Neue Interventionsstrategien in der Diskussion und Ausblick

Anja Kiefer/Maria MostowitschNeue Interventionsstrategien in der Diskussion und AusblickSpätestens seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten vonAmerika (USA) wurde allen Industrieländern klar, dass es nicht mehr genügt, nur im eigenenLand für Sicherheit und Wohlstand zu sorgen. Auch Länder, die weit entfernt, klein undschwach sind, können ein Sicherheitsrisiko für die reichen und mächtigen Staaten darstellen.Gerade in sogenannten zerfallenden oder zerfallenen Staaten können sich Situationenentwickeln, die weltweit zur Bedrohung werden. Allerdings ist auch deutlich geworden, dassdie bisherigen Antworten der westlichen Staaten auf den Staatszerfall in Entwicklungsländernnur in einigen Fällen dauerhafte Stabilität und Frieden ermöglicht haben. Allzu oftkollabierten Staaten, in die interveniert wurde, nach dem Rückzug der Truppen oder Helferaus den Industrieländern oder der Vereinten Nationen (UN) erneut. Die bislang angewandtenStrategien mit Staatszerfall umzugehen, greifen also durchaus nicht immer.Wir wollen im Folgenden prüfen, welche neuen Strategien und Tendenzen derzeit voninternationalen Akteuren diskutiert werden, um mit zerfallenen oder zerfallenden Staatenumzugehen und eine dauerhafte Verbesserung der Lage zu erreichen. Dazu werden wirzunächst die Tendenzen beleuchten, die sich derzeit in der internationalen Gemeinschaftabzeichnen. Insbesondere werden wir auf die Ausweitung des Sicherheitsbegriffs eingehenund den Aspekt der Entwicklungszusammenarbeit, der humanitären Hilfe und dermilitärischen Intervention betrachten. Dabei werden wir aufzeigen, wie unterschiedlich dieHerangehensweisen der verschiedenen Akteure sind. Zweitens werden wir uns mit derDiskussion neuer Strategien in der internationalen Gemeinschaft befassen. Hier wollen wirauf präventive Strategien sowie auf Instrumente post-konfliktiven state buildings nähereingehen. Großes Augenmerk werden wir auch auf sogenannte neo-trusteeship-Programmeund das Konzept der geteilten Souveränität („shared sovereignty“) legen, um abschließend zuprüfen, welche Konzepte sich künftig als tragfähig erweisen könnten.

1. Neue Tendenzen in der internationalen Gemeinschaft1.1 Ausweitung des SicherheitsbegriffsGerade in den vergangenen sechs Jahren trat verstärkt der Begriff der Sicherheit in dasöffentliche Interesse. Der Diskurs über eine Erweiterung des traditionellen Sicherheitsbegriffsbesteht jedoch bereits seit den 1990er Jahren (Debiel 2003: 1f.). Denn der „klassische“Sicherheitsbegriff, der bis weit in die 1980er Jahre hinein die Forschung dominierte, bezogsich vor allem auf staatliche Sicherheit. Bedrohungen für die Sicherheit konnten demnach nurvon außen kommen und mussten mit militärischer Macht abgewendet werden. Der Staatwurde als Einheit gesehen; Krisen in Nachbarländern oder gar in entfernten Regionen derWelt nahmen aus dieser Perspektive nicht direkt auf die Sicherheit des Staates Einfluss(Debiel 2003: 1-3).In vielen modernen Konflikten reicht dieser Sicherheitsbegriff allerdings nicht aus. Oft habenKriege Ursachen, die innerhalb eines Staates zu suchen sind. Konflikte in einem Staat könnenAuswirkungen auf Nachbarstaaten haben und auch die Bürgerkriege und „neuen Kriege“(Herfried Münkler), die es heute in großer Zahl gibt, sind oft nicht durch äußereEinwirkungen bedingt. Gerade der Problemkomplex der fragilen Staatlichkeit und derBedrohung, die fragile Staaten auch für die internationale Gemeinschaft darstellen können,lässt sich mit dem klassischen Sicherheitsbegriff nicht greifen. Deswegen wurde dieserklassische Sicherheitsbegriff ausgeweitet. Beispielsweise setzte sich in der deutschenVerteidigungspolitik das Konzept der „erweiterten Sicherheit“ durch. So heißt es imWeißbuch des Verteidigungsministeriums aus dem Jahr 2006:„Deutsche Sicherheitspolitik beruht auf einem umfassenden Sicherheitsbegriff, istvorausschauend und multilateral angelegt. Sicherheit kann weder rein national noch alleindurch Streitkräfte gewährleistet werden. Erforderlich ist vielmehr ein umfassender Ansatz, dernur in vernetzten sicherheitspolitischen Strukturen sowie im Bewusstsein eines umfassendengesamtstaatlichen und globalen Sicherheitsverständnisses zu entwickeln ist. DasGesamtkonzept der Bundesregierung ‚Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung undFriedenskonsolidierung’ ist ein Baustein hierzu.“ (BMV 2006: 9) 11 Zur Europäischen Sicherheitsstrategie siehe auch den Beitrag von Amann/Lindner/Persch in diesem Band.

