Infrastrukturgipfel 2012 - Welche Zukunft für die ... - InnoZ

Innovationszentrum für Mobilität
und gesellschaftlichen Wandel
Infrastrukturgipfel 2012
Welche Zukunft für die Infrastrukturen?
Gerd Aberle · Markus Hofmann
InnoZ-Begleitheft
zum Infrastrukturgipfel 2012 am 28./29.02.2012 im Gasometer auf dem EUREF-Campus, Berlin

Fotonachweis für Titel
Fotolia, Kara; DB AG, Claus Weber; Fotolia, Ingo Bartussek

Inhalt
Inhalt
Autoren 4
Systemrelevanz von Infrastrukturen.
Sektorkrisen als gesellschaftliche Herausforderung. 5
„Modern Commons“ sowie: Die Folgen der Mega -
trends für Marktakteure im Infrastruktursektor 12
Der Inhalt der Texte gibt die Meinung der jeweiligen Autoren wieder.

Autoren
Autoren
Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Gerd Aberle
--
Studium der Wirtschaftswissenschaften
--
Dipl.-Kfm., Dr. rer. pol., Habilitation f. Wirtschaftliche Staatswissenschaften Univ. Köln
--
Wiss. Rat u. Prof. Univ. Köln 1972
--
o. Prof. f. Wettbewerbspolitik, Transportmanagement /Logistik Universität Gießen ab 1973
--
Abgelehnte Rufe an Univ. Dortmund (1973), Univ. Köln (1979), TU Berlin (1981)
--
Ehrendoktorwürde TU Dresden 2007
--
Emeritierung 2007, weitere Tätigkeit an d. Univ. Gießen bis dato
--
1989 – 1991 Mitglied Reg.-Kommission Bahn der deutschen Bundesregierung
--
Vizepräsident Deutsche Verkehrswissenschaftliche Gesellschaft bis Ende 2007
--
Mitglied Wissenschaftlicher Beirat Bundesverkehrsministerium 1974 bis 2007
--
Ehrenmitglied Deutsche Verkehrswissenschaftliche Gesellschaft
--
Herausgeber u. Chefredakteur d. Zeitschrift „Internationales Verkehrswesen“ 1972
bis Ende 2009
--
Vorsitzender des BahnBeirats der Deutsche Bahn AG, Berlin (fortlaufend)
--
Vorsitzender d. Wissenschaftlichen Beirats der InnoZ GmbH, Berlin (fortlaufend)
--
Mitglied d. Beirates des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen, Köln (fortlaufend)
Markus Hofmann, Wirtschaftswissenschaftler und Humanökologe
(Universität Göteborg) berät seit 1986 Unternehmen in den liberalisierten
Infrastrukturmärkten und gründete das NETWORK-Institute für Nachhaltigkeit
in Berlin. Im Konzernmarketing der Deutschen Bahn zeichnet
er seit 2004 für Infrastrukturstrategie verantwortlich. Im InnoZ leitet er
Forschungsprojekte zu Infrastruktur und Energie. Er forscht interdisziplinär
über Zukunfts- und Governancefragen und promoviert in Leipzig über
nachhaltige Infrastrukturentwicklung.
markus.hofmann@innoz.de
4 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

Systemrelevanz von Infrastrukturen
Systemrelevanz von
Infrastrukturen.
Sektorkrisen als
gesellschaftliche
Herausforderung.
Prof. Dr. Dr. h.c. Gerd Aberle
Die infrastrukturellen Grundlagen einer Volkswirtschaft sind
in ihrer Quantität und Qualität entscheidende Voraussetzungen
für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung. Insbesondere
die Leistungen der Verkehrs-, der Energie- und der
Telekommunikationsinfrastrukturen werden sowohl von allen
Wirtschaftsbereichen als auch direkt für Konsumzwecke nachgefragt.
Damit besitzen die Infrastrukturen aufgrund ihrer vielfältigen
sektorexternen Wirkungen systemischen Charakter:
Auftretende Störungen bei der Leistungserstellung der Infrastrukturen
durch kapazitative oder qualitative Defizite wirken
unmittelbar in alle Produktions- und Konsumprozesse und
führen dort zu weitreichenden interdependenten Negativeffekten.
Neben dieser systemischen Gemeinsamkeit bestehen weitere
Spezifika:
--
Hohe Fixkosten mit hohen Sunk-Cost-Anteilen.
--
Vorliegen steigender Skalenerträge.
--
Erheblicher investiver und langfristiger Finanzierungsbedarf mit
marktzutrittsbeschränkender Wirkung für neue Netzbetreiber.
--
Erfordernis technisch-ökonomischer Kompatibilitäten
zwischen regionalen und nationalen Netzkonfigurationen.
bzw. -standards zur Verhinderung von Insellösungen.
--
Notwendigkeit spezieller Formen der wettbewerbspolitischen
Regulierung.
Zusätzlich können weitere Infrastrukturmerkmale auftreten:
--
Natürliche Monopole (subadditive Kostenfunktionen).
--
Ökonomische Ineffizienz bei der wettbewerblichen
Organisation sektoraler Infrastrukturen.
--
Eigenschaft von essential facilities mit spezieller
Regulierungsnotwendigkeit.
--
Staatliche Betreiberfunktion bei Infrastrukturen.
--
Bedeutende Rolle der staatlichen Finanzierung.
--
Regionale Nachfragedisparitäten.
--
Betriebswirtschaftliche Rentabilität von Netzinfrastrukturen
in peripheren Räumen mit schwacher Nachfrage auf der einen
Seite und Ansprüche der öffentlichen Daseinsvorsorge auf der
anderen Seite.
--
Unterschiedlicher vertikaler Integrationsgrad von Infrastrukturunternehmen
im Eisenbahnsektor.
--
Komplexe und langwierige Planungs- und Realisierungsprozesse
mit hohen Zeit- und Kostenrisiken.
--
Erhebliche negative Umwelteffekte bei Bau und Betrieb der
Infrastrukturen.
Telekommunikationsnetze
Vergleichsweise geringe ökonomische und umweltspezifische
Probleme bestehen bei der Telekommunikationsinfrastruktur.
Private Netzbetreiber können im regulierten Markt (Netzentgelte)
mit hohen wettbewerbsfördernden Innovationsprozessen sowie
erheblichen Netzinvestitionserfordernissen attraktive Renditen
erzielen. Monopolistische Positionen werden durch die hohe
Innovationsintensität und deren Nutzung durch Neueinsteiger
weitgehend verhindert, bestehen jedoch in Einzelbereichen. Dies
ist eine Folge historischer, aber durch technologische Innovationen
stark geschwächter Besitzstände, staatlicher Kapitalbeteiligung
beim marktführenden Infrastrukturbetreiber sowie
sehr hohen Kapitalbedarfs bei der Flächenversorgung mit
schnellen Datenübertragungsnetzen. Durch die Versteigerung
von Mobilfunklizenzen („Äther-Trassen“) konnten in der Vergangenheit
substanzielle Erlöse (50 Mrd. EUR für UMTS-Lizenzen
im Jahr 2000; 4,4 Mrd. EUR für Frequenzen im Jahr 2010) erzielt
werden 1 , die teilweise zur Finanzierung priorisierter Infrastrukturvorhaben
im Verkehrssektor herangezogen wurden.
Stromnetze
Bei den Infrastrukturen zur Übertragung von elektrischer
Energie und zur Gewährleistung von Mobilität bestehen nachhaltig
wirkende, gemeinsame Probleme.
Durch die sogenannte Energiewende aus dem Sommer 2011 und
deren Folgen steht die zukünftige Stromversorgung in Deutschland
im Zentrum der Diskussion über die Zukunft der Netze:
--
Sicherung der Stromversorgung süddeutscher Verbrauchsregionen
nach der bereits vollzogenen bzw. geplanten
Abschaltung von Atomkraftwerken und Stilllegung von
Kohlekraftwerken.
--
Sicherung der Netzstabilität bei stark volatilen, dezentralen
und kleinteiligen Stromeinspeisungen aus Solar- und Windkraftanlagen.
Die zentrale Herausforderung der Zukunft besteht in der unbestritten
erforderlichen Kapazitätsanpassung der Stromtrassen
zwischen den einspeisungsintensiven Nordregionen (insbesondere
Off-Shore-Windkraft) und den verbrauchsstarken industrialisierten
Südregionen. Diskutiert wird derzeit ein erforderlicher
Zubau von 1.000 bis 3.000 km neuer Stromleitungen, wobei
ein dringlicher Bedarf von ca. 1.000 km langen Leitungsnetzen
besteht. Darüber hinaus erfordert der Stromnetzumbau die Regelungsfähigkeit
und Speicherfähigkeit der Energieeinspeisung,
um den wachsenden Anteil erneuerbarer Energien wirtschaftlich
und effizient verwerten zu können. Ohne einen bedarfsgerechten
Um- bzw. Zubau entstehen gravierende Versorg ungs risiken
mit für die industriellen Produktionsprozesse gefährlichen
Spannungsschwankungen oder Abschaltungen in Spitzenzeiten.
Die privaten Haushalte wären davon ebenso betroffen wie die
Industrie.
1 Bundesnetzagentur (2000), Bundesnetzagentur (2010)
Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft 5

Systemrelevanz von Infrastrukturen
Derzeit ist völlig offen, wie und in welchen Zeiträumen diese
Mindestausweitung der Stromtrassen erfolgt. Es zeigt sich,
dass die Abschaltung von Atomkraftwerken sowie die (allein
2011 mit 13 Mrd. EUR hoch subventionierte) Ausweitung der
Stromerzeugung aus Solar- und Windenergie schnell umgesetzt
werden können, jedoch die Sicherung der flächenhaften
Versorgung als Entscheidungsproblem politisch zu wenig
berücksichtigt wurde.
Bereits die Ankündigung des Baues neuer Stromtrassen hat
vor Beginn der Raumordnungsverfahren und Umweltverträglichkeitsprüfungen
zu starken Protesten in den möglicherweise
vom Neubau von Hochspannungsleitungen betroffenen Regionen
geführt. Neben einer grundsätzlichen Ablehnung neuer Stromtrassen
wird auch die unterirdische Kabelverlegung von betroffenen
Anwohnern und Bürgerinitiativen gefordert. Zu einer
erheblichen Kostensteigerung im Vergleich zu Freileitungen
(Faktor 3 bis 4) tritt neben der Akzeptanz- auch die Sicherheitsfrage.
Bei unterirdisch verlegten Starkstromkabeln über weite
Strecken mit bis zu 380 kV Leistung fehlt bislang jede Erfahrung
hinsichtlich der erforderlichen Verlegungstiefen und der Vermeidung
gesundheitsschädlicher sowie gesellschaftlicher
Risiken. Ob die ebenfalls diskutierten unterirdischen Kabel mit
Spannungen von 110 kV hier Vorteile bringen, lässt sich bislang
ebenfalls nicht hinreichend belegen.
Während also die dringend erforderlichen Stromnetzinvestitionen
kontrovers diskutiert werden, scheint die Finanzierung dieser
Netzergänzungen durch die Netzbetreiber bzw. deren Stromkunden
kein Hindernis darzustellen. Es wird derzeit geschätzt,
dass die Steigerung der Netzkosten durch den Ausbau zu einer
Erhöhung der Endkundenpreise von mindestens 1 ct je kWh
führen wird. Die Netzfinanzierung erfolgt vollständig durch die
Stromnachfrager, wenn auch in unterschiedlicher Höhe aufgrund
der begünstigenden Sonderregelungen für stromintensive
Wirtschaftszweige. Aber auch diese Schätzungen sind wegen
fehlender Erfahrungen mit derartigen Ausbauvorhaben und
deren erkennbaren Bauverzögerungen mit Zurückhaltung zur
Kenntnis zu nehmen.
Die Bemessung der Netznutzungsentgelte wird von der Bundesnetzagentur
reguliert (Basis: Kosten der effizienten Leistungserstellung
/ KeL) und hat Bedeutung für die Investitionsbereitschaft
der Netzbetreiber und die Projektfinanzierung. Sorgen
bereitet die sich abzeichnende Verzögerung der Ausbauvorhaben.
Im vergangenen Jahrzehnt sind in Deutschland jährlich nur
knapp 90 km neue Stromtrassen errichtet worden. Wenn die
Baurechtserlangung nach Abschluss der komplexen Planungsverfahren
und zu erwartender rechtlicher Verzögerungen nach
2016 erfolgt, dürften die erforderlichen 1.000 km Zusatzleitungen
erst nach 2025 zur Verfügung stehen, bei größeren Längen
wesentlich später. Dies kann jedoch die Versorgungssicherheit
in besorgniserregendem Maße gefährden. 2 Im deutschen Energieund
Infrastrukturplanungsrecht ist erhöhter Regelungsbedarf
für das effiziente Zusammenwirken der Institutionen auf europäischer,
nationaler, Länder- und kommunaler Ebene identifiziert
worden. Der Gesetzgeber ist daher aufgefordert, der Energie-
wende auch den dafür notwendigen verwaltungsrechtlichen
Rahmen folgen zu lassen.
Da die industriellen Stromnachfrager in ihren Investitionsrechnungen
bei Ersatz- und Neuinvestitionen diese Unsicherheiten
und Gefährdungen als Entscheidungsgrundlage mit einbeziehen,
sind sie relevant für regionale Standort-, Arbeitsplatz- und
Verlagerungsentscheidungen, insbesondere dann, wenn das
europäische Ausland sichere und zusätzlich preisgünstigere
Alternativen bietet. Durch politische Weichenstellungen und
Anreizsysteme existieren derzeit im Energiemarkt zwei konkurrierende
Hemisphären parallel – die der Stromerzeugung aus
erneuerbaren Quellen und die der traditionellen Kraftwerke –
die über noch zu schaffende marktwirtschaftliche Spielregeln
in eine nachhaltige Balance gebracht werden müssen.
Verkehrsinfrastrukturen
Die wachsenden Widerstände gegen einen planvollen Infrastrukturausbau
mit Zeitverzögerungen von zehn bis zu über 15 Jahren
stellen ein zentrales Problem gerade auch für Verkehrsinfrastrukturen
dar. Hinsichtlich dieser Infrastrukturen wurden umfängliche
und einschlägige Erfahrungen gesammelt, sei es bei
Flughäfen, Autobahnen oder Bahnhöfen. Diese Verzögerungen
führen zu Steigerungen der Planungs- und Baukosten, die im
Vorhinein nicht hinreichend abzuschätzen sind. Zusatzauflagen
und Planungsveränderungen führen zu zusätzlichen Kostensteigerungen.
Hierdurch wird die Finanzierung generell und
insbesondere dann erschwert, wenn die Mittel voll oder überwiegend
aus knapper werdenden öffentlichen Haushalten stammen.
Dies ist bei der Verkehrsinfrastruktur im Unterschied zu den
Infrastrukturen der Telekommunikation und der Stromversorgung
der Fall, also bei den Netzen des Straßen-, Schienen- und
(Binnen-)Schiffsverkehrs. Allerdings weisen diese drei Teilkategorien
der Verkehrsinfrastruktur sehr unterschiedliche Produktions-
und Marktbedingungen auf. Dies ist auch der Grund
dafür, dass eine systematische Regulierung nur für die Eisenbahninfrastruktur
erfolgt. Die beiden anderen ebenfalls im
Bundeseigentum befindlichen Netze unterliegen lediglich
einer staatlichen Investitionsplanung.
Im Unterschied zu den Elektrizitätsnetzen hat sich die Finanzierung
des Substanzerhalts und der Ausbauinvestitionen der
Verkehrsinfrastrukturen in den letzten zehn Jahren dramatisch
erschwert. Bei den Straßen und Wasserwegen ist bereits die
Substanzerhaltung nicht mehr gesichert; ihr Modernitätsgrad
(Quotient aus Netto- und Brutto-Anlagevermögen) ist in den
letzten beiden Jahrzehnten kontinuierlich gesunken. 3
Die meisten verfügbaren Prognosen gehen bis 2025 und auch
darüber hinaus von einem Wachstum sowohl des Güter- als
auch des Personenverkehrs aus. Während im Güterverkehr
(gemessen in Tonnenkilometern) vor dem Hintergrund der
zentralen Wachstumstreiber in weltweiten Wirtschaftsverflechtungen
mit globalen Steigerungen im Vergleich zu 2008
2 DENA (2010)
3 BMVBS (2011a)
6 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

