Die ordentliche Einbürgerung - Sursee

Maturaarbeit im Fach Wirtschaft + Recht, 2011
Die ordentliche Einbürgerung
Vom reinen Ermessensentscheid
zum Rechtsanspruch
Autorin:
Betreuerin:
Cathy Hutchings, 6D
Ulrike Gerhardt
Holzacherstr. 12 Seemattstr. 30
6210 Sursee 6330 Cham

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnins .................................................................................................................................... 2
1 Summary ................................................................................................................................................. 4
2 Einleitung ................................................................................................................................................. 5
3 Das Scheizer Bürgerrecht und die ordentliche Einbürgerung ................................................................ 6
3.1 Das Schweizer Bürgerrecht ............................................................................................................. 6
3.2 Die ordentliche Einbürgerung auf Bundesebene ............................................................................ 7
3.3 Der Ablauf der ordentlichen Einbürgerung im Kanton Luzern ........................................................ 7
4 Die Entwicklung im Bereich der ordetntlichen Einbürgerung auf Bundesebene von 2003 bis heute .... 8
4.1 Die zwei Bundesgerichtsentscheide vom 9. Juli 2003 ..................................................................... 8
4.1.1 Die Grundrechte und mögliche Konflikte zwischen Grundrechten und politischen
Rechten.................................................................................................................................... 8
4.1.2 Die Vorgeschichte zu den Entscheiden des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003 ......................11
4.1.3 Die wichtigsten Erwägungen des Bundesgerichtes in den beiden Entscheiden ...................12
4.1.4 Die Auswirkungen auf die Rechtsnatur und Reaktionen auf die Entscheide ........................14
4.2 Die Revision des Bürgerrechtsgesetzes vom 3. Oktober 2003 ......................................................15
4.2.1 Das Zustandekommen und Inhalt der Revision ....................................................................15
4.2.2 Die Einführung kostendeckender Gebühren.........................................................................15
4.1.3 Die Auswirkungen der Revision.............................................................................................16
4.3 Die Volksabstimmung vom 26. September 2004 zum Bürgerrecht der zweiten und
dritten Ausländergeneration ........................................................................................................16
4.3.1 Das Zustandekommen der Abstimmung ...............................................................................16
4.3.2 Die Abstimmungsvorlage ......................................................................................................16
4.3.3 Die Abstimmungsergebnisse und deren Auswirkungen auf
die ordentliche Einbürgerung ................................................................................................17
4.4 Die Gegenreaktion zu den Bundesgerichtentscheiden vom Juli 2003 auf kantonaler Ebene
am Beispiel des Kantons Schwyz ...................................................................................................17
4.4.1 Der Bundesgerichtsentscheid vom 12. Mai 2004 zur Übergangsreglung betreffend
die Zulässigkeit von Entscheiden über die Einbürgerung an Gemeindeversammlungen ....18
4.4.2 Die Standesinitiative Schwyz „geheime Wahlen und Abstimmungen
an Bezirksgemeinden und Gemeindeversammlungen“ ........................................................18
4.5 Die Initiative Pfisterer- eine Kompromisslösung ...........................................................................19
4.5.1 Das Zustandekommen des Gesetzentwurfes ........................................................................19
4.5.2 Der Inhalt der einzelnen Bestimmungen und deren Auswirkungen auf den
Rechtscharakter der ordentlichen Einbürgerung ..................................................................19
4.6 Die Volksabstimmung vom 1. Juni 2008 über die Initiative „für demokratische
Einbürgerungen“ der SVP ..............................................................................................................21
4.6.1 Die Ausgangslage ..................................................................................................................21
2

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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
4.6.2 Der Inhalt ...............................................................................................................................22
4.6.3 Die Abstimmungsresultate ....................................................................................................22
4.6.4 Die Folgerungen ....................................................................................................................23
4.7 Der Vorschlag des Bundesrates vom 11. März 2011 zur Totalrevision des Bundesgesetze
über das Schweizer Bürgerrecht ...................................................................................................23
4.7.1 Die Ausgangslage ..................................................................................................................23
4.7.2 Der wichtigsten Änderungen ................................................................................................23
5 Die Auswirkungen der Veränderungen auf Bundesebene im Zeitraum von 2003 bis heute
auf die Gemeinden im Kanton Luzern-eine Verrechtlicung der ordentlichen EInbürgerung ..............25
5.1 Das Verfahren ................................................................................................................................25
5.1.1 Das Verfahren mit Entscheidungskompetenz der Gemeindeversammlung bzw.
des Gemeindeparlaments .....................................................................................................25
5.1.2 Das Verfahren mit vorbereitender oder abschliessender Kompetenz
der Bürgerrechtskommission ...............................................................................................26
5.1.3 Das Verfahren mit abschliessender Kompetenz des Gemeinderats ....................................26
5.2 Die Auswirkungen auf die Zuständigkeit und Entscheidungskompetenz .....................................26
5.3 Die Auswirkungen auf die Prüfung der Erfüllung der Bedingungen der Gesuchsteller ................27
5.1.1 Die Integrationsprüfung ........................................................................................................27
5.1.2 Die Sprachprüfung ................................................................................................................28
5.1.3 Das Vorstrafenregister/Betreibungsregister ........................................................................29
5.1.4 Weitere relevante Eignungskriterien ...................................................................................29
5.4 Die Auswirkungen auf die Verfahrensdauer .................................................................................30
5.5 Die Auswirkungen auf die Gebühren ............................................................................................31
5.6 Die Auswirkungen auf die gesetzliche Verankerung des Verfahren in den Gemeinden ..............31
5.7 Der Wunsch nach Vereinheitlichung .............................................................................................32
6 Fazit .......................................................................................................................................................33
7 Reflexion ................................................................................................................................................35
8 Dank .......................................................................................................................................................36
9 Deklaration ............................................................................................................................................36
Anhang .....................................................................................................................................................37
Literaturverzeichnis ............................................................................................................................38
Internetquellen ...................................................................................................................................39
Abbildungsverzeichnis .........................................................................................................................40
Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................................................40
Interview mit den Gemeinden ............................................................................................................41
Übersicht über die Verfahren im Kanton Luzern heute ......................................................................47
3

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
1 Summary
Ausgegend von den beiden Bundesgerichtsentscheiden vom 9. Juli 2003 wird in der Maturaarbeit die
Entwicklung der ordentlichen Einbürgerung auf Bundesebene bis heute aufgezeigt. Auch werden die
Auswirkungen dieser Entwicklung auf die Gemeinden im Kanton Luzern dargelegt.
Die Bundesgerichtsentscheide veränderten den Rechtscharakter der Einbürgerung massgebend. Das
Bundesgericht erklärte Urnenabstimmungen über Einbürgerungsgesuche als rechtswidrig, da die Begründungspflicht
nicht erfüllt und auch die Privatsphäre der Gesuchsteller nicht ausreichend geschützt
wird. Es erklärte auch, dass die Einbürgerung kein rein politischer Akt ist, sondern vielmehr ein Rechtsanwendungs-
bzw. Verwaltungsakt. Aufgrund der Begründungspflicht wurde das Verfahren verrechtlicht,
da Entscheide über eine Einbürgerung nicht mehr diskriminieren dürfen und zu begründen sind.
Die Bundesgerichtentscheide hatten viele Reaktionen zur Folge. Ein Teil der in der Maturaarbeit aufgezeigten
Änderungen unterstützte eine Verrechtlichung und trieb diese noch weiter, sodass beispielsweise
auch ein Beschwerderecht an kantonale Gerichte möglich wurde. Dadurch entsteht für
den Gesuchsteller ein schwacher Rechtsanspruch auf ordentliche Einbürgerung.
Jedoch gab es auch Widerstand gegen diese Verrechtlichung , so beispielweise im Kanton Schwyz, der
vor den beiden Bundesgerichtsentscheiden über Einbürgerungen traditionell an der Urne entschieden
hatte. In der Schwyzer Kantonsverfassung wurde mittels einer Initiative sichergestellt, dass Entscheide
an der Gemeindeversammlung immer noch möglich sind. Auch auf Bundesebene wehrte sich insbesondere
die SVP gegen diese Verrechtlichung und wollte, dass die Einbürgerung ein politischer Akt
bleibt. Daher wurde eine Initiative eingereicht, mit der die Einbürgerungsentscheide an der Urne wieder
eingeführt werden sollten. Das Volk lehnte diese Initiative jedoch ab und unterstützte damit die
Bundesgerichtsentscheide vom 9. Juli 2003.
Auch in den Gemeinden im Kanton Luzern ist die Tendenz zur Verrechtlichung zu erkennen. Viele Luzerner
Gemeinden hatten vor den beiden Bundesgerichtsentscheiden den Entscheid über eine Einbürgerung
an der Gemeindeversammlung gefällt. Heute entscheidet in über der Hälfte der Gemeinden
eine Bürgerrechtskomission über Einbürgerungsgesuche. Auch die Überprüfung der Eignung des Gesuchstellers
für eine ordentliche Einbürgerung wird genauer vorgenommen und die Gemeinden haben
klarere Kriterien aufgestellt, die der Gesuchsteller erfüllen muss. Daher wird für den Gesuchsteller das
Verfahren transparenter und es entsteht ein gewisser Rechtsanspruch, wenn der Gesuchsteller die
gegebenen Kriterien erfüllt. Diese Kriterien werden in den Gemeinden in einer Verordnung festgehalten,
was früher nicht der Fall war. So entsteht auf für die Gemeinden eine grössere Rechtssicherheit.
Insgesamt betrachtet kann man von einer Verrechtlichung des Verfahrens der ordentlichen Einbürgerung
sprechen, da die Kriterien, die ein Gesuchsteller erfüllen muss, heute klarer definiert sind. Weil
mit der Verrechtlichung das Verfahren etwas einheitlicher geworden ist und weil die Einbürgerung als
Rechtsanwendungsakt angesehen wird, in dem eine Willkür- und diskriminierungsfreie Begründung
und der Schutz der Privatsphäre der Gesuchsteller gewährleistet sein müssen, entsteht für den Gesuchsteller
ein gewisser Rechtsanspruch. Man kann aber (noch) nicht von einem zwingenden Rechtsanspruch
sprechen, da die Gemeinden auch heute noch einen gewissen Entscheidungsspielraum haben.
4

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
2 Einleitung
Die Fragen, die sich rund um das Thema Einbürgerung stellen, haben mich schon immer interessiert,
zumal sich mein Vater vor einiger Zeit eingebürgert hat. Auch habe ich die Auseinandersetzung in den
Medien verfolgt. Die Maturaarbeit ist ein geeigneter Anlass, sich mit dem Thema genauer zu befassen.
Wie der Titel der Arbeit sagt, behandelt meine Arbeit die Frage, ob die ordentliche Einbürgerung im
Zeitraum vom 2003 bis heute eine Veränderung vom reinen Ermessensentscheid hin zu einem Rechtsanspruch
erfahren hat. Es ist zu fragen, wie sich das Verfahren und der Rechtscharakter der ordentlichen
Einbürgerung verändert haben. Hauptsächlich wird untersucht, ob man aus diesen Veränderungen
auf eine Verrechtlichung schliessen kann und ob dadurch ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung
entsteht. Wie es zur Frage nach einer Verrechtlichung kommen konnte, wird im Folgenden kurz aufgezeigt.
Die Erteilung des Gemeindebürgerrechts an einen Ausländer, die immer Voraussetzung für die Erteilung
des Kantons- und auch des Schweizerbürgerrechts ist 1 , wird seit langem als eine der wichtigsten
Zuständigkeiten der Gemeindeversammlung betrachtet. Die Vorstellung, dass sich in der Gemeindeversammlung
die Gesamtheit der Stimmbürger versammelt, um dort über die Anträge von Ausländern
um Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht ausführlich für jeden einzelnen Kandidaten zu diskutieren
und dann abzustimmen, ist in der Vorstellung vieler Schweizer ein wichtiges Element der direkten
Demokratie. Diese "urdemokratische" Vorstellung über den Prozess der Aufnahme von Ausländern ins
Bürgerrecht spiegelte sich denn auch lange Zeit in der juristischen Literatur. Es bestand Einigkeit darüber,
dass die "Einbürgerung unter allen Umständen einen politischen Akt darstellt, welcher aufgrund
der Staatssouveränität vollzogen wird. Gemeinden und Kantone sollen absolut frei sein, einen Gesuchsteller
ins Bürgerrecht aufzunehmen oder nicht". 2 Diese "Doktrin des politischen Aktes" hatte
praktische Auswirkungen vor allem darin, dass nach einhelliger Meinung kein Anspruch auf (ordentliche)
Einbürgerung bestand 3 und dass die Erteilung des Bürgerrechts im freien Ermessen der zuständigen
Behörde stand. 4 Der Weiterzug ablehnender Bürgerrechtsentscheide an ein Gericht war dementsprechend
aussichtslos. Abgesehen davon, dass in vielen Kantone gar keine Weiterzugsmöglichkeit an
ein Gericht bestand, war auch ein Gang ans Bundesgericht regelmässig zum Scheitern verurteilt, weil
das Bundesgericht auf entsprechende Beschwerden gar nicht eintrat, d.h. es ablehnte, diese überhaupt
zu behandeln. 5 Dies hat sich mit zwei Urteilen, die das Bundesgericht am 9. Juli 2003 gefällt hat,
entscheidend geändert. In den beiden genannten Urteilen ist das Bundesgericht erstmals auf Beschwerden
abgelehnter Bürgerrechtsbewerber (teilweise) eingetreten und hat diese sogar gutgeheissen.
Die beiden Urteile wurden sowohl in der Bevölkerung als auch in Juristenkreisen als eigentlicher
"Paukenschlag" empfunden und haben sehr unterschiedliche Aufnahme gefunden: Während die Urteile
zum Teil geradezu enthusiastisch begrüsst wurden, sahen viele Vertreter traditioneller Kreise darin
eine Bedrohung "urschweizerischer" Grundwerte.
Ausgehend von einer Erläuterung der Rechtsgrundlagen werden im Hauptteil der Maturaarbeit die
beiden erwähnten Urteile des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003 und die darauffolgenden Reaktionen,
sowohl in der Rechtsprechung des Bundesgerichts wie auch in der Gesetzgebung, erläutert und die
Tendenz zu Verrechtlichung der Einbürgerung aufgezeigt.
Anschliessend wird am Beispiel des Kantons Luzern dargelegt, welche Auswirkungen die Änderungen
auf Bundesebene für die Gemeinden hatten. Untersucht werden hauptsächlich Faktoren, bei denen es
Veränderungen gegeben hat, die den Spielraum bezüglich der Verfahrensart und der Überprüfung des
Gesuchs auf Eignung des Gesuchstellers betreffen.
Der Einfachheit halber wird in der Arbeit nur jeweils die männliche Form genannt, es sind jedoch immer
beide Geschlechter gemeint.
1 Vgl. zu dieser sogenannten Dreistufigkeit des Schweizer Bürgerrechts Kapitel 3.1
2 Werner Baumann, S. 558.
3 vgl. statt vieler Fleiner/Giacometti, S. 190; Etienne Grisel, in: Kommentar aBV, N 57 zu Art. 44 aBV.
4 vgl. wiederum Fleiner/Giacometti, S. 190; Etienne Grisel, in: Kommentar aBV, N 57 zu Art. 44 aBV.
5 vgl. zur Begründung dieser Rechtsprechung Kapitel 4.1.1 und 4.1.2
5

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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
3 Das Schweizer Bürgerrecht und die ordentliche Einbürgerung
Um die Fragen zu verstehen, die sich im Rahmen der These einer Verrechtlichung der ordentlichen
Einbürgerung stellen, werden im folgenden Kapitel grundsätzliche Aspekte rund um das Schweizer
Bürgerrecht aufgezeigt. Ergänzend werden wichtige Aspekte, die sich auf die ordentliche Einbürgerung
beziehen, kurz dargelegt. Zusätzlich wird der genaue Verlauf einer Einbürgerung, von der Einreichung
des Gesuchs bis zum definitiven Erwerbs des Schweizer Bürgerrechts, am Beispiel des Kantons Luzern
beschrieben.
3.1 Das Schweizer Bürgerrecht
Beim Erwerb des Schweizer Bürgerrechts wird in der Schweiz vom Grundsatz des ius sanguinis ausgegangen,
also von der Abstammung oder anders ausgedrückt der Blutsverwandtschaft. 6 Man kann das
Schweizer Bürgerrecht so von Gesetzes wegen, d.h. durch die Abstammung oder Adoption, erlangen.
Neben diesem Erwerb kann das Bürgerrecht auch durch Einbürgerung erlangt werden. Es gibt drei
unterschiedliche Einbürgerungsarten: Liegen keine speziellen Voraussetzungen vor, muss der Bewerber
ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung stellen. Daneben gibt es die Wiedereinbürgerung, also
die Einbürgerung von Bürgern, die das Schweizerbürgerecht bereits besassen, und die erleichterte
Einbürgerung, die hauptsächlich für Ehegatten von Schweizern oder Schweizerinnen gilt. 7 Thema der
vorliegenden Arbeit ist allein die ordentliche Einbürgerung.
Eine Eigenart des Schweizer Bürgerrechts besteht darin, dass es in das Gemeindebürgerrecht, das Kantonsbürgerrecht
und in das Schweizer Bürgerrecht zerfällt: Jeder Schweizer gehört drei Gemeinwesen
an: der Gemeinde, dem Kanton und dem Bund. Die drei Bürgerrechte sind untrennbar miteinander
verbunden 8 , d.h. der Erwerb des Schweizer Bürgerrechts ist nur zusammen mit dem Erwerb des Gemeinde-
und Kantonsbürgerrechts möglich. Das Verfahren zur Erlangung des Schweizerbürgerrechts
ist in den Kantonen unterschiedlich geregelt. Gemeinsam ist all diesen Regelungen, dass zunächst das
Gemeindebürgerrecht zugesichert oder erteilt werden muss. Anschliessend holt die jeweils zuständige
kantonale Behörde die Bundesbewilligung ein. Diese stellt eine blosse Rahmenbewilligung dar, welche
bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen 9 ohne weiteres erteilt wird. Erst wenn die Zusicherung
der Gemeinde und die Bundesbewilligung vorliegen, kann die Aufnahme ins Kantonsbürgerrecht erfolgen.
Dieser Entscheid obliegt je nach Kanton entweder einer Verwaltungsbehörde 10 oder dem Kantonsparlament.
11 Erst mit dem Entscheid über die Erteilung des Kantonsbürgerrechts verfügt der Bürgerrechtsbewerber
über das volle "dreiteilige" Schweizerbürgerrecht.
Mit dem Erwerb des Bürgerrechtes erhält der Gesuchsteller Rechte, aber auch Pflichten, die er erfüllen
muss. Zu den wichtigsten Rechten gehören die Niederlassungsfreiheit, das Verbot, aus der Schweiz
ausgewiesen zu werden, und das Stimm- und Wahlrecht. Zu den Pflichten gehört beispielsweise die
Militärpflicht der Männer.
Auch Ausländer haben Rechte, wenn auch nicht die mit der Rechtsstellung als Schweizerbürger verbundenen
besonderen Rechte. Dabei sind im Rahmen der Fragestellung der Arbeit namentlich die
Grundrechte gemäss der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (SR 101.0; BV) wie z.B. Menschenwürde, Rechtsgleichheit, Recht auf Ehe und Familie, Glaubensund
Gewissensfreiheit etc. zu nennen, die nicht nur den Schweizern, sondern grundsätzlich auch allen
Ausländern zustehen, die in der Schweiz leben. Im Zusammenhang mit der Einbürgerung von besonderer
Bedeutung sind dabei das Diskriminierungsverbot gemäss Art 8 Abs. 2 BV und die allgemeinen
Garantien für Verfahren vor Behörden und Gerichten gemäss Art. 29 BV.
6 Häfelin/Haller/Keller, S. 384.
7 Häfelin /Haller /Keller, S. 385.
8 Art. 37 Abs. 1 BV: "Schweizerbürgerin oder Schweizerbürger ist, wer das Bürgerrecht der Gemeinde und das Bürgerrecht
des Kantons besitzt".
9 Vgl. dazu Art. 14 f. BüG sowie unten 3.2.
10 So im Kanton Luzern; vgl. unten 3.3.
11 So etwa im Kanton Aargau und im Kanton Basel-Landschaft.
6

