Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse in Europa: Wie ...

Belgischer Vorsitz des Rates der Europäischen Union
3. Forum
der Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse
Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse in Europa:
Wie kann ihre Qualität bewertet werden?
Spezifisches Hintergrunddokument für die
Qualitätsworkshops 01 und 02

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© 2010
Föderaler Öffentlicher Dienst Soziale Sicherheit
Boulevard du Jardin Botanique 50, boîte 100
B-1000 Bruxelles
Verantwortlicher Herausgeber: Tom Auwers
www.socialsecurity.fgov.be/eu/en
Teampresidency2010@minsoc.fed.be
“Fallen leaves - The social lands - Singing its relief”
„Die Wirtschaft, die die mathematisch am weitesten entwickelte
Sozialwissenschaft ist, ist gleichzeitig die sozial am wenigsten
entwickelte, denn sie hat sich von den sozialen, historischen,
politischen, psychologischen und ökologischen Bedingungen
entfernt, die mit den Vorgängen untrennbar verbunden sind.“
Edgar MORIN, Auszug aus „Die sieben Fundamente des Wissens für eine Erziehung der Zukunft“
Dieses Hintergrundpapier ist nur in elektronischer Form verfügbar.
Laden Sie diese Publikation über die Website des Föderalen Öffentlichen Dienstes Soziale Sicherheit herunter.
http://socialsecurity.fgov.be/eu/en/agenda/26-27_10_10.asp
Draft version –24. september 2010
Die in dieser Publikation enthaltenen Informationen spiegeln nicht notwendigerweise
den Standpunkt oder die Meinung der Europäischen Kommission.
Eine von der Europäischen Kommission kofinanzierte Veranstaltung
GD Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit

INHALTSVERZEICHNIS
Einführung: Die Bedeutung der Qualität von SDAI 4
1. Kontext 5
2. Bemerkungen und Initiativen der Interessenvertreter 7
3. Der freiwillige Qualitätsrahmen 11
Hinweis
Die vorliegende Unterlage versucht, einen kurzen Überblick über die Qualitätsthemen zu geben. Sie drückt keinen
spezifischen „Willen“ des Vorsitzes darüber aus. Für nähere Informationen verweisen wir auf die Workshops-
Diskussionen sowie auf den zweiten zweijährlichen Bericht der Kommission (erscheint in Kürze).
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Einführung: Die Bedeutung der Qualität von SDAI
Einige Entwicklungen der letzten Zeit setzen die Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse (SDAI)
verstärkt unter Druck: Nicht genug, dass die jüngste Wirtschaftskrise finanzielle Einschränkungen mit sich
gebracht hat, hinzu kommt auch noch, dass demografische und gesellschaftliche Neuheiten – aufgrund
eines Wandels der Familienstrukturen – in beachtlicher Weise das Umfeld geprägt haben, in dem sie zum
Tragen kommen. Gleichzeitig war eine Entwicklung der Beschäftigungsbedingungen (z.B. Teilzeitstellen,
Niedriglohnjobs, Wanderarbeitnehmer) und des Arbeitsmarktes (z.B. häufiger Personalwechsel,
zeitweiliger Arbeitskräftemangel, wachsende Kluft zwischen hoch- und unterqualifizierten Arbeitnehmern)
festzustellen.
Diese neuen Herausforderungen setzen eine Anpassung der SDAI an die neue Realität voraus, aber nur unter
Erhalt der Qualität. Diese Dimension wird oftmals außen vor gelassen. So gab es beispielsweise eine Net
toarbeitsplatzschaffung im Bereich SDAI, die jedoch keinerlei Garantie im Hinblick auf die Qualität dieser
Jobs bot. Auch für die Leistungsbenutzer hat die Qualität an Bedeutung zugenommen: zu Recht sind sie
anspruchsvoller geworden und verlangen eine Personalisierung der Dienste.
Die „Europäische Beschäftigungsstrategie“ und die „Strategie für aktive Eingliederung“ fußen beide auf der
Anerkennung des Bedarfs an qualitativ hochwertigen Arbeitsplätzen. Insbesondere die Strategie für aktive
Eingliederung verfolgt einen integrierten Ansatz mit drei Pfeilern: angemessene Einkommensunterstützung,
aktive Arbeitsmarktstrategien und Zugang zu qualitativen Sozialdienstleistungen (Zweijahresbericht, 2008,
S. 46).
Neue Tools für die Gestaltung, Bewertung und Kontrolle der Erbringung von Dienstleistungen wurden
eingeführt. Die öffentlichen Behörden stehen jedoch vor der Aufgabe, eine hohe Qualität der SDAI zu wahren.