Systemrelevanz von Infrastrukturen
von 35 bis 45 % gerechnet wird (beim Straßengüterverkehr
sind es über 50 %, beim Schienenverkehr etwa 30 % und bei
der Binnenschifffahrt 25 %), kann der Personenverkehr trotz
demografischer Herausforderungen immer noch mit einem
Zuwachs von rund 20 % rechnen. 4
Zwar weichen die Prognosen für den Güterverkehr voneinander
ab und die Verteilung auf die Verkehrsträger ist sehr unterschiedlich.
Konsens herrscht allerdings bei der Feststellung, dass die
vergleichsweise höchsten Zuwächse für die Straßeninfrastruktur
und die niedrigsten für die Wasserstraßen zu verzeichnen sein
werden. Ob die Schiene dem Straßengüterverkehr nennenswerte
Zuwächse abnehmen und ihren Modal-Split-Anteil entsprechend
erhöhen kann, hängt entscheidend von deren Netzqualität und
Fähigkeit ab, die Mehrverkehre auch infrastrukturell durchzuführen.
Verkehrsinfrastruktur in der
Finanzierungskrise
Die derzeit verfügbare Verkehrsinfrastruktur ist nicht in der
Lage, die zukünftigen Verkehrsleistungszuwächse ohne nachhaltige
Störungen mit erheblichen Qualitätseinbußen abzuwickeln.
Substanzsicherung und auf Prioritäten konzentrierte
Investitionen in die Erweiterungen der Verkehrsinfrastruktur
sind unverzichtbar. Werden sie nicht in einem planbaren
Zeitraum durchgeführt, nimmt voraussichtlich nicht nur die
Stauintensität auf den hochbelasteten Autobahnen und der
Störungsumfang auf den Hauptabfuhrstrecken der Schieneninfrastruktur
zu, sondern es wird auch die Qualität von Logistikleistungen
beeinträchtigt. Dies tangiert einen entscheidenden
Faktor der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft.
Allein für die Bundesfernstraßen (Autobahnen und Bundesstraßen)
fehlen jährlich mindestens 2 Mrd. EUR, um Ersatzund
wichtige Ausbaumaßnahmen zu finanzieren. Beim Schienennetz
sind es jährlich rund 500 Mio. EUR, bei den Wasserstraßen
rd. 300 Mio. EUR. Hinzu kommt noch erheblicher Zusatzbedarf
für die Landes- und Kommunalstraßen.
Die Dramatik der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung verdeutlicht
sich aktuell auch im neuen Investitionsrahmenplan (IRP)
des Bundes 2011 – 2015 für die Bundesverkehrswege. Allein
die Substanzerhaltung der Bundesfernstraßen erfordert in
diesem Zeitraum 12,4 Mrd. EUR; der Bedarf für Neuinvestitionen
der Dringlichkeitskategorien A bis C beläuft sich auf 19,2 Mrd.
EUR, denen jedoch nur noch 7,5 Mrd. EUR verfügbare Mittel
gegenüber stehen. 5 Hinzu kommt, dass der IRP finanzpolitisch
nicht verbindlich ist. Weitere zentrale Vorhaben der Kategorie
D werden überhaupt nicht mehr berücksichtigt.
Während bei der im Bundeseigentum stehenden Schieneninfrastruktur
die Ersatzinvestitionen durch die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung
(LuFV) derzeit zwischen dem Bund und
der DB AG in Höhe von jährlich nominal 2,5 Mrd. EUR und einem
zusätzlichen Beitrag von 500 Mio. EUR durch die DB Netz AG
bis 2013 abgesichert sind, bestehen bei den Erweiterungsinvestitionen
deutliche Finanzierungsdefizite. Vorgesehen sind
im IRP 6,4 Mrd. EUR, denen laufende und bereits begonnene
Projekte (Kategorie B) im Umfang von 8,4 Mrd. EUR gegenüber
stehen. 6 Neue Vorhaben werden bis zum Jahr 2016 nicht berücksichtigt,
obwohl sie Maßnahmen mit hoher Dringlichkeit enthalten.
Diese Finanzmittelrestriktionen wirken sich besonders
nachteilig aus, da aus Gesichtspunkten des Umweltschutzes
stärkere Verlagerungen des Güterverkehrs vom Straßen- auf
den Schienenverkehr gefordert und von der Politik auch oftmals
parteiübergreifend als verkehrspolitisches Ziel betont werden.
Die Umsetzung droht aber zu scheitern, wenn die gegenwärtig
bereits vorhandenen und die in Zukunft sich noch verschärfenden
Kapazitätsengpässe bei Strecken und Verkehrsknoten investiv
nicht wesentlich entschärft werden können. Im Rahmen der
anstehenden Verlängerung der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung
(LuFV) wäre daher neben der Definition einer
angemessenen Höhe für den Schienenverkehr in Deutschland
auch die seit 2010 z.B. in Schweden umgesetzte Ausweitung
einer Art LuFV für Ersatzinvestitionen auf die anderen Verkehrssektoren,
Straße wie Wasserwege, zu prüfen.
Ebenfalls kritisch sind die von der EU-Kommission definierten
Investitionsprojekte („Korridore“) der Trans-European Networks
(TEN) zu sehen. Für den Zeitraum von 2014 bis 2020 plant die
Kommission einen EU-Anteil von insgesamt 31,7 Mrd. EUR als
Begleitfinanzierung für die wesentlich höheren nationalen Investitionen
bereitzustellen. 7 Ob die Finanzminister der EU-Staaten im
Jahr 2012 den Kommissionsvorschlag akzeptieren oder reduzieren,
ist noch offen. Einige Mitgliedsstaaten, insbesondere Deutschland,
wehren sich gegen die durch die Kommission mit dem
TEN-Programm verbindlich vorgeschriebene Finanzierung des
Hauptteils der TEN-Investitionen aus den nationalen Haushalten.
Die äußerst prekäre Finanzierungssituation bei der Verkehrsinfrastruktur
wird durch zwei Entwicklungen weiter verschärft:
--
Die weitgehende Abhängigkeit von öffentlichen Haushaltsmitteln
und nur geringe direkte Nutzerfinanzierung (Lkw-Maut,
Trassenpreise im Schienenverkehr) beinhalten erhebliche
Finanzierungsrisiken aufgrund genereller Finanzmittelknappheit
der öffentlichen Haushalte. Hinzu kommen derzeit noch
nicht absehbare Risiken aus den Europäischen Rettungsschirmen
im Zusammenhang mit der Euro- und Schuldenkrise
(Bürgschaftsrisiken, EZB-Risiken, Bareinlagerisiken
beim dauerhaften Europäischen Rettungsschirm ESM).
--
Die starken Widerstände von Teilen der Bevölkerung und die
hierdurch um mehrere Jahre verzögerten Planungs- und
Bauzeiten führen neben den zu erwartenden Kapazitätsengpässen
zu nachhaltigen Kostensteigerungen. Diese werden
zusätzlich durch steigende Umweltauflagen gefördert.
Beide Entwicklungen treffen die Straßen- und Schieneninfrastruktur
gleichermaßen.
4 McKinsey (2010)
5 BMVBS (2011b)
6 ebda.
7 BDI (2012)
Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft 7

Systemrelevanz von Infrastrukturen
Konsequenzen der
Infrastrukturkrisen
Für die sichere zukünftige Versorgung mit elektrischer Energie
nach den gravierenden Struktureinschnitten durch die sogenannte
Energiewende von Sommer 2011 sind beschleunigte Planungsund
Bauphasen für die dringend erforderlichen neuen Stromtrassen
unabdingbar. Die Antwort, inwieweit die von vielen
gesellschaftlichen Gruppen als notwendig erachtete stärkere
Öffentlichkeitsbeteiligung, etwa als Mediationsverfahren, mit
der Verfahrensbeschleunigung vereinbar ist, steht noch aus.
Dies gilt in gleichem Maße für die Verkehrsinfrastrukturinvestitionen.
In dieser Hinsicht sind die beiden Bereiche Energie
und Verkehr vergleichbar. Die Finanzierungsproblematik trifft
jedoch die Verkehrsinfrastrukturinvestitionen ungleich stärker.
Kapazitätsbedingte Störungen in der Stromwirtschaft durch
Netzinstabilitäten und temporäre Abschaltungen von Regionen
oder Nachfragergruppen können massive Auswirkungen auf
die wirtschaftliche und gesellschaftliche Stabilität haben. Die
Risiken sind in ihrer Tragweite kaum abschätzbar.
Bei den Verkehrswegen droht neben den negativen Wirkungen
langer Planungs- und Bauzeiten und zusätzlicher Finanzierungsengpässe
die Gefahr weiter zunehmender Stauzeiten und -längen
im Straßenverkehr (2011: 450.000 km Staulänge in Deutschland 8 ).
Dies hat nicht nur weiter steigende Mobilitätskosten im Personenverkehr,
sondern im Güterverkehr wesentliche Beeinträchtigungen
der Logistikqualität für Handel und produzierende
Wirtschaft zur Folge. Sie schwächen die internationale Wettbewerbsfähigkeit
der nationalen Wirtschaft im globalisierten
Wettbewerb.
Gleiches gilt für Umsetzungsdefizite von Substanzerhaltungsund
Erweiterungsinvestitionen bei der Schieneninfrastruktur.
Auf wichtigen Hauptabfuhrstrecken bestehen bereits derzeit
erhebliche Überlastungen durch den intensiven Personen- und
Güterverkehr. Die politisch wie gesellschaftlich gewünschten
Verlagerungen des Güterverkehrs auf die Bahn sind nur realisierbar,
wenn die zahlreichen Kapazitätsdefizite in überschaubaren
Zeiträumen, d.h. bis etwa 2020, weitgehend beseitigt werden.
Ebenso verhindern eine Vielzahl von Engpässen (Schleusen,
Brückenanhebungen) sowie vernachlässigte Substanzerhaltung
(fehlende Ersatzinvestitionsmittel) die aus Kapazitätsund
Umweltgründen wünschenswerte stärkere Nutzung der
Wasserstraßen.
Zentrale Ansatzpunkte zur Bewältigung oder zumindest Abschwächung
dieser krisenhaften Zukunftsperspektiven sind die
--
Neugestaltung der rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen
zur Schaffung von Möglichkeiten für eine beschleunigte
Realisierung der komplexen Planungs- und baulichen Umsetzungsprozesse.
--
Nachhaltige Verbesserung der Finanzierungsmöglichkeiten
insbesondere für die Verkehrsinfrastrukturen in den Segmenten
des Straßen-, Schienen- und Wasserstraßenverkehrs.
--
Systemische Bewertung der Netzwirkungen von Infrastrukturinvestitionen
statt regionaler Einzelbetrachtungen (Kosten-
Nutzen-Analyse) sowie konsequente Vorhabenspriorisierung
nach transparenten Kriterien statt nach gewohntem föderalen
Proporzdenken.
Ob mit Mediationsverfahren oder vergleichbaren Partizipationsmöglichkeiten
betroffener Bevölkerungskreise tatsächlich
zeitliche Beschleunigungen erreicht werden können oder ob
sogar zusätzliche Zeitverzögerungen eintreten, ist derzeit kaum
mehr als Spekulation. Die bislang praktizierten Verfahren bedürfen
auf jeden Fall einer Modifizierung. Nur dann besteht die
Chance auf eine von breiter öffentlicher Akzeptanz getragenen
Zustimmung zu den Baumaßnahmen, die sowohl beim Stromnetz
wie auch bei den Verkehrsbauten immer erhebliche Eingriffe in
die Lebensräume darstellen. Eine frühzeitige und umfassende
Beteiligung der Bevölkerung erfordert qualifizierte Informationen,
eine ergebnisorientierte Dialogkultur und erhöhten Kommunikationsaufwand.
Im Erfolgsfall können diese Kosten bei Großprojekten
durch Verkürzung von Realisierungszeiten vielfach
kompensiert werden.
Zu prüfen ist auch, ob Synergien zwischen der Stromnetzausweitung
und der Stromversorgung des elektrifizierten Schienennetzes
genutzt werden können. Eine physische Bündelung von
Stromtrassen als Bestandteil von Schieneninfrastrukturen senkt
den Flächenverbrauch und die Erschließungskosten und kann
sich positiv auf die öffentliche Akzeptanz von Infrastrukturmaßnahmen
auswirken. Infrastrukturentwicklung kennt nicht
nur Profiteure und Gewinner, sondern auch Leidtragende von
Maßnahmen.
Verkehrswegefinanzierung
als politische Herausforderung
Die Finanzierungsproblematik, die den Erhalt und den unabdingbaren
Ausbau der Verkehrsinfrastruktur betrifft, ist bei
entsprechendem politischen Willen und der erforderlichen
Durchsetzungskraft zwar nicht zu beseitigen, wohl aber wesentlich
zu entschärfen.
Generell gilt: Die Projektauswahl muss stringenter als in der
Vergangenheit priorisiert werden. Regionale politische Präferenzen
führen immer wieder zu Fehlallokationen der verfügbaren
Finanzmittel. Weiterhin müssen Substanzerhaltungsmaßnahmen
Vorrang vor Neu- und Ausbauten besitzen; diese
Forderung wird mittlerweile auch von der Politik vertreten.
Verstärkt zu prüfen ist auch, wie die Verwendungseffizienz der
knappen Finanzmittel gesteigert werden kann. So können kleinräumige
Engpassbeseitigungen nachhaltig positive Netzeffekte
bewirken. Ferner ist bei geplanten Bahn-Hochgeschwindigkeitsstrecken
die Höhe der Auslegungsgeschwindigkeit kritisch zu
überprüfen.
8 ADAC nach Focus (2011)
8 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

