Studie - Universität Leipzig

Die kommunalen Finanzen 

vor dem Hintergrund 

der Doppik-Einführung 

Mittelstandsbank 

Gemeinsam mehr erreichen

02 I Vorwort

Vorwort I 03 

Liebe Leser, 

die Umsetzung des Beschlusses aus dem Jahre 2003 zur Umstellung 

von der Kameralistik zur doppischen und erweiterten kameralen Haushaltsführung 

durch die ständige Konferenz der Innenminister stellt besondere 

Herausforderungen an die Kommunen. Die künftige Steuerung 

von Gemeinden, Städten und Kreisen erfolgt nach einem Ressourcenverbrauchskonzept 

und das Ende der Kameralistik ist daher wohl absehbar. 

Mit dem Anspruch Deutschlands „Beste Mittelstandsbank“ zu werden, 

sehen wir uns auch im Öffentlichen Sektor, und im Besonderen bei 

der Doppik-Umstellung, als kompetenten Ansprechpartner und Berater. 

Unsere Aufgabe ist es, Kommunen Instrumente und Dienstleistungen 

zur Verfügung zu stellen, damit sie ihre finanziellen Ziele erreichen und 

ihre Aufgaben im Interesse der Menschen effizient erfüllen können. 

Ganz oben auf der Agenda steht daher die Erhöhung der Handlungsspielräume. 

Dies bedeutet für uns nicht nur, bei der Analyse der einzelnen 

Rechnungselemente zu unterstützen, sondern auch neue Zusammenhänge 

darzustellen und zu interpretieren. Obwohl Unterschiede bei 

den länderspezifischen Regularien zur Doppik bestehen, lehnen sich 

doch viele Kriterien stark an die Vorschriften des Handelsgesetzbuchs 

an. Es existiert somit eine recht hohe Übereinstimmung zwischen der 

kaufmännischen Buchführung und der kommunalen Doppik. Genau an 

dieser Stelle bringen wir unser spezielles Wissen zur Bilanzanalyse und 

zum Bilanzstrukturmanagement mit ein. 

Martin Blessing 

Unsere Schwerpunktbetreuer Öffentlicher Sektor kennen die Anforderungen 

an die Kommunen und erarbeiten Hand in Hand mit hoch 

spezialisierten Kommunalkundenbetreuern effiziente Lösungen. Auf 

Basis dieser individuell erarbeiteten Optimierungsstrategien werden 

Handlungsempfehlungen entwickelt und die Auswirkungen kalkulierbar. 

Das ist der Ansatzpunkt der Commerzbank bei der Doppik: 

„Analysieren – beraten – Zukunft gestalten“. 

Ihr 

Vorsitzender des Vorstands 

Commerzbank AG

04 I Vorwort 

Vorwort 

Prof. Dr. Thomas Lenk 

Die divergierenden gesetzlichen Rahmenbedingungen vor dem Hintergrund 

der Umstellung auf doppische Rechnungslegungsgrundsätze in 

den einzelnen Bundesländern sowie deren unterschiedlich weit fortgeschrittene 

Umsetzung führen zu einem äußerst heterogenen Bild, in 

dem die verschiedenen Mischformen aus Kameralistik und kaufmännischer 

Buchführung nebeneinander stehen. Prinzipiell unterliegt die 

kommunale Finanzverwaltung bereits mit der Umstellung des öffentlichen 

Haushalts- und Rechnungswesens von kameralistischen auf 

doppische Grundsätze einer gesteigerten Transparenz. Sobald die ersten 

Jahresabschlüsse einer größeren Anzahl von Kommunen vorliegen, dürfte 

sich darüber hinaus die Frage nach deren Vergleichbarkeit und ihrer 

Eignung zur Einschätzung der wirtschaftlichen Lage und der Bonität ergeben. 

Neben externen Ratings durch die bekannten Agenturen, welche 

aus Kostengründen für die meisten Kommunen zunächst nicht infrage 

kommen dürften, ist eine Bonitätseinschätzung durch Banken in deren 

Rolle als Kreditgeber die wahrscheinlichere Variante. Da die meisten 

deutschen Banken dem „interne Rating-Ansatz“ (IRB) des Basel-II-Abkommens 

folgen, dürfte ein Vorliegen ausreichend kalibrierter interner 

Rating-Systeme lediglich eine Frage der Zeit sein. Ferner gewinnen 

bisher nicht oder nur rudimentär genutzte Finanzierungsinstrumente, 

wie beispielsweise Derivate, mehr und mehr an Bedeutung im kommunalen 

Kreditgeschäft. 

Dr. Oliver Rottmann 

Nicht zuletzt generiert die Herstellung einer Kompatibilität mit dem 

kaufmännischen Rechnungswesen für Kommunen transparentere Beurteilungsmöglichkeiten 

hinsichtlich Public-Private-Partnership-Projekten. 

Nach kameralistischen Kriterien bildet der Liquiditätszufluss nicht selten 

das wesentliche Beurteilungselement derartiger Projekte. Eine Beurteilung 

desselben Projekts unter den Gesichtspunkten einer erweiterten, 

ressourcenverbrauchsorientierten Sichtweise muss dabei nicht zwangsläufig 

zum gleichen Ergebnis führen, da der reinen Liquiditätsbetrachtung 

noch weitere Kriterien, wie Ertragsorientierung (Vermeidung von 

Verlusten), Kapitalbindung und Auswirkungen auf die Bilanzstruktur, 

hinzugestellt werden.

Vorwort I 05 

Da die Bedeutung der Kreditwirtschaft in den letzten Jahren angesichts 

der (bis einschließlich 2006) gewachsenen Verschuldung deutlich 

zugenommen hat, dürften Banken eine wichtige Rolle im Prozess der 

Neuordnung und Strukturierung der doppischen Haushalte einnehmen. 

Insofern könnte sich das in der Kreditwirtschaft vorhandene umfangreiche 

Know-how zu Fragen der Bilanzanalyse und des Bilanzstruktur-, 

Anlage- und Risikomanagements als äußerst hilfreich erweisen. Die 

Möglichkeiten der Bonitätsermittlung durch externe und interne Ratings 

dürfte das Kommunalkreditgeschäft beeinflussen, wobei auch die Einführung 

neuer Kapitalmarktprodukte zu erwarten ist, z. B. im Rahmen 

des direkten Kapitalmarktzugangs der Kommunen. 

Die folgende Untersuchung soll zunächst den aktuellen Status quo im 

Rahmen der Umstellung auf die Doppik umreißen und ferner perspektivisch 

den Umgang mit den neu geschaffenen kommunalen Bilanzen und 

die dafür zweckmäßigen Instrumente untersuchen. Dabei konzentriert 

sich das Kapitel Schuldenmanagement zunächst auf die Passivseite; der 

Umgang mit den erstmals wertmäßig erfassten Aktiva wird in den Kapiteln 

Bilanzstrukturmanagement sowie Cash Management diskutiert. Darüber 

hinaus befassen sich die Kapitel Rating und Bilanzanalyse mit der 

Problematik der Bonitätsermittlung kommunaler Gebietskörperschaften. 

Leipzig, im August 2007 

Prof. Dr. Thomas Lenk 

Dr. Oliver Rottmann

06 I Inhalt

Inhalt I 07 

Inhalt 

1. Einführung 

1.1 Vorbemerkung 

1.2 Defizite der Kameralistik 

1.3 Die Doppik als Grundlage 

des neuen Rechnungswesens 

1.4 Status quo und Perspektiven 

der Doppik-Einführung in Deutschland 

1.5 Exkurs: Internationale Anwendung der IPSAS 

08 

08 

09 

10 

12 

2. Untersuchungsergebnisse: 

Das kommunale Finanzwesen vor dem 

Hintergrund der Doppik-Einführung 

2.1 Einführung 

2.2 Schuldenmanagement 

2.3 Bilanzstrukturmanagement 

2.4 Cash Management 

2.5 Rating 

2.6 Bilanzanalyse 

13 

14 

18 

26 

27 

29 

3. Fazit 

33

08 I Einführung 

1. Einführung 

1 

Vgl. Hufnagel/Jürgens (2003), 

S. 138 

2 

Vgl. Leupold (1942), S. 1 f 

3 

Vgl. Lüder (2001), S. 7 

1.1 Vorbemerkung 

Das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen 

in Deutschland befindet sich im Umbruch. 

Die seit den 1990er-Jahren voranschreitende 

Verwaltungsmodernisierung unterliegt mehr 

und mehr Transparenz- und Effizienzpostulaten. 

Die sich unter den Bezeichnungen „Neues 

Kommunales Finanzmanagement“ (NKF), 

„Neues Steuerungsmodell“ (NSM) oder „New 

Public Management“ (NPM) vollziehende 

Umgestaltung sieht u. a. die Bündelung von 

Fach- und Ressourcenverantwortung sowie 

Dezentralisierung und Serviceorientierung 

bei der Erstellung von Verwaltungsleistungen 

vor. 1 Besonders das System der Rechnungslegung 

spielt im Rahmen der Reformziele 

eine bedeutende Rolle. Im Zuge der Reformen 

wird intendiert, von der Methode der Kameralistik 

zur doppelten Buchführung überzugehen. 

Die sogenannte Doppik (doppelte Buchführung 

in Kontenform) stellt dabei das Kernstück des 

NKF dar. Die intendierte Zielsetzung impliziert 

hierbei, Kosten und Erlöse, Aufwendungen und 

Erträge separat zu verbuchen, um somit ein 

aussagekräftigeres Bild über die kommunale 

Finanzsituation erhalten zu können, als es die 

Kameralistik ermöglicht. 

1.2 Defizite der Kameralistik 

Die originäre Verwaltungsbuchführung als 

ursprünglich intendierte Erfolgsermittlung 

wurde im Laufe der Zeit in den meisten 

Ländern und Gemeinden mehr und mehr 

dem Haushaltsgedanken unterworfen. Damit 

wich die Funktion der Buchführung, die 

Erfolge zu ermitteln, der Erbringung des 

Nach weises, inwiefern der Haushaltsplan 

eingehalten wurde. 2 Die Verwaltungsbuchführung 

erhielt den Charakter einer reinen 

Kassen rechnung. Bei der Kameralistik handelt 

es sich um ein Verfahren der einfachen 

Buchführung, bei dem jeder Geschäftsvorfall 

ausschließlich auf einem Konto verbucht wird. 

Es erfolgen allerdings in der Regel auf einem 

Konto zwei Buchungen je Geschäftsvorfall: 

die Soll-Stellung bei Fälligkeit der Zahlung und 

die Ist-Buchung bei Zahlungseingang bzw. 

-ausgang. Besteht ein Rechnungssystem aus 

mehreren Hauptrechnungen, ist die Zahlung 

zweckmäßiger im Verbund zu führen, wofür 

allerdings die doppelte Buchführung besser 

geeignet ist. 3 Kameralistisches Rechnungswesen 

findet Eignung, um Zahlungsvorgänge 

aufzuzeigen. Mittelherkunft und -verwendung 

werden verdeutlicht. Seit den 1990er-Jahren 

verbreitete sich allerdings die Ansicht, dass 

eine singuläre Betrachtung von Zahlungsvorgängen 

nicht ausreicht, da Ressourcenverbräuche 

nicht sichtbar werden. In der Verwaltungskameralistik 

findet bspw. keine Abschreibung 

bei Wertminderung des Anlagevermögens 

statt. Damit fehlen Informationen, die eine 

Beurteilung der Effizienz von Verwaltungshandeln 

unterstützen. Der Versuch einer 

Beseitigung dieser evidenten Schwächen 

führte zu Erweiterungen der Kameralistik, was 

allerdings eine Reihe von Neben- und Ergänzungsrechnungen 

notwendig machte. Daraus 

resultierte wiederum ein Verlust an Übersichtlichkeit. 

