Reorganisation der Mittelinstanzen

Reorganisation der Mittelinstanzen
Erstellt von Katja Brenner und Armin Liebig
Wissenschaftliche Dokumentations- und Transferstelle für
Verwaltungsmodernisierung in den Ländern (WiDuT) am
Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV)
Freiherr-vom-Stein-Straße 2
67346 Speyer
Katja Brenner Armin Liebig
Telefon: 06232 654 394 Telefon: 06232/ 654 393
Telefax: 06232 654 290 Telefax: 06232/ 654 29
E-Mail: brenner@foev-speyer.de E-Mail: liebig@foev-speyer.de
http://www.foev-speyer.de/widut

Die Mittelinstanz bildet im föderalen Verwaltungsaufbau der Bundesländer die Schnitt-
stelle zwischen den Landesministerien und den Vollzugsbehörden vor Ort. Zu ihr gehö-
ren unter anderem die Bezirksregierungen/Regierungspräsidien, Landesämter und Lan-
desbetriebe. Der Bericht konzentriert sich im Folgenden auf die Entwicklung der Regie-
rungspräsidien und Bezirksregierungen in den Ländern. Ursprünglich gab es die Be-
zirksregierungen bzw. Regierungspräsidien in acht der sechzehn Bundesländer. Bre-
men, Berlin, Hamburg, das Saarland, Schleswig-Holstein besaßen auf Grund ihrer
Funktion als Stadtstaat bzw. kleinerer Flächenstaat nie diese Instanz, Brandenburg und
Mecklenburg-Vorpommern entschieden sich nach der Wiedervereinigung für einen
zweistufigen Verwaltungsaufbau und Thüringen bündelte die Funktionen der Mittel-
ebene in einem Landesverwaltungsamt.
In den übrigen Ländern wurde in den vergangenen Jahren die Daseinsberechtigung
bzw. die Organisation der Mittelbehörden immer wieder intensiv diskutiert. Im Mittel-
punkt standen insbesondere die Fragen, inwieweit die Regierungspräsidien bzw. Be-
zirksregierungen noch zeitgemäß sind bzw., inwieweit eine Verlagerung von deren
Aufgaben auf die Ministerialebene nach oben bzw. auf die kommunale Ebene nach un-
ten nicht effektiver und effizienter sei. In der Folge gab lediglich Niedersachsen seine
Mittelinstanz auf. Die übrigen Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Nordrhein-
Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Sachsen-Anhalt behielten die Mittelinstanz
zwar bei, reformierten sie jedoch umfassend.
Das Land Baden-Württemberg hat mit der zum 1. Januar 2005 in Kraft tretenden Ver-
waltungsreform die Bündelungsfunktion der vier Regierungspräsidien Stuttgart, Karls-
ruhe, Tübingen und Freiburg gestärkt. Im Zuge der Verwaltungsreform wurden 350
Sonderbehörden aufgelöst und die Aufgaben und Beschäftigten in die allgemeinen
Verwaltungsbehörden integriert, zu denen die Regierungspräsidien sowie die Landrats-
ämter und Bürgermeisterämter der Stadtkreise gehören. Nach wie vor ist der dreistufige
Verwaltungsaufbau das tragende Strukturelement der baden-württembergischen Lan-
desverwaltung.
2
2