Neben militärischen Bedrohungen werden auch humanitäre Krisen,Menschenrechtsverletzungen und andere Probleme in schwachen Staaten und denKrisenregionen der Welt als mögliche Sicherheitsbedrohungen angesehen (Debiel 2003: 4).Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen, das United Nations DevelopmentProgramme (UNDP) entwarf das neue Konzept der „human security“ (UNDP 1994: 22), dasstatt des staatszentrierten Sicherheitsbegriffes die „menschliche Sicherheit“ in denVordergrund stellte. Sicherheit ist demzufolge mehr als nur der Schutz von Grenzen undStaatsinteressen; Sicherheit bedeutet vielmehr auch, dass einzelne Menschen Schutz vor Not,Krankheit, Gewalt und Unterdrückung genießen. Im Zuge der derzeit herrschendenDiskussion über den Klimawandel werden diesem Sicherheitsbegriff auch der Schutz vor denAuswirkungen der Klimaveränderung hinzugefügt (Debiel/Messner/Nuscheler 2006: 30-32).Allerdings hat die Ausweitung des traditionellen Sicherheitsbegriffs auch Schattenseiten:Durch Medien und Sicherheitspolitiker wird den Bürgern in den Industrienationen immerwieder die globale Unsicherheit vor Augen geführt. Mit dem ausgeweiteten Sicherheitsbegriffscheint auch ein ausgeweitetes Bedrohungsgefühl einherzugehen. Die Angst vorTerroranschlägen oder Flüchtlingsströmen erhöht so auch die Bereitschaft in derBevölkerung, für das Ziel einer (derart weit definierten) vermeintlich größeren Sicherheit denRegierungen mehr Handlungsspielraum zu geben: „Der Vorrang der inneren Sicherheitmachte weltweit, auch in gefestigten Demokratien, Grundprinzipien der Rechtsstaatlichkeit(rule of law) und der Menschenrechte verwundbar.“ (Debiel/Messner/Nuscheler 2006: 11).Das US-Gefangenenlager Guantánamo-Bay auf Kuba 2 und die Diskussion über dasLuftsicherheitsgesetz in Deutschland 3 sind Beispiele für diese Aushöhlung vonRechtsstaatlichkeit und Menschenrechten.Insgesamt führt die allgemeine Anerkennung eines ausgeweiteten Sicherheitsbegriffs jedochdazu, dass die internationale Gemeinschaft gewillt ist, in Krisenregionen und vom Zerfallbedrohten Staaten zu intervenieren – sei es mit humanitärer Hilfe, sei es mit militärischenMitteln. Ziel ist es dann, die Situation für die Menschen vor Ort zu verbessern, auch wenn dieeigenen Interessen nicht direkt betroffen sind. Besonders dann aber, wenn eine Regierung2 Im US-Gefangenenlager Guantánamo-Bay auf Kuba werden Personen, die von der US-amerikanischenRegierung der Mitgliedschaft in Terrornetzwerken oder ähnlichem verdächtigt werden, ohne rechtmäßigesVerfahren gefangengehalten (Amnesty International o.J.).3Im Luftsicherheitsgesetz gab es den Passus, nach dem ein entführtes Passagierflugzeug, das vonSelbstmordattentätern als Waffe eingesetzt würde, im äußersten Notfall abgeschossen werden dürfe. DasBundesverfassungsgericht erklärte diese Regelung für verfassungswidrig (Bundesverfassungsgericht 2006).