Eine weitere Schwäche des Systems 

liegt in deren geringer Verbreitung. Die 

Kameralistik findet international als Buchungssystem 

keine Anerkennung. Das Rechnungswesen 

der privaten Wirtschaftseinheiten 

basiert fast ausschließlich auf dem System 

der doppelten Buchführung. Im Öffentlichen 

Sektor steigt seit geraumer Zeit die Tendenz, 

Einrichtungen auszugliedern und in diesen die 

doppelte Buchführung zu implementieren. 

Eine Koexistenz in der Anwendung zweier

Einführung I 09 

nicht kompatibler Rechensysteme konterkariert 

allerdings eine zielführende Beurteilung 

der wirtschaftlichen Lage des „Konzerns 

Stadt“. 4 Der aufgrund der evidenten Schwächen 

der Kameralistik entstandene Reformprozess 

versuchte, als Alternativmodell ein 

doppisches Buchungssystem im öffentlichen 

Rechnungswesen durchzusetzen. Der folgende 

Abschnitt analysiert den Status quo der Reformbestrebungen, 

den Stand der Umsetzung 

sowie perspektivische Umsetzungsschritte in 

den einzelnen deutschen Bundesländern. 

1.3 Die Doppik als Grundlage des neuen 

Rechnungswesens 

1.3.1 Ausgestaltung einer integrierten 

Verbundrechnung (Doppik) 

Die Doppik bildet die Grundlage eines Systems 

der Mehrkomponentenrechnung. In dieser integrierten 

Verbundrechnung (IVR) werden die 

Finanz-, Vermögens- und Ergebnisrechnung 

sowie die Kosten- und Leistungsrechnung 

als Unterelement miteinander verbunden. 

Die Finanzrechnung bildet Einnahmen und 

Ausgaben sowie am Ende des Haushaltsjahres 

die Veränderungen im Bestand liquider Mittel 

ab. Sie stellte vormals das Kernelement der 

Kameralistik dar. Durch Einbeziehung der 

Investitionen in die Finanzrechnung kann dem 

Informationsanspruch gegenüber der Öffentlichkeit 

in höherem Maße Rechnung getragen 

werden. 5 Die Ergebnisrechnung als zweite 

Säule der integrierten Verbundrechnung ist 

mit der Gewinn- und Verlustrechnung des 

kaufmännischen Rechnungswesens vergleichbar. 

Aufwendungen und Erträge werden in ihr 

erfasst; am Ende des Haushaltsjahres weist sie 

das Jahresergebnis aus. Unter Einbeziehung 

einer Kosten- und Leistungsrechnung und in 

Verbindung mit der Finanzrechnung wird von 

der „erweiterten Kameralistik“ gesprochen. 

Das neue Element innerhalb dieses Drei- 

Komponenten-Systems auf kommunaler Ebene 

stellt die Vermögensrechnung dar. 6 Diese 

kommunale Bilanz bildet das Vermögen sowie 

das Kapital und die Schulden der Kommune 

ab. Das Jahresergebnis als Abschluss der Vermögensrechnung 

dient der Beurteilung des finanziellen 

Handelns. 7 Zusammenfassend kann 

als Vorteil angesehen werden, dass zukünftige 

Verpflichtungen, wie bspw. Pensionszahlungen, 

in Form von Rückstellungen berücksichtigt 

werden. Aber auch Abschreibungen 

und Forderungen werden genauer dokumentiert. 

Diesem reformierten Rechnungswesen 

wird ein reformiertes Haushaltswesen zur 

Seite gestellt, welches den Finanz- und den 

Ergebnishaushalt beinhaltet. 8 Die integrierte 

Verbundrechnung wird in der folgenden Grafik 

dargestellt. 

1. Integrierte Verbundrechnung 

Finanzrechnung 

Einnahmen 

Finanzhaushalt 

(geplante Finanzrechnung) 

Aktiva 

Ausgaben 

Einnahmen Ausgaben 

(Zahlungswirksame Erträge/ 

Aufwendungen; weitere Zahlungen 

– (Des-)/Inves titionen; Aufnahme/ 

Tilgung von Krediten ...) 

Planvermögensrechnung 

Quelle: in Anlehnung an Lüder (2001), hier zitiert nach Hilgers (2007), S. 189 

4 

Vgl. Lüder (2001), S. 11 

5 

Vgl. Schwarting (2001), S. 283 

6 

Vgl. Lüder (1999), S. 8 

7 

Vgl. Schwarting (2001), S. 283 

8 

Vgl. Hilgers (2007), S. 189 

reformiertes 

Rechnungswesen 

Passiva 

Ergebnisrechnung 

Vermögensrechnung 

Aufwendungen 

Erträge 

Kosten- und 

Leistungsrechnung 

Kosten Leistungen 

Ergebnishaushalt 

(geplante Aufw./ 

Erträge) 

gepl. Aufw. 

reformiertes 

Haushaltswesen 

gepl. Ertrag


2. Zusammenhang IPSAS und GoB 

Koordinierung/Abgleich 

unternehmerisch – öffentlich 

IPSAS 


national – international 

1.3.2 Rechtliche Rahmenbedingungen 

Die privatwirtschaftliche Rechnungslegung 

hat den Anforderungen des HGB, zunehmend 

jedoch den International Accounting Standards 

(IAS) sowie den International Financial Reporting 

Standards (IFRS) zu entsprechen. Auf 

dieser Basis sind Regeln erarbeitet worden, die 

als Grundlage der Rechnungslegung im Öffentlichen 

Sektor dienen sollen: Die International 

Public Sector Accounting Standards (IPSAS). 

In Verbindung mit den Grundsätzen ordnungsmäßiger 

Buchführung (GoB – privatwirtschaftlich) 

und den Grundsätzen ordnungsmäßiger 

öffentlicher Buchführung (GoöB – Öffentlicher 

Sektor) ergibt sich folgender Zusammenhang: 

IAS/IFRS 

GoöB 


national – international 

GoB 


unternehmerisch – öffentlich 

Bundesland 11 ist noch keine Entscheidung über 

die zukünftige Buchungsweise getroffen worden. 

Grundsätzliche Unterschiede bestehen 

darüber hinaus im Zeitpunkt des Erlasses und 

Inkrafttretens der Gesetzesvorlagen. Tabelle 3 

bietet einen zeitlichen Überblick über den 

Stand der Doppik-Umsetzung in Deutschland. 

Darüber hinaus sind Unterschiede im Umfang 

der Berichterstattung, den Bewertungsgrundsätzen 

des Sach- und Beteiligungsvermögens 

sowie bei Pensionsrückstellungen festzustellen. 

12 

In Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und 

dem Saarland wird neben der Eröffnungsbilanz 

auch Anhang und Lagebericht zur Berichterstattung 

herangezogen. In Rheinland-Pfalz 

werden nur der Anhang und die Übersichten 

zur Eröffnungsbilanz (neben dieser selbst) ausgewertet. 

Die übrigen Bundesländer, welche 

bereits mit dem Umstellungsprozess begonnen 

haben (Hessen und Niedersachsen), weisen 

diesbezüglich keine Angaben aus. 

Das Sachanlagevermögen unterliegt landesspezifischen 

Bewertungsansätzen, vor allem 

in Bezug auf die Hilfswerte. Grundsätzlich 

gilt nach Beschluss der Innenministerkonferenz 

vom 21. November 2003: 

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Bölsenkötter (2007), S. 15 

9 

NW, NI, RP, ST, SL, HH, BW, 

BB, HB, MV und SN 

10 

HE, BY, TH und SH 

11 

BE 

12 

Die Angaben beziehen sich 

auf einen Unternehmensvortrag 

der PricewaterhouseCoopers 

AG auf dem 

NKF-Bundeskongress am 

7. November 2006. 

13 

Institut der Wirtschaftsprüfer 

1.4 Status quo und Perspektiven der 

Doppik-Einführung in Deutschland 

Der Status quo der Reformbestrebungen auf 

Länderebene verläuft in Deutschland sehr heterogen. 

Elf der 16 deutschen Bundesländer 

streben einen Übergang zur Doppik an 9 , in 

vier Bundesländern besteht ein Wahlrecht zwischen 

Kameralistik und Doppik 10 und in einem 

„Bei der Eröffnungsbilanz ist neben der 

Bewertung nach Anschaffungs- und Herstellungsaufwand 

auch eine Bewertung nach 

vorsichtig geschätzten Zeitwerten möglich, 

wobei bei beiden Modellen Sonderregelungen 

für Bewertungserleichterungen vorgesehen 

werden. Die Festlegung des maßgebenden 

Bewertungsverfahrens für die Eröffnungsbilanz 

erfolgt durch die Länder, wobei diese die zu 

erwartende Stellungnahme des IDW 13 in ihre 

Entscheidungsfindung einbeziehen.“

Einführung I 11 

3. Stand der Doppik-Umsetzung in Deutschland (2007) 

Kommunalebene 

Landesebene 

Umstellungsbeginn ab ... Vollendung der Umstellung ... 

Baden-Württemberg 2009 2013 Erweiterte Kameralistik 

Brandenburg 

Modellprojekte bis 

30.09.2007 

2011 Kameralistik 

Bremen Doppik; Vollendung 2008 

Hamburg Doppik seit 2006 eingeführt; Doppisches Haushaltswesen ab 2008 

Doppik 

Mecklenburg- 

Vorpommern 

2008 2012 Kameralistik 

Nordrhein-Westfalen 2005 2008 Einführung der IVR 14 

Niedersachsen 2006 2011 Kameralistik 

Rheinland-Pfalz Mitte 2006 2008 Kameralistik 

Saarland Mitte 2007 2008 Kameralistik 

Sachsen 2008 2013 Optimierte Kameralistik 

Sachsen-Anhalt 2006 2010 Kameralistik 

Bayern Kameralistik/Doppikoption 2007 Kameralistik 

Wahlrecht 

Hessen Erweiterte Kameralistik/Doppik bis 2011 Ab 2008 

Doppisches Rechnungsund 

Haushaltswesen 

Schleswig-Holstein Erweiterte Kameralistik/Doppik ab 2009 Optimierte Kameralistik 

Thüringen Traditionelle Kameralistik/Doppik ab 2009 Kameralistik 

Berlin 

Erweiterte Kameralistik 

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Hilgers (2007), S. 191 

Eine weitere Grundlage bildet die Stellungnahme 

des IDW zur Rechnungslegung der öffentlichen 

Verwaltung nach den Grundsätzen der 

doppelten Buchführung. Darin ist Folgendes 

festgeschrieben (Tz 19): 

„Für die Eröffnungsbilanz der öffentlichen Verwaltung 

gelten die Grundsätze für die Gliederung 

der Bilanz (Tz. 68 ff.) entsprechend. Bei 

der erstmaligen Bewertung sind die Vermögensgegenstände 

zu Zeitwerten anzusetzen. 

Damit wird die Anschaffung bzw. Herstellung 

des Vermögensgegenstandes zu dem Zeitpunkt 

fingiert, zu dem erstmals die Grundsätze der 

doppelten Buchführung angewendet werden. 

Die häufig problematische Ermittlung der 

(fortgeführten) Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten 

für weit vor dem Stichtag der 

Eröffnungsbilanz erworbene oder hergestellte 

Vermögensgegenstände wird dadurch ver- 

14 

Integrierte Verbundrechnung


15 

HE, NI, RP, ST, SL, BW, BB, 

HB, MV und SN 

16 

Kann der Anschaffungs- oder 

Herstellungswert eines 

Vermögensgegenstandes bei 

der Aufstellung der ersten 

Eröffnungsbilanz nicht 

mit vertretbarem Aufwand 

ermittelt werden, so gilt der 

auf den Anschaffungs- oder 

Herstellungszeitpunkt rückindizierte 

Zeitwert am Stichtag 

der ersten Eröffnungsbilanz 

als Anschaffungs- oder 

Herstellungswert. 

17 

NW und BB 

18 

HE und HH 

19 

NI, RP, ST und BW 

20 

Vgl. Hilgers (2007), S. 191. 

