige indtægter fra disse aldersgrupper.<br />
374
Figur 13.1: Aldersfordelte offentlige indtægter, 2001<br />
1.000 kr.<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
2-6<br />
12-16<br />
22-26<br />
32-36<br />
42-46<br />
Kapitel 13<br />
Anm.: De gennemsnitlige offentlige indtægter for aldersgrupperne 67-76 år er højere end<br />
for omkringliggende aldersgrupper pga. tekniske forudsætninger i DREAM vedrørende<br />
placeringen <strong>af</strong> skat på kapitalpensioner og arve<strong>af</strong>gift.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
52-56<br />
62-66<br />
72-76<br />
82-86<br />
92-96<br />
1.000 kr.<br />
250<br />
For de efterfølgende år i den økonomiske fremskrivning udgør fordelingen<br />
<strong>af</strong> offentlige indtægter på befolkningsgrupper en integreret del <strong>af</strong> modelberegningen<br />
med DREAM. Det vil <strong>sig</strong>e, at der tages højde for modelleringen<br />
<strong>af</strong> befolkningens fremtidige økonomiske adfærd. Eksempelvis indregnes<br />
virkningerne <strong>af</strong> udbygningen <strong>af</strong> arbejdsmarkedspensionerne, hvilket blandt<br />
andet påvirker det fremtidige skatteprovenu. Derved løftes isoleret set den<br />
beregnede fremtidige indtægt for pensionister i forhold til figur 13.1, der<br />
viser et øjebliksbillede i 2001.<br />
Med udgangspunkt i fordelingen <strong>af</strong> offentlige udgifter og indtægter kan der<br />
herefter beregnes en aldersprofil for befolkningens nettobidrag til den offentlige<br />
sektor. Nettobidraget giver et billede <strong>af</strong> sammenhængen mellem<br />
alder og befolkningens samlede mellemværende med den offentlige sektor.<br />
Nettobidraget pr. person beregnes ved at dividere generationernes<br />
nettobidrag med antallet <strong>af</strong> personer i de enkelte årgange.<br />
En gennemsnitlig person bidrager via sin skattebetaling til finansieringen<br />
<strong>af</strong> de offentlige udgifter, mens personen er på arbejdsmarkedet, dvs. fra<br />
omkring 25-årsalderen til pensionering omkring 62-65 år. Omvendt modtager<br />
personen (netto) penge eller ydelser fra det offentlige som ung og<br />
som gammel. Nettobidraget i perioden som erhvervsaktiv topper omkring<br />
100.000 kr. pr. år, jf. figur 13.2. Den årlige offentlige nettoudgift til børn og<br />
unge er godt 100.000 kr., mens nettoudgiften til pensionisterne er stigende<br />
med alderen op til godt 250.000 kr. til de ældste ældre på grund <strong>af</strong> stigen-<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
375
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
de forbrug <strong>af</strong> offentlig service. Det gennemsnitlige dødelighedsmønster<br />
betyder dog, at langt færre modtager alderdomsydelserne end børneydelserne.<br />
Således har bidragsprofilen <strong>–</strong> renset for dødelighed <strong>–</strong> større tyngde<br />
i de unge år end i de ældre år, jf. senere.<br />
Figur 13.2: Gennemsnitlige nettobidrag til den offentlige sektor, 2001<br />
1.000 kr.<br />
1.000 kr.<br />
150<br />
150<br />
100<br />
-50<br />
-100<br />
-150<br />
-200<br />
-250<br />
-300<br />
-300<br />
Anm.: Det gennemsnitlige nettobidrag for aldersgrupperne 67-76 år er højere end for<br />
omkringliggende aldersgrupper pga. tekniske forudsætninger i DREAM vedrørende<br />
placeringen <strong>af</strong> skat og arve<strong>af</strong>gift på kapitalpensioner.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
376<br />
50<br />
0<br />
2-6<br />
12-16<br />
22-26<br />
32-36<br />
42-46<br />
52-56<br />
62-66<br />
72-76<br />
82-86<br />
92-96<br />
100<br />
50<br />
0<br />
-50<br />
-100<br />
-150<br />
-200<br />
-250<br />
Det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund er overvejende her-og-nu-finansieret, således<br />
at retten til ydelser fra det offentlige med få undtagelser <strong>–</strong> f.eks. ATP,<br />
dagpenge og efterløn <strong>–</strong> er u<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> personens indbetalinger. Udgifterne<br />
til overførsler og service finansieres i stedet i stor udstrækning <strong>af</strong> de<br />
løbende, årlige skattebetalinger. Det vil <strong>sig</strong>e, at det til enhver tid er de erhvervsaktive,<br />
der finansierer det offentliges ydelser, idet der dog i en vis<br />
udstrækning er mulighed for, at det offentlige optager gæld. Dette kan<br />
man opfatte som en slags kontrakt mellem generationerne. Kontrakten<br />
sikrer, at et ungt menneske kan modtage ydelser i form <strong>af</strong> for eksempel<br />