Systemrelevanz von Infrastrukturen
Anlagen zur Verkehrsbeeinflussung auf Autobahnen mit Geschwindigkeitsvorgaben
wie auch die zeitweilige Nutzung des
Standstreifens können die Aufnahmekapazität hochbelasteter
Strecken erhöhen. Im Schienengüterverkehr lassen sich durch
Zuglängenerhöhung von 700 m auf 835 m bzw. 1.000 m und das
Fahren auf „elektronische Sicht“ (ERTMS/ETCS) erhebliche
Leistungssteigerungen realisieren. Allerdings erfordert die
Einführung des ERTMS erhebliche investive Aufwendungen,
in Deutschland von mindestens 4,5 Mrd. EUR allein für vier
Verkehrskorridore. 9 Zusätzlich sind beträchtliche Investitionen
bei den Triebfahrzeugen notwendig. Dies stößt bei einigen Eisenbahnverkehrsunternehmen,
vor allem bei den (privaten) Wettbewerbern
der DB AG, auf Zurückhaltung bzw. Ablehnung, zumal
die europäische Kompatibilität einzelner ETCS-Versionen
nicht gesichert ist.
Kontraproduktiv sind hinsichtlich der Leistungsfähigkeit des
Schienennetzes die umfängliche Vertaktung und eine Vorrangpositionierung
des Personenverkehrs gegenüber dem Güterverkehr.
Ob der Ansatz der EU-Kommission erfolgreich sein
wird, für den internationalen Schienengüterverkehr in definierten
Korridoren den Vorrang des Personenverkehrs abzubauen, ist
derzeit mangels praktischer Erfahrungen unklar.
Sehr nachteilig für die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur
hat sich auch die jahrzehntelange Unterschätzung der Investitionsund
Folgekosten sowie die häufige Überschätzung der Nutzen in
den Nutzen-Kosten-Analysen erwiesen. Bei den Kostenschätzungen
bestand die Tendenz einer teilweise bewussten Ignorierung
von Kostensteigerungsrisiken, um die Projekte mit günstigen
Bewertungsergebnissen abzusichern. Hierdurch wird das gesamte
Bewertungsverfahren ergebnisrelevant beeinträchtigt.
Die Kostensteigerungen bei Verkehrsinfrastrukturprojekten
betragen – verursacht durch zeitabhängige Baukostenerhöhungen,
bewusst niedrige Kostenansätze, Projektveränderungen
im Planungsprozess und veränderte Umweltmaßnahmen – oft
zwischen 20 und 60% der Ursprungssummen. 10 Die auf diese
Weise verfälschten Bewertungen führen dazu, dass solche
Projekte nach Erlangung des Baurechts begonnen werden,
obwohl sie nach kritischer Überprüfung nicht mehr prioritär
sind und andere (dringlichere) Investitionen verdrängen. Es ist
aufgrund der Interesseneinflüsse politisch so gut wie unmöglich,
gestartete Projekte zu stoppen, obwohl sie nach einer
Neubewertung vor dem Hintergrund knapper Finanzmittel
keine Realisierungsberechtigung mehr besäßen.
Umstrukturierung des
Finanzierungssystems?
Während für die Infrastrukturen der Telekommunikation und
der Stromversorgung die Betreiberfinanzierung und Verrechnung
der (regulierten) Netzentgelte an die Endnutzer erfolgt,
liegt bei der Verkehrsinfrastruktur ein komplexeres Finanzie-
9 Deutscher Bundestag (2011)
10 BMVBS (2011c)
rungssystem vor. Dies ist vor allem durch die historischen Entwicklungen
und die besondere Positionierung des Prinzips der
Daseinsvorsorge erklärbar.
Bei der Straßeninfrastruktur war bis 2005 in Deutschland eine
öffentliche Finanzierung der Investitionen und laufenden Unterhaltungsmaßnahmen
durch den Bund (Bundesfernstraßen), die
Länder (Landes-/Staatsstraßen) und die kommunalen Gebietskörperschaften
(Kreis- und Gemeindestraßen) mit vertikalem
Zuweisungssystem gegeben. Die Straßennutzer wurden nicht
direkt herangezogen. Die fiskalischen Sonderabgaben des Kraftverkehrs
(Mineralöl- und Kraftfahrzeugsteuer) sind als Steuern
keine Nutzungsentgelte und nicht zweckbindungsfähig (Nonaffektationsprinzip).
Erst seit der Einführung der Maut für Lkw
ab 12 Tonnen Gesamtgewicht auf Autobahnen ist eine partielle
Nutzerfinanzierung durch eine Nutzungsgebühr (Äquivalenzprinzip)
eingeführt worden. Die Einnahmen (nach Abzug der
Erhebungskosten) wurden zunächst für alle Verkehrsinfrastrukturinvestitionen
und ab 2011 ausschließlich für die Bundesfernstraßen
reserviert.
Eine Ausweitung der Mautpflicht im Sinne einer stärkeren direkten
Nutzerfinanzierung ist – wie die EU-Vorgaben zur Mauterhebung
es ausdrücklich zulassen – einerseits für Fahrzeuge bis zu 3,5
Tonnen Gesamtgewicht möglich, aber auch eine Ausdehnung
auf Bundesstraßen oder zumindest – wie geplant – auf vierstreifig
ausgebaute Bundesstraßen. Allerdings erfordert die
Ausweitung der fahrleistungsabhängigen (und die Schadstoffklassen
der Fahrzeuge berücksichtigenden) Maut relativ aufwendige
Investitionen für die Erfassung der mautrelevanten
Kenngrößen.
Lediglich mit geringem Zusatzaufwand ist eine unter Finanzierungsgesichtspunkten
attraktive Autobahn- bzw. Bundesstraßenmaut
in Form einer Vignette für Pkw einführbar. Sie ist zwar
wegen fehlender ökonomischer Steuerungswirkungen zu hinterfragen
bietet jedoch ein Finanzierungspotenzial zwischen 3
und 4 Mrd. EUR pro Jahr bei Vignettenpreisen in sozialverträglicher
Höhe im Gegenwert von nur ca. 1 ½ Tankfüllungen (bei
Ansatz von 80 bis 100 EUR als Preis der Jahresvignette). Mit
den als realisierbar eingeschätzten Zusatzeinnahmen könnten
in wenigen Jahren sämtliche dringenden Substanzerhaltungen
(insbesondere auch im Bereich der Brücken) und prioritären
Ausbauprojekte zur Engpassbeseitigung finanziert und von
haushaltspolitischen Restriktionen abgekoppelt werden.
Zentrales Hemmnis der Umsetzung einer solchen Lösung ist
allerdings die finanzpolitische Praxis, die durch die Zusatzeinnahmen
aus der (Lkw-) Maut verfügbaren Finanzmittel durch
parallele Absenkungen der (steuerfinanzierten) Haushaltsmittel
für Bundesfernstraßen in ihrer Finanzierungswirkung zu mindern.
Dies fördert nachvollziehbar die Ablehnung von Mautlösungen
als Zusatzbelastung und konterkariert die Bemühungen
um eine Lösung der infrastrukturellen Finanzierungsengpässe.
Solange sich Finanzpolitiker in dieser Frage nicht umorientieren,
sind erfolgreiche Finanzierungslösungen unwahrscheinlich.
Die verstärkte Einbeziehung von Privatkapital in die Bundesfernstraßenfinanzierung
(PPP-Modelle), etwa beim durchaus
Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft 9

Systemrelevanz von Infrastrukturen
erfolgreichen A-Modell, sind umfangmäßige Grenzen gesetzt.
Je mehr Projekte durch die Übertragung der Mauteinnahmen
an die privaten Bau- und Betreiberunternehmen refinanziert
werden, desto geringer werden die noch frei verfügbaren Mautzahlungen
infolge des Abflusses steigender Mautbeträge für
diese PPP-Modelle.
Für das Bundesschienennetz besteht eine Mischfinanzierung
aus staatlichen Investitionszuschüssen (vor allem Bundesmittel,
ergänzt durch EU- und Ländermittel) in Form nicht rückzahlbarer
zinsloser Investitionszuschüsse für Neu- und Ausbau
sowie für Ersatzinvestitionen im Rahmen der Leistungs- und
Finanzierungsvereinbarung (nominal 2,5 Mrd. EUR p.a.), ergänzt
durch 0,5 Mrd. EUR durch die DB Netz AG. Letztere ist
weiterhin verpflichtet, mindestens 1 Mrd. EUR jährlich für die
Netzunterhaltung bereitzustellen. 11 Außerdem werden seit 2011
Teile des Gewinns der DB AG vom Eigentümer Bund als Investitionszuschuss
für Neu- bzw. Ausbaumaßnahmen eingesetzt.
Mit den (regulierten) nutzungsabhängigen Trassen- (und Stations-)Entgelten
werden von der DB AG die laufenden Betriebsund
Regiekosten des Netzes und der Bahnhöfe einschließlich
einer Kapitalverzinsung finanziert.
Die Finanzmittel des Bundes für den Neu- und Ausbau der
Bahninfrastruktur unterliegen sämtlichen haushaltspolitischen
Risiken. Dies verdeutlicht der Investitionsrahmenplan für die
Jahre 2011 bis 2015. Wichtige Kapazitätserweiterungen werden
auf unbestimmte Zeit verschoben. Ein weiteres Finanzierungsdefizit
besteht darin, dass die nicht im Bundeseigentum stehenden
Schieneninfrastrukturen (rd. 18% der Streckenlänge des
deutschen Schienennetzes) keine Mittel des Bundes für Ersatzund
Neuinvestitionen erhalten. Diese Finanzierungslücke ist insofern
äußerst bedenklich, als einige dieser nicht bundeseigenen
Strecken große Bedeutung für die Entlastung von Engpasstrassen
des Güterverkehrs erlangen können, da auf ihnen mit
vergleichsweise geringem investiven Mittelaufwand die Leistungsfähigkeit
des gesamten Schienenverkehrs gesteigert
werden kann.
Ergänzende Finanzierungspotenziale durch PPP-Modelle sind
für das Schienennetz bislang nicht erschließbar. Begründet ist
dies insbesondere in der fehlenden Rentabilität des Netzes aufgrund
der im Vergleich zu Fernstaßeninvestitionen wesentlich
höheren Spezifität der Investitionen wie auch in dem intensiven
intermodalen Wettbewerb mit dem Pkw-, Luft-, Straßengüterund
Binnenschiffsverkehr sowie hieraus resultierenden niedrigen
Zahlungsbereitschaften bei der überwiegenden Zahl der
Nachfrager von Eisenbahnleistungen (teilweise bestehen hier
hohe Kreuzpreiselastizitäten).
Noch schwieriger gestaltet sich die Finanzierungslage für die rund
6.000 km klassifizierten Bundeswasserstraßen. Die niedrigen
Einnahmen aus Befahrungsabgaben bzw. Schleusenentgelten
der Schifffahrt resultieren auch aus der durch internationale
Abkommen („Schifffahrtsakten“) geregelten Abgabenbefreiung
des Rheins (80% der Binnenschifffahrts-Transportmengen) und
der Donau. Hinzu kommen als Gründe für die relativ niedrigen
11 BMVBS / DB Netz AG / DB Station&Service AG / DB Energie GmbH (2009)
Abgaben die hohen Preiselastizitäten bei vielen Gütergruppen
aufgrund der niedrigen Produktwerte bzw. hoher intermodaler
Konkurrenz durch den Schienengüterverkehr.
Bei der Abgabenbemessung für die Wasserstraßen wird auch
die Multifunktionalität der Wasserstraßen (außer der Schifffahrt
Wasserstandshaltung, Freizeitnutzung) berücksichtigt. Damit
ist die Finanzierung der Wasserstraßenausgaben fast völlig auf
Mittel aus dem Verkehrsetat des Bundes angewiesen. Infolgedessen
ist ein für die Bundesfernstraßen und die Bundesschienenwege
von der Politik angestrebter eigenständiger Finanzierungskreislauf
für die Bundeswasserstraßen nicht realisierbar.
Zusammenfassende
Empfehlungen
--
Aufgrund der systemischen Bedeutung der Infrastrukturen
von Telekommunikation, Stromversorgung und Verkehr sind
Qualitätsmängel und Kapazitätsengpässe von gravierender
gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Relevanz.
--
Insbesondere für die Stromversorgung und die Verkehrsinfrastruktur
drohen in wenigen Jahren krisenhafte Entwicklungen.
Sie resultieren aus zunehmenden Widerständen der sich von
Baumaßnahmen betroffen fühlenden Öffentlichkeit in den
Planungs- und Bauphasen. Dies führt zu erheblichen zeitlichen
Verzögerungen und Unsicherheiten hinsichtlich der
Projektrealisierung.
--
Im Verkehrsbereich ist die Infrastrukturfinanzierung in der
gegenwärtigen Form nicht geeignet, die notwendige nachhaltige
Investitionstätigkeit in die Substanzerhaltung und
dringend erforderliche Neu- und Ausbaumaßnahmen zu
sichern. Hier deuten sich für die gesamte Volkswirtschaft
negative Auswirkungen an. Diese werden durch die ebenfalls
zunehmenden Widerstände gegen dringende Ausbaumaßnahmen
verstärkt.
--
Die Aufgabe der Politik besteht darin, ohne Zeitverzug die
Rahmenbedingungen für veränderte Planungsverfahren zur
Sicherung zeitlich überschaubarer Entscheidungsprozesse
und Baurealisierungen in den Bereichen der Strom- und
Transportnetze zu schaffen. Dabei ist die Frage der stärkeren
Öffentlichkeitsbeteiligung bei Großprojekten unter dem Aspekt
der Planungs- und Bauprozesse systematisch zu analysieren.
--
Das gravierende Finanzierungsproblem bei den Verkehrsinfrastrukturen
verlangt zwingend eine umfängliche Überprüfung
und Veränderung des derzeitigen Finanzierungssystems.
Vorschläge liegen hierzu seit Jahren in großer Zahl vor. Alle
Versuche einer Umsetzung scheiterten jedoch an politischen
Widerständen, die auch von Interessengruppen deutlich gestützt
werden.
--
Eine im globalisierten Wettbewerb stehende Volkswirtschaft, in
der sich die systembedeutsame Infrastruktur durch zu geringe
Investitionen aufgrund partikulärer Widerstände und mangelnder
Finanzmittelbereitstellung qualitativ verschlechtert,
verspielt ihre Zukunftschancen. Eine solche bedrohliche
Entwicklung kann durch entsprechendes Handeln noch
abgewendet werden.
10 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

Systemrelevanz von Infrastrukturen
--
Generell ist bei der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung die
Beantwortung der Frage nach der Nutzerbeteiligung an den
hohen Kosten der Investitionen dringlich. Die seit vielen
Jahren steigenden Mobilitätsansprüche an die Infrastrukturausstattung
müssen sich auch in der (anteiligen) Nutzerfinanzierung
niederschlagen. Die oft vorgetragene These,
Mobilität müsse bezahlbar bleiben, verengt und verfälscht
die Betrachtungsweise. Die finanzierungspolitische Nutzerverantwortlichkeit
muss sich dann insbesondere in den politisch
präferierten Finanzierungskreisläufen widerspiegeln.
--
Neben der Erfordernis einer nachhaltigen Reform des Finanzierungssystems
der Verkehrsinfrastruktur sollte nicht die
Ausschöpfung vorhandener Effizienzpotenziale verdrängt
werden, zumal die Forderung nach höheren Finanzmitteln
einfacher ist. Zentrale Aspekte sind die Notwendigkeit kritischerer
Projektbewertungen, die Überprüfung der wirklich
notwendigen Auslegungsgeschwindigkeiten für Schienenschnellfahrstrecken,
die Zuglängenerhöhung im Schienengüterverkehr,
kleinteilige Investitionen mit hoher Netzwirkung
sowie die verstärkte Nutzung bestimmter nicht bundeseigener
Schienenstrecken mit der Neuregelung von deren Finanzierung.
Weiterer Bedarf besteht bezüglich der Erweiterung von Verkehrsbeeinflussungsanlagen
auf hochbelasteten Autobahnabschnitten
mit verstärkter Überwachung der Einhaltung der
Vorgaben sowie hinsichtlich der Prüfung von Synergien zwischen
Stromnetzausbau und Nutzung von Bahnstromanlagen.
Literaturverzeichnis
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gestiegen; http://www.focus.de/reisen/reise-news/staulaengegesamtlaenge-aller-staus-auf-450-000-kilometer-gestiegen_aid_
698089.html (Zugriff 15.02.2012)
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eu/Transeuropaeisches-Verkehrsnetz-TEN-T.htm (Zugriff 16.02.2012)
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eba.bund.de/cln_031/nn_804172/DE/Fachthemen/LuFV/Vereinbarung/LuFV__ohne8.3,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/
LuFV_ohne8.pdf (Zugriff 15.02.2012)
BMVBS (2011a): Verkehr in Zahlen 2011/2012, Hamburg
BMVBS (2011b): Investitionsrahmenplan (IRP) 2011-2015 für die Verkehrsinfrastruktur
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http://www.bmvbs.de/cae/servlet/contentblob/68032/publicationFile/
40050/sachstandsbericht-verkehrsprojekte-deutsche-einheit-standmai-2011.pdf
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Pressemitteilung vom 18.08.2000; http://www.bundesnetzagentur.
de/cln_1931/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2000/000818UMTS-
Versteigerung.html?nn=106984 (Zugriff 16.02.2012)
Bundesnetzagentur (2010): Frequenzversteigerung in Mainz beendet,
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cln_1912/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2010/100520Frquenzv
ersteigerungEnde.html?nn=65116 (Zugriff 16.02.2012)
DENA (2010): Netzstudie II – Integration erneuerbarer Energien in die
deutsche Stromversorgung im Zeitraum 2015-2020 mit Ausblick auf 2025,
Berlin; http://www.dena.de/fileadmin/user_upload/Download/Dokumente/Studien___Umfragen/Endbericht_dena-Netzstudie_II.PDF
(Zugriff 15.02.2012)
Deutscher Bundestag (2011): Antwort der Bundesregierung auf die
Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Anton Hofreiter, Dr. Valerie
Wilms, Stephan Kühn, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜND-
NIS 90/DIE GRÜNEN betreffend „Sachstand Ausbau von ERTMS/ETCS
auf Bahnstrecken“ – Drucksache 17/7421. Sachstand Ausbau von
ERTMS/ETCS auf Bahnstrecken; http://dipbt.bundestag.de/dip21/
btd/17/076/1707618.pdf (Zugriff 15.02.2011)
McKinsey (2010): Zukunftsperspektiven für Mobilität und Transport;
DB Mobility Logistics AG (Auftraggeber), Berlin
Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft 11

„Modern Commons“
„Modern Commons“
sowie: Die Folgen
der Megatrends für
Marktakteure im
Infrastruktursektor
Markus Hofmann
Megatrends verändern die gesellschaftlichen Anforderungen
und die Nachfrage im Infrastruktursektor. Langfristige Investitionen
in die großen technischen Infrastruktursysteme, die
eine Marktwirtschaft erst funktionsfähig machen, erfordern
eine sektorübergreifende Betrachtung von Nutzen und Synergien.
Eine Befragung untersucht, welche Prioritäten von den Akteuren
gesetzt werden und welche Prämissen für eine nachhaltige
Infrastrukturentwicklung förderlich wirken.
Folgen der Megatrends antizipieren
Weltweit wird zunehmend über die Auswirkungen von Megatrends
reflektiert. Es handelt sich in der Regel um heute schon absehbare
Entwicklungen, denen sich Menschen und Märkte kaum
entziehen können. John Naisbitt, der diesen Begriff mit seinem
Buch anhand von zehn bis heute validen Transformationsthesen
1982 prägte 1 , wollte keinesfalls als Prophet den Weltuntergang
verkünden, sondern warb für einen offensiven Umgang von
Unternehmen und Gesellschaft mit den veränderten Herausforderungen.
In der gesellschaftlichen Debatte in Deutschland
werden Megatrends oft als schicksalhafte Entwicklungen dargestellt,
die den erworbenen Wohlstand und die gewohnte Lebensqualität
bedrohen, ohne dass aus dieser partiellen Zukunftserkenntnis
Handlungsimplikationen für die Gegenwart abgeleitet
würden.
Der folgende Beitrag dient einer sektorübergreifenden Standortbestimmung
der Infrastruktur-Akteure und der Identifikation
gemeinsamer Anforderungen und potenzieller Synergien im
Hinblick auf eine nachhaltige Infrastrukturentwicklung. Der
Handelsblatt-Infrastrukturgipfel mit rund 150 Infrastrukturverantwortlichen
aus Wirtschaft, Politik und Wissenschaft, der
seit 2010 auf dem EUREF-Campus Berlin stattfindet, bot die
Gelegenheit einer Primärerhebung unter Infrastrukturentscheidern
aus den Verkehrs-, Energie- und Telekommunikationsmärkten.
Im Rahmen einer umfassenderen Forschungsarbeit
wurden Gipfel-Teilnehmer in den Jahren 2010 und 2011 zu ihren
Erwartungen an die regionale und nationale Infrastrukturentwicklung
in ihrem Sektor und an das Zusammenwirken zwischen
öffentlicher Hand und privaten Stakeholdern befragt. Die Er-
1 Naisbitt (1982)
gebnisse der Befragung werden in diesem Artikel zum Selbstverständnis
der Infrastrukturbranche, der Bedeutung von Megatrends
und Nachhaltigkeit sowie den Zielen und Prämissen für
Infrastrukturentwicklung auszugsweise präsentiert und lassen
auf diesem Wege die Stakeholder aus dem Infrastruktursektor
mit ihren Zukunftserwartungen zu Wort kommen.
Der Einfluss von Megatrends auf Wirtschaft und Gesellschaft ist
unbestritten. Ihre Bedeutung wird, nach einhelliger Einschätzung
der bisherigen Teilnehmer des Infrastrukturgipfels der Jahre
2010 und 2011, angesichts ihrer substanziellen Auswirkungen
mit Blick auf den zukünftigen Anpassungsbedarf der physischen
Infrastrukturen zunehmen (s.a. Abb. 1).
Primär der demografische Wandel und die daraus resultierenden
Veränderungen der Bevölkerungs- und Siedlungsstrukturen
werden zu einer weiter steigenden Disparität von Infrastrukturnachfrage
zwischen Ballungszentren und Peripherie führen.
Der Klimawandel erfordert ein nachhaltiges Umdenken in Bezug
auf antrophogene Emissionen durch Energieerzeugung oder
Verkehr und eine systemische Folgebetrachtung von Investitionsentscheidungen
in physische Infrastrukturnetze. Die sich zunehmend
verknappenden öffentlichen Mittel für Infrastruktur,
bedingt durch steigenden Ausgabenbedarf für Sozialleistungen
und Schuldendienst – bei sinkendem Steueraufkommen – bedingen
eine sukzessive Neubewertung des Anspruches auf
Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen. Die europaweiten
Bestrebungen zur Liberalisierung der Infrastrukturnetze eröffnen
Marktchancen über nationale Grenzen hinaus – bei gleichzeitiger
Begrenzung der unternehmerischen Gestaltungsräume und
gezielten Regulierungseingriffen. Der technologische Wandel
erzeugt Effizienzpotenziale bei der zum Teil Jahrzehnte alten
Infrastruktur, die im Falle entsprechender Neuplanung bzw.
Erneuerung systematisch gehoben werden können.
Die Bedeutung von Megatrends wie Klimawandel, demografischem
Wandel und technischen Umwälzungen wird nach Einschätzung
aller Befragten zunehmen und stellt die Infrastrukturbranche
vor anspruchsvolle Herausforderungen. Eine funktion ierende
Infrastruktur gehört für die Teilnehmer eindeutig zur staatlichen
Daseinsvorsorge und wird gleichzeitig als fester Bestandteil
der Marktwirtschaft verstanden.
--
Klimawandel: Mit 84% weist der Klimawandel die stärkste
Bedeutungszunahme auf. Einerseits werden die zu erwartenden
Aufwendungen zur Anpassung der Infrastruktursysteme
an regional veränderte Klimabedingungen und die massiven
Folgeschäden für die physische Infrastruktur durch Extremwetterlagen
antizipiert. Andererseits spiegelt dies die intensive
öffentliche Debatte um das Weltklima wider. Die Bedeutung
hat nach den Ereignissen von Fukushima weiter zugenommen.
--
Demografischer Wandel: Die zunehmend absehbaren Auswirkungen
des demografischen Wandels wie die zurückgehende
und alternde Bevölkerung gewinnen für vier Fünftel
der Befragten in ihrem Sektor weiter an Bedeutung. Es gilt
beispielsweise, tragfähige Lösungen für eine seniorengerechte
Mobilität zu entwickeln, aber auch finanzierbare Anpassungen
der Infrastruktur für steigende und volatilere Verkehrsaufkommen
in Ballungsgebieten zu schaffen, oder Zugangsoptionen
12 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