Im Freistaat Bayern haben die sieben Bezirksregierungen Niederbayern, Oberbayern,
Mittelfranken, Unterfranken, Oberpfalz und Schwaben im Zuge der Verwaltungsreform
neue Aufgabenfelder hinzubekommen. Die Bayerische Staatsregierung hatte dazu am
2.Juni 2005 die Neuorganisation der Bezirksregierungen beschlossen, die zum 1. Januar
2006 in Kraft getreten ist. Anstelle von acht Abteilungen mit über 40 Sachgebieten gibt
es jetzt fünf Bereiche mit in der Regel knapp über 30 Sachgebieten. Unmittelbar bei den
Bezirksregierungen angesiedelt sind die Stabsstellen "Verwaltungsmanagement" und
"Verwaltungssteuerung". Die damit verbundene Straffung der Verfahrensabläufe er-
möglicht eine schnellere und effektivere Aufgabenerledigung, wobei die Bündelungs-
funktion bestehen bleibt.
Bereits zum 01.01.2005 wurden die Gewerbeaufsichtsämter an die Bezirksregierungen
angegliedert. Aufgelöst wurden dagegen zum 01.07.2005 die Landwirtschaftsabteilun-
gen. In der Sozialverwaltung haben die Bezirksregierungen mit den Integrations- und
Ausgleichsstellen Aufgaben an das neue Zentrum für Familie und Soziales abgegeben.
Die genannten Reformen, ein Aufgabenabbau und weitere Delegationen sollen bei den
Bezirksregierungen bis zum Jahr 2018 den Abbau von insgesamt 1.000 Planstellen er-
möglichen. Das sind 25 % des Personalstands des Jahres 2005.
Die Funktion der Mittelinstanz wird in Hessen durch die drei Regierungspräsidien in
Darmstadt, Gießen und Kassel wahrgenommen. Im Rahmen der „Operation Sichere
Zukunft“ haben die Regierungspräsidenten ein umfassendes Gesamtkonzept vorgelegt,
in dem sie Vorschläge für eine Aufgabenreduzierung und Neuorganisation der Regie-
rungspräsidien gemacht haben. Die Landesregierung hat am 22. Dezember 2003 mit
Kabinettbeschluss die Regierungspräsidenten beauftragt, die Aufgabenreduzierung und
Neuorganisation auf der Basis ihrer Vorschläge mit gewissen Änderungen durchzufüh-
ren. Durch Wegfall und reduzierter Aufgabenwahrnehmung, aber auch durch Privatisie-
rung und Synergieeffekten sowie durch die Verlagerung von Aufgaben konzentrieren
sich die Regierungspräsidien verstärkt auf ihre Kernaufgaben.
In Nordrhein-Westfalen gibt es derzeit die fünf Bezirksregierungen Arnsberg, Detmold,
Düsseldorf, Köln und Münster. Nach Vorstellung der Landesregierung sollen diese
langfristig in die drei Regionalverwaltungen Rheinland, Westfalen und Ruhgebiet auf-
gehen. Der Koalitionsvertrag sieht die geplante Zusammenführung für die Mitte der
3
3

nächsten Legislaturperiode vor. Bereits zum 1. Januar 2007 wurden durch ein „Gesetz
zur Straffung der Behördenstruktur in NRW“ 38 Behörden aufgelöst bzw. in die bereits
vorhandene Behörden eingegliedert. Diese bis zur Neuordnung der Mittelbehörden ent-
schiedene Umstrukturierung wurde vorgenommen, da die Zentralabteilungen der Be-
zirksregierungen die Aufgaben der Bündelungsorganisation wesentlich effektiver und
effizienter erfüllen können. Zudem führte die nordrhein-westfälische Landesregierung
eine Aufgabenkritik durch. Langfristig sollen alle Aufgaben, die nicht dauerhaft bei den
Bezirksregierungen verbleiben sollen, aus der Organisation herausgelöst werden. Be-
reits heute sind erste Ergebnisse sichtbar. So wurde den Bezirksregierungen die Zu-
ständigkeit für die Autobahnpolizei entzogen und auf die dem Innenministerium direkt
unterstellten Polizeipräsidien Bielefeld, Dortmund, Düsseldorf, Köln und Münster über-
tragen. Auch die Versorgungsverwaltung (z.B. Elterngeldbetreuung) wurde aufgelöst
beziehungsweise kommunalisiert.
Der Freistaat Sachsen ist in die drei Regierungspräsidien Chemnitz, Dresden und Leip-
zig aufgeteilt. Durch das sächsische Verwaltungsmodernisierungsgesetz von 2004 wur-
de der Verwaltungsaufbau gestrafft und zahlreiche Aufgaben auf die kommunale Ebene
übertragen. Nach dem Abschluss der Aufgabenkritik im Jahr 2006 wurde auch die Neu-
strukturierung der Mittelinstanzen in Angriff genommen. Die Regierungspräsidien sol-
len zukünftig als Landesdirektionen fungieren mit dem Schwerpunkt der Aufsicht und
Bündelung. Alle Aufgaben der derzeitigen Regierungspräsidien, die außerhalb dieses
Aufgabenspektrums liegen, werden den Landkreisen und Kreisfreien Städten übertra-
gen.
Sachsen-Anhalt legte den Grundstein für eine neue Mittelinstanz am 27. Februar 2003.
Mit der Verabschiedung des Verwaltungsmodernisierungsgrundsätzegesetz wurden die
bis dahin existierenden drei Regierungspräsidien Magdeburg, Halle (Saale) und Dessau
sowie 22 Sonderbehörden zum 31. Dezember 2003 aufgelöst. Im Gegenzug wurde zum
1. Januar 2004 das Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt errichtet. Haupt-
sitz des Landesverwaltungsamtes ist Halle (Saale). Außenstellen gibt es in Dessau und
in Magdeburg. Mit circa 2.350 Mitarbeitern ist das Landesverwaltungsamt Bindeglied
zwischen der Landesregierung und der kommunalen Ebene. Insgesamt sind die Be-
schäftigten für die Erfüllung von über 1.000 Aufgaben zuständig. Durch die Kreisge-
bietsreform 2007 wurde die Aufsichtsspanne für das Landesverwaltungsamt verringert.
4
4