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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
3.2 Die ordentliche Einbürgerung auf Bundesebene
Auf Bundesebene sind im Bundesgesetz vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des
Schweizer Bürgerrechts (SR 141.0; BüG) für die ordentliche Einbürgerung einige Mindestvorschriften
festgehalten. Dazu gehört die „Eignung“ nach Art. 14 BüG. Der Gesuchsteller muss in die schweizerischen
Verhältnisse eingegliedert sein, mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen
vertraut sein, die schweizerische Rechtsordnung beachten und er darf die innere oder äussere
Sicherheit der Schweiz nicht gefährden. 12 Zu dieser Eingliederung werden in der Praxis überall
auch die Kenntnisse einer Landessprache, in der Regel der Sprache des Wohnsitzes, gezählt, da zur
Integration gewisse Kenntnisse einer Landessprache notwendig sind.
Des Weiteren muss ein Ausländer eine bestimmte Zeit in der Schweiz gelebt haben, bevor er ein Gesuch
stellen kann. Dieses Wohnsitzerfordernis ist in Art. 15 BüG geregelt. Das Wichtigste für die ordentliche
Einbürgerung ist, dass der Gesuchsteller während insgesamt zwölf Jahren in der Schweiz
gewohnt haben muss, wovon drei in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuches; die Jahre
zwischen dem vollendeten zehnten und zwanzigsten Lebensjahr werden doppelt gezählt. 13
Neben diesen Bedingungen auf Bundesebene kann jeder Kanton noch eigene Bedingungen aufstellen,
wie das der Kanton Luzern zum Beispiel in § 12a des Bürgerrechtsgesetzes des Kantons Luzern vom 21.
November 1994 (BüG-LU; SRL 2) getan hat. Danach muss der Bürgerrechtsbewerber, um überhaupt
ein Gesuch stellen zu können, in den fünf Jahren vor dem Einreichen des Gesuchs mindesten drei Jahre
in der Einbürgerungsgemeinde gewohnt haben.
3.3 Der Ablauf der ordentlichen Einbürgerung im Kanton Luzern
Da das Verfahren von Kanton zu Kanton unterschiedlich ist, wird der Verfahrensablauf am Beispiel des
Kantons Luzern aufgezeigt.
Ein Ausländer muss sein Gesuch mit allen Unterlagen auf der Wohnsitzgemeinde einreichen. Der Gemeinderat
14 prüft dann, ob die Anforderungen der Gemeinde, des Kantons und des Bundes erfüllt
sind. Erachtet der Gemeinderat die Anforderungen als erfüllt, erstellt er einen Einbürgerungsbericht 15
und beantragt der Gemeindeversammlung, in grösseren Gemeinden dem Gemeindeparlament oder
einer durch die Gemeinde geschaffenen Einbürgerungskommission 16 , dem Bewerber das Gemeindebürgerrecht
zuzusichern. Erachtet der Gemeinderat die Voraussetzungen als nicht erfüllt, wird dem
Bewerber in der Regel nahe gelegt, sein Gesuch zurückzuziehen. Besteht der Bewerber auf der Behandlung,
stellt der Gemeinderat dem zuständigen Gemeindeorgan (Gemeindeversammlung, Gemeindeparlament
oder Einbürgerungskommission) Antrag auf Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs.
Erteilt die Wohnsitzgemeinde das Gemeindebürgerrecht, werden die Unterlagen dem Justiz- und Sicherheitsdepartement
mit allen Gesuchsunterlagen zugestellt. 17 Das innerhalb des Justiz- und Sicherheitsdepartements
für die Behandlung von Bürgerrechtsangelegenheiten zuständige Amt für Gemeinden
prüft das Gesuch nochmals. Fällt der Entscheid zur Erteilung des Kantonsbürgerrechts positiv aus,
beantragt das Amt für Gemeinden die Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung beim
dafür zuständigen Bundesamt für Migration. Liegt auch die Bundesbewilligung vor, erteilt das Amt für
Gemeinden das Kantonsbürgerrecht. Der Gesuchsteller erhält im Kanton Luzern also zuerst das Gemeindebürgerrecht,
dann das Bundesbürgerrecht und schliesslich das Kantonsbürgerrecht. 18
12 Art. 14 lit. a – d BüG.
13 Art. 15 Abs. 1 und 2 BüG.
14 Vgl. § 1 der Verordnung vom 9. Mai 1995 zum Bürgerrechtsgesetz (VO-BüG-LU). Die Bestimmung steht unter dem Vorbehalt,
dass die Gemeinde dies nicht anders regelt. Vgl. dazu hinten 5.1.
15 Vgl. § 3 Abs. 1 BüG-LU.
16 Vgl. § 30 Abs. 1 lit. a sowie Abs. 2 BüG-LU. Die Möglichkeit, die Zuständigkeit zur Einbürgerung an eine Einbürgerungskommission
zu übertragen, wurde neu mit der Revision des Gesetzes vom 28. April 2008 (in Kraft seit 1. August 2008 geschaffen.)
Siehe dazu Kapitel 5.1.
17 Vgl. § 4 Abs. 3 BüG-LU.
18 Vgl. § 10 BüG-LU.
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4 Die Entwicklung im Bereich der ordentlichen Einbürgerung auf Bundesebene
von 2003 bis heute
Im anschliessenden Kapitel wird die Entwicklung im Bereich der ordentlichen Einbürgerung aufgezeigt.
Da sich mit und seit den beiden Bundesgerichtsentscheiden vom 9. Juli 2003 19 vieles verändert hat,
wird ab diesen zwei Entscheiden die Entwicklung dargelegt. Die erläuterten Veränderungen beziehen
sich hauptsächlich auf die Bundesebene. Dabei werden Bemühungen der Legislative sowie der Exekutive
aufgezeigt und erklärt, welche Auswirkungen diese Entwicklungen auf den Rechtscharakter der
ordentlichen Einbürgerung hatten.
4.1 Die zwei Bundesgerichtsentscheide vom 9. Juli 2003
Da sich seit den beiden Bundesgerichtsentscheiden vom 9. Juli 2003 vieles geändert hat, werden diese
im Folgenden erläutert und es wird erklärt, wieso diese für die Weiterentwicklung im Bereich des
Schweizer Bürgerrechtes enorm bedeutungsvoll waren. In den beiden Entscheiden ging es hauptsächlich
um die Frage, ob es verfassungsrechtlich zulässig ist, über Einbürgerungsgesuche an der Urne abstimmen
zu lassen. Das Bundesgericht prüfte, ob die Grundrechte der Bürgerrechtsbewerber bei dem
Entscheid an der Urne verletzt werden, aber auch, wie der Anspruch der Stimmbürger auf Wahrnehmung
ihrer politischen Rechte mit den Rechten der Bürgerrechtsbewerber vereinbart werden kann.
Die beiden Bundesgerichtsentscheide waren zwar sehr zentral und hatten auch grosse Auswirkungen,
jedoch war die Veränderung, die durch sie angestossen wurde, eine langsame. Die beiden Entscheide
vom Juli 2003 stellten keinen Bruch in der Praxis des Bundesgerichtes dar, sondern eine folgerichtige
Weiterentwicklung. Deshalb wird auch kurz die Vorgeschichte erläutert.
In den beiden Entscheiden vom 9. Juli 2003 spielen einige in der Bundesverfassung verankerte Grundrechte
eine zentrale Rolle. Von besonderer Bedeutung ist auch der Konflikt dieser Grundrechte mit
politischen Rechten der Stimmbürger. Zunächst werden daher die betroffenen Grundrechte erläutert.
Anschliessend wird darauf eingegangen, inwiefern diese Grundrechte in Konflikt mit politischen Rechten
geraten können (unten 4.1.1). An diese Ausführungen schliesst sich eine kurze Vorgeschichte zu
den beiden Entscheiden (unten 4.1.2), bevor diese selbst dann erläutert werden (4.1.3).
4.1.1 Die Grundrechte und mögliche Konflikte zwischen Grundrechten und politischen Rechten
a) Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV)
Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der
Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen,
weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen
Behinderung.
Um das Grundrecht des Diskriminierungsverbots zu verstehen, muss man sich zuerst darüber im Klaren
sein, was man überhaupt unter Diskriminierung versteht und wann sie vorliegt.
Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person in einer vergleichbaren Situation ungleich behandelt
wird und dadurch für die betroffene Person eine Benachteiligung entsteht 20 oder aber wenn eine Person
ungleich behandelt wird auf Grund einer Zugehörigkeit zu einer Gruppe, die historisch und in der
gegenwärtigen Wirklichkeit oft ausgegrenzt oder minderwertig behandelt wird. 21
Der Schutz vor Diskriminierung ist in der Schweiz in der Bundesverfassung als Grundrecht verankert
und gilt daher nicht nur für Schweizer Bürger, sondern auch für Ausländer in einem Einbürgerungsverfahren.
In Art. 8 Abs. 2 BV werden verschiedene Kriterien aufgelistet, weswegen nicht diskriminiert
werden darf, nämlich: Herkunft, Rasse, Geschlecht, Alter, Sprache, soziale Stellung, Lebensform, religiöse,
weltanschauliche oder politische Überzeugung sowie eine körperliche, geistige oder psychische
19 BGE 129 I 217 (Einbürgerungsentscheide Emmen) und BGE 129 I 232 (SVP-Volksinitiative Zürich).
20 Rainer J. Schweizer, in: Kommentar BV, Art. 8 N 46.
21 BGE 129 I 217 E. 2.1 S. 223.
8

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Behinderung. 22 Diese Liste ist, wie in der Verwendung des Wortes „namentlich“ zum Ausdruck kommt,
nicht abschliessend, sondern offen. Wenn jemand aufgrund eines Merkmals, das nicht in der Liste
enthalten ist, diskriminiert wird, ist das auch unzulässig. Es muss aber nicht notwendigerweise eine
Diskriminierung vorliegen, wenn eine Differenzierung auf Grund eines der genannten Kriterien oder
eines anderen Kriteriums vorgenommen wird. Solche Ungleichbehandlungen vor dem Gesetz unterliegen
jedoch einer besonderen qualifizierten Begründungspflicht. 23 Man kann daher Diskriminierung
auch als eine starke Benachteiligung einer Person ohne eine sachliche und rechtfertigende Begründung
definieren. 24
Unzulässige Diskriminierungen sind auch in der Form der sogenannten indirekten Diskriminierung
denkbar und verfassungsrechtlich unzulässig. Eine indirekte Diskriminierung zeichnet sich dadurch aus,
dass auf den ersten Blick gar keine Diskriminierung vorliegt, indem eine Bestimmung neutral gefasst
wird, sodass es so aussieht, als ob sie für alle gleich wirken würde. Die Bestimmung wirkt sich aber
praktisch nur für bestimmte Menschen aus und wirkt auf diese Weise - trotz des neutralen Wortlauts,
der an kein besonderes Merkmal eines Menschen anknüpft - diskriminierend. 25
Gegen Diskriminierungen durch kommunale oder kantonale Behörden, wie sie beim Einbürgerungsverfahren
vorkommen können, kann Beschwerde an das Bundesgericht eingereicht werden. 26
b) Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
Nach Art. 29 Abs. 2 BV hat jeder Anspruch auf rechtliches Gehör. Das bedeutet, dass jeder, der in einem
gerichtlichen Verfahren ist, das Recht hat, sich ausreichend zu informieren bzw. ausreichend über
den Gegenstand und den Verlauf des Verfahrens orientiert zu werden. Zum Anspruch auf rechtliches
Gehör gehört - wie schon der Name sagt - insbesondere aber auch das Recht, sich vor einem Entscheid
zur Sache äussern und Anträge zum Verfahren und zur Sache stellen zu können. Zum Anspruch auf
rechtliches Gehör zählt auch das Recht auf Einsicht in die Verfahrensakten. 27
Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung ausserdem wiederholt festgehalten, dass aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör auch die Begründungspflicht hervorgeht. 28 Erst durch eine Begründung
wird ein behördlicher oder gerichtlicher Entscheid für den Bürger nachvollziehbar. Ausserdem ist
die Begründung sehr wichtig, wenn man einen Entscheid anfechten will. Erst die Begründung macht es
möglich, sich in einer Beschwerde mit dem Entscheid auseinanderzusetzen, indem man versucht zu
zeigen, warum er falsch ist. 29
c) Willkürverbot ( Art. 9 BV)
„Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und
Glauben behandelt zu werden“ (Art. 9 BV).
Nach dem Bundesgericht ist ein Entscheid dann willkürlich, wenn er "grob unrichtig ist", sich „nicht auf
ernsthafte, sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist“. 30 Ein Entscheid ist nicht schon
dann willkürlich, wenn die Begründung willkürlich ist. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
ist ein Entscheid vielmehr erst dann willkürlich, wenn er im Ergebnis unhaltbar ist. 31 Das Bundesgericht
22 Art 8 Abs. 2 BV.
23 Rainer J. Schweizer, in: Kommentar BV, Art. 8 N 44.
24 vgl. BGE 129 I 217 E. 2.1 S. 224.
25 Rainer J. Schweizer, in: Kommentar BV, Art. 8 N 46. Als Beispiel kann etwa die Ungleichbehandlung von Teilzeitbeschäftigten
gegenüber Vollzeitbeschäftigten genannt werden. Da auch heute noch überwiegend Frauen eine Teilzeitbeschäftigung
ausüben, wirkt sich eine unterschiedliche Behandlung von Voll- und Teilzeitbeschäftigten vor allem zu Lasten der Frauen
aus, obwohl das verwendete Kriterium (Teilzeitbeschäftigung) an sich neutral ist.
26 BGE 129 I 217 E. 1.1 S. 220.
27 Gerold Steinmann, in: Kommentar BV, Art. 29 N 24 f.
28 BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236 f.; Gerold Steinman, in: Kommentar BV, Art. 29 N 27.
29 Gerold Steinmann, in: Kommentar BV, Art. 29 N 27.
30 Christoph Rohner, in: Kommentar BV, Art. 9 N 4 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung.
31 Christoph Rohner, in: Kommentar BV Art. 9 N 5.
9

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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
überprüft auf Beschwerde hin daher nicht nur, ob die Begründung, mit welcher entschieden wurde,
willkürlich ist. Selbst wenn dies der Fall ist, der Entscheid aber willkürfrei begründet werden kann,
hebt das Bundesgericht den Entscheid nicht auf, sondern lässt ihn bestehen. Zu einer Aufhebung
kommt es nur, wenn sich die willkürliche Begründung nicht durch eine willkürfreie Begründung ersetzen
lässt, der angefochtene Entscheid somit im Ergebnis willkürlich ist.
Den Schutz vor Willkür kann man als „Auffanggrundrecht“ bezeichnen, das dann greift, wenn ein
rechtliches Interesse nicht mit einem spezifischen Grundrecht abgedeckt wird. 32 Da Art. 9 BV grundsätzlich
alle Sachgebiete abdeckt, ist das Willkürverbot daher „nicht sachhaltig“ sondern „rechts- und
gerechtigkeitshaltig“. 33
Beim Willkürverbot besteht in verfahrensrechtlicher Hinsicht mit Bezug auf die Geltendmachung einer
Verletzung dieses Grundrechts vor Bundesgericht eine – für die Betroffenen schwerwiegende – verfahrensrechtliche
Besonderheit: Anders als bei anderen Grundrechten, deren Verletzung immer beim
Bundesgericht mit Beschwerde gerügt werden kann, kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
eine Verletzung des Willkürverbots nicht allein gerügt werden. Damit das Bundesgericht eine
entsprechende Rüge bzw. Beschwerde behandelt, muss das Gesetz, dessen willkürliche Anwendung
gerügt wird, dem Bürger einen Rechtsanspruch einräumen, d. h. den Schutz seiner Interessen bezwecken.
Mit anderen Worten: Besteht kein Anspruch auf Gewährung eines bestimmten Rechts, kann der
Bürger sich nicht beim Bundesgericht darüber beschweren, wenn ihm eine Behörde das betreffende
Recht mit einer willkürlichen Begründung verweigert. Besteht hingegen ein Rechtsanspruch und wurde
das Gesetz willkürlich angewendet, kann man sich dagegen mit Beschwerde ans Bundesgericht zur
34, 35
Wehr setzen.
Das Bundesgericht wurde bezüglich dieser Einschränkung des Beschwerderechts oft von verschiedenen
Seiten kritisiert. Dabei wurde vorgebracht, es sollte möglich sein, stets eine Verletzung des Willkürverbots
gelten zu machen, d. h. auch dann, wenn der Bürger keinen spezifischen Rechtsanspruch
hat, sonst würden Wortlaut und Grundrechtscharakter von Art. 9 BV verkannt. 36 Am 20. März 2007 hat
das Plenum des Bundesgerichts, d.h. die Vollversammlung aller Bundesrichter darüber beraten, ob die
restriktive Rechtsprechung geändert werden soll. Eine Änderung der Rechtsprechung wurde mit 20 zu
19 Stimmen abgelehnt, sodass das Bundesgericht auch heute noch an seiner restriktiven Praxis in Bezug
auf die Geltendmachung von Verletzungen des Willkürverbots festhält. 37
d) Konflikt zwischen den politischen Rechten der Stimmbürger und den Grundrechten der Gesuchsteller
Wenn die Stimmberechtigten den Entscheid über eine Einbürgerung an der Urne treffen, kann ein
Konflikt zwischen den politischen Rechten der Abstimmenden und den Grundrechten der Gesuchsteller
entstehen. Nach Art. 34 BV haben die Stimmberechtigten das Recht auf freie Willensbildung und
die unverfälschte Stimmabgabe, die durch die Gewährleistung der politischen Rechte gegeben sind. 38
Die politischen Rechte gewährleisten damit, wenn es um Abstimmungen über Einbürgerungsgesuche
geht, dass jeder nach seinem freien Willen über das Gesuch abstimmt. Dementsprechend muss auch
niemand Rechenschaft darüber ablegen, welche Gründe und Motive ihn zu seiner Entscheidung geführt
haben. Auf der anderen Seite haben aber die Personen, die sich einbürgern lassen wollen, Anspruch
darauf, dass ihre Grundrechte beim Entscheid über ihr Einbürgerungsgesuch geachtet werden,
32 Christoph Rohner, in: Kommentar BV Art. 9 N 15.
33 Christoph Rohner, in: Kommentar BV, Art. 9 N 13.
34 BGE 129 I 217 E. 1.3 S. 221.
35 Felix Uhlmann bezeichnete das Willkürverbot als eine „Verweisnorm auf die geltende Rechtsordnung“ (vgl. Uhlmann, Rz
531 ff.).
36 Christoph Rohner, in: Kommentar BV, Art. 9 N 25.
37 BGE 133 I 185; vgl. dazu Christoph Rohner, in: Kommentar BV, Art. 9 N 29.
38 „Die politischen Rechte sind gewährleistet. Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die
unverfälschte Stimmabgabe“ (Art. 34 Abs. 1 und 2 BV).
10

