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Robert lmholz Erfahrungen mit der Beteiligung von Bürgern und der Verbandsklage Die demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten des Schweizer Bürgers sind auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene recht vielfältig ausgestaltet und erlauben eine starke Mitbeteiligung an der staatlichen Willensbildung. Der Schreibende will - einesteils als juristisch tätiger Beamter in Bau- und Planungsfragen und andererseits als Vorstandsmitglied in ideellen Umweltschutzvereinigungen - versuchen, aus seiner Sicht die Bürgerbeteiligung und die Verbandsklage in Fragen des Landschaftsschutzes (Naturund Heimatschutz) zu erläutern. Bürgerbeteiligung Im schweizerischen Bundesstaat sind die Aufgaben des Gemeinwesens auf die drei Ebenen Bund, Kanton und Gemeinden verteilt. Innerhalb dieser Staatsträger sind die demokratischen Mitwirkungsrechte der Stimmbürger entsprechend unterschiedlich ausgestaltet. Wir beschränken uns im folgenden auf die Darstellung der direktdemokratischen Institute Referendum und Initiative. Das Referendum gibt den Bürgern die Möglichkeit, über einen Erlaß des Parlamentes abzustimmen. Mit der Initiative dagegen wird staatliches Handeln in Gang gesetzt, ein·e bestimmte Sachfrage an die Hand zu nehmen. Das Referendum hat gegenüber der Staatstätigkeit die Funktion einer Bremse, die Initiative dagegen diejenige eines Antriebes. Auf Bundesebene können 100 000 Stimmbürger eine Änderung der Bundesverfassung verlangen (Verfassungsinitiative). Zudem bedürfen alle Verfassungsänderungen der Zustimmung des Volkes sowie der Kantone (obligatorisches Verfassungsreferendum). Gegenüber Bundesgesetzen können 50 000 Bürger das Referendum erg reifen (fakultatives Gesetzesreferendum), was zur Folge hat, daß alle Stimmbürger zum Gesetz Stellung beziehen können. Auf dem Gebiete. des Landschafts- und Umweltschutzes sind in letzter Zeit einige - Gegner behaupten zu viele - Initiativen eingereicht worden, jedoch verständlicherweise keine Referenden ergriffen worden. So stimmten wir kürzlich über verschärfte Abgasvorschriften für Automobile, über 12 autofreie Sonntage sowie über Demokratie im Nationalstraßenbau ab. Was jedoch Unterstützung durch die Umweltschutzorganisationen abgelehnt wurde. In nächster Zeit werden einige Umweltschutz-Initiativen zur Abstimmung gelangen, so über Mitwirkungsrechte der Bürger beim Bau von Nationalstraßen sowie von Atomkraftwerkanlagen, den Erlaß von 12 autofreien Sonntagen im Jahr sowie über Fuß- und Wanderwege. In Regierung und Parlament sind diese Initiativen auf klare Ablehnung gestoßen. In der Öffentlichkeit werden diese Initiativen für die Abstimmung keine großen Chancen eingeräumt. Ausnahmslos sind diese In itiativen von ad hoc zusammengesetzten Komitees (Bürgerinitiativen) eingereicht worden, welche nur von vereinzelten und meist kleineren Parteien auf der rechten und linken Seite unterstützt werden. Die etablierten Umweltschutzorganisationen fördern diese Anregungen teilweise nicht oder mit unterschiedlichem finanziellen und politischen Engagement. Wohl werden die Zielsetzungen der Initiativen meist verbal unterstützt, aber der eingeschlagene Weg wird abgelehnt. Fü r Regierung und Parlament ist es dabei nicht schwierig, die vorgeschlagenen Mittel einer solchen Initiative mit juristischen, finanziellen und organisatorischen Argumenten zu bekämpfen. Da die ad-hoc Komitees über eine finanziell und organisatorisch schwache Basis verfügen, sind die Initiativen nur dann erfolgversprechend, wenn sie von einer Volksbewegung und von den etablierten Institutionen getragen werden. Der mit Initiativen ausgelöste politische Druck konnte die Behörden jedoch oft bewegen, den lnitiativzielen teilweise entgegenzukommen. Deshalb wurde das Atomgesetz revidiert, das Nationalstraßennetz überprüft und ein Gegenvorschlag zur Wanderwege-In itiative präsentiert, welcher den Rückzug der Initiative mit sich brachte. So gesehen muß den Umweltschutz-Initiativen doch ein gewisser Erfolg zugesprochen werden. Initiativen und Referenden zu Fragen des Landschaftsschutzes besitzen auf der kantonalen und insbesondere auf der kommunalen Ebene eine größere Bedeutung. Dies deshalb, weil diese Probleme primär auf diesen Ebenen gelöst werden und die direktdemokratischen Instrumente besser ausgestaltet sind. So spielt neben dem fakultativen und obligatorischen Gesetzesreferendum und der Gesetzesinitiative insbesondere das Finanzreferendum eine große Rolle. Auf diese Weise können staatliche Ausgaben, z. B. für den Verkehr, für Hochbauten aller Art, fü r den Erwerb schützenswerter Bauten und Grünflächen usw., der Volksabstimmung unterstellt werden. In den mittleren und kleinerer Gemeinden besteht zudem die Gemeindever· sammlung, welche über die wichtigsten Beschlüsse der Gemeinde entscheidet. Im zur Verfügung stehenden Raum ist es nicht möglich, über Umweltschutz-Initiativen aus der ganzen Schweiz zu be richten. Zudem beschränken sich die Erfahrungen des Schreibenden auf Kanton und Stadt Zürich. Im besonderen der Straßenbau beschäftigte die Bürger aufgrund von Vorstößen ad hoc gebildeter Umweltschutzkomitees in letzter Zeit sehr oft: Im Jahre 1973 reichte eine Gru ppe junger Akademiker eine kantonalzürcherische Gesetzesinitiative ein, mit dem Ziel, Straßenbauten dem Finanzreferendum zu unterstellen. Im März 1977 wu rde diese In itiative - dank der Unterstützung der Umweltschutzvereinigungen, aber entgegen dem Antrag von Regierung und Parlament - vom Volk angenommen. früher war allein die Regierung zuständig, mittels eines Fonds über den Straßenbau zu entscheiden. Seither müssen Straßenbauten, welche über <strong>20</strong> Millionen Franken kosten, obligatorisch dem Volk vorgelegt werden. Bekanntlich baut und plant man schon seit einiger Zeit eine Autobahn durch die Innenstadt von Zürich. Weil diese Expreßstraße eine Bundesautobahn darstellt, war hierzu der Bund und nicht Stadt oder Kanton Zürich zuständig. Trotzdem erhielt die Stimmbürgerschaft des Kantons Zürich zweimal die Möglichkeit, mittels der sog. Standesinitiative sich zu diesem Straßenprojekt zu äußern. Da für diese Initiative eine Mehrheit im ganzen Kanton vorausgesetzt gewesen wäre, nützte die Annahme in der Stadt Zürich nichts. Mit der Standesinitiative wäre es möglich gewesen, beim Bund eine Überprüfung des Expreßstraßennetzes in Zürich zu verlangen. Diese Initiativen haben eine zentrale Problematik von Abstimmungen über Straßenbauten gezeigt: Die unmittelbar von negativen Folgen betroffenen Stadtbewohner lehnten die Autobahn durch Zürich ab; die eher profitierende Bevölkerung außerhalb der Stadt hingegen stimmte zu. Das sog. Sankt-Florian-Prinzip: „Heiliger Sankt Florian, verschone unsere Häuser, zünd' lieber andere an", spielt bei Abstimmungen über Straßenbauten eine ausschlaggebende Rolle. Einer kleineren Gemeinschaft - z. B. einer Gemeinde oder einer Stadt - 136
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