Rheinland-Pfalz hat zum 1. Januar 2000 die Bezirksregierungen Neustadt, Trier und
Koblenz aufgelöst. An ihre Stelle traten die Struktur- und Genehmigungsdirektionen.
Als obere Behörde unterscheiden sich von der Struktur der ursprünglichen Bezirksre-
gierungen dadurch, dass ihnen Aufgaben funktional zugeordnet wurden. In Rheinland-
Pfalz bestehen derzeit zwei Struktur- und Genehmigungsdirektionen. Die Struktur- und
Genehmigungsdirektion Nord mit Sitz in Koblenz und die Struktur- und Genehmi-
gungsdirektion Süd in Neustadt an der Weinstraße sind im Wesentlichen zuständig für
die Umwelt-, Gewerbeaufsichts- und Bauverwaltung sowie für Raumordnung. Zudem
wurden die sechs Staatlichen Ämter für Wasser- und Abfallwirtschaft und die fünf
staatlichen Gewerbeaufsichtsämter in die Struktur- und Genehmigungsdirektionen in-
tegriert. Im Gegensatz zur Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd erhält die Struk-
tur- und Genehmigungsdirektion Nord jedoch zusätzlich die landesweite Zuständigkeit
für gentechnische Genehmigungsverfahren und für das Forstwesen. Neu eingerichtet
wurde im Zuge der Verwaltungsstrukturreform das Landesuntersuchungsamt. Dort
werden durch die Konzentration von naturwissenschaftlichen und technischen Aufga-
ben erhebliche Synergieeffekte erzielt. Zudem entstand die Aufsichts- und Genehmi-
gungsdirektion (ADD) mit Sitz in Trier. Sie ist landesweit hauptsächlich zuständig für
die staatliche Aufsicht sowie für Dienstleistungen in einer Vielzahl von Verwaltungsbe-
reichen.
In den bisher im Bericht behandelten Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hessen,
Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Sachsen-Anhalt sind die Mit-
telinstanzen trotz Reformprozesse (vorerst) geblieben. Anders sieht die Situation in
Niedersachsen aus. Dort wurde die Mittelinstanz im Zuge der Verwaltungsreform abge-
schafft.
Das Land Niedersachsen besaß ursprünglich vier Bezirksregierungen Braunschweig,
Hannover, Lüneburg und Weser-Ems. Mit der Auflösung der Bezirksregierungen hat
Niedersachsen den dreistufigen Verwaltungsaufbau zugunsten eines zweistufigen Ver-
waltungsaufbaus aufgegeben. Dafür hat das Land zum 1. Januar 2005 vier Regierungs-
vertretungen an den Standorten Braunschweig, Hannover, Lüneburg und Oldenburg
eingerichtet. Organisatorisch sind sie Referate des Niedersächsischen Ministeriums für
Inneres und Sport. In den Regierungsvertretungen werden von der Staatskanzlei sowie
5
5

von den jeweils fachlich zuständigen Ministerien Aufgaben in eigener Verantwortung
erfüllt. Die Kommunen stehen unter einer Vertrauensaufsicht und können nun viele
Aufgaben wie eine Hauptsatzungsänderung oder die Ausweisung von Naturschutzge-
bieten selbst durchführen.
Die Reorganisation der Mittelinstanzen bleibt ein zentrales Thema bei der Durchfüh-
rung einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung. Dabei steht auch die Frage des
Verhältnisses der staatlichen Behörden zu den höheren Kommunalverbänden (z.B.
Landschaftsverbände, Bezirke) in der Diskussion. Gegner der Mittelinstanzen verwei-
sen auf die fehlende unmittelbare demokratische Legitimation und fordern den Abbau
von Ebenen in einer europäischen Mehr-Ebenen-Verwaltung sowie mehr Bürgernähe
und Bürokratieabbau.
Wie in dem Bericht deutlich wurde, hat sich bis auf Niedersachsen die Mehrzahl der
Länder mit schon bestehender Mittelinstanz für deren Beibehaltung entschieden. Die
Gründe hierfür waren insbesondere die Vorteile einer Bündelungsfunktion einschließ-
lich der Integration von Sonderbehörden, die etwa bei komplexen Genehmigungsver-
fahren eine Rolle spielen, sowie als Mittler zwischen Landesregierung und kommunaler
Ebene. Zudem spiegeln sich in den Mittelinstanzen auch historisch gewachsene Struktu-
ren und landsmannschaftliche Besonderheiten (wie z.B. in Baden-Württemberg, Bay-
ern) wieder und wird ihnen teilweise auch eine regionalpolitische Funktion zugewiesen.
Die bevorstehende Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie wird dazu beitragen,
die Diskussion um das Vorhandensein, die Aufgabenzuordnung und die Zusammenar-
beit verschiedener Ebenen neu zu beleben.
6
6