„Modern Commons“
Wie wird sich die Bedeutung der folgenden Megatrends für
die Infrastrukturentwicklung in Ihrem Infrastruktursektor
voraussichtlich verändern?
Weltweiter Klimawandel 11 14 53 31
Demographischer Wandel
Technologischer Wandel
Liberalisierung der Märkte
Globalisierung
N = 88
5 15 48 32
23 45 32
3 34
42 21
8 35
39 18
0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 120
Stark abnehmen
Eher zunehmen
Eher abnehmen
Stark zunehmen
Abb. 1: Dynamik der Megatrends für Infrastruktur
Unverändert
Quelle: eigene Darstellung
zu moderner Infrastruktur wie z.B. zur Breitbandversorgung
oder für Konzepte zur Elektromobilität in ländlichen Räumen
zu gewährleisten.
--
Technologischer Wandel: Innovationen können der stark
strukturbetonten Infrastrukturbranche neue Gestaltungsmöglichkeiten
und Potenziale erschließen, finden gut drei
Viertel der Befragten. Die Themen „Digitalisierung“, „Maut“
und „Smart Grid“ wurden exemplarisch benannt. Niemand
rechnet damit, dass die Bedeutung von Innovationen abnehmen
wird. Inwieweit innovative Technologien aktiv in Bestandsnetzen
implementiert oder hauptsächlich als Ersatz für abgängige
Altsysteme und bei Ausbaumaßnahmen eingesetzt werden,
bedarf einer näheren Betrachtung der spezifischen Infrastruktur.
Obwohl die Digitalisierung Wertschöpfungsmuster
in allen Industrien verändert hat, variieren der Migrationsdruck
und die Geschwindigkeit des technischen Wandels der
Infrastruktur sektoral stark.
--
Globalisierung und Liberalisierung werden einen höheren
Stellenwert für Energie-, Verkehrs- und Telekommunikationsmärkte
haben (57% bzw. 63%). Mehr als ein Drittel rechnet
nicht mit einer weiter wachsenden Bedeutung, da sie bereits
ein signifikantes Niveau erreicht hat. Dass Infrastrukturfragen
nicht länger innerhalb nationaler Grenzen entschieden werden,
birgt sowohl Chancen wie auch Risiken für die Betreiber.
Fast alle Befragten sehen die Chance, durch Infrastrukturinvestitionen
die Zukunft zu gestalten und sind sich, nicht zuletzt wegen
der hohen und langfristigen Kapitalbildung, in großer Mehrzahl
der Auswirkungen von Infrastrukturentwicklungen auf die
kommenden Generationen bewusst. Da bei der Monopolstellung
von physischen Infrastrukturnetzen häufig ein Marktversagen
unterstellt wird, hält die Mehrheit staatliche Steuerung durchaus
für notwendig. Infrastruktur ist nie Selbstzweck. Die hier
betrachteten Infrastrukturnetze verfolgen letztlich immer gleichzeitig
wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Ziele, die
in den Institutionen der Marktwirtschaft von den Akteuren, im
Interesse des Gemeinwohls, nachhaltig entwickelt und effizient
betrieben werden können.
Methodik
Zielsetzung der hier vorgestellten Befragung war eine
sektorübergreifende Standortbestimmung der Infrastrukturakteure
und die Identifikation von gemeinsamen
Anforderungen, potenziellen Synergien und spezifischen
Unterschieden im Hinblick auf eine nachhaltige Infrastrukturentwicklung.
Der Handelsblatt-Infrastrukturgipfel,
der seit 2010 auf dem Berliner EUREF-Campus
stattfindet, bot eine gute Gelegenheit, diese bedeutsamen
Erkenntnislücken zu schließen. Im Rahmen einer umfassenderen
noch laufenden Forschungsarbeit wurden
Gipfel-Teilnehmer in den Jahren 2010 und 2011 zu
ihren Erwartungen an die regionale und nationale Infrastrukturentwicklung
in ihrem Sektor und das Zusammenwirken
zwischen öffentlicher Hand und privaten
Stakeholdern befragt. In der Studie, deren Ergebnisse in
diesem Begleitheft vom InnoZ auszugsweise präsentiert
werden, wurden das Selbstverständnis der Infrastrukturbranche,
Ziele und Prämissen für die Infrastrukturentwicklung
sowie die Bedeutung von Nachhaltigkeit
und Megatrends mittels Fragebögen erhoben.
Es handelte sich um eine quantitative Befragung von
Infrastrukturverantwortlichen aus Wirtschaft, Wissenschaft
und Politik mittels persönlicher Rekrutierung auf
dem Infrastrukturgipfel durch das NETWORK Institute
am 04. Mai 2010 und am 14. April 2011. Die Responsequote
der Tagungsteilnehmer lag bei rund 27 % (2010 N = 41 /
Tln: 148; 2011 N = 47 / Tln. 175). Die Stichprobengröße
betrug insgesamt N = 88. 2 Eine branchenspezifische
Auswertung erfolgt im Rahmen des o.g. Forschungsvorhabens.
Infrastruktur – der klimapolitische
Schlüsselsektor
Der Infrastruktursektor hat sich vom unbeachteten Aschenputtel
3 zur „unbekannten“ Ballkönigin der Klimawende gewandelt.
Trotz der unbestrittenen Bedeutung von Infrastruktur für
die arbeitsteilige Wirtschaft einer modernen Gesellschaft und
der signifikanten Wechselwirkung mit der natürlichen Umwelt
bestehen über das Selbstverständnis und die Anforderungen
der komplexen Netzindustrien allgemeinhin nur fragmentarische
Vorstellungen. Andererseits bestimmen die Zukunftserwartungen
und Ziele der Entscheider von historisch gewachsenen
Institutionen und Betreiberstrukturen, von öffentlichen oder privatisierten
Versorgungsunternehmen, Netzbetreibern von Verkehrsinfrastrukturen
und Telekommunikationsunternehmen
maßgeblich, welche Investitionen geplant und umgesetzt werden
2 Soweit nicht näher erläutert, erfolgt die Auswertung über Top2Box-Werte,
die die jeweiligen Aussagen am oberen bzw. unteren Skalenende in einem
Gesamtwert konsolidieren. Diese errechneten Werte können aufgrund von
Rundungstoleranzen geringfügig von den in den Abbildungen ausgewiesenen
Einzelwerten abweichen.
3 Graham / Marvin (2001)
Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft 13

„Modern Commons“
Infrastrukturentwicklung verfolgt Ziele. Wie wichtig sind die
folgenden Ziele für Ihre Entscheidung bezüglich Investitionen
in die zukünftige Infrastrukturentwicklung?
N = 86
Sehr unwichtig
Netzeffizienz steigern 1 5 48
46
Leistungsangebot verbessern 1 9 61
29
Qualitätsverbesserung 1 12 64
23
Ersatzinvestitionen/
1 12 51
36
Bestandserneuerung
Nachhaltige Umweltentlastung
Innovation neue Technologien
und neue Produkte
3 21 49
27
Erlössteigerung
Soziale Akzeptanz für
Infrastrukturentwicklung erhöhen
Reduktion Fixkosten durch
Rückbau und Dezentralisierung
Beitrag zu regionalem
Wirtschaftswachstum
5 16 43
36
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Eher unwichtig
6 21 42
31
11 24 30
35
4 14 28
44 10
8 17 26
33 16
Weder noch
Abb. 2: Ziele für Infrastrukturinvestitionen
Eher wichtig
Sehr wichtig
Quelle: eigene Darstellung
können. Die Verantwortlichen in Wirtschaft und Politik sind
darauf angewiesen, Investitionen langfristig zu planen und ihre
Entscheidungen heute zu treffen, damit der „Infrastruktur-Schuh“
zur in 20 bis 30 Jahren erwarteten Nachfrage passt. In dieser
Hinsicht ist der folgende Blick auf die Ziele der Infrastrukturentwicklung
aufschlussreich.
Bei den flächendeckend ausgebauten Infrastrukturnetzen in
Deutschland besitzt Substanzerhaltung einen hohen Stellenwert.
Als wesentliche Treiber für Infrastrukturinvestitionen
werden durchgängig die Erhöhung der Netzeffizienz sowie die
Qualitäts- und die Leistungsverbesserung genannt. Ziele wie
Umweltentlastung und die Steigerung der sozialen Akzeptanz von
Infrastrukturmaßnahmen wurden 2011 als wichtiger erachtet.
Die Ziele der Infrastrukturentwicklung folgen nach den Befragungsergebnissen
der Teilnehmer der Infrastrukturgipfel 2010
und 2011 einerseits gestiegenen externen Anforderungen und
sind andererseits an systemspezifischen Erfordernissen orientiert
(s.a. Abb. 2).
--
Betriebliche Ziele: Gesteigerte Netzeffizienz (94%), verbessertes
Leistungsangebot (89%) und Qualitätsverbesserung
(87%) sowie Ersatzinvestitionen und Bestandserneuerung
(87%) mit direkter betrieblicher Wirkung auf Kapazität oder
Leistungsqualität sind mit Abstand die wichtigsten Ziele für
die Infrastrukturentwicklung.
--
Umweltentlastung ist für 79% der Befragten ein wichtiges Ziel
der Infrastrukturentwicklung. Dieser hohe Prozentsatz deckt
sich mit der hohen Umweltverantwortung, die für 81% zum
Selbstverständnis der Branche gehört. Angesichts der hohen
Wechselwirkung zwischen Natur und Infrastruktur ist anzunehmen,
dass dabei mehr als ein verbales Greenwashing
gemeint sein dürfte.
--
Auch erwartete Erlössteigerungen durch Infrastrukturentwicklung
sind mit 73% ein bedeutendes Ziel.
--
Knapp die Hälfte stellt einen fördernden Zusammenhang mit
dem Wirtschaftswachstum einer Region her, gut ein Viertel
bezeichnet dies jedoch als kein wichtiges Ziel, was z.B. auf
eine andere Zuordnung der Förderungsverantwortung hindeuten
oder auf eine regional oder sektoral sehr unterschiedliche
„Sättigung“ mit Infrastruktur hinweisen könnte.
Der Gedanke, dass Infrastrukturentwicklung als gemeinschaftlich
nutzbare Plattform in engem Zusammenhang mit dem Gemeinwohl
und der wirtschaftlichen Handlungsfähigkeit einer
Region steht, ist etwa bei der Hälfte der Befragten Bestandteil
des eigenen Zielsystems. Gerade die systemische Wirkung von
Infrastruktur als Schlüsselsektor einer Volkswirtschaft macht
eine übergreifende Bewertung von Maßnahmen zur Netzentwicklung
und deren Opportunitäten sinnvoll und notwendig. Eine
lokal unscheinbare Maßnahme, die mit hohem Anpassungsbedarf
für die Anwohner verbunden ist, kann z.B. in einem europäischen
Netzwerk eine wesentliche Kapazitäts- oder Qualitätsverbesserung
bewirken. Teilnehmer bemängeln, dass Großprojekte
im Verhältis zum eingesetzten Kapital nicht immer eine optimale
Netzwirkung entfalten. Diese „unvermeidbaren“ Ineffizienzen
als Folgen von Sachzwängen seien den Beteiligten oft vorher
bewusst. Die Suche nach dem optimalen Nutzen einer Investition
hängt maßgeblich von den jeweils definierten Zielen der Infrastrukturentwicklung
ab. Dabei kommt es vor, dass ein Infrastrukturbetreiber
eine andere Perspektive vertreten kann oder
vielleicht sogar muss wie z.B. ein Infrastrukturnutzer, die Anwohner
oder die Politik. Ein qualifizierter Zieldiskurs, was von
einer nachhaltigen Infrastrukturentwicklung erwartet wird und
welche Prioritäten bei öffentlichen Investitionen und Förderung
gesetzt werden sollen, ist unumgänglich.
--
Mehr als die Hälfte der Befragten sieht die Senkung der Fixkosten,
z.B. durch Strukturanpassungen oder Infrastrukturrückbau,
als ein wichtiges Handlungsfeld.
--
Die Erhöhung der sozialen Akzeptanz von Infrastrukturprojekten
ist für knapp zwei Drittel wichtig. Gegenüber 2010 ist
die Akzeptanz in der Wichtigkeit gestiegen, was auch auf die
intensiven öffentlichen Debatten um den Ausbau der Stromnetze,
Flughäfen oder auf „Stuttgart 21“ zurückzuführen sein
dürfte. Bürgernähe und Kundenorientierung zu verbessern
bleibt eine große Herausforderung für Infrastrukturbetreiber.
Hier ist frühzeitig ein transparenter Dialog über Nutzen und
Lasten von Infrastrukturmaßnahmen zu führen, der von einer
Klärung der gesellschaftlichen Zieldimensionen für Infrastrukturpolitik
im Vorfeld profitieren dürfte.
14 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

„Modern Commons“
Abb. 3: Globale Commons
Quelle: InnoZ nach Edenhöfer/PIK (2011)
Infrastrukturnetze – „Modern
Commons“ einer Marktwirtschaft
Leistungsfähige Infrastruktursysteme fungieren wie Nervensystem,
Blutkreislauf und Stoffwechsel unserer arbeitsteiligen
Gesellschaft. Diese „Vitalfunktionen“ sind für Wirtschaft und
Bevölkerung im Alltag quasi unverzichtbar. Funktionierende Infrastruktursysteme,
die eine flächendeckende Versorgung mit
fließend Wasser, Strom, Telekommunikation, Transport und
Mobilität wie selbstverständlich gewährleisten, können heutzutage
als „Modern Commons“ verstanden werden. Infrastrukturnetze
sind eine Art modernes Kollektivgut, dessen Wert für das
Gemeinwesen mittels gemeinschaftlicher Nutzung durch verschiedene
Akteure – zu fairen und transparenten Bedingungen – steigt.
Der Begriff der Commons (Gemeingüter/Allmende) wurde traditionell
für die natürlichen Gemeingüter wie Luft, Wasser, Weiden,
Gewässer, Boden und Bodenschätze sowie die „Natur“ im Allgemeinen
verwendet. Die Ökonomie der natürlichen Ressourcen
und der gesellschaftliche Wert von Gemeingütern wurde besonders
von Elinor Ostrom 4 untersucht, die 2009 dafür mit dem
Nobelpreis ausgezeichnet wurde. In der Folge wurde der Begriff
der „Commons“ zunehmend auch auf antrophogene Bereiche
ausgeweitet, wie in der Darstellung von Ottmar Eden hofer (PIK/
MCC) durch den Begriff der „Social Commons“ veranschaulicht
(s. Abb. 3). In die Welt der Informationstechnologie übertragen,
wird der Commons-Begriff als ein gemeinschaftliches Entwicklungs-
und Nutzungsmodell z.B. für Open-Source-Software
4 Ostrom / Helfrich (2011)
wie Linux, Mozilla oder netzbasierte Dienstleistungen wie Wikipedia
verwendet. Dabei entstehen Skaleneffekte und Wertschöpfungsmuster,
die nicht linear mit Ressourcenverbrauch
gekoppelt sind.
Für Infrastruktur lässt sich der Begriff „Commons“ auf die von
Raimut Jochimsen 5 definierten Infrastrukturbereiche, die
materielle und die institutionelle Infrastruktur, und im weitesten
Sinne sogar auf die personelle Infrastruktur anwenden. Als
„Modern Commons“ werden die technischen Infrastrukturnetze
und ihre Institutionen in der Marktwirtschaft, die im Fokus der
Befragung standen, bezeichnet.
Infrastrukturentwicklung ist immer ein Spiegel der gesellschaftlichen
Erwartung an zukünftigen Wohlstand und Lebensqualität.
Individuelle und kollektive Nutzenerwartungen sind, trotz einer
immanenten Prognoseunsicherheit, die Basis für jede zukunftsorientierte
Investitionsentscheidung. Der Gedanke der gemeinschaftlichen
Infrastrukturnutzung entspringt nicht einem neuartigen
angloamerikanischen Liberalisierungsideal, sondern
lässt sich bis in die Anfänge der Ökonomie zurückverfolgen.
Gemäß der nationalökonomischen Theorie gelten große Infrastrukturnetze
in der Regel als „kollektives Klubgut“ mit partieller
Rivalität und teilweiser Ausschließbarkeit von Personen,
die nicht dafür zu zahlen bereit sind. 6 Ebenso können Infrastrukturangebote
wie Landstraßen oder das Internet auch als
Güter der Allmende eingeordnet werden, soweit sie indirekt
5 Jochimsen (1966)
6 v. Hirschhausen (2005)
Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft 15

