Verwaltungsgericht Düsseldorf, 31 K 3904/10.O - Verdi-finanzamt.de

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 31 K 3904/10.O
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Verwaltungsgericht Düsseldorf, 31 K 3904/10.O
Datum: 15.12.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper: 31. Kammer
Entscheidungsart: Urteil
Aktenzeichen: 31 K 3904/10.O
Schlagworte: Beamter Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
Europäische Menschenrechts-Konvention Koalitionsfreiheit
Streikrecht Verhältnismäßigkeit Warnstreik
Normen: EMRK Art 11
Leitsätze:
1. Auch nach der neueren Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte bleibt es dabei, dass in
Deutschland Beamte nicht streiken dürfen. Tun sie dies gleichwohl
(hier: Lehrerin), so begehen sie ein Dienstvergehen, das die
Einleitung eines Disziplinarverfahrens nach sich zieht.
2. Die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme (hier: Geldbuße)
wegen der Streikteilnahme ist indessen unzulässig, wenn der
Beamte nicht zu dem in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK beschriebenen
Kernbereich hoheitlicher Staatsverwaltung gehört. In derartigen
Fällen ist das Disziplinarverfahren vielmehr einzustellen, da nur so
der EMRK Rechnung getragen werden kann
(völkerrechtsfreundliche Auslegung).
Tenor:
Die Disziplinarverfügung des Beklagten vom 10. Mai 2010 wird
aufge-hoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Die 1965 geborene Klägerin steht als Lehrerin (BesGr A12) im Schuldienst des
beklagten Landes. Seit September 2002 ist sie Beamtin auf Lebenszeit.
Strafrechtlich und disziplinar ist sie bisher nicht in Erscheinung getreten.
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Mit Verfügung vom 10. August 2009 leitete der Beklagte gegen die Klägerin ein
Disziplinarverfahren ein. Anlass war die Teilnahme der Klägerin an Warnstreiks am
28. Januar sowie 5. und 10. Februar 2009. Nach Anhörung der Klägerin und
Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten erließ der Beklagte am 10. Mai 2010
eine Disziplinarverfügung, mit der er der Klägerin eine Geldbuße in Höhe von
1.500,- Euro auferlegte. Die Disziplinarverfügung wurde der Klägerin am 17. Mai
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Am 17. Juni 2010 hat die Klägerin Klage erhoben. 3
Die Klägerin ist der Auffassung, ihr stehe ein Streikrecht zu. Dies ergebe sich aus
Art. 11 der Europäischen Menschenrechts-Konvention (EMRK). Das dort normierte
Streikrecht gelte auch für Beamte; es sei nicht auf Streiks beschränkt, die auf den
Abschluss eines Tarifvertrages abzielten, sondern dürfe auch für Streiks mit dem
Ziel einer Änderung von Vorschriften über die Beamtenbesoldung in Anspruch
genommen werden. Ausgeschlossen sei lediglich ein politischer Streik. Zudem
ergebe sich das Streikrecht auch aus Art. 9 Abs. 3 GG bei der gebotenen
völkerrechtsfreundlichen Auslegung und Abwägung mit Art. 33 Abs. 5 GG.
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Die Klägerin beantragt, 5
die Disziplinarverfügung des Beklagten vom 10. Mai 2010 aufzuheben. 6
Der Beklagte beantragt, 7
die Klage abzuweisen. 8
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die
beigezogenen Personalakten und Disziplinarvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.
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Entscheidungsgründe 10
Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Die Disziplinarverfügung vom
10. Mai 2010, mit der gegen die Klägerin eine Geldbuße (§ 7 LDG NRW) in Höhe
von 1.500,- Euro verhängt wurde, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren
Rechten (§ 3 Abs. 1 LDG NRW, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Klägerin hat allerdings ein einheitliches Dienstvergehen (§ 47 Abs. 1
BeamtStG, ehemals § 83 Abs. 1 LBG NRW a.F.) dadurch begangen, dass sie an
drei Tagen - am 28. Januar sowie 5. und 10. Februar 2009 - während der
Dienstzeit vorsätzlich an Warnstreiks teilgenommen und dabei den Dienst
versäumt hat. Damit hat sie schuldhaft gegen ihre Dienstleistungspflicht verstoßen.
Die Dienstleistungspflicht ist die zentrale Pflicht des Beamten. Er darf gemäß
§ 62 Abs. 1 Satz 1 (ehemals § 79 Abs. 1 Satz 1) LBG NRW nicht ohne
Genehmigung seines Dienstvorgesetzten dem Dienst fernbleiben.
2. Die Koalitionsfreiheit der Beamten bildet weder einen Rechtfertigungs- noch
einen Entschuldigungsgrund für das Verhalten der Klägerin.
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a) Die Gewährleistung der Koalitionsfreiheit im nationalen Recht (Art. 9 Abs. 3 GG)
vermittelt Beamten kein Streikrecht; denn Arbeitskämpfe setzen ein tarifvertraglich
regelbares Ziel voraus. Die Bezüge von Beamten werden aber nicht durch
Tarifvertrag, sondern durch Gesetz festgelegt. Beamte sind nach den
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) nicht
befugt, zur Förderung gemeinsamer Berufsinteressen kollektive
Kampfmaßnahmen zu ergreifen. Die Zulassung eines Streiks ist
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verfassungsrechtlich ausgeschlossen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 1/52, 46/52 -, BVerfGE 8, 1,
17; Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039, 1045/75 -, BVerfGE 44, 249,
264; BVerwG, Urteil v. 3. Dezember 1980 - 1 D 86.79 -, BVerwGE 73, 97, 102;
Urteil vom 10. Mai 1984 - 2 C 18.82 -, BVerwGE 69, 208, 212 f.; Urteil vom 23.
Februar 1994 - 1 D 48.92 -, DokBer B 1994, 231; anders für "insich-beurlaubte"
Beamte Urteil vom 7. Juni 2000 - 1 D 4.99 -, BVerwGE 111, 231, 234.
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Daran ändert sich auch nichts mit Blick auf das europäische Recht. 16
Die Vereinigungsfreiheit ist europarechtlich in Art. 11 EMRK gewährleistet. Dieses
Menschenrecht umfasst zwar auch die Befugnis zu Kollektivverhandlungen und
zum Streik. Für den öffentlichen Dienst darf es nur solchen Einschränkungen
unterworfen werden, die mit Art. 11 Abs. 2 EMRK vereinbar sind. Derartige
Einschränkungen dürfen bestimmte Beamtenkategorien erfassen, sich aber nicht
auf Beamte im Allgemeinen erstrecken. Die gesetzlichen Einschränkungen des
Streikrechts müssen so klar und eng wie möglich die Kategorien der betroffenen
Beamten festlegen.
Vgl. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), Entscheidungen
vom 12. November 2008 - Nr. 34503/97 -, Demir und Baykara, und vom 21. April
2009 - Nr. 68959/01 -, Enerji Yapi-Yol Sen, AuR 2009, 269 und 274; NVwZ 2010,
1018 (L).
An diesen Anforderungen gemessen dürfte das deutsche Beamtenrecht
europarechtswidrig sein. Denn es schließt Streiks von Beamten generell aus, ohne
eine Unterscheidung nach bestimmten Kategorien von Beamten vorzunehmen.
Die (mutmaßliche) Europarechtswidrigkeit des nationalen Rechts ändert aber
nichts daran, dass dieses Recht weiterhin gültig ist. Es lässt sich nicht im Wege
völkerrechtsfreundlicher Auslegung beamtenrechtlicher Vorschriften an die EMRK
anpassen. Denn da die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
entgegenstehen, wären damit die Grenzen der Auslegung überschritten. Sollte der
Verstoß gegen die EMRK durch die zuständigen Überwachungsorgane
aufgegriffen werden, könnte dies dazu führen, dass die Bundesrepublik
Deutschland wegen Verletzung der Konvention verurteilt wird. Dies gibt dem
einzelnen Beamten aber nicht das Recht, sich über die bestehenden Regelungen
hinwegzusetzen. Vielmehr ist es Aufgabe des verfassungsändernden
Gesetzgebers, einen mit Art. 11 EMRK vereinbaren Rechtszustand im deutschen
Beamtenrecht herbeizuführen.
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Vgl. A. Seifert, KritV 2009, 357, 375 f. 21
b) Die Klägerin handelte auch schuldhaft. Sie durfte sich bei der Teilnahme an den
Warnstreiks nicht von der Vorstellung leiten lassen, sie sei europarechtlich zum
Streik befugt. Ihr musste klar sein, dass Streiks von Beamten nach geltendem
Recht nicht zulässig sind. Entsprechend ist sie in Einzelgesprächen mit der
Schulleiterin und der Konrektorin am 23. und 26. Januar 2009 belehrt worden. Auf
vereinzelt im Schrifttum vertretene Gegenmeinungen durfte sie sich nicht
verlassen. Vielmehr hätte sie sich, wenn sie ihrem Verhalten eine solche
abweichende Rechtsauffassung zugrunde legen wollte, vorher erkundigen
müssen, ob dieser Rechtsstandpunkt von den letztinstanzlich zuständigen
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Gerichten geteilt wird. Bei einer unvoreingenommenen, fachlich fundierten
Beratung wäre ihr die Auskunft erteilt worden, dass dies nicht der Fall ist.
3. Der Beklagte durfte auf das Dienstvergehen der Klägerin aber nicht mit dem
Erlass einer Disziplinarverfügung reagieren. Er war daran durch die EMRK und die
zu ihr ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte (EGMR) gehindert.
a) Der EGMR hat in jüngerer Zeit mehrfach ausgesprochen, dass Vertragsstaaten
konventionswidrig handeln, wenn sie an die Teilnahme eines Beamten an einem
Streik eine Sanktion knüpfen. Denn nicht nur das abstrakte - in Deutschland nach
dem oben Ausgeführten weiterhin gültige und zu beachtende - Streikverbot greift in
das Menschenrecht des Beamten aus Art. 11 EMRK ein, sondern auch die
Sanktionierung der Streikteilnahme im Einzelfall. Für diesen Eingriff fehlte es in
den vom EGMR entschiedenen Fällen an einer Rechtfertigung, da er nicht - wie es
Art. 11 Abs. 2 EMRK fordert - "in einer demokratischen Gesellschaft
notwendig" (nécessaire dans une société democratique) war.
So die Entscheidungen des EGMR vom 27. März 2007 - Nr. 6615/03 -, Karacay;
15. September 2009 - Nr. 30946/04 -, Kaya und Seyhan; 13. Juli 2010 - Nr.
33322/07 -, Cerikci, jeweils in französischer Sprache auf der Homepage des
EGMR veröffentlicht.
Eine unter dem Blickwinkel des Art. 11 Abs. 2 EMRK ausreichende Rechtfertigung
der Disziplinierung streikender Lehrer ist auch im geltenden Recht der
Bundesrepublik Deutschland nicht gegeben. Denn nicht anders als das abstraktgenerelle
Streikverbot (vgl. oben 2a) ist auch die konkret-individuelle
Disziplinarmaßnahme im Einzelfall "in einer demokratischen Gesellschaft
notwendig" nur dann, wenn sie sich auf gesetzliche Einschränkungen des
Streikrechts stützen kann, die so klar und eng wie möglich die Kategorien der
betroffenen Beamten festlegen. Das ist im deutschen Recht nicht der Fall. Der
Gesetzgeber hat es auch nach den Entscheidungen des EGMR bei dem
allgemeinen verfassungsrechtlichen Verbot des Beamtenstreiks bewenden lassen,
ohne nach den Funktionen der Beamten zu differenzieren, insbesondere eine
Begrenzung auf die Ausübung hoheitlicher Befugnisse im engeren Sinne
vorzunehmen.
In diesem Zusammenhang kann offen bleiben, ob eine ausreichende
Einschränkung bereits in der Zugehörigkeit des Beamten zu einer der in Art. 11
Abs. 2 Satz 2 EMRK genannten Gruppen von Staatsbediensteten (Streitkräfte,
Polizei, Staatsverwaltung) liegen kann, ohne dass es einer ausdrücklichen
Regelung im nationalen Recht bedürfte. Denn Lehrer gehören nicht zu diesen
Gruppen, insbesondere nicht zur "Staatsverwaltung" im Verständnis der EMRK.
Vgl. EGMR, Entscheidung vom 8. Dezember 1999 - Nr. 28541/95 -, Pellegrin,
NVwZ 2000, 661, 663, mit Hinweis auf eine Mitteilung der Europäischen
Kommission vom 18. März 1988; dazu mit Blick auf Lehrer: Lörcher, AuR 2009,
229, 241.
Danach verstieß die hier angefochtene Disziplinarverfügung gegen die EMRK.
Denn die Warnstreiks, an denen die Klägerin teilnahm, sind von dem durch den
EGMR anerkannten Streikrecht erfasst. Den Entscheidungen des EGMR lassen
sich keine Einschränkungen in dieser Hinsicht entnehmen. Es hat daher bei dem
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allgemeinen, seit langem durch das Bundesarbeitsgericht anerkannten Grundsatz
zu verbleiben, dass zu den zulässigen Streiks auch Warnstreiks gehören.
Vgl. BAG, Urteil vom 17. Dezember 1976 - 1 AZR 605/75 -, BAGE 28, 295 = AP
Nr. 51 zu Art. 9 GG Arbeitskampf; Urteil vom 21. Juni 1988 - 1 AZR 651/86 -,
BAGE 58, 364 = AP Nr. 108 zu Art. 9 GG Arbeitskampf.
Auch für eine sonstige Unzulässigkeit der Streiks ist unter dem Blickwinkel der
EMRK nichts ersichtlich. Sie waren insbesondere nicht unverhältnismäßig.
Vgl. zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Arbeitskampfrecht grundlegend:
BAG (GS), Beschluss vom 21. April 1971 - GS 1/68 -, BAGE 23, 292 = AP Nr. 43
zu Art. 9 GG Arbeitskampf.
b) Die Entscheidungen des EGMR sind zwar nicht unmittelbar verbindlich, zumal
sie nicht gegen die Bundesrepublik Deutschland ergangen sind. Es entspricht aber
der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, dass die Gerichte im Rahmen
ihrer Bindung an Gesetz und Recht auch die Gewährleistungen der EMRK und die
Entscheidungen des EGMR zu berücksichtigen haben. Dies hat in methodisch
vertretbarer Gesetzesauslegung zu geschehen. Liegt der Konventionsverstoß in
dem Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts, so hat die zuständige Behörde die
Möglichkeit, diesen schon nicht zu erlassen oder - falls dies bereits geschehen ist -
wieder aufzuheben. Eine konventionswidrige Verwaltungspraxis kann geändert
werden; die Pflicht dazu können Gerichte feststellen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2004 - 2 BvR 1481/04 -, BVerfGE 111,
307, 323ff. - Görgülü.
Der Auffassung des EGMR, dass eine disziplinare Reaktion auf einen
Beamtenstreik die EMRK verletzt, hätte der Beklagte Rechnung tragen können und
müssen. Zwar war er nach § 17 Abs. 1 LDG NRW gehalten, ein
Disziplinarverfahren einzuleiten; denn die Klägerin hatte ein Dienstvergehen
begangen. Einer Disziplinarmaßnahme standen auch die §§ 14 und 15 LDG NRW
nicht entgegen (§ 17 Abs. 2 LDG NRW). Das Disziplinarverfahren hätte aber nicht
zum Erlass der Disziplinarverfügung führen dürfen, sondern nach § 33 Abs. 1 Nr. 4
LDG NRW eingestellt werden müssen. Über diese Vorschrift hätte nach ihrem
Wortlaut der Auffassung des EGMR zwanglos Rechnung getragen werden können:
Eine Disziplinarmaßnahme war "aus sonstigen Gründen", nämlich wegen
Verstoßes gegen die EMRK, unzulässig.
4. Die Disziplinarkammer teilt nicht die in der mündlichen Verhandlung geäußerte
Befürchtung des Beklagten, die Unzulässigkeit der disziplinarischen Ahndung von
Verstößen gegen das Streikverbot werde dazu führen, dass Beamte, insbesondere
Lehrer, künftig in erheblichem Umfang an Streikmaßnahmen teilnehmen und
dadurch die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes gefährden. Zum einen
bedeutet die Verpflichtung zur Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR
im Rahmen des § 33 Abs. 1 Nr. 4 LDG NRW nicht, dass eine Streikteilnahme
folgenlos bleibt. Denn abgesehen von der möglichen beamtenrechtlichen
Rechtsfolge des Verlustes von Dienstbezügen (vgl. § 62 Abs. 2 LBG NRW, § 9
BBesG), über die in diesem Verfahren nicht zu befinden war, muss ein
Disziplinarverfahren eingeleitet werden, das - etwa bei Unverhältnismäßigkeit des
Streiks - nicht zwangsläufig mit der Einstellung endet. Zum anderen sind Beamte in
besonderer Weise verpflichtet, Verfassung und Gesetze zu befolgen (vgl. § 46
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Abs. 1 LBG NRW), unabhängig davon, ob die Nichtbefolgung sanktionsbewehrt ist.
Daher muss davon ausgegangen werden, dass sie das verfassungsrechtliche
Streikverbot auch dann beachten, wenn ein Verstoß keine Disziplinarmaßnahme
nach sich zieht. Welche rechtlichen Konsequenzen sich ergäben, wenn diese
Annahme durch die künftige Entwicklung widerlegt werden sollte, bedarf hier
keiner Entscheidung. Offen bleiben konnte auch, wie zu entscheiden gewesen
wäre, wenn die Klägerin nicht Lehrerin, sondern Angehörige einer der in Art. 11
Abs. 2 Satz 2 EMRK genannten Gruppen von Beamten gewesen wäre (vgl. oben
3a).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 74 Abs. 1 LDG NRW i.V.m. § 154 Abs. 1
VwGO.
Die Zulassung der Berufung ist nach § 64 Abs. 2 Satz 2 LDG NRW i.V.m. §§ 124a
Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO erfolgt. Die Frage der disziplinaren Ahndung
der Teilnahme eines Beamten an einem Streik nach den einschlägigen
Entscheidungen des EGMR hat grundsätzliche Bedeutung.
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