anerkennt, dass die Instabilität in einem anderen Staat auch Auswirkungen auf das eigeneLand und seine Bevölkerung haben kann, wird sie es schwer haben, international und auchden eigenen Bürgern gegenüber anhaltende Untätigkeit gegenüber der Krise zu rechtfertigen.Gerade die zerfallenden oder zerfallenen Staaten wurden früher als militärisch schwachangesehen und galten somit nicht als Bedrohung für die militärisch mächtigenIndustrienationen. Oft wurden deswegen solche Staaten von den reicheren Ländern ignoriert.Entwicklungshilfe floss eher in jene Länder, in denen die Regierung zu Reformen im Sinneder Ideale von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte gewillt war. DiejenigenStaaten, in denen die Regierung den Geberländern nicht entgegenkam oder in denen keineStrukturen mehr vorhanden waren, um eine sinnvolle Verwaltung von Finanzhilfen zuerlauben, gerieten in die Gefahr, auch bei der Entwicklungszusammenarbeit übergangen zuwerden (Debiel 2007: 342-343).Heute jedoch werden auch militärisch kleine und schwache Staaten von den westlichenLändern als Gefahr für die Sicherheit betrachtet. Zum Beispiel nennt die EuropäischeSicherheitsstrategie von 2003 explizit das Phänomen scheiternder Staaten als eine möglicheBedrohung für Europa (ESS 2003: 6). Ebenso schreibt das Department of State der USA: „Werecognize that our own security is best guaranteed when our friends and neighbors are secure,free, and prosperous, and when they respect human rights and the rule of law.” (Departmentof State 2003). Auch Eizenstat/Porter/Weinstein (2005: 134) schreiben:„[…] there is a crisis of governance in a large number of weak, impoverished states, and thiscrisis poses a serious threat to U.S. national security. The foreign policy architecture of theUnited States was created for the threats of the twentieth century – enemies whose danger layin their strength. Today, however, the gravest danger to the nation lies in the weakness ofother countries […]”.Die Erkenntnis, dass Sicherheit nicht allein die Sicherheit des Staates vor äußerer Bedrohungbedeutet, hat sich mittlerweile also weitgehend durchgesetzt. Trotzdem gibt dieser neueSicherheitsbegriff noch keine eindeutigen gemeinsamen Handlungswege für die internationaleGemeinschaft vor. Verschiedene Staaten haben ganz unterschiedliche Ansichten, welcheMaßnahmen im Einzelnen dieser ausgeweitete Sicherheitsbegriff erforderlich macht.1.2 Entwicklungszusammenarbeit und militärische Intervention

Die oben aufgeführte Sicherheitsdebatte hat auch Auswirkungen auf das Selbstverständnisvon humanitärer Hilfe oder Entwicklungszusammenarbeit. „Da neben die militärische auchdie persönliche, ökologische und menschliche Sicherheit getreten ist, haben nunmehr nahezualle sozialen Phänomene einen sicherheitspolitischen Bezug“ (Maihold 2005: 40). Also tretenauch die Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe aus dieser Perspektivenunmehr als Beitrag zur Sicherheit auf, die sich bisher eher über moralisch-ethischeGesichtspunkte definiert hatten: Reiche, hoch entwickelte Länder gaben einen kleinen Teilihres Reichtums ab, um die ärmeren Ländern in ihrer Entwicklung zu unterstützen. DieHauptorientierung der Entwicklungszusammenarbeit lag auf dem Ausbau vonBildungsmöglichkeiten insbesondere für die Kinder in den Entwicklungsländern und aufUmweltpolitik. Im Zuge der „securization“ aber präsentiert sich dieEntwicklungszusammenarbeit jetzt als „Präventionsstrategie gegen den Terrorismus“(Maihold 2005: 36).Einerseits bringt diese Umdeutung Vorteile mit sich, denn sie verleiht derEntwicklungszusammenarbeit neues Prestige. Vor allem im Umgang mit zerfallenden Staatenerhält sie neue Bedeutung. Da insbesondere solche Staaten eine Bedrohung für dieinternationale Gemeinschaft darstellen, soll die Entwicklungszusammenarbeit hier neueStrukturen schaffen, die einen Staatskollaps abwenden oder rückgängig machen. ImProgramm der USA 4 heißt es:“Failed and failing states can provide fertile ground for terrorist organizations to thrive. Theheightened threat of terrorism in states with despotism, weak institutions, and neglectedsocial, economic, and political capacity, requires greater emphasis on moving states towardmore accountable, legitimate, and democratic governance. To reduce these conditions, theDepartment [of State; Anmerkung der Verfasser] and USAID will support developmentassistance focused on democracy and domestic good governance [...]” (Department of State2003).Allerdings sollte sich die Entwicklungszusammenarbeit nicht auf die Bekämpfung desTerrorismus beschränken, dem solche schwachen Staaten als Rückzugsort dienen können. Sowendet Maihold ein:„Die Argumentation, dass die EZ [Entwicklungszusammenarbeit; Anmerkung der Verfasser]bei der Terrorismusbekämpfung über spezielle Handlungskompetenzen verfüge, könnte sichsehr schnell als kurzsichtiges politisches Kalkül für die Erringung politischen Beifalls im4 Zur US-amerikanischen Strategie siehe auch den Beitrag von Palka/Schlögel in diesem Band.