21 

Bundesrechnungshof (2006), 

S. 12 

mieden. Erhaltene Investitionszuschüsse u. Ä. 

sind nicht von dem geförderten Aktivposten 

abzusetzen (vgl. Tz. 39).“ 

Lediglich Nordrhein-Westfalen und Hamburg 

nutzen Zeitwerte für die Bestimmung der 

Werte von Sachanlagevermögen. Die übrigen 

analysierten Bundesländer 15 setzen die Anschaffungs- 

bzw. Herstellungskosten abzüglich 

der Abschreibungen als Werte an. Hilfswerte 

stellen aktuelle Wiederbeschaffungszeitwerte, 

Ertrags- und Vergleichswerte sowie rückindizierte 

Werte 16 dar. 

Ähnlich ist die Wertbestimmung des Beteiligungsvermögens. 

Nordrhein-Westfalen und 

Hamburg benutzen die aktuellen Zeitwerte, 

wohingegen die o. g. Bundesländer das 

anteilige Eigenkapital zur Wertbestimmung 

heranziehen. Auch hier werden unter Umständen 

Hilfswerte genutzt. Dies sind bspw. 

Anschaffungs- und Herstellungskosten oder 

Börsen- bzw. Marktpreise. 

Der Ansatz der Pensionsrückstellungen ist 

ebenso unterschiedlich. Werden sie in einigen 

Bundesländern mit 5 % 17 oder 6 % 18 bewertet, 

ist in anderen das EStG maßgebend 19 . 

Auf Bundesebene ist das kameralistische System 

der Geldverbrauch-Erfassung weiter vorherrschend. 

Der Bundesrechnungshof empfahl 

2006 dem Bund, an den positiven Erfahrungen 

der Doppik auf Landesebene anzuknüpfen 

bzw. die Reformen auf Bundes ebene voranzubringen. 

Wird dem nicht nachgegangen, 

können sich unterschiedliche Systeme entwickeln, 

die die Vergleichbarkeit zwischen den 

föderalen Ebenen erschweren. 20 

Diese kurzen Erläuterungen verdeutlichen das 

teils heterogene Vorgehen bei der Einführung 

der Doppik in den Bundesländern. Anpassungs- 

und Veränderungsnotwendigkeiten 

werden sich im Praxiseinsatz herausstellen. 

1.5 Exkurs: Internationale Anwendung der 

IPSAS 

Die Anwendung der IPSAS im internationalen 

Vergleich ist sehr unterschiedlich. OECD und 

NATO wenden bereits derartige Vorschriften 

an, die Europäische Kommission plant deren 

Einführung. Die Einführung der IPSAS- 

Regelungen wurde 2006 vo n den Vereinten 

Nationen beschlossen und soll zum 1. Januar 

2010 angewandt werden. 21 

Neben diesen Institutionen wenden bereits 

zahlreiche Staaten die IPSAS an. In Europa 

waren es im März 2006 die Länder Albanien, 

Frankreich, Ungarn, die Niederlande, Norwegen, 

die Slowakei und die Schweiz. Dar aus 

wird ersichtlich, dass ein Großteil Europas keine 

oder nur geringe Erfahrungen mit diesem 

Bereich des öffentlichen Rechnungswesens 

besitzt. Noch deutlicher wird der Anspruch 

an eine Einführung der IPSAS, wenn man die 

internationale Entwicklung betrachtet. Neben 

China, Südafrika, Indien oder Israel haben 

auch kleine Nationen wie beispielsweise Osttimor, 

Laos oder die Malediven die Anwendung 

zumindest beschlossen oder gar umgesetzt. 

Eigene, mit den IPSAS jedoch weitestgehend 

übereinstimmende Standards wenden Australien, 

Kanada, Neuseeland, Großbritannien sowie 

die Vereinigten Staaten an. 

Es wird evident, dass der internationale Konvergenzprozess 

der kommunalen Rechnungslegungsstandards 

bereits weit fortgeschritten 

und Europa diesbezüglich eher die Rolle eines 

Nachzüglers beschieden ist.

Untersuchungsergebnisse I 13 

2. Untersuchungsergebnisse 

Das kommunale Finanzwesen vor dem Hintergrund 

der Doppik-Einführung 

2.1 Einführung 

Die divergierenden gesetzlichen Rahmenbedingungen 

in den einzelnen Bundesländern 

sowie deren unterschiedlich weit fortgeschrittene 

Umsetzung führen in der Gesamtperspektive 

zu einem äußerst heterogenen Bild, 

in dem die verschiedenen Mischformen aus 

Kameralistik und kaufmännischer Buchführung 

nebeneinander stehen. Eine weitere 

Problematik zeigt sich in der Frage, ob sich 

die öffentlichen Haushalte an den teilweise 

als reformbedürftig geltenden Regelungen 

des HGB orientieren oder eine Einführung 

der internationalen, auf den IFRS basierenden 

IPSAS erwägen sollten. 22 Letztere sind deutlich 

komplexer in der Handhabung, hätten jedoch 

gegenüber den HGB-Regelungen einige nicht 

unbedeutende Vorteile 23 , so etwa die realitätsnahe 

Bewertung von Gegenständen des Anlagevermögens 

(keine stillen Reserven) und die 

in der HGB-Praxis als schwebende Geschäfte 24 

generell nicht enthaltene bilanzielle Abbildung 

von Derivaten, welche sich besonders im kommunalen 

Schuldenmanagement wachsender 

Beliebtheit erfreuen. Auch hier haben sich bereits 

Mischformen herausgebildet, die internationale 

Regelungen teilweise berücksichtigen 

(z. B. Eröffnungsbilanz per 01.01.2006 der 

Stadt Hamburg). 

Darüber hinaus dürfte sich, sobald die ersten 

Jahresabschlüsse einer größeren Anzahl von 

Kommunen vorliegen, zweifellos die Frage 

nach deren Vergleichbarkeit und ihrer Eignung 

zur Einschätzung der wirtschaftlichen Lage 

und der Bonität ergeben. Neben externen Ratings 

durch die bekannten Agenturen, welche 

aus Kostengründen für die meisten Kommunen 

nicht infrage kommen dürften, ist eine Bonitätseinschätzung 

durch Banken in deren Rolle 

als Kreditgeber die wahrscheinlichere Vari- 

ante. Da die meisten deutschen Banken dem 

„interne Rating-Ansatz“ (IRB) des Basel-II- 

Abkommens folgen, dürfte ein Vorliegen ausreichend 

kalibrierter interner Ratingsysteme 

lediglich eine Frage der Zeit sein. Hierauf wird 

vertiefend im Abschnitt 2.5 eingegangen. 

Die Herstellung einer Kompatibilität mit dem 

kaufmännischen Rechnungswesen eröffnet 

den Kommunen darüber hinaus transparentere 

Beurteilungsmöglichkeiten hinsichtlich Public- 

Private-Partnership-Projekten 25 . Nach kameralistischen 

Kriterien bildet der Liquiditätszufluss 

das wesentliche Beurteilungselement derartiger 

Projekte. Eine Beurteilung desselben 

Projekts unter den Gesichtspunkten einer 

erweiterten, ressourcenverbrauchsorientierten 

Sichtweise muss dabei nicht zwangsläufig 

zum gleichen Ergebnis führen, da der reinen 

Liquiditätsbetrachtung noch weitere Kriterien, 

wie Ertragsorientierung (Vermeidung von 

Verlusten), Kapitalbindung und Auswirkungen 

auf die Bilanzstruktur ( vgl. Abschnitt 2.6), 

hinzugestellt werden. 

Eine in ihren künftigen Auswirkungen noch 

nicht hinreichend beurteilbare Funktion eines 

Jahresabschlusses bzw. Geschäftsberichtes 

besteht des Weiteren in der zu erwartenden 

höheren Öffentlichkeitswirksamkeit aufgrund 

seiner im Vergleich zu kameralistischen 

Rechenwerken einfacheren Zugänglichkeit gegenüber 

einem breiteren Publikum; ein Effekt, 

der insbesondere bei den vergleichsweise 

bürgernahen kommunalen Haushalten, deren 

„Shareholder“ ihre Einwohner darstellen, eine 

gewisse Sensibilität besitzen dürfte. Die durch 

die Publikation von Jahresabschlussberichten 

steigende Transparenz und Verständlichkeit 

könnte in vielen Fällen einen nicht unerheblichen 

Druck der Öffentlichkeit über Medien, 

22 

Vgl. Bräunig (2007), S. 83 

23 

Vgl. Bolsenkötter (2007), 

S. 23 

24 

Als sogenanntes „schwebendes 

Geschäft“ wird im 

deutschen Handelsrecht ein 

Schuldverhältnis (Vertrag) 

bezeichnet, dessen Erfolg 

noch nicht realisiert wurde. 

Infolgedessen finden in der 

dem Realisationsprinzip 

verpflichteten deutschen 

Handelsbilanz mit Ausnahme 

etwaiger Drohverlustrückstellungen 

derartige Geschäfte 

keinen Niederschlag. Die 

IFRS enthalten dagegen mit 

IAS 39 einen sehr umfangreichen 

Standard, welcher 

sich ausschließlich mit der 

Bewertung, Erfolgswirksamkeit 

und Bilanzierung derivativer 

Finanzinstrumente 

beschäftigt. 

25 

Public Private Partnership 

(PPP) stellt eine Kooperation 

bzw. einen Leistungsaustausch 

zwischen der Öffentlichen 

Hand und privaten 

Unternehmen dar. An einer 

PPP sind mindestens ein 

öffentlicher und ein privater 

Partner beteiligt. Die Ziele 

beider Partner müssen dabei 

kompatibel sein, sie weisen 

häufig einen komplementären 

Charakter auf (Budäus 

2004, S. 12). Nicht selten 

stellt die private Seite im 

Zuge einer Teilprivatisierung 

auch den Betreiber 

oder ist an den Einnahmen 

beteiligt. Als bedeutendes 

Beispiel ist das deutsche 

Lkw-Autobahnmautsystem 

aufzuführen, dessen Entwicklung, 

Umsetzung und 

Betrieb im Wesentlichen von 

einem privaten Konsortium 

getragen wurde, welches für 

den Bund die Autobahnmaut 

einzieht, an der es im Gegenzug 

beteiligt ist.

14 I Untersuchungsergebnisse 

26 

Hier insbesondere als sogenannte 

progressive Bilanzpolitik 

zu verstehen, welche 

den Einsatz von Bewertungsspielräumen, 

sachverhaltsgestaltenden 

Maßnahmen 

und Ermessensspielräumen 

zugunsten einer positiveren 

Darstellung der eigenen 

bilanziellen Verhältnisse 

beinhaltet. Einem „Schlechterrechnen“ 

durch den 

jeweiligen politischen Gegner 

dürfte mangels erforderlicher 

Zusatzinformationen aus der 

Verwaltung ggf. Grenzen 

gesetzt sein. 

Verbände u. Ä. auf die Administration der 

Kommunen ausüben, deren Leistungen künftig 

auch am Umgang mit dem kommunalen Vermögen 

gemessen werden. Es ist nicht 

auszuschließen, dass insofern ein politisch 

motivierter Gestaltungswille die Bilanzierungspraxis 

beeinflussen könnte. Bilanzpolitik 26 

ist auch in der Privatwirtschaft ein mitunter genutztes 

Mittel zur Herstellung einer positiveren 

Außenwirkung. 

Da die Bedeutung der Kreditwirtschaft als 

Stakeholder der Kommunen in den letzten 

Jahren angesichts der (bis einschließlich 2006) 

gewachsenen Verschuldung deutlich zugenommen 

hat, dürften die Banken eine wichtige 

Rolle im Prozess der Neuordnung und Strukturierung 

der doppischen Haushalte einnehmen. 

Insofern könnte sich das in der Kreditwirtschaft 

vorhandene umfangreiche Know-how 

zu Fragen der Bilanzanalyse und des Bilanzstruktur-, 

Anlage- und Risikomanagements als 

äußerst hilfreich erweisen. 

Die Möglichkeiten der Bonitätsermittlung 

durch externe und interne Ratings dürfte das 

Kommunalkreditgeschäft beeinflussen, wobei 

auch die Einführung neuer Kapitalmarktprodukte 

neben dem klassischen Pfandbrief zu 

erwarten ist, etwa ein direkter Kapitalmarktzugang 

der Kommunen. 