Im Anschluss an die Veröffentlichung der Mitteilung über Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (KOM
(2007) 725 endg., Nov. 2007) hat die Europäische Kommission also diverse Initiativen gestartet, um eine
EU-Strategie zur Förderung der Qualität von SDAI zu entwickeln. Dazu gehörten:
- die Initiierung von Projekten zur Definition von Qualitätsnormen für SDAI (VP/2008/004)
- eine Initiative des Ausschusses für Sozialschutz (SPC) zur Entwicklung eines freiwilligen EU-
Qualitätsrahmens mit Leitlinien bezüglich Methoden zur Gestaltung, Bewertung und Kontrolle von
SDAI (SPC-Arbeitsprogramm 2009)
- Schulungen für lokale Behörden
Dieses Dokument soll einen Überblick über die derzeitige Situation – was die Qualität von SDAI angeht
– und jüngste Initiativen der Interessenvertreter liefern sowie den freiwilligen Qualitätsrahmen definieren.

1. Kontext
In der EU sind die Mitgliedstaaten um allgemein zugängliche, qualitative und nachhaltige Gesundheitsfürsorge
und Langzeitpflege bemüht (Unausgewogenheiten beim Zugang zu diesen Dienstleistungen sollen behoben
werden). Gleichzeitig soll garantiert werden, dass Behandlungen und Pflege nicht Armut und finanzielle
Abhängigkeit nach sich ziehen.
Die Qualität von SDAI ist vor allem Befugnis der einzelnen Mitgliedstaaten. In der gegenwärtigen Debatte
fordern einige jedoch eine stärkere Koordinierung der nationalen Politiken und die Festlegung übergeordneter
Grundsätze für die Qualität der Dienstleistungen.
Es ist zu beobachten, dass trotz großer Unterschiede zwischen den Ländern gemeinsame Trends im Bereich
Qualitätsentwicklung bei Sozialdienstleistungen auszumachen sind.
Abbildung : Arten und Methoden der Qualitätsbewertung und -Verbesserung 1
Art der
Qualitätsbewertung
und -Verbesserung
Schlüsselprinzip
Bewertungstools und
-Methoden
Source : Maas & Rodrigues, 2010, p.5
1 Maas, F. & Rodrigues, R. (30.06.2010). Achieving excellence in social service provision, Discussion Paper. European Centre for Social
Welfare Policy and Research.
Qualitätskontrolle
der Produkte und
Dienstleistungen
Inspektion,
Qualitätssicherung,
Mindestnormen
Interne Kontrolle,
Selbstregulierung,
Checklisten, externe
Kontrolle
Qualitätsverwaltung
Verbesserung der
Prozessqualität
Interne
Qualitätsverwaltung,
Zertifizierung durch
dritte Stelle
Exzellenzmodelle
Ständige
Verbesserung
Interne
Qualitätsverwaltung,
Zertifizierung durch
dritte Stelle, soziales
Audit, Benchmarking
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Da (private, gemeinnützige oder gewinnorientierte) Organisationen und Einrichtungen für
Pflegedienstleistungen öffentliche Gelder erhalten, müssen sie von einer (staatlichen) Akkreditierungsstelle
zugelassen werden. Es könnte eine erste Möglichkeit sein, eine gewisse Mindestqualität zu gewährleisten.
Mindestnormen treten häufig in Form von Anforderungen an Strukturen auf (z.B. Infrastrukturvorschriften,
Sicherheitsmaßnahmen, Personalansprüche).
Einige Länder haben nationale Normen oder Leitlinien aufgestellt, um ein Mindestmaß an
Qualitätsanforderungen sicherzustellen. Wenige jedoch haben sich verpflichtet, Qualitätsziele zu erreichen.
Neben der Zulassung können auch nachfolgende Inspektionen (durch nationale oder regionale Gremien)
dafür sorgen, dass Qualitätsanforderungen eingehalten werden. Nicht selten kann sich infolge erhöhter
Inspektionen auch ein Trend in Richtung Selbstregulierung und Autoevaluierung abzeichnen. Gut möglich,
dass dies ein gesteigertes Bewusstsein für die Bedeutung von Qualität widerspiegelt (als Instrument zur
Verbesserung der organisationseigenen Leistung oder als „Verkaufsargument“).