uddannelse uden på forhånd at have sparet op <strong>–</strong> eller uden at forældrene<br />
har sparet op. Dette kan lade <strong>sig</strong> gøre, fordi det unge menneske senere<br />
forventes at levere en modydelse, når vedkommende indtræder på arbejdsmarkedet<br />
og begynder at betale skat. I denne periode betaler man til<br />
gengæld til andre. Og efter den erhvervsaktive periode kan personen<br />
trække <strong>sig</strong> tilbage og modtage fra de yngre generationer. Et alternativ til<br />
her-og-nu-finansieringen er det opsparingsbaserede <strong>velfærd</strong>ssamfund, jf.<br />
kapitel 4.<br />
Nutidsværdien <strong>af</strong> en nyfødt persons samlede nettobidrag over livsforløbet<br />
udgør i øjebl<strong>ikke</strong>t -0,8 mio. kr., jf. tabel 13.1. Det vil <strong>sig</strong>e, at en nyfødt iføl-
Kapitel 13<br />
ge Velfærdskommissionens fremskrivning kan forvente gennem sit liv at<br />
modtage 0,8 mio. kr. mere fra det offentlige end vedkommende <strong>kommer</strong> til<br />
at indbetale målt i nutidskroner. Vel at mærke hvis finanspolit<strong>ikke</strong>n i hele<br />
den nyfødtes liv fortsætter med uændrede skattesatser, indekseringsregler<br />
og udbredelse <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sordninger, dvs. forudsætninger svarende til beregningen<br />
uden tilpasninger, der er beskrevet i kapitel 12.<br />
Tabel 13.1: Nutidsværdi <strong>af</strong> nyfødt persons nettobidrag<br />
Uden tilpasninger Grundforløb<br />
------------------ Mio. kr. --------------------<br />
Direkte skatter 3,5 4,0<br />
Indirekte skatter 1,3 1,1<br />
Andet 2,3 2,1<br />
I alt 7,1 7,3<br />
Overførsler 2,4 2,4<br />
Individuel service 3,5 3,4<br />
Kollektivt forbrug 1,1 1,0<br />
Andet 0,9 0,8<br />
I alt 7,8 7,7<br />
Nettobidrag -0,8 -0,4<br />
Anm.: Grundforløb angiver scenarie med sikring <strong>af</strong> finanspolitisk holdbarhed via stigning<br />
i bundskat. Personen antages at blive født i 2005.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
I beregningen <strong>af</strong> nutidsværdien er fremtidige betalinger gjort sammenlignelige<br />
med nutidige beløb via en diskontering med en realrente på knap 3<br />
pct. p.a. Derudover tager beregningen højde for den forventede dødelighed<br />
gennem et livsforløb, og dermed at nettobidragene for de ældste årgange<br />
vedrører færre personer end for de yngste årgange i samme generation.<br />
At hver nyfødt i øjebl<strong>ikke</strong>t gennem sit livsforløb forventes at modtage et<br />
nettobeløb på 0,8 mio. kr. fra det offentlige, <strong>af</strong>spejler delvist, at finanspolit<strong>ikke</strong>n<br />
<strong>ikke</strong> er holdbar med de forudsætninger, som Velfærdskommissionen<br />
tager udgangspunkt i, nemlig at <strong>velfærd</strong>ssamfundet i fremtiden skal<br />
have samme omfang som i dag. Det vil <strong>sig</strong>e, at hvis der <strong>ikke</strong> foretages tilpasninger,<br />
overlades problemet med at sikre den fremtidige finansiering til<br />
kommende generationer.<br />
Hvis finanspolit<strong>ikke</strong>n strammes, så den bliver holdbar, og både nuværende<br />
og fremtidige generationer deltager i finansieringen, ændres nettoindbetalingsprofilen<br />
over livsforløbet for en person, der fødes i 2005. Hvis opstramningen<br />
sker via en forhøjelse <strong>af</strong> bundskatten forventes hver nyfødt<br />
person ifølge fremskrivningen i stedet at modtage netto 0,4 mio. kr. gennem<br />
et livsforløb fra den offentlige sektor.<br />
377
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Det betyder således, at det offentlige for hver nyfødt mangler 0,4 mio. kr. <strong>–</strong><br />
dvs. forskellen mellem 0,8 og 0,4 mio. kr. <strong>–</strong> over livsforløbet i forhold til et<br />
holdbart forløb. For hvert nyfødt barn skal der altså over et livsforløb eksempelvis<br />
opkræves 0,4 mio. kr. mere i skat i form <strong>af</strong> en forhøjelse <strong>af</strong><br />
bundskatten. Alternativt kan holdbarheden, som nævnt i kapitel 12, sikres<br />
via styrkelse <strong>af</strong> arbejdsudbuddet, offentlige besparelser eller justeringer <strong>af</strong><br />
andre skatter end bundskatten. De 0,4 mio. kr. pr. nyfødt svarer til de i kapitel<br />
12 nævnte stramningskrav, idet det dog skal understreges, at de<br />
nævnte stramninger <strong>ikke</strong> blot rammer nyfødte og kommende generationer,<br />
men også nulevende generationer, der er i live efter stramningen, der antages<br />
at ske gradvist fra 2011 - 2021.<br />
