Spanien regularisiert Hundertausende „Sin papeles“ - Pro Asyl

„Freu dich! Du bist in Spanien“ -
In einem nicht unumstrittenen Legalisierungsprozess erteilt
Spanien Hundertausenden sin papeles eine Aufenthaltserlaubnis
Kerstin Böffgen
Andalucía te quiere, „Andalusien liebt dich“ verspricht die großflächige Reklame, mit
der das spanische Fremdenverkehrsamt den deutschen Zeitungsleser in die
verführerische Welt temperamentvoller Flamencoklänge, duftender Paella und ewiger
Sonne zu locken versucht. Hinter einem glücklich lachenden blonden Mädchen ist
ein blütenweißer Strand, das Meer und in der Ferne auch schon die Gebirgskette der
marokkanischen Küste zu sehen. Nur knappe drei Flugstunden entfernen uns von
diesem verheißungsvollen Paradies im Süden Europas und machen es so greifbar
nah. Von Spaniens südlichstem Punkt, der kleinen Stadt Tarifa, aus braucht man nur
eine weitere halbe Stunde im Schnellboot, um eben jene Küste auf der gegenüber
liegenden Seite zu erreichen. Tanger. Marokko. Afrika. Hier, wo tausende Menschen
aus dem ganzen Kontinent zusammen kommen in der Hoffnung, ihrem alltäglichen
Kampf ums Überleben zu entfliehen und irgendwann eine Gelegenheit zu erhaschen,
an die andere Seite des nur vierzehn Kilometer schmalen estrecho, der Meerenge
von Gibraltar, zu gelangen. Dorthin, von wo aus die Lichter der Hotelburgen
verheißungsvoll herüber leuchten, wo vielleicht gerade deutsche Touristen – einem
ganz anderen Alltag entfliehend - besagten Flamencoklängen lauschen.
Tausende, darunter immer mehr Minderjährige, versuchen es jedes Jahr. Allein in
2004 hat die spanische Grenzpolizei, Guardia Civil, 15.671 inmigrantes clandestinos
an oder vor den spanischen Stränden „aufgelesen“, zahlreiche davon in
lebensbedrohlichem Gesundheitszustand, 162 tot. Bis Ende August diesen Jahres
sind nach offiziellen Angaben bereits 6.361 Bootsflüchtlinge – immerhin etwa 37
Prozent weniger als im gleichen Zeitraum des vergangenen Jahres – gezählt worden.
Neun Personen, so die Statistik, konnten nur tot geborgen werden. Wie viele auf ihrer
Fahrt in den überfüllten und für die tückischen Strömungen des estrecho nicht
geschaffenen pateras tatsächlich alljährlich den Tod finden, wagt niemand genau zu
schätzen. Die Überfahrt wird zunehmend gefährlicher, die Wege weiter. Denn die
Küste rund um Gibraltar wird inzwischen unter einem immensen Aufgebot
modernster Technik durch ein spezielles Grenzüberwachungssystem (SIVE) Tag und
Nacht verschärft kontrolliert. Der überwiegende Teil der „irregulären Migranten“
kommt längst nicht mehr an den Stränden Tarifas an, sondern muss den Umweg
Richtung Osten einschlagen, über die Provinzen Málaga, Granada oder Almería
sowie über die weit im Südwesten liegenden Kanarischen Inseln. Rund 5.000 Euro
pro Kopf verlangen Schlepper für die lebensgefährliche Fahrt ins Ungewisse. Eine
Summe, mit der sich zuweilen ganze Familien ihrer Lebensgrundlage entziehen,
damit es der Sohn, der Ehemann oder die Schwester ins „gelobte Land“ Europa
schafft. Wer die riskante Passage überlebt und nicht von der Guardia Civil
aufgegriffen wird, für den ist die Odyssee meist noch lange nicht zu Ende. Und nicht
umsonst heißt die psychische Störung, unter der viele Menschen nach ihrer Flucht in
der Fremde leiden, im Fachjargon „Ulysses-Syndrom“.
„Freu Dich! Du bist in Spanien“ begrüßt das Fremdenverkehrsbüro Neuankömmlinge
in großen Lettern. Ein zynischer Satz angesichts der Realität, mit der sich viele
Immigranten nach ihrer Ankunft am südlichen Rand Europas konfrontiert sehen. Ein

sin papeles, ein Papierloser, sein, das heißt unter anderem, unter schwierigsten
Bedingungen eine schlecht bezahlte Arbeit finden, in der Regel in einem der
gigantischen Gewächshäuser bei Almería oder Murcia, die auch Deutschland den
ganzen Winter über mit frischem Gemüse versorgen, oder als Küchenhilfe mit bis zu
70 Wochenstunden in einer der großen Touristenhochburgen oder auch, um an
weiteren Hotels entlang der Küste mit zu mauern. Spaniens Ökonomie lebt nicht
zuletzt auch von der enormen, kostengünstigen Arbeitskraft, die die sin papeles zur
„Schattenwirtschaft“ beitragen. Wer gar keine Anstellung findet, verkauft auf der
Straße Sonnenbrillen, Kunsthandwerk oder – im schlimmsten Fall - seinen Körper.
Zum Leben reichen die wenigen Euros, die sich Migranten ohne Papiere auf die eine
oder andere Weise erarbeiten, kaum. Und doch wird noch von dem Wenigen ein
großer Teil an die Familien im Herkunftsland geschickt. Für etwa zwanzig Euro am
Tag zehn Stunden lang Tomaten zu pflücken, erscheint Vielen immer noch besser,
als zu Hause tatenlos zusehen zu müssen, wie die Familie (ver)hungert.
Spanien ist seit langem schon nicht mehr nur Transitland für Menschen, die nach
Europa kommen, sondern hat inzwischen eine höhere Zuwanderungsrate als jedes
andere europäische Land aufzuweisen. Die immer noch boomende Wirtschaft
Spaniens vor allem im Bau- und Agrarsektor und der immense Bedarf an (billigen)
Arbeitskräften, aber auch der im Vergleich zu Deutschland bisher relativ
unbürokratische Umgang mit Migranten, machen Spanien im nichteuropäischen
Ausland inzwischen weitaus attraktiver als beispielsweise die Bundesrepublik.
Laut Angaben des nationalen Statistikinstituts lebten Anfang Januar 2005 etwa 3,5
Millionen Ausländer in Spanien und machten damit rund 8 Prozent der
Gesamtbevölkerung aus. Fast die Hälfte (43 Prozent) davon befand sich in einer
situación irregular, besaß also keine Aufenthaltspapiere. (Zum Vergleich: In
Deutschland leben geschätzte 500.000 bis 1.000.000 Menschen ohne
Aufenthaltspapiere bei einer Gesamtbevölkerung, die fast doppelt so groß ist, wie die
spanische.) Zwar hat es seit Beginn der 90er Jahre – anders als in Deutschland –
immer wieder von der Regierung initiierte Legalisierungskampagnen gegeben. Dabei
handelte es sich aber eher um kosmetische Maßnahmen als um einen ernst
gemeinten Versuch, sich des Phänomens fortschreitender Zuwanderung und seiner
Folgen anzunehmen. Die Existenz tausender Papierloser im Land wurde sowohl
politisch wie wirtschaftlich weitgehend totgeschwiegen. Denn letztlich überwog der
ökonomische Nutzen, den Spanien aus dem schier unerschöpflichen Angebot
kostengünstiger „irregulärer“ Arbeitskräfte bis dato gezogen hatte, die Einbußen in
den Sozialkassen, die andererseits durch die Schwarzarbeit entstanden. Geschweige
denn, dass man ein humanitäres Interesse an der Situation der Betroffenen gezeigt
hätte.
Anfang diesen Jahres nahm erstmalig eine spanische Regierung das Thema im
großen Stil in Angriff: Im Februar startete die sozialistische PSOE-Regierung unter
José Luis Rodríguez Zapatero mit einer breit angelegten Legalisierungskampagne
für ausländische Arbeitnehmer (proceso de normalización de trabajadores
extranjeros), der bislang umfangreichsten in der Geschichte Spaniens – und
Europas. Die Motive hierfür waren in erster Linie wirtschaftlicher Natur und in der
gezielten Bekämpfung der Schwarzarbeit zu suchen. Dahinter stand aber auch die
humanitäre Absicht, papierlosen Arbeitnehmern offiziell zu ihren sozialen Rechten zu
verhelfen. Den Erwartungen nach sollten durch den „Normalisierungsprozess“ vor
allem Staatsangehörige derjenigen Herkunftsländer begünstigt werden, unter denen

in den letzten Jahren die größte Zuwachsrate an Migranten in Spanien zu
verzeichnen ist, nach Schätzungen jeweils Hunderttausende Ecuadorianer,
Marokkaner und Kolumbianer. Unter den europäischen Immigranten bilden Rumänen
die größte Gruppe.
Bereits vor seinem Amtsantritt unmittelbar nach den menschenverachtenden
Attentaten des „11M“ 2004 in Madrid hatte sich Regierungspräsident Rodríguez
Zapatero die Themen „Migration und Integration“ ganz oben auf die Tagesordnung
geschrieben. Nach den Anschlägen galt es für ihn erst recht, mit einer von den
Vorgängerregierungen versäumten adäquaten Migrationspolitik, auch Xenophobie
und Rassismus entgegenzuwirken. Nach zunächst etwas übereilten und eher
unbeholfenen ersten Konzepten eines Legalisierungsprogramms, die ebenso eilig
wieder verworfen wurden, kamen die zuständigen Vertreterinnen und Vertreter der
Regierung, der Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften schließlich zu einer
Einigung. Am 30. Dezember 2004 verabschiedete der Ministerrat die neue
ausländerrechtliche Regelung, die papierlosen Arbeitnehmern ab dem Stichtag 7.
Februar 2005 genau drei Monate lang die Möglichkeit gab, unter bestimmten
Voraussetzungen Aufenthaltspapiere zu beantragen. Wesentliche Bedingungen
waren dabei, spätestens seit dem 6. August 2004 beim Einwohnermeldeamt
registriert und weder im Inland noch im Ausland vorbestraft zu sein, sowie einen
Arbeitsvertrag über mindestens 30 Wochenstunden für die zukünftige Dauer von – je
nach Branche – mindestens sechs Monaten vorweisen zu können. Während das
Vorhaben von großen Teilen der Gesellschaft begrüßt wurde, erntete die für
Einwanderungsfragen zuständige Staatssekretärin, Consuelo Rumí, seitens der
konservativen Oppositionspartei, Partido Popular, scharfe Kritik: Mit ihrer Kampagne
produziere die Regierung einen unkontrollierbaren efecto llamada, einen
Multiplikatoreffekt, der einer Einladung für noch mehr Ausländer ohne Papiere gleich
komme. Auch auf europäischer Ebene zeigte man sich unter Politikern wenig
begeistert über den Alleingang Spaniens. Allen voran der damalige deutsche
Innenminister, Otto Schily, der die Befürchtung äußerte, Spanien öffne mit seiner
jüngsten Legalisierungskampagne Tür und Tor für eine ungewollte Einwanderung
nach Europa und Deutschland. - So fern der deutschen Politik die Idee einer
Regularisierung Papierloser von jeher gewesen ist, so nah scheinen ihr die
Gefahren, die andere europäische Länder mit derartigen Kampagnen für
Deutschland angeblich heraufbeschwören.
Bis zum 7. Mai 2005 beantragten etwa 700.000 Migrantinnen und Migranten eine
Aufenthaltserlaubnis. Die spanische Regierung feierte diese Zahl und ihre Kampagne
als großen politischen Erfolg. Menschenrechtsorganisationen wie die Asociación Pro
Derechos Humanos de Andalucía hingegen kritisierten die Kriterien als zu eng. Viele
potenziell Begünstigte seien von vorne herein von der Regelung ausgeschlossen. So
sei es für zahlreiche Antragsteller zum Beispiel nicht möglich, den geforderten Beleg
aus dem Strafregister ihres Herkunftslandes vorzuweisen, sei es, weil dieses Land
selbst kein Rechtstaat sei oder weil dort schlicht kein solches Register geführt werde.
Andere wiederum könnten zwar die notwendige Straffreiheit sowie einen für das
kommende Jahr zugesagten Arbeitsplatz vorweisen, hätten sich aber trotz längeren
Aufenthalts in Spanien aus Furcht, abgeschoben zu werden, bislang nicht beim
Einwohnermeldeamt eintragen lassen. Die Behörden hatten daraufhin einige
Bedingungen gelockert, wie zum Beispiel, dass Führungszeugnisse auch nach
Ablauf der Antragsfrist eingereicht werden konnten. Insgesamt waren diese
Maßnahmen den Kritikern aber nicht weitreichend genug. Laut Angaben des

Ministeriums für Arbeit und Soziales erhielten letztlich 550.000 Antragstellerinnen
und Antragsteller die gewünschten Papiere. Weiteren 120.000 Papierlosen im Inland
gibt die Regierung seit dem 8. August 2005 im Rahmen einer anderen Regelung,
dem arraigo laboral y social, nun die Möglichkeit, ihren Antrag auf
Aufenthaltserlaubnis nachzuholen. Nachzuweisen ist in diesem Fall seitens des
Antragstellers, dass er seit mindestens einem Jahr illegal beschäftigt ist. Da dies
jedoch schwer zu belegen ist, geht der Antrag mit einer Anzeige gegen den
jeweiligen Arbeitgeber einher. Die spanischen Behörden sollen diesen dann nach
Überprüfung des Sachverhalts verpflichten, dem/der Betroffenen einen Arbeitsvertrag
auszustellen oder alternativ eine Ordnungsstrafe zu zahlen. Inzwischen hat die
Regierung bereits über 1.000 frisch geschulte Inspektoren losgeschickt, die Firmen
auf Arbeitnehmer ohne Aufenthaltspapiere überprüfen sollen. Den Arbeitgebern
drohen im „Entdeckungsfall“ zwischen 6.000 und 60.000 Euro Bußgeld pro illegal
Beschäftigtem. Der finanzielle Aufwand, der hierbei betrieben wird, wird offensichtlich
schon seit August 2005 durch die neu hinzu gewonnenen
Sozialversicherungseinnahmen der nunmehr „legal“ beschäftigten Migranten mehr
als kompensiert. Der Tageszeitung El País (in der Ausgabe vom 26. August 2005)
zufolge zahlten zu diesem Zeitpunkt bereits knapp 436.000 der von der
Regularisierungskampagne Begünstigten Sozialversicherungsbeiträge in einer
ungefähren Gesamthöhe von 90 Millionen Euro monatlich. Gleichzeitig hat die
spanische Regierung den diesjährigen Etat für ihre Integrationspolitik auf 128
Millionen Euro, gegenüber nur rund 7,5 Millionen in 2004, erheblich aufgestockt. Das
Geld soll im Rahmen eines „strategischen Integrationsplanes“ neben Antirassismusund
„Sensiblisierungsprogrammen“ in erster Linie für Aufnahme-, (Schul-)Bildungsund
Arbeitsvermittlungsmaßnahmen für Migranten aufgewendet werden.
Im Jubel um den Erfolg der Kampagne bleiben jedoch einige entscheidende Fragen
bisher ungeklärt: Wie gedenkt Spaniens Regierung in Zukunft mit all denjenigen
Menschen aufenthaltsrechtlich zu verfahren, die durch die Maschen des relativ eng
gerasterten Kriterienkatalogs der jüngsten Kampagne gefallen sind? Staatssekretärin
Rumí spricht von angeblich verbleibenden 120.000 Personen, die durch die
Kampagne nicht begünstigt seien, eben jene 120.000, denen sie nun ein
Aufenthaltspapier über den rückwirkenden Beleg einer illegalen Beschäftigung in
Aussicht stellt. Aber was ist mit denjenigen, die nicht arbeiten können oder sich erst
seit wenigen Monaten im Inland befinden? Und was passiert mit den aktuell
Begünstigten, wenn in sechs bis zwölf Monaten ihre jetzigen Arbeitsverträge nicht
mehr verlängert werden sollten und dementsprechend auch die daran gekoppelten
Aufenthaltserlaubnisse ungültig werden? Der so genannte Normalisierungsprozess
hat möglicherweise einen erheblichen Negativeffekt: Diejenigen sin papeles, die
durch die politische Nichtbeachtung bislang von Restriktionen verschont geblieben
sind, müssen befürchten, im Zuge der soeben begonnenen aufenthaltsrechtlichen
„Klarstellungspolitik“, in Zukunft zur Zielscheibe aufenthaltsbeendender Maßnahmen
zu werden. Die Ankündigung von Arbeitsminister Jesús Caldera just zum Ende der
Kampagne, dass Abschiebungsanordnungen ab sofort rigoros umgesetzt würden,
verheißen jedenfalls nichts Gutes.
Bei aller Kritik, die spanische Regierung hat nach nur circa einem Jahr im Amt mit
ihrer jüngsten Regularisierungskampagne für ausländische Arbeitnehmer bewiesen,
dass es im Bereich „irregulärer Einwanderung“ effiziente und pragmatische Lösungen
– zum Vorteil aller - geben kann. Sie hat damit ein deutliches Zeichen gesetzt, an
dem sich die in vielen europäischen Ländern von Abwehrmechanismen geprägte

Migrationspolitik orientieren könnte. Sicher: Legalisierungsprogramme verhindern
nicht, dass auch in Zukunft Jahr für Jahr Hunderte von Menschen ihr Leben lassen
werden bei dem Versuch, hinter die Tore der „Festung Europa“ zu gelangen. Aber sie
verhelfen vielen Menschen diesseits der Grenzen zu ihren unbestreitbaren Rechten:
Arbeit, Unterkunft, medizinische Versorgung, Bildung, Würde und Freiheit.
Angesichts der rigorosen Kriminalisierungshaltung, die die deutsche Regierung –
egal welcher politischer Couleur - Menschen ohne Papiere gegenüber seit jeher
einnimmt, erfährt der Slogan des spanischen Fremdenverkehrsamtes eine ganz neue
Dimension. Mindestens 550.000 Menschen können sich freuen: Sie waren zum
richtigen Zeitpunkt in Spanien.