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
namentlich der Anspruch auf Schutz vor Diskriminierung sowie der Anspruch auf rechtliches Gehör
und die damit verbundene Begründungspflicht. 39
e) Konflikt zwischen politischem Recht der Stimmbürger bzw. der Informationspflicht und dem
Recht auf Privatsphäre der Gesuchsteller
Die Stimmbürger haben das Recht auf freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe und
müssen daher im Vorfeld Zugang zu Informationen haben, um ihre eigene Meinung zu bilden. In kleinen
Gemeinden, wo man sich gegenseitig kennt, kann man sich persönlich ein Bild von den Gesuchstellern
machen, doch in grossen Gemeinden müsste die Behörde ein detailliertes Persönlichkeitsprofil
abgeben 40 , damit sich jeder Stimmbürger ein Bild über den Bürgerrechtsbewerber machen
kann.
Dies würde jedoch die Privatsphäre der betroffenen Gesuchsteller verletzen. Nach Art. 13 BV hat jede
Person Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-Postund
Fernmeldeverkehrs und Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. 41
Man könnte also nur Daten veröffentlichen, die diese Privatsphäre nicht verletzen. Das würde aber
wiederum für die Menschen, die abstimmen, nicht genügen, um sich ein konkretes Bild von der Person
zu machen, und die Gefahr, dass sie willkürlich oder diskriminierend entscheiden, wäre sehr gross. 42
4.1.2 Die Vorgeschichte zu den Entscheiden des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003
Früher wurde der Entscheid über die Einbürgerung eines Bürgerrechtsbewerbers grundsätzlich als
politischer Akt 43 angesehen, den die Stimmbürger - wie den Entscheid über irgendein anderes politisches
Geschäft 44 - fällen. Immerhin sahen einige Autoren, dass es dabei nicht um einen Beschluss über
ein Gesetz (das grundsätzlich für eine unbegrenzte Menge von Personen und Fällen gilt) ging, sondern
um einen Entscheid in einem Einzelfall. 45 Man war sich aber einig, dass die Bürger nach freiem Ermessen
über Einbürgerungsgesuche entscheiden können. Dieser Auffassung der Einbürgerung als politischem
Akt entsprach es, dass man davon ausging, ablehnende Entscheide über Einbürgerungsgesuche
könnten nicht vor Gericht angefochten werden.
1988 präzisierte das Bundesgericht seine Praxis zum Willkürverbot. In einem Entscheid, der mit Einbürgerungen
nichts zu tun hatte 46 , stellte das Bundesgericht fest: Wer keinen Rechtsanspruch in der
Sache hat, kann sich nicht über eine willkürliche Behandlung beschweren. Insofern wurde nichts geändert.
Aber: Wenn jemand - auch wenn er keinen Anspruch hat - an einem Verfahren teilnimmt, dann
kann er sich zum einen darüber beschweren, dass Verfahrensrechte, die ihm zustehen - so insbesondere
der Anspruch auf rechtliches Gehör - verletzt worden seien. Ausserdem kann er zwar keine Verletzung
des Willkürverbots geltend machen, er kann aber geltend machen, andere Grundrechte, die
ihm zustehen - so insbesondere das Diskriminierungsverbot oder auch der Anspruch auf Achtung der
Privatsphäre - seien im Verfahren verletzt worden.
Damit waren eigentlich zwei Dinge klar: Der Entscheid über die Einbürgerung ist zwar ein politischer
Entscheid, aber doch (auch) ein Verwaltungsakt, mit dem über eine Einzelperson entschieden wird. Ob
ein solcher Entscheid bei einem Gericht angefochten werden kann, war damit noch nicht sicher. Falls
39 BGE 129 I 217 E. 2.2.1 und 2.2.2 S. 225.
40 BGE 129 I 232 E. 4.3.2 S. 246.
41 : „Jede Person hat Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und
Fernmeldeverkehrs. Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten“ (Art. 13 Abs. 1 und 2
BV).
42 BGE 129 I 232 E. 4.4.1 S. 247.
43 so ausdrücklich noch Baumann, S. 558.
44 z.B. Entscheid über den Neubau eines Schulhauses, Entscheid über den Kredit für den Bau einer neuen Strasse, Entscheid
über ein Feuerwehrreglement, ein neues Baureglement etc.
45 So nennen Fleiner/Giacometti, S. 190, und Grisel, N 57 zu Art. 44 aBV, den Entscheid ausdrücklich einen Verwaltungsakt.
46 Konkret ging es um die Beschränkung von Aufenthaltsbewilligungen von Tänzerinnen
im Sexgewerbe (vgl. BGE 114 Ia 307).
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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
das möglich sein sollte, könnte ein abgewiesener Bürgerrechtsbewerber zwar nicht geltend machen,
er sei willkürlich behandelt worden (weil er ja keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung hat). Er könnte
aber geltend machen, sein Verfahrens(grund)recht auf rechtliches Gehör sei verletzt worden. Ausserdem
könnte er sich auch darüber beschweren, er sei diskriminiert worden und/oder sein Recht auf
Privatsphäre sei verletzt worden.
4.1.3 Die wichtigsten Erwägungen des Bundesgerichtes in den beiden Entscheiden
a) Bundesgerichtsentscheid zur SVP Zürich Initiative (BGE 129 I 232)
Am 5. Oktober 1999 reichte die SVP der Stadt Zürich ihre Volksinitiative „Einbürgerung vors Volk!“ ein.
Damit wollte sie erreichen, dass in Zukunft über alle Einbürgerungsgesuche in der Stadt Zürich eine
Volksabstimmung durchgeführt werden muss. 47 Der Gemeinderat von Zürich erklärte die Initiative am
17. Januar 2001 für ungültig. Daraufhin erhob die SVP der Stadt Zürich Beschwerde an den Bezirksrat
Zürich. Die Beschwerde hatte Erfolg. Der Bezirksrat wies den Stadtrat und den Gemeinderat an, die
Initiative vor das Volk zu bringen. Gegen diesen Entscheid erhob der Gemeinderat Beschwerde an den
Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess die Beschwerde am 13. November 2002 gut, woraufhin
die SVP der Stadt Zürich gegen diesen Beschluss Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht einreichte
und forderte, dass die Initiative vors Volk komme. 48
Das Bundesgericht führte in seinem Entscheid zunächst aus, dass man früher der Ansicht gewesen sei,
die Einbürgerung sei ein rein politischer Akt und es bestehe auch kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung,
somit auch kein Recht auf eine Begründung. 49 Heute sei man jedoch vermehrt der Ansicht, dass
bei der Einbürgerung ein Anspruch auf eine Begründung bestehe, wenn der Entscheid negativ ausfalle.
Jedoch sei nicht klar, wie diese Begründung auszusehen habe. Einige fänden, man könne eine Begründung
nachträglich durch eine Behörde abgeben. Andere wiederum seien der Ansicht, dass bei der
Urnenentscheidung über eine Einbürgerung generell eine Begründung nicht möglich sei und daher
Urnenentscheide nicht zulässig seien. Das Bundesgericht gelangte zum Schluss, dass die Einbürgerung
heute kein Entscheid mehr in einem rechtsfreien Raum ist. Auch wenn kein Anspruch auf Einbürgerung
besteht, wird doch in solchen Verfahren über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden.
Es handelt sich somit um ein Verfahren, bei dem die Einzelperson, die ein Gesuch gestellt
hat, auch hinreichend geschützt sein muss. Das Persönlichkeitsrecht, unter anderem im Bereich der
persönlichen Daten, aber auch der Schutz vor Diskriminierung und Willkür müssen aufrecht erhalten
werden. Für das Bundesgericht ist die Einbürgerung ein Akt der Rechtsanwendung. Ein ablehnender
Entscheid ist anfechtbar und es gelten die allgemeinen Verfahrensgarantien nach Art. 29 BV und die
übrigen Grundrechte. 50
Da der Entscheidungsfreiraum in den Gemeinden relativ gross ist, ist das Bundesgericht der Ansicht,
dass die Ansprüche an Begründungen relativ hoch sein müssen, damit die abgelehnte Person die Entscheidung
nachvollziehen und auch sachgemäss anfechten kann. 51
Eine Begründung ist also notwendig. Die Frage ist nun, wie diese gegeben werden kann und ob dies
bei Urnenabstimmungen möglich ist.
1. Eine Möglichkeit besteht darin, dass die Begründung nach der Urnenabstimmung von einem
separaten Organ, wie z.B. einem Büro oder einer Dienststelle gegeben wird. Diese stützt sich
auf Informationen vor dem allgemeinen Entscheid, wie eine Diskussion oder Flugblätter oder
Leserbriefe. In einer so grossen Gemeinde wie Zürich ist eine öffentliche Diskussion unmöglich.
Auch die Leserbriefe oder dergleichen können nicht ausreichen, da sie nicht die Meinung
von alle Stimmenden vertreten, vor allem weil es ganz unterschiedliche Gründe für die Ableh-
47 Für ordentliche Einbürgerungen ist in der Stadt Zürich der Gemeinderat, das Stadtparlament, zuständig. Die SVP wollte also
eine Verschiebung vom Parlament zu einer Urnenabstimmung, an der alle Stimmberechtigten teilnehmen.
48 BGE 129 I 232 S. 233 f.
49 Besonders deutlich die vom Bundesgericht angeführte Meinung von Burckhardt, S. 218.
50 BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 237 f.
51 BGE 129 I 232 E. 3.3. S. 239.
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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
nung geben kann. Aus diesen Gründen müsste das zuständige Organ die Gründe mehr erraten.
An die Stelle der von der Verfassung geforderten Begründung würde damit "ein Begründungssurrogat
treten, das lediglich die möglichen Gründe darlegt", die "mutmasslich zur Ablehnung
des Einbürgerungsgesuchs geführt haben". 52 Eine solche Begründung taugt nicht als sachliche
Begründung gemäss Art. 29 Abs. 2 BV. 53
2. Eine weitere Möglichkeit bestünde darin, eine Diskriminierung zu verunmöglichen, sodass
man auch keine Begründung braucht: Man gibt also in den Abstimmungsunterlagen keine Informationen,
die zu einer diskriminierenden Entscheidung führen können. Daher könnte man
den sozialen Stand, die Herkunft, ja theoretisch sogar den Namen nicht nennen. Doch so
könnte der Stimmbürger sich keine eigene Meinung bilden und nicht richtig abstimmen, was
wieder nur Willkür wäre. 54
Aufgrund dieser Überlegungen gelangte das Bundesgericht zum Ergebnis, dass Begründungen an Urnenabstimmungen
nicht möglich seien. Anders verhält es sich jedoch gemäss dem Bundesgericht bei
Gemeindeversammlungen. Wenn dort vor dem Entscheid eine heftige Diskussion stattfinde, könne
der Gesuchsteller aus den Voten und auch aus dem Antrag des Gemeinderats die Gründe für seine
Abweisung entnehmen. Bei dieser Art von Verfahren sei es somit - im Gegensatz zur Urnenabstimmung
- durchaus möglich, die verfassungsmässigen Garantien einzuhalten.
Aufgrund der Verletzung der Begründungspflicht und dem Konflikt zwischen politischem Recht der
Stimmbürger bzw. der Informationspflicht der Behörden und dem Recht auf Privatsphäre bzw. dem
Schutz der Personendaten der Gesuchsteller erwies sich daher die Volksinitiative der SVP der Stadt
Zürich als rechtswidrig. Die direkte Demokratie hat also Grenzen, wenn es um den Schutz der Rechte
Einzelner geht. 55
b) Bundesgerichtentscheid Fall Emmen (BGE 129 I 217)
In der Gemeinde Emmen wurde am 12. März 2000 über 23 Einbürgerungsgesuche an der Urne abgestimmt.
Die acht Gesuchsteller aus Italien wurden alle angenommen, die restlichen Gesuchsteller,
hauptsächlich aus dem ehemaligen Jugoslawien, wurden alle abgelehnt. Daraufhin erhoben fünf Gesuchsteller
am 11. April 2000 Gemeindebeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Luzerns. Dieser
trat auf die Beschwerde nicht ein, weil die Beschwerdefrist von 10 Tagen nicht eingehalten worden
sei. Daraufhin erhoben die Gesuchsteller Beschwerde ans Bundesgericht. Dieses gelangte zum Schluss,
die Beschwerde sei fristgemäss. Der Regierungsrat musste die Beschwerde also in der Sache behandeln.
In seinem zweiten Entscheid vom am 19. März 2002 tat er das, wies die Beschwerde aber als
unbegründet ab. Daraufhin erhoben die Gesuchsteller am 23. April 2002 erneut Beschwerde ans Bundesgericht.
56
Das Bundesgericht stellte fest, dass kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung besteht. Dementsprechend
trat es auf die Beschwerde nicht ein, soweit die Beschwerdeführer geltend gemacht hatten, die Ablehnung
ihrer Einbürgerungsgesuche sei willkürlich. 57
Das Bundesgericht behandelte die Beschwerde jedoch, soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung
des Diskriminierungsverbots geltend gemacht hatten. Ausserdem behandelte es die Beschwerde, soweit
die Beschwerdeführer geltend gemacht hatten, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt.
Aus den Erwägungen des Bundesgerichtes:
Bei Urnenabstimmungen ist zwar schwer zu ermitteln, ob eine Diskriminierung vorliegt, weil geheim
abgestimmt wird und weil jeder Stimmbürger andere Gründe hat. 58 In Emmen liegen aber klare Anzei-
52 BGE 129 I 232 E. 3.5 S. 241 f.
53 BGE 129 I 232 E. 3.5 S.241 f.
54 BGE 129 I 232 E. 3.6 S.242 f.
55 BGE 129 I 232 E. 5 S. 248.
56 BGE 129 I 217 S. 218f
57 BGE 129 I 217 E. 1.3 S. 221 f.
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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
chen dafür vor, dass die Stimmbürger eine bestimmte Gruppe von Bürgerrechtsbewerbern diskriminierten.
Bereits die pauschale Ablehnung aller Gesuche von Bewerbern aus dem ehemaligen Jugoslawien
ist eine starkes Indiz dafür, dass die Herkunft der Personen für den Entscheid ausschlaggebend
war. Dies war die einzige Gemeinsamkeit der Abgelehnten, denn es waren Personen mit unterschiedlichen
Berufen, Einkommen, Alter, Freizeitbeschäftigungen, Zivilstand etc.. 59 Stellt man dem Ergebnis
der Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien dasjenige der Bewerber aus Italien gegenüber, die alle
eingebürgert wurden, so "lässt das Abstimmungsergebnis keinen anderen Schluss zu, als dass die Herkunft
der Bewerber das ausschlaggebende Kriterium für ihre Einbürgerung oder Nichteinbürgerung
darstellte, und damit an ein nach Art. 8 Abs. 2 BV verpöntes Unterscheidungsmerkmal angeknüpft
wurde". 60
Ausserdem gelangte das Bundesgericht zum Ergebnis, mit der Urnenabstimmung über die Einbürgerungsgesuche
sei auch - systembedingt - das Erfordernis der Begründungspflicht und damit der Anspruch
auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV der Beschwerdeführer verletzt.
Das Bundesgericht hiess die Beschwerde der abgelehnten Gesuchsteller aus diesen Gründen (Verletzung
des Diskriminierungsverbots, Verletzung der Begründungspflicht) gut und erklärte die Urnenabstimmung
als rechtswidrig.
4.1.3 Die Auswirkungen auf die Rechtsnatur und Reaktionen auf die Entscheide
In den beiden Bundesgerichtsentscheiden kam das Bundesgericht zum Schluss, dass Urnenabstimmungen
rechtswidrig sind, da man sie nicht begründen kann. Man kann daher auch nicht prüfen, ob
das Willkür- und Diskriminierungsverbot verletzt wurde, da die Abstimmung geheim abläuft und jeder
Abstimmende eine andere Meinung haben könnte. Das Bundesgericht erklärte auch, dass die Einbürgerung
ein Verfahren ist und kein politischer Akt. Die Stimmbürger übernehmen eine Verwaltungsfunktion
und müssen somit das geltende Recht vertreten und dazu beitragen, dass die Grundrechte
verwirklicht werden.
Die beiden Entscheide waren wichtig, weil das Bundesgericht der direkten Demokratie Grenzen gesetzt
hat, aber auch klar Schranken für die Kantone und Gemeinden bezüglich des Einbürgerungsverfahrens.
Auch hat das Bundesgericht den Rechtscharakter der Einbürgerung klar festgelegt, nämlich
dass die Einbürgerung ein Rechtsanwendungsakt ist.
Durch die Begründungspflicht wird die Einbürgerung verrechtlicht. Willkürliche und diskriminierende
Entscheide sind zwar immer noch möglich, jedoch müssen sie sachgerecht begründet werden, was bei
einem willkürlichen Entscheid schwierig werden könnte. Ausserdem weiss nun der Gesuchsteller, wieso
er abgelehnt worden ist, und kann den Entscheid auch sachlich anfechten.
Die beiden Entscheide vom 9. Juli 2003 hatten viele Reaktionen zur Folge, vor allem in den Kantonen,
die Entscheide über die Einbürgerung traditionell an der Urne vornahmen. Es wurden daher von einigen
Kantonen Standesinitiativen eingereicht, die diese Entscheide rückgängig machen wollten. Auch
die SVP reichte erneut eine Initiative für Einbürgerungen an der Urne ein. Auch auf Seiten der Legislative
kam einiges in Gang.
In den anschliessenden Unterkapiteln werden einige der wichtigsten Reaktionen beschrieben und es
wird erklärt, welche weiteren Auswirkungen diese hatten, auch auf den Rechtscharakter der Einbürgerung.
58 BGE 129 I 217 S. 226
59 BGE 129 I 217 E. 2.3.1 S. 227 f.
60 BGE 129 I 217 E. 2.3.1 S. 228.
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4.2 Die Revision des Bürgerrechtsgesetzes vom 3. Oktober 2003
In den folgenden Abschnitten wird erklärt, wie es zur Bürgerrechtsrevision vom 3. Oktober 2003 kam,
was die wichtigsten Änderungen bezüglich der ordentlichen Einbürgerung waren und wie sich die
Rechtsnatur der Einbürgerung auf Grund der Revision geändert hat.
4.2.1 Das Zustandekommen und Inhalt der Revision
Ursprünglich war in der Revision des Bürgerrechtsgesetzes ein Beschwerderecht enthalten, das einem
das Recht gibt, Einbürgerungsentscheide anzufechten. Beim Nationalrat und beim Bundesrat war dieses
Recht in beiden Entwürfen enthalten, wobei der Nationalrat bereits einer unabhängigen Initiative
mit gleichem Inhalt im Vorfeld, in der Frühjahression von 2002, zugestimmt hatte. Der Ständerat
klammerte dieses Beschwerderecht jedoch im Sommer 2003 aus der Gesetzesrevision aus.
Im Juli 2003 ergingen nun die zwei Bundesgerichtsentscheide betreffend die Stadt Zürich und die Gemeinde
Emmen. Im Herbst desselben Jahres akzeptierte der Nationalrat die Ausklammerung des Beschwerderechts
durch den Ständerat, obwohl der Rat zuvor einer Initiative mit Beschwerderecht und
der Gesetzesänderung mit Beschwerderecht zugestimmt hatte. Der Nationalrat schloss sich somit dem
Ständerat an. Ein Teil des Nationalrats war wie bisher grundsätzlich gegen ein Beschwerderecht, der
andere Teil war nun nach den Bundesgerichtsentscheiden der Ansicht, dass aufgrund der Bundesgerichtsentscheide
eine gesetzliche Verankerung des Beschwerderechts nicht mehr nötig sei, da das
Bundesgericht betreffend das Beschwerderecht bereits eine gewisse Richtung angegeben hatte. Die
Mehrheit des Nationalrates sprach sich infolgedessen für den Vorschlag des Ständerates aus. Dieser
stimmte danach am 3. Oktober 2003 mit 22 zu 16 Stimmen für die Bürgerrechtsrevision. Der Ständerat
kündigte jedoch eine Initiative an, die Initiative Pfisterer 61 , die das Beschwerderecht regeln sollte. 62
Die Revision beinhaltete grundsätzliche Änderungen im Bereich des Bürgerrechtes. Die erste Änderung
sollte einerseits eine erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer der zweiten Generation ermöglichen
und sah andererseits den automatischen Erwerb des Schweizer Bürgerrechtes mit der Geburt für
Ausländer der dritten Generation vor. Da diese Änderungen einer Verfassungsänderung bedurften,
welche dem obligatorischen Referendum unterliegt 63 , kamen sie am 26. September 2004 vor das
Volk. 64 Eine weitere Änderung betraf die Einführung einheitlicher Gebühren für das Einbürgerungsverfahren.
65 Für diese Änderung brauchte es keine Anpassung der Verfassung und dagegen wurde auch
kein Referendum ergriffen, sodass die entsprechende Bestimmung, nachdem sie in der Schlussabstimmung
der Eidgenössischen Räte (Nationalrat und Ständerat) am 3. Oktober 2003 angenommen
worden war, am 1. Januar 2006 in Kraft trat. 66
4.2.2 Die Einführung kostendeckender Gebühren
Für die Fragestellung der Verrechtlichung der ordentlichen Einbürgerung ist nur die Veränderung der
Gebühren bedeutsam. Gemäss dem neuen Art. 38 Abs. 1 BüG dürfen die Kantone und Gemeinden nur
noch Gebühren in der Höhe der anfallenden Kosten für das Einbürgerungsverfahren erheben. Somit
müssen die Kosten deckungsgleich mit dem Aufwand sein, den eine Gemeinde oder ein Kanton hat,
um ein Gesuch zu bearbeiten. 67
Zuvor war nichts über die Gebühren im Gesetz festgehalten. Man konnte traditionell nach dem Vermögen
oder dem Einkommen Gebühren erheben. Die Regelungen in den Kantonen waren sehr uneinheitlich.
In verschiedenen Kantonen wurden bloss kostendeckende Einbürgerungsgebühren erhoben.
61 Die Initiative verdankt ihren Namen dem ehemaligen Bundesrichter und Regierungsrat des Kantons Aargau Thomas Pfisterer,
der damals einer der beiden Ständeräte des Kantons Aargau war.
62 BBl 2005 6943 - 6944.
63 Art. 140 Abs. 1 lit. a BV.
64 Siehe dazu Kapitel 4.3.
65 Siehe dazu gleich anschliessend 4.2.3.
66 Bianchi, S. 403
67 Ehrenzeller, S. 34 - 36
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In einigen Kantonen wurden jedoch sogenannte "Einkaufsgebühren" verlangt, die in keinem vernünftigen
Verhältnis zum Aufwand der Behörden standen. 68 Neu wurde in Art. Art. 38 Abs. 1 BüG festgelegt,
dass die Kantone und Gemeinden Gebühren erheben, die die Verfahrenskosten nicht übersteigen.
Und Abs. 2 der Bestimmung hält fest, dass der Bund mittellosen Bewerbern keine Gebühren auferlegt.
69
Es werden somit keine Höchstgebühren festgelegt. Es wird auch nicht vorgeschrieben, wie man die
Gebühren festzulegen hat. Die Kantone und Gemeinden dürfen jedoch keine Gebühren verlangen, die
mehr als den durch das Verfahren verursachten Aufwand decken. Die Kantone und Gemeinden können
aber tiefere Gebühren als ihr Aufwand erheben oder Reduktionen für Kinder und Familien vorsehen.
Die Gebühren dürfen auch pauschal sein, solange sie höchstens so hoch sind wie der Verfahrensaufwand.
Weiterhin gilt nur für den Bund, dass er mittellosen Bewerbern die Gebühr erlässt. Die
Gemeinden bleiben jedoch frei, in diesem Bereich eine andere Lösung zu finden. 70
4.2.3 Die Auswirkungen der Revision
Durch Art. 38 BüG wird das Verfahren in gewisser Hinsicht fairer. Alle Gesuchsteller müssen Gebühren
bezahlen, die dem Aufwand entsprechen, und nicht wie vorher nach dem Vermögen oder Einkommen.
Dadurch könnte auch das Verfahren an sich gerechter werden. An Gesuchstellern, die nur wenig zahlen
können, ist man nicht so interessiert wie an reichen Gesuchstellern. Kann man von reichen Bürgerrechtsbewerbern
aber keine höheren Gebühren mehr verlangen als von wirtschaftlich nicht so gut
gestellten Bewerbern, dürfte die Tendenz, vor allem reiche Personen einzubürgern, abnehmen.
Man kann in gewisser Weise auch von einer Vereinheitlichung sprechen, obwohl die Gemeinden immer
noch unterschiedliche Gebühren erheben. Da nur noch nach Aufwand Gebühren erhoben werden,
werden die Kosten ähnlicher und innerhalb der Gemeinde hat man nun die gleichen Beträge oder
direkt für jede einzelne Person den effektiven Aufwand. Auch könnten die Entscheide nicht mehr so
diskriminierend und willkürlich ausfallen, da das Vermögen und das Einkommen keine so grosse Rolle
mehr spielen.
4.3 Die Volksabstimmung vom 26. September 2004 zum Bürgerrecht der zweiten und dritten
Ausländergeneration
4.3.1 Das Zustandekommen der Abstimmung
In der Schlussabstimmung vom 3. Oktober 2003 stimmten die Eidgenössischen Räte, wie oben schon
erwähnt, drei Änderungen im Bereich des Bürgerrechtes zu, nämlich neben der Änderung betreffend
die Gebühren auch den Änderungen betreffend die Einbürgerung von Angehörigen der zweiten und
dritten Ausländergeneration.
Da diese Änderungen nicht nur einer Revision des Bürgerrechtsgesetzes bedurften, sondern auch Anpassungen
in der Bundesverfassung notwendig machten, kam die Vorlage am 26. September 2004 vor
das Volk.
4.3.2 Die Abstimmungsvorlage
a) Erleichterte Einbürgerung junger Ausländerinnen und Ausländer der zweiten Generation
In 14 Kantonen gab es bereits die erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer. Bei dieser wurden
jedoch je nach Kanton ganz unterschiedliche Voraussetzungen verlangt. Es sollte nun neu in allen Kantonen
eine einheitliche erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer geben. 71 Voraussetzungen für
die erleichterte Einbürgerung waren, dass der Gesuchsteller zwischen 14 und 24 Jahren alt ist, eine
68 Vgl. BBl 2002 1925. So hatte etwa der Grossvater der Autorin im Kanton Luzern im Jahr 1978 für sich und seine Familienmitglieder
(Ehefrau und drei unmündige Kinder) für das Kantons- und Gemeindebürgerrecht insgesamt eine Gebühr von Fr.
20'000 zu bezahlen. Derartige Summen waren lange Zeit, abhängig vom Einkommen und Vermögen der Gesuchsteller,
durchaus üblich.
69 Art 38 BüG
70 Rundschreiben, S. 16 f.
71 Abstimmungsbüchlein, S. 7.
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Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt, mindesten fünf Jahre der obligatorischen Schulzeit
in der Schweiz absolviert hat, mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist, eine der
Landessprachen spricht, die schweizerische Rechtsordnung achtet sowie die innere und äussere Sicherheit
der Schweiz nicht gefährdet. 72
b) Bürgerrechtserwerb von Ausländerinnen und Ausländern der dritten Generation
Neu sollten Kinder der dritten Ausländergeneration das Schweizer Bürgerrecht bei der Geburt erhalten.
Voraussetzung dafür war, dass ein Elternteil der zweiten Ausländergeneration angehört. Das bedeutet,
dass dieser Elternteil während mindesten fünf Jahren die obligatorische Schulzeit in der
Schweiz absolviert haben muss. Ausserdem muss die Person zum Zeitpunkt der Geburt eine Aufenthalts-
oder Niederlassungsbewilligung schon seit fünf Jahren besitzen. 73
Gemäss der Vorlage konnten die Eltern, wenn sie diesen automatischen Erwerb des Bürgerrechtes
nicht wollten, darauf verzichten. Wenn das betroffene Kind jedoch Schweizer Bürger werden wollte,
konnte es selbst mit 18 Jahren den Entscheid der Eltern widerrufen und somit das Schweizer Bürgerrecht
erlangen, ohne ein umständliches Verfahren der Einbürgerung durchlaufen zu müssen. 74
4.3.3 Die Abstimmungsergebnisse und deren Auswirkungen auf die ordentliche Einbürgerung
Das Volk entschied am 26 September 2004 mit 56,8% der Stimmen gegen die Vorlage der erleichterten
Einbürgerung für Ausländerinnen und Ausländer der zweiten Generation. 75 Auch die zweite Vorlage
betreffend den automatischen Bürgerrechtserwerb für Ausländer der dritten Generation wurde
vom Volk abgelehnt, und zwar mit 51,6% der Stimmen. 76
Diejenigen Kantone, welche bereits vor der Abstimmung eine erleichtere Einbürgerung für junge Ausländer
hatten, können diese weiterhin beibehalten. Auch für die Kantone, die diese nicht kannten,
ändert sich nun nichts. Ob es eine erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer geben soll, bleibt
weiterhin den Kantonen überlassen und es gibt somit auch keine einheitliche Lösung.
Wäre die Vorlage angenommen worden, hätte das eine Verrechtlichung der Einbürgerung zu Folge
gehabt. Wenn man als junger Ausländer genau die vorgegebenen Vorschriften erfüllt hätte, wäre man
erleichtert eingebürgert worden. Somit hätte bei Ausländern der zweiten Generation ein gewisser
Rechtsanspruch bestanden, bei der dritten Generation ein zwingender Rechtsanspruch. Auch wäre die
erleichterte Einbürgerung für Secondos nun in allen Kantonen möglich gewesen und es hätten dafür
überall die gleichen Voraussetzungen gegolten. Daher kann man von einer Vereinheitlichung sprechen,
was auch eine Verrechtlichung bedeutet. Die Vorlage wurde indessen, wie bereits geschildert,
abgelehnt.
4.4 Die Gegenreaktion zu den Bundesgerichtsentscheiden vom Juli 2003 auf kantonaler
Ebene am Beispiel des Kantons Schwyz
Die beiden Bundesgerichtsentscheide vom Juli 2003 wurden in den Kantonen, die bisher ihre Einbürgerungen
traditionell an der Urne oder in Gemeindeversammlungen durchführten, sehr ernst genommen.
Es herrschte grosse Unsicherheit, welches Verfahren man nun befolgen sollte, um nicht
gegen geltendes Recht zu verstossen. Im Kanton Schwyz wurde in 25 von 30 Gemeinden bis zu diesem
Zeitpunkt der Entscheid über eine Einbürgerung an der Urne gefällt, was gemäss den beiden Bundesgerichtsentscheiden
vom 29. Juni 2003 unzulässig ist. Es ergab sich damit für den Kanton Schwyz unmittelbarer
Handlungsbedarf. 77
72 Abstimmungsbüchlein, S. 6.
73 Abstimmungsbüchlein, S. 8.
74 Abstimmungsbüchlein, S. 8.
75 Bericht BFM, S. 2.
76 Bericht BFM, S. 3.
77 BBl 2005 6945.
17