„Modern Commons“
Wenn Sie an den Infrastruktursektor denken, wie
zutreffend sind jeweils die folgenden Beschreibungen
für Ihren Infrastruktursektor?
Chance Zukunft
1 6 46 47
zu gestalten
Hohe
Umweltverantwortung
Standortvorteil
für Deutschland
Staatliche Steuerung nötig
1 7 10 51 31
Teil der Daseinsvorsorge 1 5 13 47 34
Teil der Marktwirtschaft 1 19 63 17
7 17 36 40
2 20
16 50 12
und nationaler Ebene vorangetrieben. Infrastrukturbetreiber wie
Stadtwerke, Bahnen und Post durchlebten eine wechselvolle
Geschichte öffentlicher und privater Eigentümerstrukturen bei
sich immer wieder verändernden Rahmenbedingungen. Im ersten
Jahrzehnt des vorigen Jahrhunderts wurden die wirtschaftspolitischen
Grundlagen für den flächendeckenden Infrastrukturausbau
in Energie- und Gasversorgungsgebieten erstellt, die heute
weitgehend noch Bestand haben. In den 30er-Jahren des 20 Jahrhunderts
entwickelte sich der Gedanke einer öffentlichen Gestaltungs-
und Versorgungsverantwortung für moderne Infrastruktur
und in diesem Zusammenhang der Begriff der „Daseinsvorsorge“.
Nach dem 2. Weltkrieg wurde Daseinsvorsorge als gesellschaftspolitische
Leitlinie im Grundgesetz verankert und wird seither
zwischen den staatlichen Ebenen und den Marktakteuren im
Rahmen verschiedener Governanceformen gelebt und gestaltet.
Infrastrukturkosten sind
von den Nutzern zu tragen
Funktionierende
Governance
Bewährtes
2 15 31 47 5
Geschäftsmodell
Ein überregulierter
Markt
N = 83
Sehr unzutreffend
7 15 19 39 20
4 7 35 35 19
12 13 38 27 7
0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 120
Eher unzutreffend
Weder noch
Eher zutreffend
Abb. 4: Branchen-Selbstbild der Infrastruktursektoren
Sehr zutreffend
Quelle: eigene Darstellung
oder steuerfinanziert und allen prinzipiell frei zugänglich sind.
Der schottische Vordenker Adam Smith vertrat in Bezug auf
Infrastruktur im 18. Jahrhundert die Auffassung, der Staat sei
prinzipiell für die nachfragegerechte Bereitstellung von Transportwegen
zuständig, da hier privatwirtschaftliche Investitionen
zwar wenig attraktiv seien, aber der allgemein Wohlstand durch
solche Investitionen gefördert werde. Eine gute Infrastruktur,
als öffentliche Serviceleistung für Handel und Gewerbe, fördere
den Wohlstand aller. Aus Effizienzüberlegungen riet Smith dem
Staat, vertrauenswürdige Kommissionäre mit dem Management
von Errichtung und Instandhaltung der Infrastruktur zu beauftragen.
Ein hohes Risiko von durch Partikularinteressen getriebenen
Investitionen oder durch unterlassenen Unterhalt sei jedoch
dabei gegeben, weshalb der Staat die Kontrolle über die
verfügbaren Mittel (taxes & tolls) sicherstellen müsse. 7 Unabhängig
von konkreten Eigentümerstrukturen und Finanzierung
finden sich bereits hier Grundprinzipien einer auf gesellschaftlichem
Nutzen und Prioritäten basierenden Infrastrukturpolitik
und einer öffentlichen Koordination bzw. einer vorausschauenden
Governance für die beteiligten Infrastruktur-Akteure.
Erfindergeist und Unternehmertum waren Triebfedern der
Gründerzeit. Infrastrukturen wie Eisenbahnen, Telegrafie, Gasund
Elektrizitätswerke wurden zum Wachstumskatalysator für
das (nationalstaatliche) Streben nach Wohlstand und Fortschritt.
Aufbau und Betrieb moderner Infrastrukturnetze wurde sowohl
unternehmerisch als auch in staatlicher Regie, auf kommunaler
Mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der „Gleichwertigkeit
der Lebensverhältnisse“ in Deutschland kann Daseinsvorsorge
heute als quasi raumunabhängiges „Grundrecht“ in Anspruch
genommen werden. Die staatliche Verantwortung übersteigt
aber die finanziellen Möglichkeiten der knapper werdenden
öffentlichen Haushalte. Der Tübinger Jurist Michael Ronellenfitsch
definiert die Daseinsvorsorge eindeutig als eine staatliche
Aufgabe, die nicht auf existenznotwendige Leistungen beschränkt
sei. Typische Bereiche der modernen Daseinsvorsorge sind die
netzgebundenen Infrastrukturen für die Ver- und Entsorgungswirtschaft
(Strom, Gas, Wärme, Wasser, Abfall), Telekommunikation
und ein leistungsfähiges Verkehrswesen, weiterhin die
Grundversorgung durch Medien sowie ein funktionierendes
Rechts- und Kreditwesen und (kommunale) Bildungs-, Sozial-,
Gesundheits-, Kultur- und Freizeiteinrichtungen. 8 Deshalb sei
die Daseinsvorsorge unabhängig von Rechtsformen und institutioneller
Verantwortung der Akteure zu definieren und gleichzeitig
einer öffentlich-rechtlichen Bindung zu unterwerfen.
Infrastruktur als Standortvorteil
für Deutschland
Dass die leistungsfähige Infrastruktur ein wichtiger Standortvorteil
für Deutschland ist, wird von zwei Dritteln der Befragten
bestätigt. Während knapp die Hälfte ihren Infrastruktursektor
als unterfinanziert bewertet, bezeichnet ihn fast ein Drittel als
kapitalstark. Die Hälfte betont einen fördernden Zusammenhang
zwischen Infrastrukturentwicklung und regionalem Wirtschaftswachstum.
--
Zukunft und Umwelt: 93% der Befragungsteilnehmer sehen
die Möglichkeit, durch Infrastrukturentwicklung Zukunft
aktiv zu gestalten. 81% bestätigen der Infrastrukturbranche
eine hohe Umweltverantwortung.
--
Fast zwei Drittel der Befragten finden es zutreffend, dass die
Kosten der Infrastruktur von den Nutzern zu tragen sind.
Angesichts der hohen Wechselwirkungen von Infrastrukturmaßnahmen
mit Umwelt und Gesellschaft bestätigt eine
überwiegende Mehrheit der Branchenvertreter ein hohes
7 Smith (1776)
8 vgl. Ronellenfitsch (2003)
16 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

„Modern Commons“
Wenn Sie an Entwicklung von Infrastruktur denken,
wie würden Sie Ihren Sektor zwischen den folgenden
Begriffspaaren einordnen?
Bildung eines semantischen Differentials mit zehn adjektivischen Gegensatzpaaren
(dynamisch – statisch), die auf einer 7 stufigen Skala jeweils als zutreffend einzuordnen waren.
Schrumpfung in der
Peripherie managen
13% 50%
Kunden-/Bürgernah
nachfragorientiert
30% 20%
staatliche Eingriffe
44% 21%
umweltentlastend
48% 43%
strukturbetont
55% 25%
31% 35%
agiert pragmatisch
41% 20%
unterfinanziert
50% 19%
substanzbewahrend
58% 18%
N = 83
statisch
30% 19%
Beides gleich
Abb. 5: Entwicklungsparameter Infrastruktursektor
Verantwortungsbewusstsein für ökologische, ökonomische
und soziale Nachhaltigkeit in ihrem Infrastrukturbereich.
--
Der Infrastruktursektor gehört für vier von fünf Befragten
eindeutig zur staatlichen Daseinsvorsorge, wird aber gleichzeitig
auch als ein fester Bestandteil der Marktwirtschaft (80%)
betrachtet. Dieses Selbstverständnis scheint sich bisher bewährt
zu haben und wird dadurch bestätigt, dass mehr als
die Hälfte der Befragten eine staatliche Steuerung im Infrastruktursektor
für notwendig hält (62%) und die Erwartung
staatlicher Eingriffe (44%) leicht gegenüber dem unternehmerischen
Gestaltungsanspruch (35%) überwiegt.
--
Drei Viertel der Befragten bestätigen, dass eine leistungsfähige
Infrastruktur ein Standortvorteil für Deutschland ist. Knapp
die Hälfte betont den förderlichen Effekt von Infrastrukturentwicklung
für regionales Wirtschaftswachstum; dieser Wert
ist zwischen 2010 und 2011 signifikant gestiegen. Ein Viertel
bestätigt diesen Zusammenhang jedoch nicht, was auch die
divergierenden Standpunkte der Wissenschaft wiedergibt.
--
Governance: Staatliche Steuerung in der Infrastruktur halten
62% für notwendig. Etwa die Hälfte, 54%, zeigt sich mit der
Governance zufrieden. Eine Regulierung des Infrastruktursektors
wird allgemein akzeptiert und von je rund einem
Drittel als schwach, ausgewogen oder als überreguliert eingestuft.
Im Feld der Governance lässt sich weiterer Handlungsbedarf
vermuten.
--
Nutzerfinanzierung: 59% befürworten, dass Infrastrukturkosten
durch die Nutzer zu tragen sind, fast ein Viertel finden diese
Aussage zur Nutzerfinanzierung unzutreffend. Inwieweit hier
branchenspezifische Unterschiede eine Rolle spielen, wird in der
geplanten sektorspezifischen Auswertung vertiefend untersucht.
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
dynamisch
51% 19%
innovativ
24% 18%
Nachfragewachstum in Zentren
37% 50%
Trifft zu
kapitalstark
31% 19%
distanziert
34% 35%
agiert nachhaltig
39% 20%
wandlungsfähig
20% 25%
umweltbelastend
9% 43%
unternehmerisch
35% 21%
Daseinsvorsorge
50% 20%
Quelle: eigene Darstellung
--
Geschäftsmodell: Knapp die Hälfte findet ein bewährtes
Geschäftsmodell im jeweils eigenen Infrastruktursektor vor.
Infrastruktur im Spannungsfeld
der Erwartungen
In Bezug auf Infrastrukturentwicklung wurden die Befragten
gebeten, das Branchenbild anhand von zehn Managementparametern
zu konkretisieren, die als gegensätzliche Begriffspaare
die Heterogenität der Entwicklungstreiber für Infrastruktur
aufzeigen (vgl. Abb. 5).
--
Angebot und Nachfrage: 35% der Infrastrukturverantwortlichen
sehen ihre Branche unternehmerisch, 44% betonen die Bedeutung
der staatlichen Intervention. Etwa ein Fünftel findet
beide Aussagen zutreffend. 50% beschreiben Infrastrukturentwicklung
als Teil der Daseinsvorsorge, erst 30% sehen
sie stärker nachfrageorientiert. Ein Fünftel gewichtet beide
Parameter gleich stark.
--
Finanzkraft: Genau die Hälfte sieht ihren Infrastruktursektor
als unterfinanziert, 31% dagegen beschreiben ihren Sektor als
kapitalstark.
--
Umweltauswirkungen: Knapp die Hälfte der Befragten charakterisiert
ihren Sektor als umweltentlastend, während 43% Umweltbelastung
und Umweltentlastung gleich stark einstufen.
Nur 9% schreiben Infrastruktur per se eine Erhöhung der
Umweltbelastung zu.
--
Gesellschaftliche Akzeptanz: Die Branche sieht sich zu je einem
Drittel als distanziert oder bürgernah bzw. beides gleichermaßen,
was besonders in Bezug auf die Akzeptanz von Infrastrukturprojekten
vertiefend zu untersuchen sein wird. Die
Wichtigkeit der sozialen Akzeptanz ist zwischen 2010 und
2011 signifikant von 51% auf 82% gestiegen.
--
Nachhaltigkeit: Eine besonders nachhaltige Handlungsweise
wird dem Infrastruktursektor nur von 39% bescheinigt, während
41% ein pragmatisches Agieren konstatieren.
--
Wachstumsdynamik: 50% bestätigen die Gleichzeitigkeit von
Wachstum und Schrumpfung in der Infrastruktur, wenn auch
regional differenziert. Dabei wird ein Nachfragewachstum in
den Zentren von 37% als zutreffend beschrieben, insgesamt
13% benennen Schrumpfungstendenzen in der Peripherie als
den dringenderen Handlungsbedarf.
--
Innovationskraft: Innovation (24%) und Wandlungsfähigkeit
(20%) sind in der strukturbetonten (55%) und substanzbewahrenden
(58%) Infrastrukturindustrie eher schwach repräsentiert.
Gleichzeitig bestätigen jedoch 51% der Infrastrukturbranche
eine hohe Dynamik, die z.B. aus sektorspezifischen
technischen und umfeldbedingten Einflüssen sowie aus
wechselnden Rahmenbedingungen abgeleitet werden könnte.
--
In der Infrastruktur sorgt das Angebot traditionell für die
Nachfrage (build & supply). 9 Die angebotsorientierte Daseinsvorsorge
dominiert gegenüber der gering ausgeprägten
Nachfrageorientierung der Infrastrukturbetreiber (50% vs.
30%). Ein Umdenken wird dadurch erkennbar, dass eine
Mehrheit der befragten Infrastrukturmanager (60%) über-
9 Moss / Naumann (2007)
Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft 17