Von der Modernisierung der Verwaltung 

erwartete Effizienzsteigerungen, etwa durch 

die Etablierung von Cash Management- oder 

Ressourcen- und Beschaffungsmanagementsystemen 

innerhalb des Konzerns Kommune, 

attestieren Banken ebenfalls eine bedeutende 

Rolle als Abwickler des Zahlungsverkehrs der 

Kommunen und ihrer Tochtergesellschaften. 

Die Interaktionen zwischen Kommunen und 

Banken in diesen einzelnen Bereichen sollen 

im Folgenden näher betrachtet werden. 

2.2 Schuldenmanagement 

2.2.1 Vorbemerkung 

Eine Bewertung der Vermögensseite findet 

im kommunalen Rechnungswesen im Rahmen 

kameralistischer Grundsätze nicht statt, der 

Umgang mit der Verschuldung und deren 

Kosten wird bisher überwiegend passiv vollzogen. 

Angesichts wachsender Verschuldung 

(bis 2006) und allmählich steigender Zinssätze 

für das steigende Kassenkreditvolumen 

(Abbildung 4; 12,5 Mrd. davon allein in NRW) 

wird der bestehende Handlungsbedarf jedoch 

von einer zunehmenden Zahl von Kommunen 

wahrgenommen. Dabei wird sich im Wesentlichen 

auf das Schuldenmanagement konzentriert. 

Eine Studie der Universität Potsdam auf der 

Basis des Jahres 2003 zeigte, dass Kommunen 

mit höherer Verschuldung Vorreiter bei 

der Implementierung von Strukturen zum 

aktiven Umgang mit Schulden und zu den 

daraus resultierenden Lasten sind. Das Handlungstempo 

in der Praxis ist insofern davon 

abhängig, wie prekär die Haushaltslage bereits 

ausfällt.


4. Verschuldung der Gemeinden 

Lang- und kurzfristige Verschuldung der Gemeinden 

in Mrd. Euro 

90 

88,3 

88 

86 

28 

25 

20 

87,5 87,1 87,1 

88,9 

89,3 88,75 88,13 

27,6 

23,95 

20,2 

15 

16,3 

10 

6,0 

6,9 

9,0 

10,7 

5 

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 

langfristige Schulden 

kurzfristige Schulden „Kassenkredite“ 

* Stand: 3. Quartal 2006 (ohne Stadtstaaten); 

langfristige Schulden: Kreditmarktschulden 

i. w. S. sowie Schulden der öffentlichen Haushalte 

Grafik: Deutscher Städte- und Gemeindebund, www.dstgb.de 

Quelle: Darstellung des DStGB nach Angaben des Statistischen Bundesamtes 

2.2.2 Kreditmanagement 

Eine aktive Marktbearbeitung sowie ein Vergleich 

von Finanzierungsalternativen finden 

in vielen Kommunen noch nicht in ausreichendem 

Maße statt. So stellt z.B. Birkholz 

(2006) fest, dass knapp die Hälfte (46,2%) der 

befragten Kommunen nicht mehr als sieben 

Darlehensangebote am Markt einholt. 27 In der 

Regel wird dazu ein standardisiertes Verfahren 

(auf Basis eines Vordrucks) genutzt. Ausschreibungen 

auf der Grundlage der europäischen 

Dienstleistungsrichtlinie werden nur in Ausnahmefällen 

vorgenommen – was jedoch angesichts 

des im europäischen Vergleich zunehmend 

konvergierenden Zinsniveaus auch keine 

wesentlich günstigeren Angebote erwarten lassen 

dürfte. Die isolierte Betrachtung einzelner 

Investitionsprojekte und deren Finanzierung 

wird erst allmählich durch eine Sichtweise der 

Gesamtverschuldung als Portfolio abgelöst. 

Dadurch werden hohe Zinsbindungsquoten 

und inflexible Verschuldungsstrukturen in 

den Darlehensportfolios der Kernhaushalte 

sichtbar. In den (meist privatwirtschaftlich 

organisierten) Eigengesellschaften ist der 

Anteil kurz- und mittelfristiger Verschuldung 

dagegen höher. 28 Angesichts der Anstrengung 

zur Reduzierung der Zinsbelastung rückt die 

Problematik des steigenden Kassenkreditvolumens 

(vgl. Abbildung 4) zunehmend in den 

27 

Vgl. Birkholz (2006), S. 15 

28 

Vgl. Birkholz (2006), S. 17


29 

Vgl. Lenk (2007) 

30 


31 

Vgl. Landkreistag Rheinland- 

Pfalz (2006) 

32 


33 

Zu Swapgeschäften vgl. u.a. 

Hull (2006), S. 194f. 

Fokus. Ein nicht geringer Teil dieser inzwischen 

dauerhaft beanspruchten Kredite wird 

als Überziehungskredit geführt und variabel 

verzinst. Dies wirkt sich gerade auf die kurzfristige 

Zinslast negativ aus, 29 insbesondere 

seit der durch die EZB eingeleiteten Zinswende. 

Die entstandenen quasi-permanenten, 

variablen verzinsten Sockelbestände an Kassenkrediten 

sind insofern aus einem langfristig 

orientierten Blickwinkel zu betrachten, der 

auch das resultierende Zinsänderungsrisiko in 

Betracht zieht. 

Die Möglichkeiten des direkten Kapitalmarktzugangs 

oder günstigerer Kreditkonditionen, 

die sich aus kommunalen Kooperationen zur 

Bündelung des gemeinsamen Kreditbedarfs 

ergeben, werden trotz einiger erfolgreicher 

Beispiele von den weitaus meisten Kommunen 

als nicht praktikabel abgelehnt. 30 

Als Hauptgrund wird ein hoher Koordinationsaufwand 

genannt; die zu erwartenden 

Vorteile werden als gering eingeschätzt. Auch 

hier dürfte den Kommunen ein zu stark einzelprojektorientiertes 

Planungswesen im Weg 

stehen. Als sinnvoll könnte sich hier die Schaffung 

einer Plattform erweisen, auf welcher 

Kommunen ohne größeren Aufwand andere 

Gebietskörperschaften finden können, welche 

ähnliche Finanzierungsbedarfe aufweisen. 

Dieser Weg interkommunaler Kooperation wird 

in der Schweiz bereits beschritten; es existiert 

mit der Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden 

(ESG) eine zentrale Institution. 

In Deutschland nutzen bisher nur einige Landkreise 

in Rheinland-Pfalz seit 2005 die Möglichkeit 

einer Darlehensgemeinschaft, wobei 

sich die durch die Bündelung erzielte Verhandlungsmacht 

in den Kreditkonditionen insofern 

deutlich positiv bemerkbar machte, dass das 

Niveau des Bundeslandes erreicht wurde. 31 

2.2.3 Risikomanagement und 

Derivateeinsatz 

Neben den aufgeführten Maßnahmen zur 

Verminderung von Lasten aus der hohen Verschuldung 

besteht die Möglichkeit der Identifikation 

von Zins- und Prolongationsrisiken 

in den Schuldenportfolios der Gemeinden. Im 

Vordergrund steht dabei das die Kommunen 

betreffende Zinsänderungsrisiko bei den oft 

abgeschlossenen langfristigen Festzinsvereinbarungen. 

Die daraus resultierende hohe Zinsbindungsquote 

birgt das Risiko, bei fallendem 

Marktzins zu hohe Zinsen zu zahlen. Das 

Prolongationsrisiko besteht in zeitlich nicht 

hinreichend diversifizierten Festzinsvereinbarungen. 

Laufen zahlreiche Vereinbarungen an 

eng beieinander liegenden Terminen ab, so 

besteht im Falle zwischenzeitlich gestiegener 

Zinsen das Risiko einer sprunghaften Verteuerung 

des Schuldenportfolios. Während sich 

dem Prolongationsrisiko recht einfach durch 

eine stärkere Streuung der Auslauftermine für 

Festzinsvereinbarungen oder mit sogenannten 

„forward rate agreements“ (FRA), bei denen 

bereits zu einem gegenwärtigen Zeitpunkt ein 

Festzins für ein zukünftiges Darlehen vereinbart 

wird, begegnen lässt, erfreut sich im Umgang 

mit dem Zinsänderungsrisiko der Einsatz 

von Swaps und Zinsderivaten zunehmender 

Beliebtheit. „Forward rate agreements“ werden 

bislang (noch) eher selten genutzt, da sie 

in vielen Fällen gegen die Gemeindehaushaltsordnungen 

verstoßen, welche den Kauf eines 

derivativen Instruments ohne zugehöriges 

Grundgeschäft untersagen (sog. Konnexitätsprinzip) 

32 . Das zugehörige Grundgeschäft 

liegt beim FRA in der Zukunft. Bei einem Zinsswapgeschäft 

33 handelt es sich im Allgemei-


nen um einen Austausch der Fälligkeiten von 

Zinssatzvereinbarungen. So kann die Kommune 

beispielsweise das Zinsänderungsrisiko für 

eine variable Zinsposition begrenzen, indem 

sie selbige mithilfe eines Swaps für einen 

gewissen Zeitraum in eine Quasi-Festzinsposition 

umwandelt. Denkbar ist jedoch auch der 

umgekehrte Fall, in dem – in Erwartung eines 

fallenden Zins niveaus – eine eher hochverzinsliche 

Festzinsvereinbarung gegen eine variable 

Position getauscht wird. 

5. Swapgeschäft 

Kommune 

Kreditpartner 

Variabler Zins, 

zzgl. Kreditmarge 

Variabler Zins (z. B. 

3-Monats-Euribor) 

Festzins 

Swappartner 

Die Gestaltungsfreiheit der Finanzmarktakteure 

hinsichtlich der Ausgestaltung 

derivativer Finanzinstrumente lässt jedoch 

zahlreiche weitere Konstruktionen zu, von 

denen die Sicherung einer Zinsober- oder 

-untergrenze (cap/floor/collar) nur beispielhaft 

genannt seien. Insbesondere für den Umgang 

mit Derivaten ist es unerlässlich, für den 

Ausbau hinreichender eigener Kompetenzen 

zu sorgen. Während ein reines Sicherungsgeschäft 

zur Absicherung eines variablen Zinses 

unproblematisch ist, öffnen eher spekulative 

Kontrakte, 34 die zur Senkung der Zinslast 

abgeschlossen werden, oft erhebliche Risikopositionen. 

35 Die Versuchung, zugunsten der 

Reduzierung laufender Zinsausgaben erhebliche 

Risiken in der Zukunft aufzubauen, mag 

dabei unter anderem auch der aus kameralistischer 

Erfahrung entstammenden mangel n - 

den Zukunftsbetrachtung und Unterscheidungsfähigkeit 

zwischen Ausgaben und 

Aufwendungen zuzuschreiben sein. Als exemplarisch 

gelten mögen die bekannt gewordenen 

Fälle der Städte Hagen, Neuss, Solingen, 

Würzburg oder Pforzheim, die offenbar 

beim Kauf von hochkomplexen Derivaten (sog. 

CMS-Spread-Ladder-Swaps) ohne hinreichende 

eigene Chance/Risiko-Abwägungen 

oder Zinsmeinungen agierten. Da Derivate 

Quelle: Schwarting (2007), S. 108 

in der Regel so konstruiert sind, dass sie auf 

gegensätzlichen Zukunftserwartungen der 

Geschäftspartner beruhen, könnte angenommen 

werden, dass die Beziehung der Kommune 

zum Anbieter des Derivats im Prinzip dem 

partnerschaftlichen Status widerspricht. Dies 

ist jedoch nicht der Fall, da weder der Finanzdienstleister 

noch der Zinsmarkt sich gegen 

die Kommune stellt. Vielmehr wird das Interesse 

von Marktteilnehmern nach der Umsetzung 

der eigenen Portfoliostrategie zusammengeführt. 

