Modelle sozialer (Grund-) Sicherung in der Diskussion

Modelle sozialer(Grund-) Sicherung in derDiskussionWerkstattBericht 24Christian Trappunter Mitarbeit von Jürgen Bach© Sekretariat für ZukunftsforschungGelsenkirchen 1999

VorwortDer vorliegende WerkstattBericht ist die überarbeitete Fassung einer Studie, die zum Jahreswechsel1998/99 für das Ministerium für Arbeit und Soziales, Stadtentwicklung, Kultur undSport des Landes Nordrhein-Westfalen erstellt worden ist. Ziel dieser Studie ist es, dieVorschläge zur Reform bzw. zum Umbau der Systeme sozialer Sicherung, wie sie in deraktuellen politischen Diskussion sind, hinsichtlich ihrer Gemeinsamkeiten und Unterschiede zusystematisieren und hinsichtlich ihrer Konstruktionsprinzipien zu klassifizieren. Leitend sind dabeidie Fragen:• Welche in der politischen Diskussion relevanten Vorschläge gibt es?• An welchen Elementen sozialer Sicherung setzen diese Vorschläge an?• Wie werden diese Vorschläge begründet?• Auf welchem Verständnis von den Aufgaben sozialer Sicherung beruhen diese Vorschläge?In dieser Studie geht es zwar schwerpunktmäßig um die Instrumente bzw. Elemente einersozialen Grundsicherung im Sinne einer materiellen „Letztsicherung“, die das sozioökonomischeExistenzminimum gewährleisten soll; diese Letztsicherung aber ist integralerBestandteil des gesamten Sicherungssystems und kann deshalb nicht unabhängig von derAusgestaltung der anderen Systemkomponenten betrachtet werden. Es ist aber nicht Ziel dieserStudie, das System sozialer Sicherung in seiner Gesamtheit zu analysieren und zu verorten.Da es sich bei den Systemen sozialer Sicherung um einen höchst komplexen Bereichgesellschaftlicher Organisation handelt, der durch eine Vielzahl wechselseitigerVerschränkungen der Einzelsysteme und eine Durchmischung unterschiedlichster Aufgabenstellungenund Konstruktionsprinzipien gekennzeichnet ist, wurde besonderes Gewicht auf dieklare Darstellung der verschiedenen Konstruktionsprinzipien und Anspruchsgrundlagen gelegt,die der sozialen Sicherung zugrunde liegen: In ihnen und ihrer jeweiligen Gewichtungdokumentiert sich das gesellschaftliche Verständnis von Aufgaben und Stellenwert sozialerSicherung und damit das Selbstverständnis der Gesellschaft.Wegen der zentralen Bedeutung der Gestaltungsprinzipien und Gestaltungsformen ist dem Textein Stichwortverzeichnis („statt eines Glossars“) angehängt, das auf die entsprechendenDefinitionen bzw. Präzisierungen im Text verweist; auf den dort angegebenen Seiten ist derBegriff in der Textpassage, auf die verwiesen wird, unterstrichen. Termini, die im Text definiertbzw. ausreichend präzisiert werden, sind mit einem vorgestellten Pfeil gekennzeichnet. So kannaus jeder Textpassage über das Stichwortverzeichnis unmittelbar auf die im Text angeführteDefinition bzw. Präzisierung zugegriffen werden. Auf ein ursprünglich vorgesehenes Glossarwurde verzichtete, weil der Text in seiner Kompaktheit die im Glossar aufzuführendenBegriffsbestimmungen zum einen schon enthält, zum anderen aber sich durch den Verweis aufdie Textpassagen auch die Verortung in den Gesamtzusammenhang für den Leser schnellererschließt.Aufgabe des Sekretariats für Zukunftsforschung ist es, Orientierungswissen für die Gestaltungeiner lebenswerten Zukunft zu erarbeiten. Insofern kann sich die Studie nicht mit einem Sachstandsberichtbegnügen, sondern schließt mit den zentralen Herausforderungen für dieGestaltung einer sozialen Sicherung als Bestandteil einer Nachhaltigen Entwicklung, wie sie sichals Fazit aus der Studie ergeben. Damit dokumentiert dieser WerkstattBericht nicht nur dengegenwärtigen Stand der Diskussion, sondern trägt hoffentlich selbst dazu bei.Rolf Kreibich/ Christian Trapp Gelsenkirchen, August 19992

InhaltAbbildungs-und Tabellenverzeichnis ............................................................5Einleitung....................................................................................................61. Grundzüge des Systems sozialer Sicherung in Deutschland................71.1 Soziale Sicherung in der Wirtschaftsordnung.............................................................71.2 Die Konzeption der sozialen Sicherung......................................................................91.3 Konstruktionsprinzipien der Systeme sozialer Sicherung ...........................................101.4 Die Ausgestaltung des Systems sozialer Sicherung...................................................121.4.1 Die Mehrgliedrigkeit des Systems sozialer Sicherung................................................121.4.2 Der Versicherungscharakter des Systems sozialer Sicherung.....................................141.4.3 Der Prinzipienmix....................................................................................................141.4.4 Das Volumen des Systems sozialer Sicherung..........................................................152. Soziale Sicherung in der Diskussion................................................172.1 Konzeptionelle Beschränkungen..............................................................................182.2 Aktuelle Probleme...................................................................................................193. Alternative Modelle sozialer Sicherung ...........................................213.1 Grundbausteine alternativer Systeme sozialer Sicherung..........................................213.2 Modelle sozialer Sicherung zur Diskussion ..............................................................233.2.1 Das Modell der SPD................................................................................................213.2.2 Das Modell der BÜNDNIS 90/ Die Grünen.............................................................253.2.3 Anforderungen an die soziale Sicherung aus Sicht der CDU....................................273.2.4 Das Modell der F.D.P.............................................................................................283.2.5 Das Modell der PDS................................................................................................303.2.6 Soziale Sicherung im Bericht der Kommission für Zukunftsfragen der FreistaatenBayern und Sachsen ...............................................................................................313.2.7 Soziale Sicherung aus Sicht der Arbeitsgemeinschaft selbständiger Unternehmer(ASU) e.V................................................................................................................333.2.8 Vorschläge des Bundesverbandes mittelständische Wirtschaft ..................................343.2.9 Vorschläge der Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände........................353.2.10 Die Stellungnahme der Kirchen...............................................................................363.2.11 Die Stellungnahme der Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung.............................................................................................................424. Soziale Grundsicherung in Europa..................................................434.1. Grundzüge sozialer Mindestsicherung in den Staaten der Europäischen Union........474.1.1 Die Konstruktionsprinzipien .....................................................................................474.1.2 Die rechtliche Regelung ..........................................................................................483

4.1.3 Die primäre Orientierung.......................................................................................484.1.4 Das Sicherungsniveau ............................................................................................494.1.5 Die Sicherungsfunktion...........................................................................................494.1.6 Die Finanzierung....................................................................................................504.2 Ausgewählte Länderbeispiele..................................................................................514.2.1 Soziale Sicherung in Dänemark..............................................................................514.2.2 Soziale Sicherung in den Niederlanden...................................................................524.2.3 Soziale Sicherung in Frankreich..............................................................................535. Herausforderungen für die Ausgestaltung einer sozialen(Grund-)Sicherung......................................................................... 54Literatur- und Quellenverzeichnis .............................................................. 57Zusätzliche verwendete Materialien:.......................................................... 61Anhang .................................................................................................... 60statt eines Glossars ................................................................................... 674

Abbildungs- und TabellenverzeichnisAbbildung 1: Grundformen der Sozialen Sicherung...............................................................12Abbildung 2: Die Grundpfeiler sozialer Sicherung nach Ausgabenvolumen 1997 undBeitragssätzen 1998.........................................................................................13Abbildung 3: Entwicklung des Sozialbudgets und seiner Teile von 1950 bis 1995 in v.H. desBruttosozialprodukts .........................................................................................16Abbildung 4: Synopse der Positionen zum Umbau bzw. zur Reform des Sozialstaats...............23Abbildung 5: Tabellarische Synopse der betrachteten Modelle: Soziale Grundsicherung ........39Abbildung 6: Tabellarische Synopse der betrachteten Modelle: Sozialversicherungssystem .....41Abbildung 7: Bürgergeld, lohnergänzende Einkommenszuschüsse, Verzicht aufSozialbeiträge. Ein Überblick ............................................................................46Abbildung 8: Leistungen der Sozialversicherungen .................................................................65Abbildung 9: Zentrale Daten zur Beitragspflichtigkeit von Arbeitnehmern ...............................665

EinleitungDie Systeme sozialer Sicherung sind in die Diskussion geraten. Die Erosion der Versicherungspflichtigenbasis,die zunehmende Zahl der anspruchsberechtigten Leistungsempfänger, „Kostenexplosionen“in Teilsystemen sowie die sukzessive Erweiterung des Kreises der Anspruchsberechtigtenhaben angesichts der sich verändernden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen undveränderter Wertorientierungen zu einer Legitimations- und Finanzierungskrise der kollektivenSozialversicherungssysteme geführt: Den Beitragspflichtigen werden immer höhere Leistungenabverlangt, während ihre eigenen Ansprüche immer weiter gesenkt werden. SinkendesLeistungsniveau bei steigenden Beitragssätzen in der Renten- und Arbeitslosenversicherung,private Zuzahlungen für Medikamente und (zahn)ärtzliche Leistungen sowie die Herausnahmevon Leistungen aus den gesetzlichen Versicherungsleistungen – eine „ausgewogene“ Beitrags-Leistungs-Relation, wie sie für die Akzeptanz jeder „Versicherung“ essentiell notwendig ist, ist fürviele Beitragszahler immer schwerer erkennbar 1 . Dabei sind es“... nicht die Politiker, die den bisherigen Gesellschaftsvertrag aufkündigen, das korporatistische,erwerbsorientierte, beitragsfinanzierte deutsche Sozialversicherungssystem, essind die gesellschaftlichen Verhältnisse, die ihn in Frage stellen. Nicht (nur) weil er zu teuer,sondern weil die soziale Welt eine andere geworden ist, muß er verändert werden.Es sind nicht so sehr kurzfristige Finanz- und Sozialkrisen, sondern langfristigeEntwicklungen, die den Gesellschaftsvertrag in Frage stellen.” (Dettling 1996, S. 21)Wieviel an Sicherheit kann, soll oder muß der Staat seinen Bürgern heutzutage unter dengeänderten Bedingungen geben, welche sozialen Lasten sind von der Gemeinschaft zu tragen?Und auf welche Art und Weise soll oder kann das geschehen?Dieser Text greift diese Fragen auf, indem er die in der aktuellen politischen Diskussion befindlichenVorschläge zur Ausgestaltung einer sozialen Sicherung aufzeigt und hinsichtlich ihrerkonzeptionellen und methodischen Vorstellungen hinterfragt. Durch die bloße Gegenüberstellungder verschiedenen Vorschläge zur Neu- oder Umgestaltung des Systems sozialerSicherung, ihrer jeweiligen Ansprüche und Voraussetzungen, soll vermieden werden, daß sichdie Diskussion wiederum nur auf die kurzfristig effektivste und pragmatischste Form des„Herumdokterns“ an den Symptomen der offensichtlich oder nur scheinbar überforderten Sozialversicherungssystemekonzentriert.Zuvor sollen aber in einem kurzen Abriß Grundlagen und Grundverständnis des bestehendenSystems sozialer Sicherung in Deutschland dargestellt und deren Problemfelder angerissenwerden, um anschließend eine systematische Verortung der diskutierten Reform-Vorschlägevornehmen zu können. Abschließend sollen die Grundzüge der Sicherungssysteme in denStaaten der europäischen Union dargestellt werden, um den theoretischen Alternativen deraktuellen politischen Diskussion ggf. realisierte Alternativen zur Seite zu stellen.1 Zwar will die neue Bundesregierung – folgt man den Verlautbarungen der entsprechenden Bundesministerien –Teile dieser Entwicklung wieder zurücknehmen bzw. die Belastung der Beitragszahler zurückführen, doch bleibenweiterhin eklatante Verwerfungen zwischen Konstruktionsprinzip und faktischer Ausgestaltung, wie z.B. die Sozialversicherungspflichtigkeitvon Überstunden- und Sonderentlohnungen, die aber bei Leistungsbezug nicht in dieBemessungsgrundlage eingerechnet werden, bestehen.6

1. Grundzüge des Systems sozialer Sicherung inDeutschlandArbeitslosigkeit – nicht die soziale Sicherung an sich –, dominiert die politische Diskussion seit Mitteder 90er Jahre. Doch es ist nicht in erster Linie die absolute Zahl der Arbeitslosen – weder die deroffiziell ausgewiesenen noch die der faktisch Betroffenen – oder die Höhe der verlautbartenArbeitslosenquote, sondern die Art der Arbeitslosigkeit und deren Folgen für die Gesellschaftinsgesamt, die der Arbeitslosigkeit diese herausragende Bedeutung verleiht (vgl. z.B. Krupp 1998,S. 585). Die andauernde und sich verfestigende Massenarbeitslosigkeit in Verbindung mit einerdaraus resultierenden zunehmenden finanziellen Überforderung der Systeme sozialer Sicherunghaben die breite öffentliche Diskussion über Möglichkeiten und Grenzen, Ausgestaltung und Inhaltder sozialen Sicherungssysteme entfacht 2 . Denn die Systeme sozialer Sicherung sind diejenigengesellschaftlichen Systeme, in denen sich die gesamtgesellschaftlichen Auswirkungen strukturellerVeränderungen in Wirtschaft und Gesellschaft am deutlichsten niederschlagen und die derenAuswirkungen sozialverträglich sowohl für die Gesellschaft als auch für den Einzelnen auffangensollen.1.1 Soziale Sicherung in der WirtschaftsordnungIm Konzept der deutschen Wirtschaftsordnung – der Sozialen Marktwirtschaft auf die sich alledemokratischen Parteien und Verbände berufen – wird der Staat auf eine eigenständige Sozialpolitikfestgelegt und in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland durch Art. 20 GG undArt. 28 GG auf die Sozialstaatlichkeit verpflichtet; dieses Sozialstaatsgebot wird im Grundgesetzjedoch nicht weiter erläutert (Adam 1992, S. 63). Seine konkrete Ausgestaltung ist somit dasErgebnis der jeweiligen politischen Willensbildung. Verpflichtend aber bleibt die Grundidee:„Sinn der sozialen Marktwirtschaft ist es, das Prinzip der Freiheit auf dem Markte mit dem dessozialen Ausgleichs zu verbinden.“ (Müller-Armack 1956, S. 390; Hervorhebung im Original)Zu diesem Zweck basiert das Konzept der Sozialen Marktwirtschaft auf dem Zusammenspiel viererGrundprinzipien:• dem Wettbewerbsprinzip,• dem Sozialprinzip,• den konjunkturpolitischen Prinzipien und• dem Prinzip der Marktkonformität (Hardes/ Rahmeyer/ Schmid 1988, S. 33 f.).2 Von einer finanziellen Überforderung der Sozialversicherungssysteme zu sprechen, ist vor dem Hintergrund derEntwicklung, wie sie ohne die Beitragserhöhungen bzw. Leistungskürzungen der letzten Jahre stattgefunden hätte,sicherlich gerechtfertigt, doch schwingt schon in dieser Formulierung eine politische Bewertung mit: So ist esbeispielsweise eine Frage des politisch-gesellschaftlichen Weltbildes, ob eine Erhöhung des Bundeszuschusses zurRentenversicherung angesichts der von der Rentenversicherung wahrzunehmenden Funktionen „systemkonform“ seioder nicht.7

Das Wettbewerbsprinzip besagt, daß die soziale Marktwirtschaft eine grundsätzlichmarktwirtschaftlich koordinierte Wirtschaftsordnung darstellen soll. Der Marktmechanismus soll dentechnischen und ökonomischen Fortschritt und damit ein Wirtschaftswachstum sichern, das alsGrundlage einer allgemeinen Erhöhung des Lebensstandards und der Lösung sozialer Konfliktebetrachtet wird: Erst die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit schafft die finanziellen Voraussetzungenfür eine effektive Sozialpolitik und trägt dazu bei, soziale Konflikte materiell zu entschärfen.Das Sozialprinzip beruht hingegen auf der Erkenntnis, daß die Ergebnisse einer freienMarktwirtschaft nicht zwangsläufig dem gesellschaftlichen Anspruch sozialer Gerechtigkeit im Sinneeiner „ausgewogenen“ Kombination leistungs- und bedarfsgerechter Verteilung entsprechen (vgl.z.B. Röpke 1968, S. 57 f.) und fordert eine ausgleichende Korrektur sozial ungerechtfertigterMarktergebnisse. Das Zusammenwirken von Wettbewerbs- und Sozialprinzip soll das sozioökonomischeKonfliktpotential in der Gesellschaft vermindern (vgl. Thieme 1991, S. 15). Diesenbeiden Prinzipien sollte mit der konkreten Ausgestaltung des Systems sozialer Sicherung in den50er und 60er Jahren sowie den nachfolgenden Veränderungen Rechnung getragen werden.Die konjunkturpolitischen Prinzipien schließlich sollten eine Verstetigung des wirtschaftlichenWachstums gewährleisten, um den Ausgleich zwischen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit undder Berücksichtigung sozialer Belange von konjunkturellen Entwicklungen unabhängig zu machen,während das Prinzip der Marktkonformität verlangt, daß die eingesetzten wirtschaftspolitischenMittel den Marktmechanismus nicht (unzumutbar) beeinträchtigen 3 .Im Rahmen der deutschen Wirtschaftsordnung handelt es sich bei der sozialen Sicherung um einen„Sozialvertrag“ im Sinne einer allgemeinen „Versicherung auf Gegenseitigkeit“ (Engelhardt 1995,S. 20), dessen Grundlagen in einem eigenen Rechtsgebiet – dem Sozialrecht 4 – zusammengefaßtsind 5 und nach Art. 95 GG einer eigenen Gerichtsbarkeit unterliegen (Schäfers 1990, S. 223).Ziel dieser allgemeinen Versicherungen ist es, individuelle Existenzrisiken – wie dieArbeitsunfähigkeit durch Alter, Invalidität, Krankheit oder Arbeitslosigkeit – gesellschaftlichaufzufangen (Hamm 1976, S. 88).Schon in dieser, vom Inhalt her weitverbreiteten Definition zeigt sich ein grundsätzliches Dilemmades deutschen Systems sozialer Sicherungen. Je nach gesellschaftspolitischer Grundüberzeugung(Subsidiaritätsprinzip 6 auf Basis der individuellen Verpflichtung zur Eigenleistung und –vorsorgeoder kollektive Verantwortlichkeit für die Lage des Einzelnen) kann die Forderung des obenangeführten Sozialprinzips unterschiedlich interpretiert werden: Entweder „als ergänzende3 der Problematik, die Marktkonformität einzelner Instrumente im konkreten Fall zu bestimmen, war sich Müller-Armack bewußt; deshalb wurde dieses Prinzip von ihm auch nie eindeutig definiert, sondern als Anspruch formuliert4 Zu den Auswirkungen der Regelung der sozialen Sicherung im Sozialrecht auf Form und Inhalt der sozialenSicherung selbst siehe (Zacher 1985, S. 48-66).5 Eine Ausnahme bildet die Arbeitslosenversicherung, die nach § 1 Abs. 2 SGB I als Teil der Arbeitsförderung nichtuneingeschränkt der Sozialversicherung zugerechnet wird (Schulin 1993, S. 21, Fßn. 15; vgl. auch Engelhardt 1995,S. 18).6 Im Gegensatz zur plakativen Verkürzung des Subsidiaritätsprinzips auf die Formel, das eine größere Einheit erstdann in der Leistungspflicht stünde, wenn die kleinere Einheit eine Aufgabe nicht aus eigener Kraft bewerkstelligenkönne, damit also alle Aufgaben von der kleinstmöglichen Einheit wahrgenommen werden sollten, beinhaltet dasSubsidiaritätsprinzip dem Sinn nach eine zweiseitige Zuordnungsregel: Der Einzelne soll befähigt werden, seineeigenen Aufgaben verantwortlich wahrnehmen zu können, was auch durch Bildung von Großorganisationengeschehen kann, danach aber seine Aufgaben auch verantwortlich wahrnehmen (Engelhardt 1995, S. 6 ff.; vgl. auchKurbjuweit 1996).8

staatliche Fürsorge im Sinne einer sozialen Mindestsicherung oder als allumfassende staatlicheVersorgung im Sinne einer vollen Absicherung des Lebensstandards in allen Wechselfällen desLebens“ (Adam 1992, S. 63). Damit werden – provokativ formuliert – Fragen wie die nach dernormativen Begründung von Rentenzahlungen aus Versichertenbeiträgen an noch arbeitsfähigeRentner oder der Ausgestaltung der Arbeitslosenversicherung als Sozialversicherungaufgeworfen, wenn diese doch das Risiko individueller Arbeitsunfähigkeit – also der persönlichenUnfähigkeit, trotz eigenen Bemühens eigenes Einkommen durch Arbeit zu erwerben – nicht abereine strukturelle Arbeitsunmöglichkeit, wie sie in Zeiten einer Massenarbeitslosigkeit und sichverfestigender Langzeitarbeitslosigkeit gegeben ist, abdecken soll. Die den verschiedenenmöglichen Antworten auf solcher Art Fragen zugrundeliegenden unterschiedlichen Sichtweisenkommen auch in der konkreten Ausgestaltung des Systems sozialer Sicherung in Deutschland zumAusdruck.1.2 Die Konzeption der sozialen SicherungDas bundesdeutsche System sozialer Sicherung ist im wesentlichen als Versicherungssystem umdie Erwerbsarbeit herum konzipiert worden. Denn nur über Erwerbseinkommen lassen sichoriginäre Leistungsansprüche des oder der Erwerbstätigen und abgeleitete Leistungsansprücheseiner bzw. ihrer direkten Angehörigen an die kollektiven Sozialversicherungssysteme erwerben:Entweder in Form einer Pflichtversicherung als abhängig Beschäftigte(r) oder aber durch dieBereitstellung der finanziellen Mittel zur freiwilligen Selbstvorsorge.Einzig die Sozialhilfe als rechtlich verfaßte Form des Subsidiaritätsprinzips im Sozialrecht istnicht an zeitliche und/oder materielle Anwartschaften gebunden und erfüllt damit die Funktioneiner gesellschaftlich erbrachten sozialen Grundsicherung: Sie tritt immer dann in die Pflicht,wenn Voraussetzungen für den Leistungsbezug aus anderen (öffentlichen und privaten)Teilsystemen sozialer Sicherung nicht erfüllt sind, etwa weil keine Anwartschaften vorliegen,diese nicht ausreichend sind oder aber die eingetretene Bedarfslage nicht durch die Sozialversicherungabgedeckt ist (vgl. Schulin 1993, Rdnr. 53 f.); aber auch dann tritt die Sozialhilfenur ein, wenn keine Leistungspflicht Dritter, wie der Eltern, der Kinder oder des Ehepartners,vorliegt. Der Gewährung von Sozialhilfe geht deshalb im Gegensatz zur Leistungsgewährungdurch die Sozialversicherungen stets eine Bedürftigkeitsprüfung voraus.Die Zentrierung der deutschen Sozialversicherungssysteme um das Erwerbseinkommen herum istFolge der Reformierung der aus der Weimarer Republik übernommenen Sozialversicherungen inden 50er und 60er Jahren, in deren Verlauf die bis dahin vorhandenen rudimentären Elementeeiner Grund- bzw. Mindestsicherung in der Renten- und der Arbeitslosenversicherung zugunsteneiner am jeweiligen Lebensstandard orientierten und dynamisierten Versicherungsleistungabgeschafft wurden. Ziel dieser Reformen war die Herstellung einer „Leistungsgerechtigkeit“in der sozialen Sicherung: Das Niveau sozialer Leistungen bestimmt sich seitherim Leistungsfall sowohl bei der Renten- als auch bei der Arbeitslosenversicherung imwesentlichen nach der jeweiligen Beitragsleistung, was angesichts der damaligen (Voll-)Beschäftigungssituation dem Anspruch grundsätzlicher Beitrags-Anspruchs-Äquivalenz beistruktureller Chancengleichheit am direktesten entsprach (vgl. Döring 1997, S. 15).9