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
4.4.1 Der Bundesgerichtsentscheid vom 12. Mai 2004 zur Übergangsreglung betreffend die Zulässigkeit
von Entscheiden über die Einbürgerung an Gemeindeversammlungen 78
Direkt nach den beiden Bundesgerichtsentscheiden vom 29. Juni 2010 empfahl der Vorsteher des Departements
des Inneren des Kantons Schwyz am 10. Juli 2003 den Gemeinden, keine neuen Einbürgerungsgesuche
mehr an den Gemeindeversammlungen zu traktandieren. Am 26. August 2003 erliess
der Regierungsrat des Kantons Schwyz dann eine Verordnung, die vorübergehend sein sollte. Hauptsächlich
hiess es in dieser Verordnung, dass die Gemeindeversammlung in offener Abstimmung über
die Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu entscheiden habe. 79
Gegen diese Verordnung wurde Beschwerde ans Bundesgericht eingereicht. Die Beschwerdeführer
verlangten die Aufhebung der Verordnung mit der Begründung, der Regierungsrat habe mit dem Erlass
einer Verordnung seine Kompetenzen überschritten. Das Bundesgericht behandelte die Beschwerde
am 12. Mai 2004.
Das Bundesgericht stellte in seinem Urteil zunächst fest, dass es Aufgabe des Regierungsrats des Kantons
Schwyz sei, die Aufsicht über die Verwaltung der Bezirke und Gemeinden auszuüben. Daraus ergebe
sich auch das Recht, Verwaltungsverordnungen zu erlassen. Hier handle es sich aber nicht nur
um eine Verwaltungsverordnung, die in einer blossen Anweisung an die Verwaltung bestehe, sondern
um eine echte Rechtsverordnung. Die Kantonsverfassung verleihe dem Regierungsrat nicht ausdrücklich
das Recht zum Erlass einer solchen Verordnung; immerhin habe der Regierungsrat aber auch
schon früher eine solche Kompetenz in Anspruch genommen. 80
Als entscheidend sah das Bundesgericht vor allem an, dass der Regierungsrat aus einer gewissen
Dringlichkeit heraus gehandelt habe. Als erstes hätten weitere Abstimmungen über Einbürgerungen
an der Urne verhindert werden müssen. Ausserdem habe grosse Unsicherheit darüber geherrscht,
welches Verfahren nun angewendet werden dürfe. Die Gemeinden dürften aber auch nicht einfach
keine Einbürgerungsentscheide mehr fällen bis zu Revision der mit den Bundesgerichtsentscheiden
vom 29. Juni 2003 rechtswidrig gewordenen Gesetze. Sie seien nämlich nach Art. 29 Abs. 1 BV dazu
verpflichtet, die hängigen Einbürgerungsgesuche in einer gewissen Frist zu bearbeiten. Wenn dies
nicht geschehe, könnten sich die Gesuchsteller wegen Rechtsverweigerung beschweren. 81
Aus diesen Gründen erachtete das Bundesgericht den Regierungsrat als berechtigt, die angefochtene
Verordnung zu erlassen. 82 Es wies daher die Beschwerde zur Hauptsache ab und erklärte, dass ein
Entscheid an Gemeindeversammlungen über Einbürgerungsgesuche grundsätzlich möglich ist, sofern -
im Falle der Abweisung des Gesuchs - ein begründeter Gegenvorschlag aus der Versammlungsmitte
vorgetragen wird. 83
Dieser Bundesgerichtsentscheid hatte keine grossen Auswirkungen auf die Weiterentwicklung im Bereich
der Einbürgerung, denn bis heute ist dieser Ablauf des Verfahrens an Gemeindeversammlungen
möglich. Man hat an der Praxis der Gemeindeversammlung festgehalten.
4.4.2 Die Standesinitiative Schwyz „geheime Wahlen und Abstimmungen an Bezirksgemeinden und
Gemeindeversammlungen“
Die SVP des Kantons Schwyz hatte bereits am 10. November 2003 eine Volksinitiative eingereicht.
Diese sah zwar vor, dass über Einbürgerungsgesuche an der Gemeindeversammlung abzustimmen sei.
Im Unterschied zur Verordnung des Regierungsrats sah die Initiative aber die geheime Abstimmung
vor, was der bundesgerichtlichen Rechtsprechung widersprechen dürfte, lässt sich doch so noch weni-
78 BGE 130 I 140; Auer, S. 72.
79 Vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 12. Mai 2004 = BGE 130 I 140 S.141.
80 BGE 130 I 140 E. 3.3 S. 144.
81 BGE 130 I 140 E. 4.2 S. 147.
82 Das Gericht hiess die Beschwerde nur in einem Nebenpunkt gut. Vgl. dazu BGE 130 I 140 E. 5.3.2. S. 151.
83 Vgl. § 3 Abs. 2 der angefochtenen Verordnung . Unproblematisch ist es, wenn das Gesuch gestützt auf den Antrag des
Gemeinderats (oder der Einbürgerungskommission angenommen wird). Siehe dazu auch Auer, S. 72 und dort auch die Kritik
an dieser Rechtsprechung.
18

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
ger feststellen, wer aus welchem Grund wie gestimmt hat; ob ein ablehnender Entscheid dem Begründungserfordernis
von Art. 29 Abs. 2 BV genügt, ist damit sehr unsicher. Am 17. Juni 2007 stimmte
das Schwyzer Wahlvolk der Initiative zu. Durch die Annahme der Initiative wurde die Schwyzer Kantonsverfassung
geändert. Die Bundesversammlung gewährleistete die neue Bestimmung im März
2008. Im Ergebnis hat damit der Kanton Schwyz dem Bundesgericht ein Schnippchen geschlagen. 84
4.5 Die Initiative Pfisterer – eine Kompromisslösung
Im Zusammenhang mit der ordentlichen Einbürgerung nimmt die Initiative Pfisterer eine zentrale Stellung
ein, da sie zu einer wichtigen und langwierigen Auseinandersetzung über den Rechtscharakter
der ordentlichen Einbürgerung im National- und Ständerat führte. Die Auseinandersetzung mündete
schliesslich in die Annahme richtungsweisender Gesetzesänderungen. In der Fachliteratur werden die
Initiative Pfisterer und die daraus resultierenden Gesetzesänderungen häufig als Kompromisslösung
bezeichnet.
4.5.1 Das Zustandekommen des Gesetzesentwurfes
Die Initiative wurde - wie bereits im Kapitel 4.2 erwähnt - am 3. Oktober 2003 bei der Schlussabstimmung
zur Revision der Bürgerrechtsreglung angekündigt. Die Initiative wurde auch am 3. Oktober
2003 vom Ständeratsmitglied Thomas Pfisterer eingereicht. Die staatspolitische Kommission des Ständerates
und eine extra zur Behandlung der Initiative Pfisterer eingesetzte Subkommission befassten
sich mit der Vorprüfung der Initiative. Nach mehrmaligem Meinungsaustausch zwischen den beiden
Kommissionen und diversen Änderungen verabschiedete die Subkommission den Vorentwurf und gab
diesen an die staatspolitische Kommission des Ständerats weiter, die dem Ständerat den Vorentwurf
zur Annahme empfahl. Am 9. Dezember 2003 gab der Ständerat dann der Initiative Pfisterer mit 25 zu
9 Stimmen Folge. 85
Im Dezember 2003 wurde der Gesetzesentwurf den Gemeinden, dem Kanton, den politische Parteien
und interessierten Organisationen und Verbände vorgestellt. Diese nahmen zum Entwurf Stellung. 86
Die Vorlage wurde angepasst und am 27. Oktober 2005 als indirekter Gegenentwurf der Volksinitiative
„für demokratische Einbürgerungen“ der SVP verabschiedet. 87 Der überarbeiteten Vorlage der staatspolitischen
Kommission des Ständerats stimmten der Bundesrat und der Ständerat beide im Dezember
2005 zu. Die staatspolitische Kommission des Nationalrates beschloss am 27. April 2006, mit der Vorprüfung
der Vorlage bis zum Erhalt der bundesrätlichen Botschaft zur SVP-Initiative abzuwarten. 88
Daher wurde die Initiative Pfisterer erst im Jahr 2007 behandelt. Die staatspolitische Kommission des
Nationalrats verwarf am 15./16. Februar 2007 mit 10 zu 9 Stimmen den Vorschlag des Ständerates
knapp. Daraufhin überarbeitete die staatspolitische Kommission des Ständerats nochmals ihren Entwurf,
der dann in dieser Form letztendlich auch vom Ständerat angenommen wurde. In der Schlussabstimmung
von 21. Dezember 2007 nahmen Ständerat sowie Nationalrat den Gesetzesentwurf an. 89
4.5.2 Der Inhalt der einzelnen Bestimmungen und deren Auswirkungen auf den Rechtscharakter der
ordentlichen Einbürgerung
Die Initiative Pfisterer führte zur Änderung mehrerer Bestimmungen des Bürgerrechtsgesetzes. Im
Folgenden wird der Inhalt der neuen Bestimmungen, die seit 1. Januar 2009 in Kraft sind, im Einzelnen
erklärt.
84 Siehe dazu auch Auer, S. 82.
85 BBl 20056947
86 Bericht BFM, S. 32.
87 Siehe zur SVP- Initiative Kapitel 4.6
88 BBl 2006 8954 - 8955
89 http://www.parlament.ch/d/mm/2007/Seiten/mm_2007-02-19_058_01.aspx
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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
a) Verfahren im Kanton (Art. 15 a Abs. 1 und 2 BüG)
In diesem Artikel wird klar gemacht, dass der Bund kein spezifisches Verfahren vorschreibt, sondern
die Wahl des Verfahrens dem Kanton oder den Gemeinden überlässt. Damit können Legislative sowie
Exekutive für den Entscheid über eine Einbürgerung zuständig sein. 90
Im zweiten Absatz wird die Unsicherheit der Gemeinden geklärt, ob diese weiterhin Einbürgerungsentscheide
an der Gemeindeversammlung fällen dürfen. Es wird klar gesagt, dass Entscheide an der
Gemeindeversammlung möglich sind.
Da die Möglichkeit, Entscheide über eine Einbürgerung an der Gemeindeversammlung zu fällen, weiterhin
besteht, bleibt die Zuständigkeit der Legislative erhalten und somit die Einbürgerung in diesem
Bereich weiterhin teilweise ein politischer Akt.
Ursprünglich sah der Ständerat sogar vor, das Verfahren wieder so einzuführen, wie es vor den beiden
Bundesgerichtsentscheiden war, vor allem sollten die Entscheide an der Urne wieder eingeführt werden.
Doch in der staatspolitischen Kommission des Nationalrats waren einige Mitglieder grundsätzlich
gegen Gemeindeversammlungen und Urnenabstimmungen, andere nur gegen die Urnenabstimmungen.
91 Am Schluss folgten National- und Ständerat dem (Kompromiss-)Vorschlag der
staatspolitischen Kommission des Nationalrats, in dem Gemeindeversammlungen als möglich erachtet
wurden, jedoch keine Urnenabstimmungen.
b) Begründungspflicht (Art. 15 b Abs. 1 und 2 BüG)
Diese Bestimmung hält fest, was das Bundesgericht bereits in den beiden Entscheiden im Jahr 2003
erklärt hat. Abgelehnte Einbürgerungsentscheide müssen begründet werden. Ausserdem hat die bundesgerichtliche
Rechtsprechung klar festgelegt, wie abgelehnte Einbürgerungsentscheide an Gemeindeversammlungen
begründet werden müssen. Das Bundesgericht sieht zwei Möglichkeiten zur Begründung:
Die erste Möglichkeit besteht darin, dass der Gemeinderat oder die Einbürgerungskommission eine
Empfehlung - für oder gegen die Einbürgerung - abgibt und die Gründe für seine bzw. ihre Empfehlung
nennt. Wenn sich die Stimmbürger nun dem Antrag des Gemeinderats oder der Einbürgerungskommission
- sei es für oder gegen eine Einbürgerung - anschliessen, geht das Bundesgericht davon aus,
dass die Stimmbürger auch mit deren Begründung übereinstimmen. 92
Die zweite Möglichkeit besteht darin, dass die Stimmbürger gegen den Antrag stimmen. Wenn der
Antrag positiv ist und die Stimmbürger sich gegen diesen entscheiden, braucht der abgelehnte Entscheid
über die Einbürgerung eine Begründung. Es muss in diesem Fall im Vorfeld der Abstimmung in
der Gemeindeversammlung eine Diskussion stattgefunden haben, der der Gesuchsteller die Gründe
für die Ablehnung entnehmen kann. Auch können einzelne Wortmeldungen eine Begründung ergeben.
Über die einzelnen Wortmeldungen muss abgestimmt werden, denn die Begründung muss von
der Mehrheit der Stimmbürger getragen werden. 93 Im Art. 15b Abs. 2 BüG ist nun diese zweite Möglichkeit
ausdrücklich festgehalten.
Die Rechtsprechung des Bundesgerichts definiert ausserdem noch, was man von einer Begründung
verlangen darf, und ergänzt diesen Artikel. Nach dem Bundesgericht muss die Begründung inhaltlich
hinreichend sowie rechtskonform sein. 94
Zwar bestand eine Begründungspflicht bereits nach den beiden Bundesgerichtsentscheiden vom 29.
Juni 2003, nun wurde diese jedoch auch im Gesetz verankert. Die Begründungspflicht allein war schon
eine starke Verrechtlichung. Die Verankerung im Gesetz stellt einen weiteren Schritt der Verrechtlichung
des Einbürgerungsverfahrens dar. Wenn der abgelehnte Gesuchsteller weiss, weshalb er abgelehnt
wurde, kann er den Entscheid sachlich anfechten oder den Ablehnungsgrund aus dem Weg räumen
(wenn dies möglich ist). Wenn er dies getan hat, hat er in gewisser Weise einen Anspruch auf die
Einbürgerung. Auch die Anfechtung zeigt, dass ein gewisses Recht auf Einbürgerung besteht, wenn der
Gesuchsteller alle Kriterien erfüllt.
90 BBl 2005, 6952.
91 http://www.parlament.ch/d/mm/2007/Seiten/mm_2007-02-19_058_01.aspx
92 Auer, S. 73 f.
93 Auer, S. 74.
94 BBl 2005 6952.
20

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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
c) Schutz der Privatsphäre (Art. 15 c Abs. 1 - 3 BüG)
In dieser neuen Bestimmung wird festgehalten, dass die Privatsphäre der Gesuchsteller nicht verletzt
werden darf. Daher dürfen nicht alle Daten über den Gesuchsteller bzw. die Gesuchstellerin den
Stimmbürgern unterbereitet werden. Dieser Artikel unterstützt damit in gewisser Hinsicht die Meinung
des Bundesgerichtes, dass die Einbürgerung ein Verwaltungsakt ist und somit der Schutz der
Privatsphäre der Gesuchsteller gegenüber den politischen Rechten der Stimmbürger Vorrang hat.
In Absatz 2 der Bestimmung wird definiert, welche Angaben die Stimmberechtigten erhalten dürfen.
Neben der Staatsangehörigkeit und der Wohnsitzdauer dürfen auch „Angaben, die erforderlich sind
zur Beurteilung der Einbürgerungsvoraussetzungen, insbesondere der Integration in die schweizerischen
Verhältnisse“ 95 veröffentlicht werden. Somit steht es dem Kanton und den Gemeinden immer
noch frei, welche Angaben sie machen wollen. Jedoch dürfen sie wirklich nur Angaben machen, die für
eine Entscheidungsfindung der Stimmbürger relevant sind. Angaben zur Höhe des Vermögens oder
des Einkommens gehören damit der Vergangenheit an.
In den Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen wird im Bericht der staatspolitischen Kommission
des Ständerats vom 27. Oktober 2005 präzisiert, welche Daten veröffentlich werden können. Die
Veröffentlichung hängt auch vom Adressatenkreis ab. Das heisst für die Gemeinden konkret, je grösser
der Adressatenkreis ist, desto weniger persönliche Daten dürfen die Behörden den Stimmbürgern
unterbreiten, damit der Schutz der Privatsphäre gewährleistet bleibt.
Dadurch dass der Schutz der Privatsphäre bei Einbürgerungen neu im Bürgerrechtsgesetz verankert
ist, zeigt der Gesetzgeber, dass die Einbürgerung als ein Rechtsanwendungsakt zu verstehen ist und
somit der Schutz der Privatsphäre der Gesuchsteller den politischen Rechten der Stimmbürger vorgeht.
96
d) Beschwerde vor einem kantonalen Gericht (Art. 50 BüG)
Diese Bestimmung verpflichtet die Kantone, eine Gerichtsbehörde einzusetzen, die sich mit ablehnenden
Einbürgerungsentscheiden von Gemeinden oder Kantonen befasst. Dadurch entsteht für jeden
Gesuchsteller die Möglichkeit, Beschwerde im Kanton einzureichen. 97
Dies zeigt wiederum, dass der Gesetzgeber, gleich wie das Bundesgericht, die Einbürgerung überwiegend
als einen Verwaltungs- und Rechtsanwendungsakt sieht. Daher gelten insbesondere auch die
Verfahrensgarantien von Art. 29 BV (rechtliches Gehör, Akteneinsichtsrecht, Anspruch auf Begründung).
Auch hier ist klar die Verrechtlichung der Einbürgerung zu erkennen. Denn zuvor konnte der abgelehnte
Gesuchsteller nur Beschwerde am Bundesgericht einreichen. Dieses ist jedoch in der Überprüfung
des Falles eingeschränkt. Insbesondere prüfen die kantonalen Gerichte - anders als das Bundesgericht
98 - auch dann, wenn kein Rechtsanspruch auf Erteilung des Bürgerrechts besteht, ob das Willkürverbot
verletzt wurde. Abgelehnte Bürgerrechtsbewerber können somit vor dem kantonalen Gericht
gemäss Art. 50 BüG geltend machen, die Ablehnung sei willkürlich, d.h. grob ungerecht. Im Ergebnis
entsteht damit für die Gesuchsteller eben doch ein "schwacher" Anspruch auf Einbürgerung: Wenn es
keine guten (d.h. nicht-willkürlichen) Gründe gegen die Einbürgerung gibt, muss eingebürgert werden.
4.6 Die Volksabstimmung vom 1. Juni 2008 über die Initiative „für demokratische Einbürgerungen“
der SVP
4.6.1 Die Ausgangslage
Am 6. April 2004 lancierte die SVP die Volksinitiative „für demokratische Einbürgerungen“. Die Sammelfrist
für die Unterschriften lief bis am 18. November 2005 und es wurde bis dann auch die nötige
Anzahl Unterschriften eingereicht. Am 25. Oktober 2006 lehnte der Bundesrat die Volksinitiative ab. 99
Die Bundesversammlung prüfte den Inhalt der Initiative, ob dieser nicht die Menschenrechte und
95 Art 15c Abs. 2BüG.
96 BBl 2005 6953.
97 BBl 2005 6953.
98 Siehe dazu oben Abschnitt 4.1.1 c) zur einschränkenden Praxis des Bundesgerichts zum Willkürverbot.
99 BBl 2006 8954.
21

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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Grundfreiheiten verletzt. Diese wurden laut Bundesversammlung verletzt. Jedoch verletzte die Initiative
die Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts (ius cognes) nicht. 100
Am 25. Oktober 2006 lehnte der Bundesrat die Volksinitiative ab. Auch der Ständerat sowie der Nationalrat
lehnten die Initiative mit eine deutlichen Mehrheit ab. 101 Die Volksabstimmung fand am 1. Juni
2008 statt.
4.6.2 Der Inhalt
Die SVP wollte mit dieser Initiative die Situation wiederherstellen, wie sie vor den Bundesgerichtsentscheiden
im Sommer 2003 gewesen war. Die Initianten sehen die Einbürgerung als einen politischen
Entscheid, der demokratisch an der Gemeindeversammlung und an der Urne gefällt werden soll. Die
Initiative forderte, den Artikel 38 der Bundesverfassung mit einem vierten Absatz zu ergänzen. 102 Dieser
hätte festlegen sollen, dass es den Stimmberechtigten jeder Gemeinde obliegt, in der Gemeindeordnung
festzulegen, welches Organ das Gemeindebürgerrecht erteilt. Der Entscheid dieses Organs
über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts sollte endgültig sein.
Unter endgültig kann man jedoch zwei verschiede Dinge verstehen. Einerseits, und das ist auch, was
die Initianten mit diesem endgültig meinten, dass ein abgelehnter Gesuchsteller keine Beschwerdemöglichkeit
hat. Andererseits, was man heute mehrheitlich unter diesem Begriff versteht, dass eine
Beschwerde nicht vollkommen ausgeschlossen ist. Der Gesuchsteller könnte eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde
am Bundesgericht einreichen oder individuelle Beschwerde vor dem Europäischen
Gerichtshof für Menschenrechte. Dies wäre trotz dem endgültigen Entscheid möglich, da eine Beschwerde
eingereicht wird, mit der die Verletzung von Grundrechten gerügt wird. 103
4.6.3 Die Abstimmungsresultate
In der Volksabstimmung vom 1. Juni 2008 wurde die Initiative mit 36.2 zu 63.8 Prozent der Stimmen
abgelehnt. 104 Alle Kantone, ausgenommen der Kanton Schwyz, lehnten die Initiative ab. Interessant ist
zu beobachten, dass vor allem die Kantone in der Zentral- und Ostschweiz die Initiative etwas knapper
ablehnten. Dies sind auch mehrheitlich jene Kantone, die bis zu den beiden Bundesgerichtsentscheiden
vom 29. Juni 2003 die Entscheide über die Einbürgerung an der Urne durchführten.
Abb. 1
Je dunkelroter,
desto mehr
Stimmende
lehnten die
Initiative ab.
Grün zu erkennen
ist der Kanton
Schwyz, der
die Initiative
annahm.
100 BBl 2006 8961 - 8962.
101 http://www.ekm.admin.ch/de/dokumentation/doku/Argumentarium_einbuerg_d.pdf) S. 2
102 BBl 2006 8969 f.
103 BBl 2006 8971 f.
104 http://www.admin.ch/ch/d/pore/va/20080601/index.html
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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
4.6.4 Die Folgerungen
Falls die Initiative angenommen worden wäre, hätte das klar eine "Trendumkehr" weg von der Verrechtlichung
bedeutet. Man hätte wieder die gleiche Situation wie vor den Bundesgerichtsentscheiden
gehabt. Am Abstimmungsergebnis kann man jedoch erkennen, dass auch die Mehrheit des Volkes die
gleiche Richtung wie der Gesetzesgeber und das Bundesgericht wünscht. Somit unterstützt auch die
Mehrheit der Stimmbürger die Verrechtlichung des Einbürgerungsverfahrens.
4.7 Der Vorschlag des Bundesrates vom 11. März 2011 zur Totalrevision des Bundesgesetzes
über das Schweizer Bürgerrecht
4.7.1 Die Ausgangslage
Nachdem gegen die entsprechenden Vorlagen das Referendum ergriffen worden war, stimmten die
Stimmbürger in der Volksabstimmung vom 24. September 2006 der Revision des Bundesgesetzes über
die Ausländerinnen und Ausländer 105 und des Asylgesetzes 106 zu Dadurch entstanden neue Anforderungen
bezüglich der Integration für Ausländer. Die Einbürgerung wird als letzter Schritt der Integration
angeschaut und dort sollen auch die höchsten Anforderungen gestellt werden. Im Bereich des Bürgerrechts
selbst hat sich jedoch mit der Revision der beiden Gesetze nichts geändert. Um das Bürgerrecht
an das revidierte Asyl- und Ausländerrecht anzupassen, ist beabsichtigt, das Bürgerrechtsgesetz
einer Totalrevision zu unterziehen. Die entsprechende Botschaft zu einer Gesetzesänderung hat der
Bundesrat am 4. März 2011 dem Parlament vorgelegt. 107 Wie kontrovers das Thema ist, hat sich darin
gezeigt, dass die staatspolitische Kommission des Nationalrats es abgelehnt hat, auf die Vorlage einzutreten.
Während der Linken die Vorlage zu weit geht, indem nur noch Niedergelassene zur Einbürgerung
zugelassen werden sollen, fand umgekehrt die SVP, die eine "Einbürgerung auf Probe" einführen
will, die Vorlage gehe nicht weit genug. 108
Im Folgenden wird ein kurzer Überblick über die wichtigsten vom Bundesrat vorgeschlagenen Änderungen
gegeben.
4.7.2 Die wichtigsten Änderungen
a) Vereinheitlichung des Verfahrensablauf in den Kantonen
Heute sind die Vorschriften dazu, wo ein Einbürgerungsgesuch einzureichen ist, welches Formular
dazu zu verwenden ist und wann dem Bund die Unterlagen zukommen, von Kanton zu Kanton unterschiedlich.
Neu soll dies in allen Kantonen gleich sein. Wichtig ist dabei die Reihenfolge der Erteilung
der Bürgerrechte. Zukünftig soll in allen Kantonen zuletzt das Bundesbürgerrecht erteilt werden. 109
b) Kompetenzen des Bundes und der Kantone
Momentan ist nicht ganz klar, was der Bund und was die Kantone im Bereich der Eignung eines Kandidaten
abklären. Dies soll nun genau geregelt werden, damit nicht gewisse Dinge doppelt geprüft werden.
110
c) Integrationsbegriff
Der Begriff ist im Schweizer Bürgerrecht nicht klar definiert. Im Asylrecht wird der gleiche Begriff gebraucht,
ist dort aber anders definiert. Der Integrationsbegriff des Bürgerrechtsgesetzes soll nun demjenigen
des Ausländer- und des Asylgesetzes angepasst werden. Eine erfolgreiche Integration zeigt
sich gemäss der Vorlage insbesondere im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, in der
Respektierung der Werte der Bundesverfassung, in der Fähigkeit, sich in einer Landessprache zu verständigen
sowie im Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben oder zum Erwerb von Bildung. Den
105 Bundesgesetz vom 16. September 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (SR 142.20; Ausländergesetz, AuG).
106 Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (SR 142.31; AsylG).
107 BBl 2011 2825 - 2888.
108 Vgl. SDA-Meldung vom 19. Mai 2011.
109 BBl 2011 2830.
110 BBl 2011 2826.
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Kantonen soll nach wie vor die Möglichkeit offen stehen, in diesem Bereich weitere Konkretisierungen
vorzunehmen. 111
d) Aufenthaltsstatus und Wohnsitzerfordernisse
Für die ordentliche Einbürgerung soll die Niederlassungsbewilligung, der sogenannte C-Ausweis, erforderlich
sein. Bisher war dies nicht nötig. Daher bleiben Asylsuchende (N-Bewilligung), vorläufig aufgenommene
(F-Bewilligung) und Menschen mit der "normalen" Aufenthaltsbewilligung (B-Ausweis)
vom Einbürgerungsverfahren ausgeschlossen. Diese müssen nun zunächst eine Niederlassungsbewilligung
beantragen und auch erhalten, wobei gemäss der neuen Regelung im Ausländergesetz immerhin
für besonders gut integrierte Ausländer die Möglichkeit besteht, schon nach fünf Jahren eine Niederlassungsbewilligung
zu beantragen. 112 Dieser Anreiz soll auch auf das Bürgerrecht übertragen werden,
indem für solche Gesuchsteller das Wohnsitzerfordernis von 12 auf 8 Jahre gesenkt werden soll. 113
111 BBl 2011 2832 sowie die neu vorgeschlagene Bestimmung von Art. 12 Abs. 1 BüG (BBl 2011 2876).
112 Gemäss Art. 34 Abs. 4 kann die Niederlassungsbewilligung "bei erfolgreicher Integration, namentlich wenn die betroffene
Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt, nach ununterbrochenem Aufenthalt mit Aufenthaltsbewilligung
während der letzten fünf Jahre erteilt werden".
113 Einbürgerungsgesetz soll verschärft werden 10vor10 vom 04.03.2011 und BBL 2011 2837 sowie die neu vorgeschlagene
Fassung von Art. 9 Abs. 1 BüG.
24

