„Local Content“-Regelung im EEG mit dem WTO-Recht

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254 ZNER 2012, Heft 3 Vor diesem Hintergrund wird von einigen Unternehmen sowie in der Politik zunehmend die Forderung erhoben, die deutsche Solarindustrie durch staatliche Maßnahmen zu schützen. Ein wesentlicher Vorschlag besteht dabei darin, eine sogenannte „Local Content“-Regelung in das EEG aufzunehmen. Als Local Content- Regelung bezeichnet man eine Vorschrift, nach der die Gewährung einer staatlichen Subvention an die Bedingung geknüpft ist, dass inländische Erzeugnisse zum Einsatz kommen. So hat etwa die SPD-Bundestagsfraktion die Forderung erhoben, dass „nach dem EEG vergütungsfähige Solaranlagen (…) beim Inverkehrbringen einen Anteil von mindestens 70 Prozent an Wertschöpfung aus Fertigungsanlagen innerhalb der EU beinhalten“ müssten. 5 Alternativ könnte für EEG-Anlagen, die überwiegend in der EU gefertigt wurden, ein Aufschlag auf die EEG-Vergütung vorgesehen werden. 6 Auch der Bundesrat hat am 11. Mai 2012 gefordert, die EEG-Vergütung für Solaranlagen an die Herstellung in der EU oder zumindest an eine anteilige Wertschöpfung in der EU zu knüpfen. 7 Da eine Local Content-Regelung ausdrücklich darauf gerichtet ist, nichteuropäische Hersteller zu benachteiligen, stellt sich die Frage nach der Vereinbarkeit einer derartigen Regelung mit dem Recht der Welthandelsorganisation (World Trade Organization – WTO). 8 Denn Deutschland und die EU haben sich als Mitglieder der WTO verpflichtet, Zölle und andere Handelsschranken abzubauen und auf eine Beseitigung der Diskriminierung in den internationalen Handelsbeziehungen hinzuarbeiten. Eine Entscheidung der WTO-Streitbeilegungsorgane zur Zulässigkeit von Local Content-Regelungen zur Förderung erneuerbarer Energien liegt bislang noch nicht vor. Allerdings sind derzeit unter anderem zwei Streitbeilegungsverfahren zum Einspeisevergütungssystem der kanadischen Provinz Ontario anhängig. Japan 9 und die EU 10 greifen eine Regelung an, nach der die geförderten Stromerzeugungsanlagen nationale Anlagenkomponenten enthalten müssen. 11 Eine Entscheidung der 1. Instanz der WTO-Streitbeilegungsorgane (sog. Panel-Entscheidung) wird voraussichtlich im September 2012 ergehen. Zu beachten ist dabei, dass es für die Vereinbarkeit von Local Content-Regelungen mit dem WTO-Recht entscheidend auf die Ausgestaltung des jeweiligen Einspeisevergütungssystems im Einzelnen ankommt. Unterschiede – z. B. in der Finanzierung des Fördersystems – zwischen dem kanadischen Einspeisesystem und dem deutschen EEG können zu einer unterschiedlichen WTO-rechtlichen Bewertung führen. B Vereinbarkeit einer Local Content-Regelung mit dem WTO-Recht Die Zulässigkeit einer Local Content-Regelung im EEG richtet sich nach den allgemeinen WTO-rechtlichen Übereinkommen. Da die Local Content-Regelung den Handel mit Waren (Anlagenkomponenten) betrifft, finden die WTO-Übereinkommen über den Warenhandel Anwendung. Dies sind insbesondere das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen 1994 (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT), das Abkommen über handelsbezogene Investitionsmaßnahmen (Agreement on Trade-Related Investment Measures – TRIMs) sowie das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures – ASCM). I. Vereinbarkeit mit dem GATT In Betracht kommt zunächst ein Verstoß gegen den Grundsatz der Inländergleichbehandlung 12 , der insbesondere in Art. III:4 und Art. III:5 GATT seinen Ausdruck findet. 