heimischen politischen Raum erweisen und der EZ dauerhaften Schaden zufügen.“ (Maihold2005: 44).Es besteht jedoch immer noch die Frage, welche Art von Entwicklungshilfe am geeignetstenist, den Staatszerfall in schwachen Staaten zu verhindern oder beim Aufbau neuer staatlicherStrukturen nach einem solchen Kollaps zu helfen. Eine Erhöhung der Finanzhilfen ist meistnicht die geeignete Lösung. Dies kann nämlich dazu führen, dass die Entwicklungshilfe selbstals Haupteinnahmequelle betrachtet wird und Behörden oder einzelne Personen hauptsächlichnach der Zuteilung von Entwicklungshilfe streben, statt selbst produktiv tätig zu werden(Lancaster 2006: 298). Auch Entwicklungshilfe, die an Bedingungen geknüpft ist, hat in derVergangenheit nur wenig bewirkt. Erst wenn im Land selbst ein Reformwille vorhanden ist,greifen solche Hilfen. Solange die Regierung oder die herrschenden Eliten nicht an einerÄnderung interessiert sind, helfen auch Anreize der Entwicklungspolitik nicht. WennGeberländer durch ihre Entwicklungshilfe eine Reform gar erzwingen wollen, ist dieserVersuch meist zum Scheitern verurteilt (Debiel 2007: 343-344). Um eine effektiveImplementierung entwicklungspolitischer Maßnahmen zu erreichen, sollten die Geberländerversuchen, diese Maßnahmen soweit wie möglich mit den Empfängerregierungenabzustimmen (Debiel 2007: 344). Durch eine Beteiligung an den Entscheidungen und an derDurchführung von Projekten der Entwicklungszusammenarbeit kann die Eigenverantwortunggestärkt werden und vermieden werden, dass die Entwicklungszusammenarbeit die Aufgabender Regierung (zum Beispiel Bereitstellung von Trinkwasser) übernimmt und damit derenLegitimität und Glaubwürdigkeit weiter unterhöhlt.„Zugleich kann aber bei mangelnder Entwicklungsorientierung, verbreiteter Korruption oderstark repressiver Herrschaft die Zusammenarbeit mit der Regierung hochproblematisch sein,da sie die Legitimität des bestehenden Regimes stärkt. In derartigen Situationen wird esnotwendig, auch ‚jenseits des Staates’ mit nichtstaatlichen Gruppen, der Privatwirtschaft undlokalen staatlichen Einheiten zu kooperieren.“ (Debiel 2007: 344).Die Tendenz in der Entwicklungszusammenarbeit geht dahin, verschiedene Strategien derZusammenarbeit für unterschiedliche Kategorien von Empfängern zu entwickeln. In den USAbeispielsweise werden die Länder, die Entwicklungshilfe erhalten sollen, in vier Kategorieneingeteilt. Je nach Kategorie erhält ein Land Unterstützung in anderem Maße und zu anderenKonditionen (Lancaster 2006: 290-291). Auch Debiel schlägt vor, Maßnahmen derEntwicklungszusammenarbeit in schwachen oder zerfallenden Staaten an die jeweiligeSituation im Land und die politische Legitimität der Regierung anzupassen (Debiel 2007:

344-346). Auf jeden Fall sollte versucht werden, die Strategien verschiedener Geberländerbesser aufeinander abzustimmen, denn „international assistance efforts are often agencydriven,working in competition and with minimal co-ordination“ (Jaarva/Baszarkiewicz 2006:8). Als erster wichtiger Schritt in Richtung einer besseren Zusammenarbeit der einzelnenStaaten wurde die UN Peacebuilding Commission ins Leben gerufen (UN 2006).Oft genug reichen allerdings Methoden der Entwicklungszusammenarbeit nicht aus, denZusammenbruch eines Staates zu verhindern. Auch wenn ein Konflikt bereits in vollemGange ist, sind neben humanitärer Hilfe für die Bevölkerung weitere Maßnahmen notwendig,um einen Wiederaufbau der staatlichen Strukturen zu ermöglichen. In solchen Fällen kannmilitärisches Eingreifen die einzige Lösung sein. Die Vereinten Nationen haben dieMöglichkeit, Militäraktionen ins Leben zu rufen. 5 Bisher waren die Peacekeeping-Truppenoft unbewaffnet oder durften nur zur Selbstverteidigung von ihren Waffen Gebrauch machen.Immer mehr geht die Tendenz mittlerweile aber hin zum sogenannten „robusten Mandat“, dasheißt: “in some contemporary post-conflict situations, peacekeeping forces may need theability to use force, if necessary, to keep the initiative of the peace process on track and todefend the peacekeeping mission and its mandate“ (UN 2004).Die USA sind der militärisch am weitesten entwickelte Staat der Welt. Sie sind und waren oftan militärischen Einsätzen in Konfliktregionen beteiligt. “Throughout the 1990s, the UnitedStates [were] relying on overwhelming force to quickly establish a stable environment anddeter resistance from forming.“ (Dobbins 2004: 96). In Afghanistan und im Irak versuchtendie USA dagegen, einen neuen Ansatz zu wählen, den des „small“ oder „light footprint“, beidem es darum ging, die US-amerikanische Intervention so gering wie möglich zu halten undden Wiederaufbau des Staates baldmöglich in die eigene Verantwortung des interveniertenStaates, möglichst in enger Kooperation mit den Vereinten Nationen. zu übergeben. Dobbinsschreibt dazu:”It would appear that the low-profile, small-footprint approach to nation-building is muchbetter suited to UN-style peacekeeping than to US-style peace enforcement“ und „the UnitedStates would be well advised to resume supersizing its nation-building missions and to leavethe small-footprint approach to the United Nations.“ (Dobbins 2004: 97).5 Siehe den Beitrag zur UN von Mujic/Schmalz in diesem Heft.

Außerdem wollen sich die USA auch weiterhin nicht auf eine multilaterale Einigung fürMilitäraktionen verlassen. So heißt es aus dem State Department: „Although the Departmentwill strive to enlist the support of the international community, the United States will nothesitate to act alone to exercise its right of self-defense.“ (Department of State 2003).Die Europäische Union hat da ganz andere Ansichten. Zwar hat sich in den letzten Jahren dieTendenz abgezeichnet, dass die EU willens und fähig ist, auch im außereuropäischen Raummilitärische Präsenz zu zeigen (z.B. im Kongo, vgl. dazu den Beitrag vonLindner/Persch/Amann). Allerdings muss es dabei immer ein UN-Mandat geben, das denEinsatz legitimiert. Insgesamt legt die EU ihren Schwerpunkt bei Einsätzen in schwachen,zerfallenden oder zerfallenen Staaten hauptsächlich auf Wiederaufbaumaßnahmen und zivileMissionen, wie die Ausbildung von Polizeikräften. „Im Rahmen der ESVP können MilitäroderPolizeikräfte in Krisenregionen entsandt werden, um humanitäre Einsätze,friedenserhaltende Maßnahmen, Krisenbewältigungseinsätze und sogar friedenschaffendeMaßnahmen durchzuführen.“ (EU o.J.). Insgesamt werden die militärischen und zivilenMöglichkeiten immer mehr auch verbunden und als „hybrider Ansatz“ charakterisiert. In derEU gibt es dazu seit 2004 eine zivil-militärische Zelle, die innerhalb des Militärstabs der EUeine Verbesserung bei Planung und Koordination von Maßnahmen, die sowohl militärischeals auch zivile Komponenten haben, erreichen soll (EU 2006).Auch in der wissenschaftlichen Diskussion in den USA hat sich die Erkenntnis durchgesetzt,dass militärische Stärke allein nicht ausreichend ist, mit dem Problem fragiler Staatlichkeitund der Bedrohung, die sie für die internationale Gemeinschaft darstellt, fertig zu werden.“Washington must realize that weak and failed countries present a security challenge thatcannot be met through security means alone; the United States simply cannot police everynation where danger might lurk.Thus, state building is not an act of simple charity but a smartinvestment in the United States’ own safety and stability.“ (Eizenstat/Porter/Weinstein 2005:135).Die Resolution 1325 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2000 forderteine stärkere Präsenz von Frauen in allen Bereichen der Prävention, Bewältigung undBeilegung von Konflikten (Security Council 2000: 1-2). Auch das ist ein Hinweis auf einUmdenken in der internationalen Gemeinschaft. Komplexere und mehrdimensionaleMaßnahmen im Umgang mit Konflikten werden immer mehr ausgebaut. Diese Entwicklungwird sich wohl weiter fortsetzen und zu einem besseren Reaktionsvermögen und einem

größeren Handlungsrepertoire der internationalen Gemeinschaft in Hinblick auf das Problemschwacher Staaten führen.