„Modern Commons“
Der Begriff der „Nachhaltigkeit“ wird verschieden definiert.
Welche Definition von Nachhaltigkeit kennen Sie und finden
Sie zutreffend für Ihren Infrastruktursektor?
Infrastruktur Nutzen- und Lastenallokation
Ökologische
Verantwortung
Ökonomische
Verantwortung
Intergenerative
Verantwortung
6 5 50 39
5 7 7 50 31
2 10 19 27 42
Nutzendimension
Profiteure
Unmittelbare Wirkung
Zugang / Nutzung
Mittelbare Systemwirkung
Synergie / Gemeinwohl
Soziale
Verantwortung
Nachhaltige
Wirtschaftlichkeit
2 11 19 45 23
7 6 17 45 25
Defiziteure
Kosten / Lasten
Opportunitäten /
Soziale Kosten
0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 %
N = 84
Sehr unzutreffend
Eher unzutreffend
Weder noch
Raum-Zeit-Dimension
Eher zutreffend
Sehr zutreffend
Abb. 6: Bedeutung von Nachhaltigkeit
Quelle: eigene Darstellung
Quelle: eigene Darstellung
Abb. 7: Nachhaltige Systemwirkung von Infrastrukturentwicklung
zeugt ist, dass die Infrastrukturkosten zunehmend von den
Nutzern zu tragen seien.
--
Infrastruktur ist ein wertvolles Gut, aber in Betrieb und Ausbau
kostenintensiv. Für Entwicklung und Instandhaltung der
großen Infrastrukturnetze haben sich differenzierte Steuerungs-
und Finanzierungsmodelle herauskristallisiert. In
den Bereichen Verkehr, Energie und Kommunikation wird
der öffentliche Versorgungsauftrag durch komplementär
wirkende Instrumente praktiziert. Angesichts altersbedingt
steigender Unterhaltsaufwände und erhöhter Anforderungen
bezeichnet gut die Hälfte der Befragten den Infrastruktursektor
als unterfinanziert (53%), während ihn 31% als kapitalstark
bewerten.
--
Nachhaltigkeit wird von der Infrastrukturbranche in ihrer
„Dreifaltigkeit“ und der intergenerativen Dimension verstanden.
Angesichts unabdingbarer Umweltbeeinträchtigungen durch
Infrastrukturmaßnahmen ist sich die große Mehrheit ihrer
Verantwortung für ökologische (89%), ökonomische (80%) und
soziale Nachhaltigkeit (67%) bewusst. Infrastrukturinvestitionen
bieten die Chance, Zukunft zu gestalten (93%) und sind,
nicht zuletzt wegen der hohen und langfristigen Kapitalbildung,
für zwei Drittel unmittelbar mit Verantwortung gegenüber
kommenden Generationen (69%) verbunden.
--
Deshalb wird auch die Bedeutung von Megatrends wie Klimawandel
(84%), demografischem (80%) und technischem Wandel
(77%) nach Meinung der Befragten für den Infrastruktursektor
weiter zunehmen und die Infrastrukturbranche vor neue
Herausforderungen stellen. Für mehr als die Hälfte besitzen
auch Liberalisierung (63%) und Globalisierung (57%) noch eine
wachsende Bedeutung. Die Hälfte der Befragungsteilnehmer
bestätigt die durch den demografischen Wandel verursachte
Gleichzeitigkeit von Wachstum des Infrastrukturbedarfs in
Ballungszentren und Schrumpfung in der Peripherie, für gut ein
Drittel (37%) überwiegt das Wachstum die Schrumpfung (13%).
--
Das intensiv diskutierte Thema Regulierung wird von jeweils
rund einem Drittel als schwach, ausgewogen oder als „überreguliert“
bewertet.
Infrastruktur – Nachhaltigkeit
für Generationen
Der gegenwärtig viel strapazierte Begriff „Nachhaltigkeit“
wurde durch die Brundtland-Kommission der UN in ihrem
Bericht „Our Common Future“ 1987 in den drei Dimensionen
ökologische, ökonomische und soziale Verantwortung formuliert
und mit einem klarem Auftrag verbunden, die Lebensbedingungen
kommender Generationen und deren Bedürfnisse
nicht zu gefährden (Abb. 6).
--
Nachhaltigkeit: Der Dreiklang der Nachhaltigkeit ist grundsätzlich
angekommen, wenn auch in unterschiedlicher Präzision.
Die ökologische Verantwortung wird von 89% bestätigt.
An zweiter Stelle liegt wenig überraschend die ökonomische
Dimension (80%), die von 10% aber als unzutreffend eingestuft
wird. Gut zwei Drittel kennen und bestätigen die soziale Dimension
von Nachhaltigkeit.
--
Fristigkeit: Auch die intergenerative Verantwortung wird von
einer großen Mehrheit (69%) bestätigt. Dass 12% diese Definition
unzutreffend finden, zeigt, dass Langfristigkeit als zeitliche
Dimension der Zukunftsverantwortung besser kommuniziert
und in Entscheidungen stärker operationalisiert werden
sollte.
--
Wirtschaftlichkeit: Der von der Fachwelt anders definierte
Begriff der „nachhaltigen Wirtschaftlichkeit“, der Nachhaltigkeit
nicht aus-, aber eben auch nicht explizit einschließt,
wird augenscheinlich von 70% ebenfalls als „nachhaltig“
eingestuft. 30% bewerten diese Bedeutung als unzutreffend
oder mit „weder noch“.
Ingenieure sind sich bewusst, dass, wer Kanäle und Tunnel gräbt
oder Leitungen und Schienen verlegt, das Gesicht der Natur
für Generationen verändert. Netze von zu ihrer Zeit innovativen
Infrastrukturtechnologien wie Eisenbahn, Elektrizität oder
Kommunikation breiten sich zu Beginn sehr schnell und mit
18 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

„Modern Commons“
hohem wirtschaftlichen Nutzen aus. In physischen Netzen trägt
jede neue Verbindung und jeder Knoten erheblich zur Gesamtkapazität
des Systemverbundes bei. Die Schriften der Infrastrukturpioniere
jeder Generation belegen ein fortschrittsgetriebenes
Sendungsbewusstsein mit dem Ziel, die Lebensbedingungen für
alle Mitmenschen und kommende Generationen zu verbessern.
Infrastrukturinvestitionen rentieren sich langfristig durch die
mit ihnen erzielbaren gesamtwirtschaftlichen Verbesserungen.
Mit zunehmender Deckung der Grundbedürfnisse und wachsendem
Wohlstand entsteht eine „Sättigung“ mit Infrastruktur. Die
positiven wie negativen Wirkungen von Infrastrukturmaßnahmen
dürfen nicht punktuell, sondern müssen systemisch und langfristig
beurteilt werden. Direkte Vor- und Nachteile sind für
Infrastrukturnutzer ebenso wie für betroffene Anwohner (z.B.
Lärm, Emissionen, Abwässer oder elektromagnetische Wellen)
relativ konkret einer Maßnahmen zuzuordnen. Die indirekten
Effekte bzw. die Effekte auf Netzkapazität oder Fehler-Resilienz
sind hingegen schwerer zu bestimmen, ähnlich wie die sozialen
Kosten oder die zeitlich verzögerten Auswirkungen auf das Ökosystem.
Jede Infrastrukturentwicklung hat zum einen Profiteure
wie Nutzer und Nutznießer und zum anderen Defiziteure, wie
betroffene Anwohner oder die Träger der sozialen Kosten. Diese
Gruppen sind nicht überschneidungsfrei, vertreten aber jeweils
eigene Interessen und Perspektiven. Die Tatsache, dass von
Nachteilen Betroffene diese unmittelbar erkennen und ihren
Protest artikulieren, während die systemischen Vorteile von
Infrastruktur als Selbstverständlichkeit wahrgenommen werden,
erklärt das häufig beobachtbare NIMBY-Syndrom (not in my
backyard). Es führt zur aktiven Ablehnung von Infrastrukturmaßnahmen
im persönlichen Umfeld und in einer „gefühlten“
Nachbarschaft.
Jede Investitionsentscheidung ist eine Frage von Opportunitäten.
Liegen diese für einen Netzbetreiber innerhalb seines bekannten
Marktes und Infrastruktursektors, finden volkswirtschaftliche
Opportunitäten, gerade in der Allokation knapper öffentlicher
Mittel, bisher wenig Beachtung. Wie kann beispielsweise die
Förderung der erneuerbaren Energien zur notwendigen Entwicklung
der Übertragungsnetze beitragen, wie wird die europäische
Netzstruktur kompatibel gestaltet? Wenn im Güterverkehr,
wie von der Politik seit Jahren gefordert, 25% der
Verkehrsleistung auf die Schiene verlagert werden sollen,
welche Kapazitäten sind bis wann dafür erforderlich und wie
kann der entsprechende Netzausbau finanziert werden? Mit
der Entscheidung, Projekte zum Ausbau der Binnenwasserstraßen
zu repriorisieren, hat das BMVBS im Jahr 2011 eine
strategische Richtung aufgezeigt, die durch die finanzielle Hinterlegung
des Investitionsrahmenplanes konsequent weiterverfolgt
werden sollte. So wie in den Jahren nach 2001, wie von
Prof. Aberle angeführt, die Milliarden aus den Versteigerungserlösen
der UMTS-Frequenzen für das Zukunftsprogramm des
Bundes für Infrastrukturausbau verwendet wurden, bleibt die
bedarfsgerechte Infrastrukturanpassung eine vorrangige gesellschaftliche
Aufgabe. Der angestrebte Aus- und Umbau der
Energie- und Verkehrsnetze zur Erreichung der Klimaziele bis
2020 ausschließlich mit bestehenden Finanzierungsinstrumenten
wird, bei einer volkswirtschaftlichen und politischen Betrachtung,
weder fristgerecht geplant noch umgesetzt werden können.
Wie wichtig sind die folgenden Prämissen und ordnungspolitischen
Rahmenbedingungen für Ihren Sektor bei
Entscheidungen zur Infrastrukturentwicklung?
Verlässlicher
ordnungspolitischer 2 4 28 66
Rahmen
Klare politische Ziele u.
Zukunftsvorstellungen
Effiziente Prozesse zur
Planungs-Umsetzung
Finanzierungsmittel/
-anreize
Attraktive
Renditeerwartung
Adäquate Regulierung
Branchenübergreifende
1 9 28 46 16
Synergien
Internationale
Marktöffnung
N = 83
Sehr unwichtig
2 5 27 66
Planungssicherheit 2 6 25 67
1 16 50 33
9 18 40 33
7 23
56 14
1 9 24 44 22
1 11 35
42 11
0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 %
Eher unwichtig
Weder noch
Abb. 8: Wichtigkeit Planungsprämissen für
Infrastrukturentwicklung
Eher wichtig
Dieses veränderte Bewusstsein bedeutet für die Infrastrukturbetreiber,
dass die systemischen Effekte umfassend berücksichtigt
und transparent kommuniziert werden müssen, um die gesellschaftliche
Akzeptanz von Infrastrukturprojekten zu verbessern.
Infrastrukturleistungen sind in der Regel nicht speicherbare
Dienstleistungen. Durch intelligente Vernetzung und Regelungsfähigkeit
sowie dezentrale Erzeugungs- und Speichermöglichkeiten
wird sich der Energiesektor weiter verändern. Diese
Veränderungen werden sich letztlich auch auf die Energienutzung
und das Nutzerverhalten im Verkehrssektor auswirken.
Die emotionalisierte Debatte um Aus- oder Rückbau von Netzen
bedarf deshalb einer glaubwürdigen und aus Nutzer- und Bürgerperspektive
nachvollziehbaren Argumentation, eines nachhaltigen
Narrativs für die Infrastrukturentwicklung.
Verlässliche Rahmenbedingungen
für die Infrastrukturentwicklung
Sehr wichtig
Quelle: eigene Darstellung
Aufgrund der Langfristigkeit und der Höhe der Investitionen
werden verlässliche Rahmenbedingungen und politische Zielvorstellungen
fast unisono als wichtigste Prämissen für nachhaltige
Entscheidungen gefordert, unterstützt durch effiziente
Umsetzungsprozesse und Finanzierungsanreize. Die Hälfte
der Befragten bestätigt eine Gleichzeitigkeit von Wachstum in
Ballungszentren und Schrumpfung des Infrastrukturbedarfes
in der Peripherie. Sowohl eine angemessene Renditeerwartung
als auch branchenübergreifende Synergien werden als wichtig
eingestuft.
Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft 19

„Modern Commons“
Die Mehrzahl der Befragungsteilnehmer unterstreicht erhöhten
Handlungsbedarf bezüglich verlässlicher Rahmenbedingungen
für nachhaltige Entscheidungen in der Infrastrukturentwicklung
(vgl. Abb. 8).
--
Langfristige Infrastrukturplanungen bedürfen verlässlicher
ordnungspolitischer Rahmenbedingungen; eine Prämisse,
die mit einem Wert von 94% in der ganzen Studie am höchsten
priorisiert wurde. 93% fordern klare politische Ziele und
Zukunftsvorstellungen sowie erhöhte Planungssicherheit
(91%) als unabdingbare Vorbedingung für Ihre Investitionsentscheidung.
--
Ein effizienter Prozess zur Planungsumsetzung (83%) und
die Bereitstellung von Finanzierungsmitteln bzw. -anreizen
(73%) besitzen ebenfalls eine hervorgehobene Bedeutung.
--
Branchenübergreifende Synergien in der Infrastrukturentwicklung
(61%) weisen auf mögliche Potenziale bei Flächennutzung,
Betrieb und Instandhaltung z.B. durch integrierte
Planung, Vernetzung oder physische Bündelung hin.
--
Mehr als neun von zehn Befragten nennen verlässliche Rahmenbedingungen,
klare politische Zielvorstellungen und Planungssicherheit
als wichtigste Prämissen ebenso wie effiziente
Umsetzungsprozesse (83%) und Finanzierungsmittel bzw.
-anreize (73%). Eine solide Renditeerwartung wird als wichtig
eingestuft (69%), ebenso wie das Potenzial durch branchenübergreifende
Synergien (61%).
--
Eine adäquate Regulierung sehen zwei Drittel als sehr wichtig
an, ein Viertel beurteilt das Thema Regulierung für ihre Infrastrukturentwicklung
neutral bzw. jeder Zehnte erachtet es
als unwichtig.
Die nachhaltige Gestaltung von Infrastruktur erfordert zunehmend
eine integrierte Infrastrukturentwicklung, eine sektorübergreifende
Planung sowie technisch kompatible Standards
- auch über kommunale und nationale Grenzen hinweg.
Fazit und Ausblick
Die Erwartungen an nachhaltige Entscheidungen im Infrastruktursektor
haben ebenso zugenommen wie die Komplexität und
Dynamik, die mit jeder Infrastrukturentwicklung verbunden sind.
Angesichts steigenden Investitionsbedarfs für Infrastrukturnetze
sind sowohl die Präzisierung von Zielen und Nutzen, als auch
die Maßnahmen zur Akzeptanz von Infrastrukturanpassungen
zu optimieren. Folgende Thesen für eine nachhaltige Infrastrukturentwicklung
können abschließend formuliert werden:
--
„Modern Commons“ sind das Fundament von Wohlstand und
Lebensqualität. Leistungsfähige Infrastrukturnetze bilden das
zentrale Nervensystem der arbeitsteiligen Marktwirtschaft
und sind ein entscheidender Standortvorteil für Deutschland.
Nachhaltige Infrastrukturentwicklung erfordert angesichts der
extrem langfristigen Investitionsentscheidungen und bei aller
Ungewissheit über zukünftige Entwicklungen verlässliche
Rahmenbedingungen. Sie sollen einen verbindlichen Handlungsrahmen
vorgeben, aber auch iterative Erkenntnisprozesse
und Anpassungen zulassen. Eine adäquate Regulierung ist
entsprechend den Marktphasen notwendig, aber der jeweiligen
Entwicklung der Märkte anzupassen und im Einklang mit den
übergeordneten politischen Zielen zu gestalten.
--
Der Erhalt leistungsfähiger Infrastruktur erfordert zur Kapazitäts-
und Qualitätssteigerung lebenszyklusgerechte Investitionen
auf hohem Niveau – sowohl für bestandssichernde
Erneuerung, als auch für bedarfsgerechten Neu- und Ausbau.
Mehrjährige Leistungsvereinbarungen (LuFV), die nicht den
Schwankungen von Haushaltsperioden unterliegen, garantieren
Wirtschaftlichkeit und solide Infrastrukturqualität, nicht
nur für die schienengebundene Infrastruktur. So präsentierte
die schwedische Infrastrukturministerin auf dem Infrastrukturgipfel
2011 das Modell einer zehnjährigen LuFV mit messbaren
Qualitätskriterien für Straße, Schiene, öffentliche Flughäfen
und Wasserwege, wie sie in Schweden vom Parlament beschlossen
wurde.
--
Die ambitionierten Klimaziele und die Beschlüsse zur deutschen
Energiewende können nur mit leistungsfähiger Infrastruktur
erreicht werden, für die allerdings eine sektorübergreifende
Planung erforderlich ist. Die haushaltsabhängige Finanzierung
reicht nicht, um die notwendige Kapazität für die erwünschte
Verkehrsverlagerung zur Schiene oder die Stärkung der Elektromobilität
rechtzeitig sicherzustellen. Durch die systemische
Bewertung von Einzelmaßnahmen könnten wesentliche Kapazitätsengpässe
in Verkehrs- und Energienetzen, bei Umpriorisierung
der vorhandenen Mittel, zielführend beseitigt werden.
Langfristige Investitionsplanung mit verbindlichen Finanzierungszusagen
erhöht Effizienz und Planungssicherheit für
die Infrastrukturunternehmen, was sich positiv auf die Entwicklung
der System- und Nutzungskosten auswirkt.
--
Angesichts der demografischen Entwicklung erfordert die
Gleichzeitigkeit von Schrumpfen und Wachsen differenzierte
Strategien zur Sicherung von Qualität, Versorgungssicherheit
und Nachhaltigkeit zentraler und dezentraler Infrastrukturen
für Energie, Verkehr und Telekommunikation. Die geringere
Nachfrage in der Peripherie braucht innovative und wirtschaftlich
tragfähige Lösungen, die kleine, flexible Einheiten effizient
integrieren. Die Digitalisierung wird die Wertschöpfungsketten
im Verkehrs- und Energiesektor (z.B. mittels smart grids)
sukzessive verändern. Die Konvergenz der Infrastrukturen
für Mobilität, Energie und Kommunikation erzeugt hierfür
Synergiepotenziale, die bei systemischer Betrachtung der
Infrastruktur im Interesse einer nachhaltigen Entwicklung
gestaltet werden können.
--
Wird die Infrastruktur als systemrelevantes Rückgrat der
gesellschaftlichen Prozesse zur Sicherung einer nachhaltigen
Lebens- und Wirtschaftsgrundlage verstanden, kann die
gesellschaftliche Akzeptanz z.B. von Masterplänen zum zukunftsweisenden
Umbau bewährter Versorgungssysteme
verbessert werden. Ein neues Narrativ für Infrastrukturentwicklung,
das die Lasten von Betroffenen dem Nutzen für die
Gemeinschaft systematisch gegenüberstellt, erhöht die
Transparenz und setzt für berechtigte lokale Diskussionen
von Einzelmaßnahmen einen glaubwürdigen Rahmen. Die
Nachhaltigkeit der Infrastruktur liegt im Interesse aller heute
Beteiligten und in jenem der kommenden Generationen.
20 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

Verzeichnis der Abkürzungen
Literaturverzeichnis
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Infrastructures, Technological Mobilities and the Urban Condition, New York
Jochimsen, Reimut (1966): Theorie der Infrastruktur, Tübingen
Moss, Timothy / Naumann, Matthias (2007): Neue Räume der Wasserbewirtschaftung
– Anpassungsstrategien der Kommunen. In: Haug, Peter
/ Rosenfeld, Martin T. W.: Die Rolle der Kommunen in der Wasserwirtschaft.
Hallesches Kolloquium zur kommunalen Wirtschaft 2005. Schriften des Instituts
für Wirtschaftsforschung Halle, Band 25., Baden-Baden, S. 139-160
Naisbitt, John (1982): Megatrends. Ten New Directions Transforming our
Lives, New York
Ostrom Elinor / Helfrich, Silke (2011): Was mehr wird, wenn wir teilen.
Vom gesellschaftlichen Wert der Gemeingüter, München
Ronellenfitsch, Michael (2003): Daseinsvorsorge als Rechtsbegriff.
Aktuelle Entwicklungen im nationalen und europäischen Recht. In:
Blümel, Willi et al. : “Ernst Forsthoff”, Kolloquium zum 100. Geburtstag
von Prof. Ernst Forsthoff, Heidelberg, S. 53-114
Smith, Adam (1776): Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of
Nations, London
v. Hirschhausen, Christian ( 2005): Infrastrukturpolitik: Mehr Wachstum
durch Wettbewerb, Regulierung und Privatbeteiligung, Transport Economics
and Other Infrastructure Working Papers, WP-TR-07, Dresden
Verzeichnis der Abkürzungen
ADAC Allgemeine Deutsche Automobil-Club e.V.
AG Aktiengesellschaft
BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.
BMVBS Bundesministerium für Verkehr,
Bau und Stadtentwicklung
ct Euro-Cent
DB Deutsche Bahn
DB AG Deutsche Bahn AG
DENA Deutsche Energie-Agentur GmbH (dena)
ERTMS European Rail Traffic Management System
ETCS European Train Control System
EUREF Europäisches Energieforum
EU Europäische Union
EUR Euro
EZB Europäische Zentralbank
InnoZ Innovationszentrum für Mobilität und
gesellschaftlichen Wandel (InnoZ) GmbH
IRP Investitionsrahmenplan
KeL Kosten der effizienten Leistungserstellung
kV Kilovolt
kWh Kilowattstunde
LuVF Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung
MCC Mercator Research Institute on Global Commons
and Climate Change
Mrd. Milliarde
NIMBY Not in my backyard
PIK Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung
PPP Public Private Partnership
TEN Trans-European Networks
UMTS Universal Mobile Telecommunications System
Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft 21

Rückblick & Ausblick
Eindrücke des Infratrukturgipfels 2011
Infrastrukturgipfel 2012
Konvergenz der Netze – Wirtschaft, Politik und Investoren
diskutieren den Infrastrukturausbau in Deutschland
Der Schöneberger Gasometer: Einst modernes Infrastrukturbauwerk „von außerordentlicher Kühnheit, ein technisches
Wunder von klarer, sinnreicher Konstruktion, die auch dem Laien eine verständliche Sprache redet, der sofort beim
Anblick dieser Konstruktion Zweck und Funktion der einzelnen Bauteile begreift und versteht.“ So pries der Berliner
Architekt Bruno Möhring 1912 in einem Gutachten den Schöneberger Gasometer, in dem seit 2010 – rund hundert Jahre
nach Inbetriebnahme – der Handelsblatt-Infrastrukturgipfel zur Zukunft der Infrastruktur in Deutschland stattfindet.
Dieses immer noch beeindruckende Industriedenkmal beherbergt den interdisziplinären EUREF-Campus, auf dem Berlins
erstes klimaneutrales Quartier entsteht. Dieser Ort ist bestens geeignet, um sektorübergreifend die Auswirkungen des
Klimawandels, des demografischen Wandels und der Staatsverschuldung auf die Infrastrukturplanung zu erörtern und
im ergebnisoffenen Diskurs nach tragfähigen Lösungen für deren nachhaltige Entwicklung und Finanzierung zu suchen.
Galten in der Gründungsperiode der urbanen und überregionalen Versorgungsstrukturen Innovationen wie Elektrizität,
moderne Mobilität und Fernsprechen als große technischen Errungenschaften, die aufgrund hoher Investitionskosten
und Skaleneffekten zu natürlichen Monopolen ausgebaut wurden, erwarten die Bürger in einer modernen Marktwirtschaft
eine langfristige und nachhaltige Infrastrukturpolitik.
„Wie soll und kann Infrastruktur zukunftsfähig weiterentwickelt und finanziert werden?“ fragen sich deshalb Anfang
2012 Verantwortliche aus Politik, Wirtschaft und Wissenschaft auf dem 3. Handelsblatt-Infrastrukturgipfel. Das InnoZ
begleitet die Veranstaltung wie schon in den Vorjahren aus wissenschaftlicher Sicht und in der Programmgestaltung.
Die Teilnehmer können sich 2012 auf der zwischenzeitlich ausgebauten „Plattform elektroMobilität“ auf dem EUREF-
Campus über die Vernetzung von erneuerbaren Energien, digitaler Kommunikation und Steuerung sowie über nachhaltige
Mobilitätsketten anhand konkreter Projekte und anschaulicher Exponate informieren.
www.infrastrukturgipfel.de
22 Infrastrukturgipfel 2012 · Begleitheft

Bahnhof südkreuz
Hauptbahnhof
Plattform
elektromobilität
BER
Berlin
EUREF-Campus
Plattform
elektroMobilität
Innovationszentrum für Mobilität und
gesellschaftlichen Wandel (InnoZ)
Das InnoZ erstellt methodisch fundierte Markt- und Umfeldanalysen
sowie qualitative und quantitative Prognosen mit Blick auf alle
mobilitätsrelevanten Handlungsfelder. Gemeinsam mit Entscheidungsträgern
aus Verkehrswirtschaft, Verkehrspolitik und Verwaltung
entwickeln wir innovative Lösungskonzepte, Produkte
und Dienstleistungen im Spannungsfeld von Mobilität und gesellschaftlichem
Wandel.
Wir begleiten unsere Partner in der Pilotierungs- und Einführungsphase
neuer Mobilitätsprodukte und -dienstleistungen, stellen
Erprobungsräume für komplexe Anwendungen, Nutzerakzeptanzforschung
und Veranstaltungen zur Verfügung und koordinieren
die Gesamtvorhaben.
Als bundesweit einmalige Erprobungs- und Anlaufstelle zu Themen
rund um Energie, Mobilität und Infrastruktur betreibt InnoZ die
Plattform elektroMobilität mit ihren drei Funktionen als Erklärzentrale,
Praxislabor und Forum.

Innovationszentrum für Mobilität
und gesellschaftlichen Wandel (InnoZ) GmbH
Torgauer Straße 12-15
10829 Berlin (Schöneberg)
Tel +49 (0)30 23 88 84-0
Fax +49 (0)30 23 88 84-120
info@innoz.de
www.innoz.de
Redaktion:
Frank Hunsicker
Gestaltung: designhaus berlin
Druck: Druckerei Conrad
gedruckt auf: Recymago