13 Ein etwaiger Verstoß könnte nach Art. XX oder Art. XXI GATT gerechtfertigt sein. Buchmüller: Die Vereinbarkeit einer „Local Content“-Regelung im EEG mit dem WTO-Recht 1. Nicht-fiskalische Maßnahmen (Art. III:4 GATT) Durch Art. III:4 S. 1 GATT sollen die WTO-Mitglieder daran gehindert werden, durch den Einsatz nicht-fiskalischer Maßnahmen ausländische Waren schlechter als gleichartige inländische Waren zu behandeln. Zu diesem Zweck heißt es in Art. III:4 S. 1 GATT: „Waren, die aus dem Gebiet einer Vertragspartei in das Gebiet einer Vertragspartei eingeführt werden, dürfen hinsichtlich aller Gesetze, Verordnungen und sonstigen Vorschriften über den Verkauf, das Angebot, den Einkauf, die Beförderung, Verteilung oder Verwendung im Inland keine weniger günstige Behandlung erfahren als gleichartige Waren inländischen Ursprungs.“ a) Gesetze, Verordnungen und sonstige Vorschriften Das EEG einschließlich einer Local Content-Regelung stellt ein Gesetz „über den Verkauf, das Angebot, den Einkauf, die Beförderung, Verteilung oder Verwendung im Inland“ im Sinne des Art. III:4 S. 1 GATT dar. Der Anwendungsbereich des Art. III:4 S. 1 GATT umfasst sämtliche innerstaatlichen Maßnahmen, die die Wettbewerbsbedingungen zwischen inländischen und eingeführten Produkten nachteilig beeinflussen. 14 Eine Local Content-Regelung, nach der der Anspruch auf eine Grund- oder Zusatzvergütung nach dem EEG eine – zumindest teilweise – in der EU gefertigte Solaranlage voraussetzt, beeinflusst die Wettbewerbsbedingungen auf dem deutschen Markt für Solaranlagen bzw. deren Komponenten zugunsten der deutschen und europäischen Solarmodulhersteller und zu Lasten nichteuropäischer Hersteller, die ihre Anlagenkomponenten nach Deutschland einführen. b) Merkmal der Gleichartigkeit Ein Verstoß gegen Art. III:4 Satz 1 GATT setzt weiterhin voraus, dass durch die innerstaatliche Maßnahme eingeführte ausländische Waren weniger günstig behandelt werden als „gleichartige“ Waren inländischen Ursprungs. Damit überhaupt eine Ungleichbehand- 5. Vgl. den Entschließungsantrag der SPD-Fraktion der vom 27. März 2012, BT-Drs. 17/9157, S. 4. 6. Vgl. den entsprechenden Vorschlag der CDU/CSU-Abgeordneten Veronika Bellmann, Plenarprotokoll 17/172, S. 20420. 7. BR-Drs. 204/12 (Beschluss). 8. Von der Zulässigkeit einer Local Content-Regelung ist die Frage zu unterscheiden, ob Einspeisevergütungssysteme wie das EEG insgesamt mit dem WTO-Recht vereinbar sind. Vgl. dazu ausführlich Buchmüller, Strom aus erneuerbaren Energien im WTO-Recht – Zur Vereinbarkeit von Einspeisevergütungssystemen und Quotenmodellen mit Zertifikatehandel mit dem WTO-Recht, im Erscheinen. 9. WT/DS/412/1 vom 16. September 2010. 10. WT/DS/426/1 vom 16. August 2011. 11. In einem anderen Handelsstreit haben die USA China um Konsultationen ersucht. Dabei geht es um Subventionen für Windkraftanlagen. Vgl. WT/ DS/419/1 vom 6. Januar 2011. 12. Der Grundsatz der Inländergleichbehandlung nach Art. III GATT ist vom Verbot mengenmäßiger Import- und Exportbeschränkungen nach Art. XI GATT abzugrenzen. In Fällen, in denen eine mitgliedstaatliche Maßnahme nicht die Einfuhr einer Ware erschwert oder verhindert, sondern sie lediglich rechtlich oder faktisch die Vermarktung der Ware im Inland beeinträchtigt, findet ausschließlich Art. III GATT Anwendung. Zur Abgrenzung von Art. III und Art. XI GATT im Kontext von Einspeisevergütungssystemen vgl. ausführlich Buchmüller (o. Fn. 8) m.w.N. 13. Eine Local Content-Regelung im EEG wäre auch nicht durch Art. III:8 lit. a) oder lit. b) GATT dem Anwendungsbereich des Art. III GATT entzogen. Denn das EEG stellt weder eine öffentliche Beschaffung im Sinne des lit. a) noch eine direkte Subvention durch die öffentliche Hand im Sinne des lit. b) dar. 14. Panel India – Autos, WT/DS146/R, WT/DS175/R, Rz. 7.196; Panel Canada – Autos WT/DS139/R, WT/DS142/R, Rz. 10.80; GATT-Panel Italian Agricultural Machinery, L/833, vom 15. Juli 1958, Rz. 12.