2. Diskussion möglicher Strategien2.1 Krisen- und ZerfallspräventionEin Umdenken der vorhandenen Interventionsstrategien ist unausweichlich, denn dasbisherige Vorgehen der internationalen Akteure in zerfallenden und zerfallenen Staaten hatnicht den gewünschten Erfolgt gezeitigt, ja, in manchen Fällen sogar kontraproduktiv gewirkt:„A recent study for post-conflict countries shows that all current cases, with the exception ofCambodia and possibly El Salvador, have gotten worse on the UNDP Human DevelopmentIndex since peace.“ (Woodward 2006: 19).Mit der Möglichkeit, präventiv in einer Krisensituation zu handeln, kann die internationaleStaatengemeinschaft gezielt einem Staatszerfall entgegen wirken. Bereits im „Juni 2001formulierte Annan ein umfangreiches Konzept mit konkreten Empfehlungen, wie die UNOgemeinsam mit den Staaten, mit Nichtregierungsorganisationen und Unternehmen wirksamerzu einer rechtzeitigen Verhinderung und Bearbeitung gewaltsamer Konflikte beitragen kann.“(Schrader o.J.: 1).Dafür stehen den Betroffenen verschiedene Maßnahmen zur Verfügung. Zum einen bestehtdie Möglichkeit der operativen Prävention, um den Ausbruch von Gewalt zu verhindern.Dabei sollen Gewaltkonflikte frühzeitig erkannt werden und die Handelnden sich rechtzeitigum eine Verhandlungslösung bemühen. Darüber hinaus richtet sich die strukturelle Präventiondarauf, politische, soziale und Umweltkrisen sowie von Menschen verursachteNaturkatastrophen zu verhindern (Schrader o.J.: 1). Zusätzlich findet eine Unterscheidungzwischen primärer, sekundärer und tertiärer Prävention statt. An erster Stelle verhindern dieMaßnahmen den Ausbruch von Gewalt. Sekundäre Schritte müssen zusätzliche und erneuerteGewalt vermeiden und an dritte Stelle tritt die Aufgabe, einem Rückfall in alte Mustervorzubeugen (Schrader o.J.: 2).Auch die Bundesrepublik Deutschland bemüht sich verstärkt darum, in Krisenregionen beider Konfliktbewältigung mitzuarbeiten. So hat die Bundesregierung 2004 den Aktionsplan„Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ beschlossen. Dieserhat das Ziel, verlässliche staatliche Strukturen herzustellen (Debiel, Tobias/Fischer, Martina2001). Die Aufgabe der Krisenprävention ist jedoch gegenüber einem meist reaktivenVorgehens eher noch wenig entwickelt.