Der Finanzdienstleister übernimmt hierbei 

die Funktion eines Vermittlers und sichert 

seinerseits Überhänge der nicht vermittelbaren 

Transaktion am Zinsmarkt ab. 

Die bisherige Vorgehensweise der Gebietskörperschaften 

orientiert sich offenbar im 

Wesentlichen am Ziel einer kurz- bis mittelfristigen 

Ausgabenvermeidung; ein Ansatz, 

der bereits in einigen Fällen zu erheblichen 

Problemen geführt hat. Für ein erfolgreiches 

Schulden- und Risikomanagement ist zunächst 

der Aufbau geeigneter Strukturen, Prozesse 

und Kompetenzen nötig. 36 Ohne eine 

vorherige Identifikation von Risiken und 

34 

Der spekulative Aspekt 

besteht hierbei in der 

Zinserwartung zum Zeitpunkt 

des Abschlusses. Die Aufgabe 

einer Festzinsposition 

zugunsten einer variablen 

Konstruktion impliziert aus 

Schuldnersicht eine „Wette“ 

auf einen fallenden bzw. 

zumindest gleichbleibend 

niedrigen Marktzins während 

der Laufzeit des Kontraktes. 

35 

Vgl. Lenk (2007) 

36 

Vgl. Lenk (2007)


37 

Vgl. Frischmuth (2006), 

S. 122ff. 

38 

Vgl. Birkholz (2006), S. 25f 

Chancen und der fundierten Bildung einer 

Marktmeinung bleibt der Einsatz von Instrumenten 

zur Portfoliosteuerung nur Stückwerk. 

Als Orientierung für den Aufbau adäquater 

Strukturen in den Kommunen könnten hierbei 

die 2005 in Kraft getretenen Mindestanforderungen 

an das Risikomanagement (MaRisk) 

der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht 

(BaFin) dienen, deren Regelungen 

auch vom Deutschen Städtetag in einer 

Musterdienstanweisung für die Aufnahme von 

Krediten 37 aufgegriffen werden. Als wesentliche 

Bestandteile einer adäquaten Organisationsstruktur 

nach den MaRisk sind folgende 

Punkte aufzuführen: 

• aufbauorganisatorische Strukturen (funktionale 

und organisatorische Trennung, 

„4-Augen-Prinzip“), 

• ablauforganisatorische Maßnahmen (Richtlinien 

zum Derivateeinsatz, Modellierung 

von Prozessen), 

• Sicherstellung einer hinreichenden Qualifikation 

der Mitarbeiter sowie 

• Schaffung einer geeigneten IT-Umgebung 

(Darlehensbuchhaltungssoftware, Risikomanagementtools). 

Es ist darüber hinaus festzuhalten, dass eine 

vollständige Geschäftsbesorgung des Risikomanagements 

durch externe Dritte nicht 

zielführend ist, da zu einer konsequenten 

Risikostrategie ebenfalls die Identifikation 

und das Handling einer daraus resultierenden 

Prinzipal-Agent-Konstellation mit entsprechend 

vorhandenen Informationsasymmetrien 

gehören, sodass der o. g. Aufbau eigener 

Kompetenzen unerlässlich ist. In der oben 

angeführten Studie der Universität Potsdam 

wird nahezu allen betrachteten Kommunen 

diesbezüglich erheblicher Nachholbedarf 

attestiert. Vor allem die notwendigen personellen 

Kapazitäten werden offenbar nicht 

oder unzureichend bereitgestellt. 38 Es wird 

ersichtlich, dass insbesondere eine intendierte 

Orientierung des kommunalen Schulden- und 

Risikomanagements an den MaRisk für den 

Finanzsektor eine Zusammenarbeit zwischen 

Banken und Kommunen nahe legt, welche 

über die reine Geschäftsbeziehung (Kreditverhältnis, 

Derivategeschäft) hinausgeht. 

2.3 Bilanzstrukturmanagement 

2.3.1 Vorbemerkung 

Die tief greifendste Umstellung innerhalb 

der Neuordnung der kommunalen Finanzplanung 

und -berichterstattung dürfte in der 

Identifikation und Bewertung kommunalen 

Vermögens liegen. Die Schaffung einer bilanziellen 

Aktivseite stellt einen Prozess dar, 

der den weitaus größten Teil der bundesdeutschen 

Gebietskörperschaften noch beschäftigt. 

Bis zum jetzigen Zeitpunkt (August 2007) 

haben fast alle Gebietskörperschaften in den 

umgestellten Bundesländern, darunter die 

Stadt Salzgitter und der Stadtstaat Hamburg, 

eine Eröffnungsbilanz vorgelegt; der erste vollständige 

Jahresabschluss für Hamburg wurde 

am 14.08.2007 der Öffentlichkeit im Rahmen 

einer Bilanzpressekonferenz vorgelegt. Es 

ist insofern noch verfrüht, die Auswirkungen 

dieser Vervollständigung der kommunalen 

Vermögensrechnung konkret antizipieren 

zu können, nichtsdestotrotz lassen sich einige 

Grundtendenzen darlegen. Die Aktivierung und 

Bewertung öffentlichen Vermögens ist mit den


Instrumenten der kaufmännischen Rechnungslegung 

nicht vollständig darstellbar. Selbst die 

über die Richtlinien des HGB weit hinausgehenden 

und zum Teil sehr detaillierten Regelungen 

der IFRS sind beispielsweise für die 

Bewertung von Infrastruktureinheiten wie Straßen 

oder Abwasserleitungen sowie öffentlicher 

Güter wie Denkmäler, Wasser- oder Grünflächen 

ungeeignet. Adäquate Konzepte (auf 

HGB-Basis) werden zurzeit z. B. an den 

Landesrechnungshöfen erarbeitet. Auch die 

internationalen, für die öffentliche Verwaltung 

entwickelten, auf den IFRS basierenden IPSAS 

enthalten bereits entsprechende Regelungen 

(IPSAS 17 Property, Plant and Equipment, 

IPSAS 21 Impairment of Noncash-generating 

Assets). Die bereits angedeutete heterogene 

Gesetzgebung in den Bundesländern lässt hier 

zunächst wenig Hoffnung auf eine einheitliche 

Handhabung in den Kommunen. Abbildung 6 

veranschaulicht den überschneidenden bzw. 

offenen Regelungsbedarf der verschiedenen 

Bilanzierungsstandards. Es ist allerdings 

davon auszugehen, dass sich die kommunalen 

Bilanzstrukturen in absehbarer Zeit von ihrer 

„Urform“, der Eröffnungsbilanz, entfernen 

werden. Die Gründe dafür liegen zum einen in 

dem Anpassungsdruck, der von dem Bemühen 

um ein gutes Rating erzeugt wird. Zum anderen 

legt das Ziel von Effizienzsteigerungen 

oder Kosten-Nutzen-Erwägungen die Veränderung 

von Vermögens- und Beteiligungsverhältnissen 

nahe. 39 Ebenso sind hier ordnungspolitische 

Richtungserwägungen (Effizienzpostulat 

versus Daseinsvorsorge) 40 von Relevanz. 

Darüber hinaus gewinnt im Bemühen um die 

Erreichung einer höheren Generationengerechtigkeit 

auch das Ziel der Fristenkongruenz 

6. Regelungsbereiche der IFRS und der IPSAS 

Gegenstandsbereich 

der Empfehlungen 

Δ 3 

Δ 1 

Δ 2 

IPSAS 

Δ 1 

= IAS/IFRS-Vorgaben, die inhaltlich in die IPSAS zu übernehmen sind 

Δ 2 

= Sachverhalte, die im Grunde in den IAS/IFRS geregelt sind, aber für den öffentlichen 

Bereich einer abweichenden Regelung bedürfen 

Δ 3 

= Für den öffentlichen Sektor irrelevante Sachverhalte 

Δ 4 

= Sachverhalte, die nicht in den IAS/IFRS geregelt sind, aber für den öffentlichen 

Bereich einer Regelung bedürfen 

Quelle: Bolsenkötter (2007), S. 16 

der Bilanzaktiva und -passiva an Bedeutung. 

Künftig wird sich folglich den Städten und 

Gemeinden die Frage nach der Privatisierung, 

der Veräußerung von Randaktivitäten, aber 

auch der Investition in zukunftsträchtige kommunale 

Handlungsfelder weitaus stärker 

als bisher stellen, wobei anhand der Informationen 

der neuen doppischen Rechnungslegung 

eine objektivere Entscheidungsfindung möglich 

sein wird. Neben den klassischen Finanzierungs- 

und Beratungsaktivitäten dürften 

Makler- und Vermittlergeschäfte bei der 

Optimierung kommunaler Immobilienportfolios 

den Finanzsektor ebenfalls beschäftigen. 

IAS/IFRS 

Δ 4 

39 

Grunwald spricht hier vom 

Übergang von der Dienstleistungs- 

zur Gewährleistungsverwaltung: 

„Hierzu 

gehört auch die Abkehr vom 

Prinzip ‚Wenn es gut sein 

soll, muss es die Stadt in 

städtischem Eigentum bzw. 

mit eigener Infrastruktur 

selber machen’!“, Grunwald 

u. a. (2006), S. 6 

40 

Vgl. hierzu u. a. Lenk/Rottmann 

(2007), S. 2


41 

Als „off-balance“ werden 

Investitionsprojekte (z.B. 

Immobilien) bezeichnet, die 

aufgrund ihrer rechtlichen 

Konstruktion nicht in der 

Bilanz auftauchen. Sie 

werden zur Optimierung der 

Bilanzstruktur angewandt 

und stellen insofern auch ein 

Mittel der Bilanzpolitik dar. 

2.3.2 Leasing 

Es ist zu erwarten, dass die Kommunen 

unter dem Eindruck der aktuellen Schuldenlast 

und im Interesse einer hohen Bonitätseinstufung 

eine möglichst hohe Eigenkapitalquote 

und eine weitgehend fristenkongruente 

Bilanzstruktur anstreben. Die Stellschrauben 

hierzu finden sich im Wesentlichen im 

kommunalen Anlagevermögen. Abgesehen von 

Bewertungsspielräumen, deren Ausnutzung 

vom jeweils gegebenen Regelwerk abhängt, 

sind es klassische Off-Balance-Instrumente 41 

der Investitionsfinanzierung, die die Bilanzen 

der Kommunen in den nächsten Jahren strukturell 

stark verändern dürften und die Entwicklung 

aus Bankensicht interessant gestalten. In 

der Privatwirtschaft seit langem angewendete, 

IFRS-sichere Leasingmodelle bedürfen keiner 

großen Anpassungen, um den Bedürfnissen 

kommunaler Nachfrager gerecht zu werden. 

Grundsätzlich existieren zwei Ausprägungen 

des Leasing, welche über die Art der Bilanzierung 

des Leasinggegenstands entscheiden 

können. So weist das Operate-Leasing eher 

den Charakter eines Mietverhältnisses auf, in 

dem z. B. das Investitionsrisiko beim Leasinggeber 

liegt, sodass eine Bilanzierung des 

Investitionsgegenstands beim Leasinggeber 

vorzunehmen ist und die Leasingrate in voller 

Höhe als Miet- bzw. Leasingaufwand erfolgswirksam 

wird. 

7. Leasing inkl. PPP-Model 

Kommune 

nutzt 

ggf. Bürgschaft 

Leistungen 

Leasingobjekt 

plant u. 

erstellt 

Leasinggeber 

gibt 

Kaufpreis 

Hersteller 

Kredit/Forderungskauf 

ggf. Abtretung der Leasingraten 

Kreditinstitut 

z z z 

Fondzeichner = Antragseigener 

Quelle: Schwarting (2007), S. 172


8. Finance-Leasing 

Kommune 

nutzt 

Leistungen 

Leasingobjekt 

Leasinggeber 

gibt 

Kaufpreis 

Verkäufer 

Kredit/Forderungskauf 

ggf. Abtretung der Leasingraten 

Kreditinstitut 


Demgegenüber steht das Finance-Leasing, 

welches sich insbesondere auf Spezialinvestitionen 

bezieht, dessen wirtschaftliche Nutzung 

durch Dritte nicht ohne Weiteres möglich 

ist. Das Investitionsrisiko und das wirtschaftliche 

Eigentum liegen in der Regel beim 

Leasingnehmer, das Leasingverhältnis trägt 

insofern weit stärker den Charakter einer Kreditfinanzierung. 