Forskellen mellem grundforløbet og forløbet uden tilpasninger svarer til, at<br />
nyfødte i 2005 gennem et gennemsnitligt livsforløb får udbetalt et årligt<br />
beløb på knap 18.000 kr. mere end i et holdbart forløb. Dette er beregnet<br />
under forudsætning <strong>af</strong> en nominel rente på 5 pct. om året.<br />
Beløbenes størrelse påvirkes <strong>af</strong> forudsætningen vedrørende diskonteringsrente.<br />
Det vil <strong>sig</strong>e, at regnestykket kan komme til at ændre <strong>sig</strong>, hvis<br />
renten over livsforløbet <strong>af</strong>viger fra forudsætningen. Hvis renten bliver højere<br />
end forudsat, vil nettobidraget blive mindre (mere negativt), fordi individerne<br />
modtager ydelser før de skal bidrage. Omvendt kan nettobidraget<br />
blive større, hvis renten bliver lavere end antaget i beregningen. Fortegnene<br />
i tabel 13.1 forbliver dog uændrede <strong>selv</strong> ved en realrente på nul, idet<br />
den gennemsnitlige nyfødte person i denne situation fortsat vil være nettomodtager<br />
i begge forløb.<br />
I grundforløbet <strong>kommer</strong> den nyfødte til at betale mere i indkomstskat på<br />
grund <strong>af</strong> den højere bundskat. Til gengæld bliver den disponible indkomst<br />
mindre, og derfor reduceres privatforbruget og dermed de indirekte skattebetalinger,<br />
f.eks. moms, jf. tabel 13.1. Samlet stiger skattebetalingen<br />
med omkring 200.000 kr. i forhold til forløbet uden tilpasninger. Udgifterne<br />
til individuel service og kollektivt forbrug forventes at blive lidt lavere i<br />
grundforløbet, da disse udgifter følger BNP, som udvikler <strong>sig</strong> lidt langsommere<br />
end uden tilpasninger.<br />
Som tabel 13.1 viser, foretager det offentlige i det holdbare grundforløb en<br />
nettoudbetaling til personer, der fødes i 2005. Det samme er i grundforløbet<br />
tilfældet for efterfølgende generationer. Dette kan synes overraskende,<br />
fordi det <strong>ikke</strong> umiddelbart fore<strong>kommer</strong> som et holdbart forløb, men det har<br />
tre forklaringer.<br />
For det første opbygges i grundforløbet en betydelig offentlig nettoformue,<br />
og rente<strong>af</strong>kastet <strong>af</strong> denne formue gør det muligt for de fremtidige generationer<br />
at have underskud på det primære budget, uden at formuen nedbringes.<br />
Den offentlige nettoformue stiger ifølge modelberegningen til et<br />
niveau omkring 135 pct. <strong>af</strong> BNP i 2081, jf. tabel 13.2. Nettoformuen omfatter<br />
offentlige fonde, herunder ATP.<br />
378
Kapitel 13<br />
Renteudgifterne vendes i grundforløbet allerede til nettorenteindtægter fra<br />
2011, hvorefter nettorenteindtægterne gradvist stiger til 6 pct. <strong>af</strong> BNP i<br />
2081 som følge <strong>af</strong> den offentlige formueopbygning. Den primære saldo<br />
kan derfor udvikle <strong>sig</strong> til et underskud på 1 pct. <strong>af</strong> BNP i 2081, og alligevel<br />
fastholdes et overskud på 5 pct. <strong>af</strong> BNP.<br />
Tabel 13.2: Offentlig saldo og nettogæld i grundforløb med højere<br />
bundskat<br />
2001 2011 2021 2041 2081<br />
---------------------------- Pct. <strong>af</strong> BNP ----------------------------<br />
Primær saldo 4,3 1,2 3,1 0,2 -1,0<br />
Renteudgifter, netto 1,4 -0,6 -1,6 -3,8 -6,0<br />
Offentlig saldo 2,8 1,9 4,8 3,9 5,0<br />
Nettoformue -6,5 17,3 48,8 84,9 135<br />
Anm.: Offentlige fonde inkl. ATP medregnes til den offentlige sektor.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
For det andet er fremtidige reale nettobetalinger diskonteret med realrenten.<br />
Da nettobidragsprofilen for en gennemsnitlig person har en betydelig<br />
del <strong>af</strong> tyngden <strong>af</strong> modtagne ydelser i de unge år, vil diskonteringen trække<br />
i retning <strong>af</strong>, at bidragene til det offentlige bliver relativt mindre end de modtagne<br />
ydelser i børne- og ungdomsalderen, alene fordi sidstnævnte falder<br />
først.<br />
For det tredje vil alle fremtidige generationer kunne nyde godt <strong>af</strong>, at de<br />
generationer, der levede i <strong>velfærd</strong>ssamfundets opbygningsperiode, finansierede<br />
opbygningen via skatter uden <strong>selv</strong> i fuldt omfang at have draget<br />
fordel <strong>af</strong> systemets ydelser til børn og unge. Derudover er de nulevende<br />
erhvervsaktive generationer i gang med at betale tilbage for den uddannelse,<br />
pasning osv., de modtog som børn og unge. Denne omfordeling<br />
mellem generationer er en vigtig forskel mellem et her-og-nu-finansieret<br />