1.3 Konstruktionsprinzipien der Systeme sozialer SicherungMit der Feststellung, daß das deutsche System sozialer Sicherung im wesentlichen alsVersicherungssystem konzipiert wurde, ist aber noch nichts über die grundsätzliche Art undWeise der Leistungsgewährung gesagt. Denn Leistungen nach dem Versicherungsprinzip könnensowohl nach dem Äquivalenz- als auch nach dem Solidarprinzip gewährt werden:• Eine Leistungsgewährung nach dem Äquivalenzprinzip bedeutet eine direkte Abhängigkeit derLeistungsansprüche von den jeweils individuell geleisteten Beiträgen; die Höhe etwaigerAnsprüche ergibt sich aus der Höhe und teilweise der Laufzeit der zuvor geleisteten Beiträge.• Eine Leistungsgewährung nach dem Solidarprinzip hingegen ist in ihrer Höhe von den zuvorindividuell geleisteten Beiträgen unabhängig. Einzige Voraussetzung für die Leistungsgewährungist, daß die Voraussetzungen für einen generellen Leistungsanspruch erfüllt sind;die Höhe der Leistungen ergibt sich aus den Erfordernissen der versicherten „Schadens“abwehrbzw. -kompensation.Mit diesen beiden Prinzipien der Leistungsgewährung korrespondieren die Prinzipien derLeistungsfinanzierung, das Kapitaldeckungs- und das Umlageverfahren. Diese beiden Prinzipienunterscheiden sich jedoch nicht in erster Linie in dem Verhältnis von Anspruchs- zur Beitragshöhe,sondern in der Herkunft der Mittel, die zur Leistungserfüllung verwandt werden:• Beim Kapitaldeckungsverfahren werden die vom Versicherten selbst eingezahlten Beiträge imBedarfsfall einschließlich einer Verzinsung an diesen wieder zurückgezahlt; der Versicherte legtmit seinen Beiträgen also einen Kapitalstock für seine eigenen späteren Leistungsbezüge an.Die maximale Höhe seiner Leistungsansprüche ergibt sich somit aus der Höhe diesesKapitalstocks zum Zeitpunkt des Eintritts des Versicherungsfalls einschließlich einerangemessenen Verzinsung 7 . Die Leistungsgewährung erfolgt also in der extremsten Form desÄquivalenzprinzips. 8• Beim Umlageverfahren hingegen werden die laufenden Leistungsverpflichtungen durchlaufende Beitragseinnahmen bedient. Im Gegensatz zum Kapitaldeckungsverfahren erfolgtbeim Umlageverfahren also nicht nur ein intertemporaler, sondern auch ein interpersonaler bishin zu einem intergenerativen Lasten- bzw. Risikoausgleich. Dabei können die Beiträgeentweder, wie im Falle von Versicherungen, über Mitgliedsbeiträge erbracht werden (Umlageverfahreni.e.S.) oder aber von der Gesellschaft insgesamt aufgebracht werden, wie im Falleeiner Steuerfinanzierung (Umlageverfahren i.w.S.).Neben die Prinzipien der Leistungsgewährung und Leistungsfinanzierung treten als dritte die derLeistungserbringung. Es werden das Sachleistungs- und das Geldleistungsprinzip unterschieden.• Eine Leistungsgewährung nach dem Sachleistungsprinzip bedeutet die Gewährung spezifischerLeistungen, die zur Abwehr bzw. Kompensation konkreter „Schadensfälle“ im Rahmen der7 Darüber hinausgehende Leistungen der Kapitalsammelstellen wären dem Prinzip nach Kreditgeschäfte.8 Ausführlicher zu den Problemen, die mit einer Absicherung existenzieller Risiken mittels eines Kapitaldeckungsverfahrensverbunden sind: (Oeter 1989, S. 16-19; Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung 1998, S. 833-839).10

Versicherungsleistung notwendig sind; die Leistung kann entweder in Form tatsächlicherSachleistungen oder in Form der Kostenerstattung für spezifische Leistungen erfolgen.• Eine Leistungsgewährung nach dem Geldleistungsprinzip bedeutet demgegenüber einepauschalierte Auszahlung von Geldbeträgen, deren konkrete Verwendung dem Leistungsempfängerüberlassen wird.Grundlegender für die inhaltliche Ausgestaltung des Sozialprinzips in Form eines Systems sozialerSicherung als die Art der Leistungsgewährung, der Leistungsfinanzierung oder die Form derLeistungserbringung aber ist die Art der Leistungsverpflichtung. Die oben angerissenenalternativen Vorstellungen von Aufgabe und Umfang sozialer Sicherung kommen denn auch in denverschiedenen Prinzipien öffentlicher Leistungsverpflichtung am deutlichsten zum Ausdruck: Grundsätzlichlassen sich Leistungsverpflichtungen nach dem Fürsorgeprinzip, dem Versicherungsprinzipund dem Versorgungsprinzip unterscheiden:• Leistungen nach dem Fürsorgeprinzip stellen weder auf einzelne Risiken ab, noch auf einUnverschulden des Leistungsempfängers; einziges Kriterium für die Gewährung dieserindividuellen Leistungen ist die individuelle Bedürftigkeit des einzelnen. Ein Rechtsanspruch aufLeistungen besteht allenfalls „dem Grunde nach“, die Leistungen werden entsprechend demSubsidiaritätsprinzip nach einer Bedürftigkeitsprüfung auf Basis der Entscheidungenzuständiger Behörden aufgrund eines Gesetzes von den Kommunen aus Steuermitteln gewährt.Träger sind i.d.R. die Kommunen, somit letztlich die Gemeinschaft der Steuerzahler.• Im Gegensatz zu den Leistungen nach dem Fürsorgeprinzip, die auf eine individuelle Notlageabstellen, sind Leistungen nach dem Versicherungsprinzip an der sozialen Sicherungbestimmter gesellschaftlicher Gruppen orientiert. Leistungen nach dem Versicherungsprinzipwerden aus dem Beitragsaufkommen der Versicherten bei Eintritt des versicherten Risikofallesgewährt.• Leistungsverpflichtungen können schließlich aus dem Versorgungsprinzip abgeleitet werden.Dieses Prinzip stellt ebenfalls auf die soziale Sicherung bestimmter gesellschaftlicher Gruppenab. Einen Rechtsanspruch auf Leistungen nach dem Versorgungsprinzip hat jeder Staatsbürger,der Nachteile bzw. Schäden oder Opfer erlitten hat, die grundsätzlich auch jeden anderenhätten treffen können. Die Leistungen sind unabhängig von der Bedürftigkeit für alle Leistungsbeziehergleich und werden aus dem Staatshaushalt finanziert (etatisierte Leistungen). Trägerdieser Leistungen ist der Bund bzw. sind die Länder, d.h. letztlich wie bei den Leistungen nachdem Fürsorgeprinzip die Gemeinschaft der Steuerzahler.Die Grundformen der sozialen Sicherung und die Verschränkungen der unterschiedlichenPrinzipien lassen sich somit übersichtsartig wie folgt darstellen:11

Abbildung 1: Grundformen der Sozialen Sicherung 9Quelle: Jürgen Zerche und Fritz Gründger: Sozialpolitik – Einführung in die ökonomische Theorie der Sozialpolitik,2. Aufl., Düsseldorf, 1996, S. 1021.4 Die Ausgestaltung des Systems sozialer SicherungIm Rahmen des deutschen Systems sozialer Sicherung kommen die oben aufgeführten Prinzipienin unterschiedlicher Art und Weise zur Geltung. Der Verzicht der „Väter (und Mütter) des Grundgesetzes“,in diesem die Ausgestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung der BundesrepublikDeutschland verbindlich zu regeln – in der Hoffnung, nach den ersten Wahlen ihre jeweiligenparteipolitischen Interessen in diesen Bereichen realisieren zu können (vgl. Adam 1992, S. 43) –führte dazu, daß die konkrete Ausgestaltung innerhalb des durch das Grundgesetz gezogenenRahmens (vgl. Meißner/ Markl o.J., S. 29) nunmehr dem Gesetzgeber überlassen bleibt.Diese grundsätzliche Offenheit in der konkreten Ausgestaltung dieser beiden für eineGesellschaftsordnung fundamentalen Politikbereiche – der Wirtschafts- und der Sozialordnung –befindet sich zwar in Übereinstimmung mit der Grundidee der Sozialen Marktwirtschaft, diese alsoffenen Prozeß ständiger Entwicklung zu verstehen (vgl. Zinn 1992, S. 11) und ist vomBundesverfassungsgericht auch mehrfach in ihrer Verfassungsmäßigkeit bestätigt worden (vgl. z.B.Benda o.J., S. 71), führte letztendlich aber zu einer Gemengelage widerstreitender Interessen undPrinzipien, die ihren konkreten Niederschlag in dem System sozialer Sicherung selbst fanden.1.4.1 Die Mehrgliedrigkeit des Systems sozialer SicherungDas deutsche System sozialer Sicherung ist durch eine Vielzahl unterschiedlicher Versicherungsträgerund die Vielfalt der bei diesen versicherten Leistungen charakterisiert. Als Grundpfeilersozialer Sicherung fungieren die gesetzliche Renten-, Unfall-, Kranken- und Arbeitslosen- sowieseit 1995 die Pflegeversicherung.9 In dieser Graphik wird das oben angeführte Solidarprinzip mit Sozialprinzip bezeichnet, ist aber nicht mit demSozialprinzip in Kapitel 1.1 gleichzusetzen.12

Innerhalb dieser Versicherungen wiederum gibt es eine Vielzahl von Versicherungsträgern: Soexistieren beispielsweise im Bereich der Krankenversicherung neben den AllgemeinenOrtskrankenkassen (AOK) eine Vielzahl von Ersatz- und Betriebskrankenkassen sowie berufsspezifischeVersicherungsträger; die gesetzliche Rentenversicherung hingegen wird vor allemvon der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA) und den 23 Landesversicherungsanstalten(LVA) sichergestellt. Daneben aber treten Sonderkassen wie die Seekasse, dieBundesknappschaft, die Bahnversicherungsanstalt und die Künstlersozialkasse. Einzig dieArbeitslosenversicherung ist bei nur einem Versicherungsträger, der Bundesanstalt für Arbeit(BA), konzentriert.Sozialversicherungspflichtig beschäftigte Arbeitnehmer sind in jeweils einer dieserVersicherungen „zwangsversichert“, d.h. gesetzlich zur Beitragszahlung verpflichtet 10 , dafürdiesen Versicherungsträgern gegenüber aber auch im Rahmen eines Gesetzes anspruchsberechtigt.Die Höhe des jeweils zu leistenden Beitrags errechnet sich bis zur sogenanntenBeitragsbemessungsgrenze von derzeit DM 8.400.- jeweils als fester Prozentsatz des jeweiligenBruttoverdienstes. 11Abbildung 2: Die Grundpfeiler sozialer Sicherung nach Ausgabenvolumen 1997 undBeitragssätzen 1998Quelle: GLOBUS Infografik GmbH, Blatt Na 5210, 53. Jg. vom 9. November 1998Neben diese gesetzlichen Sicherungssysteme treten im Einzelfall freiwillige privatrechtliche oderbetriebliche Zusatzversicherungen.10 Eine Ausnahme bildet die gesetzliche Unfallversicherung, die die Arbeitgeber alleine tragen.11 Zu den technischen Details der Beitragsbemessung siehe Anlage 2.13

1.4.2 Der Versicherungscharakter des Systems sozialer SicherungFormal handelt es sich bei den Sozialversicherungen im wesentlichen um Versicherungen(Engelhardt 1995, S. 18), denn:• nur durch Beitragszahlungen können Ansprüche erworben werden,• Leistungen werden nur bei Eintritt vorher deutlich definierter Sachverhalte bzw. Tatbeständegewährt und• es erfolgt sowohl ein intertemporaler als auch ein interpersonaler Risikoausgleich.Von einer privatrechtlichen Versicherung unterscheiden sich die öffentlichen Sozialversicherungenaber grundsätzlich durch• den Versicherungszwang, dem alle abhängig Beschäftigten mit einem Einkommen oberhalbeiner Geringfügigkeitsgrenze unterliegen,• die Berechnung des jeweils zu leistenden Beitrags in Abhängigkeit von der individuellenwirtschaftlichen Leistungsfähigkeit – im Gegensatz zur risikoabhängigen Prämienberechnungprivatwirtschaftlicher Versicherungen – sowie• ihre öffentlich-rechtliche Organisation und die Form der Selbstverwaltung.1.4.3 Der PrinzipienmixIm Rahmen des Systems sozialer Sicherung werden in Deutschland die in Kapitel 1.3 angeführtenPrinzipien der Leistungsgewährung, Leistungserbringung und Leistungsverpflichtung inunterschiedlichster Form miteinander gemischt; einzig die Art der Leistungsfinanzierung isteinheitlich geregelt: Eine Finanzierung der Gesamtheit oder eines Teils der gesetzlichenSozialversicherungen nach dem Kapitaldeckungsverfahren findet derzeit nicht statt.• In Bezug auf die Leistungsgewährung finden sich Unterschiede zwischen Äquivalenz- undSolidarprinzip nicht nur zwischen den einzelnen „Versicherungszweigen“, sondern zum Teilauch innerhalb derselben. So werden Leistungen der Renten- und der Arbeitslosenversicherungim wesentlichen nach Maßgabe des Äquivalenzprinzips gewährt, Leistungsansprüchean die Kranken-, Unfall- oder Pflegeversicherung hingegen im Sinne desSolidarprinzips abgegolten: Der Umfang der Leistungen bemißt sich in diesen Fällen nachder jeweiligen Notwendigkeit zur „Schadensregulierung“, nicht nach der individuellenBeitragsleistung des Leistungsempfängers.Auch bei Leistungen aus der Renten- oder Arbeitslosenversicherung werden aber nicht inallen Fällen alle Beitragsleistungen angerechnet bzw. nicht einheitlich nur die tatsächlichen(materiellen) Beitragszahlungen berücksichtigt: So etwa bei der Nicht-Berücksichtigungaußertariflicher Sonderentgelte, die zwar der Sozialversicherungspflicht unterliegen, abernicht anrechnungswirksam werden, oder der (teilweisen) Berücksichtigung beitragsloserErziehungs- und Ausbildungszeiten; hier wird im Einzelfall das Äquivalenzprinzip zugunstenanderer gesellschaftlich verantworteter Aufgaben, wie z.B. des Lastenausgleichs, durchbrochen.14

Vollends dem Solidarprinzip zuzuordnen sind Leistungen der Sozialhilfe, die als „letzteInstanz“ gesellschaftlicher Subsidiarität allen Bedürftigen offensteht, während Leistungen derArbeitslosenhilfe nur Bedürftigen mit entsprechenden Anwartschaften, und auch dann nur inAbhängigkeit von der zuvor geleisteten Beitragshöhe, zustehen.• Auch hinsichtlich der Leistungserbringung findet sich in Deutschland ein je nach zuerbringender Leistung unterschiedliches Mischsystem: Leistungen der Kranken-, Unfall- undPflegeversicherung werden in der Regel als Sachleistungen gewährt, d.h. spezifische, zur„Schadensregulierung“ bzw. zur Rehabilitation oder dauerhaften Pflege notwendigeLeistungen werden von den jeweiligen Versicherungsträgern übernommen oder erstattet,während Leistungen der Renten- oder Arbeitslosenversicherung im wesentlichen als Geldleistungenausgezahlt werden; eine Ausnahme stellen im Fall der Arbeitslosenversicherungdie Unterhaltszahlungen bei Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen dar, die sowohlSachleistungs- als auch Geldleistungskomponenten enthalten. Die Sozialhilfe als letzteInstanz kollektiver sozialer Sicherung stellt ebenfalls eine Mischung beider Prinzipen bereit:Als Hilfe zum laufenden Lebensunterhalt folgt sie dem Geldleistungsprinzip, soweit es sichum die Sicherung des gesetzlich fixierten Existenzminimums handelt, als Hilfe in besonderenLebenslagen hingegen folgt sie dem Sachleistungsprinzip. 12• Schließlich finden sich auch die möglichen Prinzipien der Leistungsverpflichtung inunterschiedlicher Form im deutschen System sozialer Sicherung verwirklicht. Die wesentlichenund umfassendsten Teile des deutschen Systems sozialer Sicherung sind nach demVersicherungsprinzip organisiert; Aufgaben des Lastenausgleichs hingegen erfolgen imwesentlichen nach dem Versorgungsprinzip. Die Sozialhilfe als öffentliche „Letztsicherung“beruht demgegenüber auf dem Fürsorgeprinzip.Einen Sonderbereich im System sozialer Sicherung stellt in Deutschland die Beamten- undSoldatenversorgung dar, die mit der besonderen Form des Arbeitsverhältnisses dieserGruppen – Nichtkündbarkeit und spezifische Treuepflicht – begründet wird. Eine weitereSonderform findet sich im Instrument der Arbeitslosenhilfe, das der Arbeitslosenversicherungzugeordnet ist: Bei der Arbeitslosenhilfe handelt es sich um eine Fürsorgeleistung desBundes, die bei Bedürftigkeit aus Steuermitteln bislang zeitlich unbefristet geleistet wird; sieberuht damit auf dem Fürsorgeprinzip, wird aber bei den Voraussetzungen wie auch beider Bemessung der Anspruchshöhe wie eine Versicherungsleistung gehandhabt.1.4.4 Das Volumen des Systems sozialer SicherungSeit den 50er Jahren haben sich die Aufwendungen für die Soziale Sicherung deutlich erhöht:Der Anteil der Sozialausgaben stieg von 17% des Bruttosozialproduktes Ende der 40er Jahreauf 34% in 1995.12 Zu den unterschiedlichen Formen der Leistungserbringung nach Leistungsarten siehe Abbildung 8 im Anhang.15

Abbildung 3: Entwicklung des Sozialbudgets und seiner Teile von 1950 bis 1995 in v.H. desBruttosozialproduktsQuelle: Helmut Creutz: Warum stößt der Sozialstaat an seine Grenzen? Versuch einer Analyse, in: Zeitschrift fürSozialökonomie, 115. Folge, Dezember 1997, S. 5Dabei spielen innerhalb des Sozialbudgets die Ausgaben für die Sozialhilfe als „Letztsicherung“und für die Arbeitslosenversicherung als dem Bereich, in deren Statistiken sich die Veränderungder Wirtschafts- und Beschäftigungsstruktur am unmittelbarsten widerspiegeln, eine eheruntergeordnete Rolle; der größte Anteil entfällt auf Leistungen der Rentenversicherung und derSozialausgaben außerhalb der Sozialversicherungen, wie das Wohngeld oder das Kindergeld.Mit einem Anteil von unter 30% am Bruttoinlandsprodukt 1995 liegen die Ausgaben für diesoziale Sicherheit nur knapp einen Prozentpunkt über dem Durchschnitt für die Staaten dereuropäischen Union mit 28,5%. 13 Deutlich höhere Aufwendungen verzeichnen dieskandinavischen Länder mit zwischen 32,8% in Finnland und 35,6% in Schweden, die mitdeutlichem Abstand geringsten Aufwendungen in Relation zum Bruttoinlandsprodukt Irland mit19,7% und Portugal mit 20,7% (Europäische Kommission 1997, S. 65).13 Creutz weißt in der oben dargestellten Graphik für 1995 die Sozialausgaben mit einem Anteil von 34% amBruttosozialprodukt aus, und das Bruttosozialprodukt ist zumindest für die Bundesrepublik Deutschland i.d.R. höherals das Bruttoinlandsprodukt, so daß der Anteil am Bruttoinlandprodukt noch höher läge; die von der EuropäischenKommission errechneten nur knapp 30% resultieren aus den unterschiedlichen Zurechnungskriterien, die bei derEuropäischen Kommission zugunsten der europaweiten Vergleichbarkeit anders aussehen als in den jeweiligennationalen Berechnungen16