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5 Die Auswirkungen der Veränderungen auf Bundesebene im Zeitraum von
2003 bis heute auf die Gemeinden im Kanton Luzern - eine Verrechtlichung
der ordentlichen Einbürgerung
Im nachfolgenden Kapitel werden die Veränderungen von 2003 bis heute in den Gemeinden des Kantons
Luzerns aufgezeigt. Es wird gezeigt, inwiefern die im Kapitel 4 erklärten Veränderungen Auswirkungen
auf die Gemeinden hatten. Um die Veränderung zu erkennen, wurden zwei Umfragen verglichen
und von der Verfasserin in verschiedenen Gemeinden geführte Interviews mit in die Betrachtung
einbezogen. Die eine Umfrage stammt aus dem Jahr 2004 114 , die andere Umfrage wurde für eine Diplomarbeit
vom Frühjahr 2011 115 durchgeführt.
Die Verfasserin führte in insgesamt 5 Gemeinden Interviews. 116 Dabei wurden oft unterschiedliche
Personen befragt: Gemeindeschreiber, Gemeindepräsidenten, aber auch Mitglieder der Bürgerrechtskommissionen.
Meistens wurden Leute mit langjähriger Erfahrung mit Einbürgerungen oder sonst
mehrere Leute, die zu unterschiedlichen Zeiten dort gearbeitet haben, befragt. Auch wurde darauf
geachtet, dass es Gemeinden mit unterschiedlichen Verfahren, aber auch mit einer unterschiedlichen
Bevölkerungsstruktur und Einwohnerzahl waren.
Zu dem Vergleich der beiden Umfragen ist noch zu sagen, dass es im Jahr 2004 im Kanton Luzern 107
Gemeinden gab und heute nur noch 87. Auch ist die Rücklaufquote der beiden Umfragen nicht die
gleiche. Die Umfrage vom Jahr 2004 hatte einen Rücklauf von 71% und diejenige vom Jahr 2011 einen
solchen von 91%. Bei der Umfrage von 2004 wurden alle Fragen stets auch in allen Gemeinde gestellt,
in derjenigen von 11 jedoch nicht. Bei einigen Fragen wurden nur diejenigen Gemeinden befragt, welche
mehr als fünf Gesuche im Jahr haben, da die Gemeinden mit weniger als fünf Gesuchen eine kleinere
Erfahrung haben. In der Fusszeile wird stets angegeben, von wie vielen Gemeinden Daten zu der
jeweiligen Frage vorhanden sind. Bei den Antworten auf die Fragen gab es zum Teil auch Enthaltungen.
Zusätzlich ist zu erwähnen, dass die Umfrage von 2004 nur das Einbürgerungsverfahren jener Gemeinden
erfasste, die auch an der Umfrage teilgenommen hatten. In der Diplomarbeit von 2011 wurden
jedoch alle Gemeinden mit in die Betrachtung einbezogen, d.h. auch diejenigen, die nicht an der
Umfrage teilgenommen hatten. Aufgrund dieser unterschiedlichen Voraussetzungen und des Umstands,
dass naturgemäss nicht in allen Gemeinden im Kanton Interviews durchgeführt worden sind,
lassen sich zwar die Unterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden und die Entwicklung der Praxis
nicht exakt ablesen. Dennoch sind Feststellungen über einige Tendenzen in den jeweiligen Bereichen
möglich.
5.1 Das Verfahren
Im Kanton Luzern gibt es unterschiedliche Verfahren der Einbürgerung und der Entscheidungskompetenz.
Um Kapitel 5.2 zu verstehen, muss man zuerst wissen, wie diese unterschiedlichen Verfahren
ausgestaltet sind. Die Verfahren werden daher hier kurz beschrieben.
5.1.1 Das Verfahren mit Entscheidungskompetenz der Gemeindeversammlung bzw. des Gemeindeparlaments
Mitglieder der Gemeindeverwaltung oder des Gemeinderats, der Exekutive der Gemeinde, prüfen das
eingereichte Gesuch. Das Gespräch des Gesuchstellers wird mit der Verwaltung oder mit Mitgliedern
des Gemeinderats geführt. Der Gemeinderat gibt dann eine Empfehlung an die Gemeindeversammlung
bzw. in Gemeinden, die über ein Gemeindeparlament (sog. Einwohnerrat) verfügen, an das Ge-
114 Die Umfrage wurde gemeinsam von Helen Estermann von der Gemeindekanzlei Neudorf, Claudia Wicki von der Gemeindekanzlei
Menznau und Beatrice Wigger von der Gemeindekanzlei Greppen durchgeführt.
115 Diplomarbeit „Einbürgerungen-Verschiedene Wege führen zum Ziel“ von Andrea Fischer und Jeannine Meier.
116 Die Interviews wurden mit Triengen, Geuensee, Emmen, Oberkirch und Schenkon durchgeführt, für die genaue Auswertung
siehe Anhang.
25

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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
meindeparlament ab, ob die Stimmberechtigten das Gesuch annehmen oder ablehnen sollen. Anschliessend
wird an der Gemeindeversammlung bzw. im Einwohnerrat über den Antrag des Gemeinderats
diskutiert und abgestimmt. 117
5.1.2 Das Verfahren mit vorbereitender oder abschliessender Kompetenz der Bürgerrechtskommission
Die Kommission besteht aus einem Präsidenten und einer gewissen Anzahl von Mitgliedern aus der
Bevölkerung. Die Kommission prüft das eingereichte Gesuch und führt Gespräche mit dem Gesuchsteller.
Sofern die Bürgerrechtskommission eine abschliessende Entscheidungskompetenz hat, entscheidet
sie selbst über das Gesuch. Andernfalls gibt sie eine Empfehlung an das zuständige Organ. 118
5.1.3 Das Verfahren mit abschliessender Kompetenz des Gemeinderats
Mitglieder der Gemeindeverwaltung oder der Gemeinderat selbst prüfen das Gesuch. Der Gemeinderat
führt ein Gespräch mit dem Gesuchsteller und fällt den Entscheid über die Einbürgerung.
5.2 Die Auswirkungen auf die Zuständigkeit und Entscheidungskompetenz 119
Wie hat sich nun die Einbürgerung hinsichtlich der Frage, welches Einbürgerungsverfahren angewendet
wird, in den letzten Jahren verändert?
Im Jahr 2004 gab es im Kanton Luzern gerade einmal 12 Bürgerrechtskommissionen, jedoch hatte nur
eine davon die abschliessende Entscheidungskompetenz. In 68 Gemeinden wurde der abschliessende
Entscheid über eine Einbürgerung an der Gemeindeversammlung getroffen. In 3 Gemeinden entschied
der Gemeinderat, in weiteren 3 das Gemeindeparlament und weitere 3 Gemeinden gaben an, eine
anderes Organ entscheide, wie z.B. an der Urne 120 oder das Stimmvolk.
Im Jahr 2011 gibt es im Kanton Luzern insgesamt 52 Bürgerrechtskommissionen, wobei 12 dieser
Kommissionen nicht die abschliessende Entscheidungskompetenz besitzen. Diese liegt in 11 Gemeinden
bei der Gemeindeversammlung und in einer beim Gemeinderat. Daher wird der endgültige Entscheid
einer Einbürgerung bei 45 Gemeinden an der Gemeindeversammlung getroffen. Die meisten
der Gemeinden, die das Verfahren ausschliesslich bei der Gemeindeversammlung durchführen, sind
jedoch relativ klein und haben oftmals unter 5 Gesuche im Jahr. In einer einzigen Gemeinde ist allein
der Gemeinderat für die Einbürgerungen zuständig, nämlich in Neudorf.
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2004
2011
Abb. 2
117 Diplomarbeit 2011, S. 15.
118 Diplomarbeit 2011, S. 13 f.
119 In der Umfrage von 2004 sind Resultate von 76 Gemeinden und in jener von 2011 solche von allen 87 Gemeinden enthalten.
120 Dieses Verfahren ist seit den Entscheiden des Bundesgerichts vom 29. Juni 2003 nicht mehr zulässig.
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Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
In Abbildung 2 sieht man die Anzahl der Gemeinden und das für den Einbürgerungsentscheid abschliessend
zuständige Organ in den Jahre 2004 und 2011.
Ganz deutlich zu erkennen ist, dass die Gemeinden die Art des Einbürgerungsverfahrens geändert
haben. Die Zuständigkeit wird vermehrt vom Volk auf einzelne Vertreter des Volkes übertragen. Es
besteht eine starke Tendenz, die Entscheidungskompetenz einer Bürgerrechtskommission zu übertragen
Man könnte also sagen, dass das Einbürgerungsverfahren „professioneller“ wird. Denn bei den Bürgerrechtskommissionen
sind es einige Leute, welche sich intensiver mit dem Verfahren befassen und zum
Teil sogar die Integrationsprüfung selbst durchführen. Diese Personen verfügen dann auch über eine
erhebliche Erfahrung in der Beurteilung von Einbürgerungsgesuchen. In den meisten Gemeinden mit
einer Bürgerrechtskommission besuchen die neuen Mitglieder sogar einen Kurs beim Amt für Gemeinden.
Dieser Kurs informiert sowohl über die Gesetze und Rahmenbedingungen des Bundes und
des Kantons, als auch darüber, wie man am besten bei der Integrationsprüfung vorgeht und worauf
man achten sollte. In den Bürgerrechtskommissionen lernen deren Mitglieder als Entscheidungsträger
den Gesuchsteller auch persönlich kennen, sodass sie sich selbst ein Bild machen können.
In vielen Gemeinden ist aber immer noch die Gemeindeversammlung für den Entscheid über Einbürgerungsgesuche
zuständig. Da dies jedoch hauptsächlich kleinere Gemeinden mit wenigen Gesuchen
sind, geht man wohl davon aus, dass die Abstimmenden die Gesuchsteller persönlich kennen. Die Integrationsprüfung
wird dort jedoch auch ausgeführt, und der Sachbearbeiter der Gemeinde gibt eine
Empfehlung an der Gemeindeversammlung ab. Die Gemeindeversammlung bekommt jedoch nur einige
knappe Informationen, wie Name, Adresse etc., denn der Schutz der Privatsphäre des Gesuchstellers
muss gewährleistet sein.
5.3 Die Auswirkungen auf die Prüfung der Erfüllung der Bedingungen der Gesuchsteller
5.3.1 Die Integrationsprüfung 121
Unter Integrationsprüfung versteht man die Überprüfung des Gesuchstellers auf dessen Wissen
betreffend die Schweiz und die Gemeinde, aber auch hinsichtlich seiner Eingliederung in die örtlichen
Verhältnisse.
Im Jahr 2004 prüften alle Gemeinden die Sprachkenntnisse des Gesuchstellers. Weiteres Wissen wie
Staatswissen oder Kenntnisse über die Wohngemeinde des Gesuchstellers wurde nur in knapp 60%
der Gemeinden geprüft. Heute ist eine solche Prüfung vom Amt für Gemeinden vorgegeben, dass dies
geprüft werden muss, was denn auch alle Gemeinden tun. Das Vorgehen bei der Überprüfung der
Integration ist in allen Gemeinden fast gleich. Man fragt die drei angegebenen Referenzen und führt
mit dem Gesuchsteller ein persönliches Gespräch. Beim Staatswissen wird teilweise ergänzend ein
Test eingesetzt. Was jedoch genau der Gesuchsteller wissen muss, ist je nach Gemeinde sehr unterschiedlich.
In allen Gemeinden wird Wissen im Bereich der Staatskunde, Geographie und Geschichte
der Schweiz geprüft und auch, ob der Gesuchsteller die Pflichten und Rechte eines Schweizer Bürgers
kennt. Wie viel ein Gesuchsteller wissen muss und wie stark der jeweilige Teil gewichtet wird, ist von
Gemeinde zu Gemeinde sehr unterschiedlich. In einigen Gemeinden reicht es aus, wenn der Gesuchsteller
weiss, dass es in der Schweiz eine Demokratie und einen Bundesrat gibt. Andere verlangen,
dass der Gesuchsteller alle Bundesräte und mindesten etwa zwei Kantons- und Regierungsräte des
Kantons Luzern aufzählen kann. Einige Gemeinden führen sogar einen schriftlichen Staatskundetest
durch. Auch die Kenntnisse über die Gemeinde werden, wie schon erwähnt, heute in allen Gemeinden
geprüft. Dabei wird vor allem nach Kenntnissen über Anlässe und Vereine der Gemeinde gefragt. Die
Mitgliedschaft des Gesuchstellers in einem Verein wird von vielen Gemeinden als sehr positiv betrachtet,
bei einigen Gemeinden ist dies sogar vorausgesetzt. Im kantonalen Gesetz ist zusätzlich noch vorgegeben,
dass der Gesuchsteller einen guten Ruf geniessen muss 122 . Dieser Faktor wird von allen Ge-
121 In der Umfrage von 2004 sind Resultate von 76 Gemeinden und in jener von 2011 solche von 44 Gemeinden enthalten.
Informationen zum guten Ruf aus den Interviews entnommen.
122 § 12 lit. c BüG-LU
27

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
meinden gleich überprüft, da dies auch vom Amt von Gemeinden vorgegeben ist. Der Gesuchsteller
darf keine Betreibungen, keinen negativen Polizeibericht, kein Strafregistereintrag, keinen Zahlungsverzug
bei den Schulden, keine negativen Aussagen der Referenzen und keine negativen Meldungen
aus dem Volk haben.
Diese vermehrte Überprüfung der Integration führt zu einem grösseren Zeitaufwand wie früher. Dies
wurde auch von fast allen Interviewpartnern bestätigt.
5.3.2 Die Sprachprüfung 123
Bei der Sprachprüfung hat sich nicht so viel geändert. Die Mehrheit der Gemeinden untersucht die
Sprachkenntnisse immer noch in einen Gespräch, wobei es dort den meisten Gemeinden ausschliesslich
um das Hörverständnis geht. Bei den meisten Gemeinden kann man das Gespräch auf Hochdeutsch
oder Schweizerdeutsch führen, wobei bei gewissen Gemeinden Schweizerdeutsch gewünscht
wird und Kenntnisse des Dialekts als Anzeichen für eine stärkere Integration angesehen werden.
Bei immer mehr Gemeinden müssen die Gesuchsteller einen externen Deutschtest mit gewissen Niveauangaben
absolvieren. Dieser Sprachtest wird oft durch ein persönliches Gespräch ergänzt. Das
verlangte Niveau dieser Sprachtests ist oft das Niveau A2a oder B1a des europäischen Sprachenportfolios.
Bei dieser Prüfung werden die Kenntnisse in der deutschen Sprache im Sprechen, Hören, Lesen
und Schreiben geprüft, wobei den kommunikativen Fähigkeiten (Hörverständnis, Sprechen) ein starkes
Übergewicht zukommt.
Im Jahr 2004 führten drei Gemeinden Sprachprüfungen durch. Heute sind es bereits zehn. Drei Gemeinden,
die einen Sprachtest durchführen und in denen die Verfasserin ein Interview durchführte,
hatten diesen Sprachtest erst kürzlich eingeführt. In einer weiteren Gemeinde (Schenkon) steht diese
Option zur Diskussion. Es ist also in Zukunft zu erwarten, dass noch weitere Gemeinden einen Sprachtest
einführen.
In Abbildung 3 sieht man den Anteil der Gemeinden, die
einen Sprachtest oder ein persönliches Gespräch
durchführten, im Jahr 2004 und 2011. Gemeinden, die
einen Sprachtest und ein Gespräch durchführten,
wurden in der Graphik zweimal erfasst.
Abb. 3
123 In der Umfrage von 2004 sind Resultate von 76 Gemeinden und in jener von 2011 von 44 Gemeinden enthalten.
28

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Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
5.3.3 Das Vorstrafenregister/Betreibungsregister 124
Alle Gemeinden verlangen heute einen Auszug aus dem Vorstrafen- und Betreibungsregister, da es
vom Amt für Gemeinden vorgegeben ist. Bei einem Eintrag im Vorstrafen- oder im Betreibungsregister
ist die Wahrscheinlichkeit einer Einbürgerung sehr viel kleiner wie ohne einen Eintrag. Jedoch wird bei
den Vorstrafen hinsichtlich der Schwere des Verbrechens und ob der Gesuchsteller ein Wiederholungstäter
ist oder nicht, unterschieden. Bei den Betreibungen unterscheidet man nach der Höhe, ob
sie offen sind und nach der Menge der Betreibungen. Die Beurteilung dieser Unterschiede und deren
Gewichtung ist jedoch von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich. Früher war dieser Bereich jedoch
nicht klar geregelt und man unterschied normalerweise nicht nach den obigen Kriterien.
5.3.4 Weitere relevante Eignungskriterien
In beiden Umfragen wurde der Frage nachgegangen, welche negativen Tatsachen negative Folgen auf
den Antrag des Gesuchstellers haben. Bezüglich der Betreibungen, negativer Polizeiberichte und Strafregistereinträgen
hat sich nicht viel verändert. Heute besteht auch vom Amt für Gemeinden eine klare
Vorgabe, dass in solchen Fällen der Antrag abgelehnt werden soll. Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger
haben jedoch heute im Vergleich zu 2004 eine grössere Chance eingebürgert zu werden. Eigentlich
sollte dies keine Auswirkungen auf den Entscheid haben, da es nichts direkt mit der Integration zu tun
hat.
Sozialhilfeempfänger
Arbeitslosigkeit
Steuerschulden
negativer Polizeibericht
2004
2011
Betreibungen
Strafregistereintrag
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
Abb. 4
Abbildung 4 zeigt die Anzahl Gemeinden in Prozent, bei welchen die betreffende Tatsache negative
Auswirkungen auf das Gesuch hat, in den Jahren 2004 und 2011.
124 Angaben aus den Interviews
29

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
5.4 Die Auswirkungen auf die Verfahrensdauer 125
Als Verfahrensdauer wird die Zeitspanne zwischen dem Einreichen des Gesuches bis zum Entscheid
der Gemeinde über das Gemeindebürgerrecht bezeichnet.
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
2004
2011
0.0%
weniger als
1/2 Jahr
1/2 bis 1 Jahr 1 bis 1 1/2
Jahr
1 1/2 bis 2
Jahre
über 2 Jahre
Abb. 5
In Abbildung 5 sieht man den Vergleich der Verfahrensdauer in Prozenten (Wie viele Gemeinden in
Prozent haben welche Verfahrensdauer?). Im Jahr 2004 brauchten etwa 57% der Gemeinden ein halbes
bis ein ganzes Jahr und 16% bis zu anderthalb Jahren. Heute dauern die Verfahren länger, nämlich
ein Jahr bis etwa 2 Jahre, denn etwa 39% der Gemeinden haben eine Verfahrensdauer von ein bis
anderthalb Jahre, 27 % eine von anderthalb bis 2 Jahren und 20 % über 2 Jahre.
Wieso das Verfahren heute im Schnitt etwas länger dauert, lässt sich nicht genau sagen, da so viele
unterschiedliche Kriterien darauf einwirken. Ein entscheidender Punkt ist die Anzahl der Gesuchsteller,
aber auch die Verfahrensart, und damit verbunden ist auch entscheidend, wer die Eignungsprüfung
durchführt.
Der Grund dafür, warum die meisten grösseren Gemeinden eine Bürgerrechtskommission haben, liegt
darin, dass das Verfahren sonst, d.h. wenn der Gemeinderat oder die Gemeindeversammlung dafür
zuständig wäre, viel zu lange ginge. Die Anzahl der Gemeindeversammlungen in einem Jahr ist beschränkt
und auch die Anzahl Gesuche, über die man pro Versammlung abstimmt, sollte sinnvollerweise
beschränkt sein. Ist nur der Gemeinderat zuständig, ist dieser häufig mit den vielen Gesuchen
überfordert, zumal er viele weitere Aufgaben zu übernehmen hat. In grösseren Gemeinden kennt
auch nicht jeder jeden, sodass die Vorstellung der Person sich schwierig gestalten würde. So wurde
z.B. in Geuensee die Bürgerrechtskommission eingeführt, da der Gemeinderat mit den vielen Gesuchen
überfordert war. Durch die vielen Gesuche und die Überforderung entstand eine lange Wartezeit
von 4-5 Jahren. Heute hat man in Geuensee fast alle Gesuche abgebaut und auch nicht mehr so viele
Gesuchsteller, sodass man maximal 3 Jahre warten muss.
Auch die Zeit, die man für die Integrationsprüfung braucht, spielt eine Rolle. Wie im Kapitel 5.3.1 gesagt
wurde, ist der Aufwand für die Integrationsprüfung grösser geworden und somit auch der Zeitaufwand.
Trotz diesen viele Kriterien, die auf diese Verfahrensdauer einwirken, kann man eine Vermutung anstellen.
Durch den starken Anwuchs an Ausländern und somit auch an Gesuchstellern, aber auch durch
die genauere Integrationsprüfung, dauert das Verfahren heute länger.
125 Bei dieser Auswertung hatte die Umfrage von 04 Daten von 76 Gemeinden und die von 11 von 44 Gemeinden. Von den
restlichen 43 Gemeinden, die zu diesem Thema nicht befragt wurden, waren 28 Gemeinden dabei, die ihr Verfahren an
der Gemeindeversammlung durchführen. Dadurch fallen in Gegensatz zu den anderen Verfahrensarten, auffallend viele
weg.
30

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
400 000
n. Ausländer
Einbürgerung
200 000
-
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Abb. 6
In Abbildung 6 sieht man den Anstieg der niedergelassenen Ausländer schweizweit von 1990 bis 2009
und den Anstieg der Einbürgerungen schweizweit. Durch den Anstieg an Ausländern steigt - nach 12
Jahren aufgrund der Wohnsitzerfordernisse - auch die Anzahl an Gesuchen, die eine Gemeinde behandeln
muss, und somit steigt auch die Verfahrensdauer.
5.5 Die Auswirkungen auf die Gebühren 126
Die Gebühren richten sich heute nicht mehr nach Einkommen oder Vermögen. Mit der Annahme der
Revision des Bürgerrechtsgesetzes vom 3. Oktober 2003 ist dies seit 2006 auch nicht mehr zulässig.
Zuvor wurden aber in einigen Gemeinden noch Gebühren erhoben, die in einem Missverhältnis zum
tatsächlichen Aufwand standen. Heute werden entweder pauschale Gebühren erhoben, die dem
durchschnittlichem Aufwand entsprechen, oder aber es wird direkt der konkrete Aufwand in Rechnung
gestellt. Da die Höhe der Gebühren von Gemeinde zu Gemeinde stark variiert und die Gebühren
auch sehr unterschiedlich berechnet werden, kann man nicht genau sagen, wie genau die Gebühren
sich verändert haben. Man stellt aber fest, was auch die in den Interviews befragten Gemeinden bestätigen,
dass grundsätzlich für die Mehrheit der Gesuchsteller die Gebühren höher sind als früher. Für
wohlhabendere Gesuchsteller verhält es sich aber umgekehrt, weil diese heute nicht mehr nach Einkommen
oder Vermögen Gebühren zahlen müssen.
5.6 Die Auswirkungen auf die gesetzliche Verankerung des Verfahrens in den Gemeinden 127
Im Jahr 2004 war bei 90% der Gemeinden das Einbürgerungsverfahren nicht in der Gemeindeordnung
verankert. Verankerung wurde bei der Umfrage so verstanden, dass keine genauen Ausführungen zum
Verfahren vorhanden sein müssen; die Nennung der Zuständigkeit für den Entscheid der Einbürgerung
in der Gemeindeordnung gilt als Verankerung. Bei gut 30% der Gemeinden gibt es jedoch einige Richtlinien,
Leitfäden oder dergleichen.
Bei den für die vorliegende Arbeit geführten Interviews war festzustellen, dass heute viele Gemeinden
allgemeine Verfahrensregeln haben. Viele haben sogar Verordnungen, die Bedingungen enthalten, die
ein Gesuchsteller erfüllen muss, und die ausserdem angeben, wie das Verfahren abläuft
126 In der Umfrage von 04 sind Resultate von 76 Gemeinden und von 2011 von 44 Gemeinden bekannt.
127 Resultat von 76 Gemeinden im Jahr 2004 von 2011 keine Daten aus der Umfragen, aber Informationen aus Interviews und
Recherche im Internet nach Verordnungen.
31

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
5.7 Der Wunsch nach Vereinheitlichung 128
In der Umfrage von 2004 wurden die Gemeinden befragt, ob sie eine Vereinheitlichung des Verfahrens
wünschten. 71% der Gemeinden wünschten eine Vereinheitlichung. Gründe dafür waren, dass das
Verfahren transparenter sein sollte; ausserdem könnten auf diese Weise willkürliche Entscheide vermieden
werden. Auch erhoffte man sich durch die Vereinheitlichung die Gleichbehandlung der Gesuchsteller,
eine sachlichere Behandlung der Gesuche und mehr Rechtssicherheit für Behörden und
Gesuchsteller.
Die Gemeinden, die gegen eine Vereinheitlichung waren, hatten hauptsächlich Angst, dass die Einbürgerung
kein politischer Entscheid mehr sein würde und die Entscheidungskompetenz nicht mehr bei
den Bürgern in der Gemeinde bliebe.
Bei den für die vorliegende Arbeit geführten Interviews ergab sich, dass einige Gemeinden keine weitere
Vereinheitlichung vom Kanton wünschen, da sie den Spielraum, den sie haben, weiterhin beibehalten
möchten. Andere Gemeinden wiederum sind der Ansicht, dass eine weitere Vereinheitlichung
gut wäre, damit alle Gesuchsteller gleich behandelt und die Kriterien der Eignungsprüfung gleich gewertet
werden. Eine Gemeinde war der Ansicht, dass genauere Vorschriften vom Kanton nicht nötig
seien, da schon genug Austausch zwischen den Gemeinden bestünde und die Erkenntnisse daraus nur
der Umsetzung bedürften.
128 Resultate von 76 Gemeinden aus dem Jahr 2004 und Antworten aus den Interviews.
32

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
6 Fazit
Insgesamt lässt sich feststellen, dass es in den letzten Jahren zu einer starken Verrechtlichung bei der
ordentlichen Einbürgerung gekommen ist. Hauptsächlich dazu beigetragen haben die beiden Entscheide
des Bundesgerichts im Jahr 2003. Die Entscheide stellten klar, dass die Einbürgerung nicht nur
ein politischer Akt ist, sondern auch oder vor allem ein Rechtsanwendungs- bzw. Verwaltungsakt. Das
Bundesgericht erklärte die Urnenabstimmungen als rechtswidrig, weil für ein abgelehntes Gesuch eine
Begründung benötigt wird und die Privatsphäre des Gesuchstellers gewährleistet sein muss, was bei
der Urnenabstimmung nicht der Fall ist. Die Begründungspflicht stellt klar eine Verrechtlichung dar, da
der Gesuchsteller nun weiss, weshalb er abgelehnt wurde und dadurch auch die Möglichkeit erhält,
sich sachgenmäss gegen einen Entscheid zu wehren. Diskriminierende und willkürliche Entscheide sind
daher nicht mehr möglich, da sie nicht sachlich begründet werden können. Die Initiative Pfisterer im
Jahr 2007 verankerte die Rechtsprechung des Bundesgerichts im BüG und präzisierte im Bereich des
Schutzes der Privatsphäre, welche Daten über den Gesuchsteller veröffentlicht werden dürfen. Die
Initiative führte auch zu einem Beschwerderecht auf kantonaler Ebene, was wiederum eine Verrechtlichung
darstellt. Das bedeutet in diesem Fall, dass ein gewisser „schwacher“ Rechtsanspruch auf Einbürgerung
entsteht, wenn der Entscheid nicht diskriminierend oder willkürlich begründet werden
kann. Zuvor konnte der Gesuchsteller nur Beschwerde ans Bundesgericht einreichen und dieses war
wiederum eingeschränkt, denn es konnte nur die Verletzung der Verfahrensrechte prüfen. Auch die
Einführung der höchstens kostendeckenden Gebühren per 1. Januar 2006 bedeutet eine Verrechtlichung,
da sich damit eine gewisse Vereinheitlichung der Gebühren ergab. Die Ablehnung der SVP-
Initiative „für demokratische Wahlen“, mit der Urnenabstimmungen wieder möglich gemacht werden
sollten, durch das Volk am 1. Juni 2008 zeigt, dass die Mehrheit der Stimmenden die Bundesgerichtsentscheide
vom 9. Juni 2003 akzeptiert hat und die bisherigen Schritte der Verrechtlichung grundsätzlich
unterstützt. Auch die neusten Vorschläge zur Revision des Bürgerrechtsgesetzes liegen auf der
Linie der festgestellten Tendenz zu einer Verrechtlichung. Hauptsächlich geht es bei diesen Vorschlägen
um eine Vereinheitlichung, indem der Verfahrensablauf in den Kantonen vereinheitlicht werden
soll. Aber auch die genaue Definition des Integrationsbegriffes stellt eine Vereinheitlichung dar.
Jedoch unterstützte das Volk nicht nur die Stossrichtung des Bundesgerichtes und des Gesetzesgebers,
sondern verhinderte auch eine weitere Verrechtlichung, indem die Stimmberechtigten am 26. September
2004 gegen die Vorlage stimmten, welche die erleichterte Einbürgerung der zweiten und dritten
Ausländergeneration in allen Kantonen vorsah. Durch die Annahme der Initiative wäre es zu einer
Vereinheitlichung gekommen und es wäre auch ein gewisser Rechtsanspruch für die jungen Ausländer,
welche die vorgegebenen Kriterien erfüllt hätten, entstanden.
Einzelne Kantone (so insbesondere die Kantone Schwyz und Aargau) wehrten sich ausdrücklich gegen
eine Verrechtlichung, vor allem gegen die Einschränkung der direkten Demokratie durch die beiden
Bundesgerichtsentscheide. Da mit den Bundesgerichtsentscheiden vom 09. Juli 03 die Urnenabstimmungen
untersagt worden waren, wollte der Kanton Schwyz sicherstellen, dass Entscheide über Einbürgerungen
an Gemeindeversammlungen immer noch möglich sind. Das Bundesgericht stellte dies in
seinem Entscheid vom 12. Mai 2004 sicher. 2007 wurde mit der Initiative Pfisterer die Zulässigkeit
dieser Lösung gesetzlich verankert. Die Kantone können somit seit der Annahme der Initiative Pfisterer
im Jahre 2008 selbständig über das Verfahren für die Einbürgerung entscheiden, was die Selbständigkeit
der Kantone heraushebt. Dadurch gibt es viele unterschiedliche Verfahrensmöglichkeiten, was
keine Vereinheitlichung darstellt und somit auch keine Verrechtlichung. Auch die Möglichkeit der Gemeindeversammlung
bleibt bestehen, d.h. die Legislative der Gemeinde kann weiterhin die Einbürgerungsentscheide
treffen. Daher bleibt die Einbürgerung teilweise ein politischer Akt. Es ist fraglich, ob
die Abschaffung der Entscheidungszuständigkeit der Gemeindeversammlungen in einer Volksabstimmung
angenommen worden wäre. Schon gegen das Verbot der Urnenabstimmung gab es heftige Proteste.
Wäre auch die Entscheidungskompetenz der Gemeindeversammlung abgeschafft worden, hätte
33

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
dies zu noch heftigeren Gegenreaktionen geführt. Es ist unwahrscheinlich, dass die Abschaffung der
Entscheidungskompetenz der Gemeindeversammlung in naher Zukunft politisch durchsetzbar ist. 129
Obwohl die Gemeindeversammlung immer noch über Einbürgerungsgesuche entscheiden darf, haben
im Kanton Luzern viele Gemeinden zur Bürgerrechtskommission gewechselt. In den Gemeinden selbst
ist auch eine Tendenz zur Verrechtlichung zu erkennen. Nicht nur wird vermehrt die Entscheidungskompetenz
über Einbürgerungen vom Volk auf einige Vertreter des Volkes übertragen, sondern auch
die Integrationsprüfung wird genauer und mit mehr Zeitaufwand durchgeführt. Die Sprachkenntnisse
werden immer häufiger mit einem externen Deutschtest überprüft. Und das Verfahren in den Gemeinden
wird gesetzlich verankert. Für den Gesuchsteller werden die Voraussetzungen, die er erfüllen
muss, immer klarer. Wenn er diese alle erfüllt, entsteht für ihn ein gewisser Rechtsanspruch. Durch
diese Verrechtlichung sind die Gemeinden befähigt, den Gesuchsteller mit einer klareren und sachlichen
Begründung abzulehnen, was auch für die Gemeinden mehr Rechtssicherheit bedeutet.
Insgesamt kann man somit trotz gewisser gegenläufiger Tendenzen sowohl auf Bundesebene als auch
in den Gemeinden von einer starken Tendenz zur Verrechtlichung der Einbürgerungsverfahren sprechen.
Durch die Vereinheitlichung des Verfahrens und auch dadurch, dass die Einbürgerung als ein
Rechtsanwendungsakt angesehen wird, ist das Verfahren für den Gesuchsteller durchschaubarer geworden.
Durch die Vereinheitlichung ist das Einbürgerungsverfahren auch fairer geworden, da die
Gesuchsteller ähnlicher behandelt werden. Jedoch bestehen immer noch grosse Unterschiede zwischen
den Gemeinden, da diese weiterhin in vielen Bereichen viel Spielraum haben. Grundsätzlich sind
die Schritte, die bis heute in Richtung auf eine Verrechtlichung des Einbürgerungsverfahrens unternommen
wurden, zu begrüssen, da so die Grundrechte der Gesuchsteller geachtet werden und das
Verfahren durch die Vereinheitlichung gerechter wird.
Auf Grund der Verrechtlichung sind die Kriterien, die ein Gesuchsteller erfüllen muss, klarer geworden.
Dadurch entsteht für den Gesuchsteller, falls er alle Kriterien erfüllt, ein gewisser Rechtsanspruch auf
Einbürgerung. Man kann nicht sagen, dass ein zwingender Rechtsanspruch besteht, da in gewissen
Bereichen die Bedingungen nicht ganz genau definiert sind und die Gemeinden daher auch einen gewissen
Spielraum haben und es teilweise immer noch ein Ermessensentscheid ist. Jedoch ist der Spielraum
geschrumpft und man kann auch nicht mehr von einem reinen Ermessenentscheid sprechen.
Auch wenn nur ein gewisser Rechtsanspruch auf Einbürgerung entsteht, besteht aber ein Rechtsanspruch
auf ein sachliches und an sich die Grundrechte haltendes Einbürgerungsverfahren.
129 Dafür spricht sich mit überzeugenden Argumenten Auer in seinem Aufsatz aus.
34

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
7 Reflexion
Ziel der Matuararbeit war, die Tendenz einer Verrechtlichung bei der ordentlichen Einbürgerung aufzuzeigen
und der Frage nachzugehen, ob heutzutage auf Grund der Verrechtlichung ein Rechtsanspruch
auf eine ordentliche Einbürgerung besteht. Die Tendenz einer Verrechtlichung und deren Bedeutung
für die Praxis konnten aufgezeigt werden. Die Frage, ob heute ein Rechtsanspruch besteht,
konnte ich zwar ansatzweise, aber nicht ganz abschliessend beantwortet, da ich zu wenig mit der heutigen
Praxis und dem Entscheidungsspielraum der Gemeinden vertraut bin. Ich habe aber anhand gezielter
Interviewfragen einen Einblick in die Praxis gewonnen, so dass ich einige Aspekte, die zu einem
Rechtsanspruch führen, ausmachen konnte. Zu bedenken ist ebenfalls, dass ich im Rahmen der Maturaarbeit
nur einige Gemeinden befragen konnte, andererseits war es mir möglich, valide Schlüsse zu
ziehen, da mir zwei Umfragen zur Verfügung standen.
Ich schränkte das Thema nach dem Einlesen relativ bald zeitlich und thematisch ein, da die Entwicklung
des Schweizer Bürgerrechts ein grosses Thema ist. Ich lernte mit der Informationsflut zu diesem
Thema, vor allem im Internet, umzugehen. Mit der Zeit gelang es mir immer besser, gezielt Informationen
auszusuchen und zu lesen.
Es ist mir bewusst, dass der Umfang der Arbeit eher an der oberen Grenze liegt. Ich entschied mich
jedoch letztendlich, keine Teile der Arbeit zu streichen, da aus meiner Sicht die Arbeit in sich stimmig
ist. Streichungen oder Kürzungen hätten die Aussagen zum Teil auch leicht verändert. Falls ich nochmals
eine Arbeit zu diesem Thema schreiben würde, würde ich mich jedoch stärker auf den Inhalt der
jeweiligen Änderung konzentrieren, als darauf, wie sie entstanden ist.
Auf Grund des relativ komplexen Themas habe ich gelernt, besser mit schwierigen Texten umzugehen.
Zum Teil hatte ich den Eindruck, nach dem ersten Lesen den Text an sich verstanden zu haben. Beim
zweiten Lesedurchgang fielen mir jedoch wichtige Aussagen auf, die ich beim ersten Lesen nicht wahrgenommen
hatte. Mir war bewusst, dass es gerade im Recht oft auf genaue Formulierungen ankommt,
so dass ich die Texte sehr langsam und sorgfältig las und zum Teil auch Fachbegriffe nachschlug,
auch wenn das relativ zeitaufwändig war. Der Grund dafür, dass die Texte aus meiner Sicht
schwierig zu verstehen waren, ist, dass ich mit dem Fachgebiet des Rechts noch wenig vertraut bin,
insbesondere mit dem Fachausdrücken. Es brauchte für meine Maturaarbeit im Bereich der Einbürgerung,
aber auch im Bereich des Staatsrechts, ein Basiswissen, das ich nicht ausreichend hatte. Daher
musste ich mich anfänglich gezielt einlesen.
Die Interviews sollten erst durchgeführt werden, wenn man sich schon relativ gut in das Thema eingelesen
hat. So kann man gezieltere Fragen stellen und überflüssige Fragen vermeiden. Zwar hatte ich
mich mit der Materie vertraut gemacht, bevor ich die Interviews durchführte. Da ich diese aber vor
den Sommerferien durchführen musste, waren die Fragen bei dem ersten Interview zum Teil nicht
genügend präzise formuliert und ich stellte teilweise auch weniger relevante Fragen. Nach dem Interview
passte ich die Fragen aber an und konnte so die weiteren Interviews besser durchführen.
Ich habe bei der Auswertung auch realisiert, dass Aussagen der Interviewpartner nicht immer wörtlich
genommen werden dürfen. Bei einer kurzen Entscheidungsfrage antwortete die Person zum Beispiel
zwar mit einem Nein, die Ausführungen, die sie jedoch dazu machte, ergaben eigentlich eine positive
Antwort auf die Ausgangsfrage.
Den Zeitplan konnte ich mehrheitlich einhalten, auch wenn ich den Zeitaufwand unterschätzt habe,
vor allem den, einen Text zu schreiben.
Ich habe gelernt, im Fachbereich Recht genau zu formulieren und korrekt zu zitieren.
Mit dem Resultat meiner Arbeit bin ich zufrieden, denn ich habe meine gesetzten Ziele mehrheitlich
erreicht, bei meiner ersten wissenschaftlichen Arbeit auch vieles gelernt und die Auseinandersetzung
mit Fragen rund um die ordentliche Einbürgerung haben mein Interesse an der Thematik vertieft.
35

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
8 Dank
Ich danke meiner Betreuerin Ulrike Gerhardt für ihre Unterstützung. Den Verantwortlichen der Gemeinden
danke ich, dass sie sich Zeit genommen haben, die Interviewfragen in einem Gespräch zu
beantworten. Andrea Fischer und Jeannine Meier danke ich dafür, dass sie mir ihre Diplomarbeit „Einbürgerungen
- Verschiedene Wege führen zum Ziel“ zur Verfügung stellten. Auch dem Amt für Gemeinden
danke ich für die Zusendung der Unterlagen über die gesetzliche Verankerung des Einbürgerungsverfahrens
und wie man konkret beim Verfahren, hauptsächlich bei der Eignungsprüfung, vorgehen
soll.
9 Deklaration
„Ich erkläre hiermit,
Ort:
dass ich die vorliegende Arbeit selbständig und nur unter Benutzung der angegebenen Quellen
verfasst habe,
dass ich auf eine eventuelle Mithilfe Dritter in der Arbeit ausdrücklich hinweise,
dass ich vorgängig die Schulleitung und die betreuende Lehrperson informiere, wenn ich diese
Maturaarbeit, bzw. Teile oder Zusammenfassungen davon veröffentlichen werde, oder Kopien
dieser Arbeit zur weiteren Verbreitung an Dritte aushändigen werde.“
Datum:
Unterschrift:
36