Weitere Methoden, qualitative Dienstleistungen sicherzustellen, lauten:
- Überprüfung der Zufriedenheit der Leistungsnehmer (z.B. Umfragen, Beschwerdesysteme),
unabhängig und nicht vom Anbieter selbst durchgeführt
- Verträge zwischen Anbietern und Leistungsnehmern bezüglich der Rechte und Pflichten dieser
letzten
- öffentliche Aussagen der Behörden in Bezug auf das Mindestleistungsniveau, dass jeder
Leistungsnehmer erwarten kann
- Verträge zwischen Gesundheitsdiensten und (Finanzierungs-)Behörden bezüglich
Mindestqualitätsnormen
- konstantes, geschultes und qualifiziertes Pflegepersonal, da hier ein starker Bezug zur Qualität
besteht (siehe oben)
Diese verstärkte Orientierung am Leistungsnehmer und die daraus resultierende breitere Auswahl haben
auch zu intensiveren Forderungen nach transparenten Qualitätsnormen und Definitionen auf der
Nachfrageseite geführt. Auf der anderen Seite nutzen die Anbieter von Dienstleistungen Qualität als
Differenzierungsfaktor.
Zuletzt sollte man sich bewusst sein, dass nicht mit allen Dienstleistungen gleich verfahren werden kann.
Die Qualitätsbewertung sollte sektorspezifisch erfolgen. Regionale/lokale Unterschiede sollten hingegen
überwunden werden, wenn die Qualität von Dienstleistungen auf dem Prüfstand steht. Und so sollte das
Kredo der „kontinuierlichen Qualitätsverbesserung“ zum Leitwort sämtlicher SDAI werden.

2. Bemerkungen und Initiativen der Interessenvertreter
Es herrscht Einigkeit auf EU-Ebene, dass jede Person Anrecht auf Zugang zu qualitativ hochwertigen
Dienstleistungen der sozialen Sicherheit haben sollte. Der freie Markt gewährt nicht immer allen diesen Zugang,
was ein (finanzielles) Engagement der öffentlichen Hand fordert : Die Behörden müssen dafür Sorge tragen,
dass diese Leistungen für alle Bürger erschwinglich bleiben. Dies könnte zwar erst umfangreichere Ausgaben
der Regierung erforderlich machen. Jedoch gleichen verbesserte Präventionsdienste diesen Verlust aus, da sie
ihrerseits langfristige Ausgaben reduzieren.
Vor diesem Hintergrund kann die Sozialwirtschaft eine bedeutende Rolle spielen: Die Unternehmen dieses
Marktsegments sind Privateinheiten, die sich aber gleichzeitig auf das allgemeine Interesse konzentrieren.
Die derzeitige Praxis der Ausschreibung sozialer Dienstleistungen führt zu einem Qualitätsrückgang,
da Kostenkürzungen Personalabbau bewirken, wo doch motivierte, qualifizierte Arbeitnehmer und
Personalbeständigkeit von wesentlicher Bedeutung sind, um persönliche Beziehungen zu den Leistungsbenutzern
aufzubauen und ihnen Qualitätsarbeit zu bieten. Darüber hinaus könnte die lokale Gemeinschaft indirekt
von der Existenz eines Dienstes profitieren – nicht als direkter, sondern als potenzieller Leistungsbenutzer.
Auch diese Perspektive sollte Berücksichtigung finden. Qualitätskriterien sollten demnach nicht ausschließlich
auf nationaler oder europäischer Ebene festgelegt werden, sondern auch Interesse für die lokale Dimension
aufweisen. Einmal mehr könnten hier die Unternehmen der Sozialwirtschaft ins Spiel kommen, die ja häufig in
örtlichen Strukturen verankert sind. Sie könnten besser (und schneller) Bedürfnisse bezüglich der Dienstleistu
ngserbringung äußern.
Wiederum andere weisen auf die Beteiligung und die demografische Eigenverantwortlichkeit (Kontrolle)
der Interessenvertreter als wichtige Merkmale qualitativer Dienstleistungen hin. Effiziente Kommunikation
und Kooperation zwischen diversen Dienstleistungsanbietern (wie der Sozialwirtschaft), Behörden,
Leistungsbenutzern und Interessenvertretern sind für die Gewährleistung solcher Dienste ebenfalls
ausschlaggebend.