2.2 State buildingDie Entwicklungen in den Krisenregionen in den letzten Jahren zeigen, dass die altenStrategien der internationalen Gemeinschaft neu überdacht werden müssen. Daher prüfenviele Experten die bekannten Strategien und diskutieren, wie auf Staatszerfall anders underfolgreich reagiert werden kann. State building bezeichnet allgemein den Aufbau einesStaates nach einem Zusammenbruch oder während eines Transformationsprozesses in einanderes politisches System. In der englischsprachigen Literatur werden dabei die Begriffepeace building, nation-building und state building oft synonym verwendet (Schoch 2007: 46).State building beinhaltet ein breites Feld an Eingriffsmöglichkeiten und „dasStandardrepertoire an Instrumenten und Strategien, das internationalen Akteuren zurVerfügung steht, umfasst diplomatische Maßnahmen und politische Dialogforen, dieEntwicklungs- und Handelspolitik sowie Konfliktmanagement“ (Klotzle 2007: 429). Diebisherigen größtenteils von den UN durchgeführten Missionen hatten nur mäßigen bis keinenErfolg.„Bei Reform und Wiederaufbau des Staates wurden oft ‚westliche’ Modelle und Standards zuGrunde gelegt. Diese können jedoch nur mäßigen Erfolg in Gesellschaften mit einer anderenGeschichte und Kultur haben.“ (Klemp/Poeschke 2005: 19)So wurden in den letzten Jahren von den „internationalen Schlüsselakteuren eine beachtlicheAnzahl von institutionellen Innovationen in die Wege geleitet“ (Klotzle 2007: 430). Folglichhaben die wichtigsten internationalen Organisationen Einrichtungen ins Leben gerufen, diesich mit der Problematik des Staatszerfalls und möglicher Reaktionen darauf befassen. DieVereinten Nationen bildeten 2005 eine Peacebuilding-Kommission, die u.a. effektiveInterventionsstrategien entwickeln und die Krisenregionen unterstützen soll. Innerhalb derEuropäischen Union gestaltet sich die Einigung auf kohärente Entwicklungs- undSicherheitspolitik schwierig und langwierig. 6 Zwar gibt es schon zahlreiche Gremien undAusschüsse, wie die Conflict Prevention and Crisis Management Unit der EuropäischenKommission, die die Aufgaben haben „die zivil-militärische Zusammenarbeit aufeuropäischer Ebene zu stärken sowie die Interoperabilität der zivilen und militärischenFähigkeiten der Mitgliedstaaten zu verbessern“ (Klotzle 2007: 432). Aber auch einzelneLänder gründen verschiedene Einrichtungen um auf das Problem des Staatszerfallsangemessen reagieren zu können.6 Siehe dazu ausführlich auch den Beitrag von Mujic/Schmalz in diesem Band.

2.3 DemokratisierungEine beliebte Maßnahme zur Bewältigung des Staatszerfalls, auch im Rahmen des statebuilding, stellt die Demokratisierung dar, gilt die Demokratie doch alos eine der stabilstenRegimetypen. Besonders nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und der Öffnung desEisernen Vorhangs erschien die Demokratisierung ein geeignetes Mittel zur Stabilisierung derRegime. Rasche Demokratisierung und Marktliberalisierung haben jedoch, wie etwa Schoch(2007: 53) kritisch anmerkt, in einigen Fällen „die gesellschaftliche Spannungen erhöht undsogar die Bedingungen reproduziert, die zu Gewalt und Bürgerkrieg geführt hatten.Andere Wissenschaftler wie Marina Ottaway oder Stefan Mair legen den Schwerpunkt sehenden Ansatz der security first als wichtigsten ersten Schritt zum Wiederaufbau eineszerfallenen Staates, denn meist fehlen dort die benötigten Institutionen um primär eineDemokratieförderung zu betreiben. Als erstes muss die innere Sicherheit und dasGewaltmonopol wieder unter Kontrolle des Staates gebracht werden, damit danach weitereProjekte auf anderen Ebenen durchgeführt werden können, um den Staat zu stabilisieren.Diese Vorgehensweise, die Konzentration auf den Aspekt der Sicherheit als primäre Aufgabedes state-building, setzt aber eine genaue Analyse der fragilen Staaten voraus (Klotzle 2007:441-442).2.4 NeotrusteeshipNeuerdings erwägen Wissenschaftler wie Richard Caplan die Übernahme einerTreuhandschaft als eine mögliche Strategie zur Bewältigung des Staatszerfalls. Allerdingskönnen sie dabei nicht auf viel Erfahrung zurückgreifen, denn bisher stehen nur wenigeStaaten unter Treuhandschaft. Bekannteste Beispiele sind Bosnien-Herzegowina oderKosovo, auch wenn die internationale Intervention nicht direkt unter dem Namen trusteeshipgeführt wird (Caplan 2007: 313). „Neotrusteeship“ stößt allerdings auch auf Widerstand, dennes mangelt an internationaler Verantwortlichkeit gegenüber der lokalen Bevölkerung.Außerdem können mit einer neotrusteeship sehr hohe Kosten verbunden sein (Caplan 2007:320). Deshalb gibt es bereits eine Reihe von Alternativen zu einer Treuhandschaft. ZumBeispiel wäre Eindämmung eine mögliche Reaktion auf Staatszerfall. „Staaten könnenMaßnahmen ergreifen um sicherzustellen, dass zumindest einige der Probleme, die aus derSchwäche des Staates entstehen, zu einem großen Teil innerhalb der Grenzen des Staates oder