og et opsparingsbaseret <strong>velfærd</strong>ssamfund. Omfordelingen <strong>af</strong>spejler den<br />
tidligere omtalte implicitte kontrakt mellem generationerne.<br />
Det er således <strong>ikke</strong> nødvendigt at stramme finanspolit<strong>ikke</strong>n så meget, at<br />
en nyfødts mellemværende med det offentlige er nul over et livsforløb.<br />
Selv hvis alle fremtidige generationer er nettomodtagere over livet, kan<br />
finanspolit<strong>ikke</strong>n være holdbar, jf. boks 13.1 for en yderligere uddybning.<br />
Nettobidragene, der beskrives her, kan <strong>ikke</strong> anvendes til at opgøre omkostningen<br />
eller gevinsten ved en ekstra nyfødt person. Det skyldes, at<br />
der medregnes en række poster på den offentlige saldo, der under alle<br />
omstændigheder vil realiseres. For eksempel er udgifter til politi, forsvar<br />
og kongehus fordelt ligeligt på den eksisterende befolkning. Hvis der fødes<br />
et ekstra barn vil der <strong>ikke</strong> komme yderligere udgifter til f.eks. kongehuset.<br />
Hen<strong>sig</strong>ten er i stedet at fokusere på en total opgørelse <strong>af</strong> befolkningens<br />
mellemværende med det offentlige.<br />
379
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Boks 13.1: Hvordan kan fremtidige generationers nettobidrag være<br />
negativt i et holdbart forløb?<br />
For at illustrere hvordan en holdbar finanspolitik kan være forenelig med, at fremtidige<br />
generationer er nettomodtagere, kan man tage udgangspunkt i et helt stiliseret<br />
eksempel. Betragt en økonomi uden vækst og inflation, hvor indbyggerne<br />
lever to perioder, hhv. som ung og som erhvervsaktiv, og hvor alle generationer er<br />
lige store. Som ung antages man at modtage et beløb <strong>af</strong> det offentlige, hvilket<br />
netop finansieres som en fast andel <strong>af</strong> den samtidigt erhvervsaktive generations<br />
indkomst, dvs. at der altid er balance på den offentlige saldo.<br />
Selvom den unge generation modtager et beløb, der er præcist lige så stort som<br />
det beløb, der skal betales som erhvervsaktiv i den efterfølgende periode, så vil<br />
nettobidraget på grund <strong>af</strong> diskonteringsrenten blive negativt, fordi generationen<br />
modtager, før den betaler. Dette vil gælde for alle generationer undtagen den allerførste<br />
generation, som vil have et positivt nettobidrag, fordi den i forbindelse<br />
med opbygningen <strong>af</strong> systemet indbetaler som erhvervsaktiv uden at modtage<br />
ydelsen som ung.<br />
I figuren nedenfor er generationerne fra eksemplet indtegnet. Med blåt er skatteindbetalingerne<br />
markeret, mens rødt angiver udbetalinger fra det offentlige. Den<br />
første generation foretager kun indbetaling, mens efterfølgende generationer både<br />
modtager og betaler. Bemærk, at tegningen er beskåret, så den kun viser første<br />
del <strong>af</strong> generation 6’s liv. Saldoen på det offentlige budget fås ved at summere<br />
lodret. Det ses, at der til enhver tid er balance på det offentlige budget.<br />
Figur a. Stiliseret eksempel på her-og-nu-finansiering<br />
Generation<br />
1<br />
380<br />
2<br />
3<br />
4<br />
5<br />
6<br />
1 2 3 4 5<br />
tid
Boks 13.1 (Fortsat):<br />
Kapitel 13<br />
Hvis modtagergenerationernes nettobidrag over livsforløbet måles på deres respektive<br />
fødselstidspunkt, vil alle nettobidrag være identiske. Men hvis nettobidragene<br />
i stedet måles på opbygningstidspunktet, vil de fjerntliggende generationers<br />
nettobidrag blive stadigt mindre på grund <strong>af</strong> diskonteringen. Summen <strong>af</strong> nettobidragene<br />
for modtagerne diskonteret til et fælles tidspunkt vil være lig med indbetalingen<br />
fra den første generation målt på samme tidspunkt. Med andre ord har<br />
den første generation i dette eksempel bidraget til alle de følgende generationer.<br />
Bidraget fra den første generation til alle efterfølgende medvirker sammen med<br />
diskonteringen til, at nettobidraget for alle efterfølgende generationer kan være<br />
negativt. Det vil derfor også være tilfældet <strong>selv</strong> uden diskontering.<br />
Virkelighedens verden er naturligvis <strong>ikke</strong> så sort-hvid som dette stiliserede eksempel.<br />
Blandt andet er der i praksis mulighed for at stifte gæld eller opbygge<br />
formue, hvilket i en vis udstrækning forskyder finansieringsbyrden mellem generationerne.<br />
Desuden sker opbygningen <strong>af</strong> et <strong>velfærd</strong>ssamfund gradvist ved udbygning<br />