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Anhang
37

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Literaturverzeichnis
AUBERT/KURT EICHENBERGER/JÖRG PAUL MÜL-
LER/RENÈ A. RHINOW/DIETRICH SCHINDLER (HRSG.),
ANDREAS AUER
DORIS BIANCHI
WERNER BAUMANN
BUNDESAMT FÜR MIGRATION
BUNDESBLATT - FEUILLE FÉDÉRALE - FOGLIO FEDERALE
BUNDESRAT DER SCHWEIZERISCHEN EIDGENOSSENSCHAFT
WALTER BURCKHARDT
BERNHARD EHRENZELLER/PHILIPP MASTRONAR-
DI/RAINER J. SCHWEIZER/KLAUS A. VALLENDER (HRSG.)
BERNHARD EHRENZELLER
Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874,
Basel 1986 ff. (Loseblatt); zitiert: Kommentar
aBV sowie der jeweilige Verfasser und das Erscheinungsjahr
Einbürgerungen durch Gemeindeversammlungen:
Um- und Holzwege der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, ZBl 110/2009, S. 69 - 91
Paradigmenwechsel im Einbürgerungsrecht.
Vom politischen Einbürgerungsentscheid zum
Verwaltungsakt, Bern 2004
Aus der Werkstatt des neuen Bürgerrechtsgesetzes,
ZBl 51/1950, S. 557 ff.
Bericht über hängige Fragen des Bürgerrechts,
Bern 2005, zitiert: Bericht BFM
Bern, seit 1849, chronologische Sammlung von
Botschaften des Bundesrats, Berichten und Entwürfen
von Kommissionen der Bundesversammlung
etc. (vgl. Art. 3 Abs.1 des Bundesgesetzes
vom 18. Juni 2004
über die Sammlungen des Bundesrechts; Publikationsgesetz;
SR 170.512)
Erläuterungen des Bundesrates zur Abstimmung
vom 26. September 2004 (Revision des Bürgerrechts),
Bern 2004, zitiert: Abstimmungsbüchlein
2004
Das Beschwerderecht der Ausländer in Niederlassungs-
und Naturalisationssachen, Zeitschrift
des Bernischen Juristenvereins (ZBJV) 72/1936,
S. 201 - 220
Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar,
2. Auflage, St. Gallen 2008; zitiert: Kommentar
BV sowie der jeweilige Verfasser
Entwicklungen im Bereich des Bürgerrechts. in:
ALBERTO ACHERMANN/ASTRID EPINEY/WALTER KÄ-
LIN/MIN SON NGUYEN (HRSG.): Jahrbuch für Migrationsrecht/Annuaire
du droit de la migration
2004/2005, Bern, 2005, S. 13 - 43.
38

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
EIDGENÖSSISCHES JUSTIZ UND POLIZEIDEPARTEMENT
(EJPD)
ENTSCHEIDUNGDEN DES SCHWEIZERISCHEN BUNDESGE-
RICHTS -
ARRÊTS DU TRIBUNAL FÉDÉRAL SUISSE
DECISIONI DEL TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO
Rundschreiben betreffend die Revision des Bürgerrechtsgesetzes
(Bürgerrechtserwerb von Personen
schweizerischer Herkunft und Gebühren),
Bern-Wabern 2005, zitiert: Rundschreiben
Amtliche Sammlung der Entscheidungen des
Schweizerischen Bundesgerichts, Lausanne, seit
1874; zitiert: BGE sowie Jahrzahl ab 1874 und
Band (I = erste öffentlich-rechtliche Abteilung
des Bundesgerichts)
HELEN ESTERMANN / CLAUDIA WICKI / BEATRICE WIG-
GER
ANDREA FISCHER/JEANNINE MEIER
FRITZ FLEINERZACCARIA GIACOMETTI
ULRICH HÄFELIN/ WALTER HALLER/ HELEN KELLER
Auswertung der Fragebögen über das Einbürgerungsverfahren
von ausländischen Staatsangehörigen
in Luzerner Gemeinden
Einbürgerungen-Verschiedene Wege führen zum
Ziel, Einbürgerung von ausländischen Staatsangehörigen-Vergleich
und Beurteilung der verschiedenen
Verfahren im Kanton Luzern, Diplomarbeit
von 2011, Hochschule Luzern, Wirtschaft
Lehrgang Verwaltungsmanagement LVM
09
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Neubearbeitung
der ersten Hälfte des gleichnamigen Werkes
von F. Fleiner, Zürich 1949
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Auflage,
Zürich 2008
FELIX UHLMANN Das Willkürverbot (Art. 9 BV), Bern 2005
Internetquellen
http://www.parlament.ch/d/mm/2007/Seiten/mm_2007-02-19_058_01.aspx
http://www.ekm.admin.ch/de/dokumentation/doku/Argumentarium_einbuerg_d.pdf
http://www.admin.ch/ch/d/pore/va/20080601/index.html
39

Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1
Abb.2
Abb. 3
Abb. 4
Abb.5
Abb. 6
http://www.tagesschau.sf.tv/Hintergrund/Abstimmungen/Abstimmung-vom-1.-Juni-
2008/Fuer-demokratische-Einbuergerungen/SVP-Schlappe-bei-Einbuergerungs-Initiative
Grafik wurde mit Daten aus den beiden Umfragen aus dem Jahr 2004 und 2011 erstellt.
Grafik wurde mit Daten aus den beiden Umfragen aus dem Jahr 2004 und 2011 erstellt.
Grafik wurde mit Daten aus den beiden Umfragen aus dem Jahr 2004 und 2011 erstellt.
Grafik wurde mit Daten aus den beiden Umfragen aus dem Jahr 2004 und 2011 erstellt.
Grafik wurde mit Daten für
Ausländische Wohnbevölkerung nach Anwesenheitsbewilligung von
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/01/07/blank/key/01/02.html
Erwerb des Schweizer Bürgerrechts (Total) nach Erwerbsart von
http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/01/07/blank/key/03.html
erstellt.
Abkürzungsverzeichnis
aBV
BBl
BFM
BGE
BüG
(alte) Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874
Bundesblatt
Bundesamt für Migration
Bundesgerichtsentscheid
Bundesgesetz vom 29. September 1952 über
Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts
(SR 141.0)
BüG-LU Bürgerrechtsgesetz des Kantons Luzern vom 21.
November 1994 (SRL 2)
BV
Rz
SDA
SR
SRL
VO-BüG-LU
ZBl
(neue) Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101.0)
Randziffer
Schweizerische Depeschenagentur
Systematische Sammlung des Bundesrechts
Systematische Rechtssammlung des Kantons
Luzern
Verordnung vom 9.Mai 1995 zum Bürgerrechtsgesetz
des Kanton Luzern (SRL 3)
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht
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Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Interview mit den Gemeinden
Fragen
1. a) Welches Verfahren wird jetzt angewendet und seit wann? Welches vorher?
b) Wieso nahm man diese Änderung vor? Vom wem kam der Wunsch, oder auf welche Gesetzesänderung
oder Bundesgerichtsentscheidungen folgte er?
2. Gab es Urnenabstimmungen? Wenn ja, seit wann nicht mehr?
3. Wie lange dauert das ganze Verfahren maximal? Heute/Früher
4. Wie wird die Eingliederung in die Gemeinde und geprüft? Welche Fragen werden gestellt?
5. a)Wie viel Zeit wird für die Integration-/Eignungsprüfung verwendet? Heute/Früher
b) Wer führt dies durch? Heute/Früher
6. Wie hoch sind die Kosten für ein Einbürgerungsverfahren und wie werden sie berechnet? Heute/Früher
7. Wie prüft man, ob die Referenzen aussagekräftig, objektiv und repräsentative sind? (Familie, Freunde
oder Arbeitgeber)
8. Wie wird geprüft , ob der Kandidat einen guten Ruf hat und was versteht man überhaupt darunter?
9. Bei dem Gespräch mit dem Kandidaten
a) Wie lange dauert dies?
b) Wer nimmt daran teil? Wird ein Protokoll erstellt?
10. Wird das Bildungsniveau geprüft? Werden Schulzeugnisse, Arbeitszeugnisse, Referenzen beim
Arbeitgeber eingeholt?
11. a)Wie wird die Sprachkenntnis der Bewerber ermittelt? (Gespräch, Sprachtest)
b) Wird dabei das Bildungsniveau berücksichtigt?
c) Muss man Sprachkenntnisse mündlich/schriftlich haben in Schweizerdeutsch /Hochdeutsch?
d) Wie hoch müssen die Sprachkenntnisse sein? (A2, B2.., Verständnis, korrekte Grammatik)
12. Wird die Einstellung der Einbürgerungskandidaten geprüft und ist sie entscheidend für die Einbürgerung?
(Gleichberechtigung der Geschlechter, Anhänger einer bestimmten Partei oder Religion)
13. Wird Wissen über die Schweiz geprüft und welche Fragen stellt man konkret?
14. a) Wird ein Auszug aus dem Vorstrafenregister/Betreibungsregister verlangt?
b) Führt jeder Eintrag im Vorstrafenregister/Betreibungsregister zur Ablehnung des Gesuches oder
werden je nachdem, wie schwerwiegend der Eintrag ist, Unterschiede gemacht?
15. a)Welche Informationen erhalten die Mitglieder der Kommission/Gemeindeversammlung über die
Gesuchsteller? Heute/ Früher
b)Welche die Bürger der Gemeinde (Anschlagkasten)? Heute/Früher
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Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
16. a) Hatten Sie schon Fälle, bei denen das Gesuch abgelehnt worden ist? Hat die Kommission/Gemeindeversammlung
abgelehnt oder hat man der betroffene Person im Voraus empfohlen den
Antrag zurückzuziehen?
b)Wenn empfohlen wurde , den Antrag zurückzuziehen, haben die Leute dann ohne weiteres zurückgezogen?
c)Was waren konkrete Gründe für eine Abweisung bzw. Zurückstellung?
d) Wurden bei einer Zurückstellung auch Gründe genannt?
17. a) Muss man besondere Qualifikationen haben, um in der Kommission zu sein?
b) Gibt es Weiterbildungsmöglichkeiten (Amt für Gemeinden)?
18. Wünsche, wie das Einbürgerungsverfahren und die Eignungsprüfung aussehen sollten?
19. Wird eine Vereinheitlichung gewünscht?
Auswertung der Interviews
Befragten Personen:
Gemeinde Befragte Person Arbeit in der Gemeinde Seit
Triengen Frau Karin Pfenniger-Thürig Sekretärin Bürgerrechtskommission/ 2 ½ Jahre
Sachbearbeiterin
Geuensee
Herr Kost
Frau Rita Bussman
Mitglied Bürgerrechtskommission
Präsident Bürgerrechtskommission
Mitglied Bürgerrechtskommission/
Gemeinderätin
5 Jahre
3 Jahren
3 Jahren
Herr Alber Albisser
Gemeindeschreiber
22 Jahren
Emmen Herr Michael Kost Gemeindeschreiber Stellvertreter 3 Jahren
Oberkirch Frau Jeannine Meier Gemeindeschreiber-Stellvertreterin 1 ½ Jahren
Schenkon Frau Karin Vogel Gemeindeschreiberin/Substitutin 22 Jahren
Art des Verfahrens in den Gemeinden:
Gemeinde Verfahren Falls geändert seit
Triengen Gemeindeversammlung
Bürgerrechtskommission 1.1.06
Geuensee Gemeinderat mit abschliessenden Entscheid bei
Gemeindeversammlung
Emmen
Oberkirch
Schenkon
Bürgerrechtskommission mit abschliessenden Entscheid
bei der Gemeindeversammlung
2008
Einwohnerrat
Urne
Von 13. Juni 1999-3. Juli 2003
Bürgerrechtskommission
2005
Gemeindeversammlung
Gemeindeversammlung
Bürgerrechtskommission 1.1.08
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Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Auswertung der Fragen
Es werden nur die Fragen ausgewertet, bei denen auch tatsächlich Resultate zu erkennen waren und
deren Resultate für die Arbeit relevant waren.
Dauer des Verfahrens
Heute:
3 ½ Jahr, 6 Jahre (aufgrund der Umstellung viele pendente Gesuche) Emmen
3 Jahre, 4-5 Jahre (aufgrund der Umstellung viele pendente Gesuche) Geuensee
1 Jahr Triengen
2 Jahre Oberkirch
1 ½ Jahr Schenkon
Früher:
Schneller
Emmen, Oberkirch
2-3 Jahre Geuensee, Triengen
½ -1 Jahr
Schenkon
Zeitaufwand für Integrationsprüfung (Gespräche und Recherchen)
Heute:
4h
Triengen
1 ½ h Geuensee
2h
Emmen
1 Tag Schenkon
5-10 h Oberkirch
Früher:
Weniger
Gleich
Triengen, Emmen, Schenkon,
(Oberkirch)
Geunesee
Wie wird die Eingliederung in die Gemeinde geprüft?
Wird von allen Gemeinden gleich gemacht, da es vom Amt von Gemeinden vorgegeben ist
Befragung 3 Referenzen
Persönliches Gespräch mit Gesuchsteller
Was gefragt wird, ist von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich
Kenntnisse über örtliche Infrastruktur, Veranstaltungen, Vereine, aktuelles politisches Geschehen,
wird von fast allen Gemeinden gefragt
Nachbargemeinden, was passiert mit den gezahlten Steuern, Gemeindefusion wird auch zum Teil
gefragt
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Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Dauer der Gespräche
Dauer ist insgesamt berechnet
2h
Präsident und Sekretärin der Bürgerrechtskommission,
ganze Kommission
2 Bürgerrechtskommissionsmitglieder, ganze Kommission
Triengen
Geuensee
1-1 ½ h 2 Personen von der Verwaltung, gesamte Gemeinderat Oberkirch
¾-1 ½ h 3 Kommissionmitglieder, ganze Bürgerrechtskommission Schenkon
¾ -3h Sachbearbeiter, Bürgerrechtskommission Emmen
Höhe der Gebühren
Heute:
Höhe Art der Erhebung der Gebühr Gemeinde
1520 CHF (Einzelperson) Pauschal nach Aufwand
berechnet
500 CHF (nach 1 Gespräch Rückzug
des Gesuches)
1500 CHF
Pauschal nach Aufwand
berechnet
Triengen
Geuensee
Insgesamt Circa 1‘000-1‘200 CHF Aufwand Emmen
100 pro h5‘000-1‘000 CHF Aufwand Oberkirch
1‘000-1‘2000 CHF(Einzelperson)
1‘5000 CHF (Fammilie)
Pauschal nach Aufwand
Schenkon
Früher:
Höhe Art der Erhebung der Gebühr Gemeinde
Weniger Aufwand Triengen
Max 20‘000 CHF,
im Schnitt 3‘000-4‘000 CHF
Weniger
Einkommen
Einkommen
Nach Einkommen +Gebühr für
Aufwand
Geuensee
Emmen
Oberkirch
Schenkon
Wie wird geprüft, ob der Kandidat einen guten Ruf hat und versteht man darunter?
Alle Gemeinden gaben sehr ähnliche Antworten, da dieser Punkt auch von Amt von Gemeinden vorgegeben
ist.
Keine Betreibungen
Kein negativer Polizeibericht
Kein Strafregistereintrag
Kein mehrmaliger Zahlungsverzug bei den Steuern
Keine schlechten Aussagen von Referenzen
Keine negativen Meldungen aus dem Volk
Bei der Gemeinde immer die Wahrheit angegeben (Schenkon)
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Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Sprachkenntnisse
Wie und das Sprachniveau
Sprachtest (Niveau A2)
Gespräch (Verständnis)
Sprachtest wird mit Gespräch ergänzt
Emmen, Oberkirch, Geunensee
Schenkon, Triengen
Gespräche werden auf Hochdeutsch geführt, in einigen Gemeinden wird Schweizerdeutsch gewünscht
Wissen über die Schweiz
Liste der Dinge, die in unterschiedlichen Gemeinden gefragt werden und einige Beispiele aus unterschiedlichen
Gemeinden. Wie detailliert der Gesuchsteller etwas wissen muss und wie dieser Bereich
gewichtet wird, ist sehr unterschiedlich.
Politik: aktuelle Themen wie Abstimmungen
Geschichte: Gründung der Eidgenossenschaft, Rütliwiese
Staat: Demokratie, Nennung von Bundesräten, Staatsräten/Kantonsräten, Rechte und Pflichten eines
Schweizers, Parteiensystem und Nennung einiger Parteien, wie viele Kantone, wie viele Landessprachen,
Anzahl Mitglieder Nationalrat/Ständerat
Geographie: Nennung von Gebirgen, Wo liegt der Napf, Wie kommt man nach Luzern, Verkehrsachsen
Vorstrafenregister/Betreibungsregister
Alle Gemeinde untersuchen dies, da es vom Amt von Gemeinde vorgeschrieben ist.
Es wird zwischen der Schwere des Verbrechen unterschieden und auch, ob es sich um einen Wiederholungstäter
oder nicht. Bei den Betreibungen unterscheidet man die Höhe, ob sie offen sind und ob
der Gesuchsteller häufig Betreibungen hat. Die Beurteilung der Fakten ist den Gemeinden relativ offen
gelassen.
Bei einem Eintrag im Vorstrafenregister/Betreibungsregister kann jedoch der Gesuchsteller damit
rechnen, dass er eine geringe Chance hat, eingebürgert zu werden.
Welche Informationen erhalten die Bürger und die Kommissionsmitglieder?
Es kamen keine klaren Angaben heraus. Jedoch war festzustellen, dass die Kommissionsmitglieder alle
Informationen erhalten, die herausgefunden wurden. Die Bürger dagegen erhalten nur sehr wenige
Angaben, wie Name, Geburtsdatum und Adresse. Früher erhielten die Bürger zum Teil etwas mehr
Informationen, wie z.B. zum Vermögen und Einkommen des Gesuchstellers.
Zurückstellung/Abweisung
Es wird dem Gesuchsteller, sobald erkannt wird, dass er geringe Chancen auf eine Einbürgerung hat,
empfohlen, das Gesuch mit Angabe eines Grundes zurückzuziehen. Oft wird ohne Weiteres zurückgezogen
und später wieder ein Antrag gestellt, wenn der Abweisungsgrund aus dem Weg geräumt wurde.
Bei der Gemeindeversammlung versucht man Abweisungen im Voraus zu verhindern, da dies für
den Gesuchsteller einfacher ist, wie vor der ganzen Gemeindeversammlung abgelehnt zu werden.
Auch bei der Bürgerrechtskommission wird schon im Voraus eine Zurückstellung empfohlen.
Die am häufigsten genannten Gründe für eine Ablehnung sind mangelnde Integration/Sprachkenntnis.
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Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Weiterbildungsmöglichkeiten für Bürgerrechtskommissionsmitglieder
Alle Gemeinden empfehlen Mitglieder, die neu in die Kommission eintreten, einen Weiterbildungskurs
beim Amt für Gemeinden zu besuchen. Dieser wird auch tatsächlich immer von allen neuen Mitgliedern
besucht.
Wünsche, wie das Einbürgerungsverfahren und Eignungsprüfung aussehen sollte?
Zufrieden, wie es in der eigenen Gemeinde läuft, führen gute Prüfung durch(Schenkon)
Nein, Kommission ist sich immer einstimmig einig (Triengen)
Zufrieden, da die Gemeinde immer fortlaufend selbst Anpassungen macht (Geuensee)
Etwas mehr Vorlagen, Anhaltspunkte, an die man sich richten könnte (Oberkirch)
Anpassung des Ausländerrechts an das Bürgerrecht, Notwendigkeit der C-Ausweises um Gesuch zu
stellen (Emmen)
Wird eine Vereinheitlichung des Verfahrens vom Kanton aus gewünscht?
Ja, Gemeinden sind heute relativ offen, es sollten alle Gesuchsteller die gleichen Voraussetzungen
haben(Karin Vogel, Schenkon)
Nein, Rahmenbedingungen sind gut und ausreichend, keine weiteren Einschränkungen, Einbürgerung
soll kein Verfahrensakt werden (Michael Kost, Emmen)
Nein, dies ist nicht nötig, da schon heute genügen Austausch zwischen den Gemeinden besteht, und
als Gemeinde mit den Informationen der anderen immer selbst das Verfahren verbessert sollten(Rita
Bussmann, Geuensee)
Ja („nicht abgelehnt“), da die Gemeinden die Kriterien unterschiedlich werten (Kost, Triengen)
Nein , Kommission schätzt den Spielraum, es war jedoch am Anfang schwierig, die Kriterien zu
erstellen(Karin Pfenniger-Thürig, Triengen)
Nein, Gemeinden sollen Freiheiten beibehalten können ( Jeannine Meier, Oberkirch)
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Maturaarbeit
Die ordentliche Einbürgerung - Vom reinen Ermessensentscheid zum Rechtsanspruch
Übersicht über die Verfahren im Kanton Luzern heute 130
Legende:
gelb: Bürgerrechtskommission mit abschliessender Entscheidungskompetenz
rot: Bürgerrechtskommission ohne Entscheidungskompetenz
(Kompetenz bei der Gemeindeversammlung / beim Gemeinderat)
blau: Gemeindeversammlung
grün: Gemeinderat
130 Grafik aus der Diplomarbeit von Jeannine Meier und Andrea Fischer
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