der Region gehalten werden, wo sie auch entstanden sind.“ (Caplan 2007: 320). Eine andereArt zu reagieren wäre die geteilte Souveränität. Die Betrachtung der Alternativen zurStrategie der Treuhandschaft zeigt die Schwächen des neotrusteeships. Denn die geteilteSouveränität „stärkt eher die lokalen Akteure statt sie zu verdrängen, was eine der zentralenSchwächen einer neotrusteeship ist“ (Caplan 2007: 321).2.5 Geteilte SouveränitätDie Souveränität eines Staates gewährleistet unter anderem internationale Unabhängigkeitgegenüber anderen Staaten. Kann oder will ein Staat seine Staatspflichten aber nicht erfüllen,so werden dort gemäß des Konzepts der geteilten Souveränität alternative governance-Formen aufgebaut .Internationale Akteure teilen sich in neu aufgebauten institutionellenStrukturen Amtsbefugnisse mit inländischen Beamten (Klotzle 2007: 439). DieseZusammenarbeit soll dem fragilen oder zerfallenden Staat ermöglichen, seine wichtigstenAufgaben zu erfüllen, doch bisher wurde die Strategie der geteilten Souveränität nur seltenerprobt. Das Konzept würde vor allem in schwachen, aber nicht mehr in zerfallenen Staatengreifen.„Geteilte bzw. bedingte Souveränität stellt ein denkbares und aussichtsreiches Instrument dar,um zentrale Themen des ‚state-building’ mit einem verhältnismäßig geringen Aufwand anfinanziellen und personellen Ressourcen anzugehen. Trotzdem bleibt das Konzept nicht ohneSchwierigkeiten. So ist damit zu rechnen, dass erzwungene Regime geteilter Souveränität sehrwahrscheinlich an einem Mangel an Legitimität leiden würden. Ein solches Vorhaben müssteidealerweise auf Einladung des betroffenen Staates erfolgen.“ (Klotzle 2007: 441).3. Fazit und AusblickIn der Diskussion um angemessene Reaktion auf zerfallende Staaten gibt es bisher keinewirklich neuen Strategien. Vielmehr werden immer noch bekannteInterventionsmöglichkeiten untersucht, andere neu aufgegriffen oder verändert. Dennoch: DieTendenz geht dahin, das Problem fragiler Staatlichkeit als Ganzes zu betrachten und nichtmehr, wie noch vor einigen Jahren, erst im tatsächlichen Notfall oder bei Ausbruch einesKonflikts über ein Eingreifen nachzudenken. Mittlerweile versuchen die meisten wichtigenAkteure im Umgang mit schwachen Staaten bereits präventiv tätig zu werden, um einenmöglichen Staatskollaps von vornherein zu verhindern. Dazu wird einerseitsEntwicklungszusammenarbeit eingesetzt, um Strukturen und Institutionen in einem

schwachen Staat zu stärken, also präventiv zu agieren. Andererseits ist die internationaleGemeinschaft auch eher dazu bereit, schon im Voraus militärisch einzugreifen, indempeacekeeping-Truppen in einen schwachen Staat entsandt werden. Ein wichtiger Ansatz istauch die Verknüpfung von militärischen Mitteln und entwicklungspolitischen Maßnahmen.Die agierenden Staaten müssen besonders darauf achten, ihre Strategien und Handlungenbesser aufeinander abzustimmen, um die fragilen und zerfallenden Staaten erfolgreich zuunterstützen. Während die Europäer „have been far more supportive of importance of socialpolicy and redistribution during political transitions“, so konzentiert sich die Regierung derUSA auf „an extreme version of pro-buisness, private sector development and its global waron terror“ (Woodward 2006: 16).Die intensive Diskussion in der Politikwissenschaft, vor allem in den InternationalenBeziehungen, geht auch in eine politikberatende Richtung. Ein wichtiger und nochausbaufähiger Aspekt ist dabei die Evaluierung von Effizienz und Effektivität erfolgterInterventionsstrategien. Mit ihrer Hilfe können internationale Akteure aus bereits erfolgtenInterventionen lernen und die zur Verfügung stehenden Instrumentarien zur Prävention undIntervention in schwache und zerfallen(d)e Staaten stetig verbessern. Wie die Analysen dervorliegenden Zeitschriftenausgabe gezeigt haben, sollten sie sich dabei noch stärker an denjeweiligen Spezifika der Region bzw. des Einzelfalls orientieren und ihre Maßnahmenmöglichst passgenau auf den Fall, seine strukturellen und seine konjunkturellen Probleme undmögliche Trägergruppen einer neuen, stabileren politischen Ordnung zuschneiden.

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