Die Bilanzierung von Leasingverhältnissen ist 

stark abhängig von der jeweiligen Vertragsgestaltung, 

die sich sehr flexibel auf jedem 

Punkt zwischen reinem Operate- oder reinem 

Finance-Leasing befinden kann. Sowohl das 

HGB (insbesondere ergänzt durch steuerrechtliche 

Vorgaben) als auch die internationalen 

Rechnungslegungsvorschriften definieren gewisse 

Kriterien, nach denen eine Entscheidung 

über die Bilanzierung des Leasinggegenstands 

zu fällen ist. 

Während sich das deutsche Recht stärker an 

formalen Kriterien ausrichtet, an denen sich 

spezielle, auf außerbilanzielle Behandlung 

ausgerichtete Konstruktionen orientieren 

können, richten sich die IFRS am „Substanceover-form“-Prinzip 

aus, was besagt, dass 

die praktische Handhabung des Leasingverhältnisses 

über die bilanzielle Zurechnung 

entscheidet. Handelt es sich beispielsweise um 

eine Investition, die nicht durch Dritte nutzbar 

ist, so kann von einer Bilanzierung beim Leasingnehmer 

ausgegangen werden. Im Rahmen 

von Konzernabschlüssen werden auch eigens 

gegründete Zweckgesellschaften in diese 

Betrachtungen einbezogen. Zur Beschleunigung 

der Optimierung von Bilanzstrukturen 

und zur Verringerung der Kapitalbindung ist 

Leasing auch für Bestandsobjekte ein adäquater 

Weg im Rahmen von sogenannten 

„Sale-and-Lease-Back“-Modellen. Dabei wird 

ein Bestandsobjekt an eine Zweckgesellschaft


verkauft und von dieser zurückgemietet. Der dabei entstehende Liquiditätsgewinn 

kann ggf. zur Schuldentilgung eingesetzt werden, wobei 

zu beachten ist, dass die meist benötigte Finanzierung der Zweckgesellschaft 

aus Konzernsicht zu einer Schuldenneutralität führt. 

9. Sale-and-Lease-Back 

verkauft Objekt 

Kommune 

nutzt 

Leistungen 

Leasingobjekt 

Leasinggeber 

gibt 

erhält Kaufpreis 

z z z 

soweit ein Fonds eingeschaltet wird: 

Fondszeichner = Antragseigener 


2.3.3 Factoring 

Beim Factoring handelt es sich um den Verkauf von Forderungen, 

beispielsweise aus Lieferungen und Leistungen an einen sogenannten 

Factor (Spezialbank). Der Kaufpreis errechnet sich aus dem Nennwert 

der Forderungen, abzüglich eines Diskonts für die Vorfinanzierung der 

Forderung, einer Gebühr für den Verwaltungsaufwand und, im Falle 

des echten Factoring, um einen Risikobeitrag. Bei letzterem geht mit 

der Übertragung der Forderung auch das Delkredere-Risiko, folglich 

das eines Ausfalls der Forderung, auf den Factor über. Die Gebühr des 

Factors ist dabei in der Regel niedriger als ein Kontokorrentzinssatz. 

Dabei entsteht ein Liquiditätsgewinn vom Zeitpunkt des Verkaufs bis zur 

Fälligkeit der Forderung. Insbesondere die im Kapitel 2.2.1 erwähnte angespannte 

Kassenkreditlage macht diese Finanzierungsform tenden ziell


interessant. Allerdings ist ein Einsatz dieses 

Instruments im kommunalen Bereich stark 

von gesetzlichen Restriktionen abhängig. So 

ist beispielsweise der Verkauf von Steuerforderungen 

per Factoring unmöglich; bezüglich 

gewisser Gebühren und Entgelte und zahlreicher 

Forderungspositionen kommunaler 

Eigenbetriebe und Gesellschaften ist er jedoch 

zumindest denkbar. Darüber hinaus ergibt sich 

eine Problematik aufgrund der Rechtsnatur 

des Forderungsschuldners. Nur Forderungen 

der Kommune an Unternehmen eignen sich für 

Factoring. Bei Forderungen an Privatpersonen 

müssten diese schriftlich zustimmen, sodass 

dies nur bei Verrechnungsstellen für Ärzte 

vorkommt. Für die Dienstleistung der Forderungsverwaltung 

(Debitorenmanagement) der 

Factoringgesellschaft ist die Rechtsform jedoch 

unerheblich, was eine Lösung für die Kommune 

darstellt. Hier besteht unter Umständen 

für Kommunen die Möglichkeit, die Debitorenbuchhaltung, 

das Mahnwesen und Inkasso 

abzugeben. Eine Anwendung des (weniger 

gebräuchlichen) unechten Factorings, bei 

dem die Forderungsbestände nicht verkauft, 

sondern nur gegen deren Vorfinanzierung 

sicherungshalber abgetreten werden, könnte 

zudem mit haushaltsrechtlichen Vorschriften 

wie Kreditsicherungsverboten in Konflikt 

geraten. Entscheidungen darüber liegen im 

Ermessensspielraum der Kommunalaufsichtsbehörden. 

42 Im Falle der Erfüllung öffentlicher 

Aufgaben durch private Unternehmen oder 

privatrechtlich organisierte Eigengesellschaften 

(Tochter unternehmen des Konzerns 

Kommune) kann der Verkauf von Forderungen 

(auch als kom munale Forfaitierung bezeichnet) 

im Rahmen von PPP-Projekten als sinnvolle 

Finanzierungsalternative genutzt werden. 

Tritt ein Unternehmen Forderungen, die 

an die Kommune (aus abgeschlossenen 

Leistungs verträgen) bestehen, an ein Kreditinstitut 

ab, so dürfte das Factoringentgelt 

aufgrund der hohen Bonität der Forderungen 

unterhalb der Finanzierungskosten für gewöhnliche 

Kontokorrentkredite liegen, woran 

dann durch verbesserte Konditionen des 

Unternehmens auch die Kommune teilhaben 

kann. Für hinreichend große Forderungsportfolios 

kommunaler Tochtergesellschaften (oder 

bei Kooperationen) ist gegebenenfalls perspektivisch 

die Ausgabe von Asset-Backed Securities 

(ABS) möglich. Dabei wird ein Bündel von 

länger laufenden Forderungen, welche einen 

stetigen Mittelzufluss (Cashflow) erzeugen, an 

eine Zweckgesellschaft verkauft, die den Kauf 

mit der Ausgabe von Wertpapieren refinanziert, 

welche wiederum durch die originären 

Forderungen besichert sind. 

10. Factoring inkl. PPP 

Kommune 

Forderungsabtretung 

Leistungsvertrag 

Priv. 

Unternehmer 


Einredefreiheit 

Abtretungsgenehmigung 

der Kommune 

Leistungsentgelt 

Kreditinsitut 

Verkaufspreis = 

Barwert der Forderungen 

42 

Vgl. Schwarting (2007), 

S. 122.


2.3.4. Pensionsrückstellungen 

Einen weiteren, allerdings sehr komplexen Themenbereich stellt die künftige Behandlung der 

kommunalen Pensionsverpflichtungen dar. Diese werden im kameralistischen System aus den 

laufenden Haushaltsmitteln realisiert, wobei eine liquiditätsorientierte Sichtweise überwiegt. 

Gleichzeitig steigt die Belastung aufgrund der wachsenden Zahl der Versorgungsberechtigten 

und der steigenden Lebenserwartung ständig an. 

Da sich die kameralistische Praxis in der Vergangenheit nicht an einer Kapitalwertermittlung der 

während der Anstellung anfallenden Versorgungsansprüche orientierte, wurden nicht oder nur 

im geringen Umfang Rücklagen gebildet. Die Umstellung auf eine kaufmännische Buchführung 

mit ihrer Vorschrift, ungewisse zukünftige Verbindlichkeiten zu bilanzieren, führt nun zu einer 

11. Kommunale Pensionsverpflichtungen 

Entwicklung Versorgungsempfänger und -ausgaben 

in Mrd. Euro 

170 

150 

166 

8 

7 

130 

110 

107 122 

6,2 

6 

5 

90 

4 

70 

3,6 

3 

50 

2,9 

2005 2015 2035 

2 

Anzahl kommunaler Versorgungsempfänger in Tausend 

kommunale Versorgungsausgaben in Mrd. EUR (Anpassung 1,5%) 

Quelle: Dritter Versorgungsbericht der Bundesregierung, Berlin, 25.05.2005, S. 61ff)


verstärkten Auseinandersetzung mit dieser 

Problematik. Die Abwicklung der Pensionsansprüche 

über Versorgungsverbände oder 

ähnliche Konstruktionen stellt dabei lediglich 

organisatorische Maßnahmen dar, die die 

Kommune letztendlich nicht von der eigentlichen 

Versorgungspflicht befreien. 

Die Bewertung und Bilanzierung der Pensionsverpflichtungen 

und ihrer jährlichen 

Zuführungen, welche sich auch in der neuen 

ressourcenverbrauchsorientierten Gewinn und 

Verlustrechnung bemerkbar machen werden, 

stellen dabei noch keine über die laufenden 

Zahlungsverpflichtungen hinausgehende 

liquide Belastung dar. Sie helfen allerdings, 

die bis dato teilweise recht unklaren Prognosen 

zu zukünftigen Haushaltsbelastungen 

durch Versorgungsansprüche in der Zukunft 

zu beziffern. 

Darüber hinaus wird jedoch bereits die 

Möglichkeit der Kapitaldeckung von Pensionsrückstellungen 

diskutiert, die über den 

systematischen Aufbau eines Kapitalstockes 

in verschiedenen Geldanlagen zu einer 

Finanzierung der Ansprüche in der Zukunft 

beitragen soll. Insbesondere bei einem sich 

fortsetzenden mehrjährigen Aufbau kann 

dabei die Wirkung eines Zinseszinseffekts zu 

einer beachtlichen Kostenreduzierung führen. 

Auch unter Ratingaspekten führt eine fristengerechte 

Bilanzstruktur 43 zu einer besseren 

Bewertung (Anlagendeckungsgrad, siehe auch 

Kapitel Rating/Bilanzanalyse). 

Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass die 

Voraussetzung für den Einstieg in eine Kapitaldeckung 

von Pensionsverpflichtungen in der 

nachhaltigen Erwirtschaftung liquider Überschüsse 

liegt, da eine Dotierung des Kapitalstocks 

ansonsten nur zu Lasten weiterer Verschuldung 

möglich wäre. Der Spread zwischen 

Soll- und Habenzinsen dürfte in der Folge auch 

die durch den angesprochenen Zinseszinseffekt 

erwarteten Einsparungen negieren. Es 

wird deutlich, dass aus diesen Erwägungen 

heraus vor einen Aufbau kapitalgedeckter 

Versorgungsansprüche zunächst eine zumindest 

liquiditätsseitige Haushaltskonsolidierung 

gesetzt ist. 

Zudem ist anzumerken, dass eine vollständige 

Kapitaldeckung der Pensionsansprüche auch 

in der Privatwirtschaft (Betriebsrenten) in 

vielen Fällen nicht erreicht wird. So stellte eine 

Untersuchung der Unternehmensberatung 

Rauser Towers Perrin bezogen auf das Jahr 

2005 eine Lücke zwischen Anwartschaften und 

reserviertem Vermögen bei den DAX-30-Konzernen 

in Höhe von 108 Mrd. Euro bei einem 

Gesamtvolumen der Pensionsansprüche von 

247 Mrd. Euro fest. 44 

Ein alternativer Weg zur Schaffung eines Kapitalstockes 

könnte in der Bildung kommunaler 

Sondervermögen aus dem Verkauf oder der 

Umwidmung anderweitig nicht mehr benötigter 

Aktiva resultieren; die Möglichkeiten dazu 

dürften jedoch interkommunal stark divergieren 

und sind abhängig von der individuellen 

Vermögensausstattung und den jeweiligen 

politischen Machtverhältnissen. 

43 

Langfristigen Pensionsverbindlichkeiten 

steht langfristig 

orientiertes Finanzanlagevermögen 

gegenüber. 

44 

Spiegel-Online (2007)


45 

Bei einer Clearingstelle handelt 

es sich um eine zentrale 

Stelle, in welcher konzerninterne 

Zahlungsverpflichtungen 

erfasst und durch 

Verrechnung zum Ausgleich 

gebracht werden. 

46 

Vgl. § 30 GmbHG 

2.4 Cash Management 

Die Verwaltung kommunaler Liquiditäts- und 

Vorratsbestände birgt hohes Rationalisierungspotenzial, 

welches sich aus dem bisher noch 

nicht besonders deutlich ausgeprägten Selbstverständnis 

der Kommunen als Konzern ergibt. 

Zwar wird im Bereich der Kernhaushalte bereits 

über eine gegenseitige Deckungsfähigkeit 

einzelner Titel ein aktives Cash Management 

betrieben, eine Einbeziehung kommunaler Eigengesellschaften 

in ein zu etablierendes „konzernweites“ 

System des Liquiditätsmanagements 

steht jedoch noch aus. Es ist freilich zu 

beachten, dass streng an Verwendungszwecke 

gebundene Gelder, wie Fördermittel, ggf. (teilweise) 

aus diesem System herausgehalten 

werden müssen. Die üblichen Instrumente 

des konzerninternen Netting und Pooling 

sowie des von den Banken angebotenen 

Zerobalancing dürften recht schnell allgemeine 

Verbreitung finden. Beim sogenannten 

konzerninternen Netting handelt es sich um 

eine Verrechnungsvereinbarung zwischen der 

Kommune und ihren Eigenbetrieben, Tochterund 

Beteiligungsunternehmen. Gegenseitige 

Forderungen und Verbindlichkeiten werden 

grundsätzlich gegeneinander verrechnet, um 

Finanzierungs- und Transaktionskosten (Bankgebühren) 

zu sparen. Bei hinreichend umfangreichen 

Strukturen (Einbindung zahlreicher 

Töchter) einer konsequenten Umsetzung, die 

eine entsprechende IT-Umgebung und eine 

konzerninterne Clearingstelle 45 erfordert, 

bestehen insbesondere für größere Kommunen 

erhebliche Potenziale, um gerade die Inanspruchnahme 

der vergleichsweise teuren Kassenkredite 

zu reduzieren. Wird darüber hinaus 

noch ein Pooling (auch Cash-Pooling) etabliert, 

werden auch die konzerninternen Liquiditätsbestände 

einbezogen. Bestehende Guthaben 

werden als vorübergehende konzerninterne 

Darlehen an Stellen mit Liquiditätsbedarf verschoben, 

um externe Kreditaufnahmen zu vermeiden. 

Es ist dabei allerdings auf die bereits 

angesprochene Berücksichtigung zweckgebundener 

Mittel zu achten. Darüber hinaus besteht 

die Notwendigkeit, dass das Pooling nicht zur 

Deckung dauerhafter Liquiditätsdefizite 

missbraucht wird. Insbesondere bei Einbezug 

privatrechtlicher, in Form von Kapitalgesellschaften 

organisierter Einheiten kann es 

ansonsten zur Aushöhlung des Grundsatzes 

der Kapitalerhaltung 46 kommen und zu Verstößen 

gegen diesen Grundsatz. Für kleinere 

Kommunen, die den mit konzerninternen 

Verrechnungsstellen verbundenen Verwaltungsaufwand 

scheuen bzw. für die eine 

Anwendung von Netting- oder Pooling-Systemen 

schlicht unrentabel wäre, bietet sich die 

vorher erwähnte Lösung des Zerobalancing 

an. Hierbei übernimmt eine Bank (i.d.R. die 

Hausbank), bei der alle wesentlichen zahlungsverkehrsrelevanten 

Konten geführt werden, 

das Clearing, indem sie entweder täglich oder 

zu bestimmten Stichtagen einen weitgehenden 

Ausgleich aller Kontosalden vornimmt. Dies 

kann entweder über einen Kontenverbund 

geschehen, in dem die Salden lediglich gegenein 

ander aufgerechnet werden, um für die 

ver bleibende Spitze die Kredit- oder Guthabenzinsen 

zu ermitteln, oder auch durch einen tatsächlichen 

Kontenausgleich per Überweisung. 

Auch hier lässt sich eine optimale Nutzung der 

im Konzern Kommune vorhandenen Liquidität 

erreichen, mit dem Vorteil, dass eigene personelle 

Ressourcen geschont werden können.


2.5 Rating 

Unter Basel II werden die Regeln des Baseler 

Bankenausschusses zur Eigenkapitalunterlegung 

von Krediten subsumiert, welche in 

Europa seit dem 1. Januar 2007 verpflichtend 

sind. Der vorherige Standard, in welchem alle 

Kredite pauschal zu acht Prozent mit Eigenkapital 

der Bank zu unterlegen waren, ist einer 

komplexen Regelung gewichen, in welcher die 

letztendliche Eigenkapitalunterlegung von der 

Ausfallwahrscheinlichkeit und der Höhe des 

zu erwartenden Kreditausfalls (exposure at 

default) abhängt. Während letzterer vergleichsweise 

einfach aus der Forderung selbst und 

dem Wert ihrer Besicherung ermittelt werden 

kann, werden zur Bestimmung des Ausfallrisikos 

Ratingverfahren herangezogen. Die externen 

Ratings der Agenturen Standard & Poor‘s, 

Moody‘s oder Fitch werden dabei zur Risikogewichtung 

im sogenannten Standardansatz herangezogen. 

Bei diesem werden die ermittelten 

Ausfallwahrscheinlichkeiten von Krediten an 

extern geratete Schuldner (Staaten, internationale 

Institutionen, Großunternehmen und ggf. 

auch Kommunen) bzw. von Wertpapieren von 

extern gerateten Schuldnern mit bestimmten 

vorgegebenen Risikogewichtungsfaktoren 

verknüpft. 

12. Ratingklassen von Standard & Poor‘s 

Rating* Ausfallwahrscheinlichkeit** Einstufung*** Kredit*** 

AAA 0,00% Beste Bonität 

AA+ 0,00% Sehr gute Bonität 

AA 0,00% 

AA- 0,02% 

A* 0,05% Gute Bonität 

A 0,04% 

A- 0,04% 

BBB+ 0,22% Zufriedenstellende Bonität 

BBB 0,28% 

BBB- 0,39% 

BB+ 0,56% Befriedigende bis 

BB 0,95% 

ausreichende Bonität, 

höheres Insolvenzrisiko 

BB- 1,76% 

B+ 3,01% Ausreichende Bonität, 

B 8,34% 

hohes Insolvenzrisiko 

B- 12,18% 

CCC 28,83% Kaum ausreichende Bonität, 

CC 

sehr hohes Insolvens- 

risiko 

C 

Kreditvergabe (sehr) 

wahrscheinlich 

Kreditvergabe fraglich 

bis sehr fraglich 

* Nach der Klassifikation von Standard & Poor‘s ** Nach S&P Annual Default Study 2005 *** Nach Deutsche Bank 

Quelle: Schwarting (2007), S. 125


47 

Vgl. Schwarting (2007), 

S. 123 

48 

Bundesverfassungsgericht, 

Urteil vom 19. Oktober 2006 

– 2 BvF 3/03 

49 

Deutsche Bundesbank 

(2005), S. 23 

Die deutschen Kommunen (und Bundesländer) 

profitieren hinsichtlich externer Ratings 

bislang von einer von den Ratingagenturen 

unisono unterstellten Beistandsbereitschaft der 

Länder bzw. des Bundes. Obwohl die Länder 

eine rechtliche Garantenstellung für kommunale 

Schulden bisher stets vermieden haben, 47 

und auch der Bund in seiner ablehnenden 

Haltung bezüglich einer Einstandspflicht für 

Schulden der Länder durch das Verfassungsgerichtsurteil 

im Falle Berlins 48 gestärkt wurde, 

gehen die Kapitalmärkte nach wie vor davon 

aus, dass Deutschland im Zweifelsfall die Zahlungsunfähigkeit 

einer Gebietskörperschaft 

– nicht zuletzt aus Imagegründen – verhindern 

wird. Die im Standardansatz gegebene Möglichkeit, 

gewisse, weitgehend risikolose Kreditbestände 

ungeratet zu lassen (sog. partial 

use), stand bundesweit zur Diskussion. Entschieden 

wurde, dass kommunale Schulden 

künftig weiter unter diesem Ausnahmebestand 

klassifiziert werden. Es ist festzuhalten, dass 

nach den QISStudien (qualitative impact 

studies) der Bundesbank zur Umsetzung von 

Basel II in der deutschen Kreditwirtschaft (vor 

allem im Bereich der Unternehmenskredite) 

bei insgesamt rückläufigen Anforderungen an 

die Eigenkapitalunterlegung die Staatenportfolios 

einen gegenläufigen Trend aufweisen. 49 

Der IRB-Ansatz (internal ratings based) legt 

dagegen aus institutseigenen Ratings ermittelte 

Ausfallwahrscheinlichkeiten zugrunde, 

wobei sich die Ratingklassen aus der bankinternen 

Datenhistorie ergeben. Obwohl der 

IRB-Ansatz mit erheblichem statistischem 

Aufwand verbunden ist, wird er aufgrund der 

tendenziell geringeren Eigenkapitalunterlegung 

von den Kreditinstituten bevorzugt. Für 

Schuldner ohne externes Rating bildet er zudem 

die einzige Möglichkeit zur Ermittlung 

der Ausfallwahrscheinlichkeiten. Die bankinternen 

Ratingverfahren basieren in der Regel 

auf zwei Säulen, einem quantitativen und 

einem qualitativen Ansatz. Ersterer beinhaltet 

vergleichsweise „harte Kriterien“, wie 

Kennzahlen aus der Bilanz und Gewinn- und 

Verlustrechnung. Darüber hinaus werden 

gelegentlich auch Planrechnungen und Prognosen 

herangezogen. Da in der Regel die 

Ausfallwahrscheinlichkeit für einen einjährigen 

Betrachtungshorizont bestimmt wird, spielen 

auch liquiditätsbezogene Kennzahlen eine 

bedeutende Rolle. Unter qualitativen Faktoren 

werden im Wesentlichen nichtnummerische 

Informationen verstanden, die oft auf der 

Beurteilung der zu ratenden Entität durch das 

Kreditinstitut beruhen. So werden auch hier 

neben objektiven Fakten, wie Rechtsform, 

Branchenzugehörigkeit und ggf. Informationen 

zu bilanzpolitischen Maßnahmen, „weiche Kriterien“, 

wie die Beurteilung der Organisation, 

Produktqualität, Managementfähigkeiten, 

des Controlling und zahlreicher weiterer Faktoren, 

meist auf Punkteskalen vorgenommen, 

die dann in die Ermittlung der Ratingnote 

einfließen. Bei der sogenannten Kalibrierung 

spielt die Gewichtung der qualitativen gegenüber 

den quantitativen Faktoren eine bedeutende 

Rolle. Unter Kalibrierung wird eine Feineinstellung 

des jeweiligen Ratingsystems auf 

den zu ratenden Kundenbestand verstanden, 

welche in den meisten Kreditinstituten in einer 

mehrjährigen Pilotphase erfolgte, um einen 

hinreichenden Datenbestand (Ratinghistorie) 

zu erhalten und institutspezifische Ausfallwahrscheinlichkeiten 

für die zu definierenden 

Ratingklassen zu bestimmen. Eine „Umrechnung“ 

der internen Ratingklassen in 

die Einstufungen der Ratingagenturen, ein 

sogenanntes Mapping, ist möglich, muss 

jedoch regelmäßig auf eventuelle Änderungen


überprüft werden. Basel II bestimmt überdies 

zwei Insolvenzklassen; zum Ersten, dass der 

Kreditnehmer seine Zahlungsverpflichtungen 

seit mehr als 90 Tagen nicht mehr erfüllen 

kann (Illiquidität), zum anderen, dass der Kreditnehmer 

seinen Kreditverpflichtungen nicht 

mehr nachkommt. 50 Kreditnehmer mit diesen 

Merkmalen werden ungeachtet anderer Ergebnisse 

als Ausfall geratet. Somit würde eine 

Kommune bei Zahlungsverzug von >90 Tagen 

von Zinszahlungen bei einem Kassenkredit 

oder Kommunaldarlehen nach Basel II als 

ausgefallen eingestuft. 

2.6 Bilanzanalyse 

Wie im vorangegangenen Abschnitt angedeutet, 

könnten aus dem doppischen Jahresabschluss 

gewonnene Kennzahlen als 

quantitative Ratingfaktoren ein wesentliches 

Fundament der Bonitätseinschätzung bilden. 

Während die bisherigen kameralistischen Rechenwerke 

von Kreditgebern nur in Einzelfällen 

herangezogen wurden und für Aussagen, 

die über eine bloße Liquiditätseinschätzung 

hinausgehen, auch nicht genügend Informationen 

enthalten, wird sich auf die künftigen 

Jahresabschlüsse das vorhandene Instrumentarium 

der Bilanzanalyse und -kritik anwenden 

lassen. Hinsichtlich dieser Systematik wird 

grundsätzlich zwischen finanzwirtschaftlicher, 

erfolgswirtschaftlicher und strategischer Analyse 

unterschieden. Die finanzwirtschaftliche 

Analyse bezieht sich dabei auf bilanzielle und 

liquiditätsorientierte Größen, die erfolgsorientierte 

basiert auf der Gewinn- und Verlustrechnung 

und bemisst die Rentabilität, während 

die strategische Analyse zukunftsgerichtete 

Elemente einbezieht. Untrennbar verbunden 

mit der Bilanzanalyse ist die Bilanzkritik, in der 

die Kennzahlen der Analyse einer mehr oder 

weniger umfangreichen verbalen Würdigung 

13. Mapping S&P zum Commerzbank (CB)- 

Rating zu Skala Initiative Finanzstandort 

Deutschland (IFD) 

S&P CB-Rating IFD-Skala 

AAA bis BBB 1,0 – 2,4 I 

BBB- 2,6 – 2,8 II 

BB+ bis BB 3,0 – 3,2 III 

BB- bis B+ 3,4 – 3,8 IV 

B+ bis B 4,0 – 4,6 V 

B 4,8 – 5,8 VI 

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Commerzbank (2006) 

unterzogen werden. Besonders wichtig ist 

hierbei die dynamische Bilanzkritik, welche 

über einen Mehrjahresvergleich Entwicklungstendenzen 

aufzeigen kann, die bei einer 

statischen Betrachtung (nur ein Bilanzstichtag) 

nicht evident sind. Weiteres wichtiges Element 

der Bilanzkritik ist der Vergleich der gewonnenen 

Zahlen mit Branchenkennzahlen und 

Planzahlen. Nicht selten werden die ermittelten 

Kennzahlen und deren Würdigung 

den Kreditnehmern im Rahmen einer Unternehmensanalyse 

entgeltlich zur Verfügung 

gestellt. Bezüglich der Ausweitung der Bilanzanalyseverfahren 

auf kommunale Kreditnehmer 

stellt sich vor allem die Frage nach der 

Anwendbarkeit ertragsorientierter Kennzahlen, 

da das Zielsystem einer Kommune nicht 

primär in der Gewinnmaximierung, sondern 

in der Aufgabenerfüllung besteht. Nichtsdestotrotz 

lässt sich im Sinne der Erwägung 

„Bürger=Shareholder“ ein gewisses Interesse 

an einer Vermögenserhaltung oder, im günstigen 

Falle, -mehrung begründen. 

50 

Vgl. Bank für Internationalen 

Zahlungsausgleich (2004), 

S. 97


51 

Grunwald u.a. (2006), S. 5 

Zur Abwandlung bestehender Kennzahlensysteme 

existiert bereits ein Vorstoß der Stadt 

Salzgitter, welcher auf erste Erfahrungen 

mit deren Eröffnungsbilanz zurückgeht und 

daher auch als „Salzgitteraner Analysezahlen“ 

bezeichnet wurde. Diese beinhalten neben der 

reinen Kennzahlengewinnung ebenso bereits 

Überlegungen zur Definition qualitativer Faktoren 

für ein eventuelles kommunales Rating. 

Sie sollen nach Angabe der Autoren „der 

Startschuss einer kommunalen Kennzahlendiskussion 

sein“. 51 Aus Sicht der Verfasser ist zu 

kritisieren, dass die Initiative zur Bewertung 

der kommunalen Bilanzen nicht von deren 

Adressaten, sondern von den Kommunen 

selbst ausgeht. Dies deutet zum einen hin auf 

einen gewissen Willen zur Beeinflussung der 

Meinung von Rechnungshöfen, Kreditinstituten 

und Öffentlichkeit bezüglich der Interpretation 

der kommunalen Jahresabschlüsse und zum 

anderen auf gewisse Tendenzen, eine Neuausrichtung 

der Bilanzanalyse aufgrund von 

Besonderheiten kommunaler Jahresabschlüsse 

vorzunehmen. Nachvollziehbar ist die Selbstbeschäftigung 

der Kommunen allerdings vor 

dem Hintergrund einer Optimierung der Bilanz 

angesichts etwaiger Ratingverfahren durch 

die Kreditgeber. In der folgenden Übersicht 

sind die seitens der Stadt Salzgitter ermittelten 

Kennzahlen dargestellt, wobei die speziell für 

den kommunalen Bereich entwickelten Kennzahlen 

farbig markiert sind: 

14. Salzgitteraner Analysezahlen 

I Vermögens- und Kapitalstruktur 

Anlageintensität 

Investitionsquote 

Anlageabnutzungsgrad 

Abschreibungsquote 

Verschuldungsgrad 

Eigenkapitalquote 

Fremdkapitalquote 

Anteil Pensionsrückstellungen 

Anlagevermögen 

Gesamtvermögen 

Nettoinvestitionen 

Sachvermögen zu hist. AHK 

kumulierte Abschreibungen 

Sachvermögen zu hist. AHK 

Jahresabschreibung 

Sachanlagevermögen 

Fremdkapital 

Basis-Reinvermögen 

Basis-Reinvermögen 

Bilanzsumme 

Fremkapital 

Gesamtkapital 

Pensionsrückstellungen 

Gesamtkapital


II Finanzstruktur 

Deckungsgrad A 

Deckungsgrad B 

Liquidität ersten Grades 

Liquidität dritten Grades 

Dynamischer Verschuldungsgrad/ 

Entschuldungsfähigkeit 

Cashflow-Marge 

Investitionsdeckung 

(umgekehrte) Investitionsdeckung 

Innenfinanzierungsgrad 

Eigenkapital 


EK + langfr. FK 


Liquide Mittel 

Kurzfr. FK 

Liquidierbares Umlaufvermögen 

Kurzfr. FK 

Nettoverschuldung 

Cashflow 

Cashflow 

ordentliche Erträge 

Jahresabschreibung SV 

Auszahlungen für Investitionen 

100 - Auszahlungen für Investitionen 

Jahresabschreibung auf Sachanlagen 

Cashflow 

Nettoinvestitionen 

III Ertrags- und Steuerstruktur 

Zinssteuerquote 

Zinsdeckungsquote 

Zinslastquote 

Transferaufwandsquote 

Durchschnittliche Personalkosten pro 

Mitarbeiter 

Personalaufwandsquote 

Abschreibungsintensität 

Anteil Straßenbauunterhaltung 

Anteil Gebäudeinstandhaltung 

Zinsaufwand 

Steuererträge 

Zinsaufwand 

Ordentliche Erträge 

Zinsaufwand 

Gesamtaufwendungen 

Transferaufwendungen 


Personalaufwand 

Anzahl Beschäftigte 

Personalaufwand 


Jahresabschreibungen Sachanlagen 

Ordentliche Erträge 

Instandhaltungsaufwand Straßenbau 

Buchwert Straßenvermögen 

Instandhaltungsaufwand Hochbau 

Buchwert des Gebäudevermögens 

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Grunwald u. a. (2006)


Es ist evident, dass die Abweichung des Kennzahlenbestands gegenüber 

den in der Privatwirtschaft üblichen Schemata eher gering ausfällt. 

Lediglich die speziellen Kennzahlen Zinssteuerquote, Transferaufwandsquote, 

Straßenbauaufwandsquote und Gebäudeinstandhaltungsquote 

sind für die Einschätzung kommunaler Besonderheiten hinzugestellt 

worden. Die Frage nach einer besonderen Rolle der Kommunen bezüglich 

deren Würdigung dürfte daher vielmehr im Rahmen der weniger 

formalisierten Bilanzkritik behandelt werden. Es ist davon auszugehen, 

dass bestehende betriebswirtschaftliche Kennzahlensysteme ohne größeren 

Anpassungsaufwand verwendet werden können.

Fazit I 33 

3. Fazit 

Die Untersuchung verdeutlicht, dass sich die deutschen öffentlichen 

Haushalte in einem mehrdimensionalen Umbruchprozess befinden. 

Während sich zum einen internationale Richtlinien und nationale 

Gesetzesgrundlagen ändern, besteht nicht selten auch interner, zumeist 

aus der Verschuldungssituation resultierender Reformdruck. Es 

wurde dargestellt, welche Ansätze bestehen, dieser Situation mit neuen 

Steuerungsinstrumenten, wie der integrierten Verbundrechnung und 

dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement, beizukommen. Auch eine 

weitgehende Implementierung internationaler Standards, wie in der 

Untersuchung dargestellt, erscheint angebracht, um weitere Reformerfordernisse 

nach erfolgter Etablierung nationaler Standards zumindest 

im Umfang zu reduzieren. Der evidente Nachholbedarf im internationalen 

Vergleich berührt dabei mit dem Ziel einer innovativen, modernen 

Verwaltung auch Kriterien des internationalen Standortwettbewerbs. 

Ein besonderer Fokus im Rahmen der Einführung der doppischen Rechnungslegung 

liegt dabei auf den Banken als wesentlichen Gläubigern 

der kommunalen Haushalte. Insbesondere im Schuldenmanagement 

werden bereits jetzt Produkte und Beratungsleistungen in Anspruch 

genommen, wobei den Kommunen oft noch das zum Aufbau geeigneter 

Strukturen erforderliche Know-How fehlt. Insbesondere beim Einsatz 

von Zinsderivaten besteht hierbei noch Handlungsbedarf. 

Die erstmalige Aktivierung kommunalen Anlage- und Umlaufvermögens 

wird zahlreiche Veränderungen im Verhältnis Bank-Kommune herbeiführen, 

sowohl durch die dann möglichen Bonitätseinschätzungen 

(Rating und Bilanzanalyse), als auch im Bilanzstruktur-, Anlagen- und 

Cash-Management. Bei letzteren wird der Ausbau bestehender und 

die Einführung alternativer Finanzierungsformen und neuer Modelle 

öffentlich-privater Partnerschaften Lösungen für den absehbaren 

vielfältigen Konsolidierungsbedarf in den kommunalen Bilanzen bieten. 

Aus Sicht der Verfasser ist absehbar, dass dieser Betätigungssektor für 

die Kreditbranche sowie die entsprechenden Stellen der öffentlichen 

Verwaltung im Zuge der anstehenden Veränderungen einen erheblichen 

Bedeutungszuwachs erfahren wird.

34 I Literatur 

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VKS01083 

Herausgeber: 

Commerzbank AG 

Mittelstandsbank 

Frankfurt am Main 

www.commerzbank.de/firmenkunden 

Stand: Oktober 2010

Studie - Universität Leipzig

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