<strong>af</strong> nye og eksisterende ordninger, således at der er forskellige tilbud til forskellige<br />
generationer. Det vil derfor i praksis være vanskeligt at opgøre, hvilke<br />
generationer, der har ydet henholdsvis modtaget nettobeløb fra det offentlige.<br />
Men eksemplet understreger, at det <strong>ikke</strong> er nødvendigt at stramme finanspolit<strong>ikke</strong>n<br />
så meget op, at fremtidige nyfødtes nettobidrag bliver nul.<br />
Eksemplet tager udgangspunkt i det forhold, at de personfordelte offentlige udgifter<br />
har størst tyngde i de unge år, men man kunne tænke <strong>sig</strong> det stik modsatte<br />
eksempel, nemlig et her-og-nu-finansieret <strong>velfærd</strong>ssamfund med forholdsvis stor<br />
vægt på pensionsydelser. I dette tilfælde vil konklusionen på et tilsvarende stiliseret<br />
eksempel være lige omvendt, nemlig at de første generationer, der modtager<br />
offentlig pension vil være nettomodtagere, mens alle efterfølgende generationer<br />
skal være bidragsydere for at finanspolit<strong>ikke</strong>n er holdbar.<br />
13.3 Kønsfordelte nettobidrag til den offentlige sektor<br />
Nettobidragene for kvinder og mænd har omtrent samme profil hen over<br />
livsforløbet, men mændenes nettobidrag ligger i den erhvervsaktive alder<br />
på et højere niveau. Dette skal ses i lyset <strong>af</strong>, at mænd gennemsnitligt har<br />
højere erhvervsfrekvens og løn. Både kvinder og mænd modtager omkring<br />
100.000 kr. netto fra det offentlige op til omkring 16 års alderen, jf. figur<br />
13.3. Derefter begynder stigende erhvervsfrekvenser at hæve nettobidraget.<br />
For kvinder stiger nettobidraget til godt 80.000 kr. midt i 40’erne, mens<br />
mænd gennemsnitligt når op på knapt det dobbelte på samme alderstrin.<br />
Mænd har også i pensionsalderen et lidt højere nettobidrag end kvinder,<br />
hvilket hovedsageligt skyldes, at der er flere enlige kvinder end mænd, og<br />
at folkepensionen er højere for enlige.<br />
Kvindernes lavere gennemsnitlige nettobidrag i den erhvervsaktive alder<br />
og længere middellevetid betyder, at en gennemsnitlig nyfødt pige over sit<br />
livsforløb kan forvente at modtage 2,4 mio. kr. mere fra det offentlige, end<br />
hun betaler, hvis de gældende skattesatser, ydelsesindekseringer, udbredelse<br />
<strong>af</strong> ordninger osv. fastholdes gennem kvindens liv, jf. tabel 13.3. Til<br />
381
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
sammenligning forventes en gennemsnitlig nyfødt dreng at komme til at<br />
betale 0,8 mio. kr. netto til det offentlige gennem sit liv.<br />
Figur 13.3: Gennemsnitlige nettobidrag til den offentlige sektor,<br />
mænd og kvinder, 2001<br />
1.000 kr.<br />
200<br />
150<br />
100<br />
-50<br />
-100<br />
-150<br />
-200<br />
-250<br />
-300<br />
Anm.: De gennemsnitlige offentlige indtægter for aldersgrupperne 67-76 år er højere end<br />
for omkringliggende aldersgrupper pga. tekniske forudsætninger i DREAM vedrørende<br />
placeringen <strong>af</strong> skat på kapitalpensioner og arve<strong>af</strong>gift.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
382<br />
50<br />
0<br />
2-6<br />
12-16<br />
22-26<br />
32-36<br />
42-46<br />
52-56<br />
62-66<br />
Mænd Kvinder<br />
72-76<br />
82-86<br />
92-96<br />
1.000 kr.<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
-50<br />
-100<br />
-150<br />
-200<br />
-250<br />
-300<br />
Hvis finanspolitisk holdbarhed sikres via en forhøjelse <strong>af</strong> bundskatten, stiger<br />
både kvinder og mænds nettobidrag. Stigningen i nettobidraget vurderes<br />
ved denne finansieringsform at være størst for mændene på grund <strong>af</strong><br />
mændenes højere gennemsnitlige indkomster. Således stiger den gennemsnitlige<br />
mands nettobidrag til 1,3 mio. kr. i grundforløbet, hvilket er en<br />
stigning på 0,5 mio. kr., jf. tabel 13.3. For den nyfødte kvinde udgør stigningen<br />
til sammenligning 0,3 mio.kr.<br />
Tabel 13.3: Kønsfordeling <strong>af</strong> nutidsværdi <strong>af</strong> nyfødt persons nettobidrag<br />
Uden tilpasninger Grundforløb<br />
-------------------- Mio. kr. -------------------<br />
Nutidsværdi <strong>af</strong> nyfødt piges<br />
nettobidrag<br />
-2,4 -2,1<br />
Nutidsværdi <strong>af</strong> nyfødt drengs<br />
nettobidrag<br />
0,8 1,3<br />
Anm.: Grundforløb angiver scenarie med sikring <strong>af</strong> finanspolitisk holdbarhed via stigning<br />
i bundskat. Personen antages at blive født i 2005.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.
Kapitel 13<br />
Graden <strong>af</strong> omfordeling mellem kønnene via de offentlige kasser viser <strong>ikke</strong><br />
direkte noget om ligestilling. Ligestilling på arbejdsmarkedet handler <strong>ikke</strong><br />
om omfordeling, men om mænd og kvinders løn- og karriereforhold. Når<br />
det er sagt, kan tallene ovenfor måske alligevel give en indirekte antydning<br />
<strong>af</strong> kønnenes indbyrdes økonomiske forhold.<br />
Først og fremmest er der grund til at slå fast, at udbygningen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sstaten<br />
har skabt de nødvendige betingelser for ligestilling mellem mænd<br />
og kvinder. Pasningen <strong>af</strong> børn og ældre blev tidligere typisk varetaget <strong>af</strong><br />
kvinderne, og udflytningen <strong>af</strong> disse pasningsopgaver fra familien til den<br />
offentlige sektor har forbedret kvindernes muligheder for at deltage på arbejdsmarkedet.<br />
Dermed har det danske <strong>velfærd</strong>ssamfund fjernet <strong>sig</strong> fra en<br />
kvindelig-omsorgsgiver-model i retning mod familie-arbejds-modellen, jf.<br />
kapitel 2. Kvinderne har i takt med udbygningen <strong>af</strong> <strong>velfærd</strong>sstaten markant<br />
forøget deres erhvervsfrekvens.<br />
Forskellen i kønnenes nettobidrag i løbet <strong>af</strong> den erhvervsaktive alder <strong>af</strong>spejler<br />
dog blandt andet, at kvinderne udnytter mulighederne for barselsorlov<br />
mere end mændene. Det gennemsnitlige længere fravær fra arbejdsmarkedet<br />
i forbindelse med barsel og <strong>af</strong>ledte effekter på anciennitet<br />
og kompetencer kan være medvirkende til, at kvindernes løn gennemsnitligt<br />
er lavere end mændenes. Familiernes valg vedrørende, hvem der tager<br />
barselsorlov, børns sygedage osv., kan således være med til at udsætte<br />
den fulde ligestilling.<br />
13.4 Herkomstfordelte mellemværender med den offentlige<br />
sektor<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande modtager i højere grad end andre<br />
ydelser fra det offentlige i løbet <strong>af</strong> den erhvervsaktive alder, hvilket er naturligt<br />
i betragtning <strong>af</strong>, at nogle <strong>af</strong> indvandrerne <strong>kommer</strong> til landet som<br />
flygtninge og kan have vanskeligheder med sprog og færre erhvervskompetencer.<br />
Forskellen mellem indvandrere fra disse lande og den resterende<br />
befolkning er gennemsnitligt omkring 50.000 kr. i løbet <strong>af</strong> 30’erne og<br />
40’erne, jf. figur 13.4. Fra folkepensionsalderen og frem er udgifterne omtrent<br />
som for den øvrige befolkning.<br />
Indtil videre er der kun meget få personer over 24 år i gruppen <strong>af</strong> efter<strong>kommer</strong>e<br />
fra mindre udviklede lande, og derfor er der særlig stor us<strong>ikke</strong>rhed<br />
om, hvordan mønstret for denne gruppes erhvervs- og overførselsindkomster<br />
ser ud. I modelberegningerne antages det, at integrationen målt<br />
ved de aldersbetingede erhvervsfrekvenser sker lige så hurtigt for efter<strong>kommer</strong>e<br />
fra mindre udviklede lande som for efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede<br />
lande. Denne antagelse er mindre optimistisk end antagelser i tidligere<br />
DREAM-analyser, fordi erhvervsfrekvensen for efter<strong>kommer</strong>ne fra<br />
mindre udviklede lande derved forbliver på et lavere niveau end andre<br />
grupper. Antagelsen bygger på Nielsen m.fl. (2003) og Jacobsen og Smith<br />
(2003), der viser, at efter<strong>kommer</strong>e <strong>af</strong> indvandrere fra mindre udviklede<br />
383
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
lande uddannelses- og beskæftigelsesmæs<strong>sig</strong>t sakker betydeligt efter<br />
jævnaldrende danske unge.<br />
Antagelsen om erhvervsfrekvensen for efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede<br />
lande medfører, at denne gruppe ifølge fremskrivningen fremover skønnes<br />
at modtage mere fra det offentlige end efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede<br />
lande og resterende befolkning, jf. figur 13.4. I forhold til figur 11.1 og 11.2<br />
vises her fremskrivningen for år 2006 i stedet for 2001 for at illustrere konsekvensen<br />
<strong>af</strong> erhvervsfrekvensantagelsen for efter<strong>kommer</strong>ne fra mindre<br />
udviklede lande. Desuden er det kollektive offentlige forbrug fordelt forholdsmæs<strong>sig</strong>t<br />
på køn, herkomst- og aldersgrupper.<br />
Figur 13.4: Udgifter for den offentlige sektor uden tilpasninger <strong>af</strong> den<br />
økonomiske politik, herkomstgrupper, 2006<br />
1.000 kr.<br />
450<br />
400<br />
350<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
Dansk oprindelse<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande<br />
Indvandrere fra mere udviklede lande<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
384<br />
2-6<br />
12-16<br />
22-26<br />
32-36<br />
42-46<br />
52-56<br />
62-66<br />
72-76<br />
82-86<br />
92-96<br />
1.000 kr.<br />
450<br />
400<br />
350<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
Første generation <strong>af</strong> indvandrere <strong>–</strong> særligt kvinder fra mindre udviklede<br />
lande <strong>–</strong> har lavere erhvervsfrekvens og højere ledighedsrisiko end den<br />
resterende befolkning, og dermed ligger skattebetalingen gennemsnitligt<br />
omkring 50.000 kr. lavere gennem den erhvervsaktive alder, jf. figur 13.5.<br />
Førnævnte antagelse om erhvervsfrekvens for efter<strong>kommer</strong>e fra mindre<br />
udviklede lande medfører lavere offentlige indtægter fra denne gruppe end<br />
fra den resterende befolkning.
Kapitel 13<br />
Figur 13.5: Indtægter for den offentlige sektor uden tilpasninger <strong>af</strong><br />
den økonomiske politik, herkomstgrupper, 2006<br />
1.000 kr.<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
2-6<br />
12-16<br />
22-26<br />
32-36<br />
Dansk oprindelse<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande<br />
Indvandrere fra mere udviklede lande<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
42-46<br />
52-56<br />
62-66<br />
72-76<br />
82-86<br />
92-96<br />
1.000 kr.<br />
250<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande har gennem den erhvervsaktive<br />
periode gennemsnitligt lavere nettobidrag end indvandrere fra mere udviklede<br />
lande og den resterende befolkning. Dette skyldes dels lavere erhvervsfrekvens,<br />
dels lavere gennemsnitlig løn. Derimod er trækket på den<br />
offentlige sektor i de unge år og i pensionisttilværelsen omtrent <strong>af</strong> samme<br />
størrelse på tværs <strong>af</strong> herkomstgrupper. For indvandrerne fra mindre udviklede<br />
lande udgør det højeste nettobidrag ca. 25.000 kr., mens det for indvandrerne<br />
fra mere udviklede lande og resterende befolkning udgør henholdsvis<br />
ca. 60.000 og 125.000 kr., jf. figur 13.6.<br />
Gennem et livsforløb kan en indvandrer fra et mindre udviklet land uden<br />
tilpasninger <strong>af</strong> finanspolit<strong>ikke</strong>n gennemsnitligt forvente at modtage 1 mio.<br />
kr. mere end personen skal betale, jf. tabel 13.4. Indvandrere fra mere udviklede<br />
lande kan forvente at skulle yde et positivt nettobidrag på 0,4 mio.<br />
kr. over livsforløbet. Hvis finanspolit<strong>ikke</strong>n gøres holdbar via forhøjelse <strong>af</strong><br />
bundskatten stiger nettobidragene for de to indvandrergrupper omkring 0,2<br />
mio. kr. pr. person. Nyfødte efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande kan<br />
forvente at modtage mere netto end efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande<br />
og personer med dansk oprindelse. Begge efter<strong>kommer</strong>grupperne har<br />
mindre nettobidrag end indvandrergrupperne, da efter<strong>kommer</strong>e i modsætning<br />
til indvandrere modtager ydelser som børn og unge. En forhøjelse <strong>af</strong><br />
bundskatten med henblik på at gøre finanspolit<strong>ikke</strong>n holdbar forventes at<br />
øge nettobidraget fra alle herkomstgrupper.<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
385
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
Figur 13.6: Gennemsnitlige nettobidrag til den offentlige sektor uden<br />
tilpasninger <strong>af</strong> den økonomiske politik, herkomstgrupper, 2006<br />
1.000 kr.<br />
150<br />
100<br />
-50<br />
-100<br />
-150<br />
-200<br />
-250<br />
-300<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.<br />
386<br />
50<br />
0<br />
2-6<br />
12-16<br />
22-26<br />
32-36<br />
42-46<br />
Dansk oprindelse<br />
52-56<br />
62-66<br />
72-76<br />
Indvandrere fra mindre udviklede lande<br />
Indvandrere fra mere udviklede lande<br />
82-86<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mindre udviklede lande<br />
Efter<strong>kommer</strong>e fra mere udviklede lande<br />
92-96<br />
1.000 kr.<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
-50<br />
-100<br />
-150<br />
-200<br />
-250<br />
-300<br />
Tabel 13.4: Nutidsværdi <strong>af</strong> indvandrere og efter<strong>kommer</strong>es nettobidrag<br />
Uden tilpasninger Grundforløb<br />
-------------------- Mio. kr. -------------------<br />
Nutidsværdi <strong>af</strong> nettobidrag fra<br />
indvandrer fra mindre udviklet land<br />
Nutidsværdi <strong>af</strong> nettobidrag fra<br />
indvandrer fra mere udviklet land<br />
Nutidsværdi <strong>af</strong> nettobidrag fra<br />
nyfødt efter<strong>kommer</strong> fra mindre<br />
udviklet land<br />
Nutidsværdi <strong>af</strong> nettobidrag fra<br />
nyfødt efter<strong>kommer</strong> fra mere<br />
udviklet land<br />
Nutidsværdi <strong>af</strong> nettobidrag fra<br />
nyfødt person fra resterende<br />
befolkning<br />
-1,0 -0,8<br />
0,4 0,6<br />
-1,6 -1,3<br />
-0,8 -0,5<br />
-0,7 -0,3<br />
Anm.: Indvandrerne antages at komme til Danmark som 22-årige, hvilket er den<br />
gennemsnitlige indvandringsalder. Grundforløb angiver scenarie med sikring <strong>af</strong><br />
finanspolitisk holdbarhed via stigning i bundskat. De nyfødte efter<strong>kommer</strong>e antages at<br />
blive født i 2005.<br />
Kilde: Egne beregninger på baggrund <strong>af</strong> DREAM-modellen.
13.5 Konklusion<br />
Kapitel 13<br />
Hvis der <strong>ikke</strong> foretages tilpasninger <strong>af</strong> den økonomiske politik, forventes<br />
en nyfødt person gennem sit liv at kunne modtage 0,8 mio. kr. mere fra<br />
det offentlige, end personen <strong>kommer</strong> til at indbetale målt i nutidskroner.<br />
Hvis finanspolit<strong>ikke</strong>n strammes, så den bliver holdbar og både nuværende<br />
og fremtidige generationer deltager i finansieringen, ændres nettoindbetalingsprofilen<br />
også over livsforløbet. For en nyfødt i 2006 vurderes konsekvensen<br />
at blive, at personen i stedet for 0,8 mio. kr. <strong>kommer</strong> til at modtage<br />
0,4 mio. kr. fra den offentlige sektor over sit liv, hvis finansieringen sker<br />
via højere bundskat. Det er altså muligt at sikre en holdbar finanspolitik<br />
uden at forlange, at alle generationer skal betale lige så meget, som de<br />
modtager. Det skyldes blandt andet, at der i et her-og-nu-finansieret <strong>velfærd</strong>ssamfund<br />
finder en omfordeling sted mellem generationerne.<br />
Nyfødte piger kan uden tilpasninger <strong>af</strong> den økonomiske politik forvente at<br />
modtage 2,4 mio. kr. netto fra det offentlige, mens en nyfødt dreng forventes<br />
at bidrage med 0,8 mio. kr. Denne omfordeling sker, fordi <strong>velfærd</strong>ssamfundet<br />
kompenserer kvinderne for, at de i forbindelse med deres barsel<br />
er væk fra arbejdsmarkedet, at de får en lavere gennemsnitlig løn,<br />
samt for at kvinderne gennemsnitligt lever længere end mændene. Hvis<br />
finanspolit<strong>ikke</strong>n gøres holdbar, vurderes nettobidraget at blive højere for<br />
begge køn.<br />
Indvandrere modtager gennem deres liv mindre fra den offentlige sektor<br />
end deres efter<strong>kommer</strong>e, fordi de går glip <strong>af</strong> offentlige ydelser indtil indvandringstidspunktet.<br />
Efter<strong>kommer</strong>ne <strong>af</strong> indvandrere fra mindre udviklede<br />
lande skønnes at modtage mere end den resterende befolkning gennem<br />
et livsforløb, hvilket dog i høj grad <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> antagelsen om denne<br />
gruppes erhvervsfrekvenser. Hvis der gennemføres tilpasninger for at sikre<br />
finanspolitisk holdbarhed, vurderes alle herkomstgrupper at skulle yde<br />
et større nettobidrag til den offentlige sektor.<br />
Litteratur<br />
Jacobsen, V. og N. Smith (2003): The Educational Attainment of the Children<br />
of the Danish ‘Guest Worker’ Immigrants, IZA discussion paper nr.<br />
749.<br />
Nielsen, H. S., M. Rosholm, N. Smith og L. Husted (2003), Intergenerational<br />
transmisssion and the school-to-work transition for 2 nd generation<br />
immigrants, Journal of Population Economics 16:755-786<br />
387
<strong>Analyserapport</strong> <strong>–</strong> <strong>Fremtidens</strong> <strong>velfærd</strong> <strong>kommer</strong> <strong>ikke</strong> <strong>af</strong> <strong>sig</strong> <strong>selv</strong><br />
388