Buchmüller: Die Vereinbarkeit einer „Local Content“-Regelung im EEG mit dem WTO-Recht lung bzw. „weniger günstige Behandlung“ im Sinne des Art. III:4 GATT in Betracht kommt, ist somit vorab die Gleichartigkeit inländischer und eingeführter ausländischer Waren festzustellen. Gleichartig sind nach der Spruchpraxis der WTO-Streitbeilegungsorgane Waren, die in einem Wettbewerbsverhältnis stehen. Das Vorliegen eines Wettbewerbsverhältnisses ist im Einzelfall zu ermitteln. Dabei sind im Rahmen einer Gesamtabwägung folgende Kriterien zu berücksichtigen: (1) Eigenschaften, Natur und Qualität der Produkte, (2) Endverwendungsmöglichkeiten der Produkte, (3) Verbrauchervorlieben und -gewohnheiten sowie (4) Zolltarifklassifikationen. 15 Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung einer Local Content-Regelung im EEG dürfte offensichtlich sein, dass von der Regelung gleichartige Komponenten für Solaranlagen betroffen sind. Denn das Ziel der Local Content-Regelung ist gerade, den Anlagenkomponenten deutscher (und europäischer) Hersteller einen Wettbewerbsvorteil gegenüber nichteuropäischen Konkurrenzprodukten zu verschaffen. Die physischen Eigenschaften, Verwendungsmöglichkeiten und Zolltarifklassifikationen der Anlagenkomponenten sind identisch. Auch die Verbraucher sind bereit, deutsche bzw. europäische und nichteuropäische Anlagenkomponenten tatsächlich alternativ zu gebrauchen, wie der verschärfte Wettbewerb unter anderem auf dem deutschen Markt gerade zeigt. An einer Gleichartigkeit der Anlagenkomponenten dürfte vor diesem Hintergrund kein Zweifel bestehen. c) Weniger günstige Behandlung Eine Local Content-Regelung stellt schließlich auch eine „weniger günstige Behandlung“ im Sinne des Art. III:4 GATT dar. Das Merkmal der weniger günstigen Behandlung dient dazu, protektionistische inländische Maßnahmen zu verhindern. Vergleichsweise leicht lässt sich eine unzulässige weniger günstige Behandlung dann feststellen, wenn die zu untersuchende Maßnahme zwischen inländischen und ausländischen Waren ausdrücklich aufgrund deren nationaler Herkunft unterscheidet (sogenannte De jure-Diskriminierung). 16 Im Hinblick auf de jure diskriminierende Maßnahmen ist eine weniger günstige Behandlung ausländischer gegenüber gleichartigen inländischen Waren dann gegeben, wenn die Maßnahme ausländische und gleichartige inländische Waren formal ungleich behandelt und aus dieser formalen Ungleichbehandlung eine zumindest potentielle Verschlechterung der Wettbewerbsbedingungen für eine ausländische Ware gegenüber einer inländischen Ware resultiert. 17 Durch eine Local Content-Regelung im EEG würden sich offensichtlich die Wettbewerbsbedingungen für nichteuropäische Solarmodule verschlechtern. Nichts anderes wäre der ausdrückliche Zweck einer solchen Regelung. 18 Die Unvereinbarkeit einer Local Content-Regelung im EEG mit Art. III:4 GATT ergibt sich im Übrigen auch aus Art. 2.1 TRIMs i.V.m. Nummer 1 lit. a) des Anhangs zum TRIMs. Danach sind handelsbezogene Investitionsmaßnahmen mit Art. III:4 GATT unvereinbar, „deren Einhaltung zur Erlangung eines Vorteils notwendig ist und denen zufolge a) ein Unternehmen Waren inländischen Ursprungs oder inländischer Herkunft kaufen oder verwenden muss, wobei bestimmte Waren, eine Warenmenge oder ein Warenwert oder ein Anteil an der Menge oder am Wert seiner heimischen Produktion vorgeschrieben sein können“. Wäre der Anspruch auf eine Grund- oder Zusatzvergütung nach dem EEG davon abhängig, dass in der EU hergestellte Anlagenkomponenten zum Einsatz kämen, läge nach dem Anhang zum TRIMs ein Verstoß gegen Art. III:4 GATT – und zugleich gegen Art. 2.1 TRIMs – vor. d) Zwischenergebnis Eine Local Content-Regelung im EEG zum Schutz der deutschen und europäischen Solarindustrie verstößt somit gegen Art. III:4 GATT. ZNER 2012, Heft 3 2. Verbot inländischer Mengenvorschriften (Art. III:5 GATT) 255 Eine Local Content-Regelung verstößt nicht nur gegen Art. III:4 GATT, sondern auch gegen Art. III:5 GATT. 19 Nach Art. III:5 GATT sind bestimmte mengenmäßige Beschränkungen unzulässig. Hintergrund ist, dass derartige Beschränkungen stets im Verdacht stehen, aus protektionistischen Gründen und damit zum Schutz der inländischen Industrie angewendet zu werden. a) Art. III:5 S. 1 GATT Nach Art. III:5 S. 1 GATT darf eine Vertragspartei „keine inländische Mengenvorschrift über die Mischung, Veredelung oder Verwendung von Waren nach bestimmten Mengen oder Anteilen erlassen oder beibehalten, die mittelbar oder unmittelbar bestimmt, dass eine festgesetzte Menge oder ein bestimmter Anteil der Ware, auf die sich die Vorschrift bezieht, aus inländischen Produktionsquellen stammen muss“. aa) Mengenvorschrift Eine Local Content-Regelung im EEG stellt eine Mengenvorschrift im Sinne des Art. III:5 S. 1 GATT dar. Eine Mengenvorschrift liegt immer dann eindeutig vor, wenn die betreffende innerstaatliche Vorschrift ausdrücklich eine Mengenvorgabe enthält. 20 Eine derartige ausdrückliche Mengenvorgabe wäre in einer Local Content- Regelung enthalten, die etwa vorsähe, dass nur solche EEG-Anlagen einen Anspruch auf eine Grund- oder Zusatzvergütung nach dem EEG haben, die zu einem bestimmten Anteil Komponenten enthalten, die innerhalb der EU gefertigt wurden. bb) Mischung, Veredelung oder Verwendung von Waren Es handelt sich auch um eine inländische Mengenvorschrift „über die Mischung, Veredelung oder Verwendung von Waren nach bestimmten Mengen oder Anteilen“. Denn aufgrund einer Local Content-Regelung bestünde ein Anspruch auf eine Grund- oder Zusatzvergütung nach dem EEG nur noch dann, wenn eine Solaranlage beim Inverkehrbringen einen bestimmten Mindestanteil an Anlagenkomponenten enthält, die innerhalb der EU gefertigt wurden. Die Local Content-Regelung stellt damit eine Mengenvorschrift über die „Verwendung von Waren“ dar. cc) Festgesetzte Menge aus inländischen Produktionsquellen Eine Local Content-Regelung ist auch eine inländische Mengenvorschrift, „die mittelbar oder unmittelbar bestimmt, dass eine 15. AB EC – Asbestos, WT/DS135/AB/R, Rz. 101,103, 109. 16. Erheblich schwieriger ist die Feststellung einer weniger günstigen Behandlung dann, wenn die zu untersuchende Maßnahmen formal unterschiedslos für gleichartige inländische und ausländische Waren gilt, sie tatsächlich jedoch das Wettbewerbsverhältnis zu Lasten der ausländischen Waren verschlechtert (sogenannte De facto-Diskriminierung). 17. GATT-Panel US – Malt Beverages, DS23/R, vom 16. März 1992, Rz. 5.17; Panel US – Gasoline, WT/DS2/R, Rz. 6.14; Panel EC – Asbestos, WT/ DS135/R, Rz. 8.154. Zu weiteren Einzelheiten ausführlich Buchmüller (o. Fn. 8) m.w.N. 18. Auf den Regelungszweck kommt es im Rahmen de jure diskriminierender Maßnahmen – anders als hinsichtlich de facto diskriminierender Maßnahmen – allerdings nicht gesondert an. 19. Auf Art. III:4 und Art. III:5 GATT stützen auch Japan und die EU ihre Beschwerden gegen das Einspeisevergütungssystem der kanadischen Provinz Ontario. Vgl. WT/DS/412/1, S. 2 f. und WT/DS/426/1, S. 3. 20. So etwa bei einer Regelung, nach der inländische Zigarettenhersteller im Umfang von mindestens 75 Prozent inländischen Tabak verwenden müssen. Vgl. GATT-Panel US – Tobacco, DS44/R, vom 12. August 1994, Rz. 67.
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