Bei der Ausarbeitung politischer Vorschläge zur Gewährleistung qualitativer SDAI muss man sich stets
bestimmter Fallgruben bewusst sein. Zuerst einmal verlangt das öffentliche Beschaffungswesen oft Zertifizier
ungsverfahren, die für kleine Akteure (der Sozialwirtschaft) zu restriktiv oder kostspielig sein könnten. Damit
einher geht die allgemeine Anmerkung, dass eine übermäßige Bürokratisierung zu vermeiden ist, wenn man
effizient und flexibel bleiben möchte. Und letztlich können strikte Qualitätsnormen nicht immer sämtliche
Aspekte der Qualitätsdimension (z.B. Auffassung der Bürger) bzw. die bestehende kulturelle und lokale
Diversität widerspiegeln. Aus diesem Grund fordern so mache Interessengruppen Indikatoren auf drei Ebenen:
subjektive Indikatoren (Zufriedenheit der Leistungsnehmer), objektive Indikatoren („neutral“ und extern,
umweltbezogen, vergleichbar mit spezifischen Normen) und organisatorische Indikatoren (betriebliche Aspekte
wie finanzielle Verhältnisse, Ausbildung, …). Man geht davon aus, dass eine Mischung dieser drei eine bessere
Qualitätsangabe liefern würde.
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Viele Interessenverbände (von Leistungsnehmern, Anbietern oder Behörden) haben ihre Ansichten zum
Thema „Qualität der Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse“ geäußert oder Initiativen in diesem
Zusammenhang vorgeschlagen.
Aus diesen Initiativen geht deutlich hervor, dass viele Interessenvertreter der Meinung sind, es müsse – unter
gleichzeitiger Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips – eine europäische Diskussion über die Qualität geführt
werden: So wie nicht alle Sozialdienstleistungen gleich behandelt werden könnten, sei auch den nationalen
Unterschieden zwischen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen. Daher plädieren einige nicht für strikte
Qualitätsnormen, sondern für allgemeinere Qualitätsleitlinien auf EU Ebene. Gemeinsamer Nenner all ihrer
Initiativen ist der Gedanke, dass die Leistungsnehmer im Zentrum des Qualitätszyklus stehen. Ihre Erfahrungen
und Bemerkungen sollten bei der Bewertung von Diensten ausschlaggebend sein. Sie sollten auch ermutigt
werden, Beiträge zu den Diskussionen zu leisten. Einmal mehr komme es auch hier auf gut geschultes Personal
an, um die Kommunikation zwischen Dienstleistungsanbietern und -nehmern zu erleichtern.
Dieser Teil wird sich eingehender mit den Initiativen der Interessenvertreter befassen. Weitere Informationen
bezüglich dieser Initiativen sind einem Bericht der Europäischen Kommission zu entnehmen, der Ende Oktober
veröffentlicht werden und einen umfassenden Überblick über die spezifischen Aktionen der diversen Stakeholder-
Netzwerke während des letzten Jahrzehnts liefern soll.

Tabelle: Verfügbare Unterlagen über die Qualität der Sozialdienstleistungen
European Platform
for Rehabilitation
Nine Principles of Excellence intended to provide a framework for the social
service providers to evaluate their performance and to devise strategies for
improvement (2002)
the Council of Europe - legal framework for social service provision addressing the users’ needs and
to allocate adequate human and financial resources for this purpose (2003)
- Policy Guidelines for the design and implementation of integrated models of
social services (2006)
European Social
Network
European Association
of Service Providers
for persons with
disabilities
- set of recommendations on the accessibility of social services to all the
persons who might need them, especially to those with physical, sensory or
other communication difficulties (2006)
- recommendation from Barcelona’s Conference (2010)
Memorandum on a European Quality Principles Framework (2006)
SOLIDAR Recommendations for European framework for quality of social and health
services (2008)
EUROCITIES position paper on the 2007 Communication, expressing views on the development
of a European quality Framework (2008)
Social Platform Nine Principles to achieve quality social and health services (2008)
FEANTSA Quality in social services: the perspective of social services working with
homeless people (2009)
Eurodiaconia Principles for Quality Diaconal Social Services (2009)
PROMETHEUS project Common Quality Framework for Social services of General Interest (2010)
Bestehende Gesetze (wie das Gesetz über den Sozialschutz) führen schon Qualitätsgrundsätze an, wenn
auch manchmal implizit. Wichtig ist jedoch, auf lokale Gegebenheiten einzugehen: gemeinsame europäische
Prinzipien mit konkreten, lokal konzipierten Normen. Wirtschaftlich ausgedrückt würde dies dem Motto Think
Global (d.h. europäisch) – Act Local entsprechen. Andere wiederum plädieren für eine integriertere Vision
diverser Dienste mit sektorübergreifenden Qualitätsprinzipien.