2. Soziale Sicherung in der DiskussionDie strukturellen Veränderungen der letzten Jahre in Wirtschaft und Gesellschaft, ausgelöstdurch Globalisierung, Informatisierung und Individualisierung, führen heute zu einer fortschreitendenErosion der Sozialversicherungssysteme in ihrer bestehenden Form als imwesentlichen beitragsfinanzierte Versicherungssysteme:• Die Veränderungen in der Organisation ökonomischer Wertschöpfungsketten undinnerbetrieblicher Prozesse der Leistungserstellung aufgrund der Internationalisierung derWirtschaft, der Multinationalisierung von Unternehmen sowie der intensiven Nutzungneuester Informations- und Kommunikationstechnologien haben zu Veränderungen in derArbeitswelt geführt, die den bzw. die kontinuierlich Vollerwerbsbeschäftigte(n) immerweniger der Normalfall sein lassen; Friktionen in der Erwerbsbiographie und damit in denBeitragsleistungen nehmen zu – mit den entsprechenden Auswirkungen auf Anwartschaften,Ansprüche und Leistungsniveaus.• Die erhöhten Anforderungen an die Flexibilität von Unternehmen und Arbeitnehmern führenzu einer zunehmenden Ablösung des „Normal-Arbeitsverhältnisses“ – unbefristet, sozialversicherungspflichtigund durch Dienstvertrag geregelt – durch andere Beschäftigungsformen:Befristete Beschäftigungsverhältnisse, neue Formen von Mehrfach-Beschäftigungsverhältnissen,Gleichzeitigkeiten von Dienst- und Werkverträgen, aber auch diezunehmende Bedeutung von Teilzeitarbeit und vor allem geringfügiger Beschäftigungentziehen den Sozialversicherungen die finanzielle Basis.Diesen Belastungen auf der Einnahmenseite der Sozialversicherungen stehen aufgrund dessozio-demographischen Wandels und der wirtschaftlichen Entwicklung der letzten Jahregestiegene Ausgaben gegenüber:• Das zunehmende Alter der Bevölkerung z.B. führt zu einer Verlängerung derRentenbezugszeiten; gleichzeitig verschiebt sich das Eintrittsalter in das beitragspflichtigeErwerbsleben aufgrund verlängerter Ausbildungszeiten und/ oder fehlender Lehr- undArbeitsstellen nach hinten, so daß sich bei Beibehaltung des Renteneintrittsalters derErwerbszeitraum und damit die Zeit der Anwartschaft verkürzt, an das Alter gebundeneLeistungen der Sozialversicherungen – also insbesondere der Renten- und Krankenversicherungen– aber zunehmen.• Gleichzeitig wurde aber das durchschnittliche Renteneintrittsalter durch beschäftigungspolitischmotivierte Frühverrentungsprogramme gesenkt, was eine zusätzliche Belastung derRentenversicherungen zugunsten der Arbeitslosenversicherung und vor allem der Unternehmenbedeutete.Diese Belastungen der Sozialversicherungssysteme, die vor allem die Renten-, die Arbeitslosensowiedie Krankenversicherungen betreffen, führen zu einer steten Beitragserhöhung für dieBeitragszahler bei gleichzeitiger Leistungssenkung für die Leistungsempfänger. Sie erhöhendamit aber die Unsicherheit bezüglich der finanziellen Tragfähigkeit und der normativenSinnhaftigkeit des bestehenden Systems sozialer Sicherung; nicht nur die Frage nach nötigen17

und möglichen Reformen des bestehenden Systems steht im politischen Raum, sondern auch dienach grundsätzlich anderen Alternativen.2.1 Konzeptionelle BeschränkungenDabei sind den möglichen Alternativen – unter Beibehaltung des Anspruchs, existentielle Notlagendes Einzelnen gesellschaftlich abzufangen – schon von der Art und Weise möglicher Konstruktionenher Grenzen gesetzt, die auch im gegenwärtigen deutschen System sozialer Sicherung zum Tragenkommen:• In marktwirtschaftlich organisierten Gesellschaften besteht ein natürliches Spannungsverhältniszwischen dem Leistungs- und dem Bedarfsprinzip; eine Ausweitung des Leistungsprinzips – nurwer selber leistet, erhält entsprechende Gegenleistung – zu Lasten des Bedarfsprinzips belastetdie ohnehin schon benachteiligten wirtschaftlich und/ oder sozial Schwachen zusätzlich, eineAusweitung des Bedarfsprinzips – allein die Bedürftigkeit bestimmt, wer welche Leistungenerhält – hingegen senkt möglicherweise die Leistungsbereitschaft der Leistungsfähigen (Watrin1990, S. 22 f.).• Ähnliches gilt für Leistungen nach dem Versicherungsprinzip bezüglich des Verhältnisseszwischen Solidarprinzip und Äquivalenzprinzip: Eine zu starke Betonung des Äquivalenzprinzipswiderspricht der Aufgabe der sozialen Sicherung inbesondere von Risikogruppen (z.B.Mehrfach- oder Dauerarbeitslose, chronisch Kranke); eine zu starke Betonung des Solidarprinzipsvermindert und gefährdet die Akzeptanz des bestehenden Systems der sozialenSicherung durch jene, die derartige Leistungen nicht in Anspruch (zu) nehmen (brauchen)(vgl. Winterstein 1980, S. 17 ff).• Da zwischen der Inanspruchnahme einer Leistung der Sozialversicherungen und dem eigenenBeitrag zu dieser kein direkter Zusammenhang besteht, ist die Gefahr eines verstärktenLeistungsmißbrauchs aufgrund der nichtkündbaren Zwangsmitgliedschaft gegeben, derletztendlich zu einer „nachfrageinduzierten Kosteninflation“ führen kann (sogenanntes „moralhazard“-Problem)(Molitor 1987, S. 21 f.): Die Beiträge steigen, weil unrechtmäßig oder amRande der Legalität Leistungen in Anspruch genommen werden, mit der Bründung, manhabe schließlich lange genug eingezahlt, ohne Leistungen in Anspruch genommen zuhaben.• Schließlich dient die staatliche Sozialpolitik, insbesondere der Bereich der sozialen Sicherung,dienen insbesondere jene Bereiche, die dem Versorgungsprinzip entsprechen, den Politikernoftmals als ein Bereich politischen Wettbewerbs und unterliegt damit selbst politischen Kalkülen(Watrin 1990, S. 23). Der Ge- bzw. Mißbrauch der Sozialpolitik als „politische Manövriermasse"entzieht dieser aber oftmals eine wesentliche Grundlage: die langfristige Perspektive.Ein Beispiel mag die grundsätzliche Relevanz dieser Dilemmata erläutern: Die Rentenversicherungberuht verfahrenstechnisch auf dem Umlageverfahren, nicht dem Kapitaldeckungsverfahren,d.h. die heute zu leistenden Beiträge finanzieren die laufenden Leistungsansprüche heutigerRentenempfänger, nicht die eigene zukünftige Rente. Das aber bedeutet:18

• Die Koppelung eigener zukünftiger Rentenansprüche allein an eigene Beitragszahlungen imSinne einer Anwartschaft ergibt sich nicht aus der Logik des Rentensystems an sich; es warund ist ein politisches Instrument zu dessen Implementation – zur Sicherung der Akzeptanzdes Systems (vgl. Oeter 1989; vgl. auch Veil 1997).• Die Höhe der Rentenleistungen ist abhängig von der wirtschaftlichen Leistungskraft der dieseRenten finanzierenden Generationen. Dieses sollte zwar mit der Koppelung der Rentenentwicklungan die Lohnentwicklung – die sogenannte Dynamisierung – berücksichtigt werden,doch dokumentiert sich die Leistungskraft einer Gesellschaft nicht in den Lohn- undGehaltssummen der abhängig Beschäftigten, sondern im Sozialprodukt (vgl. z.B. Creutz1997, S. 4). Eine Erosion der Basis der Beitragszahler durch z.B. vermehrte Selbständigkeit,zunehmende Verbeamtung, eine zunehmende Zahl sozialversicherungsfreier Beschäftigungoder auch nur eine Zunahme der registrierten Arbeitslosigkeit 14 führt zu einer Konzentrationder Leistungsverpflichtung bei den dadurch immer weniger werdenden Beitragszahlern 15 , dieim Interesse des sozialen Friedens zu einer Beitragserhöhung bei gleichzeitiger Leistungsbeschränkungführen muß. Eine gesetzliche Festschreibung der zukünftig zu erwartendenRentenhöhe für heutige Beitragszahler aufgrund der Beitragszahlung an sich ist nichtoriginärer Bestandteil des Umlageverfahrens, sondern „politische Dreingabe“.2.2 Aktuelle ProblemeDie aktuelle Diskussion um die Systeme der sozialen Sicherung entzündet sich in der Regel anfolgenden Punkten:• Die Lebenserwartung der Menschen steigt und damit auch die Dauer des Rentenbezugs.• Das Normalarbeitsverhältnis, also eine existenzsichernde Vollzeitbeschäftigung wird fürimmer mehr Menschen zur Ausnahme, prekäre Beschäftigungsverhältnisse, Arbeitslosigkeitund selbst gewählte „Erwerbspausen“ nehmen zu.• Diese Erosion der Beitragszahlerbasis wird durch politisch motivierte Eingriffe in die Arbeitsmarktordnung,wie z.B. die Ausweitung nicht der Versicherungspflicht unterliegenderBeschäftigungsverhältnisse (geringfügig Beschäftigte, Scheinselbständige), verstärkt. Dabeiist ein Großteil der in diesen Beschäftigungsverhältnissen Arbeitenden mittelbar im Rahmen14 Zwar zahlt die Bundesanstalt für Arbeit Rentenversicherungsbeiträge für Leistungsempfänger, jedoch nicht in dervollen Höhe der der Berechnung zugrundeliegenden Arbeitsentgelte.15 Ein plakatives Beispiel: Finanzieren in einem Drei-Generationen-Modell mit jeweils 100 Erwerbstätigen anfangs100 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte 100 Rentner, so ergibt sich ein Verhältnis von 1:1. Wird von dernachfolgenden Generation ceteris paribus die Hälfte bei nominell gleichbleibenden Einkünften verbeamtet oderselbständig – scheiden also als Beitragszahler aus –, so müssen trotz gleichgebliebener volkswirtschaftlicher Gesamt-Leistungsfähigkeit nun 50 sozial-versicherungspflichtig Beschäftigte 100 Rentner finanzieren – ein Verhältnis von 1:2,erhöhte Steuererfordernisse zur Finanzierung der Beamten-Pensionen nicht berücksichtigt.19

einer Familienmitversicherung sozialrechtlich abgesichert, also trotz fehlender Beitragsleistungengrundsätzlich leistungsberechtigt.• Auch zahlt die Bundesanstalt für Arbeit für Leistungsbezieher niedrigere Beiträge zur RentenundKrankenversicherung als vom zugrundeliegenden Erwerbslohn her vergleichbar sozialversicherungspflichtigBeschäftigte, weil die Basis der Beitragsberechnung nicht dem vollenSatz der zugrundegelegten Arbeitsentgelte entspricht.• Diesen Belastungen insbesondere der gesetzlichen Sozialversicherungen auf der Beitragsseitestehen zusätzliche Belastungen auf der Leistungsseite gegenüber: ArbeitsmarktbedingteRentenzugänge, wie die vorgezogene Altersgrenze bei Arbeitslosigkeit, Vorruhestandsregelungenin den neuen Bundesländern und das „Aussteuern“ älterer Menschen mittels dersogenannten „58er-Regelung“ mögen hier nur als Beispiele dienen.Diese Beispiele zeigen: Die Beitragszahlerbasis sinkt, während die Ausgabenverpflichtungen derSozialversicherungen gleichzeitig und teilweise – wie im Falle der arbeitsmarktbezogenenSonderbelastungen der Renten- und Arbeitslosenversicherung – gerade deshalb steigen.Wichtiger aber noch als diese auf die finanzielle Seite der Sozialversicherungssystemeabstellenden Probleme sind die dahinterstehenden, mit der Art der Konstruktion des deutschenSystems sozialer Sicherung verbundenen Probleme:• Die zunehmende Kluft zwischen gesamtwirtschaftlicher Wertschöpfung und Beitragsbasis, diezu einer Ungleichverteilung der Belastungen zuungunsten der Arbeitseinkommen führt. Dieungleiche Verteilung von Vermögens- und Erwerbseinkommen sowie diese ungleicheBelastung erfordern aber andere Umverteilungs- und Sicherungsinstrumente, will man demZiel sozialer Gerechtigkeit entsprechen; dahinter steht die Frage einer Prüfung der sozialenSicherungssysteme nach dem Kriterium der Bedarfsgerechtigkeit.• Die Vermischung mehrerer Funktionsprinzipien in einem Versicherungssystem, mit der Folge,daß versicherungsfremde und versicherungsgemäße Leistungen je nach Gewichtung desAusgleichs- bzw. Äquivalenzgrundsatzes – Solidarprinzip und Umlageverfahren auf dereinen, Äquivalenzprinzip auf der anderen Seite – unterschiedlich definiert werden, was zueiner steten Kontroverse um die Legitimität der Sozialversicherungssysteme führen muß.• Die Subsumierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben – wie der Absicherung existentiellerRisiken einerseits und des Lastenausgleichs, insbesondere der Familienlasten, Kriegsfolgelasteni.w.S. oder der Lasten der deutsch-deutschen Vereinigung andererseits – unter einemVersicherungssystem; hierunter fällt im weitesten Sinne auch die Varianz von Risikodefinitionenin Abhängigkeit von z.B. der Arbeitsmarktlage, wie sie sich beispielsweise beider Gewährung von Erwerbsunfähigkeitsrenten in Abhängigkeit von der konkreten Arbeitsmarktlagezeigt.• Auch ist die Frage, welche – auch existentiellen – Risiken gesamtgesellschaftlich durch dieSozialversicherungen zu tragen und welche individuell zu verantworten sind – etwa beiNikotin- oder Alkoholmißbrauch sowie Extremsportarten – gesellschaftlich auch für dieJetztzeit noch nicht abschließend geklärt.20

Diesen Problemen und Fragen versuchen die verschiedenen alternativen Vorschläge zur Reformbzw. zum Umbau des Systems sozialer Sicherung in ihrer Gesamtheit oder in Teilen zubegegnen.3. Alternative Modelle sozialer SicherungDie Vorschläge zur Reform bzw. zum Umbau des Systems sozialer Sicherung sind so vielfältig, wiesich unterschiedliche Weltbilder zum Verhältnis von Staat bzw. Gesellschaft und Individuum inParteien, Verbänden und gesellschaftlichen Institutionen finden. Sie reichen somit von kleinenEingriffen in das bestehende Sozialversicherungssystem über eine grundsätzliche Neuverteilungöffentlicher und privater Aufgabenwahrnehmung bis hin zu grundlegend neuen Gesellschaftsbildern,in denen die soziale Sicherung entweder vollständig privatisiert oder vollständig sozialisiertsein soll. Dabei werden die Forderungen nach einer Reform bzw. einem Umbau des Systemssozialer Sicherung sowohl aus sozialethischen als auch finanzwirtschaftlichen bzw. finanzwissenschaftlichenMotiven heraus formuliert.3.1 Grundbausteine alternativer Systeme sozialer SicherungDenkbar sind im wesentlichen drei verschiedene Modelltypen der Organisation eines Systemssozialer Sicherung: Modelle einer bedarfsorientierten Grundsicherung, Modelle einer allgemeinenGrundrente und Modelle einer „marktorientierten Entstaatlichung“.• Eine bedarfsabhängige Grundsicherung soll durch den Einbau einer öffentlich finanziertenMindestsicherung das sozio-kulturelle Existenzminimum gewährleisten und damit dieSozialhilfe für deren besondere Aufgaben im Bereich der „Hilfe in besonderenLebenslagen“ entlasten. Leistungen der bedarfsorientierten Grundsicherung sollenfinanzielle Ergänzungen zu unzureichenden Ansprüchen an die Sozialversicherungengewähren, sind aber wie diese auch an die Erfüllung bestimmter Voraussetzungen gebunden(vgl. Schönig/ L’Hoest 1996, S. 5). Die Sozialhilfe übernimmt damit auch weiterhin in denFällen, in denen diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, die „Letztsicherung“, bliebe aberim wesentlichen der „Hilfe in besonderen Lebenslagen“ vorbehalten; lediglich diestandardisierbaren und pauschalierbaren sozialen Risiken jenseits der Sozialhilfe im engerenSinne, die dem Fürsorgeprinzip unterliegen, würden durch eine bedarfsabhängigeGrundsicherung abgedeckt.Eine bedarfsabhängige Grundsicherung ergänzte also das System in seiner bestehendenForm bzw. organisierte es intern um. Auch der Leistungsverpflichtung im Rahmen einersozialen Grundsicherung ginge allerdings eine Bedürftigkeitsprüfung voraus; die Gelderwürden aber jedem zustehen, bei dem eine solche Bedürftigkeit vorliegt. Im Gegensatz zuz.B. einer Grundrente hielte die bedarfsabhängige Grundsicherung am Subsidiaritätsprinzipfest: Eigenes Vermögen oder Einkommen würde angerechnet, lediglich die21

vorrangige Leistungsverpflichtung Dritter würde auf die engste Kernfamilie beschränkt(Hauser 1996, S. 51 f.).Ziel einer bedarfsabhängigen Grundsicherung soll es sein, „das mit Standardschutztatbeständenverbundene Armutsrisiko ursachengerecht zu erfassen, die finanzielleBelastung der Kommunen zu mildern und die Nichtinanspruchnahme von Leistungen zuverringern“ (Hauser, S. 50 f.). Die soziale Grundsicherung sollte durch den Bund ausSteuereinnahmen finanziert werden, ein wesentlicher Teil der Aufwendungen für „Hilfe zumlaufenden Lebensunterhalt“ würde also von den kommunalen Haushalten auf den Bundeshaushaltverlagert.• Eine allgemeine Grundrente bedeutete demgegenüber grundsätzlich einen Rechtsanspruchauf ein existenzsicherndes Grundeinkommen, das entweder grundsätzlich oder aber beiEinkommensarmut ohne Erfüllung weiterer Voraussetzung allen Bürgern zusteht. Die Höhewäre unabhängig von der eigenen Einkommens- und Vermögenssituation für alleBerechtigten gleich, auf eine vorrangige Leistungsverpflichtung Dritter würde verzichtet. DieGrundrente würde aus dem Steueraufkommen finanziert, anspruchsberechtigt wäre jeder(Wohn-)Bürger.• „Marktorientierte Enstaatlichung“ (Schönig/ L’Hoest 1996, S. 2) schließlich bedeutete dieMinimierung staatlicher Sicherungsleistungen und –systeme zugunsten verstärkter Selbstverantwortung,also eine Stärkung des Subsidiaritätsprinzip zu Lasten der derzeitigen Ausgleichs-und Umverteilungselemente in den Sozialversicherungszweigen. Ausgangspunktdieser Überlegungen ist die Behauptung, daß eine Überbetonung des Solidargedankens diedeutschen Sozialversicherungssysteme finanziell überlastet und Deutschland zu einem„unsozialen Wohlfahrtsstaat“ gemacht habe; deshalb – und wegen seiner äußeren undinneren Bedrohung durch die Globalisierung und die sinkende Akzeptanz – sei in jederLebenslage der „Anreiz“ zur Erwerbsarbeit und zur Selbstbeteiligung an der eigenenSicherung zu erhöhen und der Anteil der öffentlichen sozialen Sicherung zu senken(Schönig/ L’Hoest 1996, S. 2 f.). Soziale Sicherung würde in wesentlichen Teilen privatisiert,Instrumente des Lastenausgleichs und der Umverteilung als „versicherungsfremdeLeistungen“ aus den Sozialversicherungen ausgegliedert.Von einer Privatisierung der Sozialversicherungsleistungen versprechen sich einige Vertreter– unabhängig von der Auswirkung für den Einzelnen – zudem positive gesamtwirtschaftlicheEffekte: Privatisierte Eigenvorsorge führe zu einer erhöhten Kapitalbildung mit erhöhtenChancen für Investitionen und in deren Folge für eine höhere Beschäftigung. Auch die Entlastungder Arbeitgeber durch den Wegfall des derzeit von ihnen aufzubringenden Arbeitgeberanteilsund die damit verbundene Entlastung der Personalzusatzkosten lasse positiveNettoeffekte hinsichtlich Investitionen und Beschäftigung erwarten (z.B. Seffen 1995,S. 27 ff.). Eine solche Entlastung der Personalzusatzkosten resultierte auch aus der Steuerfinanzierung„versicherungsfremder Leistungen“.Die in der politischen Diskussion befindlichen Vorschläge zur Umgestaltung des Systems sozialerSicherung, deren wichtigste Vertreter sowie die Hauptkritikpunkte an den vorgeschlagenenModellen lassen sich wie folgt zusammenfassen:22

Abbildung 4: Synopse der Positionen zum Umbau bzw. zur Reform des SozialstaatsQuelle: Werner Schönig und Raphael L’Hoest: Der geforderte Sozialstaat. Gedanken zu einer Systematik der Umbaudiskussion,in: Werner Schönig/ Raphael L’Hoest: Sozialstaat wohin?, 1996, S. 8Im weiteren Verlauf der Arbeit werden nur die in den ersten drei Zeilen der Matrix angeführtenPositionen näher betrachtet, da sich sowohl punktuelle Veränderungsvorschläge zu einzelnenSozialversicherungsbereichen als auch die soziale Sicherung als Menschenrechtspostulat aufeiner anderen Ebene als der der Themenstellung dieser Arbeit befinden.3.2 Modelle sozialer Sicherung zur DiskussionDie nachfolgend aufgeführten Modelle sozialer Sicherung stellen einen Überblick über diederzeit von den Parteien, Verbänden und gesellschaftlichen Organisationen diskutierten Vorschlägedar. Da derartige Modelle bzw. Vorschläge von den jeweils zuständigen Gremienautorisiert sein müssen, um als Vorschlag der Organisation selbst zu gelten, wurden für diese23

Zusammenfassung ausschließlich publizierte oder aber uns von den Organisationen selbst aufunsere Anfrage hin zugesandte Materialien ausgewertet; auf eine ausführliche Interviewreihewurde nicht zuletzt angesichts der kurzen Bearbeitungszeit verzichtet. Weil in der Kürze der Zeitnicht alle von uns angesprochenen Institutionen reagiert haben und uns nicht alle zugesagtenMaterialien zugegangen sind, erhebt diese Übersicht keinen Anspruch auf Vollständigkeit.Zusätzlich zu den vorliegenden Materialien wurden die Studien von Richard Hauser über „Zieleund Möglichkeiten einer sozialen Grundsicherung“ (Hauser 1996) und Bruno Kaltenborn über„Modelle der Grundsicherung“ (Kaltenborn 1995) ausgewertet, die sich beide ebenfalls mitdem Thema dieser Studie, allerdings unter jeweils anderen Gesichtspunkten, beschäftigen.Beide Studien seien ausdrücklich zur Ergänzung empfohlen.3.2.1 Das Modell der SPDDas Modell einer sozialen Grundsicherung, wie es innerhalb der SPD diskutiert wird, beinhalteteine bedarfsabhängige Grundsicherung, die, dem Subsidiaritätsprinzip folgend, immer dannleistungsverpflichtet sein soll, wenn eigene Erwerbsarbeit typischerweise nicht möglich odergesellschaftlich nicht zumutbar ist (Ebert 1996, S. 18 f.). Der Vorrang der Existenzsicherungdurch die eigene Erwerbstätigkeit und das eigene Einkommen soll bestehen bleiben.Bei dem SPD-Modell einer sozialen Grundsicherung handelt es sich um ein Geldleistungssystem,also ein System auf der Basis des Geldleistungsprinzips, das in das bestehende sozialeSicherungssystem integriert werden soll. In einem ersten Schritt ist vorgesehen, dieGrundsicherung im Alter und bei Invalidität zu gewähren, weil hier aufgrund der Arbeitsmarktentwicklungund der abnehmenden Tragfähigkeit der Ehe als Versorgungsinstitution mit einerzunehmenden Zahl nicht existenzsichernder Rentenanwartschaften gerechnet wird.• Ziel dieses Systems ist es, Armut zu verhindern. Zu diesem Zweck sollen Massentatbeständeindividueller Bedürftigkeit aus der Sozialhilfe herausgenommen und in einem eigenenSystem zusammengefaßt werden, das die Sicherung auf dem Niveau eines sozio-kulturellenGrundbedarfs sichert; dadurch soll insbesondere die sogenannte „verschämte Armut“, diedurch Nicht-Inanspruchnahme zustehender Leistungen der Sozialhilfe entsteht, beseitigtwerden.• Die bedarfsorientierte Grundsicherung soll das bestehende Sicherungssystem ergänzen undneben die Sozialhilfe treten, die dadurch organisatorisch und finanziell entlastet würde.Deren Aufgabe konzentrierte sich dann im wesentlichen auf die einzelfallbezogene Hilfe inbesonderen Lebenslagen.• Die soziale Grundsicherung soll steuerfinanziert werden, ihr Bezug wäre nicht an versicherungsrechtlicheVoraussetzungen gebunden. Anspruchsberechtigt wäre in diesem Modell diegesamte Wohnbevölkerung, sofern die anderen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind.• Das Leistungsniveau der sozialen Grundsicherung entspräche dem der Sozialhilfe; vondieser unterschiede sich die soziale Grundsicherung aber durch die Pauschalierung der24

Leistungen. Diese Pauschalierung gelte auch für z.B. Wohnungs- und Heizkosten sowieübliche Einmalhilfen, die in der sozialen Grundhilfe mit zusammengefaßt würden.• Die Leistungsverpflichtung der sozialen Grundsicherung ergäbe sich aus dem Subsidiaritätsprinzip.Im Rahmen dieses Prinzips würde die Leistungspflicht Dritter auf Kinder undEltern beschränkt, die im selben Haushalt wie der Leistungsempfänger leben. Leistungsverpflichtetwären ebenfalls Ehepartner, nicht aber Partner in eheähnlichen Lebens- oderWohngemeinschaften. Der Verweis auf das Subsidiaritätsprinzip erfolgt mit dem Hinweis,daß dem Staat bzw. der Gesellschaft im Gegenzug die Verpflichtung auferläge, für ausreichendeMöglichkeiten eigener Erwerbseinkommen zu sorgen.• Die soziale Grundsicherung träte immer dann ein, wenn eine eigene Erwerbsarbeit nichtmöglich oder nicht zumutbar ist und das sozio-kulturelle Existenzminimum nach Anrechnunganderer Einkommen und des jeweiligen Vermögens nicht erreicht würde, also Einkommensarmutvorliegt. Als nicht möglich oder nicht zumutbar gilt Erwerbsarbeit im Alter, beiErwerbs- oder Berufsunfähigkeit sowie Arbeitslosigkeit, evtl. erweitert um Erziehungs- undErstausbildungszeiten (vgl. Ebert 1996, S.21). In allen anderen Fällen träte bei Einkommensarmutwie bisher die Sozialhilfe in die Pflicht, da – so wird argumentiert – in diesenFällen eine „soziale Integrationsleistung“, eine persönliche Hilfe im Einzelfall, notwendig sei.• In den Fällen einer Leistungsverpflichtung der sozialen Grundsicherung würde das eigeneEinkommen bzw. das eigene Vermögen durch Geldleistungen bis zum sozio-kulturellenExistenzminimum aufgefüllt. Die Auszahlung der Gelder im Rahmen der bedarfsabhängigenGrundsicherung erfolgte durch die jeweiligen Sozialversicherungsträger.3.2.2 Das Modell der BÜNDNIS 90/ Die GrünenIn der zweiten Hälfte der 80er Jahre forderten die Grünen das „unbedingte Grundeinkommen“,eine soziale Grundrente, die unabhängig von der individuellen Einkommens- und Vermögenssituationjedem die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben gewährleisten sollte. In diesem Modellsollte angesichts der hohen Arbeitslosigkeit und ergänzt durch eine radikale Arbeitszeitumverteilung(20-Studen-Normalerwerbswoche) eine Entkoppelung von Arbeit und Einkommenrealisiert werden, da das arbeitszentrierte Sozialversicherungssystem zu viele Sicherungslückenoffenbarte. Dieses Grundeinkommen sollte entweder aus einer anstelle der Arbeitgeberbeiträgezur Sozialversicherung einzuführenden Bruttowertschöpfungssteuer, eine Arbeitsmarktabgabenicht beitragspflichtiger Erwerbstätiger oder aus dem Steueraufkommen finanziert werden (vgl.Hauser 1996, S. 46 f.). Mittlerweile propagieren aber auch BÜNDNIS 90/ Die Grünen einebedarfsorientierte Grundsicherung.Auch das Modell einer sozialen Grundsicherung, wie es derzeit bei den Grünen diskutiert wird,will das bestehende Sozialversicherungssystem nicht ersetzen, sondern ergänzen. Wie bei derSPD besteht die Hauptaufgabe der sozialen Grundsicherung in der Vermeidung von Einkommensarmut.Das Modell sozialer Grundsicherung von BÜNDNIS 90/ Die Grünen ist Bestandteileines Konzepts zum Umbau des Sozialstaats, der den Grundlinien: stärkere Orientierung amBedarf, Einbeziehung aller in die Solidarsysteme und Verbesserung der Einnahmesituation der25

Sozialversicherungen durch erhöhte Zuschüsse aus Steuermitteln sowie schrittweiser Anhebungder Beitragsbemessungsgrenzen, folgen soll.• Ziel der sozialen Grundsicherung soll es sein, ein „Abrutschen“ unter das sozio-kulturelleExistenzminimum zu verhindern; die soziale Grundsicherung füllte also unzureichende Einkommenund Vermögen bis zu diesem Existenzminimum auf. Dahinter steht die Überzeugungbzw. die Erfahrung, daß Armut und Arbeitslosigkeit kein Resultat individuellenVersagens, sondern heutzutage ein allgemeines Lebensrisiko sind; die Einführung einersozialen Grundsicherung bedeute somit eine Anpassung der kollektiven Sicherungssystemean die neuen Verhältnisse individuell nicht zu verantwortender Armuts- und Arbeitslosigkeitsrisikenund veränderter gesellschaftlicher Realitäten.• Wie beim SPD-Vorschlag soll die soziale Grundsicherung die standardisierbaren undpauschalierbaren Armuts- und Risikotatbestände zusammenfassen und somit das bestehendeSozialversicherungssystem ergänzen: In ihr würden die Leistungen der „laufenden Hilfe zumLebensunterhalt“, der Arbeitslosenhilfe und die Leistungen nach dem Asylbewerbergesetz inForm pauschaler Geldleistungen zusammengefaßt. Ebenso wie beim SPD-Modell würde die„Hilfe in besonderen Lebenslagen“ bei der Sozialhilfe verbleiben. Durch diePauschalierung von „Massenrisiken“ sollen die Rechtssicherheit und die Transparenz erhöhtund die Verwaltungsabläufe vereinfacht werden.• Anspruchsberechtigt sollen all jene Personen sein, „die über kein ausreichendes Einkommenoder Vermögen verfügen, um ihren sozio-kulturellen Mindestbedarf sicherzustellen, soweitsie ihren Wohnsitz oder rechtmäßigen Aufenthaltsort in der Bundesrepublik haben“ (GrünesKonzept 1997, S. 4). Die Grundsicherung erfaßte somit nicht nur deutsche Staatsangehörigeund aufenthaltsberechtigte Ausländer, sondern alle Personen, die ihren Wohnsitzin der Bundesrepublik Deutschland haben.• Die soziale Grundsicherung bestünde aus einer allgemeinen Pauschale zuzüglich einerWohnkostenpauschale (Kaltmiete und Heizkosten). Bis zur Bestimmung eines sozio-kulturellenExistenzminimums betrüge die allgemeine Pauschale DM 800.- für Alleinstehendeund DM 560.- für jede weitere Person im Haushalt; für Alte und Behinderte erhöhten sichdie Leistungen um Mehrbedarfszuschläge in Höhe von 10% (Die grüne Grundsicherung1998, S. 8f.). Die allgemeine Pauschale soll regelmäßig der Entwicklung des Verbrauchsverhaltensmittlerer Einkommensgruppen angepaßt werden, die Wohnkostenpauschale derder Bruttowarmmieten von Grundsicherungsempfängern. Die soziale Grundsicherung kämeauch für Kranken- und Pflegeversicherungbeiträge sowie bei Arbeitslosen für die Arbeitslosenversicherungsbeiträgeder Leistungsempfänger auf (Die grüne Grundsicherung 1998,S. 7).• Jedem erwerbsfähigen Leistungsempfänger wird unterstellt, sich um eine angemessene undexistenzsichernde Arbeit zu bemühen. Auf eine „Arbeitsverpflichtung“ von Leistungsempfängernmittels „Zwangsarbeit“ oder potentiellen Leistungskürzungen soll explizit verzichtetwerden, da gar nicht genügend existenzsichernde Arbeitsplätze zur Verfügungständen; auch soll damit indirekt gesellschaftlich notwendige und sinnvolle Arbeit, die nichtüber den Arbeitsmarkt erbracht wird, honoriert werden (vgl. Kaltenborn 1995, S. 57 f.).Erwerbslosen Leistungsbeziehern würde allerdings ein Recht, an Arbeitsförderungsmaßnahmenteilzunehmen, eingeräumt; auch die Zuverdienstmöglichkeiten sollen für26

Leistungsbezieher verbessert werden. Eine Leistungspflicht Dritter sollte nur für tatsächlicheLebens- bzw. Haushaltsgemeinschaften bestehen (Die grüne Grundsicherung 1998, S. 9 f.).• Wie beim SPD-Modell erfolgte die Auszahlung der sozialen Grundsicherung durchdiejenigen Sozialversicherungsträger, in deren Zuständigkeit die die Einkommensarmutbegründende Ursache liegt, also im Falle von Arbeitslosigkeit durch die Bundesanstalt fürArbeit, im Falle unzureichender Rente durch die Rentenversicherung etc. Die Finanzierungder Grundsicherung soll durch den Bund und die Gemeinden gemeinsam erfolgen, diedurch die soziale Grundsicherung anfallenden Mehrkosten (veranschlagt sind DM 12 Mrd.)sollen durch eine Reform der Erbschaftssteuer und die Wiedereinführung einer Vermögenssteueraufgebracht werden (Die grüne Grundsicherung 1998, S. 10 f.).3.2.3 Anforderungen an die soziale Sicherung aus Sicht der CDUVon der CDU als derjenigen Partei, die als Regierungspartei das System sozialer Sicherung inden letzen Jahren im wesentlichen gestaltet hat, gibt es naturgemäß keine grundlegendenAlternativvorschläge, wohl aber formulierte Vorstellungen zur Reform im Sinne einer Weiterentwicklungdes bestehenden Systems sozialer Sicherung.• Ziel der Sozialpolitik der CDU ist es, den Einzelnen zu befähigen, sein Leben selbstverantwortlichund aus eigener Kraft zu gestalten. Eigenvorsorge, Eigenverantwortung undSelbstbeteiligung sollen stärker als bisher staatliche Leistungen ersetzen. Eine „Staatsbürgerversorgung“wird deshalb grundsätzlich abgelehnt, weil sie den Einzelnen unzumutbar vonden Entscheidungen des Staates abhängig mache (CDU 1994, S. 63 f. und S. 68).• Grundsätzlich hält die CDU an der gegliederten sozialen Sicherung fest, will aber derEigeninitiative bzw. der Eigenverpflichtung des Einzelnen mehr Gewicht zukommen lassen.Grundlage des gesamten Systems sozialer Sicherung soll das Versicherungsprinzip unddamit die Beitragsbezogenheit sozialer Sicherung sein. Gleichzeitig sollen die Sozialversicherungenvon „gesamtstaatlichen Aufgaben“ befreit werden; diese seien aus demSteueraufkommen zu finanzieren (CDU 1994, S. 69).• Grundlage der Beitragsbemessung soll weiterhin das Arbeitseinkommen sein. Es gilt nachAnsicht der CDU jedoch, alle Dauerarbeitsverhältnisse der Sozialversicherungspflicht zuunterwerfen (CDU 1994, S. 68). Staatliche Sozialleistungen sollen „auf die wirklich Hilfsbedürftigenkonzentriert werden“ und deshalb steuerfinanzierte Sozialleistungen grundsätzlichnur noch einkommens- und vermögensabhängig gewährt werden (CDU 1994, S. 63 f.).• Die Motivation bzw. die Verpflichtung zur Eigenvorsorge soll ausgebaut werden. Im Bereichder Altersvorsorge will die CDU die Bedeutung der privaten und betrieblichen Vorsorgefördern und steigern, im Bereich der Krankenversicherung sollen gesetzliche Leistungendeutlicher nach ihrem gesundheits- und sozialpolitischen Wert beurteilt werden (CDU 1994,S. 70 ff.).27

• Zentrales Element der sozialen Sicherung bleibt für die CDU das Erwerbseinkommen,zentrales Ziel die Schaffung von Arbeitsplätzen. Dem steht die Forderung einer Erwerbstätigkeitmöglichst aller erwerbsfähigen Leistungsbezieher zur Seite; dies soll durch eine Kombinationverbesserter Anreize und restriktiver Sanktionen bewerkstelligt werden. Nichterwerbsfähigesollen demgegenüber weiterhin bei Bedürftigkeit Leistungen der Sozial- bzw.Arbeitslosenhilfe erhalten.• Die Sozialhilfe soll zum einen durch eine engere Verzahnung mit der aktiven Arbeitsmarktpolitik,zum anderen durch eine Absenkung der Leistungen für Asylanten finanziell entlastetwerden. Arbeitsfähige Sozial- oder Arbeitslosenhilfeempfänger sollen durch Leistungsanreizein Form von maximal 6-monatigen Lohnzuschüssen und der Nichtanrechnung dieserZuschüsse auf die Sozialleistungen zur Arbeitsaufnahme motiviert und in den Erwerbsprozeß(re)integriert werden. (Durch diese Art von „Kombilohn“ – die Kombination unzureichenderLöhne seitens des Arbeitgebers mit öffentlich finanzierten Zuschüssen, die zu eineminsgesamt hinreichenden Einkommen führen – soll zudem die Beschäftigung imNiedriglohnbereich erhöht werden (vgl. CDU 1998, S. 40). Die Ablehnung einer„zumutbaren“ Arbeit durch einen Sozial- oder Arbeitslosenhilfeempfänger solldemgegenüber „aus Gründen der Gerechtigkeit“ zu Kürzungen des Sozialleistungsbezugesführen.3.2.4 Das Modell der F.D.P.Auch für die Liberalen ist eine „staatliche Absicherung des Existenzminimums“ unverzichtbar(FDP 1997, S. 36). Die finanziellen Belastungen der bestehenden Sozialversicherungssystemeerforderten allerdings eine Reform des Systems sozialer Sicherung in Richtung einer steuerfinanziertenGrundsicherung des Existenzminimums, ergänzt durch eigenverantwortliche undprivat zu erbringende Vorsorge jedes Einzelnen. Die steuerfinanzierte Grundsicherung soll inForm eines „Bürgergeldes“ realisiert werden; die Zusammenfassung staatlicher und sozialversicherungsrechtlicherTransferleistungen mit den jeweiligen Einkommensteuerverpflichtungendes Einzelnen zu einem „Bürgergeld“ soll zudem die Überwindung von Arbeitslosigkeit durchBeschäftigungsausweitung im Niedriglohnbereich ermöglichen (FDP 1997, S. 37).• Grundlage der Idee eines „Bürgergeldes“ im Sinne einer „negativen Einkommensteuer“ isteine Zusammenfassung des Steuer- und des (Sozial-)Transfersystems: Die jeweiligeSteuerpflicht und der jeweilige Transferleistungsbezug sollen in einem einzigen Systemzusammengefaßt werden, indem die Steuerschuld und die Transferansprüche jedeseinzelnen Bürgers in einem einheitlichen System saldiert werden; der Saldo wird entwederals Steuer erhoben oder als Transferleistung ausgezahlt – je nachdem, ob die Steuerverpflichtungenoder die Leistungsansprüche überwiegen. Bei einem Einkommen in Höhedes Existenzminimums wären weder Steuern zu zahlen, noch würden Leistungsansprüchebestehen.• Ziel des „Bürgergeldes“ ist die Vereinfachung des Steuer- und Transfersystems sowie eineVereinheitlichung der öffentlichen Umverteilungsmaßnahmen durch ein in sichgeschlossenes System, für dessen administrative Abwicklung einzig die Finanzämterzuständig sein sollen. Im Rahmen dieser Vereinfachung soll auch auf eine Leistungsgewährungin Form von Sachleistungen verzichtet und die Zweckbindung finanzieller28

Zuwendungen aufgehoben werden (FDP 1994, S. 83). Im Vordergrund dieses Vorschlagsstehen also weniger inhaltliche Veränderungen als vielmehr verfahrenstechnische Vereinfachungen.• Im Bürgergeld sollen als Transferleistungen die Arbeitslosenhilfe, die Sozialhilfe, dasWohngeld, das BAföG, das Kinder- und das Erziehungsgeld zusammengefaßt werden undsteuerliche Freibeträge, wie die Kinderfreibeträge sowie angemessene Freibeträge fürVorsorgeaufwendungen, berücksichtigt werden (FDP 1994, S. 83).• Die Höhe des Bürgergeldes soll sich nach den persönlichen Lebensumständen richten. DasFinanzamt – als alleinige Verrechnungsstelle – ermittelt eine den Lebensumständenentsprechende Einkommensgrenze; liegt das Jahreseinkommen oberhalb dieser Grenze,müssen für den überschießenden Betrag Steuern entrichtet werden, liegt es darunter, „wirdder Differenzbetrag abzüglich des angerechneten Teils des erzielten Einkommens (...)ausgezahlt“ (FDP 1994, S. 83).• Es handelt sich somit beim Bürgergeld um ein Modell sozialer Grundsicherung mit zweiZielrichtungen: Zum einen der Erhöhung der Transparenz des mittlerweile unübersichtlichenSystems der Leistungsgewährung, zum anderen der erhöhten Beschäftigung mittelsSubventionierung von Niedriglohntätigkeiten in einer Form des Kombi-Lohns (FDP 1998, S.10; vgl. Schönig/ L’Hoest 1996, S. 3).• Um die Beschäftigung zu erhöhen, sollen nicht existenzsichernde Löhne im Zuge derSaldierung von Leistungsansprüchen des Bürgers an den Staat und Steuerverpflichtungengegenüber dem Staat nicht in voller Höhe auf das Bürgergeld angerechnet werden, umauch in diesem Bereich noch Leistungsanreize für die Erwerbsfähigen zu erhalten (FDP1997, S. 38).• Angesichts der demographischen Entwicklung und der damit verbundenen Belastungen derbestehenden Rentenversicherung soll die allgemeine Alterssicherung verstärkt überindividuelle Kapitalbildung erfolgen: Die „Freiräume für Eigenverantwortung innerhalb undaußerhalb der gesetzlichen Sozialversicherung“ sollen deutlich ausgeweitet werden (FDP1997, S. 54).• Zudem soll aus finanzwissenschaftlichen Gründen das Durchschnittsalter zum Zeitpunkt desRenteneintritts erhöht sowie die Art des Übergangs vom Erwerbs- in den Rentnerstatusflexibler gestaltet werden. Dadurch soll ermöglicht werden, daß es die „Entscheidung deseinzelnen Bürgers [ist], auf welchem Niveau und mit welcher Gewichtung zwischen gesetzlicherSicherung, betrieblicher Zusatzsicherung und rein privater Aufstockung nach demKapitaldeckungsverfahren die junge Generation insgesamt für ihre Alterssicherung und fürihre Kinder sorgen will“ (FDP 1997, S. 56f).29

3.2.5 Das Modell der PDSWie SPD, BÜNDNIS 90/ Die Grünen und F.D.P. vertritt auch die PDS ein Modell einer bedarfsorientiertenGrundsicherung; diese soll als eine Art Sockelsicherung Bestandteil aller vorhandenenSicherungssysteme sein und so das bestehende System sozialer Sicherung ergänzen.Vorrangiges Ziel der PDS bleibt es aber, allen Menschen eine Erwerbstätigkeit zu ermöglichen;solange aber nicht gewährleistet sei, daß jeder, der arbeiten will und kann, seine Existenz durcheigene Arbeit auch sichern kann, bedürfe es einer sozialen Grundsicherung (Knake-Werner1996, S. 3).• Ziel der sozialen Grundsicherung sei es, Armut zu verhindern. Die Grundsicherung soll ausSteuermitteln vom Bund finanziert werden. Niedrigeinkommen, die unter der Armutsgrenzeliegen, sollen auf etwa DM 1.425,- (zuzüglich Beitrag zur Krankenversicherung und ggf.Wohngeld (PDS 1996, S. 4)) aufgestockt werden – unabhängig davon, um welche Art vonEinkommen es sich handelt (PDS 1998a). Dies soll auch für Menschen ohne eigenes Einkommengelten: Die Grundsicherung soll die „laufende Hilfe zum Lebensunterhalt“ersetzen, auch die Leistungen nach dem Asylbewerbergesetz sollen in der Grundsicherungaufgehen. Für Pflege- und Erziehungszeiten sollen zudem zusätzlich zur GrundsicherungBeiträge zur Renten-, Arbeitslosen-, Kranken- und Pflegeversicherung analog eines gesellschaftlichenDurchschnittseinkommens angerechnet werden.• Versicherungspflichtig wären alle Erwerbstätigen, die Beitragsbemessungsgrenze soll „deutlich“angehoben werden. Sozialversicherungsfreie Beschäftigungsverhältnisse sollen alsoabgeschafft werden (PDS 1996, S. 4); gleichzeitig soll ein Mindestlohn eingeführt werden,um eine Ausweitung von Niedriglohntätigkeiten zulasten der Grundsicherung zu verhindern(PDS 1998a).• Die Arbeitgeberanteile an den Sozialversicherungsbeiträgen sollen nicht mehr (allein) aufdie jeweiligen Löhne und Gehälter bezogen werden, sondern sich an der realen Wertschöpfungdes jeweiligen Unternehmens orientieren (PDS 1998b; vgl. auch PDS 1996,S. 4). Davon verspricht sich die PDS einerseits eine Beteiligung der Arbeitgeber an denSozialversicherungsbeiträgen entsprechend ihrer wirtschaftlichen Leistungskraft, andererseitswürde die ungleichmäßige Belastung arbeits- und kapitalintensiver Unternehmen aufgrundder hohen Lohnnebenkosten deutlich reduziert.• Eine Mitversicherung von Ehepartnern soll aufgehoben werden, jeder selbst versichert undgesichert sein. Auszubildende sollen von ihren Betrieben eine Vergütung in mindestens derHöhe der Grundsicherung erhalten, Studierende ein Stipendium in gleicher Höhe (PDS1996, S. 4).• Zudem soll das Kindergeld, gestaffelt in drei Altersklassen, unabhängig vom Elterneinkommenzwischen DM 570.- für Unter-6jährige und DM 740.- für 12- bis 16jährige erhöhtwerden (PDS 1996, S. 4)• Schließlich soll jeder, der sich dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stellt, ein unbefristetesArbeitslosengeld in mindestens der Höhe der Grundsicherung erhalten, auch ohne Anwartschaftenerworben zu haben. Die Arbeitslosenhilfe soll abgeschafft werden (PDS 1996,S. 4).30

3.2.6 Soziale Sicherung im Bericht der Kommission für Zukunftsfragen derFreistaaten Bayern und SachsenAuch wenn es nicht vorrangige Aufgabe der sogenannten „Zukunftskommission Sachsen/Bayern“ war, das Modell der sozialen Sicherung in Deutschland zu betrachten, finden sich inderen Bericht zur „Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit in Deutschland“ doch klar formulierteForderungen nach einer Umgestaltung der sozialen Sicherungssysteme mit dem Ziel, dieBeschäftigungslage und das gesellschaftliche Verständnis von Arbeit den veränderten Gegebenheitenauf dem Weg in eine „unternehmerische Wissenschaftsgesellschaft“ anzupassen. Bei denEmpfehlungen indes handelt es sich um kein geschlossenes Konzept, sondern um eine Reihevon Einzelmaßnahmen mit dem Ziel der Erhöhung der Beschäftigung, insbesondere für dieDeutschen (vgl. z.B. Kommission 1997, S. 101); dieses sei nur möglich, wenn die Bevölkerungmittels einer Kombination von Verpflichtung und Anreiz lerne, sich „unternehmerisch“ zu verhalten.• Zu diesem Zweck sollen auf der einen Seite die Möglichkeiten der Vermögensbildung fürbreite Bevölkerungskreise verbessert, auf der anderen Seite die Zumutbarkeitskriterien fürArbeitslose konsequenter durchgesetzt werden (Kommission 1997, S. 82, 89). Auch sollenGemeinden für erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger vermehrt gemeinnützige Arbeiten ausweisenund durchführen lassen (Kommission 1997, S. 105).• Die bestehenden Sicherungssysteme sollen so gestaltet werden, daß sie einerseits einHöchstmaß individueller Gestaltungsmöglichkeiten und individueller kapitalgedeckter Vorsorgeermöglichen, andererseits aber existentielle Risiken durch die im Umlageverfahrenfinanzierten gesetzlichen Sicherungssysteme abgedeckt werden (Kommission 1997, S. 82).Vorgesehen ist also, die kollektive soziale Sicherung auf eine („auskömmliche“) Minimalsicherungzurückzuführen.• Die Leistungen der gesetzlichen Sozialversicherungen sollen auf das Niveau existenzsichernderVersorgung gesenkt werden bzw. sich im Bereich der Kranken- und Pflegeversicherungauf die existenzbedrohenden „Schadensfälle“ beschränken (Kommission 1997,S. 107 f.). Die durch die Abschmelzung des Leistungs- und damit auch des Beitragsniveausverbundene Freisetzung von bislang in den Sozialversicherungen gebundenen Geldernsollen zur individuellen Vermögensbildung genutzt werden. Dadurch werde sowohl dieBeteiligung breiter Bevölkerungskreise an der Wertschöpfung „von Wissen und Kapital“ alsauch eine individuell kapitalgedeckte Risikoabdeckung mittels Vermögens ermöglicht (vgl.Kommission 1997, S. 91 f.).• Um das unternehmerische Denken der Sozialversicherten zu fördern, sollen die Arbeitnehmerzudem in Zukunft das Bruttoarbeitsentgelt einschließlich der Arbeitgeberbeiträgeausgezahlt bekommen und sowohl ihre Lohn- und Einkommenssteuern als auch ihre Sozialabgabenjeweils individuell abführen. Dadurch sollen die Arbeitnehmer „eine zutreffendereVorstellung von den Kosten des Staates und der sozialen Sicherungssysteme erhalten“(Kommission 1997, S. 88); zudem würde die Wirtschaft entlastet. Die Kosten für die Grundversorgungim Falle von Krankheit oder Pflege wären grundsätzlich vom Einzelnen selber zutragen, nur im Falle einer Bedürftigkeit sollte die Sozialhilfe dafür eintreten.31

• Um die Beschäftigung zu erhöhen, sollen die Personalzusatzkosten durch Senkung derArbeitgeber- und -nehmerbeiträge zu den gesetzlichen Sicherungssystemen reduziertwerden 16 . Die Leistungsverpflichtung der Sozialversicherungen – insbesondere der gesetzlichenAlterssicherung – sollen im Gegenzug steuerfinanziert durch den Staat gesichertwerden; Arbeitslosen- und Sozialhilfe sollen in einem steuerfinanzierten Transfersystemzusammengefaßt werden (Kommission 1997, S. 105). Insgesamt soll also das Leistungsniveaugesenkt und die Finanzierungsbasis von den Beitragszahlern auf die Steuerzahlerverbreitert werden (Kommission 1997, S. 94).• Die Arbeitslosenversicherung hingegen soll konzeptionell in die beiden Teile Risikoversicherungund Arbeitsförderung unterteilt werden; der Versicherungsteil soll weiterhinbeitragsfinanziert, der Arbeitsförderungsbereich hingegen steuerfinanziert werden(Kommission 1997, S. 105 f.). Diese Trennung der beiden Bereiche der Arbeitslosenversicherungsoll auf der einen Seite das Äquivalenzprinzip in der Versicherungsleistungstärken und auf der anderen Seite eine engere Verflechtung der Instrumente aktiverArbeitsmarktpolitik mit der Sozialhilfe erlauben.• Ebenfalls zur Steigerung der Beschäftigung vor allem im Niedriglohnbereich und zur„Linderung“ des „Zuwandererdrucks“ soll das Sozialhilfeniveau gesenkt werden. Wegen derim Sozialversicherungssystem unzureichenden Sicherung von Niedriglohnempfängern undder daraus folgenden Sozialhilfebedürftigkeit, sollen vor allem im Alter existenzsicherndeTransferansprüche gewährt werden, die von einer vormaligen Erwerbsarbeit und den dabeierhaltenen Erwerbseinkommen unabhängig sein sollen (Kommission 1997, S. 98 f.).• Als Ergänzung zur marktgängigen Erwerbsarbeit schlägt die Kommission eine sogenannte„Bürgerarbeit“ vor; diese Bürgerarbeit soll gemeinwohlorientiert sein, allen Erwerbsfähigenoffen stehen, jedoch weder verpflichtend für die Bürger noch mit einem Rechtsanspruchversehen sein (Kommission 1997, S. 82, 102). Diese Bürgerarbeit soll unentgeltlichgeleistet werden, Bedürftigen jedoch ein Recht auf ein „Bürgergeld“ 17 einräumen. Dieses„Bürgergeld“ soll denen gewährt werden, die existentiell darauf angewiesen sind. Obwohldas „Bürgergeld“ in Leistungsumfang und Anspruchsvoraussetzungen der Sozial- bzw.Arbeitslosenhilfe entsprechen soll und die Finanzierung aus den Haushalten der SozialundArbeitslosenhilfe erfolgen soll, würden Bezieher von Bürgergeld nicht als Sozial- oderArbeitslosenhilfeempfänger betrachtet (Kommission 1997, S. 102). Im Gegensatz zuArbeitslosen brauchen Bürgergeld-Empfänger während der Bürgerarbeit, die in Form vonGeschlossenen Projekten organisiert werden soll, dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung zustehen.16 vgl. dazu auch die Anmerkungen der Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung, zusammengefaßt wiedergegebenauf S. 42 ff., hier insbesondere S. 4417 Dieses Bürgergeld darf nicht mit dem Bürgergeld im Sinne des von der FDP vertretenen Konzeptes einer negativenEinkommensteuer gleichgesetzt oder verwechselt werden! Während das Bürgergeld im FDP-Modell eineverwaltungstechnische Vereinfachung des Gesamtsystems der sozialen Sicherung darstellt, ist das Bürgergeld imSinne der Zukunftskommission eine das System sozialer Sicherung ergänzende oder zum Teil ersetzende Leistung,deren konkrete Ausgestaltung und deren substantielle Abgrenzung zu den schon bestehenden Fürsorgeinstrumentensich erst noch entwickeln soll (vgl. Kommission 1997, S. 102 f.)32

3.2.7 Soziale Sicherung aus Sicht der Arbeitsgemeinschaft selbständigerUnternehmer (ASU) e.V.Der Bundesverband Junger Unternehmer sieht durch den „Wohlfahrtstaat“ Wachstum undWohlstand gefährdet und den Standort Deutschland bedroht; die gesetzliche Rentenversicherungbetrachtet er als Entmündigung der Bürger. Der Bundesverband fordert deshalb„die Privatisierung der sozialen Sicherung in allen ihren Zweigen“ (Mehr netto für alle 1997, S.67), der Staat solle ausschließlich im Sinne des Fürsorgeprinzips tätig werden. Angestrebt wirdein Versicherungszwang zur Abdeckung der existenzbedrohenden Risiken auf einem einheitlichenMindestniveau statt einer Zwangsversicherung, als welche die derzeitigen Sozialversicherungssystemegesehen werden.• Die Sozialversicherungen sollen privatisiert werden. In allen Zweigen der Sozialversicherungsoll eine gesetzliche Mindestsicherung mit Versicherungszwang eingeführt werden, dieVersicherung soll bei privaten Versicherungsunternehmen erfolgen; lediglich die Rentenversicherungsoll davon ausgenommen werden. Die Arbeitgeberanteile zur Renten- ,Unfall-,Kranken- und Arbeitslosenversicherung sollen den Arbeitnehmern als ausgewiesene Lohnanteilemonatlich ausbezahlt werden.• Die Höhe der Mindestsicherung soll sich im Falle der Rentenversicherung an derPfändungsgrenze laut Zivilprozeßordnung orientieren, im Falle der Unfall- und Krankenversicherungan den im Wettbewerb sich herausbildenden Beitragssätzen für dieversicherten Risiken und im Falle der Pflege- und Arbeitslosenversicherung am Sozialhilfesatz.Die Mindestsicherung bezöge sich für die Unfallversicherung auf eine Minimalsicherungüblicher „Schadensfälle“, für die Krankenversicherung hingegen nur auf die notwendigenLeistungen zur Absicherung sogenannter „Großrisiken“. Darüber hinausgehendeVersicherungsleistungen müßten auf den Versicherungsmarkt erworben werden; so wärebeispielsweise die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall eine außerhalb der Mindestsicherungzu versichernde Leistung.• Im Rahmen der Rentenversicherung soll für alle volljährigen Bürger eine Versicherungspflichtbestehen. Diese Versicherungspflicht beläuft sich auf eine standardisierte Mindestsicherung(„Bürgerrente“) in Höhe des „konventionellen Existenzminimums“ (derzeit veranschlagt mitknapp DM 1200.-). Für Leistungsansprüche nicht erwerbstätiger Haushaltsmitglieder sollenjeweils Beitragszuzahlungen vom Beitragszahler entrichtet werden; „abgeleitete Ansprüche“bzw. eine kostenfreie Mitversicherung in der bisherigen Form soll es nicht mehr geben. DieBeitragszahlungen vorübergehend nicht Erwerbstätiger – z.B. Kranker oder Arbeitsloser –sollen hingegen private Einkommensversicherungen abdecken; auch diese sollenPflichtversicherungen sein.• Die gesetzliche Krankenversicherung soll vollständig auf Marktprinzipien umgestellt werden.Es besteht ein Versicherungszwang, bei vollständiger Freiheit in der Wahl des Versicherungsträgers.Versicherungsleistungen und Prämiensystem sollen sich im freien Wettbewerbinnerhalb des Gesundheitswesens herausbilden, die Risikoprämie danach den bis dahin zuzahlenden Pflichtbeitrag ersetzen. Der Versicherungspflicht soll ein Kontrahierungszwang fürdie Krankenversicherungen entsprechen, d. h. Krankenversicherungen könnten jenen, diebei ihnen versichert werden wollten, die Aufnahme nicht verweigern. (Mehr netto für alle1997, S. 79). Im Rahmen der Krankenversicherung sollen Leistungen grundsätzlich nach33

dem Sachleistungsprinzip in Form von Kostenerstattungen bei durchgängigerSelbstbeteiligung der Versicherten erbracht werden. Auch in der Krankenversicherung solldie Versicherung ausschließlich nach dem Individualprinzip erfolgen, abgeleitete Ansprüchein Form einer Mitversicherung Dritter soll es nicht geben.• Die Pflegeversicherung soll vollkommen privatisiert werden und nicht zwangsläufig zu denPflichtversicherungen gehören. Sollte sie aber als Pflichtversicherung bestehen bleiben, solleine Versicherungspflichtgrenze eingeführt werden.• Die Arbeitslosenversicherung soll ebenfalls privatisiert werden: Versicherungspflichtig wärenalle Bürger, sofern sie nicht nachweislich ausreichend private Vorsorge getroffen haben, dieobligatorische Grundsicherung beliefe sich auf die Höhe der Sozialhilfe. Diese Absicherungsoll durch private Zusatzversorgungen aufgestockt werden können.• Der Staat wäre ausschließlich im Sinne des Fürsorgeprinzips leistungsverpflichtet. BeiBedürftigkeit übernähme er entweder die Versorgung der Bedürftigen auf der Grundlagedes Sozialhilfesatzes bzw. der Pfändungsgrenze laut Zivilprozeßordnung, oder er übernähmedie Zahlung der Beiträge, die Bedürftigen zum Abschluß einer Versicherung auf demMindestsicherungsniveau fehlen. Transferleistungen des Staates, von der Förderung derVermögensbildung bis hin zur Familienpolitik oder den Nulltarifen an weiterführendenBildungseinrichtungen, sollen demgegenüber unter Berufung auf das Subsidiaritätsprinzipganz entfallen oder auf eine Elementarhilfe für die wirklich Bedürftigen beschränkt werden(Mehr netto für alle 1997, S. 88).3.2.8 Vorschläge des Bundesverbandes mittelständische WirtschaftBei den Vorschlägen des Bundesverbandes mittelständische Wirtschaft (BVMW) handelt es sichnicht um ein in sich geschlossenes Modell sozialer Sicherung, sondern um einzelne interessengeleiteteForderungen, die das bestehende System sozialer Sicherung betreffen. Für denBundesverband steht die Sicherung des Wirtschaftsstandortes Deutschland und die Stärkung derWettbewerbsfähigkeit mittelständischer und kleiner Unternehmen an erster Stelle. Aus dieserPerspektive heraus hat für den BVMW eine Reform der „überforderten Sozialsysteme“ vor allemunter dem Gesichtspunkt einer finanziellen und verwaltungstechnischen Entlastung für dieUnternehmen zu erfolgen. Zu diesem Zweck sollen Aufgaben des sozialen Ausgleichs und desMarktsystems voneinander getrennt werden:• Der Staat soll die soziale Grundsicherung („Grundversorgung“) gewährleisten, darüberhinausgehendeAnsprüche könnten nur durch private Zusatzvorsorge erworben werden. DieRentenversicherung soll durch eine steuerfinanzierte „Grundrente“ 18 ersetzt, die zusätzlicheprivate Alterssicherung gefördert werden (Bundesverband o.J., S. 21).• Zur Senkung der Lohnzusatzkosten wird eine Herausnahme „versicherungsfremderLeistungen“ aus den Sozialversicherungen gefordert; Leistungen der Arbeitslosen- und18 Dem Tenor des Gesamtpapieres folgend wird es sich dabei vermutlich aber nicht um eine Grundrente im Sinneder in Kapitel 3.1 angeführten Definition handeln, sondern eine Mindestrente gemeint sein.34

Sozialhilfe sollen zudem das Lohnabstandsgebot wahren, also deutlich unterhalb vonErwerbseinkommen liegen. Die Arbeitgeberanteile an den Sozialversicherungsbeiträgenwären an den Arbeitnehmer direkt auszuzahlen (Bundesverband o.J., S. 20).• Als drittes fordert der BVMW ein Bürgergeldsystem im Sinne einer negativen Einkommensteuer,wie es im Abschnitt über das Modell der FDP schon erläutert wurde (Bundesverbando.J., S. 21).3.2.9 Vorschläge der Bundesvereinigung Deutscher ArbeitgeberverbändeAuch für die Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände (BDA) stehen die Wettbewerbsfähigkeitdes Standortes Deutschland und der deutschen Unternehmen im Zentrum ihrerÜberlegungen. Wie für den zuvor betrachteten Bundesverband mittelständische Wirtschafterscheint der BDA der Sozialstaat zu teuer, das System sozialer Sicherung ohne Leistungsreduzierungenüberfordert und die Unternehmen zu stark belastet.Die BDA orientiert sich folglich bei ihren Reformvorschlägen an einer wirksamen Reduzierungder Lohnnebenkosten und der steuerlichen Belastungen der Unternehmen. Einschnitte in dassoziale Leistungssystem der gesetzlichen Sozialversicherungen seien unvermeidlich.• Die Leistungen der gesetzlichen Sozialversicherungen sollen auf eine Basissicherung zurückgeführtwerden, die durch private Zusatzversicherungen ergänzt werden könnten. Dadurchsollen eine Trennung von Erwerbsarbeit und sozialer Sicherung erreicht und die Sozialversicherungsbeiträgegesenkt werden. Die geringeren Sozialleistungsbeiträge würden dieUnternehmen finanziell entlasten, die geringere Belastung der Arbeitnehmer hingegenbefähige diese zu privater Eigenvorsorge (BDA 1998, S. 19). Diese private Zusatzversorgungüber die gesetzliche Basissicherung hinaus wirke als „marktwirtschaftlichesRegulativ“, das aufgrund seiner Kapitaldeckungsbasis eine Überbeanspruchung der(volks)wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verhindere.• Sogenannte versicherungsfremde Leistungen wären für die BDA „sachgerecht“ zufinanzieren, d.h. entweder aus dem Steueraufkommen zu leisten oder aber in den Verantwortungsbereichder Begünstigten (rück-) zu überführen (BDA 1998, S. 20). BeitragsfreieAnrechnungszeiten sollten vermindert oder ganz gestrichen werden: So sollte die Anrechnungvon Ausbildungszeiten entfallen und die beitragsfreie Mitversicherung des Ehepartnersim Rahmen der Hinterbliebenenrente nur noch für Kindererziehungszeiten oderZeiten der Pflege Angehöriger gewährt werden (BDA 1998, S. 20).• Die verschiedenen Säulen des Sozialversicherungssystems sollten im Kern erhalten bleibenund weiterhin in Form eines Umlageverfahrens finanziert werden. Grundlage blieben lohnbezogeneBeiträge, das Äquivalenzprinzip in der Leistungsbemessung und die gemeinsameArbeitgeber/ Arbeitnehmer-Finanzierung der Sozialversicherungen (BDA 1998, S. 14 f.). DieBeitragsbemessungsgrenze sollte in den alten Bundesländern auf dem gegenwärtige Standeingefroren und in den neuen Bundesländern schrittweise auf das westdeutsche Niveauangehoben werden und dann ebenso eingefroren werden, bis dieser Betrag von derzeit DM8.400.- dem gesamtdeutschen Durchschnittslohn entspricht. Damit soll den darüberhinaus35

Verdienenden eine größere Freiheit in der Wahl ihrer sozialen Absicherung eingeräumtwerden (BDA 1998, S. 18 f.).• Im Bereich der Unfallversicherung erwartete die BDA für die Unternehmen eine Kostensenkungdurch eine Verschärfung des Kausalitätsprinzips, also der Begründung einerLeistungsverpflichtung ausschließlich durch einen unmittelbaren Ursache- Wirkungszusammenhang.Die Unfallversicherung sollte nur noch für eindeutig mit der Arbeitnehmertätigkeitverbundene Schäden eintreten, alle anderen bislang von ihr gewährten Leistungenvon der gesetzlichen Krankenversicherung bzw. der privaten Haftpflicht getragen werden; indiesem Sinne wären z.B. Wegeunfälle als allgemeines Lebensrisiko einzustufen und von derKrankenversicherung zu begleichen (BDA 1998, S. 21).• Grundsätzlich sollten Kumulationen von Versicherungsleistungen verhindert werden, die dasvormalige Arbeitseinkommen übersteigen. Im Falle gleichzeitiger Ansprüche an Unfall- undRentenversicherung sollten Altersrenten Vorrang vor Unfallrenten haben. Die Mindestquotefür die Minderung der Erwerbsfähigkeit sollte von 20% auf 30% angehoben werden,kleinere Unfallrenten „von Amts wegen abgefunden werden“ (BDA 1998, S. 32)• Die Arbeitslosenversicherung gewährte – unabhängig vom Familienstand – nur noch eineBasissicherung in Höhe von 60% des letzten Nettoverdienstes; die Bezugsdauer sollteunabhängig von zeitlichen Anwartschaften und Alter des Leistungsempfängers nur nochmaximal 12 Monate gewährt werden. Erwogen wird auch die Einführung eines abgesenktenEinstiegsarbeitslosengeldes, das aber nicht genauer spezifiziert wird. (BDA 1998, S. 35)• Zur Erhöhung der Beschäftigung insbesondere im Niedriglohnbereich und unter Berufungauf den Grundsatz der Subsidiarität soll ein Kombilohnmodell für Sozialhilfeempfängereingeführt werden: Erwerbseinkommen unterhalb des Sozialhilfesatzes würden nur degressivauf die Sozialhilfeleistung angerechnet (BDA 1998, S. 36).• Zudem sollten Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe unter den rechtlichen Regelungen derSozialhilfe zusammengeführt und das arbeitsmarktpolitische Instrumentarium auch aufSozialhilfebezieher angewendet werden (BDA 1998, S. 37 ff.). Arbeitsfähige Sozialhilfebeziehersollten wie Arbeitslose behandelt werden, unterlassene Arbeitssuche zu Leistungskürzungenführen können (BDA 1998, S. 35).• Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik sollten aus Steuermitteln finanziert, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmendurch Eingliederungshilfen ersetzt werden.3.2.10 Die Stellungnahme der KirchenAuch die evangelische und die katholische Kirche haben in ihrem gemeinsamen Papier zur wirtschaftlichenund sozialen Lage in Deutschland Vorstellungen über die zukünftige Gestaltung dersozialen Sicherung entwickelt. Da es in diesem Papier aber um eine Stellungnahme zur heutigenSituation ging, haben diese Vorschläge eher den Charakter von Forderungen nach Abstellung36

eines Mangels; die dahinterstehende Vorstellung von Aufgaben und Instrumenten eines Systemssozialer Sicherung ergibt sich oftmals erst durch Umkehrschluß.Auch den Kirchen geht es im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik in erster Linie um eineAuseinandersetzung mit den Folgen der Arbeitslosigkeit und eine höhere Beschäftigung (vgl. Füreine Zukunft 1997, Ziff. 187 f., Ziff. 190). Grundsätzlich halten die Kirchen am bestehendenSozialversicherungssystem fest, denn trotz des gesamtwirtschaftlichen Wohlstandes seien GeldundGrundvermögen zu ungleich verteilt, als daß jeder in der Lage sei, sich aus eigener Kraftauch nur gegen elementare Lebensrisiken abzusichern; auch die Ergänzung der Sozialversicherungendurch ein steuerfinanziertes Transferleistungssystem solle erhalten bleiben (Füreine Zukunft 1997, Ziff. 178).• Auch die Kirchen fordern eine Herausnahme „versicherungsfremder Leistungen“ aus denSozialversicherungen, um die Lohnnebenkosten spürbar senken zu können; die unverzichtbarensollten über Steuern finanziert werden, um alle leistungsfähigen Bürgerinnen undBürger an den Aufwendungen zu beteiligen und den Faktor Arbeit zu entlasten (Für eineZukunft 1997, Ziff. 20). Zu solchen versicherungsfremden Aufgaben zählen die Kirchenauch Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik und die Finanzierung der deutschdeutschenVereinigung aus Versicherungsbeiträgen. Diese Lasten dürften nicht von denSozialversicherungen getragen werden, solange „wesentliche Bevölkerungsgruppen nichtzur Finanzierung der Sozialsysteme“ beitrügen (Für eine Zukunft 1997, Ziff. 188).• Gesamtgesellschaftliche Aufgaben, wie familienpolitisch motivierter Lastenausgleich, hingegensind für die Kirchen integraler Bestandteil der gesetzlichen Sozialversicherungen;insofern halten sie an der Mitversicherung Familienangehöriger und abgeleitetenAnsprüchen an die Sozialversicherungen fest. Voraussetzung für die weitere Beitragsfinanzierungsei aber eine weitgehende Übereinstimmung des Kreises der Beitragszahler unddem der Leistungsempfänger – einschließlich deren Familien (Für eine Zukunft 1997,Ziff. 189).• Die Aufwendungen für Kinder seien in realistischer Höhe von steuerlichen Belastungen freizustellen,das Kindergeld und das Erziehungsgeld so zu erhöhen, daß Kinder nicht Ursachevon Armut in Familien sein könnten; allein die Tatsache, Kinder zu haben, dürfe auch inden unteren Lohngruppen nicht Ursache für den Bezug von Sozialhilfe sein (Für eineZukunft 1997, Ziff. 197). Kindererziehungszeiten sollten zudem in der gesetzlichen Rentenversicherungstärker als bisher rentenanspruchsbegründend und rentensteigernd berücksichtigtwerden (Für eine Zukunft 1997, Ziff. 195).• Das umlagefinanzierte System der gesetzlichen Sozialversicherung muß auch aus Sicht derKirchen durch private Vorsorgeleistungen ergänzt werden. Dazu müsse die Vermögensbildungin Arbeitnehmerhand gefördert werden. Es wird zudem erwogen, die Absicherungdurch die gesetzlichen Sozialversicherungen für jene zu reduzieren, die „ohne starkeEinschränkungen des Lebensstandards“ Eigenvorsorge betreiben könnten (Für eine Zukunft1997, Ziff. 186). Die Altersvorsorge soll durch „andere Formen der Eigenvorsorge mitElementen einer betrieblichen Vorsorge ergänzt werden“ (Mehr Beteiligungsgerechtigkeit1998, S. 11 f.).37

• Die Sozialhilfe als „Letztsicherungssystem“ soll in ihrer gegenwärtigen Form erhaltenbleiben; allerdings gelte es, die vorgelagerten Sicherungssysteme „armutsfest“ zu gestalten.Dazu sollen sowohl das Arbeitslosengeld, die Arbeitslosenhilfe als auch die gesetzlicheRente „gesockelt“ werden, d.h. jeweils mindestens der Höhe des sozio-kulturellen Existenzminimumsentsprechen; die dadurch entstehenden höheren Aufwendungen für die Sozialversicherungensollen aus dem Steueraufkommen ausgeglichen werden (Für eine Zukunft1997, Ziff. 179).• Die Regelsätze der Sozialhilfe sollen sich am Bedarf orientieren und jährlich in Anlehnungan die durchschnittliche Einkommens- und Ausgabenentwicklung nicht nur der unterenLohngruppen, sondern aller Arbeitnehmer, fortgeschrieben werden. Eine Orientierung derRegelsätze an dem Lohnabstandsgebot halten die Kirchen für nicht immer sachgerecht, weilso der faktischen Bedürftigkeit von Familien mit mehreren Kindern wegen des unzureichendenLastenausgleichs nicht entsprochen werden könne (Für eine Zukunft 1997, Ziff. 180).Weiterhin sprechen sich die Kirchen dagegen aus, Geldleistungen der Sozialhilfe durchSachleistungen zu ersetzen und verweisen auf die Notwendigkeit einer Reform derBedarfsprüfung, die in ihrer gegenwärtigen Form viele Anspruchsberechtigte davon abhalte,Ansprüche auch geltend zu machen (Für eine Zukunft 1997, Ziff. 181).• Auch die Kirchen sprechen sich für eine nur eingeschränkte Anrechnung von Erwerbseinkommenauf gesetzliche Fürsorgeleistungen aus, um die (legale) Beschäftigung zu erhöhen,sehen allerdings ein Problem in der Bereitstellung geeigneter Arbeitsmöglichkeiten (Für eineZukunft 1997, Ziff. 181): Zentrales Problem sei die hohe Arbeitslosigkeit, die nicht durchdas Transfersystem behoben werden könne, andererseits aber auch nicht zur Einschränkungsozialer Sicherheit bei denjenigen führen dürfe, die auf diese Leistungen angewiesen seien(Für eine Zukunft 1997, Ziff. 186, Ziff. 190). Von Seiten der katholischen Kirche werdenexplizit befristete Einkommenszuschüsse als Instrument zur Entwicklung der Beschäftigung imNiedriglohnbereich in die Diskussion gebracht (Mehr Beteiligungsgerechtigkeit 1998,S. 10).• Eine Einbeziehung der Beamten in die gesetzlichen Sozialversicherungssysteme wird nichtvorgeschlagen, allerdings soll die Eigenbeteiligung der Beamten an ihrer Altersversorgungerhöht werden (Für eine Zukunft 1997, Ziff. 184).Auf den folgenden Seiten werden die behandelten Modelle und Vorschläge noch einmal tabellarischzusammengefaßt. Da das zugängliche und verwendete Material in seiner Aussagekraftund seinem Umfang sehr unterschiedlich war, sind in den Tabellen nicht immer alle Felderbesetzt, obwohl die Parteien und Verbände auch in diesen Fällen oftmals eine klare Meinungvertreten. Sofern diese aber den verwendeten Materialien nicht eindeutig zu entnehmen war,werden sie nicht angeführt. Die Vorschläge des Bundesverbandes mittelständische Wirtschaft(BVMW) sind in der Tabelle nicht aufgeführt, da sie einerseits weder umfassend noch in denVorschlägen konsistent sind.38

Abbildung 5: Tabellarische Synopse der betrachteten Modelle: Soziale GrundsicherungSPDBÜNDNIS 90/Die GrünenCDUF.D.P.PrimäreOrientierungArmut verhindern Armut verhindern BeschäftigungVerfahrensvereinfachung/BeschäftigungGrundsicherungbedarfsabhängigeGrundsicherungbedarfsorientierteGrundsicherungSozial-/ ArbeitslosenhilfealsMindestsicherungbedarfsabhängigeGrundsicherung– Sicherungsniveausozio-kulturellesExistenzminimum/pauschalierteSozialhilfesätzesozio-kulturellesExistenzminimum; biszur FeststellungpauschaliertDM 800,- für Alleinstehende,DM 560.- jeHaushaltsmitglied, ggf.MehrbedarfszuschlägeSozial-/ Arbeitslosenhilfe;Ablehnung einer„zumutbaren“ Arbeit ziehtKürzung nach sichExistenzminimum,abhängig vonpersönlichenLebensumständen durchdegressive Anrechnungeigener Einkommenauch darüber hinaus– SicherungsfunktionAufstocken nichtexistenzsichernderEinkommen/ VermögenAufstocken nichtexistenzsichernderEinkommen/ Vermögen;Beiträge an Kranken-,Pflege-, ggf.Arbeitslosenversicherungliegt der Saldo vonTransferleistungsansprüchenundSteuerschuld unterhalbdes Existenzminimumswird bis dahinaufgestockt– Finanzierung aus Steueraufkommen aus Steueraufkommen aus Steueraufkommen– LeistungsartpauschalierteGeldleistungenpauschalierteGeldleistungenGeldleistungen, nichtzweckgebunden– Anspruchsberechtigt– Anspruchsvoraussetzungen– Anspruchsberechtigung– LeistungspflichtDritter– Leistungsstelle– Status imGesamtsystemWohnbevölkerungBedürftigkeit/Einkommensarmuteigene Erwerbsarbeitnicht möglich/ nichtzumutbarEhepartner; Kinder undEltern, die im selbenHaushalt lebenjeweilige SozialversicherungsträgerErgänzung des Systems;ersetzt „Hilfe zumlaufendenLebensunterhalt“Wohnsitz oder rechtmäßigerAufenthalt inDeutschlandBedürftigkeit/EinkommensarmutLebensunterhaltdauerhaft odervorübergehend nicht zubestreitennur innerhalb vonHaushalts-/ Lebensgemeinschaftenjeweilige SozialversicherungsträgerErgänzung des Systems;ersetzt „Hilfe zumlaufendenLebensunterhalt“ undLeistungen nachAsylbewerbergesetzEinkommens-/VermögensarmutHöhereTransferleistungsansprüchealsSteuerschuldHöhereTransferleistungsansprüchealsSteuerschuldFinanzämterErsetzt Sozial-/Arbeitslosenhilfe,Wohngeld, BAföG,Kinder- undErziehungsgeld sowiesteuerliche Freibeträge39

PDSZukunftskommissionASU BDA KirchenArmut verhindernBeschäftigung/ neuesVerständnis von ArbeitPrivatisierung sozialerSicherungWettbewerbsfähigkeit desStandortes Deutschlandund der deutschenUnternehmenBeschäftigung;Soziale EthikBedarfsorientierteGrundsicherungSozialhilfe, „Bürgergeld“für BürgerarbeitPrivate Pflichtversicherung/SozialhilfeSozialhilfe„Sockelung“ derSozialversicherungen;Kindergeld,SozialhilfeDurchschnittlicherSozialhilfesatz:DM 1.425,- (zzgl.Krankenversicherungsbeitrag,ggf. Wohngeld)„auskömmliche“Minimalsicherung;existentielle Risikenwerden gesichert;Sozialhilfeniveau wirdgesenktSozialhilfeSozialhilfesatz;unterlassene Arbeitsuchezieht Kürzung nach sichBedarfsorientiert;in jedem Fall wirdzumindest dasSozialhilfeniveaualsGesamteinkünftegarantiertAufstocken nichtexistenzsichernderEinkommen; Beiträge zurKrankenversicherungVersorgung Bedürftiger inHöhe Sozialhilfesatz/Pfändungsgrenze;Übernahme derVersicherungsbeiträgevom Bund ausSteueraufkommenpauschalierteGeldleistungen„Lebensmittelpunkt inDeutschland“Einkommens-/VermögensarmutErgänzung des Systems;ersetzt „Hilfe zumlaufendenLebensunterhalt“ undLeistungen nachAsylbewerbergesetz„Bürgergeld“ alsexperimentelle Ergänzung40

Abbildung 6: Tabellarische Synopse der betrachteten Modelle: SozialversicherungssystemSPDBÜNDNIS 90/Die GrünenCDUF.D.P.gesetzlicheSozialversicherungenbleiben bestehenbleiben bestehen– Beitragsbemessungsgrenze– Sozialversicherungspflichtig– Rentenversicherung– Arbeitslosenversicherung– Krankenversicherung– Pflegeversicherungalle DauerarbeitsverhältnisseStärkung privater undbetrieblicherAltersvorsorgebefristeter„Kombilohn“: max. 6-monatige LohnzuschüsseundNichtanrechnung fürEmpfänger vonArbeitslosenhilfeBeurteilung derLeistungen nachgesundheits- undsozialpolitischen Wertverstärkt überindividuelle Kapital- /Vermögensbildung;höhereRenteneintrittsalter;gleitender Übergangin RenteKombilohn: nichtexistenzsicherndeLöhne werden durchBürgergeldaufgestocktSozialhilfe„versicherungsfremdeLeistungen“nur noch „Hilfe inbesonderenLebenslagen“steuerfinanziertnur noch „Hilfe inbesonderenLebenslagen“engere Verzahnungmit aktiverArbeitsmarktpolitik;Leistungen fürAsylbewerber sollengekürzt werdensteuerfinanziertsonstiges41

PDSZukunftskommissionASU BDA Kirchenbleiben bestehen;grundsätzlich alsIndividualversicherung;Arbeitgeberanteil alsWertschöpfungsabgabe„deutlich erhöht“alle Erwerbstätigen,unabhängig von Verdienstund StundenzahlLeistungen auf dasNiveauexistenzsichernderVersorgung gesenkt;ergänzt durchkapitalgedeckteZusatzversicherungen[Verschiebung derGewichte von Beitrags- zuSteuerfinanzierung]grundsätzlichIndividualversicherung;Versicherungspflicht beifreier Wahl desVersicherungsträgers(Kontrahierungszwangfür Versicherer)nur Grundsicherung,ergänzt durch privatekapitalgedeckteZusatzversicherungen;Verminderung oderStreichungbeitragsfreierAnrechnungszeitenbei DM 8.400,- einfrieren,bis Durchschnittslohngleich BemessungsgrenzefamilienpolitischmotivierterLastenausgleich alsintegraler Bestandteil;evtl. Reduzierung derLeistungen derSozialversicherungenfür witschaftlich StarkebeitragsfreieSozialversicherung fürErziehungs- undPflegezeitenexistenzsicherndeTransferansprüche imAlter, unabhängig vonvormaligem EinkommenMindestsicherung„Bürgerrente“ ca. DM1.200,-; Zuzahlungen fürHaushaltsmitgliederbeitragsfreieSozialversicherung fürErziehungs- undPflegezeiten; unbefristetesArbeitslosengeld inGrundsicherungshöhe,auch ohne AnwartschaftBeitragsfreieSozialversicherung fürErziehungs- undPflegezeitenbeitragsfreieSozialversicherung fürErziehungs- undPflegezeitenKonsequentereDurchsetzung derZumutbarkeitsanordnung;Arbeitsförderungsteuerfinanziert; engereVerflechtung von aktiverArbeitsmarktpolitik undSozialhilfeGrundversorgunggrundsätzlich vomEinzelnen selber zutragen; bei Bedürftigkeitdurch SozialhilfeVersicherungspflicht füralle, sofern sie nichtnachweislich ausreichendprivate Vorsorge getroffenhaben; Grundsicherungauf SozialhilfeniveauKontrahierungszwang fürVersicherungsträger;Beiträge alsWettbewerbspreis nachRisikoprivatisiert; keinePflichtversicherung; fallsdoch, VersicherungspflichtgrenzeeinführenZusammenführung vonArbeitslosen- undSozialhilfeaktive Arbeitsmarktpolitiksteuerfinanziertnur noch „Hilfe inbesonderen Lebenslagen“Kombi-Lohn fürSozialhilfeempfänger mitdegressiver Anrechnungweiterhin sowohl Sach- alsauch Geldleistungen;Bedarfsprüfungreformierensteuerfinanziert bzw.(re)privatisiertSteuerfinanziertgesetzlicher Mindestlohn;erhöhtes Kindergeld (DM570,- bis DM 740,-)unabhängig vonEinkommen der Eltern;Abschaffung derArbeitslosenhilfeAuszahlung auch derArbeitgeberbeiträge an dieArbeitnehmer; Steuer undSozialabgaben vonArbeitnehmer abzuführenAuszahlung auch derArbeitgeberbeiträge an dieArbeitnehmer;Sozialabgaben vonArbeitnehmer abzuführenUnfallversicherung nur fürUnfälle bei und währendder Arbeit; keineKumulation vonLeistungen übervormaliges ArbeitsentgelthinausLohnabstandsgebot nichtals absolutes Maß42

Abschließend soll noch auf den Bericht der Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftungeingegangen werden, die selbst wiederum drei Modelle präsentiert; die ersten zwei dieserModelle sind in ihren Grundzügen schon in den zuvor dargestellten Modellen erläutert und inden Synopsen konzeptionell verortet worden.3.2.11 Die Stellungnahme der Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-StiftungAuch für die Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung steht die Schaffung neuerArbeitsplätze bzw. neuer Beschäftigungsverhältnisse im Vordergrund, denn „es gehört zu denBinsenweisheiten, daß die beste Sozialpolitik eine erfolgreiche Beschäftigungspolitik ist“(Zukunftskommission 1998, S. 259). So befürwortet sie im Grundsatz alle Vorschläge, mittelseiner geeigneten Kombination von niedrigen Erwerbseinkommen und ergänzendenSozialeinkommen einen Niedriglohnbereich jenseits bereits bestehender Beschäftigungsfelder zuschaffen (Zukunftskommission 1998, S. 249). Eine bloße Veränderung der Regeln zurAnrechnung von Sozialleistungen bei eigenem Erwerbseinkommen aber lehnt dieZukunftskommission mit dem Hinweis auf die im Vergleich zum jetzigen Zustand dann zwangsläufighöheren Kosten, vor allem aber wegen der bei diesem Verfahren immer gegebenenUngleichbehandlung von Sozialleistungsbeziehern und „Nur-Einkommensbeziehern“ in gleichenBeschäftigungsverhältnissen ab; zudem würden durch eine Veränderung der Anrechnungsregelnkeine zusätzlichen Arbeitsplätze geschaffen, weil sich die Arbeitskosten für den Arbeitgeber nichtverringerten (Zukunftskommission 1998, S. 249 f.).Ähnlich wie die F.D.P. spricht sich die Zukunftskommission für ein Bürgergeldsystem im Sinneeiner negativen Einkommenssteuer aus (Zukunftskommission 1998, S. 262).• Mit diesem Bürgergeld würden existierende Barrieren zwischen Sozial- undBeschäftigungssystem beseitigt und neue, zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten vor allemim bislang nicht rentablen Bereich einfacher privater Dienstleistungen geschaffen werdenkönnen.• Für die Zukunftskommission handelt es sich beim Bürgergeld um ein präventives Instrumentzur Vorbeugung gegen Arbeitslosigkeit, weil im Zuge der Verrechnung von Steuerschuld undEinkommenskraft existenzsichernde Einkommen auch im Niedrigstlohnbereich gewährleistetwürden.• Wie schon beim F.D.P.-Modell ausgeführt, sollen im Bürgergeld (fast) alle steuerfinanziertenSozialleistungen zusammengeführt werden; Schwierigkeiten werden nur bei derEinbeziehung der Arbeitslosenhilfe gesehen, die als steuerfinanzierte Leistung eigentlich aufdas Fürsorgeprinzip zurückzuführen ist, deren Gewährung aber von der Erfüllung vonAnwartschaften abhängig und deren Höhe lohn-bezogen ist, sich somit also an dasVersicherungsprinzip anlehnt. Das beitragsfinanzierte Sozialversicherungssystem bliebevom Bürgergeld weitgehend unberührt, nur sog. „versicherungsfremde Leistungen“, die imgesetzlichen Sozialversicherungssystem eine Mindest- bzw. Grundsicherung gewährleistensollen, würden entbehrlich (Zukunfts-kommission 1998, S. 253).43

• Durch die Zusammenfassung der jeweils individuellen Ansprüche auf Sozialtransferleistungenin Abhängigkeit von der jeweiligen Lebenssituation sei das Bürgergeld kein füralle absolut gleicher pauschalierter Betrag, sondern nach individuellen „Sozial- undBedürftigkeitsmerkmalen differenziert“ (Zukunftskommission 1998, S. 254). Damit erfülltediese Form des Bürgergeldes eine Grundsicherungsfunktion, die die jeweils individuellenLebenslagen und Lebenssituationen berücksichtigte.• Zur Sicherstellung ausreichender Arbeitsanreize sollten eigene Erwerbseinkünfte nach denVorstellungen der Zukunftskommission nur zum Teil angerechnet werden. Aus Gründen derFinanzierbarkeit hält die Zukunftskommission einen Anrechnungssatz von unter 45% fürnicht möglich, zur Sicherung des Arbeitsanreizes einen Anrechnungssatz von über 60% nichtfür sinnvoll, und schlägt eine Anrechnung zu 50% vor (Zukunftskommission 1998, S. 257).• Zentraler Vorteil des Bürgergeldsystems ist für die Zukunftskommission dessen Haushaltsneutralität.Durch die rein verwaltungsmäßige Vereinfachung der Verrechnung vonSozialtransfer- und Erwerbseinkommen erfolge keine Absenkung des Niveaus sozialerSicherung, sei aber auch kein erhöhtes Steuervolumen erforderlich.• Die Zukunftskommission sieht Beschäftigungseffekte durch das Bürgergeld nicht nur durchdie Erschließung neuer Beschäftigungsfelder in bislang nicht existenten Niedrigstlohnbereichengegeben, sondern auch durch die erhöhte Akzeptanz von Arbeitszeitverkürzungenohne Lohnausgleich, die dadurch erfolgen würde, daß bei einemAnrechnungssatz von 50% eine mit der Arbeitszeitverkürzung verbundene Lohneinbuße inLeichtlohngruppen – also bei denjenigen, die einen Anspruch auf Transferzahlungen haben– zur Hälfte durch das Bürgergeld kompensiert würde (Zukunftskommission 1998, S. 258).• Zusammenfassend sieht die Zukunftskommission die Vorteile des Bürgergeldsystems in derErhaltung und zusätzlichen Schaffung von Arbeitsplätzen in Leichtlohngruppen insbesondereim Dienstleistungsbereich, in der erhöhten Akzeptanz von aus beschäftigungspolitischenGründen notwendigen Arbeitszeitverkürzungen und den analog begründeten verbessertenMöglichkeiten zur Einrichtung und Besetzung von Teilzeitarbeitsplätzen sowie in derTransparenz, der Zuverlässigkeit und der nicht-diskriminierenden Ausgestaltung des Bürgergeldes(Zukunftskommission 1998, S. 259). Zudem würde durch die Verwaltungs- undVerfahrensvereinfachung die übermäßig aufgeblähte Sozialbürokratie zurückgeführt, diesich durch das Nebeneinander von Sozialtransfer- und Steuersystem entwickelt habe, ohnedaß es bei den Erwerbstätigenhaushalten zu deutlichen Umverteilungseffekten gekommensei (Zukunftskommission 1998, S. 261).Weil aber die Zukunftskommission die Überführung des derzeitigen Systems sozialer Sicherungin ein Bürgergeldsystem wegen der damit verbundenen notwendigen Umgestaltung sowohl desSozialleistungs- als auch gleichzeitig des Steuer- und des Beschäftigungssystems für politischkaum durchsetzbar hält, spricht sie sich – quasi als second-best-Lösung – für lohnergänzendeEinkommenszuschüsse aus (Zukunftskommission 1998, S. 262). Im Gegensatz zum Bürgergeldmodellbedürfe es zur Realisierung lohnergänzender Einkommenszuschüsse keinerÄnderungen im System sozialer Sicherung oder im Steuersystem, auch würde die technischadministrativeAbwicklung aus Sicht der Zukunftskommission keine Probleme aufwerfen, wenndie Zuschüsse durch die Arbeitgeber ausgezahlt und gegenüber dem Finanzamt als Abzüge vonder Steuerschuld verrechnet würden (Zukunftskommission 1998, S. 263 f.).44

• Auch lohnergänzende Einkommenszuschüsse bewirkten wie das gerade vorgestellte Bürgergeldmodelleine Öffnung des Beschäftigungsmarktes in einen bislang noch nicht existentenNiedriglohn-Bereich.• Notwendig sei aber die Festlegung eines Mindestlohns unterhalb der derzeitigenLeichtlohntarife, von dem ab nicht existenzsichernde Erwerbseinkommen analog demKombilohnmodell durch staatliche Zuschüsse bis auf das Existenzminimum aufgestocktwürden.• Um die Anreizfunktion eigenen Erwerbseinkommens zu erhalten, soll mit steigendemErwerbseinkommen der Zuschuß nicht in vollem Umfang der Einkommenserhöhungreduziert werden, sondern analog dem oben vorgestellten Bürgergeldmodell das eigeneErwerbseinkommen nur anteilig angerechnet werden. Dieser Anrechnungssatz erfülle zudemdie Funktion, ein „kollusives Zusammenwirken zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern zuLasten des Fiskus zu verhindern“ (Zukunftskommission 1998, S. 263).• Damit dieses Kombilohnmodell aber tatsächlich neue, zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeitenherbeiführen könne, müsse die Förderung grundsätzlich unbefristet und nichtnur besonderen „Problemgruppen“ gewährt werden; auch dürfe sich die Förderung nichtnur auf vorher festgelegte „gesellschaftlich förderungswürdige Tätigkeiten“ beschränken.Andernfalls sei die Gefahr groß, daß dieses Instrument nur Mitnahmeeffekte induziere undnicht zur Generierung neuer Beschäftigungsfelder führe. (Zukunftskommission 1998,S. 264 f.)Weil aber die Eröffnung eines Niedrigstlohnbereiches nicht ohne und erst recht nicht gegen dieGewerkschaften durchzusetzen sei, diese solchen Vorschlägen aber skeptisch gegenüberstünden,präsentiert die Zukunftskommission als third-best-Lösung einen Vorschlag, der dieSenkung der Sozialversicherungsbeiträge bei Beibehaltung auch der gegenwärtigen Tarifstrukturvorsieht. Dadurch würden sich die Netto-Lohneinkommen der Arbeitnehmer erhöhen, gleichzeitigaber die Arbeitskosten der Arbeitgeber gesenkt. Diese Senkung der Sozialversicherungsbeiträgesolle degressiv gestaltet sein und bei einem bestimmten Nominallohnniveau auslaufen.Dadurch würden wiederum die Leichtlohngruppen gefördert und eine Erweiterung in denNiedrigstlohnbereich möglich. Damit diese Stärkung des Niedriglohnbereichs aber nicht zuLasten der sozialen Sicherung gehe, sollten die Beschäftigungsverhältnisse rechtlich weiterhin alssozialversicherungspflichtig und sozialversichert behandelt werden; der effektive Beitragsausfallin den Sozialversicherungskassen solle aus Steuermitteln ersetzt werden (Zukunftskommission1998, S. 267 f.). Für die Zukunftskommission wäre dieses Modell der gesenkten Sozialversicherungsbeiträgefür Niedrigeinkommen „die bei weitem beschäftigungswirksamste Form,in der die derzeit diskutierte Entlastung der Kassen von „versicherungsfremden Leistungen“verwirklicht werden könnte“. (Zukunftskommission 1998, S. 268)Für die Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung stellen die drei vorgestellten Modelle– Bürgergeld, lohnergänzende Einkommenszuschüsse und Verzicht auf Sozialbeiträge beiNiedriglohneinkommen – jeweils abgestufte Instrumente zur Erschließung neuer, zusätzlicherBeschäftigungsbereiche im Niedrig- und Niedrigstlohnbereich dar.45

Im nachfolgend wiedergegebenen Überblick stellt die Kommission die zentralen Bestandteiledieser drei Modelle noch einmal einander gegenüber:Abbildung 7: Bürgergeld, lohnergänzende Einkommenszuschüsse, Verzicht auf Sozialbeiträge.Ein ÜberblickQuelle: Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung: Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, sozialer Zusammenhalt,ökologische Nachhaltigkeit. Drei Ziele – ein Weg, Bonn, 1998, S. 26846

4. Soziale Grundsicherung in EuropaAbschließend sollen den theoretischen Modellen, wie sie Parteien und Verbände auf derGrundlage der Erfahrungen mit dem bestehenden System sozialer Sicherung in Deutschland indie Diskussion bringen, realisierte Alternativen sozialer Sicherung in den Staaten der europäischenUnion und ausgewählten Ländern zur Seite gestellt werden.Nicht nur vor dem Hintergrund der Globalisierung und des verstärkten internationalen Wettbewerbsum Wirtschaftskraft und Arbeitsplätze befinden sich auch die verschiedenen Systemesozialer Sicherung im Vergleich. Auch das Bestreben, der Ausgestaltung der EuropäischenUnion in Form einer Wirtschaftsunion eine Sozialunion folgen zu lassen, stellt die Frage nachdem Bestand und der Beständigkeit nationaler sozialer Versicherungssysteme (Hanesch 1998,S. 15). Während Ende der 80er/ Anfang der 90er Jahre Vergleiche des deutschenSozialversicherungssystems mit anderen Systemen sozialer Sicherung vornehmlich im Rahmender Wertediskussion erfolgten, finden sie heutzutage zumeist unter dem Gesichtspunkt derKostenkonkurrenz insbesondere im Bereich der Arbeitskosten statt. Da dieser Konkurrenzkampfvor allem zwischen den Wirtschaftsblöcken der Triade Westeuropa–Nordamerika–Südost-Asienund im wesentlichen innerhalb dieser Wirtschaftsblöcke geführt wird, sind unter finanzwirtschaftlichenund finanzwissenschaftlichen Aspekten die Systeme sozialer Sicherung imangrenzenden Ausland von besonderer Bedeutung.4.1. Grundzüge sozialer Mindestsicherung in den Staaten derEuropäischen UnionDie folgende kurze Übersicht betrachtet deshalb die Gemeinsamkeiten und Unterschiede in denRegelungsbereichen einer sozialen Mindestsicherung in den Ländern der Europäischen Union;eine darüberhinausgehende Betrachtung der sozialen Sicherungssysteme insgesamt auch nur füreinzelne Länder würde aufgrund der Vielfalt in den Details den Rahmen dieser Arbeit deutlichsprengen 19 .4.1.1 Die KonstruktionsprinzipienInnerhalb der Europäischen Union, die mittlerweile fast ganz Westeuropa umfaßt, lassen sich ineiner ersten Unterteilung vier Modelltypen sozialer Sicherung unterscheiden: das skandinavische,das angelsächsische und das kontinentaleuropäische Sicherungsmodell sowie dieSysteme „rudimentärer Sicherung“ Südeuropas (Hanesch 1998, S. 15 f.). Während sich dasskandinavische Modell dadurch auszeichnet, daß in allen Versicherungssystemen mit Ausnahmeder Arbeitslosenversicherung allen Bürgern gleiche steuerfinanzierte Sicherungsleistungen in der19 Eine solch detaillierte Darstellung der Sicherungs- und Sozialversicherungssysteme innerhalb der Staaten derEuropäischen Union findet sich in: (MISSOC 1997). Die nachfolgende Übersicht faßt die Aussagen der MISSOC-Studie zur Mindestsicherung in Europa unter dem Blickwinkel der jeweiligen Konstruktionsgrundsätze zusammen.47

Form von Bürgerrechten zustehen, spielen im angelsächsischen Modell Fürsorgeleistungen beiBedürftigkeit die größere Rolle; im kontinentaleuropäischen Modell hingegen liegt die Hauptlastder sozialen Sicherung auf den Sozialversicherungen, während die südeuropäischen Länder dieVerantwortung für die soziale Sicherung noch immer im wesentlichen den Familien und denWohltätigkeitsnetzen zuweisen (Hanesch 1998, S. 15 f.; vgl. auch Europäische Kommission1998, S. 146 f.).4.1.2 Die rechtliche RegelungIn den meisten europäischen Staaten ist die soziale Mindestsicherung jeweils einheitlich undgesetzlich geregelt, lediglich in Spanien, Italien und Österreich wird die soziale Sicherungunterhalb der Ebene des Nationalstaates geregelt; während in Spanien die Regelungshoheit beiden 17 autonomen Regionen liegt, sind in Österreich die einzelnen Bundesländer und in Italiendie einzelnen Regionen für die soziale Mindestsicherung verantwortlich. Griechenland undPortugal verfügen demgegenüber über kein allgemeines System sozialer Mindestsicherung; seitJuli 1997 wird in Portugal Familien aber zumindest ein gewisses Mindesteinkommen zurErfüllung der Grundbedürfnisse garantiert ( Europäische Kommission 1998, S. 45).In fast allen Ländern besteht ein subjektives Recht auf Leistungen der allgemeinen beitragsunabhängigenMindestsicherung, einzig in Großbritannien werden die Entscheidungen über dieGewährung dieser Leistung jeweils von unabhängigen Schiedsgerichtsbeamten getroffen, denenauch die Auslegung der Bestimmungen obliegt; in Irland besteht ähnlich wie in Finnland einRechtsanspruch nur auf die nationalen Regelleistungen, weitere Pauschalzulagen oder Zulagenfür z.B. die Miete können aber von den lokalen Behörden nach eigenem Ermessen gewährtwerden.4.1.3 Die primäre OrientierungNicht nur in Deutschland wird versucht, mit den Systemen sozialer Sicherung drei oftmals miteinanderverbundenen Problemen gleichzeitig zu begegnen: der Arbeitslosigkeit, der Armut undder sozialen Ausgrenzung. Deshalb steht zwar in den meisten Ländern der Europäischen Uniondie Gewährleistung eines Existenzminimums und die Vermeidung von Einkommensarmut imVordergrund, eine Verfestigung von Sozialhilfe- bzw. Mindestsicherungsbezug bei bestimmtenPersonen bzw. Personengruppen soll aber vermieden werden. Aus diesem Grund wird in allenStaaten der Europäischen Union der Leistungsbezug – wenn möglich – mit Maßnahmen zurberuflichen und sozialen (Re)Integration verknüpft (vgl. Europäische Kommission 1998, S. 45ff.). So werden in fast allen Staaten der Europäischen Union Einkünfte, die von Leistungsbeziehernaus Beschäftigung oder Berufsausbildung erworben werden, zumindest für einengewissen Zeitraum nicht bzw. nur degressiv auf die Leistungshöhe angerechnet und die (Wieder)Eingliederung in den Arbeitsprozeß in einigen Ländern mit Maßnahmen der aktivenArbeitsmarktpolitik unterstützt (MISSOC 1997, S. 414 ff.).So reicht denn auch die Spannweite der Ziel-Bestimmung für die Mindestsicherung von derSicherung des Bestreitens „elementarer Lebenskosten“ in Spanien bis hin zur Sicherung vonMindesteinkommen in Verbindung mit der Förderung sozialer und beruflicher Integration von48

Leistungsempfängern in Frankreich (MISSOC 1997, S. 386 ff.). Vorrangig aber ist in allenbetrachteten Systemen eine eventuell bestehende Leistungsverpflichtung der beitragsfinanziertenSozialversicherungen: Die Mindestsicherung stellt in allen genannten Ländern stets nur einInstrument einer Letztsicherung dar (MISSOC 1997, S. 396 ff.).4.1.4 Das SicherungsniveauWie die unterschiedlichen Orientierungen hinsichtlich der Aufgaben der Mindestsicherungunterscheiden sich auch deren jeweilige Höhe und deren jeweiliger Umfang. Währendbeispielsweise in Frankreich, Irland und Großbritannien die Regelbedarfssätze durch die(National-)Regierung festgelegt werden, befanden in Schweden bislang die für die Sozialhilfezuständigen Gemeinden jeweils eigenständig über die Höhe der sozialen Mindestsicherung: Die„Nationale Behörde für Gesundheit und Wohlfahrt“ sprach nur Empfehlungen für Richtwerteaus; erst seit 1997 gibt es nationale Tarife für die Sozialhilfe (Europäische Kommission 1998, S.45). Auch in Spanien, Italien und Österreich bestimmen heute noch die Regionen bzw. dieBundesländer eigenverantwortlich die Regelsätze für ihren Bereich. In Dänemark schließlichorientiert sich die Höhe der Mindestsicherung am Höchstbetrag der Leistungen bei Arbeitslosigkeit:Personen mit Kindern erhalten 80%, Personen ohne Kinder 60% dieses Betrags; für Unter-25jährige gilt ein Sondersatz. In Finnland erhalten alleinstehende Bedürftige eine Mindestsicherungin Höhe von 80% der staatlichen Vollrente, die ggf. durch Familienzuschläge aufgestocktwird.Die konkrete Höhe der Mindestsicherung variiert in den einzelnen Staaten jeweils nach Haushaltstypund Haushaltsgröße. Zusätzlich werden in den meisten Ländern Familienbeihilfengewährt; diese werden in Finnland und Schweden als Teil des Familieneinkommens voll, inÖsterreich je nach Bundesland unterschiedlich auf die Leistungen der Mindestsicherungangerechnet. In Großbritannien wie in Irland hingegen werden zwar Zulagen für Familien undAlleinerziehende gezahlt, ansonsten aber sind dort Familienlastenausgleich und Einkommenshilfeim Rahmen der Mindestsicherung vollständig voneinander getrennt.Innerhalb Spaniens, Italiens und Österreichs finden sich aufgrund der regionalen bzw. kommunalenVerfaßtheit der Mindestsicherungsträger und ihrer Regelungskompetenz deutlich unterschiedlicheRegelsätze. Dies war bis 1997 auch in Schweden der Fall.4.1.5 Die SicherungsfunktionWie in Deutschland auch, werden durch die Mindestsicherung bzw. den EinkommenszuschußEinkommen bzw. Vermögen unterhalb des jeweils definierten Existenzminimums bis zu diesemaufgestockt. Neben diese Grundsicherung treten in Irland und Italien Beihilfen für außerordentlicheBedürfnisse. In allen Staaten der Europäischen Union werden zudem faktisch dieKosten einer notwendigen medizinischen Versorgung durch die Mindestsicherung übernommen(MISSOC 1997, S, 418 ff.).49

Die Mindestsicherung wird in der Regel zeitlich unbefristet bis zum Ende der Notlage gewährt,einzig Frankreich, Spanien und Italien sehen grundsätzlich eine Befristung des Leistungsbezugsvor, die aber durch Verlängerungen den individuellen Bedarfslagen angepaßt werden können.Die Leistungen der Mindestsicherung werden in allen Ländern in regelmäßigen Abständen – inder Regel jährlich – entweder der Entwicklung des Preisniveaus oder der Entwicklung der Rentenbzw. der Löhne angepaßt; während aber z.B. die Anpassung in Belgien und Luxemburg beieiner Steigerung der Verbraucherpreise um über 2% bzw. 2,5% automatisch erfolgt, wird sie inDänemark und Spanien jährlich neu bestimmt.Als nicht beitragsabhängige Grundsicherungselemente im Alter treten in Belgien, Spanien,Irland und Portugal Altersrenten bzw. ein garantiertes Mindesteinkommen für ältere Menschen,in Großbritannien eine Altersrente für Über-80jährige neben die allgemeine Mindestsicherung.Im Falle von Invalidität werden in Belgien, Frankreich, Irland, Italien, Portugal und GroßbritannienEinkommensersatzhilfen oder ggf. Eingliederungsbeihilfen gewährt, die das eigeneEinkommen bis auf das Niveau der Mindestsicherung aufstocken; in Portugal bestehen Rentenansprüchefür Behinderte ohne Ansprüche an die Rentenversicherung, in Spanien für ChronischKranke und Behinderte mit einer Erwerbsfähigkeitsminderung von über 65%.4.1.6 Die FinanzierungWie schon bei der Betrachtung der theoretischen Modelle deutlich wurde, lassen sich kollektiveSicherungssysteme in marktwirtschaftlich organisierten Gesellschaftssystemen nur als Mischformenvon Solidar- und Beitrags-Leistungs-Systemen organisieren. So finden sich in allenStaaten der Europäischen Union Mischfinanzierungen aus Beitragseinnahmen und Steueraufkommen;zum Teil werden – wie z.B. in Belgien, Frankreich und Luxemburg – zusätzlichzweckgebundene Sozialsteuern erhoben (Hanesch 1998, S. 21). Auch die im wesentlichengemeinsame Finanzierung der Beitragsaufkommen durch Arbeitgeber und Versicherte istallgemeines Charakteristikum der europäischen Systeme sozialer Sicherung, wenngleich derAnteil der Arbeitgeberbeiträge in allen Ländern der Europäischen Union in den Jahren seit1980 zu Lasten der Versichertenbeiträge und der Steuerfinanzierung zurückgegangen ist(Hanesch 1998, S. 21; vgl. Europäische Kommission 1998, S. 56 f.).Im Falle der Mindestsicherung unterscheiden sich die europäischen Staaten aber im Detail teilsdeutlich: Werden in Frankreich, Großbritannien und Irland die Mittel für die Mindestsicherungzu 100% vom Staat aufgewandt, und sind es in Luxemburg und den Niederlanden immerhinnoch 90%, so müssen in Italien, Schweden und Spanien die Kommunen bzw. die Regionenallein für die Leistungsverpflichtungen aufkommen. In Dänemark und Finnland gilt eine Lastenteilungzwischen Staat und Kommunen, in Belgien eine Leistungsverteilung auf den Staat unddie Wohlfahrtsverbände. In Österreich schließlich sind primär die Bundesländer leistungsverpflichtet,ergänzt durch Sozialhilfeverbände und Kommunen (Euroatlas 1997, S. 134 ff.).50

4.2 Ausgewählte LänderbeispieleAuf den ersten Blick und in der Form der kategorisierenden Zusammenfassung zeigen sich alsozwischen den Systemen sozialer Mindestsicherung, wie sie innerhalb der Europäischen Unionrealisiert sind, keine eklatanten Unterschiede, sieht man von dem Fehlen eines ausgebautenSystems in Griechenland, Portugal und bis 1997 auch in Spanien ab: Die Unterschiede liegenim Detail der Gesamtsysteme sozialer Sicherung, denn die Mindestsicherung greift in allenbetrachteten Staaten erst dann, wenn eine Sicherung über die „normalen“ Sicherungssystemenicht mehr gegeben ist. Deshalb sollen zum Abschluß die Systeme sozialer Sicherung in dreiausgewählten Ländern – Dänemark, den Niederlanden und Frankreich – noch detaillierterbetrachtet werden. Im Vergleich dieser drei Länder mit Deutschland und untereinander zeigt sichdie Vielfalt der Gestaltungsmöglichkeiten im System sozialer Sicherung, wie sie sich trotz desbehaupteten nivellierenden Charakters von "Globalisierung" und Standortwettbewerb nicht nurdenken läßt, sondern schon realisiert ist.4.2.1 Soziale Sicherung in DänemarkDas dänische System sozialer Sicherung gehört in der Klassifikation Haneschs zu den Modellendes skandinavischen Typs: Das System sozialer Sicherung ist im wesentlichen steuerfinanziert,lediglich die Arbeitslosenversicherung als freiwillige Versicherung der Arbeitnehmer gegen dieökonomischen Folgen der Arbeitslosigkeit wird allein aus Arbeitnehmerbeiträgen gespeist,während die privatrechtlich organisierte Arbeitsschadenversicherung (Unfallversicherung), diedie Unternehmen gegen die Risiken und Kosten von Arbeitsunfällen und Berufskrankheitensichert, hauptsächlich durch die Arbeitgeber finanziert wird. Die obligatorische Zusatzrente zursteuerfinanzierten Volksrente schließlich wird zu einem Drittel aus Arbeitnehmer- und zu zweiDritteln aus Arbeitgeberbeiträgen finanziert; sie stellt – ebenso wie die Unfallversicherung – eineMischform aus Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren dar (Köhler 1998, S. 229).Das steuerfinanzierte staatliche Sicherungssystem sichert alle Dänen bzw. Wohnbürger vor Notlagenim Alter, durch Krankheit oder bei Invalidität: Es existiert eine kollektive Verantwortlichkeitdes Staates für die wichtigsten sozialen Risiken – mit Ausnahme der ökonomischen Folgen vonArbeitslosigkeit. Diese Absicherung wird flankiert durch eine Vielzahl sozialpolitischer Maßnahmenwie z.B. den umfassenden Familienschutz oder die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall.Es handelt sich somit um ein „universalistisches“ System sozialer Sicherung (Köhler 1998,S. 227)Die Leistungsgewährung erfolgt im dänischen System sozialer Sicherung im großen und ganzenauf der Grundlage des Solidarprinzips. So sind weder Leistungen der Krankenversicherungnoch Alters- oder Invalidenrenten von irgendwelchen vormaligen Beitrags- oder auch nurSteuerzahlungen abhängig; maßgeblich für ihre Gewährung ist allein die Erfüllung einesgenerellen Leistungsanspruchs, also der Eintritt des „Versicherungsfalls“ (Köhler 1998, S. 226).Eine Abweichung von diesem Prinzip findet sich nur dort, wo keine direkten Leistungsansprüchebestehen – z.B. bei Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen – oder, wie bei der Zusatzrente, privatwirtschaftlicheVersicherungselemente greifen (vgl. Köhler 1998, S. 226 ff.).51

Wie bei der Krankenversicherung erfolgt die Leistung der Sozialhilfe in einer Kombination vonSach-, Geld- und Beratungsleistungen. Die Mittel der Sozialhilfe werden vorzugsweise für dievorbeugende Beratung zur Abwendung sozialer Probleme verwendet, die Geldleistungen dienender Sicherung des wirtschaftlichen Existenzminimums.Ziel des dänischen Systems sozialer Sicherung ist die schnelle und kostengünstige „Hilfe auseiner Hand“; deshalb sind Renten- und Krankenversicherungen lokal bzw. regional organisiertund werden von den jeweiligen lokalen und regionalen Gemeinden verwaltet (Köhler 1998,S. 233 f.). Die Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche der einzelnen Sozialversicherungenerfolgt nicht nach formal-juristischen Kriterien, sondern nach den Kriterien inhaltlicher Zweckmäßigkeit.So umfaßt die Gesundheitsversorgung nicht nur die unmittelbare medizinische Versorgung,sondern auch die Heimkrankenpflege, die Heimhilfen, die Betreuung von Pflegeheimenund Altenwohnungen sowie alle Rehabilitationsleistungen.Insgesamt ist das dänische System sozialer Sicherung auf die Versorgung der Bürger ausgerichtet:Mit Ausnahme der Mindestsicherung als Fürsorgeleistung bei Bedürftigkeit werden dieLeistungen unabhängig von einer individuellen Bedürftigkeit gewährt. Allerdings ist der Staat erstdann zur Leistung verpflichtet, wenn die aus einer privaten Leistungsverpflichtung resultierendeVersorgung abgelaufen ist, wie z.B. bei der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, die der Arbeitgeberzu tragen hat und die die Kommunen nach 20 Tagen für maximal weitere 52 Wochenübernehmen (Köhler 1998, S. 229 f.): Auch das dänische System sozialer Sicherung beruht alsoauf einer Form des Subsidiaritätsprinzips. So entsteht z.B. für den Einzelnen ein einklagbaresRecht auf Sozialhilfe, wenn er nachweist, sich selbst ausreichend um Erwerbseinkommen bemühtzu haben; auch erhält nur derjenige die Möglichkeit einer Reintegration in den Arbeitsmarktüber Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, der eine private Arbeitslosenversicherung abgeschlossenhat, die dokumentiert, daß er für die Risiken aus einer abhängigen Beschäftigung vorgesorgthat.4.2.2 Soziale Sicherung in den NiederlandenIn den Niederlanden finden seit einigen Jahren Reformen des Systems sozialer Sicherung statt,mit denen eine bewußte Trennung von gesellschaftlich zu erbringenden und individuell zusichernden Leistungen herbeigeführt werden soll. Das niederländische System sozialer Sicherunggehört, der Klassifikation Haneschs folgend, zu den Modellen des kontinentaleuropäischenTyps: Die Leistungen werden im wesentlichen durch Beiträge finanziert, das Gewicht liegt aufden Sozialversicherungen. Den privaten Versicherungen kommt dabei infolge derfortschreitenden Senkung des Leistungsniveaus und der Einschränkung des Kreises derAnspruchsberechtigten bei den gesetzlichen Sozialversicherungen eine immer größereBedeutung zu; dies gilt insbesondere für die kapitalgedeckte betriebliche Alterssicherung sowiefür die privaten Krankenversicherungen (Kötter 1998, S. 340).Die staatlichen Sozialversicherungen sichern im Alter, bei Invalidität, beim Tod des Unterhaltsverpflichteten,bei Krankheit, Arbeitslosigkeit und Pflegebedürftigkeit; eine spezielle gesetzlicheUnfallversicherung gibt es nicht, ihre Aufgaben aber sind durch die anderen Versicherungssystemeabgedeckt.52

Das niederländische Sozialversicherungssystem ist zweigliedrig: Neben die Versicherung derniederländischen Bevölkerung als Ganzes in den sogenannten Volksversicherungen treten diestaatlichen Arbeitnehmerversicherungen, in denen die Arbeitnehmer und ihreFamilienangehörigen versichert sind. Während die Volksversicherungen die Grund- bzw.Mindestsicherung übernehmen, leisten die Arbeitnehmerversicherungen Lohnersatz beiEinkommensausfall: Die Arbeitnehmerversicherungen beinhalten also die Krankengeldversicherung,die Erwerbsunfähigkeitsversicherung und die Arbeitslosenversicherung sowie diemedizinische Versorgung als Ergänzung zur Versicherung gegen außergewöhnliche Krankheitskostendurch die Volksversicherung; das Krankenversicherungssystem nimmt also eineZwischenstufe ein, da in ihm zwar grundsätzlich alle Einwohner der Niederlande versichert sind,bestimmte Sachleistungen aber nur Arbeitnehmern, Arbeitslosen und Rentnern gewährt werden(vgl. Kötter 1998, S. 340 f.).Die Finanzierung der Volksversicherungen erfolgt aus Arbeitnehmerbeiträgen, einzig dieKrankenversicherungen werden von Arbeitgebern und Arbeitnehmern gemeinsam finanziert. DieBeiträge für die Arbeitnehmerversicherungen, wie die Invaliditäts- oder die Arbeitslosenversicherung,werden hingegen entweder allein von den Arbeitgebern oder aber von Arbeitnehmernund Arbeitgebern zusammen aufgebracht (Kötter 1998, S. 344 f.); die Beiträge derArbeitgeber können dabei je nach betrieblichem Invaliditätsrisiko bzw. Industriezweig variieren.Vollständig steuerfinanziert ist nur die Frühinvalidenversicherung, da der durch sie versichertePersonenkreis keine eigenen Beiträge aufweisen kann; Frühinvalide im Sinne des Gesetzesmüssen seit ihrem 17. Lebensjahr erwerbsunfähig sein (Kötter 1998, S. 344).4.2.3 Soziale Sicherung in FrankreichIn Frankreich, nach Haneschs Kategorisierung wie die Niederlande ebenfalls ein Land miteinem kontinentaleuropäischen System sozialer Sicherung, gibt es über 100 Einzelsysteme, diesich in vier große Blöcke unterteilen lassen: das allgemeine System, die Sondersysteme, die fürdie Landwirtschaft zuständigen Systeme und die Systeme für die Selbständigen außerhalb derLandwirtschaft. Während das allgemeine System die Mehrheit der Arbeitnehmer in Industrie undHandel, aber auch Studenten, Behinderte und die Empfänger bestimmter Leistungen in denFällen Krankheit, Mutterschaft, Invalidität und Tod, Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten, Alterund Verwitwung sichert, werden in den Sondersystemen nur sehr wenige Personen erfaßt undzum Teil nur gegen bestimmte Risiken abgesichert, während die Sicherung der anderenBereiche ebenfalls durch das allgemeine System erfolgt; im Bereich der Landwirtschaft gibt es jeein Sicherungssystem für die Betreiber landwirtschaftlicher Betriebe und die Arbeitnehmer in derLandwirtschaft, während für die Selbständigen je ein System für die Handwerker, die Gewerbetreibendenund die freien Berufe deren Sicherung übernimmt. Einzig das Krankenversicherungssystemumfaßt alle selbständigen Berufe in einem einzigen System, wenn auch mit einer Vielzahlvon Versicherungsträgern (MISSOC 1997, S. 76).Im allgemeinen System sind grundsätzlich alle abhängig Beschäftigten aus dem Industrie-,Handels- und Dienstleistungssektor pflichtversichert, unabhängig von der Art der Beschäftigungoder der Art und Höhe der Entlohnung. Eine freiwillige Versicherung ist darüberhinaus in derKranken- und Mutterschaftsversicherung, in der Alters-, der Invaliden- und der Arbeitsunfallversicherungmöglich; die freiwillige Alterssicherung steht auch Personen offen, die Kinder53

versorgen oder Behinderte unentgeltlich pflegen, sowie Franzosen, die außerhalb Frankreichsals Arbeitnehmer beschäftigt sind. (Kaufmann 1998, S. 241).Auch im französischen Sozialversicherungssystem erfolgt eine Mitversicherung Dritter, derenUmfang allerdings je nach Versicherungsleistung zum Teil stark variiert. So erhalten Familienversicherteaus der Mutterschaftsversicherung nur Sachleistungen, während EigenversicherteMutterschaftsgeld als Lohnersatzleistungen erhalten. Die Versicherungsleistungen der Krankenkassenerstrecken sich demhingegen im Rahmen der Mitversicherung Dritter nicht nur auf dieFamilienangehörigen, „sondern auch auf den Lebensgefährten oder eine Person, die vomVersicherten uneingeschränkt unterhalten wird“ (Kaufmann 1998, S. 242).Die Leistungserfüllung erfolgt im Krankheitsfall wie in Deutschland durch Kostenerstattung bzw.Rechnungsbegleichung. Grundsätzlich aber sind bis auf wenige Ausnahmen alle Leistungen derKrankenversicherung mit einer Selbstbeteiligung des Versicherten versehen, die von 20% beiHonoraren im Krankenhaus bis zu 65% bei Medikamenten reicht; diese Selbstbeteiligung kannaber wiederum durch Zusatzversicherungen verringert werden (Kaufmann 1998, S. 242).Im Falle der Altersversorgung unterscheidet das französische Alterssicherungssystem die Basisrenteund die obligatorische Zusatzrente, die von den jeweiligen Zusatzversorgungskassen fürArbeitnehmer, für leitende Angestellte bzw. Angestellte des öffentlichen Dienstes gewährtwerden. Das Erreichen der Altersgrenze für den Rentenbezug beendet allerdings nicht automatischdas Arbeitsverhältnis des Arbeitnehmers, „eine erzwungene Verrentung ist nichtzulässig“ (Kaufmann 1998, S. 243); bei einer Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses über diesenZeitpunkt hinaus wird allerdings keine Rente gewährt (MISSOC 1997, S. 249).5. Herausforderungen für die Ausgestaltung einersozialen (Grund-)SicherungGlobalisierung und ein marktzentrierter Wettbewerbsfetischismus stellen nicht nur gewachseneStrukturen in Frage, sondern auch die Grundlage des Sozialwesens zur Disposition. In einer Zeitund Welt des beschleunigten Wandels ändern sich Bedarfe und Notwendigkeiten – auch derexistentiellen Sicherung. Doch gibt es Anforderungen, die nicht nur aus dem gesellschaftlichenSelbstverständnis erwachsen, sondern für das Überleben einer Gesellschaft unter den gegebenenBedingungen unabdingbar sind. Aus dem Blickwinkel einer nachhaltigen und sozialverträglichenEntwicklung in einer marktwirtschaftlich organisierten „entwickelten“ Gesellschaftsind dies:1. Die Verständigung auf das Ziel einer sozialen Grundsicherung. Dazu bedarf es einerkritischen Überprüfung von Ansprüchen und Notwendigkeiten; nicht finanztechnischeFragen, sondern Fragen nach Sinn und Zweck sozialer Sicherung – Wertfragen – müssengestellt werden. Ob – und wenn, aus welchem Grund – Transferleistungen an jeneerfolgen, die auch ohne diese Leistungen wirtschaftlich stark genug wären, sich selber zusichern und zu versorgen, ist die eine Frage. Wichtiger aber ist die Frage, ob die Systeme54

sozialer Sicherheit das gewährleisten (können), was sie vorrangig leisten sollen: Die Verhinderungexistentieller Armut und sozialer Ausgrenzung.2. Die Tatsache, daß es trotz des gesamtwirtschaftlichen Reichtums in Deutschland und derhohen materiellen Aufwendungen für das System sozialer Sicherung Armut und weiterhinmateriell existenzbedrohende Risiken in Deutschland gibt, führt zu zwei konkretenForderungen: Erstens zur Forderung einer Armutsberichtserstattung, die gesellschaftlicheBedarfe sozialer Sicherung dokumentiert, zweitens zur Forderung einer Armutsfestigkeit desSystems sozialer Sicherung, die grundsätzlich und in jedem Fall ein Abrutschen unter dieSchwelle der Existenzsicherung unmöglich werden läßt.3. Das System sozialer Sicherung muß institutionell armutsfest sein, d.h. es darf nicht nurformal-rechtlich Ansprüche auf eine Grund- bzw. Mindestsicherung gewähren, sondernmuß diese auch so gestalten, daß sie faktisch in Anspruch genommen werden (können).Die deutsche Sozialhilfe erfüllt aufgrund der Stigmatisierung der Sozialhilfeempfängerinfolge der fehlenden gesellschaftlichen Akzeptanz sowie der historisch gewachsenen Artund Weise der Bedürftigkeitsprüfung und Leistungsgewährung diese Aufgabe nicht.4. Das System sozialer Sicherung muß materiell armutsfest sein, d.h. die Sicherung desExistenzminimums – wie auch immer definiert – muß unbedingt und absolut sein. Einegesellschaftlich organisierte Grund- bzw. Mindestsicherung darf nicht politisiert werden,indem „gesellschaftliches Fehlverhalten“ mit Entzug oder Reduktion der existentiellenSicherung sanktioniert wird.5. Solange sich die Gesellschaft als Gemeinwesen versteht, muß ein Lastenausgleich zwischendenen, die die Lasten tragen und denen, die davon profitieren, daß sie diese Lasten nichttragen, erfolgen. Hier ist insbesondere an den Familienlastenausgleich aber auch an denAusgleich struktureller Benachteiligungen zum Beispiel auf dem Arbeitsmarkt zu denken.Ob dieser Lastenausgleich innerhalb oder außerhalb der Sozialversicherungssystemeerfolgt, ist hingegen eine Frage der gesellschaftlichen Übereinkunft.6. Auch nicht marktfähige oder nicht marktgängige Arbeiten, die aber als für die Gesellschaftnotwendig oder wünschenswert angesehen werden, dürfen nicht mehr mit dem Verzichtoder dem Verlust sozialer Sicherung „bestraft“ werden. Die Veränderungen in der Wirtschafts-und Gesellschaftsstruktur einerseits und der Vermögens- und Einkommensverteilungandererseits rücken die Frage nach einer Neuverteilung der Lasten zwischen denGenerationen und den Geschlechtern in ein neues Licht. Auch hier bedarf es eines neuengesellschaftlichen Konsenses – nicht weil das System andernfalls nicht mehr finanzierbarbleibt, sondern weil es zunehmend den Bezug zur gesellschaftlichen Realität verliert.7. Soziale Mindestsicherung ist als „Letztsicherung“ immer als Hilfe im Einzelfall zu verstehen,wie kollektiv die Systeme auch ausgestaltet sein mögen. Damit aber müssen einzelfallbezogeneHilfen möglich sein, die im Rahmen standardisierter und pauschalierter Geldleistungssystemenur schwerlich zu realisieren sind. Deshalb müssen auch weiterhin Sachleistungenim Einzelfall möglich sein – nicht weil sich bei ihnen die Bedürftigkeit deutlicherprüfen läßt, sondern weil nur sie Ermessensspielräume und damit Situationsbezogenheit derEntscheidungen erlauben.55

Der Ausblick auf die in den anderen Ländern der Europäischen Union realisierten Systemesozialer Sicherung dokumentiert: Auch im zusammenwachsenden Europa ist eine Ausgestaltungder Sicherungssysteme, die die Geschichte der jeweiligen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnungberücksichtigt und die Mentalität der Bürger beachtet, möglich. So sollten weder die derzeitigefinanzielle Situation der Sozialversicherungssysteme bzw. die absolute Höhe der Kosten noch dieErwartung einer gesamteuropäischen Regelung der sozialen Sicherung leitend für die Aus- oderUmgestaltung des deutschen Systems sozialer Sicherung sein, sondern die Notwendigkeit,gesellschaftlich erkannte Mißstände sozialverträglich abzustellen. Existentielle Risiken, die nichtdas physische Überleben, sondern die soziale Integration bedrohen, sind gesellschaftlichdefiniert und unterliegen damit der steten Diskussion über Wertvorstellungen, nicht nur finanztechnischerMöglichkeiten. Diese Diskussion gilt es verstärkt zu führen, wenn nicht gar, sie erstwieder ins Bewußtsein zu holen.56

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AnhangAbbildung 8: Leistungen der SozialversicherungenQuelle: Jürgen Zerche und Fritz Gründger: Sozialpolitik – Einführung in die ökonomische Theorie der Sozialpolitik,2. Aufl., Düsseldorf, 1996, S. 11065

Abbildung 9: Zentrale Daten zur Beitragspflichtigkeit von ArbeitnehmernQuelle: Soziale Sicherheit, Heft 1/1998, S. 2766

statt eines GlossarsÄquivalenzprinzip .......................................................9Arbeitslosenhilfe.......................................................14Bedarfsprinzip ...........................................................17Bürgerarbeit...............................................................31Bürgergeld .................................................................27FDP-Modell..........................................................27Modell der Kommision für Zukunftsfragen ...31Fürsorgeprinzip..........................................................10Geldleistungsprinzip .................................................10Grundrenteallgemeine.......................................................21Modell des BVMW.............................................33Grundsicherungbedarfsabhängige ................................................20soziale ......................................................................8Kapitaldeckungsverfahren .........................................9Kausalitätsprinzip .....................................................35Kombilohn.................................................................27LeistungserbringungAusgestaltung der................................................14Prinzipien der.......................................................9 fLeistungsfinanzierungAusgestaltung der................................................13Prinzipien der.........................................................9LeistungsgewährungAusgestaltung der................................................13Prinzipien der......................................................... 9Leistungsprinzip....................................................... 17LeistungsverpflichtungAusgestaltung der............................................... 14Prinzipien der....................................................... 10Marktwirtschaftsoziale ..................................................................... 6moral-hazard.............................................................. 17Sachleistungsprinzip................................................... 9Solidarprinzip .............................................................. 9soziale Grundsicherung............................................ 8soziale Sicherungangelsächsisches Modell ................................... 47Ausgestaltung der............................................... 11kontinentaleuropäisches Modell....................... 47Konzeption der..................................................7, 8skandinavisches Modell..................................... 46Sozialhilfe ................................................................... 8Sozialprinzip................................................................ 7Sozialversicherung .................................................. 13Subsidiaritätsprinzip................................................... 7Umlageverfahren ........................................................ 9Versicherungsprinzip ............................................... 10Versorgungsprinzip .................................................. 10Wettbewerbsprinzip ................................................... 767