Die Liberalisierung des österreichischen Rundfunkmarkts - Stefan ...

Die Liberalisierung des österreichischen
Rundfunkmarkts
Diplomarbeit zur Erlangung des akademischen Grades
einer Magistra der Sozial- u. Wirtschaftswissenschaften
an der Karl-Franzens-Universität Graz
eingereicht bei
o. Univ.-Prof. Dr. Stefan P. Schleicher
Institut für Volkswirtschaftslehre
an der Karl-Franzens-Universität Graz
von Barbara Seidel
Breitenweg 25c, 8042 Graz
Graz, im März 2004

Ich erkläre ehrenwörtlich, dass ich die vorliegende Arbeit selbstständig und
ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen nicht benutzt
und die den benutzten Quellen wörtlich oder inhaltlich entnommenen Stellen als
solche kenntlich gemacht habe.
Graz, im März 2004
II

Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis.................................................................................................... VII
I Grundlegung.......................................................................................................... 1
1.1 Einleitung ..................................................................................................................... 1
1.2 Problemstellung............................................................................................................. 2
II. Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen ..................................... 4
2.1Was regulieren?............................................................................................................. 4
2.2Warum regulieren?........................................................................................................ 5
2.1.1 Die normativen Theorien........................................................................................ 6
2.1.2 Die positiven Theorien ........................................................................................... 8
2.3 Warum Rundfunkregulierung........................................................................................ 8
III. Die Besonderheiten der Rundfunksituation Österreichs................................... 13
3.1 Das Rundfunkmonopol des ORF...................................................................................13
3.2 Nationale Strukturdeterminanten der österreichischen Rundfunkpolitik...................... 14
IV. Die Geschichte u. Organisation des öffentlich - rechtlichen Rundfunks in
Österreichs..............................................................................................................16
4.1 Der ORF........................................................................................................................ 16
4.2 Die Organisation des ORF vor 2001............................................................................ 18
4.3 Aufsichts- und Kontrollmechanismen während des ORF-Monopols................ ........... 21
V. Die Deregulierung des ORF-Monopols............................................................... 23
5.1 Rundfunkfreiheit versus Rundfunkmonopol ................................................................ 23
5.2 Die Grundidee der dualen Rundfunkordnung............................................................... 24
5.3 Das neue ORF-Gesetz und die wesentlichen Änderungen............................................ 25
5.3.1 Der Stiftungsrat............................................................................................ ........... 26
5.3.2 Der Generaldirektor ................................................................................................ 26
5.3.3 Der Versorgungsauftrag.......................................................................................... 27
5.3.4 Der Programmauftrag.............................................................................................. 27
5.3.5 Die Rechtsaufsicht über den ORF........................................................................... 27
5.3.6 Die Finanzierung des ORF...................................................................................... 27
5.3.7 Zusammenfassung .................................................................................................. 29
5.4 Die Schaffung des Privatfernseh- und des KommAustria-Gesetzes............................. 30
III

VI. Die Liberalisierung des österreichischen Rundfunkmarkts.............................. 31
6.1 Die Aufsichtsbehörden zur Rundfunkregulierung.........................................................31
6.2 Marktwirtschaftliche Effekte......................................................................................... 33
VII. Aufgaben und Organisation der einzelnen Regulierungsbehörden.................. 34
7.1 Die Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (RTR-GmbH)................................ 34
7.1.1 Die gesetzlichen Grundlagen der RTR-GmbH........................................................ 34
7.1.2 Die beiden Fachbereiche der RTR-GmbH.............................................................. 34
7.1.3 Die Aufgaben der RTR-GmbH.................................................................... ........... 35
7.1.4 Die Aktivitäten der RTR-GmbH............................................................................. 36
7.1.5 Die Einbettung der RTR-GmbH ins regulatorische Umfeld................................... 36
7.2 Die Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria)................................................ 38
7.2.1 Die gesetzliche Grundlagen der KommAustria....................................................... 38
7.2.2 Die Aufgaben der KommAustria............................................................................. 38
7.2.3 Die Zusammensetzung der KommAustria.............................................................. 38
7.2.4 Die Verfahren und Rechtsmittel der KommAustria................................................ 39
7.3 Der Rundfunkbeirat....................................................................................................... 39
7.4 Der Bundeskommunikationssenat (BKS)...................................................................... 40
7.5 Nationale und internationale Arbeitsgruppen im Bereich Rundfunk............................ 41
7.5.1 Nationale Arbeitsgruppen........................................................................................ 41
7.5.2 Internationale Arbeitsgruppen................................................................................. 42
VIII. Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem Rundfunk............ 43
8.1 Die Basis für privates Fernsehen in Österreich............................................................. 43
8.1.1 Was versteht man unter Frequenzsplitting.............................................................. 44
8.2 Das Zulassungsverfahren für bundesweites Privatfernsehen........................................ 44
8.2.1 Interview mit ATVplus-Boss Franz Prenner........................................................... 46
8.3 Das Zulassungsverfahren für nicht-bundesweites Privatfernsehen............................... 48
8.4 Das Must-Carry-Verfahren............................................................................................ 49
IX. Rundfunk-Frequenzmanagement und Frequenzkoordinierung...................... 52
9.1 Die wirtschaftliche Nutzung von Frequenzen............................................................... 52
9.2 Frequenzmanagement in Österreich.............................................................................. 53
9.3 Die internationale Koordinierung des Frequenzspektrums........................................... 53
9.4 Die Aktivitäten der Regulierungsbehörden im Bereich Frequenzmanagement............ 54
9.4.1 Ablauf von Koordinierungsverfahren im Rundfunk-Frequenzmanagement........... 55
9.4.2 Mitwirkung bei Zulassungsverfahren...................................................................... 56
9.4.3 Das Frequenzbuch................................................................................................... 57
9.5 Die Zusammenarbeit von Fernmeldebüros und Funküberwachungen mit den
Regulierungsbehörden................................................................................................... 58
IV

X. Die Rundfunkregulierung im Kontext der Europäischen Union...................... 59
10.1 Die Rundfunkpolitik der Europäischen Kommission................................................... 59
10.2 Der Europarat............................................................................................................... 59
10.3 Die EG-Fernsehrichtlinie.............................................................................................. 59
XI. Die Probleme einer effizienten Rundfunkregulierung....................................... 61
11.1 Regelungsziele und Risiken ihrer Verfehlung.............................................................. 61
11.2 Die Schwierigkeiten einer erfolgreichen Regulierung................................................. 62
XII. Alternativen zum bestehenden Regulierungsmodell.......................................... 63
12.1 Die Selbstregulierung.................................................................................................. 63
12.1.1 Definition der Selbstregulierung und der Marktregulierung................................... 63
12.1.2 Das Modell der regulierten Selbstregulierung......................................................... 63
12.2 Die Einrichtung einer europäischen Medienanstalt...................................................... 64
12.2.1 Die europäische Medienordnung............................................................................. 64
12.2.2 Das Modell einer europäischen Medienanstalt......................................................... 65
XIII. Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich...................................... 66
13.1 Die Technik des Digitalfernsehen............................................................................... 66
13.1.1 Die Übertragung von Fernsehsignalen.................................................................... 66
13.2 Die Entwicklung der Digitalisierung........................................................................... .67
13.3 Die Vorteile der Digitalisierung.................................................................................. 69
13.4 Die Digitale Plattform Austria......................................................................................70
13.5 Die Möglichkeiten und Marktchancen von Digital-TV in Österreich..........................72
13.5.1 Österreichs Marktpotential für Digital-TV............................................................. 73
XIV. Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich............. 76
14.1 Schweiz........................................................................................................................76
14.1.1 Rundfunkordnung und –regulierung in der Schweiz.............................................. 76
14.1.2 Die Digitalisierung in der Schweiz..........................................................................78
14.2 Großbritannien............................................................................................................. 80
14.2.1 Rundfunkordnung und –regulierung in Großbritannien........................................... 80
14.2.2 Die Digitalisierung in Großbritannien...................................................................... 82
14.3 Die USA.......................................................................................................................84
14.3.1 Rundfunkordnung und –regulierung in den USA.....................................................84
14.3.2 Die Digitalisierung in den USA............................................................................... 86
XV. Schlussfolgerungen................................................................................................ 89
15.1 Zur Liberalisierung des österreichischen Rundfunkmarkts......................................... 89
15.2 Zur Regulierungsbehörde.............................................................................................90
V

Literaturverzeichnis.......................................................................................................... 91
VI

Abkürzungsverzeichnis
AGB............... Allgemeine Geschäftsbedingungen
ANB............... Alternativer Netzbetreiber
Art...... ........... Artikel
BAKOM....... Bundesamt für Kommunikation
BGBI..............Bundesgesetzblatt
BKA............... Bundeskanzleramt
BKS............... Bundeskommunikationssenat
BMVIT.......... Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie
B-VG............. Bundes-Verfassungsgesetz
CEPT............. Conferénce Européenne des Administrations des Postes et des
Télécommmunications
DAB............... Digital Audio Broadcasting
DVB............... Digital Video Broadcasting
DVB-C........... Digital Video Broadcasting-Cable
DVB-S........... Digital Video Broadcasting-Satellite
DVB-T........... DVB über Terrestrik empfangen
EG.................. Europäische Gemeinschaft(en)
EMRK............Europäische Kommission für Menschenrechte
EPRA............. European Platform of Regulatory Authorities
ERG............... European Regulators Group
ERO............... European Radiocommunication office
EU.................. Europäische Union
FMG.............. Fernmeldegesetz
KOG.............. KommAustria-Gesetz
KommAustria.Kommunikationsbehörde Austria
KSRG............ Kabel- und Satelliten-Rundfunkgesetz
OECD............ Organisation for Economic Cooperation and Development
OGH.............. Oberster Gertichtshof
ORF............... Österreichischer Rundfunk
ORF-G........... ORF-Gesetz
PrR-G............. Privatradiogesetz
PrTV-G.......... Privatfernsehgesetz
RL.................. Richtlinie
VII

Abkürzungsverzeichnis
RTR-GmbH... Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH
RTVG............ Radio- und Fernsehgesetz
SRG.............. Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft
T-DAB........... Terrestrial Digital Audio Broadcasting
TKC............... Telekom-Control-GmbH, nunmehr RTR-GmbH
TKG............... Telekommunikationsgesetz
TKK............... Telekom-Control-Kommission
UBI................ Unabhängige Beschwerdeinstanz
VfGH............. Verfassungsgerichtshof
VwGH............Verwaltungsgerichtshof
WettbG.... Wettbewerbsgesetz

Error! Style not defined.I Grundlegung
1.1 Einleitung
Im Regierungsprogramm der seit 4. Februar 2000 im Amt befindlichen Bundesregierung
wurde das Vorhaben festgehalten, einen sogenannten „Konvergenzregulator“ für die Bereiche
Rundfunk und Telekommunikation einzurichten. Dieser Startschuss war dringend notwendig,
um den europarechtlichen Entwicklungen Rechnung zu tragen und nicht weiterhin das
Schlusslicht im gemeinsamen Markt bezüglich des Aufbaus eines dualen Rundfunksystems zu
sein.
Die Entwicklung des Rundfunks in Österreich ist lange Zeit in eine andere Richtung als in
den meisten anderen europäischen Staaten gegangen. Während im restlichen Europa
allenthalber seit den Achzigerjahren der „Dualismus“ öffentlich-rechtlicher und privater
Rundfunk zu einem bestimmenden Parameter der Rundfunkentwicklung geworden ist, stand
in Österreich bis in die späten 90er Jahre eine einzig öffentlich rechtliche Rundfunkanstalt,
der ORF, als die österreichische Rundfunklandschaft bestimmender Rundfunkveranstalter im
Mittelpunkt. Dieser dominierte das Programmangebot und sah sich weder im Hörfunk – noch
Fernsehbereich einem innerösterreichischen Wettbewerb ausgesetzt.
Erst Ende 1995 nahmen erste wenige private Hörfunkveranstalter auf regionaler Ebene ihren
Sendebetrieb auf, die natürlich in ihrer Grösse und massenmedialer Bedeutung gegenüber
dem ORF den Vergleich zu David und Goliath geradezu aufdrängten. 1
In der österreichische Rundfunkveranstaltung war Rundfunk also gleichzusetzen mit der
Tätigkeit einer einzigen nationalen öffentlich-rechtlichen Anstalt, dem Monopol des ORF.
Spät aber doch wurde das Jahr 2001 gewissermaßen das Aufbruchsjahr für den
Privatrundfunk in Österreich.
Mehrere medienpolitische Gesetze,
ORF-Gesetz
Privatfernsehgesetz,
Privatradiogesetz
wurden verabschiedet, auf dessen gesetzlichen Grundlagen das Tätigwerden von
Regulierungsbehörden im Bereich Rundfunk geschaffen wurde.
1 Vgl. Holoubek (Rundfunkgesetz wohin, 1995), S. 1f.

I Grundlegung
Diese haben den Auftrag, einerseits den Marktzutritt neuer Programmanbieter zu fördern und
andererseits sicherzustellen, dass dieser so erfolgt, dass ein geordneter Sendebetrieb möglich
ist. 2
1.2 Problemstellung
Meiner Meinung nach gehört zu den entscheidenden Herausforderungen moderner
Gesellschaften die Freiheitssicherung. Dies gilt insbesondere im Bereich der
Rundfunkfreiheit. Denn gerade dem Rundfunk kommt aufgrund seiner Breitenwirkung in
einer demokratischen Gesellschaft eine besondere Bedeutung zu. Die Sicherung der
Rundfunkfreiheit ist gerade deshalb eine wichtige Zukunftsaufgabe. Die Regulierung sowohl
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowie des Privatrundfunks dient also der Sicherung der
Rundfunkfreiheit. 3 Gerade in Österreich ist diese Sicherung der Rundfunkfreiheit und die
damit verbundenen Regulierungsaufgaben nach den Jahrzehnten des ORF-Monpols besonders
wichtig. Im Mittelpunkt dieser Diplomarbeit steht deswegen die Frage, ob man tatsächlich
schon von einer Liberalisierung des österreichischen Rundfunkmarkts sprechen kann. Ist
durch das, erst vor kurzem, in Österreich eingeführte Regulierungsmodell wirklich
Rundfunkfreiheit gewährleistet und kann damit die Aufhebung bzw. Deregulierung des ORF-
Monopols wirklich in ausreichender Weise bewerkstelligt werden? Um diese Frage genau
abhandeln zu können, werde ich mich zuerst mit folgenden anderen Fragen in den einzelnen
Kapiteln dieser Arbeit beschäftigen:
Im zweiten Kapitel werde ich den Begriff Regulierung erläutern und warum diese generell,
beziehungsweise im Speziellen im Rundfunkbereich wichtig ist?
Im Rahmen meines dritten Kapitel versuche ich abzuhandeln was spezifisch an der
Rundfunksituation Österreichs ist bzw. war? Warum fand die Einführung eines dualen
Rundfunksystems so verspätet statt? Was waren die Anreize für den ORF seine
Monopolstellung möglichst lange aufrecht zu erhalten? Und was sind generell die nationalen
Strukturdeterminanten der österreichischen Medienpolitik?
Im vierten Kapitel beschäftige ich mich mit der Geschichte des ORF und dessen Organisation
vor dem „Umbruchsjahr 2001“. Womit ich im Rahmen des fünften und sechsten Kapitel beim
Hauptthema der Diplomarbeit angelangt wäre, nämlich der Deregulierung des ORF-Monopols
und die damit entstandene Liberalisierung des österreichischen Rundfunkmarkts. Welche
Behörden sind nun für die Regulierung der österreichischen Rundfunklandschaft zuständig
2 www.rtr.at
3 Vgl. Fechner (Die Aufsicht über den Privatrundfunk in Deutschland, 2003), S. 13
2

I Grundlegung
und was haben sie für Aufgaben? Wie stellen sich nun die Zulassungsverfahren zur
Veranstaltung von privatem Rundfunk dar (Kapitel VIII), wie funktioniert das Management
der Rundfunkfrequenzen (Kapitel IX), und wie sieht die Rundfunkpolitik bzw. –regulierung
der Europäischen Union aus? (X)
Im folgenden Kapitel XI werden die Probleme einer effizienten Rundfunkregulierung
erläutert, sowie im Kapitel XII Alternativen zum bestehenden österreichischen
Regulierungsmodell dargestellt. Was ist zum Beispiel von dem Modell einer europäischen
Medienanstalt zu halten?
Im Kapitel XIII behandle ich das Thema der Zukunft der elektronischen Medien in
Österreich. Was versteht man unter Digitalisierung, welche Gründe sprechen hierfür und wie
stehen die Marktchancen für Digital-TV in Österreich?
Der Abschluss der Diplomarbeit bildet ein Überblick über Rundfunkordnungen und
Digitalisierung im internationalen Vergleich.
3

II Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen
2.1 Was regulieren?
Der Einsatzbereich der Regulierung erstreckt sich über viele Sektoren, auf Grund dessen ist
auch der Begriff der Regulierung sehr vielseitig in der Literatur definiert.
Die “Organisation for Economic Co-Operation and Development” (OECD) definiert
Regulierung folgendermaßen: 4
„Economic Regulation: Der Staat greift in Marktentscheidungen wie Preisbildung,
Wettbewerb oder Markteintritt ein. Das Hauptziel der ökonomischen Regulierung besteht
heute hauptsächlich darin, Wettbewerb zu schaffen und zwar durch die faire Etablierung von
freiem Marktzutritt. 5 Zugleich sollen auch die Interessen der Konsumenten geschützt,
Ressourcen effizient eingesetzt und eine Grundversorgung mit der Infrastrukturleistung – im
meiner Diplomarbeit im Bereich Kommunikation, andere Bereiche wären zum Beispiel der
Energiesektor etc. sichergestellt werden.“
Aufgaben der ökonomischen Regulierung, bezogen auf Netzindustrien, zu welchen auch der
Rundfunk zählt, könnten beispielsweise sein:
• Die Etablierung von Konzepten eines diskriminierungsfreien Netzzugangs,
• Die Einführung marktkonformer Regelungen für Einspeis- oder Nutzungsbedingungen
• Die Überwachung und Kontrolle der Regelungen
• Das Festlegen von Standards, die Qualität und Sicherheit betreffend
• Die Überwachung der Einhaltung von Verhaltensregeln durch die Teilnehmer und
• Das Fungieren als Schlichtungsbehörde
Weitgehende Einigkeit besteht darüber, dass die ökonomische Regulierung von
Netzwerkindustrien die wirtschaftliche Effizienz steigert und zugleich Konsumenten vor dem
Missbrauch monopolistischer Macht und Investoren wie Unternehmen vor unangemessenen
politischen Einflüssen schützen kann. 6
4 Vgl. OECD (Reform, 1999), S.11
5 Vgl. Wieser (Regulatoren, 2000), S. 15 f.
6 ebenda, S. 7

II Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen
Einige andere Autoren unterscheiden noch weitere Kriterien bezüglich Regulierung:
• Regulierung im engeren Sinne: Wird als interventionistische Maßnahme des Staates 7
verstanden, die ein Marktsegment als wettbewerbspolitischen Ausnahmebereich erheblich
strukturiert, in der Meinung, aufgrund tatsächlicher oder vermeintlicher Marktineffizienz
sei ein ungebundener Wettbewerb nicht möglich.
• Regulierung im weiteren Sinne: Darunter versteht man eine Veränderung des
Marktmechanismus durch Einführung und Durchsetzung von Regeln, welche den
Marktzutritt von Unternehmen, die Preise von Gütern und deren Qualität und
Produktionsaspekte festschreiben. Regulierung ist dabei die direkt hoheitliche
Einschränkung der Gewerbe- und Vertragsfreiheit in bestimmten Wirtschaftsbereichen,
die nicht allein der Festlegung und Durchsetzung allgemeingültiger Spielregeln
Marktwirtschaft dienen, die direkte Kontrolle durch unmittelbare Festlegung oder
nachträgliche Überprüfung der ökonomischen Aktivitäten der Marktteilnehmer.
2.2 Warum regulieren?
Die Frage nach dem warum wird in der oben angeführten Definition von Regulierung im
engeren Sinne 8 bereits beantwortet. Man ist der Meinung „aufgrund tatsächlicher oder
vermeintliche Marktineffizienz sei ein ungebundener Wettbewerb nicht möglich.
Effizient ist ein Markt, wenn es zu einem pareto-optimalen Allokationsergebnis kommt. Ein
pareto-optimales Allokationsergebnis bedeutet, dass es keine alternative Allokation gibt, die
jeden zumindest gleich gut gestellt lässt und mindestens ein Individuum besser stellt, um die
gleiche Menge zu schmälern. Das Marktergebnis ist gesamtgesellschaftlich gesehen optimal. 9
Um zu diesem Ergebnis zu kommen, müssen die Bedingung eines vollkommenen
Konkurrenzmarkts erfüllt sein:
• Homogenität der Güter: Das bedeutet, dass es keine Präferenzen der Konsumenten
hinsichtlich der Produkte eines Verkäufers gibt und dass die Güter perfekt substituierbar
sind.
• Große Anzahl der Marktteilnehmer: Dadurch wird sichergestellt, dass kein einzelner
Einfluss auf den Preis hat, da jeder einzelne „klein“ in der Relation zur Marktgröße ist.
• Vollkommene Information: Alle Marktteilnehmer besitzen alle relevanten Informationen,
um eine optimale Entscheidung zu treffen.
7
Vgl. Hölzer (Energiesektor, 2000), S. 57
8
ebenda, S. 57
9
Vgl. Varian (Mikroökonomik, 1995), S. 14
5

II Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen
• Freier Markteintritt und –austritt: Diese Komponente stellt sicher, dass keine
unprofitablen Firmen auf dem Markt bleiben und andererseits sofort in Märkte, die einen
überdurchschnittlichen Profit versprechen, investiert wird. Dadurch werden alle Kosten
durch die Preise gedeckt und es besteht eine vollkommene Mobilität der Ressourcen.
Diese Voraussetzungen führen also zu einem stabilen Markt, mit einem einheitlichen Preis,
der den Produktionskosten entspricht und auf dem alle Marktteilnehmer ihren Nutzen
maximieren. Pareto-optimal bedeutet ebenfalls, dass alle Ressourcen dort eingesetzt werden,
wo sie den größten Nutzen stiften.
Leider ist die Erreichung all dieser Eigenschaften in der Realität fast nicht möglich und dieses
Manko bildet den Ansatzpunkt für regulative Eingriffe. Theoretisch kann man den
Regulierungsbedarf basierend auf normativen oder positiven Theorien erklären. 10 Die
normative Variante stützt sich auf das Vorliegen von Marktversagen, während positive
Ansätze auf die Analyse von tatsächlichen Entstehungsgründen von Regulierung fokussieren.
2.2.1 Die normativen Theorien
Wie schon oben erwähnt ist hier Marktversagen der Auslöser, wobei dieser Umstand durch
das Eintreten verschiedener Tatsachen begründet werden kann:
• Natürliche Monopole
• Annahme ruinöser Konkurrenz
• Vorliegen externer Effekte
• Vorliegen von öffentlichen Gütern
Natürliche Monopole
Wenn die gesamte Nachfrage eines Marktes von einem einzigen Unternehmen zu den
geringsten Kosten befriedigt werden kann, so spricht man von einem natürlichen Monopol.
Um eine Ausnützung der Monopolmacht durch diese Firma zu verhindern, werden
„natürliche“ Monopole häufig der Kontrolle durch den Staat unterworfen 11
. Dies geschieht entweder dadurch, dass der Staat selbst als Unternehmen tätig wird oder
durch eine staatliche Regulierung der Unternehmen, die in den Bereichen tätig sind, die als
„natürliche“ Monopole angesehen werden.
10 Vgl. Hölzer (Energiesektor, 2000), S. 60ff.
11 Vgl. Varian (Mikroökonomik, 1995), S.398ff.
6

II Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen
Natürliche Monopole sind durch hohe Fixkosten und fallende Stückkosten gekennzeichnet.
Solche Kostenstrukturen entstehen häufig in Netzwerksektoren, wie Telekommunikation,
Elektrizität oder eben Rundfunk, da hier die Investitionskosten zu Beginn, vor allem in die
Infrastruktur, sehr hoch sind. Die Bereitstellung weitere Leistungseinheiten ist hingegen
billig, was zu kleinen Grenzkosten führt.
Im Vergleich zur vollkommenen Konkurrenz kommt es in einer Monopolsituation zu einem
höheren Preis und damit verbunden zu einem geringeren Output. Vom
Gesamtwohlfahrtsgewinn, erreicht bei vollkommener Konkurrenz, geht beim Vorhandensein
natürlicher Monopole ein Teil (Deadweight Loss) für den Konsumenten und den Produzenten
verloren. Der Monopolist kann zwar seinen Anteil erhöhen, doch die Konsumenten verlieren
mehr als der Monopolist gewinnt. Die Marktstruktur führt also zu einer ineffizienten
Allokation.
Annahme ruinöser Konkurrenz
Die Situation einer ruinösen Konkurrenz tritt dann auf, wenn bei Vorhandensein von
exzessivem Preiswettbewerb nicht das effizienteste Unternehmen am Markt besteht, sondern
das finanzkräftigste. Hier kommt es dann zu kurzfristigen Nachfragerückgängen, geringeren
Kapazitätsauslastungen und Preisen die unter den Durchschnittskosten liegen.
Vorliegen von externen Effekten
Externe Effekte entstehen, wenn Dritte direkt von der Produktion oder dem Konsum anderer
berührt werden (positiv oder negativ), ohne dass sich ein Markt für das „konsumierte“ Gut
gebildet hat und es aus diesem Grund zu einer Nichtinternalisierung von Kosten kommt. 12
Das wiederum hat zur Folge, dass über dem Optimum produziert wird, was zu einer
effizienten Allokation führt.
Vorliegen von öffentlichen Gütern
Ebenfalls zu einer ineffizienten Allokation kann es kommen, wenn das Gut ein sogenanntes
öffentliches Gut ist. Öffentliche Güter (als Beispiel: Landesverteidigung) sind durch
mangelnde Ausschliessbarkeit beim Konsum gekennzeichnet; das bedeutet, dass auch
Personen, die nicht für das Gut zahlen wollen es konsumieren können. Aus diesem Grund
12 ebenda, S. 531ff.
7

II Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen
liegt die Produktionsmenge tendenziell zu niedrig. Ohne regulative Maßnahmen von Seiten
des Staates könnte der Tatbestand der Unterversorgung nicht verhindert werden.
2.2.2 Die positiven Theorien
Hier geht es um Politikversagen, da die Träger der Wirtschaftspolitik im Rahmen der
Korrektur des Marktversagens Entscheidungen treffen, die anstelle der normativ
vorgegebenen gesellschaftlichen Zielfunktion deren eigenen Nutzen maximieren. 13 Positive
Theorien weisen der regulierenden Instanz bestimmte ökonomisch orientierte Nutzenkalküle
zu (z.B. das Interesse der Regulierung fordernder Politiker besteht einzig in der Maximierung
der Wählerstimmen) und bauen diese Motivationen ihre Modellwelt ein. Dadurch gehen
jedoch menschliches Verhalten bestimmende Motive wie Selbstlosigkeit, Pflichtbewusstsein,
Ideologie, Einsatzbereitschaft, etc
verloren, wodurch der Realitätsgehalt dieser Theorie reduziert wird.
2.3 Warum Rundfunkregulierung?
Die zum Teil weitreichende Liberalisierung der Rundunkmärkte im westlichen Europa und
die damit verbundene Zulassung von privaten Veranstaltern entzog dem durch öffentliche
Veranstalter dominierten System rasch einmal seine Selbstverständlichkeit. War früher der
öffentliche Rundfunk der „Normal- und Ausgangsfall der Rundfunkordnung“, so hat sich dies
in letzter Zeit geändert: In vielen Feldern haben private Veranstalter mit den öffentlichen
Akteuren gleichgezogen oder ihnen sogar den Rang abgelaufen. Zu denken ist etwa an die
Akzeptanz beim Publikum und bei der Werbewirtschaft sowie zum Teil sogar bei der
Politik. 14 Vor diesem Hintergrund ist der öffentliche Rundfunk zunehmend unter
Rechtfertigungsdruck geraten. In der politischen Diskussion wird der Rundfunksektor oft mit
anderen Wirtschaftsbereichen gleichgesetzt, was zuweilen die Forderung laut werden lässt,
Radio und Fernsehen nach privatwirtschaftlichem Muster zu organisieren, d.h. der
Marktsteuerung zu überlassen.
Das traditionelle Regelungsmuster, welches das Rundfunkrecht während vieler Jahre geprägt
hat, stösst heute an seine Grenzen. Diese Entwicklung hat einige Gründe:
13 Vgl. Hölzer (Energiesektor, 2000), S. 63
14 Vgl. Abele (Beiträge zur Rundfunkökonomie 7, 2001),S. 41
8

II Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen
Technologische Entwicklung
In erster Linie sind es technologische Innovationen, die zu einem grundlegenden Wandel der
Rundfunklandschaft geführt haben, und der bisherige Regulierungsansätze in Frage stellt. Zu
erwähnen ist hier etwa die Digitalisierung, auf die ich in einem späteren Kapitel noch genauer
eingehen werde. Die geschilderten Entwicklungen im Bereich der Digitalisierung eröffnen
Spielräume und schaffen neue Handlungsoptionen, steigern aber zugleich auch die
Ungewissheit 15 . Aus regulatorischer Sicht bedeutet dies zunächst, dass das Regelungsfeld an
Komplexität zunimmt und künftige Entwicklungen noch weniger mit hinreichender Sicherheit
antizipiert werden können. Darüber hinaus verlieren bisher existierende technische Grenzen
an Trennschärfe, und Sachverhalte, die früher deutlich voneinander abgegrenzt werden
konnten, büssen ihre Bedeutung als Anknüpfungspunkte für rechtliche Ordnung weitgehend
ein.
Internationalisierung
Elektronischen Medien kommt dank der frequenzgestützten Verbreitung seit jeher
grenzüberschreitender Charakter zu. Der Ausbau der Satellitenverbreitung und der Kabelnetze
sowie die Möglichkeit, über Internet verbreitete Rundfunkprogramme nahezu weltweit
empfangen zu können, haben in den letzten Jahren zu einer Akzentuierung dieses Phänomens
geführt.
Die erweiterten internationalen Tätigkeitsfelder, die durch die technologische Entwicklung
erschlossen werden konnten, haben auch die Struktur der Medienwirtschaft selbst geprägt.
Hier manifestiert sich die Internationalisierung vor allem in der Bildung von international
agierenden Konzernen sowie in zunehmenden Unternehmensverflechtungen. Produktion und
Rechtehandel, aber auch Distribution und technische Entwicklung liegen immer häufiger in
den Händen international agierender Unternehmen. 16
Zur Internationalisierung des Rundfunks innerhalb Europas haben schließlich Regelwerke
beigetragen, die im Rahmen der EU bzw. des Europarats erlassen worden sind.
Die technischen, wirtschaftlichen, publizistischen und rechtlichen Ausprägungen der
Internationalisierung beschränken den nationalstaatlichen Gestaltungsspielraum im Bereich
der Medienpolitik erheblich. Es findet eine eigentliche Entkoppelung von wirtschaftlichen
und politischen Räumen statt, die besonders für die Politik Restriktionen nach sich zieht, wie
sie etwa im Rahmen der weitgefächerten Globalisierungsdebatte erörtert werden.
15 ebenda S. 46f.
16 Vgl. Abele (Beiträge zur Rundfunkökonomie 7, 2001), S. 47f.
9

II Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen
Ökonomisierung
Die Liberalisierung des Mediensystems und die Zulassung privater Veranstalter führen dazu,
dass sich der Rundfunk zunehmend aus seiner früheren Staatsnähe herauslöst und seine
Autonomie gegenüber dem politischen System steigert. Die gesellschaftlichen und politischen
Anforderungen, von denen sich der Rundfunk durch Ausbau seiner Autonomie herauslöst,
werden aber weitgehend durch die Handlungsimperative des ökonomischen Systems ersetzt.
In diesem Zusammenhang kann von einer eigentlichen Ökonomisierung oder
Kommerzialisierung der Medien gesprochen werden. Unter Ökonomisierung ist dabei die
Ausweitung des ökonomischen Systems auf Felder zu verstehen, die vorher anderen
Systemimperativen unterlagen 17 . Der nunmehrige Zutritt kommerzieller Akteure zum
Rundfunkbereich hat einen Markt entstehen lassen, der nach spezifischen ökonomischen
Regeln funktioniert. Wie zum Beispiel die Werbefinanzierung, die die Veranstalter dazu
zwingt, ihre Programme darauf auszurichten, bei einem Massenpublikum größtmögliche
Aufmerksamkeit zu erreichen, die der werbetreibenden Wirtschaft gegen Entgelt zur
Verfügung gestellt werden kann. Gerade die publizistische Produktion wird vor diesem
Hintergrund in besonderer Weise ökonomisch moduliert: Programmentscheide richten sich
nicht primär an irgendwelche politischen Leistungsaufträge oder kulturelle Gebote, sondern
folgen in erster Linie den geschilderten wirtschaftlichen Imperativen. Dass dabei Sendungen
zu kurz kommen, die mit hohen Produktionskosten verbunden sind und sich an ein
Minderheitspublikum richten, ist naheliegend.
Man sieht also sehr genau, dass der wirtschaftliche Wettbewerb allein nicht diejenigen
Leistungen hervorzubringen vermag, die aus gesellschaftlicher Sicht vom Rundfunk gefordert
werden. Die Argumentation kann zunächst an der realen Erfahrung anknüpfen: 18 Nach der
Etablierung wirtschaftlichen Wettbewerbs hat sich die Vielfalt, wie sie von der Politik
angestrebt und gefordert wird, gerade nicht eingestellt. Zumindest was die Vollprogramme
angeht, lässt sich eher das Gegenteil feststellen: Selbst transnational hat der Kampf um
Marktanteile tendenziell zu einer Homogenisierung und Standardisierung von
Rundfunkstrukturen und –angeboten beigetragen. Zur Begründung dieses Phänomens lassen
sich aus theoretischer Sicht einige Besonderheiten des Rundfunks anführen:
Zunächst fällt ins Gewicht, dass es sich beim Rundfunk ökonomisch gesprochen um ein
öffentliches Gut handelt. Charakteristisch für öffentliche Güter sind die Eigenschaften der
Nichtrivalität bzw. der Nichtexklusivität. Nichtrivalität liegt dann vor, wenn ein Gut von
17 ebenda, S. 49f.
18 Vgl. Abele (Beiträge zur Rundfunkökonomie 7, 2001), S. 58ff.
10

II Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen
vielen Personen gleichzeitig konsumiert werden kann, ohne dass der Konsum einer Person
den Konsum anderer Personen beschränken würde. Von Nichtexklusivität oder von einem
Versagen des Marktausschlussprinzips kann dann gesprochen werden, wenn potentielle
Kunden nicht von der Nutzung des entsprechenden Gutes ausgeschlossen werden können.
Dies hat insbesondere zur Folge, dass Preisforderungen nicht durchsetzbar sind. Da ein
Konsument immer auch als sogenannter „Free-Rider“ in den Genuss des fraglichen Gutes
kommen kann, wird er bei ökonomisch-rationaler Handlungsausrichtung keine Zahlung
leisten. Vor diesem Hintergrund ist es selbstverständlich, dass werbefinanzierte
Rundfunkveranstalter nicht mit ihrem Publikum in eine wirtschaftliche Tauschbeziehung
treten, sondern mit der werbenden Wirtschaft. Es geht gar nicht mehr in erster Linie um die
Produktion von Rundfunkinhalten, sondern um den Verkauf von Zuschaueraufmerksamkeit.
Programminhalte sind bei dieser Sachlage- strikt ökonomisch betrachtet – lediglich Mittel
zum Zweck, kein Ziel in sich selbst.
Ein weiteres Merkmal des Rundfunks ist die ausgeprägte Bedeutung der Fixkostendegression,
da bei der Produktion von Radio- und Fernsehprogrammen fast ausschließlich Fixkosten
anfallen. Ist ein Programm einmal produziert, enstehen keine Zusatzkosten, wenn ein
Rezipient zusätzlich sein Empfangsgerät einschaltet oder das Programm länger konsumiert als
bisher. Ökonomisch formuliert: Die Grenzkosten der Rundfunkproduktion sind gleich Null.
Dieses Phänomen steht in engem Zusammenhang mit der Nichtrivalität beim Konsum von
Rundfunkprogrammen.
Ein Veranstalter muss bei dieser Konstellation aus ökonomischen Gründen sein Verhalten
darauf ausrichten, ein möglichst zahlreiches Publikum anzusprechen, um einerseits
Stückkostenvorteile bei der Produktion zu erlangen und andererseits der werbenden
Wirtschaft eine möglichst grosse Zahl an Publikumskontakten anbieten zu können.
Rundfunkveranstalter sind also in ausgeprägtem Masse auf sogenannte Skaleneffekte
angewiesen, die am ehesten mit massenattraktiven Programmen und unter Verzicht auf
Befriedigung spezieller Programmwünsche von Minderheiten realisiert werden können. 19
Die Wahrscheinlichkeit, dass das System von Radio und Fernsehen unter solchen
Bedingungen die gesellschaftlich und verfassungsmässig geforderten Leistungen in
hinreichendem Masse erbringt, ist gering. Je stärker die kommerzielle Ausrichtung von
Rundfunkveranstaltern, desto stärker die Tendenz, dass die ökonomischen Ziele mit den
„ideellen“ oder kommunikativen Zielsetzungen in Konflikt geraten.
19 Vgl. Abele (Beiträge zur Rundfunkökonomie 7, 2001), S. 59f.
11

II Die theoretische Fundierung von Regulierungsfragen
Programme, die zwar aus verfassungsrechtlicher Sicht erwünscht sind, in freiem Markt aber
nicht in hinreichendem Masse bereitgestellt werden, können als sogenannte meritorische
Güter bezeichnet werden. Aus etwas unterschiedlicher Perspektive wird in diesem
Zusammenhang auch etwa von positiven Externalitäten oder von externen Nutzen
gesprochen. Gemeint ist, dass gewisse Rundfunkinhalte für die Gesamtgesellschaft – auch für
diejenigen Menschen, welche die entsprechenden Programme nicht konsumieren – einen
Nutzen erzeugen, der dem entsprechendem Rundfunkveranstalter nicht abgegolten wird.
Ich hoffe, ich konnte in diesem Kapitel ausreichend erklären was die tiefere Bedeutung ist die
hinter Regulierungsaktivitäten steht und warum gerade reiner Marktrundfunk kaum in der
Lage ist, einen Service public im Sinne der verfassungsrechtlichen Vorgaben zu erbringen.
Doch zusätzlich zu den allgemeinen Unzulänglichkeiten des Rundfunkmarktes gibt es in
Österreich zusätzlich spezifische Besonderheiten der Rundfunksituation auf die ich im
folgenden Kapitel näher eingehen möchte.
12

III Die Besonderheiten der Rundfunksituation Österreichs
3.1. Das Rundfunkmonopol des ORF
Im Unterschied zur Presse ist der Rundfunk in Österreich unter maßgeblichen staatlichen
Einfluss entstanden. Durch diesen Einfluss wurde eine Rundfunkanstalt mit einer nationalen
Monopolstellung und kulturellen Auftrag etabliert. Diese Monopolstellung wurde über
Jahrzehnte aufrecht erhalten, was eine im Vergleich zu anderen Ländern sehr verspätete
Einführung eines dualen Rundfunksystems zur Folge hatte. Vorwiegend waren hierfür zwei
Faktoren verantwortlich:
1. Einerseits geriet der ORF nach Herauslösung des Rundfunks aus der Abhängigkeit von
den Besatzungsmächten, immer mehr in die Hand der herrschenden politischen Parteien. 20
Diese hatten einen enormen politischen Einfluss auf den ORF. Die Parteien setzten zwar
keine inhaltlichen Initiativen, diese kamen von der operativen Führung des ORF.
Allerdings wurde diese aber gezwungen, für ihre Pläne einen Konsens mit der Mehrheit
des politischen Aufsichtsgremiums zu suchen.
2. Zweitens muss man die lange Zeit einer fast symbiotischen Beziehung zwischen dem
ORF und den österreichischen Printmedien berücksichtigen. Da beide Partner naturgemäß
wenig Interesse am Auftreten unabhängiger Dritter am österreichischen Medienmarkt
hatten und ein konsensorientierter Modus vivendi zwischen öffentlich-rechtlichen
Rundfunk und Printmedien insbesondere im Hinblick auf die Aufteilung des Werbemarkts
für beide Seiten durchaus von Vorteil war, betrieben ORF und die im Verband
österreichischer Zeitungsherausgeber organisierten Printmedien lange Zeit eine Praxis
gegenseitiger Anstimmung der Eintrittssphären. Kennzeichnend dafür war, dass die
wesentlichen rundfunkgesetzlichen Novellierungen zur Erweiterung der Möglichkeiten
für den ORF, Einnahmen über Werbesendungen zu lukrieren, zuvor zwischen ORF und
Printmedien konsentiert wurden. 21
Demokratiepolitisch bedenklicher Höhepunkt dieser Praxis der Gestaltung der staatlichen
Medienpolitik durch die beteiligten Akteure war ein - letztlich gescheiterter- Versuch,
aufgrund eines Abkommens zwischen dem ORF und dem Verband österreichischer
Zeitungsherausgeber vom November 1987 die österreichische Medienlandschaft zwischen
20 Vgl. Holoubek (Rundfunkgesetz wohin, 1995), S. 5
21 ebenda, S. 7f.

III Die Besonderheiten der Rundfunksituation Österreichs
den Abkommenspartnern aufzuteilen, wobei dem ORF das ausschließliche
Veranstaltungsrecht im Bereich Fernsehen sowie des landesweiten Hörfunks und im
Gegenzug den Zeitungsherausgebern privater lokaler Hörfunk unter ihrer ausschließlichen
Entscheidungskompetenz über die Zugangsmöglichkeit gesichert werden sollte. 22 Damit
wurde klarerweise der Bogen entscheidend überspannt und der institutionalisierten
Medienpolitik ein Maß an Selbstverleugnung zugemutet, das für sie auch angesichts
geänderter gesellschaftlicher und damit politischer Strukturen nicht tragbar war.
Dies waren grundsätzlich die zwei Hauptfaktoren die für die dominante Position des ORF und
damit für die Eigenart der österreichischen Rundfunksituation verantwortlich waren. Doch es
gab noch eine Menge andere Aspekte die mitverantwortlich für die verspätete Einführung des
dualen Rundfunksystems in Österreich waren. Diese werden wie folgt dargestellt.
3.2 Nationale Strukturdeterminanten der österreichischen Rundfunkpolitik
Österreich ist bekanntlich ein kleines Land, das demzufolge auch nur einen kleinen Markt zu
bieten hat. Im Medienbereich folgt Österreich gewissermaßen der Entwicklungslogik eines
Modells kleinstaatlicher Mediensysteme, wie z.B. auch die Schweiz (Kapitel XI ) eines ist.
Hierbei erweisen sich folgende Strukturmerkmale als charakteristisch: 23
• Abhängigkeit: Sie drückt sich in starken Anpassungsleistungen gegenüber dominanten
Kräften der politisch-ökonomisch relevanten Umwelt aus.
• Ressourcenknappheit: eingeschränkte Verfügbarkeit von Kapital, Know-how,
Kreativität, Talent, Kompetenz und Arbeitskräften, aber auch Massenpublikum im
klassischen Sinn.
• Geringe Marktgrösse: Sie bildet ein grundlegendes Element von Kleinstaaten auf
Konsumenten- und Produktionsebene. Kleinere Märkte haben auch kaum die Möglichkeit,
in den Genuss von „Skalenerträgen“ zu kommen, d.h. es gibt keine Grössenvorteile.
Aufgrund der gleich hohen Fixkosten einer Produktion verteuern sich somit die Produkte.
• Verletzbarkeit: Kleinere Medienmärkte sind verletzbarer als grosse, schon geringfügige
Veränderungen können sich nachteilig auf das gesamte Mediensystem auswirken.
Aufgrund der weitreichenden Konsequenzen für das kulturelle Leben erweist sich die
Verletzbarkeit der nationalen Souveränität als besonders schmerzhaft. Durch die
22 Vgl. Holoubek (Rundfunkgesetz wohin, 1995), S. 8ff.
23 Vgl. Stepan (Rot-Schwarz-Rot, 1996), S. 56ff.
14

III Die Besonderheiten der Rundfunksituation Österreichs
Zulassung von neuen Verbreitungstechnologien werden kleinstaatliche Grenzen durch den
„terrestrischen Overspill“ (Grenzüberschreitung herkömmlicher elektromagnetischer
Übertragungswellen.) und die unscharfen Satelliten-„Footprints“ verletzt.
• Korporatismus: In Kleinstaaten wie Österreich stellt der Korporatismus ein
medienpolitisches Fundament dar, d.h. es werden Absprachen zu einer mehr oder weniger
ausbalancierten Medienpolitik getroffen, die Ausgewogenheit und mediale Vielfalt
garantieren soll. Tragendes Element der bestehenden Medienverfassung war lange Zeit
der Konsens über einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk und die privatwirtschaftlich
organisierte Presse. Privatisierung und Kommerzialisierung haben dieses Fundament
weitgehend erschüttert oder schon zerstört. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk kommt
durch die Bestrebungen der Medienkonzerne, sich im Fernsehbereich zu engagieren, unter
Druck zumal diese ihrerseits über Auslandskapital verfügen. Als neue Akteure treten
multimediale Konzerne in Erscheinung, gestaltende Medienpolitik wird zunehmend
schwieriger.
Zusammenfassend ist zu sagen, dass die medienpolitischen Anstrengungen in Österreich
durch die Veränderungen am Printmedienmarkt, das Ende des ORF-Monopols, sowie durch
den Beitritt Österreichs zu EU sich sehr belebten. Nichts desto trotz lässt die Notwendigkeit
des Reagierens auf sich verändernde ökonomische, wie EU-politischen Bedingungen auf der
einen Seite, sowie der Versuch, im Zuge der Liberalisierung des Rundfunks eine dem
heimischen Markt entsprechende Medienstruktur zu schaffen, es immer schwieriger werden
zu einem Gesamtkonzept medienpolitischen Willens zu finden.
15

IV Die Geschichte und Organisation des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks in Österreich
4.1 Der ORF
Rundfunk begann in Österreich ein Jahr nach dem Sendestart in Deutschland – im Jahre 1924,
als am 1. Oktober die RAVAG (Radio-Verkehrs-AG) den Sendebetrieb aufnahm. Formal
wurde der Rundfunk als Monopol in Staatsnähe aufgebaut, in dem sich in- und ausländische
Kapitalinteressen als Interessengruppen gegenüberstanden. Nach einer ersten
Aufschwungphase in den 20er Jahren geriet der Rundfunk zunehmend in
Regierungsabhängigkeit und wurde immer wieder in die innenpolitischen Wirren mit
hineingezogen. So wurde etwa im Jahr 1934 im Zuge eines Putschversuches illegaler
Nationalsozialisten, bei dem der Bundeskanzler Engelbert Dollfuß ermordet wurde, auch das
Funkhaus der RAVAG für einige Stunden von Putschisten besetzt gehalten.
Mit den Anschluss Österreichs an Hitler-Deutschland im Jahr 1938 wurde die RAVAG durch
Kauf der Reichsrundfunkgesellschaft eingegliedert, die Sender Salzburg und Innsbruck dem
Reichssender München und der Sender Vorarlberg dem Reichssender Stuttgart unterstellt. Die
Zentrale in Wien meldete sich noch am Tag des Anschlusses, am 12.3.1938, als deutsch-
österreichischer Rundfunk und bildete fortan im Status eines Reichssenders die ostmärkische .
Außenstelle der Reichsrundfunkgesellschaft. 24
Der Wiederaufbau nach 1945
Nach Kriegsende gestaltete sich der Aufbau schwierig, da der gesamte Bestand in die
formelle Zuständigkeit der öffentlichen Verwaltung deutschen Vermögens überging. Zudem
versuchten die Besatzer, ihre eigenen Rundfunkvorstellungen in den jeweiligen
Besatzungszonen zu verwirklichen. Dies traf besonders auf die Sowjets und auf die
Amerikaner zu. So übergaben die Sowjets den Rundfunk in ihrer Besatzungszone zwar
offiziell der „öffentlichen Verwaltung“, behielten sich über Radio Wien jedoch Intervention-
und Zensurrechte vor. Die westlichen Besatzungsmächte produzierten in ihren Zonen
zunächst selbstständige Programme und schufen sehr bald neue Sendergruppen nach
Besatzungsrecht: Rot-Weiß-Rot für Salzburg und Oberösterreich (amerikanisch),
Sendergruppe West für Vorarlberg und Tirol (französisch) sowie Sendergruppe Alpenland
für Steiermark und Kärnten (britisch).
24 Hans Bredow Institut (Internationales Handbuch Medien, 2002), S. 476ff.

IV Die Geschichte und Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich
1954 wurde der Rundfunk nach langjährigem Streit zwischen den Parteien beziehungsweise
Wien und den übrigen Bundesländern zur Bundessache erklärt und die ersten Sender dem
„österreichischen Rundspruchwesen“ übergegeben. In dieser Phase begann auch aufgrund der
Frequenzknappheit der Aufbau des UKW-Netzes. Am 1. August 1955 - nach
Rezentralisierung aller Sender und dem Abzug der Besatzungsmächte – startete ein Fernseh-
Versuchsprogramm, das ab 1. Januar 1957 in einen regelmäßigen Betrieb mündete. Im selben
Jahr beschloss der Ministerrat die Gründung der Österreichischen Rundfunk
GesellschaftmbH, die ab 1. Januar1958 Hörfunk und Fernsehen von der „öffentlichen
Verwaltung“ übernahm und deren Anteile zu 99% beim Bund lagen. Ihre Organe und
Leitungsfunktionen wurden nach dem Proporz auf politischer Ebene besetzt.
Nachdem der Versuch einer Reform der durch den „Proporzrundfunk“ hervorgerufenen
Strukturmängel gescheitert war, initiierten parteiunabhängige Tages- und Wochenzeitungen
das sogenannte „Rundfunk-Volksbegehren“. 25 Sie wandten Strukturen im Rundfunk und die
daraus resultierende Verminderung in der Programmqualität, sondern wollten sicherlich auch
die Entwicklungschancen des Rundfunks auf dem Werbemarkt beschränkt sehen.
Das Rundfunkgesetz von 1966, das am 1.Januar 1967 in Kraft trat, brachte die erste
Rundfunkreform und erfüllte viele Forderungen des Volksbegehrens, das als erstes seiner Art
in der Zweiten Republik von rund 832 000 Personen unterzeichnet worden war. Es brachte
einerseits eine Neustrukturierung des Organisationsprinzips, sah zwei Fernseh- und drei
Hörfunkprogramme vor, wobei eines von den Länderstudios selbstständig produziert werden
sollte und brachte andererseits neben der Einführung des „Intendanzprinzips“, mit
umfassenden Entscheidungsbefugnissen des Geschäftsführers, eine so genannte
„Informationsexplosion“ im Rundfunk.
Nach der Ablösung der bürgerlichen Regierung 1970 verabschiedete der Nationalrat, in dem
nunmehr die Sozialistische Partei (SPÖ) die Mehrheit besaß, 1974 zwei Rundfunkgesetze, die
wieder zu einem stärker von Gremien geleiteten Rundfunk führten und die vormalige
Gesellschaft m.b.H. in eine öffentlich-rechtliche Anstalt (ORF) umwandelte. 26
Ein Bundesverfassungsgesetz über die „Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks“
(BGB1, Nr. 397/74) weist dem Rundfunk eine „öffentliche Aufgabe“ zu und bestimmte unter
anderem die Grundprinzipien der Objektivität sowie Unparteilichkeit der Berichterstattung,
die Berücksichtigung der Meinungsvielfalt sowie Zuständigkeit des Bundes. Ein einfaches
25 Csoklich (Rundfunkvolksbegehren, 1993) S.48-54
26 Vgl. Holoubek (Rundfunkgesetz wohin,1995) S. 6
17

IV Die Geschichte und Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich
„Bundesgesetz über die Aufgaben und Einrichtung des österreichischen Rundfunks“ (BGB1,
Nr. 397/74) regelte im Einzelnen die Programmstruktur und benannte den ORF als alleinigen
Rundfunkveranstalter des Landes, der als eigener Wirtschaftskörper mit Rechtspersönlichkeit
auch für den Betrieb der technischen Einrichtungen zuständig war. Das Gesetz legte weiter
fest, dass der ORF für mindestens drei Hörfunkprogramme und mindestens zwei Programme
im Fernsehen zu sorgen hatte. Die Programmverantwortlichkeit lag bei zwei Fernseh- und
einem Hörfunkintendanten.
Mit einer Rundfunkgesetznovelle aus dem Jahr 1984 wurde im Rahmen der sogenannten
„Funktionslösung“ statt der bisher für je einen Fernsehkanal verantwortlichen Intendanten,
mit gemeinsamen Zuständigkeiten für alle Programmbereiche, ein Informations- und ein
Programmintendant für beide Kanäle installiert. Gleichzeitig wurde das bis dahin aus 30
Personen bestehende ORF-Kuratorium auf 35 Mitglieder aufgestockt. Mit einer weiteren
Novellierung 1993 wurde das Rundfunkgesetz an die Fernseh-Richtlinie der Europäischen
Gemeinschaft und das Europarats-Übereinkommen adaptiert sowie eine schrittweise
Ausdehnung der Werbezeiten (gestaffelt bis 2001; im Fernsehen 42 Minuten im Hörfunk 172
Minuten der täglichen Sendezeit) beschlossen. 27 Den richtig gehenden Umbruch in der
österreichischen Rundfunklandschaft gab es jedoch erst im Jahr 2001 mit drei sehr
bedeutungsvollen neuen Rundfunkgesetzen, auf die ich im Laufe dieses Kapitels noch
eingehen werde. Doch zuvor möchte ich die Organisation des ORF vor 2001 näher darstellen.
4.2 Die Organisation des ORF vor 2001
Beim ORF handelte es sich, vor 2001, um eine bundesgesetzlich eingerichtete, selbstständige,
das heißt eigene Rechtspersönlichkeit aufweisende Anstalt öffentlichen Rechts. 28 Die
Handlungen des ORF waren freilich keine dem Staat zuzurechnenden
Verwaltungshandlungen, sondern erfolgten im Rahmen der auch dem ORF zustehenden
„Privat-„ oder besser „Anstaltsautonomie“. Der ORF unterlag damit auch nicht den für die
Verwaltung von der Verfassung zur Verfügung gestellten Instrumenten parlamentarischer
Kontrolle und auch nicht der Mißstandskontrolle durch die Volksanwaltschaft. 29 Einzig eine
Finanzkontrolle durch den staatlichen Rechnungshof wurde mit ausdrücklicher
Verfassungsbestimmung angeordnet, der Rechnungshof wurde dabei freilich nicht wie sonst
27 Vgl. Hans Bredow-Institut (Internationales Handbuch Medien, 2002) S. 476ff.
28 Vgl. Adamovic-Funk (Allgemeines Verwaltungsrecht, 1987) S. 217
29 Vgl. Berka (Das Recht der Massenmedien, 1989), S. 140
18

IV Die Geschichte und Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich
als Hilfsorgan des Parlaments, sonder funktionell als solches des Kuratoriums, des zentralen
Entscheidungs- und Aufsichtsorgan des ORF, tätig.
Das Kuratorium
Oberstes Leitungsorgan des ORF war das Kuratorium. Dem Kuratorium oblagen unter
anderem die wesentlichen Personalentscheidungen, vor allem die Bestellung des
Generalintendanten und – auf dessen Vorschlag – der übrigen Führungskräfte des ORF sowie
die Zustimmung und damit Mitentscheidung in den zentralen, insbesondere strategischen
Fragen der Unternehmenspolitik. Längerfristige Finanz-, Personal- und Technikplanung
unterlagen dieser Genehmigungspflicht ebenso wie das Redakteurstatut oder die
anstaltsautonom zu erlassenden Programmrichtlinien. Das Kuratorium hatte insoweit also
auch inhaltliche, rundfunkpolitische Befugnisse, als es über die Programmrichtlinien und über
„Programmempfehlungen“ Einfluss auf die Programmgestaltung nahm. 30 Schließlich
entschied das Kuratorium auch über die Zuteilung von – kostenlosen – Sendezeiten an die
politischen Parteien und Interessenverbände (sogenannte „Belangsendungen“).
Das Kuratorium bestand aus 35 Mitgliedern, die im Sinne einer Repräsentation der
politischen und gesellschaftlichen Kräfte von der Bundesregierung unter Berücksichtigung
der Stärkeverhältnisse der politischen Parteien im Nationalrat (6 Mitglieder), von den
Bundesländern (9 Mitglieder), von der Hörer- und Sehervertretung (6 Mitglieder) und
schließlich im Sinne einer Repräsentation der Dienstnehmerinteressen vom Zentralbetriebsrat
des ORF (5 Mitglieder) bestellt wurden. Die Mitglieder des Kuratorium waren zwar durch
ausdrückliche Anordnung „ an keine Weisungen und Aufträge gebunden“ und „hatten
ausschließlich die sich aus den Gesetzen und der Geschäftsordnung ergebenden Pflichten zu
erfüllen“, doch wurden diese faktisch, aufgrund des Bestellungsmodus bestehenden
Loyalitätsbindungen, auch rechtlich insofern durchaus anerkannt, als das bestellende Organ
die von ihm entsandten Mitglieder dann – allerdings nur dann- vorzeitig abberufen kann,
wenn sich in der Zusammensetzung dieses Organs seit der Bestellung eine Änderung ergeben
hat. Änderungen der politischen Mehrheitsverhältnisse auf Bundes- oder Landesebene führten
damit regelmäßig auch zu einem Wechsel in der Personalbesetzung des Kuratoriums des
ORF.
In der Praxis führte das geschilderte System zu einer relativ gesicherten Mehrheit der
aufgrund der jeweiligen Entsendungsvorschläge den Regierungsparteien zuzuordnenden
30 Vgl. Holoubek (Rundfunkgesetz wohin, 1995), S. 40-41
19

IV Die Geschichte und Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich
Kuratoren. Dies sicherte im Zusammenhang mit dem Umstand, dass das Kuratorium
grundsätzlich mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen entschied, den im
Rundfunkgesetz durchaus bewusst angelegten deutlichen Regierungseinfluss. Nur eine, wenn
auch zentrale Entscheidung, nämlich die Bestellung bzw. Abberufung des
Generalintendanten, hatte grundsätzlich mit zwei Drittel Mehrheit zu erfolgen, was jedesmal
bei derartigen Anlässen zu einer die gesamte österreichische Innenpolitik berührende Suche
nach entsprechender Koalitionen führte.
Die aufgrund seiner Grösse und seiner Zusammensetzung nicht verwunderliche
Unbeweglichkeit eines derartigen Organs eröffnete freilich einer initiativen und geschickt
agierenden Geschäftsführung in der Praxis relativ grosse Handlungsfreiräume zur
Durchsetzung inhaltlicher Vorstellungen, da das Kuratorium allenfalls Vorlagen nicht
genehmigte und damit zu deren Modifikation zwang, selbst aber in den
unternehmensentscheidenden Fragen so gut wie nicht inhaltlich initiativ wurde. Aus der Sicht
des Unternehmen ORF ergab sich in der Praxis allerdings öfter das Problem, dass Kuratoren
aus dem Blickwinkel ihrer spezifischen Interessenlagen Wünsche an die Geschäftsführung
herantrugen, ohne dabei eine Abwägung zwischen der Bedeutung ihres Anliegens und dem
durch dessen Realisierung verbundenen Aufwand vorzunehmen. Ein Weisungsrecht hatte der
Generalintendant nur insofern, als dies zur Sicherstellung der Einhaltung der
rundfunkrechtlichen Bestimmungen und allfälliger Beschlüsse des Kuratoriums notwendig
war, wobei derartige Weisungen dem Kuratorium unverzüglich mitzuteilen waren. Da
Weisungen an die Intendanten damit sofort auch eine politische Dimension erhielten, waren
sie als Instrument der laufenden Unternehmensführung denkbar schlecht geeignet und wurden
demzufolge auch dafür nicht eingesetzt. In der Praxis musste der Generalintendant sich,
wollte er eine bestimmte Idee durchsetzen, auf seine natürliche Autorität und ein Klima der
Kooperation mit „seinen“ Führungskräften verlassen.
Die Hörer- und Sehervertretung
Der Hörer- und Sehervertretung gehörten 35 Mitglieder an, die zum einen Teil durch grosse
gesellschaftliche Institutionen wie Sozialpartner oder Kirchen, zum anderen Teil vom
Bundeskanzler auf Vorschlag der verschiedensten „repräsentativen Einrichtungen und
Organisationen“ aus den einzelnen gesellschaftlichen Bereichen bestellt wurden. 31 Dieses
Gremium hatte grundsätzlich beratende Funktion, ein gewisser Einfluss kam ihm bei der
31 Vgl. Berka (Rundfunkmonopol auf dem Prüfstand, 1988) S. 143f.
20

IV Die Geschichte und Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich
Festlegung der Höhe des Programmentgelts und durch das Entsendungsrecht für 6
Kuratoriumsmitglieder zu.
4.3 Aufsichts- und Kontrollmechanismen während des ORF-Monopols
Das österreichische Rundfunkrecht kannte sowohl eine spezifische
rundfunkverwaltungsrechtliche Staatsaufsicht über den ORF durch eine eigene
Verwaltungsbehörde, als auch eine unternehmeninterne wie eine unternehmensexterne
Gebarungskontrolle über den ORF. Diese Gebarungskontrolle wurde intern von einem
eigenen Organ, der aus Wirtschaftsprüfern und Betriebswissenschaftern zusammengesetzten,
unternehmensintern unabhängigen Prüfungskommission ausgeübt, die externe
Gebarungskontrolle erfolgte durch den Rechnungshof. Dem Kuratorium kamen auch
Aufsichts- und Kontrollaufgaben zu, die in privatrechtlichen Kapitalgesellschaften
typischerweise dem Aufsichtsrat zukommen. 32
Aufgrund seiner besonderen Gemeinwohlverantwortung unterstellte das Rundfunkgesetz den
ORF aber vor allem einer spezifischen rundfunkverwaltungsrechtlichen Rechtsaufsicht durch
die Kommission zu Wahrung des Rundfunkgesetzes. Diese Kommission wurde als Organ der
Staatsaufsicht über den Rundfunk und zugleich auch als ein rundfunkspezifisches
Rechtsschutzorgan tätig. Ihre Mitglieder wurden vom Bundespräsidenten auf Vorschlag der
Bundesregierung ernannt, wobei die Bundesregierung Besetzungsvorschläge aus dem Bereich
der Gerichtsbarkeit, vom Zentralbetriebsrat des ORF und von der Hörer- und Sehervertretung
einzuholen hatte. Von dem insgesamt 17 Mitgliedern dieser Kommission mussten 9 dem
Richterstand angehören, auch die übrigen Mitglieder waren in Ausübung ihres Amtes
unabhängig und weisungsfrei gestellt.
Gegenstand der Kontrollbefugnis der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes war
die Rechtsaufsicht über den ORF, ihr Kontrollmaßstab waren die Bestimmungen des
Rundfunkgesetzes. Grundsätzlich kannte das Rundfunkgesetz zwei Arten von Verfahren:
Sogenannte Antragsverfahren und sogenannte Beschwerdeverfahren. 33
Die Antragsverfahren
Die Antragsverfahren, die eben auf „Antrag“ des Bundes oder eines Landes, der Hörer- und
Sehervertretung oder des Kuratoriums eingeleitet werden konnten, erfüllten im wesentlichen
die Funktion von Organstreitigkeiten. Für derartige Verfahren galten weder Antragsfristen
32 Vgl. Holoubek (Rundfunkgesetz wohin, 1995), S. 61f.
33 ebenda, S. 62-63
21

IV Die Geschichte und Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich
noch schloss das Antragsrecht einer Gebietskörperschaft eine Beschwerdelegitimation in
einem Individualbeschwerdeverfahren aus.
Die Beschwerdeverfahren
In der Praxis die weitaus grössere Bedeutung kam freilich den Beschwerdeverfahren zu. Hier
kannte das Rundfunkgesetz zunächst ein Individualbeschwerdeverfahren, das vor allem die
Funktion eines rundfunkspezifischen Rechtsschutzinstruments insbesondere als
Programmbeschwerdeinstanz erfüllte. Beschwerdeberechtigt war jede Person, die durch eine
Rundfunkgesetzverletzung in ihren Rechten geschädigt zu sein behauptete.
Die Entscheidung der Kommission bestand grundsätzlich in der Feststellung ob und
gegebenenfalls wodurch eine Bestimmung des Rundfunkgesetz verletzt wurde. Dauerte die
Rechtsverletzung an, dann konnte die Kommission auch die Entscheidung des entsprechenden
Organs aufheben.
Die relativ häufig in Anspruch genommene Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes
hatte in ihrer Spruchpraxis, insbesondere im Rahmen der Programmkontrolle, gewisse
Konkretisierungen der weithin unbestimmten einschlägigen Gesetzesbestimmungen des RFG
vorgenommen. Insbesondere Fragen der Wahrung der Meinungsvielfalt, Ausgewogenheit und
Objektivität in kritischen Beiträgen und Kommentaren gaben der Kommission Anlass, die
entsprechenden rundfunkrechtlichen Gebote zu konkretisieren.
22

V Die Deregulierung des ORF-Monopols
5.1 Rundfunkfreiheit versus Rundfunkmonopol
Um einen der grössten Schritte in Hinblick auf die Liberalisierung des österreichischen
Rundfunkmarktes, nämlich die Schaffung des Privatfernsehgesetzes sowie des ORF- und
KommAustria-Gesetzes, näher zu erläutern, möchte ich zuerst etwas weiter ausholen.
Rundfunk war bzw. ist nach dem BVG 1974 über die Sicherung der Unabhängigkeit des
Rundfunks eine öffentliche Aufgabe. Unter Rundfunk versteht man gemäß Art 1 Abs 1 „für
die Allgemeinheit bestimmte Verbreitungen aller Art in Wort, Ton und Bild unter Benützung
elektrischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung bzw. längs oder mittels eines Leiters,
sowie der Betrieb von technischen Einrichtungen, die diesem Zweck dienen.“ Das bedeutet
dass auch Drahtfunk und Schriftbilder (Teletext) die in der Austastlücke des Sendesignals
übertragen werden unter den Begriff Rundfunk fallen. Entgeltlichkeit bzw. Unentgeltlichkeit
spielen keine Rolle. 34
Art 1 Abs 2 des BVG-Rundfunk sah vor, dass die näheren Bestimmungen des Rundfunks und
seine Organisation durch einfaches Bundesgesetz festzulegen sind, und enthält einen
spezifischen Gesetzesvorbehalt. Insbesondere sind durch ein solches Bundesgesetz die
Verfassungsaufträge hinsichtlich Programminhalt, Organisation und deren Einhaltung
sicherzustellen. 35 Das bedeutet, dass eine objektive Berichterstattung, Meinungsvielfalt, eine
Ausgewogenheit des Programms und eine personelle und organisatorische Unabhängigkeit zu
gewährleisten sind.
Dieser Gesetzesvorbehalt hatte zur Folge, dass der Rundfunkbetreiber einer
bundesgesetzlichen Ermächtigung bedarf (Konzessionssystem). Da der Gesetzgeber sich dazu
aber nicht durchringen konnte, führte dies zu einem faktischem, aber keineswegs rechtlichen
Monopol des ORF. Dieses Monopol wurde vom Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte 1992 als mit Art 10 EMRK für unvereinbar erklärt, da es Private von der
Rundfunkveranstaltung oder der Beteiligung am öffentlichen Rundfunk ausschließt. Die
Regierung argumentierte daraufhin damit, dass es keine weniger restriktive
Lösungsmöglichkeit als die Monopolisierung gäbe und damit, dass Österreich für einen
offenen Rundfunkmarkt zu klein sei, um eine ausreichende Zahl privater Veranstalter tragen
zu können und daher Gefahr laufe, private Monopole zu erzeugen. Beiden Argumenten folgte
34 Vgl. Twaroch-Buchner (Rundfunkrecht in Österreich, 1992), S. 28
35 ebenda, S. 29

V Die Deregulierung des ORF-Monopols
der EGMR nicht und kam zum Ergebnis, dass der Eingriff in die Rundfunkfreiheit durch das
Monopol unverhältnismäßig und deshalb in einer demokratischen Gesellschaft nicht
unentbehrlich sei. Österreich musste also seine Rundfunkrechtsordnung hingehend in
Richtung eines dualen Rundfunksystems ändern, was einerseits mit dem neuen ORF-Gesetz
und andererseits mit der Schaffung des Privatfernsehgesetzes und des KommAustria-
Gesetzes, die alle drei eine wesentliche Bedeutung haben, erreicht wurde.
5.2 Die Grundidee der dualen Rundfunkordnung
Die duale Rundfunkordnung baut auf je unterschiedliche Strukturen des
privatwirtschaftlichen Rundfunks einerseits und des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
andererseits auf. 36
Die Kombination beider Säulen soll die Rundfunkfreiheit dadurch fördern, dass es in den
Strukturen verankerte unterschiedliche Programmorientierungen und zugleich Möglichkeiten
der Kompensation der Nachteile eines Systems durch Vorteile des anderen und umgekehrt
gibt. (Idee struktureller Diversifikation). Der bedeutsamste Strukturunterschied besteht in dem
zwischen Privatwirtschaftlichkeit einerseits und Gemeinwirtschaftlichkeit andererseits. Beide
Säulen stehen im Wettbewerb zueinander. In programmlicher Hinsicht ist dies ein
publizistischer Wettbewerb, kein ökonomischer.
Die Idee struktureller Diversifikation:
Für die Zuordnung der beiden Säulen gibt es einige typische Konstruktionsprinzipien zur
Konkretisierung der Grundidee struktureller Diversifikation 37 :
• Die unterschiedliche Einstellung zum Prinzip Wettbewerb (publizistischer/ökonomischer)
Wettbewerb
• Damit verbunden die Anerkennung je unterschiedlicher Eigenrationalitäten. Insbesondere
das privatwirtschaftlichte Ertrags- und Gewinnmotiv einerseits und die
gemeinwirtschaftlich fundierte Gemeinwohlorientierung andererseits.
• Unterschiedliche, sowie unterschiedlich intensive Programmbindungen
• Unterschiedliche Verfahren der Zuteilung technischer Ressourcen, insbesondere der
Übertragungskapazitäten
• Unterschiedliche Regeln über den jeweils bevorzugten Zugriff auf unterschiedliche
finanzielle Ressourcen (Werbung einerseits, Gebühren andererseits)
36 Vgl. Hoffmann-Riem (Thesen zur Regulierung der dualen Rundfunkordnung, 2000), S. 7
37 Vgl. Hoffmann-Riem (Thesen zur Regulierung der dualen Rundfunkordnung, 2000), S. 19
24

V Die Deregulierung des ORF-Monopols
• Unterschiedliche Freiheiten zur Betätigung in anderen Marktsegmenten
Demgegenüber wird die Zuordnung der beiden Säulen nicht durch eine
programmgegenständliche Bereichsabgrenzung oder einen grundsätzlichen Ausschluss
bestimmter Verbreitungstechnologien für eine der Säulen vorgenommen.
Das Zusammenspiel der beiden Säulen der dualen Ordnung erlaubt es in vielen Situationen
hoheitliche Interventionen in den jeweiligen Säulen vorsichtiger, schonender einzusetzen, als
wenn das Vertrauen auf die Funktionsfähigkeit der gesamten Rundfunkordnung allein auf
eine Säule gestützt wäre. So dürfen Funktionserwartungen an die eine Säule zurückgeschraubt
werden, wenn sie in der anderen Säule in abgesicherter Weise, insbesondere ohne
funktionswidrige Belastungen, befriedigt werden. Auch ist es möglich, normwidrige
Funktionsdefizite in der jeweiligen Säule zu bekämpfen, ohne zugleich das duale System als
solches zur Disposition stellen zu müssen. Strukturdualität ist insofern eine besondere
Ausprägung des rechtsstaatlichen Grundsatzes möglichst schonender Intervention in
Autonomiebereiche.
5.3 Das neue ORF-Gesetz und die wesentlichen Änderungen
Der Nationalrat hat in seiner Sitzung vom 5. Juli 2001 eine umfassende Novelle des
Rundfunkgesetzes beschlossen. Dem gemäß wurde der ORF in eine Stiftung „sui Generis“
mit eigener Rechtspersönlichkeit umgewandelt. 38
Der Stiftungszweck liegt, wie auch während Monpolzeiten, in der Erfüllung des öffentlich-
rechtlichen Auftrags des Österreichischen Rundfunks im Rahmen des
Unternehmensgegenstandes. Begünstigter der Stiftung ist im Rahmen des Stiftungszwecks die
Allgemeinheit. Das bis dahin oberstes ORF-Organ, das Kuratorium, das wie schon vorher
erwähnt mit Vertretern der Regierung, der politischen Parteien, der Länder und wichtiger
gesellschaftlicher Gruppen besetzt war, wurde durch einen Stiftungsrat 39 ersetzt, dem
aufgrund einer „Politikerklausel“ keine Mitarbeiter und Mandatare politischer Parteien
angehören dürfen. Kritiker und Kenner der österreichischen Situation qualifizieren allerdings
dieses Instrument als eine nur scheinbare Entpolitisierung, da die Entsendung „unabhängiger“
Experten in den nunmehr neu eingerichteten Stiftungsrat mehrheitlich nach wie vor in der
Hand der Politik liegt.
38 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S. 4
39 ebenda, S. 57ff.
25

V Die Deregulierung des ORF-Monopols
5.3.1 Der Stiftungsrat
Dieses aus 35 Mitglieder bestehende Gremium wählt mit einfacher Mehrheit den
Generaldirektor für die Zeit von fünf Jahren und kann ihn mit Zweidrittelmehrheit abwählen.
Auf Vorschlag des Generaldirektors werden die übrigen leitenden Direktoriumspositionen
und die neun Landesdirektoren der Länderstudios gewählt. Zur Wahrung der Interessen des
Publikums fungiert ein Publikumsrat (früher Hörer- und Sehervertretung), dessen 35 Vertreter
auf 4 Jahre gewählt werden, sechs davon erstmals direkt über Fax-Wahl vom Publikum. Er
hat wie bisher vorwiegend Vorschlags-, Empfehlungs-, Auskunft- und Befragungsrechte.
Die Aufgaben und Befugnisse des Stiftungsrates sind an jene des Aufsichtsrats einer
Aktiengesellschaft angenähert. Die Mitglieder des Stiftungsrats haben folglich bei ihrer
Tätigkeit die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters anzuwenden.
Mitglieder des Stiftungsrates, die ihre Obliegenheiten verletzen, sind der Stiftung zum Ersatz
des daraus resultierenden Schadens als Gesamtschuldner verpflichtet.
Abgesehen von der Bestellung und Abberufung des Generaldirektors, trifft der Stiftungsrat
außerdem bestimmte andere wichtige Personalentscheidungen, setzt die Rundfunkgebühr und
die Werbetarife fest und muss wichtigen Unternehmensentscheidungen zustimmen. Mit dem
neuen ORF-Gesetz, wurde auf jeden Fall der Katalog jener Maßnahmen, die der vorherigen
Zustimmung des Stiftungsrates bedürfen, erweitert, aber auch darüber hinausgehende
Befugnisse aufgenommen, wie z.B. die Genehmigung zum Abschluss von Verträgen mit
Medieninhabern periodischer Druckwerke unter Offenlegung des Vertragstextes. 40
5.3.2 Der Generaldirektor
Der Generaldirektor (früher Generalintendant) führt die Geschäfte des ORF und vertritt diesen
nach außen. Er legt - mit Zustimmung des Stiftungsrates - die allgemeinen
Programmrichtlinien fest, kontrolliert und koordiniert die Tätigkeit des übrigen
Führungspersonals und erstellt langfristige Pläne für Programm, Technik, Finanzen und
Personal. 41
Mit dem neuen ORF-Gesetz wurde der Programmauftrag erheblich erweitert. Neu ist vor
allem die Unterteilung des öffentlichen Auftrags in einen Versorgungsauftrag und einen
Programmauftrag. 42
40 Vgl Hans Bredow-Institut (Handbuch Medien 2002), S. 479
41 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze 2002), S. 68
42 www.rtr.at
26

V Die Deregulierung des ORF-Monopols
5.3.3 Der Versorgungsauftrag
Der Versorgungsauftrag legt - im Unterschied zur bisherigen Rechtslage - die vom ORF zu
veranstaltende Anzahl der Fernseh- und Hörfunkprogramme abschließend fest (bisher
Mindestversorgungsauftrag).
Der österreichische Rundfunk hat also (unter Mitwirkung aller Studios) nun für die
Empfangbarkeit von drei österreichweiten (wobei das dritte Programm vorwiegend
fremdsprachig sein sollte) und neun bundeslandweiten Hörfunkprogrammen, sowie für zwei
österreichweite Fernsehprogramme zu sorgen. 43
Zum Versorgungsauftrag gehört auch das Betreiben eines Online-Dienstes und Teletext sowie
die Versorgung der autochthonen Volksgruppen.
5.3.4 Der Programmauftrag
Im Rahmen des Programmauftrags hat der ORF durch die Gesamtheit seiner verbreiteten
Programme dafür zu sorgen, dass die Allgemeinheit umfassend mit Informationen über alle
wichtigen politischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und sportlichen Fragen versorgt
wird. Weiter soll der ORF für die Förderung des Verständnisses des demokratischen
Zusammenlebens, der Kunst, Kultur, Wissenschaft und der österreichischen Identität
sorgen. 44
Der ORF ist verantwortlich für die Darbietung von Unterhaltung unter angemessener
Berücksichtigung aller Altersgruppen und behinderten Menschen.
5.3.5 Die Rechtsaufsicht über den ORF
Die Rechtsaufsicht über den ORF und der Tätigkeit seiner Tochtergesellschaften obliegt dem
Bundeskommunikationssenat 45 , auf den ich im Kapitel über die Regulierungsbehörden
genauer eingehen werde.
5.3.6 Die Finanzierung des ORF
Mit einem Jahresumsatz, der sich von 1995 bis 2000 von rund 712,4 Mio. € auf rund 853,5
Mio. € erhöhte, und mit 2.641 (2000) fest angestellten Mitarbeitern ist und bleibt der ORF das
grösste Medienunternehmen Österreichs. Er ist nicht auf Gewinn ausgerichtet, sondern
arbeitet nach dem wirtschaftlichen Grundsatz der Kostendeckung. Die beiden grössten
43 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze 2002), S. 11
44 ebenda, S. 16
45 ebenda, S. 93ff.
27

V Die Deregulierung des ORF-Monopols
Erlösquellen stellen die Rundfunkgebühr und die Vergabe von Werbezeiten für Zwecke der
kommerziellen Werbung dar.
Sie machen rund 86 Prozent des Umsatzes aus. 46
Die Gebührenfinanzierung ist folgendermaßen konstruiert:
Jeder der in Österreich ein Radio- oder Fernsehgerät besitzt, benötigt für den Betrieb
desselben eine fernmeldebehördliche Bewilligung, die sogenannte
Rundfunkhauptbewilligung.
Mit ihr ist die Pflicht zur Entrichtung hoheitlicher Fernmeldegebühren sowie die Pflicht zur
Bezahlung des fortlaufenden Programmentgelts für den ORF, also der eigentlichen
Rundfunkgebühr, verbunden. Die Verpflichtung zur Entrichtung des Programmentgelts
besteht unabhängig davon, ob der Rezipient die Programme des ORF auch tatsächlich
empfangen will oder aus technischen Gründen empfangen kann.
Das Programmentgelt an den ORF erfüllt, eigentlich entgegen seiner Bezeichnung, nicht die
Funktion eines Entgelts für den Empfang der Programme des ORF, sondern stellt in Wahrheit
einen Beitrag zu den Gemeinwohlzielen des ORF dar, der an den Besitz eines
Rundfunkgerätes geknüpft ist. 47
Der Anteil der Teilnehmerentgelte betrug 2000 48 rund 369,7 Mio. € (43,3%), der aus der
Werbung 365,2 Mio. € (42,8%). Den laufend steigenden Kosten, wie sie speziell im Bereich
der Lizenzkosten für Sende- und Übertragungsrechte von Filmen und sportlichen
Großereignissen zu verzeichnen sind, begegnete man schon Anfang der 90er Jahre unter
anderem mit einer Erhöhung der Werbetarife (1992 um rund 28%) und mit einer Anhebung
der Teilnehmergebühren am 1. Januar 1994, der am 1. Januar 1998 eine weitere Anhebung
folgte. Die Kombinationsgebühr für Hörfunk und Fernsehen liegt pro Monat derzeit bei 14€ ,
davon gehen etwa ein Drittel in Form von Abgaben an Bund und Länder. Von den
Gesamtkosten des Unternehmens entfielen im Jahr 2000 29% auf den Personalaufwand, der
ein Jahr davor noch knapp 36% ausmachte, und 52% auf den Bereich der
Programmproduktion, Lizenzen und freie Mitarbeiter.
Hier sieht man ganz deutlich dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Hinblick auf seine
Finanzierung gegenüber dem privaten Rundfunk, der sich allein durch Werbeeinnahmen
finanzieren muss, einen klaren Vorteil hat.
46 Vgl. Hans Bredow-Institut ( Internationales Handbuch Medien, 2002), S. 482
47 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S. 383ff.
48 Vgl. Hans Bredow-Institut (Internationales Handbuch für Medien, 2002), S. 482
28

V Die Deregulierung des ORF-Monopols
Hinsichtlich der Werbedauer gibt es jedoch für den ORF strengere Regeln. Die Sendezeit für
Fernsehwerbung darf für private Rundfunkveranstalter 15vH der täglichen Sendezeit nicht
übersteigen. Beim ORF hingegen darf die Sendezeit für Werbung 5vH pro Programm nicht
überschreiten.
5.3.6 Zusammenfassung
Zusammenfassend kann man sagen, dass der ORF in Erfüllung seines Auftrags ein
differenziertes Gesamtprogramm von Information, Kultur, Unterhaltung und Sport für alle
anzubieten hat. Das ausgewogene Gesamtprogramm muss anspruchsvolle Inhalte
gleichwertig enthalten. Im Wettbewerb mit den kommerziellen Sendern ist in Inhalt und
Auftritt auf die Unverwechselbarkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu achten.
Unabhängigkeit ist nicht nur Recht der journalistischen oder programmgestaltenden
Mitarbeiter, sondern auch Pflicht. Unabhängigkeit bedeutet Unabhängigkeit vom Staats- und
Parteieneinfluss, aber auch Unabhängigkeit von anderen Medien, sowie politische und
wirtschaftliche Lobbys.
Eine umfassende Änderung gibt es im Bereich der Sendeanlagen für andere
Rundfunkveranstalter. Hier muss der österreichische Rundfunk nun im Rahmen seiner
technischen Möglichkeiten anderen Rundfunkveranstaltern die Mitbenützung seiner
Sendeanlagen gegen angemessenes Entgelt gestatten. 49
Wie schon vorher erwähnt legt das neue ORF-Gesetz, im Unterschied zum bisherigen
Rundfunkgesetz, den Unternehmensgegenstand des ORF fest.
Dazu zählt:
• Die Veranstaltung von Rundfunk, Veranstaltung von Online-Diensten und Teletext,
die mit der Veranstaltung von Rundfunk in Zusammenhang stehen, sowie
• Geschäftshandlungen und Maßnahmen, die für die Veranstaltung von Rundfunk und
von damit im Zusammenhang stehenden Online-Diensten bzw. Teletext geboten sind.
Über die Einhaltung des Rundfunkgesetzes wacht ein in der neu eingerichteten
Regulierungsbehörde Komm Austria eingerichtete Bundeskommunikationssenat, doch dazu
später.
49 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S. 24f.
29

V Die Deregulierung des ORF-Monopols
5.4 Die Schaffung des Privatfernseh- und des KommAustria-Gesetzes
Eine wesentliche Bedeutung in der neuen österreichischen Rundfunklandschaft haben, neben
dem bereits erläuterten neuen ORF-Gesetz, das Privatfernsehgesetz und das KommAustria-
Gesetz.
Das Privatfernsehgesetz wurde am 5. Juli 2001 im Nationalrat beschlossen und trat mit 1.
August 2001 beachtlich schnell in Kraft trat.
Wesentlich am Privatfernsehgesetz ist die Schaffung von Regulierungseinrichtungen,
namentlich
• die Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria),
• der Bundeskommunikationssenat (BKS)
• und die Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (RTR-GmbH), die die
Rundfunkregulierung und Rechtsaufsicht über die Privaten wahrnimmt.
Mit dem Inkrafttreten des KommAustria-Gesetzes (KOG) per 01.04.2001 wurde die neue
Struktur für die Behörden und Regulierungseinrichtungen der Bereiche Rundfunk (Medien)
und Telekommunikation geschaffen. 50
Doch dazu mehr in den zwei folgenden Kapiteln.
50 www.rtr.at
30

VI Die Liberalisierung des österreichischen Rundfunkmarkts
6.1 Die Aufsichtsbehörden zur Rundfunkregulierung
Wenn man den elektronischen Kommunikationsmarkt als Ganzes betrachtet, so kann man
beobachten, dass durch neue Markteintritte und die damit verbundene Verbreiterung der
Angebotsvielfalt eine Intensivierung des Wettbewerbs entstanden ist. Viele neu in den Markt
eintretende Unternehmen sind von den Vorleistungen der bereits im Markt etablierten
abhängig. Daher ist ein wichtiger Erfolgsfaktor für das Gelingen der Liberalisierung – sowohl
im Rundfunk- als auch im Telekommunikationsbereich – die Sicherstellung eines offenen
Zugangs zur Infrastruktur.
Im Rundfunkbereich wurde durch das KommAustria-Gesetz (KOG) der Grundstein für
weitere Schritte der Marktöffnung gelegt: Nach den Privatradios (seit 1995) hat nun auch der
erste private terrestrische TV-Anbieter ATVplus den Sendebetrieb aufgenommen.
KommAustria und die RTR-GmbH spielen eine wesentliche Rolle im Prozess der Etablierung
eines dualen Rundfunksystems in Österreich.
Dies lässt sich am besten verstehen, wenn man sich die grundlegenden Problembereiche einer
Öffnung von Medienmärkten vor Augen führt, in denen bislang das Programmangebot von
einer öffentlich-rechtlich strukturierten Rundfunkanstalt dominiert wurde.
Wie bereits im ersten Kapitel erläutert sah sich der Österreichische Rundfunk (ORF) aus
diversen Gründen vor dem Jahre 1995 weder im Hörfunk- noch im Fernsehbereich einem
innerösterreichischen Wettbewerb ausgesetzt. Erst ab September 1995 etablierten sich in zwei
österreichischen Bundesländern private Hörfunkveranstalter 51 , mit April 1998 nahmen
zahlreiche weitere Privatradios praktisch österreichweit ihren Sendebetrieb auf. Damit war der
Wettbewerb im Bereich Hörfunk eröffnet, die Etablierung eines dualen Rundfunksystems
aber noch lange nicht abgeschlossen. Für den Start von bundesweitem und nicht-
bundesweitem Privat-Fernsehen schaffte erst das Privatfernsehgesetz (PrTV-G) die
Grundlage.
Die Öffnung eines Medienmarktes mit monopolistischen Strukturen bedarf also einer
Institution, die sicherstellt, dass einerseits die Erteilung von Zulassungen für die
Veranstaltung von Rundfunk in einer Weise erfolgt, die den störungsfreien Betrieb dieser
Programme im Sendegebiet ermöglicht, und andererseits für alle (privaten)
51 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (5 Jahre Privatradio in Österreich, 2003), S. 7ff.

VI Die Liberalisierung des österreichischen Rundfunkmarkts
Programmveranstalter die Rechtsaufsicht wahrnimmt. 52 Eine nicht zu unterschätzende Rolle
nimmt dabei die Erteilung von Bewilligungen zum Betrieb der für die Veranstaltung von
Rundfunk notwendigen technischen Einrichtungen ein.
Dementsprechend haben KommAustria und RTR-GmbH den Auftrag, durch ihre Tätigkeit
einerseits den Marktzutritt neuer Programmanbieter zu fördern und andererseits
sicherzustellen, dass dieser in einer Art und Weise erfolgt, der einen (in technischer Hinsicht)
geordneten Sendebetrieb ermöglicht.
Deren vorrangigen Aufgaben gemäß § 2 Abs 2 KOG sind: 53
• die Erteilung von Zulassungen für die Veranstaltung von Rundfunk,
• weiters die Erteilung von Bewilligungen zum Betrieb der dafür notwendigen technischen
Einrichtungen
• sowie die Wahrnehmung der Rechtsaufsicht über private Rundfunkveranstalter.
Sowohl bei der Erteilung von Hörfunkzulassungen als auch bei der Erteilung von
Zulassungen für Privat-TV muss die Regulierungsbehörde zuerst die fachlichen,
organisatorischen und finanziellen Voraussetzungen der Antragsteller prüfen, danach sind
nach den in den jeweiligen Gesetzen aufgelisteten Auswahlgrundsätzen ("Beauty Contest", §
6 PrR-G sowie § 7 und § 8 PrTV-G) die Entscheidungen zu treffen.
Einen besonderen Stellenwert nimmt hier die Frage ein, welcher der Antragsteller den
größeren Beitrag zur Meinungsvielfalt im Versorgungsgebiet leistet. Schließlich sind auch der
Umfang der eigenproduzierten Programmteile sowie der Österreichbezug bzw. die
programmliche Nähe zum Versorgungsgebiet zu berücksichtigen.
Da die Erteilung einer Zulassung für die Veranstaltung von privatem Hörfunk bzw. Privat-
Fernsehen niemals getrennt von den entsprechenden Übertragungskapazitäten (Frequenzen)
gesehen werden kann, kommen nun gemäß des neuen Gesetzes, die erforderlichen
behördlichen Genehmigungen aus einer Hand.
Mit der Übernahme der Kompetenzen im Bereich des Frequenzmanagements 54 für den
gesamten Rundfunk-Sektor vom bisher zuständigen Frequenzbüro liegt ein wesentlicher Teil
der Aufgabenstellung von KommAustria und RTR-GmbH auch in der effizienten Zuteilung
und Nutzung der im Rahmen von internationalen Konferenzen für österreichische
52
Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1, 2003), S. 9
53
ebenda, S. 9f.
54
Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze 2002), S. 147
32

VI Die Liberalisierung des österreichischen Rundfunkmarkts
Rundfunkveranstalter reservierten Übertragungskapazitäten. Denn Rundfunkfrequenzen,
zumal im analogen Betrieb, stellen nach wie vor knappe Ressourcen dar.
Das PrTV-G hat der KommAustria und der RTR-GmbH weiters eine für die zukünftige
Kommunikationsinfrastruktur von Österreich bedeutende Aufgabe zugewiesen, nämlich ein
"Digitalisierungskonzept vorzulegen, welches Art und Weise sowie Zeitpläne für den
Umstieg in der Rundfunkübertragung von der analogen auf die digitale Technik zu enthalten
hat. Besonders die terrestrische Übertragungstechnik ist von diesem Auftrag betroffen. 55
Ein besonderes Augenmerk, das in Zukunft noch deutlich verstärkt werden wird, gilt auch der
Vorbereitung eines Kompetenzzentrums "für Angelegenheiten der Branchen audiovisuelle
Medien und Telekommunikation". Gegenstand dieses Kompetenzzentrums ist die
Durchführung wissenschaftlicher Analysen über Fragen der Frequenzplanung und
Frequenzoptimierung sowie auch und insbesondere über den Einsatz neuer Technologien und
Dienste, weiters die Zurverfügungstellung von mit diesen Fragen verbundenen Informationen
für die Öffentlichkeit.
6.2 Marktwirtschaftliche Effekte
Inwieweit sich nutzbringende Effekte der Marktöffnung und Liberalisierung im
Rundfunkbereich ergeben, lässt sich in doppelter Hinsicht feststellen:
Einerseits im Bereich der werbungstreibende Wirtschaft, die bisher insbesondere im Bereich
Hörfunk durch eine Diversifizierung und Segmentierung der Märkte (regionale und
zielgruppenspezifische Angebote) sowie durch kompetitivere Preis-Leistungsverhältnisse in
den Werbetarifen von der Liberalisierung profitiert. 56
Andererseits ergeben sich Vorteile auf der Seite der Konsumenten, insbesondere im Bereich
der Radiohörer, die aus einem breiteren Angebot an Hörfunkprogrammen wählen können.
Ähnliche Effekte der Liberalisierung werden sich im Fernsehbereich, sehen wir von der
bereits erfolgten Einführung der so genannten Werbefenster in den Sat-Programmen ab,
ebenfalls ergeben. Doch zuvor muss man die Etablierung zusätzlicher terrestrisch verbreiteter
privater Fernsehprogramme, wie z.B. ATVplus, in Österreich abwarten.
55 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Digitale Plattform Austria), S. 9ff.
56 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Communications Report, 2001) S. 14
33

VII Aufgaben und Organisation der einzelnen
Regulierungsbehörden
7.1 Die Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (RTR-GmbH)
7.1.1 Gesetzlichen Grundlagen der RTR-GmbH
Mit der Einrichtung des sogenannten „Konvergenzregulators“ für die Bereiche Rundfunk
(Medien) und Telekommunikation durch das KommAustria- Gesetz wurde die Grundlage für
die Regulierungsbehörden Kommunikationsbehörde Austria, Bundeskommunikationssenat
und RTR-GmbH geschaffen. Letztere möchte ich Ihnen als erstes näher erläutern.
7.1.2 Die beiden Fachbereiche der RTR-GmbH
Kernaufgabe der RTR-GmbH ist es, die KommAustria fachlich und die Telekom-Control-
Kommission (TKK) in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben als regulatorische
Entscheidungsgremien administrativ zu unterstützen. Der Geschäftsapparat der beiden
Entscheidungsgremien setzt sich aus zwei Fachbereichen zusammen: dem Fachbereich
Rundfunk und dem Fachbereich Telekommunikation. 57 Der Fachbereich Rundfunk musste
neu aufgebaut werden; der Fachbereich Telekommunikation wurde im Wesentlichen aus den
Strukturen der Telekom-Control GmbH (TKC) gebildet, die gesellschaftsrechtlich in die
RTR-GmbH verschmolzen wurde.
Ziel ist unter anderem eine optimale Integration beider Fachbereiche. Beide Fachbereiche
nutzen gemeinsame Serviceeinrichtungen wie die Abteilung Finanz, Personal und IT oder die
Stabsstelle Info-Management. Die Fachbereiche der RTR-GmbH werden jeweils von einem
Geschäftsführer geleitet. Die beiden Geschäftsführer (Dr. Alfred Grinschgl für den
Fachbereich Rundfunk und Dr. Georg Serentschy für den Fachbereich Telekommunikation)
wurden nach vorangegangener Ausschreibung durch den Bundeskanzler bzw. durch den
Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie (BMVIT) bestellt. 58
57 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1, 2003), S. 91
58 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1 2003) S. 91

VII Aufgaben und Organisation der einzelnen Regulierungsbehörden
7.1.3 Die Aufgaben der RTR-GmbH
Laut § 5 Abs 3 des KommAustria-Gesetzes werden der RTR-GmbH folgende Aufgaben
zugewiesen:
• Die Wahrnehmung der Aufgaben, die der RTR-GmbH nach dem
Telekommunikationsgesetz (TKG), BGBl I Nr 100/1997 zugewiesen sind,
• Die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem Signaturgesetz (SigG), BGBl I Nr
190/1999,
• Die Wahrnehmung der Aufgaben des Geschäftsapparates der KommAustria,
• Die Durchführung von Verfahren der Streitschlichtung (gemäß § 8 KOG),
• Den Aufbau und die Führung eines Kompetenzzentrums insbesondere für Fragen der
Konvergenz von Medien und Telekommunikation.
Da die RTR-GmbH als Geschäftsapparat der KommAustria fungiert, ergeben sich die
Aufgaben des Fachbereichs Rundfunk genaugenommen unmittelbar aus den Zielvorgaben,
die per KommAustria-Gesetz für die Tätigkeit der KommAustria formuliert worden sind:
Diese Zielvorgaben sind: 59
1. Die Förderung des Marktzutritts neuer Anbieter,
2. die Sicherung der Meinungsvielfalt und Förderung der Qualität der Rundfunkprogramme
einschließlich der technischen Voraussetzungen für ihre Verbreitung,
3. die Entwicklung von technischen und ökonomischen Konzepten für einen dualen
Rundfunkmarkt in Österreich,
4. die Sicherstellung der Einhaltung europäischer Mindeststandards durch die Anbieter von
Inhalten, insbesondere zugunsten des Kinder-, Jugend- und Konsumentenschutzes,
5. die Optimierung der Nutzung des Frequenzspektrums für Rundfunk,
6. die Bereitstellung von Fachwissen im Bereich der Konvergenz von audiovisuellen Medien
und Telekommunikation sowie die Förderung der Entwicklung der Märkte in den
Branchen audiovisuelle Medien und Telekommunikation,
7. die Schaffung und Bewahrung einer modernen und qualitativ hochstehenden
Kommunikationsinfrastruktur zur Förderung der Standortqualität auf hohem Niveau.
Für den Fachbereich Telekommunikation bieten die Bestimmungen des TKG Zielvorgaben:
59 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze 2002), S. 326
35

VII Aufgaben und Organisation der einzelnen Regulierungsbehörden
In § 1 TKG sind allgemeine Zielsetzungen für die Öffnung der Telekommunikationsmärkte
formuliert. § 32 TKG führt spezielle Zielsetzungen für die Wettbewerbsregulierung an. Doch
darauf möchte ich im Rahmen meiner Diplomarbeit nicht näher eingehen.
7.1.4 Die Aktivitäten der RTR-GmbH
Die RTR-GmbH sieht sich als eine aktive und transparente Behörde, die den Kontakt zu den
Akteuren auf dem österreichischen Rundfunkmarkt und dem österreichischen
Telekommunikationsmarkt sucht und die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit ausführlich
informiert. 60 So werden grundsätzlich alle Entscheidungen der Regulierungsbehörde unter
Wahrung der europarechtlichen Verpflichtungen und der datenschutzrechtlichen Vorgaben
auf der Website der RTR-GmbH publiziert.
Formelle Verfahren stellen einen wesentlichen Bestandteil der Arbeit der
Regulierungsbehörde dar, doch sie versucht, in der formellen Regulierung im Interesse des
effektiven Wettbewerbs nicht ihr alleiniges Betätigungsfeld zu sehen, wie dies ja auch den
Intentionen des Gesetzgebers entspricht. 61
Daher unterstützt die RTR-GmbH Marktteilnehmer mit gegensätzlichen Interessenlagen auch
dabei, vor der Einleitung eines formellen Verfahrens zu einer Einigung zu gelangen. Dies
kann einerseits durch Mediation geschehen, andererseits auch durch Konsultationen oder
durch die Übernahme von Moderationsfunktionen in verschiedenen Foren.
So werden zum Beispiel im Fachbereich Rundfunk versucht durch regelmäßige bilaterale
Kontakte bzw. durch Fachveranstaltungen einen guten und engen Kontakt zu den
Rundfunkveranstaltern zu halten.
Mit der Etablierung des Konvergenzregulators kommt der RTR-GmbH auch die Aufgabe zu,
ein Kompetenzzentrum insbesondere für Fragen der Konvergenz von Medien und
Telekommunikation aufzubauen und zu führen.
7.1.5 Die Einbettung der RTR-GmbH ins regulatorische Umfeld
Um einen Einblick in das Regulierungssystem für die Bereiche (Privat-)Rundfunk und
Telekommunikation in Österreich zu vermitteln, versuche ich kurz die Einbettung der RTR-
GmbH in das Regulierungsumfeld zu beschreiben.
Die Basisarbeit für die Regulierungsentscheidungen der verbundenen Behörden leistet die
RTR-GmbH als Geschäftsapparat mit den Fachbereichen Rundfunk und
60 Vgl. RTR-GmbH (Communications Report, 2001), S. 23
61 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze 2002), S. 330ff.
36

VII Aufgaben und Organisation der einzelnen Regulierungsbehörden
Telekommunikation. 62 Dies gilt insbesondere für die Entscheidungen der TKK, und in etwas
eingeschränkter Form auch für die KommAustria, die mit drei hauptberuflichen
Behördenmitgliedern besetzt ist.
Gegen Entscheidungen der KommAustria kann Berufung in zweiter Instanz beim BKS
erhoben werden. Gegen die Berufungsentscheidungen des BKS steht den Parteien der
Rechtszug zu den
Höchstgerichten offen.
Gegenüber der KommAustria besteht ein Weisungsrecht des Bundeskanzlers, ebenso ist ein
Weisungsrecht gegenüber dem Geschäftsführer des Fachbereichs Rundfunk vorgesehen; die
Weisungen an den Geschäftsführer des Fachbereichs Rundfunk sind schriftlich zu erteilen
und zu veröffentlichen. Der Leiter der KommAustria ist gegenüber dem Personal der RTR-
GmbH in fachlichen Angelegenheiten weisungsbefugt.
In folgender Abbildung wird die Einbettung der RTR-GmbH ins österreichische
Regulierungsumfeld schematisch dargestellt, wobei auch Weisungszusammenhänge und
mögliche Rechtsmittel bzw. Instanzenzüge berücksichtigt sind.
Folie 1
Seidel Barbara 9810772
Das Regulierungsumfeld:
Regulierungsumfeld:
Bundeskanzleramt
VfGH/VwGH
Bundeskommunikationssenat
KommAustria Beirat
RTR-GmbH
(Geschäftsapparat RUNDFUNK)
62 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1, 2003), S. 92f.
37

VII Aufgaben und Organisation der einzelnen Regulierungsbehörden
7.2 Die Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria)
7.2.1 Die gesetzlichen Grundlagen der KommAustria
Die KommAustria wurde ebenfalls mit 01.04.2001 eingerichtet. Sie besteht aus einem
Behördenleiter und zwei weiteren Mitarbeitern und ist eine dem Bundeskanzler unmittelbar
nachgeordnete Behörde. Sie bildet hinsichtlich ihrer Geschäftsgebarung nach außen eine
selbstständige Behörde und bedient sich in der Erfüllung ihrer Aufgaben der RTR-GmbH als
Geschäftsapparat. 63
Im Unterschied zu den Mitgliedern der TKK, die nebenberuflich tätig sind, sind der
Behördenleiter und die Mitarbeiter der KommAustria hauptberuflich Tätige, die in ihren
Entscheidungen grundsätzlich dem Weisungsrecht des Bundeskanzlers unterliegen.
7.2.2 Die Aufgaben der KommAustria
Die KommAustria entscheidet im Rahmen ihres behördlichen Wirkens als erste Instanz. Eine
zweite Instanz in Form einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag stellt der
Bundeskommunikationssenat dar.
Weiters vollzieht sie im Rahmen ihrer Aufgaben insbesondere das Privatradiogesetz (PrR-G)
und das Privatfernsehgesetz (PrTV-G), sowie - hinsichtlich der Frequenzverwaltung für
terrestrischen Rundfunk und der Erteilung von Bewilligungen für Rundfunksendeanlagen -
das Telekommunikationsgesetz (TKG).
7.2.3 Die Zusammensetzung der KommAustria
Der Behördenleiter der KommAustria und sein Stellvertreter wurden gemäß § 3 Abs 2 KOG
nach vorangegangener Ausschreibung vom Bundeskanzler ernannt.
Die Kommunikationsbehörde setzte sich im Geschäftsjahr 2003 wie folgt zusammen: 64
• Mag. Michael Ogris (Behördenleiter)
• HR DI Franz Prull (Behördenleiter-Stellvertreter)
• Mag. Klaus Kassai
• Mag. Danuta Kosinski (Presseförderung)
• Mag. Brigitte Zauner-Jelemensky (Presseförderung)
63 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1, 2003) S. 93
64 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1 2003) S.93
38

VII Aufgaben und Organisation der einzelnen Regulierungsbehörden
7.2.4 Die Verfahren und Rechtsmittel der KommAustria
Die von der KommAustria im Rahmen der von ihr wahrzunehmenden Rundfunkregulierung
durchzuführenden Verfahren umfassen insbesondere folgende Kernbereiche: 65
• Erteilung von Zulassungen für die Veranstaltung von privatem Rundfunk (Hörfunk
und Fernsehen)
• Erteilung von Bewilligungen zum Betrieb der für die Veranstaltung von Rundfunk
notwendigen technischen Einrichtungen (Sendeanlagen) für private
Rundfunkveranstalter und den ORF
• Frequenzplanung und internationale Koordinierung sowie
• Wahrnehmung der Rechtsaufsicht über private Rundfunkveranstalter
Gegen Entscheidungen der KommAustria können Berufungen an den BKS 66 erhoben werden,
welcher nicht nur als Rechtsmittelbehörde gegenüber Entscheidungen der KommAustria,
sondern auch als Rechtsaufsichtsbehörde über den ORF fungiert.
Entscheidungen des BKS können im Verwaltungsweg nicht aufgehoben oder abgeändert
werden. Allerdings sind Beschwerden an den VfGH und an den VwGH zulässig.
Zu Anfang des Bestehens der KommAustria waren zunächst 23 zuvor vom VfGH
aufgehobene Radiolizenzen neu zu vergeben. Neben diesen vordringlich durchzuführenden
Zulassungsverfahren, hatte die KommAustria weiters drei Rechtsaufsichtsverfahren und
einige fernmelderechtliche Bewilligungsverfahren zu führen.
Bis jetzt wurden insgesamt 65 Berufungen 67 gegen Entscheidungen der KommAustria an den
BKS erhoben, wobei hiervon vor allem Entscheidungen in Zulassungsverfahren sowie in
Verfahren über die Erteilung von einstweiligen Zulassungen betroffen waren. Gegen die vom
BKS gefällten Entscheidungen wurden im Jahr 2002 Beschwerden an den VfGH und an den
VwGH erhoben.
7.3 Der Rundfunkbeirat
Der Rundfunkbeirat wurde als beratendes Gremium der KommAustria zur Seite gestellt, dem
vor der Erteilung von Zulassungen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist. 68
Der Rundfunkbeirat besteht aus sechs Mitgliedern 69 , die von der Bundesregierung für die
Dauer von sechs Jahren ernannt werden:
• Dr. Eduard Pesendorfer (Vorsitzender)
65 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002) S. 326
66 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S.345ff.
67 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Communications report, 2001), S. 27-28
68 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S. 329f.
69 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Communications report, 2001), S. 28
39

VII Aufgaben und Organisation der einzelnen Regulierungsbehörden
• Kurt Lukasek (Stellvertretender Vorsitzender)
• Mag. Harald Pfannhauser
• Dkfm. Milan Frühbauer
• Mag. Daniel Witzani
• Dr. Michael Rami
7.4 Der Bundeskommunikationssenat (BKS)
Der BKS fungiert als Rechtsmittelbehörde gegenüber Entscheidungen der KommAustria
sowie als Rechtsaufsichtsbehörde über den ORF und ist beim Bundeskanzleramt eingerichtet.
Entscheidungen des BKS können nicht im Verwaltungsweg aufgehoben oder abgeändert
werden. Allerdings sind Beschwerden an den VfGH und an den VwGH zulässig.
Die fünf Mitglieder des BKS, von denen drei dem Richterstand angehören müssen, sind in
Ausübung ihres Amtes unabhängig und an keine Weisungen gebunden ("Kollegialbehörde
mit richterlichem Einschlag"). Die Mitglieder des BKS werden vom Bundespräsidenten auf
Vorschlag der Bundesregierung für die Dauer von sechs Jahren ernannt.
Der BKS entscheidet bei Anwesenheit aller Mitglieder mit Zweidrittelmehrheit, wobei
Stimmenthaltung unzulässig ist. 70
Seine Mitglieder: 71
• Mitglied: Senatspräsident Dr. Ekkehard Schalich (Vorsitzender)
Ersatzmitglied: Hofrätin Dr. Irmgard Grieß
• Mitglied: Dr. Wolfgang Pöschl (Stellvertretender Vorsitzender)
Ersatzmitglied: Dr. Gerhard Jelinek
• Mitglied: Präsident Hofrat Dr. Rainer Geissler
Ersatzmitglied Mag. Peter Nedwed
• Mitglied: Univ.Prof. DDr. Christoph Grabenwarter
Ersatzmitglied: Univ.Prof. Dr. Michael Holoubek
• Mitglied: RA Dr. Georg Karasek
Ersatzmitglied: Dr. Robert Streller
70 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S. 439
71 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Communications report, 2001), S. 28
40

VII Aufgaben und Organisation der einzelnen Regulierungsbehörden
7.5 Nationale und internationale Arbeitsgruppen im Bereich Rundfunk
7.5.1 Nationale Arbeitsgruppen
Die Digitalisierung hat viele Bereiche revolutioniert, z.B. die Datenübertragung durch die
Einführung der CD oder die Mobilfunkkommunikation durch die Einführung des GSM-
Standards. Nun versucht man auch im Rundfunkbereich diesen wichtigen Schritt in Richtung
Zukunft der elektronischen Medien zu setzen.
Wichtiger Punkt hierbei ist die Erarbeitung eines "Digitalisierungskonzeptes" bei der die
Regulierungsbehörde von der Arbeitsgemeinschaft "Digitale Plattform Austria" unterstützt
wird. 72
Diese Arbeitsgemeinschaft wurde im Jahr 2001 gegründet. Die Ausarbeitung des Konzeptes
erfolgt in Zusammenarbeit mit dem Bundeskanzleramt unter Bedachtnahme auf europäische
Entwicklungen und mit dem vordringlichen Ziel der Einführung von digitalem terrestrischen
Fernsehen. Diese Tätigkeit findet in enger Kooperation mit dem ORF als wesentlichem
Marktteilnehmer des Rundfunks in Österreich statt.
Teilnehmen an der Arbeitsgemeinschaft "Digitale Plattform Austria" dürfen nur Vertreter, mit
entsprechendem Know-how zu den Aspekten der Digitalisierung, aus den Bereichen der
Rundfunkveranstalter (ORF und Private), der Netzbetreiber, der Anbieter von
Kommunikationsdiensten, der Endgeräteindustrie und des Handels, der
Verbrauchervereinigungen und der Wissenschaft sowie Repräsentanten der Bundesländer.
Was man genau unter Digitalisierung versteht, und ihre Vorteile werde ich im letzten Kapitel
der Diplomarbeit behandeln.
Auf jeden Fall hat Österreich in puncto Digitalisierung eine Sondersituation: einerseits
aufgrund der geografischen Lage und der daraus resultierenden Frequenzsituation und
andererseits wegen der engen Verbindung zum deutschsprachigen Medienmarkt.
Wesentliche Ziele der "Digitalen Plattform Austria" sind insbesondere: 73
• die Unterstützung der Regulierungsbehörde bei der Entwicklung eines
Digitalisierungskonzeptes unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen
Realisierbarkeit, der technischen und vor allem konsumentenorientierten
Rahmenbedingungen sowie eines Zeitplanes für den Umstieg von analoger auf digitale
Verbreitung,
• die Unterstützung der RTR-GmbH bei der Erarbeitung eines Digitalisierungsberichts,
72 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1, 2003), S. 26-27
73 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Digitale Plattform Austria), S. 8
41

VII Aufgaben und Organisation der einzelnen Regulierungsbehörden
• die Förderung des Medienstandortes Österreich im Interesse der
Kommunikationsbranche und Förderung der österreichischen Wertschöpfung in einem
technologisch relevanten Zukunftsbereich,
• die Erarbeitung von Anregungen für künftige regulatorische Rahmenbedingungen,
insbesondere zur Sicherstellung eines diskriminierungsfreien Zugangs zu den neuen
Verbreitungswegen zu angemessenen und fairen Bedingungen unter Wahrung der
Chancengleichheit.
7.5.2 Internationale Arbeitsgruppen
European Platform of Regulatory Authorities (EPRA): 74
Die KommAustria ist Mitglied der EPRA (http://www.epra.org): Gegründet im April 1995,
will diese Organisation ein Diskussionsforum für europäische Rundfunk-
Regulierungsbehörden bieten. Im Rahmen der Konferenzen erörterten Vertreter von rund 40
europäischen Rundfunk-Regulierungsbehörden unter anderem Fragen der
"Konvergenzregulierung", des Jugendschutzes in elektronischen Medien und Must-Carry-
Regelungen.
Conférence Européenne des Administrations des Postes et des Télécommunications
(CEPT): 75
Diese wurde 1959 als Zusammenschluss der europäischen Post- und Telekomverwaltungen
gegründet, und unterstützt die Zusammenarbeit im gewerblichen, regulatorischen und
technischen Bereich.
Die Mitarbeiter der RTR-GmbH beteiligten sich bisher an zwei CEPT-Arbeitsgruppen:
• Die Arbeitsgruppe "FM PT 24" befasst sich mit der Einführung von DVB-T in Europa
und mit der Vorbereitung der Revision des Stockholm-Abkommens ST61.
• Die Arbeitsgruppe "FM PT 32" befasst sich mit der Vorbereitung des "CEPT T-DAB
Planning Meetings", das im Juni 2002 in Maastricht stattfand. Ziel war es, eine weitere
europaweite Bedeckung mit sieben Frequenzblöcken für T-DAB im L-Band zu
erreichen. Erste Draftversionen des Textes für das Abkommen liegen bereits vor.
74 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1, 2003), S. 24
75 ebenda, S. 24
42

VIII Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem
Rundfunk
8.1 Die Basis für privates Fernsehen in Österreich
Das Jahr 2001 brachte insofern wesentliche medienpolitische Veränderungen, als neben einer
Reihe anderer Mediengesetze erstmals auch ein Privatfernsehgesetz (PrTV-G) verabschiedet
wurde, mit dem eine rechtliche Grundlage für die Veranstaltung von privatem analogem
terrestrischem Fernsehen geschaffen wurde. Seit 1997 war es bereits möglich, auf Grundlage
des Kabel- und Satelliten-Rundfunkgesetzes privates Fernsehen für die Verbreitung in
Kabelnetzen zu veranstalten.
Mit Verabschiedung des PrTV-G ,welches mit 01.08.2001 in Kraft getreten ist, wurde der
Weg für die Schaffung eines dualen Rundfunksystems auch im TV-Bereich bereitet.
Das PrTV-G bildet die Grundlage für die Vergabe einer bundesweiten terrestrischen analogen
Zulassung sowie von nicht-bundesweiten terrestrischen analogen Zulassungen für privates
Fernsehen. In bestimmten Ballungsräumen (Wien, Linz und Salzburg) wird nicht-
bundesweites Privatfernsehen durch so genanntes Frequenzsplitting auf bisher ausschließlich
dem ORF zur Verfügung stehenden Frequenzen ermöglicht. Darüber hinaus trägt das PrTV-G
der KommAustria auf, innerhalb der nächsten Jahre die Einführung von digitalem
terrestrischen Fernsehen in Österreich zu ermöglichen. Das PrTV-G sieht weiters vor, dass die
KommAustria die Frequenzverwaltung und Frequenzzuordnung für die drahtlosen
Übertragungskapazitäten für private Veranstalter ebenso wie für den ORF und den künftigen
Multiplex-Betreiber (Digitalisierung) unter Berücksichtigung der topographischen
Verhältnisse, der technischen Gegebenheiten und der internationalen fernmelderechtlichen
Verpflichtungen Österreichs ausübt. 76
Die bisher für Satelliten- und Kabelrundfunk getroffenen Regelungen des KSRG sind im neu
geschaffenen PrTV-G aufgegangen. Demnach bedarf die Veranstaltung von
Satellitenrundfunk (Hörfunk und Fernsehen) ebenfalls einer Zulassung durch die
KommAustria, wogegen die Veranstaltung von Kabelrundfunk (Hörfunk und Fernsehen)
lediglich gegenüber der KommAustria anzeigepflichtig ist.
76 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1 2003), S. 17

VIII Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem Rundfunk
8.1.1 Was versteht man unter Frequenzsplitting
Für die Sendungen "Bundesland heute" regionalisierte der ORF sein zweites
Fernsehprogramm. Eine Konsequenz dieser Auseinanderschaltung liegt darin, dass in
verschiedenen Versorgungsgebieten das Programm ORF 2 (nicht nur zwischen 19.00 und
19.30 Uhr, sondern während des gesamten Tages) doppelt abgestrahlt wird. Um trotz der
knappen Frequenzsituation terrestrisches Privatfernsehen in Ballungsräumen zu ermöglichen,
sieht das PrTV-G in § 13 eine besondere Variante der Frequenzzuteilung 77 für die betroffenen
Landeshauptstädte vor.
Konkret am Beispiel Wiens bedeutet das, dass der ORF dem Zulassungsinhaber für das
Ballungsraumfernsehen jenen Kanal, auf dem er bisher ORF 2 mit "Wien heute" gesendet hat
- bis auf jene Zeiten, die er für "Wien heute" und allfällige sonstige Regionalsendungen
benötigt – zu überlassen hat. Damit schafft "Frequenzsplitting" Platz für ein zusätzliches TV-
Programm: Neben ORF 1 und ORF 2 mit "Niederösterreich heute" sowie der Möglichkeit für
ein bundesweites Privat-TV bestehen die Vorraussetzungen für ein nicht-bundesweites Privat-
TV (Ballungsraumfernsehen) mit "Wien heute". Ähnlich ist die Situation in den anderen
Versorgungsgebieten. Eine in der Praxis der Hörfunkveranstaltung häufig vorkommende
Form des Frequenzsplittings besteht darin, dass ein Zulassungsinhaber einer dritten Person
bzw. Gesellschaft bestimmte Sendezeiten einräumt. Rundfunkrechtlich bleibt aber in diesen
Fällen die Programmverantwortung beim Zulassungsinhaber, während in der im PrTV-G
vorgesehenen Form des Frequenzsplittings sowohl der private TV-Veranstalter als auch der
ORF für jeweils ihre Sendezeiten verantwortlich sind.
8.2 Das Zulassungsverfahren für bundesweites Privatfernsehen
Das PrTV-G trug der KommAustria auf, innerhalb von vier Wochen nach Inkrafttreten dieses
Bundesgesetzes eine bundesweite Zulassung unter Hinweis auf die dafür zur Verfügung
stehenden Übertragungskapazitäten durch Bekanntmachung im "Amtsblatt zur Wiener
Zeitung", in weiteren österreichischen Tageszeitungen und in sonstiger geeigneter Weise
auszuschreiben. Ferner musste die KommAustria bei der Ausschreibung eine mindestens
dreimonatige Frist bestimmen, innerhalb der Anträge auf Erteilung einer Zulassung gestellt
werden können.
Durch diese Ausschreibung soll auf die Möglichkeit hingewiesen werden, die Erteilung von
Zulassungen für nicht-bundesweites analoges terrestrisches Fernsehen zu beantragen, und
77 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S. 278ff.
44

VIII Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem Rundfunk
zwar unter Nutzung von Übertragungskapazitäten gemäß Anlage 1 PrTV-G oder
Übertragungskapazitäten des ORF (gemäß § 13 PrTV-G).
Antragsteller für die Erteilung einer bundesweiten Zulassung für analoges terrestrisches
Fernsehen waren bis 2002: 78
• ATV Privatfernseh GmbH
• KANAL 1 Fernsehbetriebsgesellschaft m.b.H.
• Ganymedia Network GmbH
• Andreas Sattler
• Stream S.p.A.
• Mag. Franz Josef Glasl
• Mainstream Media GmbH & Co KG
Aus verfahrensrechtlichen Gründen waren die Anträge von Mag. Glasl sowie von Stream
S.p.A. nicht weiter zu behandeln. Die Mainstream Media & Co KG zog ihren Antrag zurück.
Zugleich wurde die Ausschreibung auch auf der Website der RTR-GmbH veröffentlicht.
Dabei wurde festgelegt, dass Anträge auf Erteilung einer bundesweiten oder nicht-
bundesweiten Zulassung bis spätestens 07.11.2001, 13.00 Uhr, bei der KommAustria
einzulangen haben.
Binnen der vorgeschriebenen Dreimonatsfrist langten insgesamt sieben Anträge für
bundesweites Privat-TV bei der KommAustria ein.
Die KommAustria erteilte in weiterer Folge an Amtsachverständige Aufträge zur Erstellung
folgender Gutachten:
• Prüfung der technischen Realisierbarkeit der vorgelegten Konzepte für die
terrestrische Verbreitung: Im Besonderen war zu beurteilen, ob mit den beantragten
Übertragungskapazitäten unter Einrechnung der Verbreitung über Kabelnetze ein
Versorgungsgrad von 70 % der Bevölkerung erreicht werden kann.
• Beurteilung des Vorliegens der finanziellen und organisatorischen Voraussetzungen
für die Veranstaltung von bundesweitem terrestrischen Fernsehen: Diesem
Gutachtensauftrag liegt § 4 Abs 3 PrTV-G zugrunde, wonach der Antragsteller
glaubhaft zu machen hat, dass er sachlich, finanziell und organisatorisch die
78 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Communications report, 2001), S. 42-43
45

VIII Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem Rundfunk
Voraussetzungen für eine regelmäßige Veranstaltung und Verbreitung des geplanten
Rundfunkprogramms erfüllt.
Am 17.12.2001 fand im Rahmen des Ermittlungsverfahrens eine mündliche Verhandlung mit
den Verfahrensparteien statt. Im folgenden erfolgte die bescheidmäßige Erteilung der
Zulassung zur Veranstaltung von bundesweitem analogen terrestrischen Fernsehen an die
ATV Privatfernseh-GmbH. ATVplus ist bis dato der erste bundesweit anolog terrestrisch
empfangbar Fernsehsender und demnach auch die einzige österreichische bundesweite
Konkurrenz Österreichs gegenüber dem ORF. Ob und wie sich ATVplus neben dem
öffentlich-rechtlichen Rundfunk etablieren kann versuche ich nun anhand eines Interviews,
das, ATVplus-Boss Franz Prenner mit der Zeitschrift „Business People“ geführt hat, zu
erörtern.
8.2.1 Interview mit ATVplus-Boss Franz Prenner in der Zeitschrift „Business People“
Franz Prenner wechselte von der Werbeagentur Publicis zum ORF, wo er die Vermarktung
revolutionierte. Dann leitete er das weltweit wichtigste Werbefestival in Cannes. Jetzt ist er
nach Österreich zurückgekehrt, um nach gescheiterten Versuchen mit wien 1 und ATV mit
ATVplus endlich ein Privatfernsehen zu launchen, das sich auch rechnet.
Ausschnitte aus dem Interview mit der Zeitschrift „Business People“: 79
BP: Nach dem ORF und dem Cannes-Festival spielen sie jetzt auf einen sehr kleinen
Klavier...Fällt dieser Umstieg nicht schwer?
Franz Prenner: Wie oft hat man die Chance, in einem Land, in dem Privat-TV so viele Jahre
lang verboten war, den ersten professionellen, landesweiten Privatsender aufzubauen? Ich bin
eben ein Macher, das ist für mich die Chance meines Lebens.
......ATVplus hat 70 Mitarbeiter und ein österreichweites Sendernetz. Als unbedeutend
empfinde ich den Sender nun wirklich nicht. Der Job ist spannend, es gibt nur zwei
Möglichkeiten: Entweder funktioniert das Projekt gar nicht, dann wäre das eine sehr traurige
Situation. Aber wenn es funktioniert, dann schaffen wir eine riesige Community und wir
haben sehr viel gelernt fürs Leben. Und die Vorzeichen dafür stehen gut.
BP: Wieso sollte es funktionieren? Die Konkurrenz sind doch neben dem ORF noch fast 30
hochprofessionelle Sender aus Deutschland mit riesigen Budgets und Top-Programm....
79 Vgl. Schatz (Die dritte Chance; in Zeitschrift „Business People“, Nr.6 2003), S. 22- 24
46

VIII Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem Rundfunk
Franz Prenner: Es ist eigentlich relativ einfach, wenn man sich die anderen Sender ansieht,
analysiert und die Seherströme beobachtet. Was man tun muss, ist, internationale Formate, die
im deutschen Sprachraum noch nicht gespielt worden sind, in Österreich produzieren. Das
heißt: einen großen Patzen neues Programm, in dem Österreicher als Kandidaten, Zuschauer
und Akteure eine tragende Rolle spielen. Und man muss jung sein: Auf Grund des Drucks aus
der Werbewirtschaft ist unsere Zielgruppe selbstverständlich zwischen zwölf und 49 Jahren
alt.
BP: Wie viel Werbeumsatz brauchen Sie denn im ersten Jahr?
Franz Prenner: Wir sollten keinesfalls unter 14 oder 15 Millionen Euro kommen.
BP: Wobei es in der Branche heißt, dass Sie die österreichische Werbefenster der deutschen
Sender ins Visier nehmen.
Franz Prenner: Ich habe das einmal erwähnt, weil dort aus Kundensicht
Budgetgrößenordnungen laufen, die unseren Kampagnenbudgets entsprechen. Wir haben
zwar eine etwas höhere Reichweite und deshalb etwas höhere absolute Preise, aber wir liegen
deutlich unter dem ORF. Deshalb bin ich überzeugt, dass wir für Unternehmen interessant
sind, die jetzt ausschließlich über die TV-Fenster der Deutschen werben. So gesehen sind wir
Konkurrenten.
BP: Gibt es noch andere Geldquellen?
Franz Prenner: Wir werden auch dem ORF etwas wegnehmen, wenn es uns gelingt, in den
ersten zwölf Monaten beständig über 5 Prozent Reichweite zu kommen, was ja unser Ziel ist.
Aber die eigentliche Herausforderung liegt woanders: Obwohl der ORF seine Werbezeit
verdoppelte, obwohl auch die deutschen Fenster 70 Millionen Euro umsetzen, blieb der Anteil
der TV-Werbung am österreichischen Werbekuchen zwischen 23 und 25 Prozent.
International gesehen liegt dieser Anteil bei 35 bis sogar 60 Prozent in Portugal. Wir hoffen,
mit dem Angebot eines neuen, österreichischen und landesweit empfangbaren Privatsenders
auch neue Kunden für TV-Werbung zu bekommen.
47

VIII Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem Rundfunk
BP: Was kostet denn ein Jahr ATVplus? Und wann ist mit einem positiven Betriebsergebnis
zu rechnen?
Franz Prenner: Unsere Kosten liegen irgendwo zwischen 35 und 60 Millionen Euro pro
Jahr, das hängt davon ab, wie viel man in Serien und Castingshows etc. investiert. Wir wollen
15 Prozent Marktanteil erreichen und im vierten Jahr erstmals Gewinn schreiben. Dann sind
wir ein österreichisches Programm, von mir aus mit ausländischer Beteiligung, das ab dem
fünften Jahr konstant Gewinne schreibt. Das wird harte Arbeit, wir müssen die Herzen und
Hirne der Österreicher erobern. Aber ich habe ein gutes Gefühl, dass uns das auch gelingt.
Ende des Interviews.
8.3 Das Zulassungsverfahren für nicht-bundesweites Privatfernsehen
Zugleich mit den für eine bundesweite Zulassung für analoges terrestrisches Fernsehen
eingelangten Anträgen wurden fristgerecht 20 Anträge von unterschiedlichen Antragstellern
für nicht-bundesweite Zulassungen bei der KommAustria eingebracht.
Für den Ballungsraum Graz bzw. das Bundesland Steiermark haben sich hierbei folgende
Antragsteller beworben: 80
• Steiermark 1 TV Programmges.m.b.H.
• WKK Lokal-TV d. Weststeir. Kabel-TV-GmbH & Co KEG für Köflach und
Umgebung
• Harald Milchberger für Graz sowie das Mur- und Mürztal
• Ganymedia Network GmbH
• RS Privatradio GmbH
Gemäß § 4 KOG wurde der Rundfunkbeirat mit den Anträgen auf Erteilung von Zulassungen
für analoges terrestrisches Fernsehen befasst.
Am 13.11.2001 stellte die KommAustria die Anträge auf Erteilung von nicht-bundesweiten
Zulassungen für analoges terrestrisches Fernsehen den jeweils betroffenen Landesregierungen
zur Stellungnahme zu.
80 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Communications report, 2001), S. 43-44
48

VIII Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem Rundfunk
Da, wie oben bereits erwähnt, § 16 Abs 2 PrTV-G ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, die
Erteilung von nicht-bundesweiten Zulassungen unter Nutzung von Übertragungskapazitäten
der Anlage 1 zum PrTV-G oder des ORF gemäß § 13 PrTV-G zu beantragen, steht für die
Antragsteller im Verfahren zur Erteilung von Zulassungen für nicht-bundesweites Fernsehen
erst nach rechtskräftiger Erteilung der Zulassung für bundesweites Fernsehen definitiv fest,
welche Übertragungskapazitäten tatsächlich für bundesweites Fernsehen genutzt werden und
welche der in Anlage 1 aufgelisteten Übertragungskapazitäten somit noch für Zulassungen im
nicht-bundesweiten Bereich zur Verfügung stehen. In Bereich Graz wurde bis jetzt nur
Steiermark 1 eine Zulassung erteilt.
8.4 Das Must-Carry-Verfahren
Möchte ein Programmveranstalter sein Programm in einem Kabelnetz verbreiten, so stellt die
Beschränktheit des Frequenzspektrums in der Luft zwar keine Beschränkung für ihn dar,
andererseits ist er dabei aber auf eine vertragliche Vereinbarung mit dem Kabelnetzbetreiber
angewiesen 81 , der ihm Zugang zum Kabelnetz gewähren muss - eine Situation, die im
Übrigen jener bei der Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen nicht unähnlich
ist.
Damit nicht die Kabelbetreiber diejenigen sind, die die alleinige Letztentscheidung darüber
treffen, welche Programme empfangen werden können und welche nicht, und dabei
möglicherweise der Meinungsvielfalt einen Schaden zufügen, kennt das PrTV-G im § 20 den
"Verbreitungsauftrag in Kabelnetzen", auch "Must-Carry-Verpflichtung" genannt.
Demnach haben Kabelnetzbetreiber in der Regel jedenfalls die Programme des ORF und -
gegen angemessenes Entgelt - jene des Inhabers der bundesweiten Fernsehzulassung zu
verbreiten.
Die Must-Carry-Verpflichtung im PrTV-G: 82
§ 20 (1) Kabelnetzbetreiber haben die Hörfunk- und Fernsehprogramme des ORF (§ 3 ORF-
G) weiter zu verbreiten, sofern dies ohne unverhältnismäßig großen Aufwand möglich ist.
(2) Kabelnetzbetreiber haben das Fernsehprogramm des Inhabers einer bundesweiten
Zulassung auf Nachfrage gegen angemessenes Entgelt weiter zu verbreiten.
(3) Die Regulierungsbehörde hat auf Antrag eines Kabelrundfunkveranstalters dem
Kabelnetzbetreiber die Verbreitung eines Programms aufzutragen, wenn
81 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S. 162
82 ebenda, S. 162
49

VIII Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem Rundfunk
1., eine gütliche Einigung zwischen dem Kabelrundfunkveranstalter und dem
Kabelnetzbetreiber unter Vermittlung der Behörde erfolglos bleibt;
2., in dem Kabelnetz höchstens ein Programm der beantragten Programmart verbreitet oder
weiter verbreitet wird;
3., das beantragte Programm vorwiegend der Lokalberichterstattung dient, täglich mehr als
120 Minuten eigengestaltetes Programm verbreitet, und in keinem anderen Bundesland
verbreitet wird.
(4) Kommt zwischen einem Kabelnetzbetreiber und einem Rundfunkveranstalter innerhalb
von sechs Wochen ab dem Einlangen einer Nachfrage keine vertragliche Vereinbarung über
eine Verbreitung oder Weiterverbreitung zu Stande, kann von den Beteiligten die
Regulierungsbehörde angerufen werden.
Die KommAustria hat also, sofern die Voraussetzungen für die Durchführung eines Must-
Carry-Verfahrens gemäß § 20 Abs 3 und 4 vorliegen, über die Dauer einer allfälligen
Verbreitungsverpflichtung sowie über das für die Verbreitung zu zahlende angemessene
Entgelt zu entscheiden. Bis jetzt musste sie sich allerdings erst einmal mit einem auf
Grundlage von § 20 PrTV-G gestellten Antrag auf Erteilung eines Verbreitungsauftrags in
Kabelnetzen befassten.
In diesem Must-Carry-Verfahren 83 beantragte der Veranstalter eines Kabel-
Fernsehprogramms mit Lokalbezug (Wien) die Einspeisung in das Wiener Kabelnetz.
Antragsteller war die TIV Kabelfernseh-GmbH, Antragsgegnerin der Betreiber des Wiener
Kabelnetzes, die Telekabel Wien-GmbH. Der Antrag langte am 17.09.2001 bei der
KommAustria ein. Am 11.10.2001 fand ein Vermittlungsversuch seitens der KommAustria
im Rahmen einer mündlichen Verhandlung statt, der jedoch erfolglos blieb.
Somit waren die Voraussetzungen für die Durchführung eines Must-Carry-Verfahrens
gegeben.
Voraussetzungen für die Einleitung eines Must-Carry-Verfahrens:
• Vorliegen eines Antrags auf Erteilung eines Verbreitungsauftrags unter Einhaltung der
sechswöchigen Frist für Einigungsbemühungen
• Nicht erzielte Einigung zwischen den Parteien
• Erfolgloser Vermittlungsversuch seitens KommAustria
83 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Communications Report, 2001), S. 45
50

VIII Die Zulassungsverfahren zur Veranstaltung von privatem Rundfunk
Das Ermittlungsverfahren ergab ferner, dass die gemäß § 20 Abs 3 und 4 PrTV-G geforderten
gesetzlichen Voraussetzungen für einen Verbreitungsauftrag vorliegen.
Die KommAustria hatte sich demgemäß mit folgenden Kernfragen auseinander zu setzen:
• Kann der Antragsteller die finanziellen Voraussetzungen zur regelmäßigen Gestaltung
eines Kabelfernsehprogramms für die Dauer des Verbreitungsauftrags glaubhaft
machen?
• Muss eine analoge und/oder eine digitale Verbreitung aufgetragen werden, um die
Erreichbarkeit aller am Kabelnetz der Antragsgegnerin angeschlossenen Haushalte
(Allgemeinheit) zu gewährleisten? Bezüglich des Verbreitungsmodus war seitens der
KommAustria zwischen dem legitimen Interesse des Antragstellers auf Erreichbarkeit
der Allgemeinheit und jenem des Antragsgegners auf eine möglichst geringe
Einschränkung seiner Vertragsfreiheit abzuwägen.
• Wie hoch soll das "angemessene Entgelt" sein? Die Antragsgegnerin legte keine
allgemein angewandten Vertragsbedingungen vor, sodass die KommAustria gemäß §
20 Abs 6 PrTV-G auf vergleichbare Bedingungen Bezug nehmen musste.
• Wie lang soll die Verbreitungsverpflichtung bestehen? § 20 Abs 6 sieht maximal zwei
Jahre vor.
Die KommAustria erteilte mit Bescheid vom 23.11.2001 der Antragsgegnerin den Auftrag zur
Verbreitung des Programms der Antragstellerin im beantragten Umfang, beginnend zwei
Monate nach Rechtskraft des Bescheides, frühestens jedoch mit 01.05.2002. Die
Antragsgegnerin wurde ferner verpflichtet, die Verbreitung in ihrem Kabelnetz in jener
technischen Form vorzunehmen, die eine Erreichbarkeit aller angeschlossenen Endkunden
gewährleistet, das heißt sowohl im analogen als auch im digitalen Basispaket. Die
Antragstellerin wurde im Gegenzug zur Zahlung eines angemessenen Entgelts durch
Einräumung von Werbezeiten zu tarifmäßigen Preisen verpflichtet. Die Entscheidung der
KommAustria wurde rechtskräftig; die Verfahrensparteien haben in der Folge eine
privatrechtliche Vereinbarung über die Verbreitung im Kabelnetz getroffen.
51

IX Rundfunk-Frequenzmanagement und Frequenzkoordinierung
9.1 Die wirtschaftliche Nutzung von Frequenzen
Funkfrequenzen werden von unterschiedlichsten Anwendern benötigt. Neben Luftfahrt,
Schifffahrt, Militär und vielen anderen Bereichen können Rundfunk und Telekommunikation
als bedeutender Nutzer des Frequenzspektrums gesehen werden.
Da Funkwellen an Staatsgrenzen nicht Halt machen, sind internationale Absprachen über die
Nutzung von bestimmten Frequenzbereichen und die Nutzungsbedingungen in Grenzgebieten
erforderlich. Neben der internationalen Koordinierung zählt die Zuteilung (Frequenzvergabe)
von Frequenzbereichen für bestimmte Anwendungen an einzelne Betreiber zu den wichtigsten
Aufgaben der nationalen Frequenzverwaltung. 84
In Österreich ist das Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie (BMVIT)
für die Verwaltung des Frequenzspektrums zuständig. Er hat durch geeignete Maßnahmen
eine effiziente und störungsfreie Nutzung zu gewährleisten. Die Zuständigkeit umfasst
strategische Bereiche wie die internationale Abstimmung bezüglich Frequenznutzung und die
Erstellung der nationalen Frequenzpläne. Für die Erteilung von Bewilligungen zur Errichtung
und zum Betrieb von Funkanlagen sind die Fernmeldebüros - dem BMVIT nachgeordnete
Dienststellen - zuständig. Ihnen unterliegt auch die Überwachung der Frequenznutzung.
Im Rundfunkbereich wird sowohl die Frequenzverwaltung als auch die Bewilligung von
Funkanlagen von der KommAustria wahrgenommen. 85
Anders als im Mobilfunkbereich, wo die Frequenzvergabe im Rahmen von
Versteigerungsverfahren und folglich nach Maßgabe ökonomischer Überlegungen erfolgt, ist
die Vergabe von für den Rundfunk gewidmeten Frequenzen an die Erteilung einer Zulassung
zur Ausstrahlung eines Hörfunk- oder Fernsehprogramms gekoppelt. Nach der
österreichischen Gesetzeslage ist bei Erteilung einer Zulassung zur Veranstaltung von
privatem Rundfunk ein vergleichendes Auswahlverfahren ("beauty contest") durchzuführen,
in dem die Regulierungsbehörde (KommAustria) eine vor allem am beantragten
Programminhalt orientierte Auswahlentscheidung zu treffen hat, bei der insbesondere Aspekte
der Meinungs- bzw. Programmvielfalt und der Umfang an eigengestalteten Programmen zu
berücksichtigen sind. 86 Darüber hinaus kann auch die Notwendigkeit zur Schließung von
Versorgungslücken in bereits bestehenden Versorgungsgebieten ein Kriterium für die
84
Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1, 2003), S. 21
85
ebenda,S. 21f.
86
Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S. 347

IX Rundfunk-Frequenzmanagement und Frequenzkoordinierung
Zuordnung neuer Rundfunkfrequenzen darstellen. Die Zuteilung von Frequenzen für den
ORF unterliegt demgegenüber keinem Auswahlverfahren; diesem ist eine analoge
terrestrische Versorgung für seine Hörfunk- und Fernsehprogramme im Sinne des § 3 ORF-G
zu gewährleisten.
Frequenzmanagement und –koordinierung stellen einen integralen Bestandteil der täglichen
Arbeit der KommAustria und der RTR-GmbH dar.
Denn um eine effiziente Nutzung des Frequenzspektrums sicherzustellen und um Störungen
zwischen einzelnen Funkdiensten bzw. Funkstellen zu vermeiden, ist eine Koordinierung
notwendig, und zwar sowohl national als auch international.
9.2 Frequenzmanagement in Österreich
Im Bereich Rundfunk-Frequenzmanagement werden folgende Rundfunkdienste behandelt:
• MW (Mittelwelle),
• KW (Kurzwelle),
• UKW Hörfunk,
• TV Rundfunk,
• digitaler terrestrischer Hörfunk (T-DAB),
• digitaler terrestrischer TV Rundfunk (DVB-T)
Für die fernmelderechtliche Bewilligung von Funkanlagen des Rundfunkdienstes in den dafür
gewidmeten Bereichen ist die Medienbehörde KommAustria zuständig. In den
Frequenzbändern, in denen die oben erwähnten Rundfunkdienste betrieben werden, werden
aber auch andere Funkdienste betrieben, für die nach Rücksprache mit der KommAustria die
Fernmeldebehörden des Bundesministeriums für Verkehr, Innovation und Technologie
(BMVIT) zuständig sind. (z.B. drahtlose Mikrofone)
9.3 Die Internationale Koordinierung des Frequenzspektrums
Die grundlegenden Regeln für die internationale Koordinierungstätigkeiten sind unter
anderem in den "Radio Regulations" (VO-Funk) der International Telecommunication Union
(ITU) festgeschrieben. Grundsätzlich darf aufgrund des internationalen Fernmeldevertrages
eine Funkstelle nur dann in Betrieb genommen werden, wenn sie vorher mit allen
Fernmeldeverwaltungen der betroffenen Staaten (eingestrahlte Feldstärke übersteigt einen
definierten Grenzwert) koordiniert worden ist.
53

IX Rundfunk-Frequenzmanagement und Frequenzkoordinierung
Weitere Koordinierungsregeln finden sich in internationalen Abkommen, die entweder im
Rahmen der ITU (festgelegt bei den Regional Radiocommunication Conferences –RRC) oder
im Rahmen von Vereinbarungen und Abkommen innerhalb der Conference Europeenne des
Administrations des Postes et des Telecommunications (CEPT) aufgestellt werden. 87
Abkommen, die derzeit im Rundfunkmanagement zur Anwendung kommen: 88
• Die Koordinierung von TV-Rundfunksendern (analog und digital) ist im regionalen
Abkommen "Stockholm 61" (ITU-Konferenz) und im Abkommen "Chester 97"
(CEPT-Abkommen) geregelt.
• Die Koordinierung von UKW-Rundfunksendern ist im Abkommen "Genf 84" (ITU-
Konferenz) geregelt.
• Die Koordinierung von digitalen Hörfunksendern (T-DAB) erfolgte in der
"Besonderen Vereinbarung von Wiesbaden 95" (CEPT-Abkommen).
• Kurzwelle wird im Rahmen der VO Funk und des internationalen Vereins "High
Frequency Coordination Conference" (HFCC) koordiniert.
• Auf Mittelwelle ist das Abkommen "Genf 75" (ITU-Konferenz) anzuwenden.
Neue Übertragungskapazitäten können nur nach Durchführung und positivem Abschluss
entsprechender Koordinierungsverfahren erschlossen werden. Eine weitere Möglichkeit
besteht im Abschluss von besonderen Vereinbarungen im Rahmen bi- und multilateraler
Frequenzverhandlungen oder internationaler Konferenzen (RRC), wobei es bei letzteren in
der Regel zu Neuordnungen von Übertragungskapazitäten in gesamten Teilfrequenzbändern
kommt.
9.4 Die Aktivitäten der Regulierungsbehörden im Bereich
Frequenzmanagement
Mehrere bi-, tri- und multilaterale Frequenzverhandlungen mit den Nachbarverwaltungen
Schweiz, Deutschland, Tschechien, Slowakei, Ungarn, Slowenien und Kroatien dienten im
Jahr 2002 zur Vorbereitung der Einführung von DVB-T. Ziel der Frequenzverhandlungen, die
auch jetzt 2003 fortgesetzt werden, ist es, neue Übertragungskapazitäten für DVB-T zu
erschließen.
Im Jahr 2002 wurden von österreichischer Seite Koordinierungsverfahren für insgesamt 91
Rundfunksender eingeleitet. 89 Dabei wurden 41 Hörfunksender und 7 Fernsehsender sowie 43
87 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1, 2003) S. 22f.
88 Ebenda, S. 22
54

IX Rundfunk-Frequenzmanagement und Frequenzkoordinierung
DVB-T Sender angefragt. Die RTR-GmbH behandelte im selben Jahr 491 ausländische
Koordinierungsanfragen (215 Hörfunk-, 73 Fernseh- und 203 DVB-T-Anfragen).
Die Anzahl der Länder, die in den Koordinierungsprozess einzubinden sind, hängt im
Wesentlichen von der Seehöhe des Senderstandortes, von der mittleren Geländehöhe im
Bereich 3 bis 15 km um den Sender herum und von der sektoriell abgestrahlten Leistung ab
und ist damit je nach zu koordinierender Übertragungskapazität verschieden.
Die Dauer der Koordinierung einzelner Übertragungskapazitäten dauert in der Regel drei bis
sechs Monate; manche Koordinierungsverfahren erstrecken sich allerdings über Jahre.
9.4.1 Ablauf eines Koordinierungsverfahrens im Bereich Rundfunk-
Frequenzmanagement
Jedes Koordinierungsverfahren gliedert sich in zwei Stufen:
In der ersten Stufe wird bilateral mit den Nachbarländern koordiniert. Anschließend werden
die Ergebnisse an die ITU gemeldet.
Die ITU veröffentlicht alle Anmeldungen in vierzehntägigem Rhythmus in einem
Rundschreiben. Dabei wird eine Frist vorgegeben, innerhalb derer die nationalen Institutionen
Einspruch erheben können. Wenn kein Einspruch erfolgt, wird die betreffende
Übertragungskapazität ein zweites Mal veröffentlicht, was eine Aufnahme in den
entsprechenden Frequenzplan bedeutet 90 . Mit dieser Aufnahme in den Frequenzplan erlangt
die Übertragungskapazität internationale Schutzrechte.
In jedem einzelnen Abkommen ist vereinbart, wie die Koordinierungsdistanz zu ermitteln ist.
Zumeist ist die Anzahl der tatsächlich betroffenen Länder geringer als jene, die aufgrund der
angewendeten Koordinierungsrichtlinien ermittelt wird.
Die Koordinierung einzelner Übertragungskapazitäten dauert in der Regel drei bis sechs
Monate, manche Koordinierungsverfahren erstrecken sich allerdings über Jahre.
Bei der Beurteilung von Koordinierungsanfragen wird nicht nur geprüft, ob die neu
beantragte Übertragungskapazität Störungen bei in Betrieb befindlichen Rundfunksendern
hervorruft, sondern auch, ob Rechte in Form von Planeintragungen, die in den entsprechenden
Frequenzplänen enthalten sind, beeinträchtigt werden. 91
89 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1,2003), S.22ff.
90 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Communications report, 2001), S. 47
91 Ebenda, S. 47f.
55

IX Rundfunk-Frequenzmanagement und Frequenzkoordinierung
Die wichtigsten Abkommen zur Koordinierung beinhalten auch eine
Frequenzplanverwaltung. Diese Aufgabe nimmt das Radiocommunication Bureau der ITU in
Genf wahr.
Frequenzstudie der Deutschen Telekom zur Hörfunkversorgung Österreichs
Im Jahre 2001 wurde im Auftrag des BMVIT von der Deutschen Telekom eine Studie
durchgeführt, welche die bestehende Hörfunkversorgung sowohl für den ORF als auch für die
privaten Rundfunkveranstalter in Österreich zum Gegenstand hatte 92 .
Darüber hinaus wurden die Sendernetze auf Doppelversorgung überprüft. Ziel dieses Teils der
Untersuchung war es, Übertragungskapazitäten zu identifizieren, die vom ORF zugunsten
privater Rundfunkveranstalter abgezogen werden können, ohne den ORF in seinem
Vollversorgungsauftrag zu beeinträchtigen. Weiters wurde im Rahmen der Studie überprüft,
ob in Ballungszentren und in anderen Gebieten, wo zusätzliches Interesse für den Betrieb von
Privatradio-Sendern artikuliert worden war, die Möglichkeit bestünde, neue
Übertragungskapazitäten einzusetzen.
Es wurden rund 30 neue UKW-Frequenzen mit einer Koordinierungswahrscheinlichkeit von
über 50 Prozent identifiziert. Diese Frequenzen wurden entsprechend aufbereitet und in
internationalen Koordinierungsverfahren eingebracht. Von den genannten 30 Frequenzen
konnten sechs erfolgreich koordiniert werden, sodass sie im 2. Quartal 2002 ausgeschrieben
werden konnten.
9.4.2 Mitwirkung bei Zulassungsverfahren
Eine weitere Aufgabe des Frequenzmanagements stellt die Überprüfung der Machbarkeit und
Koordinierungswahrscheinlichkeit der Anträge auf Bewilligung neuer Rundfunksender dar.
Gutachterliche Tätigkeiten bei Zulassungsverfahren im Hörfunkbereich
Das Ergebnis ist regelmäßig ein Gutachten, das der KommAustria als eine der Grundlagen für
ihre Entscheidung zur Verfügung gestellt wird.
Im Jahr 2001 wurden von Mitarbeitern der RTR-GmbH folgende Gutachten erstellt: 93
• ein Gutachten bezüglich neuer Übertragungskapazitäten in Wien,
• ein Gutachten für das Waldviertel bzw. für den Bezirk St. Pölten,
• weitere Gutachten für Graz, Lunz am See und für das obere Murtal.
92 Schriftenreihe der RTR-GmbH (Communications Report, 2001), S. 48
93 www.rtr.at.
56

IX Rundfunk-Frequenzmanagement und Frequenzkoordinierung
Umfangreichere Gutachten wurden für eine Erweiterung im Waldviertel, für Steyr, für das
untere Inntal und für St. Pölten im Jahre 2001 begonnen. Bei dieser Art von Gutachten
werden folgende Punkte abgeklärt:
• das Versorgungsvermögen neuer Übertragungskapazitäten,
• allfällige Doppel- und Mehrfachversorgungen,
• aktives und passives Störvermögen,
• Zwischenfrequenzstörungen,
• Koordinierungswahrscheinlichkeit,
• Verträglichkeit von Rundfunksendern mit Flugfunknavigationsanlagen.
Gutachterliche Tätigkeiten bei Zulassungsverfahren im TV-Bereich 94
Bei der Ausschreibung der analogen Fernsehübertragungskapazitäten gemäß PrTV-G wurden
die Anträge der Bewerber auf frequenztechnische Realisierbarkeit, auf Plausibilität des
Versorgungskonzeptes und auf die Anzahl der versorgbaren Einwohner überprüft. Für die
bundesweite Lizenz ist eine Mindestversorgung von 70 % der Bevölkerung gesetzlich
vorgeschrieben.
9.4.3 Das Frequenzbuch
Unter einem Frequenzbuch versteht man ein Verzeichnis, in dem die Zuordnung der
Übertragungskapazitäten zu den Versorgungsgebieten von Hörfunkveranstaltern dokumentiert
wird. 95 § 14 PrR-G verpflichtet die Regulierungsbehörde dazu, ein derartiges Frequenzbuch
zu führen. Alle bewilligten Hörfunksender sind in das Frequenzbuch aufzunehmen. Die
aktualisierten Daten werden auf der Website der RTR-GmbH zur Verfügung gestellt.
§ 14 PrR-G:
§ 14 Die Regulierungsbehörde hat ein laufendes Verzeichnis (Frequenzbuch) der Zuordnung
der drahtlosen terrestrischen Übertragungskapazitäten nach Frequenz und Standort zu den
Versorgungsgebieten privater Hörfunkveranstalter sowie der Zuordnung der
Übertragungskapazitäten zum ORF zu führen. Das Frequenzbuch ist laufend zu aktualisieren
und in geeigneter Weise zu veröffentlichen.
94 www.rtr.at
95 Vgl. Kogler/Kramler/Traimer (Österreichische Rundfunkgesetze, 2002), S. 160
57

IX Rundfunk-Frequenzmanagement und Frequenzkoordinierung
9.5 Die Zusammenarbeit der Fernmeldebüros und Funküberwachungen
mit den Regulierungsbehörden
Zu den Zuständigkeiten der KommAustria gehört auch, wie bereits dargestellt, die
Entscheidungen über Anträge auf Erteilung von Bewilligungen zur Errichtung und zum
Betrieb von Funkanlagen, die für terrestrischen Rundfunk im Sinne des BVG- Rundfunk
vorgesehen sind. Da die Aufsicht über die Rundfunksendeanlagen jedoch den
Fernmeldebüros (Wien, Linz, Innsbruck und Graz) bzw. in zweiter Instanz der Obersten
Fernmeldebehörde (OFB) des BMVIT obliegt, wurde zur Regelung der Zusammenarbeit
zwischen der KommAustria und den Fernmeldebüros ein Verwaltungsübereinkommen
zwischen dem Bundeskanzleramt und dem BMVIT ausgearbeitet. Zentrale Punkte dieses
Übereinkommens sind die wechselseitige Information um eine effiziente Frequenznutzung
und einen störungsfreien Betrieb der Sendeanlagen zu ermöglichen.
Zentrale Punkte des Ressortübereinkommens: 96
• Wechselseitige Information,
• Zusammenarbeit in der Vollziehung des TKG,
• Zusammenarbeit im Bereich der Frequenzvergabe.
96 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1, 2003), S. 25
58

X Die Rundfunkregulierung im Kontext der Europäischen Union
10.1 Die Rundfunkpolitik der Europäische Kommission
Drei Generaldirektionen befassen sich innerhalb der Europäischen Kommission mit dem
weiten Bereich der Medienpolitik. Je nachdem, ob die primär kulturellen Aspekte des
Rundfunks, ob Rundfunk als Übermittlung von Informationen über elektronische
Kommunikationsgesetze oder ob Rundfunkveranstalter als im Wettbewerb agierende
Unternehmer betroffen sind. Jede dieser Gemeinschaftspolitiken prägt maßgeblich die
rechtlichen Rahmenbedingungen für die Veranstaltung von Rundfunk in den Mitgliedstaaten.
Der Politikbereich „Audiovisuelle Medien“ wird in der Generaldirektion Bildung und Kultur
betreut, der Politikbereich „Informationsgesellschaft“ wird von der gleichnamigen
Generaldirektion wahrgenommen, und die rundfunkrelevanten Wettbewerbsregelungen
werden von der Generaldirektion Wettbewerb vollzogen.
Gerade im Rahmen des Wettbewerbs übt die Kommission zur Sicherung des ökonomischen
Wettbewerbs innerhalb des EG-Binnenmarktes Aufsichtsrechte aus. 97
10.2 Der Europarat
Auf internationaler Ebene entfaltet der Europarat im Bereich des Medienrechts vielfältige
Aktivitäten. Sein Tätigwerden im Mediensektor und spezifisch im Rundfunkwesen gründet
sich darauf, dass er sich im Rahmen seiner umfassenden Ziele und Aufgaben, die der
Wahrung und Stärkung der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Konvention
zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten) dienen, auch mit den Massenmedien
intensiv beschäftigte. Auf dem Gebiet des Medienrechts hat er eine Reihe unverbindlicher
Empfehlungen erlassen und das Europäische Übereinkommen über das grenzüberschreitende
Fernsehen ausgearbeitet. 98
10.3 Die EG-Fernsehrichtlinie
Von grundlegender Bedeutung im Rundfunkbereich ist die Richtlinie des Europarates zur
Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die
Ausübung der Fernsehtätigkeit, die als EG-Fernsehrichtlinie bezeichnet wird. Die Richtlinie
gilt nur für Fernsehsendungen; Hörfunkprogrammen werden nicht erfasst. Allerdings regelt
sie sowohl grenzüberschreitende als auch rein inländische Sendungen. Die bedeutsamste
97 www.rtr.at
98 ebenda

X Die Rundfunkregulierung im Kontext der Europäischen Union
Grundregel bildet das Sendestaatprinzip. Entscheidend ist danach stets die Zulässigkeit des
Programms nach dem Recht des Sitzstaates des Veranstalters. 99 Nach der sehr verschachtelt
ausgefallenen Vorschrift des Art.2 hat ein Fernsehveranstalter grundsätzlich in dem
Mitgliedstaat seinen Sitz, in dem sich seine Hauptniederlassung befindet und in dem die
redaktionellen Entscheidungen getroffen werden. Die Weiterverbreitung von Sendungen kann
folgerichtig nur bei besonders schwerwiegenden Verstößen beschränkt werden. Von
erheblicher praktischer Bedeutung sind auch die in Kapitel IV (Art. 10 bis 20) enthaltenen
Werberegelungen. So statuieren Art. 13. 14 und 15 Werbeverbote und Werbebeschränkungen
im Hinblick auf Tabakerzeugnisse, Arzneimittel und Alkohol. Die Dauer von Spotwerbung
wird gemäß Art.18 auf 15% der täglichen Sendezeit begrenzt. Allerdings kann die tägliche
Gesamtwerbezeit unter Einbeziehung von Teleshoppingspots auf 20% erhöht werden.
Der Jugendschutz ist in Kapitel V geregelt. Hier ist nunmehr vorgesehen, dass Programme,
die die Entwicklung Minderjähriger schwer schädigen können, verboten sind. Bei
Programmen, die für Minderjährige lediglich schädlich sein können, muss – sofern sie nicht
verschlüsselt sind – eine akustische Warnung vorangestellt werden, oder sie müssen während
ihrer gesamten Dauer anhand eines visuellen Symbols eindeutig erkennbar sein.
Von besonderer Bedeutung im Zusammenhang mit der EG-Fernsehrichtlinie ist die
Problematik der Inländerdiskriminierung. Mitgliedstaaten können für Fernsehveranstalter, die
ihrer Rechtshoheit unterstehen, strengere und ausführlichere Werbebestimmungen vorsehen,
als sie in der EG-Fernsehrichtlinie enthalten sind.
Für grosses Aufsehen sorgte auch die neue Regelung des Art. 3a zur Übertragung von
Großereignissen. Danach können die Mitgliedstaaten selbst bestimmen, das bestimmte
Veranstaltungen von erheblich gesellschaftlicher Bedeutung im frei empfangbaren Fernsehen
übertragen werden müssen, und nicht ausschließlich im Pay-TV verbreitet werden dürfen. Die
Mitgliedstaaten können eine Liste von Veranstaltungen aufstellen, die unverschlüsselt
übertragen werden müssen, auch wenn Pay-TV-Sender die Exklusivrechte an ihnen erworben
haben sollten. Bei den Veranstaltungen von besonderer Bedeutung kann es sich um nationale
oder andere Veranstaltungen handeln, wie z.B. Olympische Spiele,
Fußballweltmeisterschaften. Jeder Mitgliedstaat wird die besondere Bedeutung allerdings
anders beurteilen.
99 Internationales Handbuch Medien
60

XI Die Probleme einer effizienten Rundfunkregulierung
11.1 Regelungsziele und Risiken ihrer Verfehlung
Wichtig ist, dass die Ausgestaltung der Rundfunkordnung dem Ziel „gleichgewichtige
Vielfalt“ unter Vermeidung der Risiken von Fehlentwicklung dient. Hoheitliche
Rundfunkregulierung ist als Mittel gerechtfertigt, da alleinige Selbstregulierung zu
verfassungsrechtlich gewichtigen Fehlentwicklungen (Marktversagen) führen könnte 100 , die
nach Einschätzung des Gesetzgebers durch Regulierung vermieden oder doch gemildert
werden können.
Rundfunkökonomische Analysen unter besonderer Berücksichtigung struktureller
Besonderheiten der Rundfunkmärkte zeigen Defizite einer alleiniger Marktsteuerung.
Insbesondere die Theorien die sich mit der Produktion meriorischer Güter, mit externen
Effekten und mit der Netzwerkökonomie beschäftigen, können solche Risiken auch
theoretisch plausibilisieren und zeigen, dass im Rundfunk- und Informationsmarkt strukturell
besondere Risiken angelegt sind. Der aktuelle Umbruch der Medienlandschaft indiziert
besondere Macht- und Konzentrationspotenziale sowie Missbrauchsrisiken, insbesondere bei
der Zugangsfilterung. 101
Weiters ist in Frage zu stellen, ob die bisherigen rundfunkrechtlichen Regulierungen
ausreichen, bzw. nicht zur Fehlsteuerung führen. Gegenstand dieser Beurteilung ist nicht die
Chance für die Verwirklichung wirtschaftlicher Interessen – etwa der gewinnmaximalen
Teilhabe an der Wertschöpfung im Rundfunkmarkt -, sondern die auf publizistischen
Wettbewerb aufbauende Funktionsfähigkeit der Rundfunkordnung, die der Sicherung der
Medienfreiheit auch und in erster Linie als Meinungsbildungsfreiheit der Bürgerinnen und
Bürger dient.
Auf keinen Fall darf die Zugangschancengerechtigkeit gefährdet werden. Es muss also,
• Die Zugangschancengerechtigkeit für die Kommunikatoren, insbesondere im Sinne eines
Zugangs zu Produktionsfaktoren, zu Verbreitungs- und Vermarktungsmöglichkeiten
• Die Empfangschancengerechtigkeit für Nutzer, insbesondere im Sinne einer
Zugänglichkeit der Infrastruktur, der Verfügbarkeit nicht nur quantitativ, sondern auch
100 Vgl. Hoffmann-Riem, Thesen zur Regulierung der dualen Rundfunkordnung, in: Zeischrift für
Medien&Kommunikation, Jg. 48 (2001), S. 9f.
101 Ebenda, S. 10

XI Die Probleme einer effizienten Rundfunkregulierung
• qualitativ den Bedürfnissen angemessener, auf die gesellschaftlichen Möglichkeiten
abgestimmter Inhaltsangebote
• Eine manipulationsfreie (- arme) Rezeptionssituation
• Die Zugänglichkeit in einer auf die kommunikative Kompetenz der Rezipienten
abgestimmten, sie gegebenfalls fördernde Weise
gewährleistet werden. 102
Nachhaltige Vermachtungsrisiken wären auch bei der Zugänglichkeit zu
Produktionsressourcen und Programmrechten der Rundfunkveranstalter.
11.2 Die Schwierigkeiten einer erfolgreichen Regulierung
Prinzipiell können rechtliche Einwirkungen auf ein gesellschaftliches Feld (inputs) Folgen
verschiedener Art haben. Von der Veranlassung konkreten Verhaltens (output) sind die
Wirkungen auf die konkreten Betroffenen (impact) und davon die Auswirkungen in den
betreffenden gesellschaftlichen Bereichen (outcome) zu unterscheiden. 103
Welche rechtlichen Instrumente zum Erfolg führen, lässt sich nicht gegenstandsneutral und
abstrakt bestimmen. Steuerungserfolge werden maßgeblich durch die in dem Regelungsfeld
bestimmenden Handlungsrationalitäten beeinflusst. Am ehesten werden rechtliche Vorgaben
befolgt, wenn sie Optionen bereitstellen, die ein Verhalten erlauben, das mit den
Eigeninteressen der Betroffenen kompatibel ist oder das ihnen besondere Vorteile verspricht.
Diese Eigeninteressen sind allerdings häufig nicht bei allen Betroffenen identisch, so dass die
Interessenhomogenität der verschiedenen Akteure berücksichtigt werden muss und
gegebenenfalls auch für die Steuerung strategisch genutzt werden kann. Eine rechtliche
Steuerung gegen die Interessen der Betroffenen führt zu Ausweichreaktionen und ist nur
ausnahmsweise – etwa unter Einsatz von Repression – erfolgreich. 104 Soweit die Verfolgung
von Einzelinteressen nicht zur Befriedigung von Gemeinwohlinteressen ausreicht, sollte
darauf hingewirkt werden, den Betroffenen einen Verhaltenkorridor zu eröffnen, der es ihnen
zwar ermöglicht, aber auch nur erlaubt, Optionen zu wählen, die zugleich
gemeinwohlverträglich sind. Zielverwirklichung durch Kooperation der hoheitlichen
Verantwortungsträger mit den Betroffenen ist ein häufig gewählter Weg.
102 Vgl. Hoffmann-Riem, Thesen zur Regulierung der dualen Rundfunkordnung, in: Zeischrift für
Medien&Kommunikation, Jg. 48 (2001), S. 10f.
103 Ebenda, S. 12
104 Ebenda, S. 13
62

XII Alternativen zum bestehenden Regulierungsmodell
12.1 Die Selbstregulierung
12.1.1 Definition der Selbstregulierung und der Marktregulierung
Unter Selbstregulierung ist die vom Staat unbeinflusste Verständigung der Akteure am Markt
über ihr Handeln zu verstehen. 105 Es ist zu unterscheiden zwischen reiner Marktregulierung
einerseits und Selbstregulierung durch die Marktteilnehmer andererseits.
Unter Marktregulierung versteht man die Verständigung der Akteure nach ökonomischen
Gesichtspunkten. Selbstkontrolle durch die Veranstalter liegt hingegen vor, wenn diese ihre
selbstbindenden Regelungen vereinbaren und überwachen. 106
Gerade wenn man die Marktregulierung als Alternative betrachtet, würde das heißen, dass der
Markt zentrale Steuerungsinstanz sein sollte, also sozusagen eine weitestgehende Regulierung
durch Marktmechanismen.
12.1.2 Das Modell der regulierten Selbstregulierung
Bei dem als „regulierte Selbstregulierung“ bezeichneten Aufsichtsmodell beschränkt sich der
Staat darauf Strukturen zu schaffen, die eine Selbstregulierung ermöglichen und
überwachen. 107 Hoheitliche Eingriffe erfolgen erst, wenn die vom Staat vorgegebenen
Regulierungsziele nicht im Wege der Selbstregulierung erreicht werden. Nach dem
Subsidiaritätsprinzip wird die staatliche Aufsicht erst eingreifen, wenn die Selbstregulierung
der Marktteilnehmer die Einhaltung der Regulierungsziele nicht mehr gewährleisten kann.
Dadurch wird eine effektive Selbstregulierung möglich, weil neben der freiwilligen
Selbstbindung der privaten Rundfunkunternehmen auch staatliche Sanktionen als letzte
Maßnahme zur Verfügung stehen. Sanktionsmöglichkeiten von anderen Einrichtungen
erweisen sich meist als wenig wirkungsvoll. Beispiele zeigen, dass die Selbstkontrolle gerade
dann effektiv ist, wenn mit der Verschärfung der Regulierung gedroht werden kann. 108 Der
Grund für die Medienunternehmen, sich Einrichtungen der Selbstkontrolle zu unterwerfen, ist
ihre Absicht, gesetzlichen Regelungen zuvorzukommen. 109 Auch von Medienunternehmen
wird deshalb eine Regulierung bevorzugt, in der Maßstab der Medienaufsicht,
Verhaltensrichtlinien sind, deren Rahmen durch staatliche Regulierung vorgegeben wird.
105
Vgl. Hoffmann-Riem (Konvergenz und Regulierung, 1999), S. 50.
106
Ebenda, S. 50f.
107
Vgl. Hoffmann-Riem (Konvergenz und Regulierung,1999), S. 50f; siehe auch das Modell der regulierten
Selbstregulierung bei Holgersson, (Fernsehen ohne Kontrolle, 1994), S. 199 –201.
108
Vgl. Hoffmann-Riem (Konvergenz und Regulierung, 1999), S. 52
109
Vgl. Holgersson, (Fernsehen ohne Kontrolle, 1994), S. 181

XII Alternativen zum bestehenden Regulierungsmodell
Denn alle Marktteilnehmer haben ein Interesse an einem Rechtsrahmen zur Sicherung eines
Mindestmaßes an äußerer Ordnung für den Rundfunkmarkt. 110 Aufgabe des Gesetzgebers ist
es demnach die Regulierungsziele zu formulieren. Er muss so den rechtlichen Rahmen der
Selbstregulierung durch die Veranstalter schaffen.
Dies umfasst Regelungen zur Sicherung des chancengleichen Zugangs zu den
Verbreitungswegen. Zudem muss der Gesetzgeber die Anforderungen an die
Programminhalte formulieren, etwa Regelungen zum Jugendschutz.
Insbesondere die Programmkontrolle könnte demnach im Wege der regulierten
Selbstregulierung erfolgen. Grundsätzlich sind dabei die Möglichkeiten der Selbstregulierung
durch die Privatsender selbst auszuschöpfen. Schon heute kontrollieren Privatsender, ob die
Konkurrenzsender die zulässigen Werbezeiten einhalten. Da das Vertrauen hierauf allein nicht
ausreicht, sprechen sich selbst Befürworter einer weitgehenden Deregulierung für eine
Programmaufsicht im Sinne einer gefahrenabwehrenden Kontrolle aus. 111 Die Qualität der
Fernsehinhalte könnte dabei durch ein einzuführendes Qualitätsmanagement, wie es bereits in
anderen Bereichen besteht, gewährleistet werden.
Ausländische Aufsichtsinstanzen vertrauen bereits auf selbstbindende Verhaltenkodizes der
Medienunternehmen. So erfolgt z.B. in Neuseeland die Selbstkontrolle durch die
Broadcasting Standards Authority. In Kanada wird die Selbstkontrolle von unabhängigen
Organisationen überwacht. Die Einhaltung der Selbstkontrolle wird gewährleistet, indem die
Verpflichtung zur Einhaltung der vereinbarten Verhaltensregeln Voraussetzung für die
Erteilung einer Lizenz ist. 112
12.2 Die Einrichtung einer europäischen Medienanstalt
12.2.1 Die europäische Medienordnung
In der Europäischen Union befindet sich eine europäische Kommunikationsordnung in der
Entwicklungsphase. Insbesondere im Grünbuch zur Konvergenz der
Kommunikationsbranchen 113 nahm die EU-Kommission Stellung zu den Modellen der
110 Vgl. Hoffmann-Riem (Medienregulierung unter Viel-Kanal-Bedingungen, 1998), S. 203
111 Vgl. Holgersson (Fernsehen ohne Kontrolle, 1994), S. 70
112 Vgl. Hoffmann-Riem (Konvergenz und Regulierung,1999), S. 150
113 Vgl. EU-Kommission, Grünbuch zur Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und
Informationstechnologie und ihre ordnungspolitischen Auswirkungen
64

XII Alternativen zum bestehenden Regulierungsmodell
Medienaufsicht in Europa. Die Kommission beobachtet derzeit die weitere Entwicklung der
verschiedenen Aufsichtssysteme der Mitgliedsstaaten, um die leistungsstärksten
Problemlösungen zu ermitteln. Gleichzeitig bereitet die EU-Kommission eine europäische
Kommunkations- und Medienordnung vor. Im Bereich des Rundfunks hat die EU-
Kommission bisher lediglich Rahmenbedingungen für die Förderung des Binnenmarkts
aufgestellt.
12.2.2 Das Modell einer europäischen Medienanstalt
Die Errichtung einer europäischen Medienzentrale zur Überwachung supranationaler
Medienunternehmen wurde infolge der Entwicklung des europäischen Rundfunkmarkts
angeregt. 114 Aufgrund der Globalisierung der Medienmärkte sei die Übertragung der
Aufsichtskompetenzen auf die EU erforderlich. Nur so können jeweilige nationale
Rundfunkkonzepte gewahrt werden.
Diese Überlegungen zu einer europaweiten Gemeinschaftsaufsicht sind bisher Visionen
geblieben. Die EU-Kommission zeigte wenig Neigung eine zentrale Medienanstalt
einzurichten. Vor Abschluss der Konvergenzdiskussion sind auch keine weiteren
Gesetzgebungsverfahren der EU im Medienbereich zu erwarten. Vielmehr will sich die EU-
Kommission auf die Umsetzung der bestehenden Richtlinien konzentrieren. 115 Nicht zu
vergessen ist unter anderem, dass die Einrichtung einer EU-Medienanstalt mit erheblichen
Kosten verbunden wäre. Zudem sind Kompetenzstreitigkeiten zu erwarten.
In den USA gibt es zwar eine Aufsichtsbehörde, die einen Kommunikationsraum gleicher
Grösse zu überwachen hat. Zur Koordinierung der Aufsichtsbehörden muss aber keine
kostenintensive neue Behörde in Form einer europäischen Medienanstalt geschaffen werden.
Denn eine intensive und reibungslose Zusammenarbeit der nationalen Behörden könnte die
Aufgabe genauso effektiv erfüllen. Ausreichend ist deshalb die Einrichtung einer
europäischen Koordinationsstelle. Deren Aufgabe wäre es, den Informationstransfer zwischen
den einzelnen nationalen Aufsichtsbehörden zu organisieren. 116
114 Vgl. Hoffmann-Riem ( Europäisierung des Rundfunks, 1988) S. 201, 205
115 Vgl. Klotz (Auf dem Weg zu einem europäischen Multimediarecht, 1999) S.443, 448
116 Vgl. Geppert (Europäischer Rundfunkraum und nationale Rundfunkaufsicht, 1993), S. 138
65

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
13.1 Die Technik des Digitalfernsehen
13.1.1 Die Übertragung von Fernsehsignalen
Für die Übertragung von Fernsehsignalen gibt es drei Übertragungsarten:
• Terrestrische Übertragung: Dies ist ohne Zweifel die weltweit verbreiteste
Übertragungsart. Signale werden von Sendern, die an sendetechnisch günstigen
Standorten positioniert sind ausgesendet. Damit wird der größte Teil der Bevölkerung
versorgt. Mit sogenannten Füllsendern werden die bestehenden Versorgungslücken
geschlossen. Der Empfang erfolgt über Dachantennen, manchmal auch über Antennen,
die in den TV-Geräten eingebaut sind. 117
In Europa ist eine hohe Versorgungsdichte erreicht und ein Großteil der zur Verfügung
stehenden Frequenzen belegt. Daher wurden Alternativen zur Verbreitung gesucht:
• Kabelnetze: Erstmalig verwendet wurden Kabelverteilnetze in Ländern mit einer hohen
Besiedelungsdichte wie z.B. Deutschland, Schweiz und den Benelux-Staaten. Durch die
dichte Belegung des Funkspektrums und grenzüberschreitende Störreichweiten der Sender
entwickelte sich eine intensive Nutzung dieser Übertragungsart. 118
• Satellit: Die Sendung von Programmen mittels eines Direktempfangssatelliten wurde
Anfang der 80er Jahre möglich und wird von jenen Programmveranstaltern genutzt, denen
keine terrestrische Übertragungsfrequenz zu Verfügung steht. 119
Die terrestrische Übertragung bietet gegenüber dem Kabelnetz den Vorteil eines hohen
Versorgungsgrades (bei vorhandener Senderinfrastruktur). Gegenüber dem
Direktempfangssatelliten, der durch seine Ausleuchtkegel große Landes- bzw. Kontinentteile
versorgen kann, bietet die terrestrische Variante den Vorteil einer regionalen bzw. lokalen
Aufsplittungsmöglichkeit. Weitere Vorteile sind der portable Empfang und die relativ
geringen Kosten.
117 http://www.orf.at
118 http://www.orf.at
119 ebenda

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
13.2 Die Entwicklung der Digitalisierung
In den frühen 90er Jahren begann das Zeitalter der digitalen Revolution. Um die komplexe
Datenübertragung zu vereinheitlichen einigte man sich auf den MPEG-2-Standard („Motion
Picture Expert Group“) 120 . Die wichtigsten Rundfunkanstalten arbeiteten zusammen, um sich
auf entsprechende infrastrukturelle Standards für DVB (Digital Video Broadcasting) zu
einigen. Zuerst wurden die entsprechenden Standards für Satellit (DVB-S) und Kabel (DVB-
C) festgelegt, etwas später folgte die Festlegung für die terrestrische Übertragung (DVB-T).
Zur Zeit ist in Europa noch DVB-S führend, aber auch DVB-T wird immer wichtiger.
Am stärksten etabliert ist DVB-T zur Zeit in Großbritannien, wo schon die politische und
rechtliche Basis geschaffen wurde.
Im digitalen Fernsehen werden, anders als bei analoger Technik, binäre Daten übertragen. Um
eine akzeptable Übertragungsqualität zu erreichen muss eine Unzahl von Einzelinformationen
gesendet werden. Sowohl die Übertragungskapazität von terrestrischen Sendern als auch jene
von Satelliten ist aber auf eine limitierte Datenanzahl beschränkt. Aus diesem Grund müssen
die Datenmengen komprimiert werden.
Die Digitalisierung ist ein technischer Vorgang, bei dem alle Informationen in einen binären
Code, also Einsen und Nullen, zerlegt werden und im Empfänger wieder zu Bildern, Tönen,
Texten und anderen Informationen umgewandelt werden. Von einer Expertengruppe der
International Organisation for Standardization (ISO) wurde ein Standard für das Verfahren
der Datenkompression ausgearbeitet, der MPEG-2-Standard. 121
Fernsehbilder bestehen aus einer Folge von 25 Einzelbildern pro Sekunde. Anstatt jedes
dieser Einzelbilder vollständig zu übertragen, macht sich die MPEG-2-Datenreduktion die
Tatsache zunutze, dass sich ein Bild zum anderen oft nur wenig verändert. Es werden nur
Änderungen in bezug auf das vorherige Bild übermittelt. Als Beispiel sei die ZIB 1 des ORF
angeführt. Während der Hintergrund gleich bleibt und sein Aussehen nicht verändert,
verändert sich der Sprecher ständig. Nur die Veränderungen des Bildes werden nun
digitalisiert und übertragen. Durch die geringere Bilddynamik können größere Datenmengen
komprimiert werden. Bei Sendungen mit einer höheren Bilddynamik (z.B. Sport) wird eine
geringere Kompression verwendet.
120 Vgl. Dambacher (Digitale Technik für den Fernsehrundfunk, 1997), S. 50
121 Vgl. Beiträge zum digitalen Rundfunk, Erster Zwischenbericht des BKA S. 4
67

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
Die Einsparungen sind enorm und liegen durchschnittlich bei über 96 Prozent. Der
Empfänger errechnet aus den übertragenen Informationen wieder 25 vollständige
Fernsehbilder pro Sekunde. Zwei Bilder pro Sekunde werden jedoch vollständig übertragen,
damit auch neu zugeschaltete Zuseher etwas sehen können. Die in regelmäßigen Abständen
übertragenen vollständigen Bilder („frames“) gewährleisten bei diesem Verfahren eine
konstante Bildqualität. 122
Die vier Stufen vom digitalen Veranstalter zum TV-Konsument: 123
1. Das übertragene Fernsehbild muss in digitaler Form vorliegen, also entweder unmittelbar
digital aufgezeichnet oder mit Hilfe eines Wandlers von einem analogen in ein digitales
Signal transformiert werden. Dieses Signal geht in einer ersten Stufe des
Übertragungsweges an einen Multiplexer, der den Datenstrom in virtuelle Datencontainer
verpackt und auf einer Frequenz versendet. Diese Datencontainer können mehrere
Fernseh- und Hörfunkprogramme sowie diverse Zusatzdienste enthalten.
2. Um ein digitales Programm empfangen zu können muss zwischen Antenne und dem
herkömmlichen (analogen) Fernsehempfangsgerät ein Wandler geschaltet sein, der das
digitale Signal wieder in ein für das analoge Fernsehgerät empfangbares, analoges Signal
umwandelt. Dieser Digital/Analog-Wandler wird als Set-Top-Box (Decoder) bezeichnet.
Zur Zeit benötigt man für jeden Empfangsweg (DVB-S, DVB-C, DVB-T) einen eigenen
Decoder. Geräte, die verschiedene Empfangswege verarbeiten können, befinden sich noch
in der technischen Entwicklungs- bzw. Erprobungsphase. Dies ist die zweite Stufe der
Übertragung.
3. Wenn der Zuschauer das Programm auswählt, ist die dritte Stufe der Übertragung erreicht.
Dazu benötigt er den Electronic Program Guide (EPG), eine Art Navigationssystem
vergleichbar mit Internetbrowsern, das die angebotenen Programme nach Themen sortiert
auflistet, sodass eine Auswahl vorgenommen werden kann.
4. Die vierte Stufe der Übertragung ist das Conditional-Access-System (CA). Diese Stufe ist
nur beim Bezahlfernsehen (Pay-TV) zu berücksichtigen. Bei verschlüsselt ausgestrahlten
Programmen benötigen Zuschauer, die derartige Programme abonniert haben, eine
Berechtigungskarte, die sogenannte Smart-Card, um die Programme freizuschalten.
122 http://www.orf.at
123 Vgl. Beiträge zum digitalen Rundfunk, Erster Zwischenbericht des BKA S. 4f.
68

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
13.3 Die Vorteile der Digitalisierung
Die Gründe die für digitales Fernsehen sprechen sind mannigfaltig. Digitales Fernsehen
ermöglicht die Sendung von mehr Programmen als bisher, zusätzlich auch mehr und neuartige
Zusatzdienste. Weitere Vorteile sind ein störungsfreier stationärer und eventuell auch
portabler Empfang und eine wesentlich bessere Nutzung der knappen terrestrischen
Sendefrequenzen d.h. eine bessere Frequenzökonomie. Gerade hier ist es aufgrund der
Digitalisierung möglich, dass sich überschneidende Sendegebiete über dieselbe Frequenz
versorgt werden können, also ein effizienteres Frequenzmanagement.
Weitere Vorteile: 124
• Deutliche Qualitätsvorteile
• Einen hohen Zugewinn an Flexibilität und Gestaltungsmöglichkeiten
• Eindeutige wirtschaftliche Vorteile und
• Weit umfassende Nutzungsmöglichkeiten physikalisch begrenzter Kapazitäten
• Programmvielfalt
• Zusatzdienste
Letztendlich werden also alle Beteiligten von der Digitalisierung profitieren: Vom
Endkonsumenten, der mehr und vielfältigere Angebote empfangen kann, über den Betreiber
der Übertragungsnetze, der mehr Produkt über seine Netze leiten kann, bis zum Inhalte-
Anbieter, dem sich viele neue inhaltliche und gestalterische Möglichkeiten eröffnen.
Nicht zuletzt sind auch die Regierungen an einer möglichst schnellen Digitalisierung
interessiert: Neben wirtschafts- und medienpolitischen Überlegungen steht für sie häufig die
anderweitige Nutzbarkeit eines Teils der beschränkten analogen Rundfunkfrequenzen im
Vordergrund. Deshalb haben viele Länder das Jahr 2010 als Ziellinie für die komplette
Digitalisierung der TV-Übertragung formuliert. 125 Eine wesentliche Lücke in der digitalen
Bezugskette vom Studio bis zum Endverbraucher bildet jedoch bisher die Fernseh-
Übertragung, die bisweilen in wohl allen Industrieländern analog, und zwar auf allen drei
Übertragungswegen erfolgt – dem Satellit, dem Kabel und der Terrestrik. Am weitesten ist
die Digitalisierung der Fernseh-Übertragung bisher im Satellitenbereich: Sowohl ASTRA als
auch EUTELSAT übertragen eine Vielzahl von digitalen TV- Programmen – teils als
parallelen „simulcast“ eines analogen Programms, teils ausschließlich digital ( weil es keine
124 Vgl. Nothaft (Ausgangslage von DVB-T und Darstellung internationaler Beispiele; aus Digitale Plattform
Austria), S. 17
125 ebenda, S. 17f.
69

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
analogen Transponder-Kapazitäten mehr gab oder weil sie schlicht zu teuer sind). Die
Breitbandkabelnetze in Europa sind noch nicht ganz so weit:
Zwar werden z.B. in Deutschland schon seit mehreren Jahren über die meisten Kabelnetze ca.
50-60 digitale TV-Programme angeboten, aber die Akzeptanz ist bisher aus verschiedenen
Gründen gering. Insgesamt liegt die Zahl der Satelliten- und Kabel-Haushalte im
deutschsprachigen Bereich, die digital-tauglich ausgerüstet sind, immer noch weit unter 10
Prozent. 126 Die Digitalisierung des dritten Übertragungswegs, der Terrestrik, steht schließlich
noch ganz am Anfang, denn sie ist durch ein spezifisches Problem behindert: Die physikalisch
eng begrenzte Zahl verfügbarer terrestrischer Frequenzen macht einen verträglichen Übergang
von der analogen zur digitalen Übertragung besonders schwierig, zumal die meisten
europäischen Länder bei der Frequenznutzung von einer engen Koordinierung mit ihren
Nachbarländern abhängig sind – Rundfunksignale machen nicht an Landesgrenzen Halt.
Den entscheidenden Durchbruch für die digitale terrestrische Übertragung kann erst die so
genannte Stockholm- II- Konferenz in den Jahren 2005/2006 127 bringen, deren Aufgabe die
komplette Umplanung der europäischen TV-Frequenzen mit dem Ziel eines umfassenden
Übergangs in die Digitalisierung ist. Bei der Umsetzung wird in den meisten europäischen
Ländern die Neuaufteilung der verfügbaren Kapazitäten zwischen dem öffentlich-rechtlichen
und dem privaten Bereich eine wichtige Rolle spielen.
Bei all diesen Entwicklungen hin zur digitalen TV-Übertragung ist jedoch ein Faktum sicher:
Der Übergang kann im Bereich der Endverbraucher nur marktgetrieben erfolgen. Der
Endverbraucher bestimmt letztendlich den Zeitplan, was auch immer als Wunschtermin
postuliert wird. Und er entscheidet sich erfahrungsgemäß an Hand von zwei Parametern:
• Was bringt mir diese Entwicklung?
• Kann bzw. will ich mir die damit verbundenen Kosten leisten?
13.4 Die Digitale Plattform Austria
Die Digitalisierung und die auf dieser Technologie basierenden neuen Dienste haben in allen
Bereichen der Medienbranche – von der Produktion über die Verbreitung bis zu den
126 Vgl. Nothaft (Ausgangslage von DVB-T und Darstellung internationaler Beispiele; aus Digitale Plattform
Austria), S. 18
127 ebenda, S. 18f.
70

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
Endgeräten- einen grundlegenden Wandel eingeleitet, der in seiner globalen Dimension
bislang ungeahnte Chancen eröffnet.
Ein kleines Land wie Österreich muss diese Herausforderung umso dringlicher und aktiver
aufgreifen, will es angesichts der mächtigen und global agierenden Mitspieler seine kulturelle
Identität und sein unverwechselbares Profil bewahren und für die Zukunft sichern.
Einen ersten Schritt in diese Richtung wurde bereits getan: Nach jahrelangen
medienpolitischen Stillstand gelang es mit der Etablierung der KommAustria und der RTR-
GmbH die Rundfunk- und Telekomregulierung an die Erfordernisse eines „entgrenzten“
Medienumfelds heranzuführen. Mit dem Privatfernsehgesetz wurden die ersten gesetzlichen
Bestimmungen für die Veranstaltung von digitalem terrestrischen Fernsehen geschaffen.
In diesem Zusammenhang kommt besonders der digitalen Plattform Austria eine zentrale
Aufgabe zu, weil sie unter Einbeziehung aller beteiligten Kreise ein Konzept für die
schrittweise und zugleich rasche Einführung von digitalem Fernsehen in Österreich zu
erarbeiten hat. 128
Die Digitaliserung der Rundfunkübertragungsrechte ist eine umkehrbare technologische
Entwicklung, die auf der ganzen Welt stattfindet, wobei sich mittlerweile überall, außer am
amerikanischen Kontinent, die in Europa entwickelte Technologie „Digital Video
Broadcasting“ (DVB) als technischer Standard durchgesetzt hat.
Im Privatfernsehgesetz ist festgelegt dass die Regulierungsbehörde den Beginn der
Einführung von DVB-T im Jahr 2003 zu ermöglichen hat. Diese gesetzliche Anforderung
wird jedoch voraussichtlich erst im Jahr 2004 mit einem DVB-Testbetrieb erfüllt. 129 Dieser
Probebetrieb soll nicht nur wertvolle technische Erfahrungen für die künftige Planung eines
digitalen Sendernetzes liefern, sondern auch Aufschluss über das Verhalten der TV-
Konsumenten in der Nutzung neuer Dienste, die durch DVB erst technisch möglich werden,
geben. 130 Dazu zählen neben mobilen Anwendungen, wie TV-Empfang im Auto, der Bahn
oder auf konvergenten PDAs bzw. Handys in Kombination mit UMTS, auch interaktive TV-
Formate sowie Rundfunk-Datendienste, wie etwa elektonische Programmführer oder ein stark
erweiterter Teletext.
Im gesamten EU-Raum spielt die Digitalisierung der Rundfunkübertragungswege (Kabel,
Satellit und Terrestrik) eine technologiepolitisch bedeutende Rolle. Während die
Digitalisierung der Kabelnetze und der Satellitenübertragung vorwiegend marktgetrieben von
statten geht, stellt sich die Situation bei der terrestrischen Übertragung deutlich komplexer
128 Vgl. Schriftenreihe der RTR-GmbH (Kommunikationsbericht 2002/1 2003), S. 27
129 http://digital.orf.at
130 ebenda, S. 26
71

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
dar, weshalb hier auch ein Schwerpunkt in der Arbeit der Regulierungsbehörde liegt.
Aufgrund der sprachlichen Anbindung an den deutschen Medienmarkt und der besonderen
topografischen Situation, die einen dramatischen Engpass an Frequenzen zu Folge hat, stellt
die Digitalisierung der Terrestrik in Österreich eine besondere medienpolitische
Herausforderung dar.
13.5 Die Möglichkeiten und Marktchancen von Digital-TV in Österreich
Wie bereits schon erwähnt hat die digitale Fernsehwelt auch in Österreich Eingang gefunden:
Einerseits via Satellit ( die beiden Fernsehprogramme des ORF sind seit August 2000 digital
via Satellit empfangbar), sowie im Kabel und schon bald über terrestrische Ausstrahlung.
Jeder dieser Vertriebswege hat seine spezifischen Vorzüge und Nachteile, eine optimale und
kostengünstige Digitalisierung des Rundfunks in Österreich braucht einen Mix aus diesen
Verbreitungsformen, der zu flächendeckenden Versorgung führt. 131
Fest steht, dass ohne terrestrische Digitalisierung einkommensschwächere Schichten, älteres
Publikum oder Zuseher in geographischen Randlagen nicht voll an die Vorteile und
Möglichkeiten der digitalen Welt herankommen werden. Denn terrestrisches Fernsehen kann
auf teure Empfangsanlagen verzichten und allen, die heute noch nicht online sind, einen
einfachen und preiswerten Zugang zur digitalen Welt öffnen.
Die Vorteile des digitalen Fernsehens, vor allem interaktives Fernsehen, sind heute noch nicht
erlebbar; aber sobald sie es sind, werden die Nachteile für jene, die – aus welchen Gründen
auch immer- vom digitalen Pfad abgeschnitten sind, spürbar.
Gleichzeitig wird wegen der hohen Kosten, die die neuen, interaktiven Anwendungen für
Programmanbieter verursachen werden, die Refinanzierungsmöglichkeit über Werbung nur
dann eröffnet, wenn rasch eine hohe technische Reichweite erreicht werden kann. 132 Aus
diesen Gründen muss sichergestellt werden, dass möglichst grosse Teile des Publikums in
einem überschaubaren Zeitraum zu digitalen Anwendungen erhalten. Mehr als vier Fünftel
aller Haushalte sind sogenannte „KaSat“- Haushalte, in denen durch Kabel- oder
Satellitenanschluss mehr Programme empfangen werden können als die beiden analog-
terrestrisch vom ORF verbreiten. Nur geschätzt etwa über fünf Prozent aller Erstwohnsitz-
Haushalte, davon ungefähr drei Prozent aller Kabel- und rund zehn Prozent aller Sat-
131
Vgl. Pachner (Möglichkeiten und Marktchancen von digitalem terrestrischen Fernsehen; aus Digitale
Plattform Austria), S. 89
132
Vgl. Pachner (Möglichkeiten und Marktchancen von digitalem terrestrischen Fernsehen; aus Digitale
Plattform Austria), S. 89f.
72

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
Haushalte, verfügen über einen digitalen Receiver. Im Verlauf des Jahres wird sich dieses
Verhältnis deutlich zu Gunsten des digitalen Empfangs verschieben.
13.5.1 Österreichs Marktpotential für Digital-TV
Die wachsende Durchdringung des österreichischen Fernsehmarkts mit ausländischen
Fernsehsignalen darf man nicht als schrumpfendes Marktpotential für digitales terrestrisches
Fernsehen missverstanden werden. Denn nur in Kabelhaushalten- deren prognostiziertes
Wachstum 2001-2004 eher flach ausfallen dürfte- bleibt das terrestrische Signal ungenutzt
Auch wenn nun Kabelnetzbetreiber mit der Ausstattung von Haushalten mit digitalen
Endgeräten beginnen, so sollte dieser Prozess realistisch betrachtet werden. Zwar haben drei
Viertel der mittleren und größeren Kabelnetzbetreiber in einer Umfrage des ORF Ende 2001
bekannt gegeben, dass in ihren Netzen der digitale Empfang geplant ist; die bisher erfolgte
Umsetzung beschränkt sich im Wesentlichen auf Boxen für die Nutzung von
Bezahlfernsehangeboten. 133 Zudem ist der österreichische Markt der Kabelnetzbetreiber sehr
fragmentiert; es bestehen begründete Zweifel, ob viele der Hunderttausende Haushalte
versorgenden Klein- und Mittelbetriebe dieser Branche in den nächsten Jahren den Sprung in
das digitale Zeitalter schaffen werden. Das bedeutet zusammengefasst, dass rund 2 bis 2,5
Millionen Haushalte das Marktpotential für terrestrisch digitales Fernsehen aus heutiger Sicht
darstellen. 134 Damit ist aus ökonomischer Sicht genug Nährboden vorhanden, um das Ziel
einer terrestrischen Digitalisierung des Fernsehens in Österreich zu rechtfertigen.
Die wesentliche Schubkraft bei der Digitalisierung des Rundfunkempfangs muss aber das
Programm beisteuern. Die Inhalte werden es sein, die für das Publikum den entscheidenden
Vorteil darstellen, denn vor allem Zusatzinformation und Interaktivität mit dem
Programmanbieter durch Rückkanal bedeuten eine völlig neue Nutzungsdimension für das
Fernsehpublikum.
Aus heutiger Sicht werden dem künftigen digitalen Fernsehpublikum vertiefende
Zusatzinformationen, entfernt vergleichbar mit dem heutigen Teletext, aber verknüpfbar mit
dem Internet, sowie drei unterschiedliche Richtungen von Interaktivanwendungen angeboten
werden: 135
133 ebenda, S. 90
134 Vgl. Pachner (Möglichkeiten und Marktchancen von digitalem terrestrischen Fernsehen; aus Digitale
Plattform Austria), S. 90f.
135 ebenda, S. 91f.
73

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
• Individualisiertes Fernsehen: Die Zuseher werden in die Lage versetzt, aus einem
digitalen Datenstrom ein individuelles Angebot auszuwählen (z.B. aus mehreren
Kamerapositionen oder, bei Konferenzschaltungen, aus einem von mehreren
Subkanälen.)
• Partizipatives Fernsehen: Via Rückkanal können die Zuseher Quizfragen beantworten, zu
Sendungsinhalten abstimmen, auf Ergebnisse tippen oder mit anderen Zusehern oder mit
den Protagonisten des Programms ( bei Live-Sendungen ) in Kontakt treten.
• Non-lineare Dienste: Bestimmte Dienste, die rund um das Programm angesiedelt sind,
erlauben es außerhalb des Fernsehprogramms genutzt zu werden (z.B. Spieleangebote)
oder führen ins Internet.
Jedes dieser Interaktiv-Felder wird zu neuem Nutzungsverhalten des Publikums und zu neuen
Herausforderungen für die Programmveranstalter führen. Der potenzielle Nutzen für das
Publikum aus solchen Anwendungen ist beachtlich: ein Mehr an Informationsbreite und –
tiefe zusätzlich zum „klassischen“ Fernsehen, die Möglichkeit zur „Teilnahme“ an laufenden
Sendungen, das spielerische Vergleichen mit anderen Zusehern, mehr Auswahl für das
Publikum nach verschiedenen Kriterien und die rasche Kommunikation über
Sendungsinhalte.
Auch die Programmveranstalter werden aus den erhöhten Kundennutzen Gewinn ziehen
können, wenn sie sich der Herausforderung stellen:
Attraktive Zusatzangebote werden in wenigen Jahren ein wesentliches
Wettbewerbsinstrument sein – die Gesamtheit des Angebots wird über die
Publikumsakzeptanz entscheiden. Derjenige Anbieter, der am besten die Marktbedürfnisse
abdeckt, ist auch weniger stark vom „channel hopping“ mit der Fernbedienung bedroht. 136
Da die Erfassung vieler Reaktionen aus dem Publikum oder die Bereitstellung mehrerer
Subkanäle (mit unterschiedlichen Kamerapositionen zu einem Inhalt oder gleich mit
unterschiedlichen, gleichzeitig verbreiteten Inhalten) hohe Kosten und einen enormen
logistischen Aufwand verursachen werden, ist es umso bedeutsamer, dass ein möglichst
grosses Publikum an diesen neuen Anwendungen teilhaben kann. Eine wesentliche
Voraussetzung dafür bildet ein einheitlicher technischer Standard, der sicherstellt, dass die
digitalen Zusatzdienste, die erst Interaktivität ermöglichen, auf allen Bildschirmen nutzbar
gemacht werden können.
136 Vgl. Pachner (Möglichkeiten und Marktchancen von digitalem terrestrischen Fernsehen; aus Digitale
Plattform Austria), S. 91f.
74

XIII Die Zukunft der elektronischen Medien in Österreich
Konsumentennutzen von digitalem terrestrischen Fernsehen gegenüber Kabel und
Satellit: 137
• Kein Installationsaufwand (es reicht eine Stabantenne anstelle einer Sat-Schüssel oder
eines Kabelanschlusses)
• Beliebiger Standort des Empfangsgeräts unabhängig von Anschlüssen
• Keine laufenden Kosten ( abgesehen von eventuellen Rückkanal-Kosten), d.h. einfacher
und kostengünstiger Einstieg in die digitale Welt
• Ausgezeichnete Bild- und Tonqualität auch in Gebieten mit schwierigen
Empfangsbedingungen
• Regionalisierung des Programmangebots aufgrund geringerer Übertragungskosten pro
Programm möglich.
137 ebenda, S. 92f.
75

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen
Vergleich
14.1 Schweiz
14.1.1 Rundfunkordnung und –regulierung in der Schweiz
Die Schweiz verfügt ähnlich wie Österreich über einen ausgesprochen kleinen
Rundfunkmarkt. Das gilt zunächst im Verhältnis zum Ausland, trifft aber auch zu bezogen auf
das wirtschaftliche Potential, das heute zur Veranstaltung von professionell aufgemachtem
Rundfunk – namentlich von Fernsehprogrammen – nötig ist. Wenn man berücksichtigt, dass
der schweizerische Fernsehwerbemarkt gegenwärtig netto gut 450 Millionen Franken hergibt,
die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) selbst bereits über 300 Millionen
Franken abschöpft und für ein Vollprogramm pro Prozent Marktanteil ungefähr 10 Millionen
Franken an jährlichem Betriebsaufwand nötig sind, leuchtet ein, dass der wirtschaftliche
Spielraum für die Veranstaltung von Fernsehprogrammen in der Schweiz außerordentlich
klein ist. 138
Verschärft wird die Situation dadurch , dass die Schweiz keinen einheitlichen Medienmarkt
darstellt, sondern in mehrere Sprachregionen unterschiedlicher Größen aufgeteilt ist.
Namentlich in der französischsprachigen Schweiz (Romandie) und im Tessin erreichen die
Märkte eine Grösse, die für die Finanzierung kommerzieller TV-Vollprogramme kaum
ausreicht. Die Versorgung aller Sprachregionen mit gleichwertigen Programmen ist der SRG
aufgrund dieser Größenverhältnisse nur durch einen internen Finanzausgleich möglich: Ein
Teil der aus der deutschsprachigen Schweiz stammenden Empfangsgebühren und
Werbeerträge dienen der Finanzierung der Programme in den anderen Sprachregionen. Diese
wirtschaftlichen Gegebenheiten schränken den medienpolitischen Spielraum der Schweiz
erheblich ein. Sollen sich schweizerische Programmanbieter auf dem inländischen
publizistischen Markt gegen die starke Auslandkonkurrenz behaupten können, kann man
nicht umhin, die knappen Ressourcen im Sinne einer Konzentration der Kräfte zu bündeln.
Ein zweites Charakteristikum der schweizerischen Rundfunklandschaft ist die hohe Präsenz
ausländischer Programme sowie die starke Auslandsorientierung des Publikums. 139
Jede schweizerische Sprachregion grenzt an ein ungleich grösseres gleichsprachiges Land mit
einer Vielzahl von Programmangeboten, die zu einem grossen Teil auch in der Schweiz
empfangbar sind. Da sich Medienmärkte in erster Linie über die Sprache und damit über das
138 Vgl. Abele, (Beiträge zur Rundfunkökonomie 7, 2001), S. 61f.
139 ebenda, S. 62f.

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
Medium selbst strukturieren, sind die schweizerischen Sprachregionen immer auch Teil der
grossen, über die entsprechenden Sprachen definierten europäischen Märkte. Dieses
sogenannte „Next-door-giant“-Phänomen gewinnt durch die Tatsache an Bedeutung, dass
über 90% der schweizerischen Haushalte an gut ausgebaute Kabelnetze angeschlossen sind,
die grösstenteils bis gegen 60 TV-Programme verbreiten. Diese umfangreiche
Programmpalette hat zunächst den Vorteil, dass die Schweiz über ein Rundfunkangebot
verfügt, welches aus dem schweizerischen Marktpotential allein nie finanziert werden könnte.
Diese hohe Marktpräsenz ausländischer Veranstalter sowie die extrem starke
Auslandsorientierung des schweizerischen Publikums führen zu erheblichen Restriktionen für
die schweizerische Medienpolitik. Die Tatsache, dass nur noch eine kleine Zahl der in den
schweizerischen Kabelnetzen aufgeschalteten Programme über eine schweizerische
Konzession verfügt und somit für eine medienpolitische Gestaltung zugänglich ist, hat die
Einflussmöglichkeiten schweizerischer Medienpolitik schrumpfen lassen. Diese Entwicklung
ist auf rechtlicher Ebene durch internationale Übereinkommen gefördert worden. So garantiert
die von der Schweiz ratifizierte Konvention des Europarats über das grenzüberschreitende
Fernsehen, welche inhaltlich weitgehend der EU-Fernsehrichtlinie entspricht, dass
Programme aus Mitgliedsstaaten, die bestimmte Mindeststandards bezüglich Inhalt, Werbung
und Sponsoring erfüllen, in allen anderen Mitgliedstaaten empfangen und durch Kabelnetze
weiterverbreitet werden dürfen. Selbst wenn die Konvention den Mitgliedstaaten zugesteht,
für ihre Veranstalter strengere Vorschriften zu erlassen, schränken die Minimalstandards der
Konvention den innerstaatlichen Gestaltungsspielraum zumindest faktisch stark ein.
Angesichts der hohen Präsenz ausländischer Veranstalter erscheint jede strengere Regelung
für inländische Akteure als Wettbewerbsverzerrung zu deren Nachteil und lässt sich politisch
nur schwer realisieren.
Programmbeschwerden können in der Schweiz der sogenannten Unabhängigen
Beschwerdeinstanz vorgelegt werden. Diese ist ein bundesrechtlich, quasi-richterliches
Organ, das vor allem dem Bedürfnis der Rezipientinnen und Rezipienten nach Kontrolle von
Rundfunksendungen dienen sollen. Bei der Beurteilung der einzelnen Sendungen hat die
Beschwerdeinstanz nicht nur den Leistungsauftrag, sondern auch Unabhängigkeit und
Autonomie zu berücksichtigen.
Das Radio -und Fernsehgesetz von 1991 (RTVG) regelt alle Aspekte des Rundfunks, wie z.B.
einen geordneten Wettbewerb. Die Medienlandschaft wird in der Schweiz durch die
77

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
Konzessionsbehörde aktiv im Sinne des Pluralismus und einer möglichst breiten kulturellen
Entfaltung gestaltet. 140 Dazu dient in erster Linie das Instrument der Konzession. Mit
Ausnahme der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) hat niemand einen
Anspruch auf eine Konzession zur Veranstaltung von Radio –und Fernsehprogrammen.
Sämtliche schweizerische Veranstalter haben einen Beitrag zur Erfüllung des allgemeinen
Leistungsauftrags von Radio und Fernsehen zu erbringen. Die Programmverpflichtungen sind
quasi als Gegenleistung für die durch die Konzession eingeräumten Entfaltungsmöglichkeiten
zu verstehen. Für eine Konzessionserteilung verlangt das Gesetz vom Veranstalter neben dem
Beitrag zur Erfüllung des Leistungsauftrags, den Nachweis der Finanzierbarkeit des
Vorhabens, die Nichtgefährdung der Meinungs- und Angebotsvielfalt sowie die technische
Realisierbarkeit. Zwischen Rundfunk und Telekommunikation gibt es in der Schweiz, anders
als in Österreich eine strikte Trennung. Diese Unterscheidung zwischen Fernmelderecht und
Rundfunk ist in der Praxis von wesentlicher Bedeutung: Fällt eine Tätigkeit unter das RTVG,
unterliegt sie einer strengeren Regulation, als dies im Anwendungsbereich des
Fernmeldegesetz (FMG) der Fall ist.
Die SRG hat noch immer eine ganz besondere Position. Sie ist die einzige Veranstalterin mit
einem gesetzlichen Anspruch auf eine Konzession, sie erhält einen Großteil der hoheitlich
eingezogenen Empfangsgebühren, und andere Bewerber um eine Konzession für nationale
und sprachregionale Programme dürfen nur berücksichtigt werden, wenn sie die
Möglichkeiten der SRG zur Leistungserfüllung nicht wesentlich beeinträchtigen. Die
Einhaltung der in der SRG-Konzession näher umschriebenen Pflichten, wie z.B. ausgewogene
Programmgestaltung, Berücksichtigung der Bedürfnisse der Kantone, wird im
Programmbereich durch die UBI und im übrigen Bereich (z.B. bezüglich Finanzaufsicht)
durch das zuständige Department überwacht.
14.1.2 Die Digitalisierung in der Schweiz
In der Schweiz sind bereits zwei DVB-T-Netze in Betrieb:
• ein privates Weiterverbreitungsnetz im Wallis, das den Empfang von 37 Fernseh- und
31 Radioprogrammen erlaubt
• sowie ein Testnetz der SRG im Engadin, mit dem vier TV-Programme verbreitet
werden.
An eine vollständige Abdeckung der Schweiz mit DVB-T-Signalen ist vorläufig jedoch nicht
zu denken.
140 Vgl. Dumermuth (Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht 1996), Rz. 106ff.
78

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
Bezüglich der Kabelnetz-Dichte gehört die Schweiz zur europäischen Spitzengruppe, denn
über 85 Prozent der Schweizer Haushalte sind am Kabel angeschlossen und kommen so in
den Genuss einer abwechslungsreichen Palette von je mindestens 50 Radio- und
Fernsehprogrammen. 141
Auch die Lage der Schweiz im Herzen Europas wirkt sich hinsichtlich des Satellitenempfangs
günstig aus. Die Schweiz liegt im Zentrum der Versorgungsgebiete der wichtigsten
Fernmelde- und Rundfunksatelliten, was einen mühelosen Empfang zahlreicher Programme
garantiert.
Bescheiden bis zu 25 Prozent aus - flankierend zum Kabel- oder Satellitenempfang auch
Programme drahtlos terrestrisch (über portable Zweitgeräte) empfängt, ist nur ein
verschwindend kleiner Anteil der Bevölkerung – gemäss Schätzungen knapp sieben Prozent -
wirklich auf den drahtlos terrestrischen Empfang angewiesen, um Rundfunkprogramme erst
konsumieren zu können.
Bis jetzt wurden zur Einführung von DVB-T in der Schweiz folgende Maßnahmen getroffen:
142
• DVB-Plattform
Im Mai 2000 lancierte das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) eine DVB-Plattform,
die den interessierten Akteuren der Medien- und Telekommunikationsszene als Kontaktforum
zum Austausch von Informationen rund um die Fragen der Einführung von DVB-T offen
steht. Zudem können die Mitglieder der Plattform ihre Bedürfnisse und Erwartungen im
Rahmen der DVB-T-Einführung einbringen, mit dem Ziel, allfällige Projekte koordiniert
umzusetzen.
• Internes digitales Projekt
Im Rahmen eines amtsinternen Projekts sind Fachleute des BAKOM seit Juni 2000 daran, die
technischen und medienpolitischen Aspekte des Übergangs von der analogen zur
Digitaltechnik zu analysieren und die Position der Schweiz mit Blick auf die internationalen
Planungskonferenzen vorzubereiten, die in den Jahren 2004 und 2006 stattfinden werden.
141 www.bakom.ch
142 www.bakom.ch
79

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
• Digital-Konzessionen
Im Verlauf des Jahres 2001 erteilte das BAKOM die erste Konzession für die digitale
terrestrische Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen in der Schweiz. Inzwischen
betreibt der Zweckverband Oberwalliser Gemeinden (Valaiscom) ein eigenes digitales Netz
über welches sie der dortigen Bevölkerung auf vier ehemaligen Analog-Fernsehkanälen 37
Fernseh- und 31 Radioprogramme anbietet.
Am 1. März 2002 wurde der SRG gestattet, die terrestrische Verbreitung ihrer TV-
Programme vorübergehend einzuschränken. Rund 770 Sender, die der Verbreitung der ersten
sprachregionalen Programme in den jeweils anderen Sprachregionen dienten, wurden
abgeschaltet. Mit den freigestellten Frequenzen kann der Aufbau eines breiter angelegten
digitalen Sendernetzes in Angriff genommen werden.
14.2 Großbritannien
14.2.1 Rundfunkordnung und –regulierung in Großbritannien
Auffallend ist, dass kein anderes Land auf längere Erfahrungen mit der dualen
Rundfunkordnung verweisen kann als Großbritannien. Denn der Privatrundfunk wurde bereits
1954 neben dem öffentlichen Rundfunk durch den Television Act ermöglicht.
Lizenzierungs- und Aufsichtsbehörde für den Privatrundfunk war zunächst die Independent
Television Authority (ITA). Die ITA teilte Großbritannien in vierzehn Regionen auf und
vergab privaten Programmgesellschaften für jede Region eine Programmlizenz auf Basis
eines befristeten Lizenzvertrags. 1972 wurde die ITA umbenannt in Independent
Broadcasting Authority (IBA). Ihr wurde die alleinige Lizenz zur Ausstrahlung von Hörfunk-
und Fernsehprogrammen übertragen. Dadurch war sie Aufsichtsinstanz und
Rundfunkveranstalter zugleich. Für den Bereich des Kabelfernsehens wurde 1984 durch den
Cable and Broadcasting Act die Cable Authority als Aufsichtsinstanz eingerichtet.
Die Deregulierungspolitik der konservativen Regierung machte auch vor dem Rundfunk nicht
halt. 1990 wurden IBA und Cable Authority durch den Broadcasting Act aufgelöst. An ihre
Stelle trat die Independent Television Commission. (ITC). Diese bis heute zuständige
Behörde ist nicht mehr Rundfunkveranstalter, sondern eine den deutschen
Landesmedienanstalten vergleichbare Lizenzierungs- und Kontrollinstanz. Sie ist für den
gesamten Fernsehbereich in Großbritannien als zentrale Aufsichtsinstanz zuständig. Die
Aufsicht über die Privatradios wurde der neu gegründeten Radio Authority übertragen.
80

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
Die Sendelizenzen werden nun von der ITC vergeben. Das Zulassungsverfahren für die
privaten Channel 3 und 5 erfolgt dabei durch ein Versteigerungsverfahren. Zunächst findet
eine Prüfung der Bewerber im Hinblick auf ihre Zuverlässigkeit und die Einhaltung der
Programmgrundsätze statt. 143 Danach wird unter den verbliebenen Bewerbern die Zulassung
an den Meistbietenden vergeben.
Ausdrücklich wurden Programmanforderungen wie Unparteilichkeit und Ausgewogenheit in
den Broadcasting Act aufgenommen. Die inhaltlichen Anforderungen an die
Kabelnetzbetreiber dagegen sind vergleichsweise gering. So gibt es zum Beispiel keine
Verpflichtung, ein ausgewogenes Programm zu veranstalten, in dem Minderheiten zu Wort
kommen können. Allerdings gibt es umfangreiche Must-Carry-Regelungen. Diese
verpflichten die Kabelanbieter, in ihrem Verbreitungsgebiet die empfangbaren Programme
der BBC über das Kabelnetz zu übertragen. 144
Zu erkennen ist in Großbritannien die Tendenz, dass die Aufsichtsinstanz zu sehr als
Sachwalter der privaten Rundfunkveranstalter agiert. Die erforderliche Distanz ist deshalb oft
nicht
gegeben. 145 Weiters hinzuzufügen ist, dass anders als in anderen Ländern Politiker kaum
Einfluss auf die Rundfunkaufsicht ausüben.
Der britische Gesetzgeber traute den Kräften des Marktes die Gewährleistungen eines
niveauvollen Programmes nicht zu. Gesetzlich normiert wurden deshalb
Allgemeinwohlbindungen in den Bereichen Jugendschutz, Werbung und
Konzentrationskontrolle. 146 Zudem regelt der Broadcasting Act erstmals die Arbeit des
Broadcasting Standards Council (BSC). Seine Aufgabe ist es, auf die Einhaltung des guten
Geschmacks und des Programmniveaus zu achten. Überprüft wird auf Basis von
Zuschauerbeschwerden, ob ein Programm Rechte Dritter verletzt oder gegen die Grundsätze
des guten Geschmacks oder die guten Sitten verstösst. Damit wurde die Aufsicht über die
Programminhalte von der allgemeinen Rundfunkkontrolle abgekoppelt.
Die Aufsichtspraxis der ITC zeichnet sich durch grosse Transparenz aus. So werden die
Entscheidungen der ITC monatlich veröffentlicht. Untersuchungen über die Qualität und
Vielfalt der Programme werden ebenfalls publiziert. 147
143
Vgl. Holznagel (Rundfunkrecht in Europa, 1996), S. 66 und S. 235
144
ebenda, S. 62
145
Vgl. Hoffmann-Riem (Regulating Media, 1996), S. 92ff.
146
Vgl. Holznagel (Rundfunkrecht in Europa 1996), S. 67
147
Vgl. Hoffmann-Riem (Konvergenz und Regulierung 1999), S. 115
81

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
Für den Telekommunikationsbereich ist die ITC anders als in Österreich nicht zuständig. Dies
ist vielmehr Aufgabe der Regulierungsbehörde Office of Telecommunication (OFTEL). Die
Regulierung des Rundfunks und des Telekommunikationsbereiches wird somit von
verschiedenen Behörden wahrgenommen. Doch diese arbeiten sehr eng zusammen. So gibt es
beispielsweise gemeinsame Stellungnahmen und gemeinsame Arbeitsgruppen. 148
14.2.2 Die Digitalisierung in Großbritannien
Der Fernsehempfangsmarkt in Großbritannien ist durch eine Reihe von besonderen Faktoren
geprägt: 149
• Fast zwei Drittel aller TV-Haushalte empfangen ihre Programme nach wie vor
ausschließlich terrestrisch.
• Ihre analoge Auswahl ist auf fünf terrestrisch verbreitet TV-Programme beschränkt.
• Zusätzlich sind de facto nur Pay-TV-Programme empfangbar, wobei der Satelliten-
Direktempfang mit inzwischen rund 20 Prozent Marktanteil dominiert- der Kabelmarkt ist
vergleichsweise unterentwickelt.
• Das Angebot an Satelliten-Programmen ist praktisch in der Hand der (zur News
Corporation/ Murdoch gehörenden) BskyB monopolisiert, die in den letzten Jahren den
Umstieg auf den digitalen Empfang mit Erfolg stark forciert hat- unter anderem durch das
(inzwischen eingestellte) kostenlose Angebot von digitalen Empfangsanlagen
einschließlich Installation und Receiver.
• Das Programmangebot von BskyB ist so vielseitig und – unter anderem aufgrund
exklusiver Fussball- und Spielfilmrechte – so attraktiv, dass inzwischen auch die
Konkurrenten im Kabel und DVB-T-Markt darauf angewiesen sind- eine Quelle
wiederholter Kartellverfahren.
• Deshalb ist auch der Abonnentenstamm von BskyB bemerkenswert stabil (nur ca. 10
Prozent jährliche Kündigungsquote) und der durchschnittliche Umsatz pro Abonnent mit
derzeit 317 GPB pro Jahr sehr hoch
Aktuell empfangen in Großbritannien rund 7,9 Mio. TV-Haushalte ihre Programme digital.
Sie verteilen sich wie folgt: 150
• Digitaler Satellitenempfang 5,30 Mio. TV-Haushalte
• Digitale Terrestrik 1,10 Mio. TV-Haushalte
148 ebenda, S. 124
149 Vgl. Nothaft (Ausgangslage von DVB-T; aus Digitale Plattform Austria), S. 19ff.
150 ebenda), S. 20
82

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
• Digitaler Kabelempfang 1,48 Mio. TV-Haushalte
Aktuelle Entwicklungen
DVB-T wurde in Großbritannien im November 1998 eingeführt – begünstigt durch die
Tatsache, dass dank der Insellage freie Frequenzen zur Verfügung standen und keine
Rücksicht auf Nachbarländer zu nehmen war. Das Ziel der englischen Regierung ist es, im
Jahr 2006 mit der Abschaltung analoger Frequenzen zu beginnen und den Umstieg im Jahr
2010 abgeschlossen zu haben. 151 Angesichts der zahlreichen noch vorhandenen und
funktionstüchtigen Antenneanlagen steht die stationäre Versorgung der Haushalte derzeit im
Vordergrund. Eine flächendeckende Landesversorgung ist vorgesehen; derzeit werden etwa
75% der TV-Haushalte erreicht.
Für den Fahrplan zum endgültigen Umstieg auf DVB-T zwischen 2006 und 2010 hat das
britische Kultusministerium bereits 1999 zwei Voraussetzungen für den Beginn der
Abschaltung von analogen Frequenzen formuliert: 152
• Jeder der derzeit die analogen frei empfangbaren terrestrischen Programme beziehen kann
(das sind derzeit 99,4% der Verbraucher) muss diese digital empfangen können.
• Digitales Equipment muss einfach zu beziehen sein (95% der Verbraucher haben Zugang
dazu)
Im Dezember 2001 begann das Kultusministerium damit, Vorbereitungen für die Erstellung
eines nationalen DVB-T-Frequenzplans zu treffen. Hierbei hat es Vorstellungen zu mehreren
Grundsatzfragen veröffentlicht, die sich konkret auf das insgesamt benötigte Spektrum für
DVB-T, das Frequenzspektrum für öffentlich-rechtliche und Pay-TV-Anbieter sowie
Kapazitätaumwidmungen für andere Dienste beziehen.
Weitere Pläne: 153
• Die BBC darf die neuen digitalen Programmangebote entwickeln
• Die Festlegung des sogenannten „GO DIGITAL“- Projektes, in dessen Rahmen in
ausgewählten Regionen alle Haushalte auf digitalen Empfang umgestellt werden, um
genauere Erkenntnisse bezüglich der sozialen und technischen Aspekte des Umstiegs zu
gewinnen.
151 ebenda, S. 20f.
152 ebenda, S. 21f.
153 ebenda, S. 21f.
83

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
• Die Einführung eines einheitlichen DVB-Logos um einerseits den Verkauf von
integrierten TV-Geräten anzukurbeln und andererseits dem Endverbraucher die
Identifizierung DVB-T-tauglicher Endgeräte zu erleichtern.
14.3 USA
14.3.1 Die Rundfunkordnung und –regulierung in den USA
Das amerikanische Rundfunksystem ist entscheidend durch den privaten Rundfunk geprägt.
Es basiert auf dem Grundsatz des begrenzt regulierten Wettbewerbs der privaten
Rundfunkveranstalter. Der öffentliche Rundfunk hat nur eine untergeordnete Bedeutung.
Die Aufsicht über den Privatrundfunk hat in den USA eine lange Tradition. In den zwanziger
Jahren sendeten so viele Radiostationen, dass es zum „Chaos im Äther“ kam 154 . Um diese
Situation zu ordnen, wurde 1927 die Federal Radio Commission (FRC) eingerichtet. Ihre
Aufgabe war es, die Frequenzen gezielt zu vergeben. 1934 wurde die Federal Communication
Commission (FCC) gegründet, die seitdem für die Regulierung der gesamten
Rundfunkordnung zuständig ist. Die FCC ist eine zentrale Bundesbehörde, die den
Rundfunkveranstaltern die Lizenzen erteilt und die Aufsicht über sie ausübt. Hinzu kommen
Aufgaben der Konzentrationsbekämpfung.
Das Vergabeverfahren der Sendelizenzen beginnt damit, dass die FCC jedem Bewerber einen
Fragebogen vorlegt, den dieser ausfüllen muss. Im Rahmen eines hearing erhält der
Lizenzwerber die Chance, sich für eine Lizenz zu empfehlen. Durch sehr detaillierte Fragen
kann sich die FCC ein umfassendes Bild vom Bewerber machen. 155 Die Verfahrensdauer ist
dennoch deutlich kürzer als ein Zulassungsverfahren der KommAustria.
Gesetzliche Verhaltenspflichten oder Programmbindungen für die Rundfunkveranstalter gibt
es nicht. Vielmehr ist die FCC ermächtigt, entsprechende Regelungen zu erlassen und an
ihnen die Lizenzvergabe zu kontrollieren. Die gesetzlichen Regelungen zur
Konzentrationskontrolle sind also eher schwach ausgeprägt. Diese Aufgabe wird von der FCC
nicht in ausreichenden Maß wahrgenommen.
Der amerikanischen Rechtstradition entspricht es, dass die Beratungen und Verhandlungen
einer Lizenzvergabe öffentlich und somit transparent sind. Da die wichtigen Informationen
154 Vgl. Hoffmann-Riem (Rundfunkaufsicht Band II 1989), S. 144
155 ebenda, S. 56
84

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
öffentlich zugänglich sind, können Bürgergruppen effektiven Einfluss ausüben. 156 Die
Kontrolle des Privatrundfunks erfolgt deshalb in den USA in nicht zu unterschätzendem Maß
durch Bürgergruppen. Anders als Österreich gibt es rund 250 Bürgergruppen, die sich für
Vielfalt und Fairness in den Programmen einsetzen. Jedem Bürger steht ein gesetzlich
garantiertes Interventionsrecht gegen Entscheidungen der FCC zu. So können einzelne Bürger
und Bürgergruppen in das Lizenzverfahren der FCC eingreifen. 157 Ihre Interventionen werden
von der FCC beurteilt und nach einem bestimmten Verfahren, der sogenannten petition to
deny route, behandelt. In diesem öffentlichen Verfahren werden die Parteien und die
intervenierenden Bürger gehört. Zudem können Zeugen und Experten hinzugezogen werden.
Unterliegt der Bürger mit seiner Intervention, so steht ihm der Klageweg gegen die
Entscheidungen der FCC offen. Zudem veranstaltet die FCC regelmäßig sogenannte open
commission meetings, die zum Teil sogar live via Internet übertragen werden. Aus
Imagegründen sind die amerikanischen Rundfunkveranstalter darauf bedacht, keine
öffentlichen Konflikte entstehen zu lassen. Proteste der Bürgergruppen werden deshalb von
ihnen bisweilen ernster genommen als die Sanktionen der FCC. 158 Die Zulassungsverfahren
sind demnach von vorbildlicher Transparenz geprägt. In finanzieller Hinsicht steht der FCC
ein vergleichsweise geringes Budget zur Verfügung.
Auch in den USA versuchen Politik und Wirtschaft Einfluss zu nehmen auf die
Entscheidungen der FCC. Dennoch ist die Unabhängigkeit der FCC. Dennoch ist die
Unabhängigkeit der FCC gegenüber Staat und Parteien grösser als die Unabhängigkeit der
österreichischen Regulierungsbehörden. Unmittelbaren Einfluss hat der Staat auf das
Rundfunkmonopol zu keiner Zeit ausgeübt. Dies hätte dem amerikanischen Verständnis der
Kommunikationsfreiheit widersprochen. Denn nach amerikanischen Verständniss erfordert
die Sicherung der Meinungsvielfalt nur, dass die Funktionsfähigkeit der Rundfunkordnung
gewährleistet ist. 159
Dennoch gibt es auch Kritik an der Effektivität der Aufsicht. Die von der FCC aufgestellten
Verhaltensregeln für die privaten Rundfunkveranstalter wurden nur inkonsequent
durchgesetzt. Der aus konservativen Kreisen stammende Vorschlag, die FCC ersatzlos
aufzulösen, konnte sich aber bisher nicht durchsetzen. Begründet wurde dieser Ansatz mit
156
Vgl. Hoffmann-Riem (Konvergenz und Regulierung 1999) S. 90
157
ebenda, S. 86
158
Vgl. Hoffmann-Riem (Rundfunkaufsicht Band II 1989), S. 62
159
Vgl. Hoffmann-Riem (Rundfunkaufsicht Band II 1989), S. 41
85

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
dem Argument, dass die neuen Technologien für die erforderliche Konkurrenz und Vielfalt
durch Wettbewerb sorgen würden.
Must-Carry-Regelungen gibt es in den USA auch für das analoge Kabelfernsehen. Diese
wurden durch den Cable and Television Consumer Protection Act 1992 eingeführt. So
müssen Kabelbetreiber bestimmte terrestrische Programme verbreiten und bestimmte
Informationen senden.
Bemerkenswert ist schließlich, dass die FCC von Anfang an nicht nur Aufsichtsbehörde für
den Rundfunk war. Vielmehr ist sie zugleich Regulierungsbehörde für den
Telekommunikationssektor. Das Rundfunkwesen und der Telekommunikationsbereich sind
zudem in einem gemeinsamen Teil des United States Code geregelt.
14.3.2 Die Digitalisierung in den USA
In den USA bestimmt der Kabelempfang die Rundfunkübertragung –97,7 Mio. TV-Haushalte
können theoretisch über das Breitbandkabel erreicht werden, wobei zu berücksichtigen ist,
zumeist oberirdisch und damit einfach ist. Dennoch ist festzuhalten, dass in den letzten Jahren
der Kabelempfang nur noch wenig gewachsen ist. Der Satelliten-Direktempfang hingegen
hat- nicht zuletzt aufgrund attraktiver Marketingmaßnahmen – eindeutig zugenommen, ihm
werden in den nächsten Jahren auch die größten Wachstumschancen eingeräumt (bis 2005 ca.
27 Mio. TV-Haushalte). 160 Anders als im deutschsprachigen Raum herrscht im Kabelmarkt
ein stark diversifiziertes Programmangebot vor, wobei in einzeln zu abonnierende Pakete
gebündelt wird. Nur das sogenannte „Basic“-Paket ist über die Kabelnetze unverschlüsselt zu
empfangen. Es beinhaltet hauptsächlich die terrestrisch empfangbaren Programmangebote.
Digitale Programmangebote zumeist weiterentwickelt von den analogen Pay-TV-Anbietern,
setzen sich langsam durch. Zum Ende 2001 gab es etwa 15 Mio. Abonnenten der jeweiligen
digitalen Bouquets. Die eingesetzten Set-Top-Boxen werden den Kunden – wie schon für das
analoge Programmangebot – vermietet; einen Kaufmarkt für Set-Top-Boxen gibt es nicht. 161
Der Satelliten-Direktempfang ist in den USA ausschließlich in Paketen gebündeltes
Abonnenten-Fernsehen und digital.
Terrestrik:
Insgesamt gibt es in den USA etwa 1.690 terrestrische analoge Sender, deren Bedeutung auch
immer weiter abnimmt.
160 Vgl. Nothaft (Ausgangslage von DVB-T; aus Digitale Plattform Austria), S. 36
161 ebenda, S. 36f.
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XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
Aktuelle Entwicklungen
In den USA hat man sich für das ATSC-Format (im Gegensatz zu DVB) entschieden. Diese
Entscheidungen im Zusammenhang mit der Einführung der digitalen Terrestrik waren stark
mit dem Ziel verknüpft, die Einführung von HDTV zu fördern.
Die FCC hat vor einigen Jahren – nach Rücksprache mit allen Marktteilnehmern-
beschlossen, die analoge terrestrische Verbreitung bis zum Jahr 2006 einzustellen. Ziel der
FCC ist es, die dann frei werdenden analogen Frequenzen zu versteigern – nach den
bisherigen Erfahrungen ein für den Staat höchst einträgliches Verfahren. 162
Das Umstiegsszenario
Alle terrestrischen, analogen Programmveranstalter erhalten von der FCC kostenlos eine
zweite terrestrische Frequenz für die digitale Abstrahlung. Diese kann sowohl für die
Simulcast-Verbreitung des analogen Programms als auch für neue Programmangebote
verwendet werden. Solche Angebote existieren derzeit allerdings noch nicht. Weiterhin hat
die FCC seinerzeit festgesetzt, dass bis Ende 1999 die 30 Programm-Marktführer oder 119
Sender mit der digitalen Übertragung zu beginnen hätten. Das große Problem hierbei ist
allerdings dass die Digitalisierung mit einem enormen Kostenaufwand verbunden ist und
viele der local public broadcaster nicht wussten woher sie das Geld nehmen sollen.
Als Weg aus diesem Dilemma wurde deswegen von der FCC am 08.11.2001 das
„Memorandum Opinion and Order on Reconsideration of ist first `periodic review` of the
DTV transition“ 163 veröffentlicht. Danach ergeben sich für die Programmanbieter nunmehr
folgende Modifikationen bezüglich des Umstieges: Die Programmanbieter erhalten befristet
die Erlaubnis, die Digitalisierung mit Sendern kleinerer Leistung – und damit mit geringeren
Kosten- zu beginnen. Die endgültige Reichweite ist dann aufzubauen, wenn sich die digitale
Übertragung gefestigt hat. Dies ist insofern wichtig, als ursprünglich vorgeschrieben war, dass
bis 2004 bzw. 2005 alle Programmanbieter ihr bisheriges analoges Empfangsgebiet versorgen
müssen oder aber den Schutz vor Störungen durch andere Frequenzen verlieren. Jetzt bleibt
der Bestandsschutz bestehen, wenn zumindest die lizenzierte Gemeinde bzw. Region versorgt
ist. Die Kommission setzt weiterhin zeitweise ihre Forderung aus, dass sich die
Programmanbieter bis Ende 2003 bzw. 2004 entscheiden müssen, welche der beiden Kanäle
162 Vgl. Nothaft (Ausgangslage von DVB-T; aus Digitale Plattform Austria), S. 37
163 ebenda, S. 37f.
87

XIV Rundfunkordnung und Digitalisierung im internationalen Vergleich
sie später für die digitale Terrestrik verwenden wollen. 164 Dieses Moratorium soll den
Veranstaltern mehr Möglichkeiten geben, die Qualität der Frequenzen auszutesten.
Finanzielle Probleme werden in besonderen Fällen und bei nachvollziehbarer Darlegung der
Gründe akzeptiert. Bezüglich der Verfügbarkeit von Endgeräten und der Zuschauerakzeptanz
der digitalen terrestrischen Programmangebote sind derzeit keine konkreten bzw.
nachvollziehbaren Zahlen zu erhalten.
164 Vgl. Nothaft (Ausgangslage von DVB-T; aus Digitale Plattform Austria), S. 38
88

XV Schlussfolgerungen
15.1 Zur Liberalisierung des österreichischen Rundfunkmarkts
Meiner Meinung nach ist noch immer schwer erkennbar, ob bei der Schaffung des ORF-
Gesetzes und des Privatfernsehgesetzes das Ziel der Wahrung von Meinungs- und
Medienvielfalt und die damit einhergehende Liberalisierung der österreichischen
Rundfunklandschaft wirklich in ausreichendem Maße umgesetzt werden konnte. Wichtig ist,
dass dem ORF-Monopol als letztes Land Europas ein Ende gesetzt wurde. Die neugebildeten
Regulierungsbehörden KommAustria und RTR-GmbH haben „geeignete Daten und
Verfahren“ heranzuziehen, Schwellenwerte festzulegen sowie auf einen geeigneten
Beteiligungsmix zu achten. So wurde zum Beispiel festgelegt, dass ein Inhaber einer
bundesweiten Lizenz nicht auch noch regionales TV machen kann, jedoch sind mehrere
regionale Lizenzen in einer Hand zulässig, wenn sich die Sendegebiete nicht überschneiden.
Tageszeitungen, die ohnehin schon eine „überragende Marktposition“ inne haben und
zusätzlich in den Bereichen Magazine, Radio, Kabelnetze oder Satelliten-TV einen führenden
Stellenwert auf dem Medienmarkt haben, sind von der Veranstaltung des analogen
terrestrischen Fernsehen in den betroffenen Gebieten ausgeschlossen. So sollen
Meinungsmonopole verhindert werden. Was, wenn man die zunehmende Verflechtung der
Medien, sowie Printmedien mit Privatsendern betrachtet, nicht unbedingt schlecht ist.
Bedenklich jedoch ist, dass eine Privat TV-Lizenz in Österreich mindestens 700 000 Euro für
einen privaten Sender kostet, eine Rechnung, die sich kaum für ein „single“ Unternehmen
ausgeht. Insofern ist es eine Frage der Zeit und Kosten bis sich in Österreich Privatfernsehen,
wie zum Beispiel ATVplus, neben dem starken öffentlich-rechtlichen Auftraggeber ORF
etablieren kann. Meiner Meinung nach, wird es sich also weisen, ob diese finanziellen
Marktzutrittsschranken aus eigener Kraft bewältigt werden können oder ob es nicht besser
einer staatlichen Förderung für private Rundfunkveranstalter bedarf.
Auf jeden Fall als positiv zu betrachten ist die nunmehrige Einschränkung von
Sonderwerbeformen wie product-placements, sponsoring und Unterbrecherwerbung im ORF.
Diese Werberestriktionen bieten dem Privatfernsehen zumindest eine Überlebenschance
gegenüber dem ORF.
Womit ich schon beim nächsten Kritikpunkt nämlich dem noch immer vorherrschenden
Gebührenmonopol des ORF bin. Denn der ORF finanziert sich aus Werbeerlösen und
Programmentgelten. Zweiteres steht dem Privatfernsehen nicht zu. Gerechtfertigt wird diese
duale Finanzierung des ORF mit der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags, welcher

XV Schlussfolgerungen
eben in einem so kleinen Markt wie Österreich nur durch Werbung und Programmentgelte
aufrecht zu erhalten ist. Hier stellt sich die Frage ob nicht auch ein privater Sender, wie zum
Beispiel ATVplus, wenn er sich geeignet etabliert hat, den Versorgungsauftrag erfüllen
könnte. Die Gebührenfinanzierung müsste dann auf jeden Fall neu überdacht werden.
15.2 Zur Regulierungsbehörde
Ich finde, dass die KommAustria mit ihrem Geschäftsapparat RTR-GmbH als gemeinsame
Regulierungsbehörde für die Bereiche Rundfunk und Telekommunikation sehr zu begrüssen
ist. Denn gerade die auf diesen Märkten immer größer werdende „Konvergenz“, bedingt eine
Regulierungsbehörde, die alle Märkte abdeckt. Sehr positiv finde ich auch, dass nunmehr die
Aufsicht über den ORF der Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes entzogen und
der KommAustria übertragen worden ist. Da der ORF in vielen Bereichen wie ein
Privatsender agiert, finde ich eine einem Privatsender adäquate Behandlung nur
begrüssenswert.
Als negativ empfinde ich, dass es noch immer keine Regulierung der Printmedien gibt,
immerhin beherrschen diese den österreichischen Kommunikationsmarkt. Die Kronen
Zeitung, zum Beispiel, ist bezogen auf die Einwohnerzahl das größte Printmedium weltweit,
und regionale Landeszeitungen haben Marktanteile jenseits der 50%-Marke und betreiben
auch teilweise private Radioprogramme. Also auch der Printmarkt sollte von der
KommAustria reguliert werden.
Ein weiterer Kritikpunkt den ich äußern möchte, ist die Tatsache dass die KommAustria mit
ihrem Geschäftsapparat RTR-GmbH eine sehr große Behörde ist und dass dadurch die Gefahr
einer Überregulierung des Markts besteht. In den USA kommt die dortige
Regulierungsbehörde FCC mit fünf Commissioners aus, in Österreich sind allein für den
Fachbereich Rundfunk 16 Mitglieder tätig.
Und zu guter Letzt möchte ich noch kurz auf die „Unabhängigkeit“ der Mitglieder eingehen,
die im KommAustria-Gesetz so ausdrücklich festgelegt wird. Denn die Mitglieder werden
trotzdem von der Bundesregierung vorgeschlagen, was meiner Meinung nach nichts mit
Unabhängigkeit zu tun hat.
90

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