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Zweitens besteht ein bedeutender Teil der Qualitätsbewertung darin, einen Blick auf die existierenden
internationalen und europäischen Leitlinien zu werfen, die einen Einfluss auf die Qualität von SDAI haben
(könnten). Wir müssen nicht wieder bei Null anfangen. Dokumente wie die Allgemeine Erklärung der
Menschenrechte oder die EU-Charta der Grundrechte, aber auch Qualitätssysteme wie EQUASS und E-Qualin oder
die „neun goldenen Regeln für SDAI“ der Europäischen Sozialplattform enthalten bereits Qualitätsprinzipien.
Gewisse internationale Übereinkommen (z.B. Alma-Ata-Erklärung (WHO)) gehen sogar noch weiter: Sie legen
deutliche Kriterien und Leitlinien für die praktische Anwendung von Qualitätsprinzipien dar (über die EU-
Gesetzgebung hinaus). Diese werden hingegen häufig missachtet.
Was Normen anbelangt, gibt es ebenfalls konkrete Initiativen. Die ISO-Normen wurden ursprünglich für die
industrielle Produktion geschaffen, später dann auch an die Dienstleistungen angepasst. Spezifische Normen
für SDAI gibt es zurzeit nicht.
Die dritte Betrachtung bezieht sich auf den Ausgangspunkt der Qualitätsbewertung. An dieser Auffassung,
nach der der Markt ein hohes Qualitätsniveau sicherstellen kann, üben einige Interessenvertreter Kritik. Sie
monieren, dass der einzelne Leistungsbenutzer nicht immer im Zentrum der Überlegungen stehe. Stattdessen
würden Qualitätsverbesserungen als verkaufsförderndes Mittel betrachtet. Sie bitten darum, den Bedürfnissen
des Einzelnen von Beginn an und während des gesamten Prozesses der Dienstleistungsplanung Rechnung zu
tragen.
Viertens stellt sich weiterhin die Frage, welche Normen oder Prinzipien auf europäischer Ebene umgesetzt
werden sollen. Die EASPD ist der Überzeugung, dass Qualitätsprinzipien auf europäischer Ebene angesiedelt
werden sollten, während Qualitätsnormen auf lokaler oder regionaler Ebene bleiben könnten, da die Bedürfnisse
der Einzelnen von ihrer jeweiligen sozioökonomischen Lage und den persönlichen Umständen abhingen. Normen
gehörten demnach in die Nähe der Bürger, sprich auf die lokale Ebene.

3. Der freiwillige Qualitätsrahmen
Die Kommission hat ihre Unterstützung für einen freiwilligen EU-Qualitätsrahmen für SDAI bekundet.
Insbesondere über das PROGRESS-Programm könnte die Kommission auch europaweite Initiativen sowie den
Austausch bester Praktiken fördern.
Der freiwillige europäische Qualitätsrahmen soll im Rahmen des SPC geschaffen werden. Die Bedeutung
seiner Einrichtung wird auf EU-Ebene allseits anerkannt: Sowohl die Europäische Kommission (Präsident
Barroso) als auch der Rat haben ihre Unterstützung zum Ausdruck gebracht. Das Mandat des Rates vom
Juni 2009 war unmissverständlich.
Es sei darauf hingewiesen, dass die Annahme dieses Dokuments nur auf freiwilliger Basis erfolgen kann, da
das Dokument auch keinen rechtsverbindlichen Charakter haben wird. Es ist davon auszugehen, dass der
Rahmen aufgrund seines Ursprungs im SPC bereits das Ergebnis eines Konsenses darstellen wird.
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Event co-financed by the European Commission
DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities