Ursachen für die Überlastung der Bremer Ausländerbehörde

Gutachten
Ursachen für die Überlastung der
Bremer Ausländerbehörde –
unter besonderer Berücksichtigung der
politischen Steuerung
vorgelegt von Albert Timmer
Bremen, den 05.05.2006
IN DER BREMISCHEN BÜRGERSCHAFT
SCHLACHTE 19/20
28195 BREMEN
TEL.: 0421/30 11-0
FAX: 0421/30 11-250

Vorwort
Seit Jahren steht die Bremer Ausländerbehörde in der Kritik. Wer kennt das nicht: lange
Warteschlangen, mehrmaliges Vorsprechen, fehlende Schriftstücke, mangelhafte Aktenführung
und keiner geht ans Telefon. Die Missstände sind seit langem bekannt. Organisationsuntersuchungen,
die im Auftrag des Senators für Inneres durchgeführt wurden, unternahmen
den Versuch, die Arbeitsstrukturen und –Abläufe zu optimieren, haben aber nichts
gebracht. Neu zugeschnittene Zuständigkeitsbereiche und der Umzug in die Stresemannstraße
ändern nichts an der unfreundlichen und ineffizienten Praxis im Ausländeramt. Im
Gegenteil: die Anzahl an Beschwerden über die unzumutbaren Wartezeiten für eine Beantragung
oder Verlängerung des Aufenthaltes steigt, obwohl die Zahl der nach Bremen zugewanderten
Menschen bereits seit Jahren kontinuierlich abnimmt.
Von Anfang an haben die Grünen bezweifelt, dass ausschließlich organisatorische Probleme
der Grund für die ineffiziente Arbeit der Ausländerbehörde ist. Vielmehr lag für uns
auf der Hand, dass die politische Steuerung, sprich die Vorgaben des Innensenators, sich
nicht nur negativ für die Betroffenen sondern auch auf die Arbeitsabläufe auswirken. Rund
3.500 kurzfristig geduldete Menschen im Land Bremen bedeuten eben nicht nur versperrte
Integrationsperspektiven, vor allem für junge Menschen, sondern auch eine vermeidbare
Dauerbelastung für die Behörde.
Um die Hintergründe dieser Missstände aufzudecken, beauftragte die Grüne Bürgerschaftsfraktion
den langjährig erfahrenden Rechtsanwalt und Ausländerrechtsexperten Albert
Timmer mit dem hier vorliegenden Gutachten. Die Untersuchung rückt damit erstmalig die
politischen Vorgaben durch den Senator für Inneres und deren Auswirkungen auf die Praxis
in den Mittelpunkt. Im Zentrum steht dabei die Frage, warum der Bremer Senat die
Ermessensspielräume und alternativen Handlungsmöglichkeiten des neuen Zuwanderungsgesetzes,
zum Beispiel bei der Vermeidung von Kettenduldungen, nicht ausschöpft, wie
dies andere Bundesländer tun.
Die grüne Bürgerschaftsfraktion wird die in dem Gutachten gewonnen Erkenntnisse zum
Bestandteil ihrer Arbeit innerhalb und außerhalb der Bremischen Bürgerschaft machen.
Der doppelte Nutzen einer veränderten Steuerung der Ausländerbehörde werden verbesserte
Integrationsmöglichkeiten für bisher an den Rand gedrängte Menschen - und damit für
uns alle - und eine effektivere Arbeit einer zentralen Bremer Behörde sein.
Wir danken Albert Timmer für seine Arbeit und sein weit über den ursprünglichen Auftrag
hinausgehendes Engagement und wünschen allen Leserinnen und Lesern eine erkenntnisreiche
Lektüre.
Dr. Matthias Güldner
Stv. Fraktionsvorsitzender
1

Inhaltsverzeichnis
I. Fragestellung und Zielsetzung des Gutachtens 4
1. Die Ausländerbehörde Bremen in der Kritik 4
2. Fragestellung, Untersuchungsgegenstände und Akzentsetzung
des Gutachtens 5
3. Eine persönliche Anmerkung 8
II. Die Rechtsquellen des Ausländerrechts 10
III. Die Ausländerbehörde Bremen 13
1. Aufgaben und Tätigkeitsbereiche der Ausländerbehörde Bremen 13
2. Die Ausländerbehörde Bremen und ihre Einbindung in die Verwaltungs-
struktur des Bundeslandes Bremen 14
2.1. Zurückliegende Untersuchungen zu Struktur und Arbeitsorganisation
der Ausländerbehörde Bremen 16
2.2. Fazit der zurückliegenden Untersuchungen 18
IV. Allgemeine politische und verwaltungsinterne Steuerungsvorgaben für
die Auslände rbehörde Bremen 20
1. Ermessensspielräume und unbestimmte Rechtsbegriffe im Ausländerrecht 20
2. Die Steuerung der Ausländerbehörde durch Rechtsverordnungen,
Erlasse und Anwendungshinweise 21
3. Die Steuerung der ausländerrechtlichen Behördenentscheidungen in Bremen
durch Erlasse und Anwendungshinweise des Senators für Inneres 22
V. Besondere Steuerungsvorgaben für den Bereich der geduldeten Ausländer
und die Möglichkeiten zur Vermeidung von „Kettenduldungen“ 25
1. Die geduldeten, ausreisepflichtigen Ausländer 25
2. Die Anwendungsbereiche des § 25 AufenthG unter besonderer
Berücksichtigung der bremischen Anwendungshinweise 31
3. Die Gestaltung der gesetzlichen Regelungen in § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG 32
3.1. Die Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis für einen
vorübergehenden Aufenthalt gem. § 25 Abs. 4 AufenthG 34
3.1.1. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gem. § 25 Abs. 4 S. 1 AufenthG
34
2

3.1.2. Die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis wegen einer
außergewöhnlichen Härte gem. § 25 Abs. 4 S. 2 AufenthG 37
3.2. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis bei einem längerfristigen
Ausreisehindernis gem. 25 Abs. 5 AufenthG 38
3.2.1. Ausreisehindernis und Zumutbarkeit der Ausreise 39
3.2.2. Der Ausschluss der Anwendung des § 25 Abs. 5 AufenthG
durch Erlasse gem. § 60 a AufenthG 41
3.2.3. Zeitliche Prognose und Ausreisehindernis 43
3.2.4. Der Ausschluss des „verschuldeten Ausreisehindernisses“ 43
3.2.5. Die Berücksichtigung der allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen
gem. § 5 AufenthG 45
3.2.6. Die Ermessensreduzierung nach 18-monatiger Duldung
gem. § 25 Abs. 5 S. 2 AufenthG 48
3.3. Die Anwendung des § 25 AufenthG in der ausländerbehördlichen Praxis
anhand von Fallbeispielen 48
4. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach der Härtefallregelung des § 23 a
AufenthG 54
VI. Die Steuerung der Ausländerbehörde durch die Setzung besonderer Schwerpunkte
- Das Beispiel des Problembereichs der „Doppelidentitäten“ 55
VII. Die Umsetzung des „One-Stop-Goverments“ beim Zugang zum
Arbeitsmarkt 60
VIII. Die Zusammenarbeit zwischen Ausländer- und Sozialbehörde im Rahmen
Der Mitteilungspflichten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz 66
1. Sozialleistungsbezug und Asylbewerberleistungsgesetz 66
2. Die Anspruchseinschränkung gem. § 1a AsylbLG 67
3. Der Ausschluss der Anwendung des SGB XII gem. § 2 Abs. 1 AsylbLG 70
IX. Die Antragsbearbeitung durch die Ausländerbehörde Bremen, die
Bearbeitung der Widerspruchsverfahren und die Erhebung von
Untätigkeitsklagen 73
X. Zusammenfassung 80
3

I. Fragestellung und Zielsetzung des Gutachtens
1. Die Ausländerbehörde Bremen in der Kritik
Seit Jahren wird mit immer wiederkehrender Regelmäßigkeit über Missstände in der Bremer
Ausländerbehörde berichtet. Kritik, die vor allem von Seiten der Betroffenen und deren
Interessensvertretern 1 geführt wird und ihren Niederschlag auch in der Berichterstattung
der Medien findet.
Die Kritik ist vielfältig und unterschiedlich. Sie betrifft inhaltliche Entscheidungen der
Behörde mit negativen Folgen für die Betroffenen, beispielsweise über Ausweisungen und
Abschiebungen. Sie betrifft aber auch die Art und Weise, wie die Behörde mit den Betroffenen,
ihren Anliegen, Anträgen etc. umgeht. Fälle von unfreundlicher bis willkürlicher
Behandlung der betroffenen Bürger durch Behördenmitarbeiter, lange Wartezeiten, vergebliche
Vorsprachen, fehlende Informationsvermittlung, mangelnde Kommunikationsfähigkeit
der Behördenmitarbeiter und unzureichende telefonische Erreichbarkeit.
„Lange Schlangen, schlechter Service, unfreundliche Mitarbeiter“ so berichtete bspw. ‚die
tageszeitung’ (taz) im Juni 2001; einen "Ort staatlich sanktionierter Diskriminierung"
nannte die frühere Bremer Ausländerbeauftragte Dagmar Lill die Ausländerbehörde im
Jahre 2001 (taz vom 19. Juni 2001).
Drei Jahre später erklärte der damalige Bremer Innensenator Kuno Böse in einer Presseerklärung:
„Die Ausländerbehörde, die als Abteilung des Stadtamtes Anlaufstelle für die rund 64.000
in der Stadt Bremen lebenden Ausländer ist, wird Schritt für Schritt zu einem modernen
Dienstleistungszentrum umgestaltet. .... Bestandteile dieser Umstrukturierung sind die
Schaffung kundenfreundlicher Räumlichkeiten, verlängerter, der Privatwirtschaft angepasster
Öffnungszeiten, die Einrichtung eines Service-Points, eine bessere telefonische
Erreichbarkeit der Mitarbeiter, eine verbesserte Motivation der Beschäftigten und eine
höhere Qualität und Effektivität der Arbeit der Ausländerbehörde“ (Pressemitteilung des
Senators für Inneres und Sport vom 07. März 2003).
Die Räumlichkeiten sind nach dem Umzug heller und freundlicher geworden. Ein Service-
Point wurde eingerichtet. Geändert hat sich an den grundlegenden Missständen aber offenbar
wenig:
So berichtete bspw. Radio Bremen am 22. August 2005 in der Regionalsendung ’Buten un
Binnen’ in einem Beitrag über die Verhältnisse bei der Ausländerbehörde und stellte fest,
dass an einem beliebigen Werktag bereits morgens vor sechs Uhr eine Schlange von 66
Menschen vor der Behörde warte. Ein Wartender, der schließlich die Wartenummer 24
zog, berichtete, dass er bereits seit vier Uhr morgen angestanden habe, um überhaupt noch
eine Wartenummer zu erhalten. Eine Anwältin berichtete, dass sie oft über zwei bis drei
Wochen vergeblich versuchen würde, den zuständigen Sachbearbeiter zu erreichen. Die
Leiterin der Behörde erklärte, dass man nicht den Service leisten könne, der geleistet werden
müsse, weil nicht genügend Personal zur Verfügung stehe.
1 Auf die durchgehende Verwendung einer geschlechtsneutralen Begrifflichkeit wird wegen der besseren
Lesbarkeit verzichtet. Es wird insoweit um Nachsicht gebeten.
4

Es mag in der Natur der Sache liegen, dass sich diejenigen eher beschweren, die negative
Erfahrungen machen und die Entscheidungen der Behörde nicht nachvollziehen können.
Insbesondere dann, wenn es um derart existenzielle Fragen geht, ob man in diesem Land
weiter leben kann bzw. darf oder ob das Land, das mehr oder weniger zur Heimat geworden
ist, verlassen werden muss. Positive Erfahrungen hingegen fordern selten dazu heraus,
auch positive Kritik zu üben und diese sogar noch öffentlich zu machen. Dennoch fällt auf,
dass bei der alljährlichen Suche nach „Deutschlands freundlichster Ausländerbehörde“
durch den Stifterverband der Deutschen Wissenschaft, der „Alexander von Humboldt–
Stiftung“, bislang lediglich ein einziges Mal im Jahre 2003 die Außenstelle der Ausländerbehörde
an der Universität Bremen positiv erwähnt wurde. Die Ergebnisse werden in einem
jährlichen Jury-Bericht veröffentlicht 2 . Über die Hauptstelle der Ausländerbehörde
blieben die positiven Meldungen in den zurückliegenden Jahren, auch nach den Bemühungen
die altbekannten Missstände abzustellen, allerdings aus.
Die Tätigkeit der Ausländerbehörde bewegt sich in einem Spannungsfeld. Einerseits soll
sie kundenorientiert arbeiten und damit den Interessen und Problemen der Migranten und
Zuwanderer gerecht werden. Andererseits obliegt ihr die Funktion, dem im Gesetz zum
Ausdruck kommenden Interesse an einer Begrenzung und Steuerung der Zuwanderung, der
Überwachung und Prüfung der Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Aufenthalt von
Zuwanderern und Migranten nachzukommen. Dabei ist auch das Gesetz selbst von einem
doppelten Charakter, dem hergebrachten polizeirechtlichen Charakter und dem der neueren
Tendenz, Deutschland als Einwanderungsland zu betrachten und zu akzeptieren, geprägt.
Auch die politische Führung hat beide Elemente der ausländerpolitischen Zielsetzung zu
berücksichtigen. Nach einem mittlerweile zehn Jahre alten Beschluss der Bremischen Bürgerschaft
vom 10. Oktober 1995 sollen in Bremen Ermessensspielräume zu Gunsten der
betroffenen Ausländer genutzt werden, sofern dem nicht zwingende öffentliche Gründe
entgegenstehen 3 . Dieser Senatsbeschluss soll auch für die derzeitige Bremer Landesregierung
verbindlich sein, wie der derzeitige Innensenator Röwekamp in der Bremischen Bürgerschaft
noch im Dezember 2005 betonte.
2. Fragestellung, Untersuchungsgegenstände und Akzentsetzung des Gutachtens
Die Untersuchung setzt an diesem zuvor beschriebenen Spannungsfeld an und versucht
herauszuarbeiten, wo die maßgeblichen Ursachen für Missstände liegen, die von den Betroffenen,
ihren Interessensvertretern und den Medien immer wieder thematisiert worden
sind.
Dabei wird besonders der Frage nachgegangen, wie sich der Umgang der Behörde mit ausreisepflichtigen
geduldeten Ausländern darstellt und wie sich in diesem Zusammenhang
die politische Steuerung der Behörde auswirkt.
2
Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft, Pressestelle, Die Begründung der Jury „Deutschlands freundlichste
Ausländerbehörde“, jährliche Veröffentlichung.
3
Bremische Bürgerschaft, Drucksache 14/61, Beschluss auf Antrag der Fraktionen von SPD und CDU in der
Bremischen Bürgerschaft.
5

Die Hauptfragestellungen dieser Untersuchung:
• Erschweren und behindern verwaltungstechnische und politische Vorgaben und
strategische Entscheidung der senatorischen Behörde für Inneres, besonders im
Umgang mit ausreisepflichtigen Ausländern, das tägliche Geschäft des Amtes, versäumt
es die senatorische Behörde, durch entsprechende Verwaltungsanweisungen
die Arbeit des Amtes zu erleichtern und somit dem Bürgerschaftsbeschluss aus dem
Jahre 1995 gerecht zu werden?
• Werden dadurch die Chancen der AntragstellerInnen erschwert, einen für sie im
Rahmen der geltenden Gesetze zulässigen, positiven Bescheid zu bekommen?
• Werden dadurch die bremischen Verwaltungsgerichte zusätzlich belastet?
• Verzögern diese Einflüsse die Antragsbearbeitung über ein erträgliches und rechtlich
zulässiges Maß hinaus?
• Welche Möglichkeiten bestehen, um Verfahren im Interesse der betroffenen Bürger
im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten zu erleichtern und zu beschleunigen?
Untersuchungsgegenstände sind dabei:
• Die Nutzung von Ermessensspielräumen im Rahmen der geltenden Gesetze unter
besonderer Beachtung der vorhandenen Erlasse und Anwendungshinweise.
• Die Antragsbearbeitung und -bescheidung, bei Erteilung und Verlängerung von
Aufenthaltserlaubnissen, Niederlassungserlaubnissen und Duldungen.
• Die Verfahrenswege zwischen Ausländeramt und senatorischer Behörde, die Beteiligung
der Bundesagentur für Arbeit, der Sozialbehörde, Dauer der Beteiligungsverfahren,
Beteiligungsmöglichkeiten der Antragsteller und Arbeitgeber, (die Verbindung
zwischen Aufenthalts- und Arbeitserlaubnisbescheiden und ihr Zustandekommen).
• Die Kooperation mit weiteren externen Stellen, (Justiz, Polizeibehörden, Botschaften
und Konsulate (in Visumsverfahren), Bundesamt für Migration und Flüchtlinge,
Hauptgesundheitsamt etc.).
• Die Bearbeitung der Widerspruchsverfahren durch die senatorische Behörde, Dauer
der Verfahren, Untätigkeitsklagen gegen die senatorische Behörde.
• Klagen vor den Verwaltungsgerichten unter besonderer Berücksichtigung der Untätigkeitsklagen,
der Prozessvertretung vor den Verwaltungsgerichten und der Einbindung
der senatorischen Behörde in den gerichtlichen Verfahren, (das Verhalten
des Amtes und der senatorischen Behörde vor den Verwaltungsgerichten).
Die Untersuchung stützt sich, neben den gesetzlichen Vorschriften, im Wesentlichen auf
folgende Quellen:
- Rechtsverordnungen, Erlasse und Anwendungshinweise des Bundes, des Bremer Innensenators
und anderer Bundesländer,
6

- Gerichtsentscheidungen des Oberverwaltungsgerichts und Verwaltungsgerichts Bremen
und anderer Gerichte,
- zurückliegende Untersuchungen über die Ausländerbehörde Bremen,
- Berichte des Bremer Senats und senatorischer Behörden, Anfragen der politischen Parteien
in der Bremischen Bürgerschaft,
- Berichte der Bundesregierung auf Anfragen von politischen Parteien im Deutschen Bundestag,
- die Migrations- und Lageberichte der Bundesbeauftragten der Bundesregierung für Migration,
Flüchtlinge und Integration,
- die Auswertung von Fallakten aus der anwaltlichen Tätigkeit des Verfassers.
Zum letztgenannten Punkt ist anzumerken, dass insoweit versucht wurde, den Sachverhalt
der Fälle komprimiert und sachlich darzustellen. Bei der Auswahl der Fallbeispiele hat der
Verfasser einerseits Wert darauf gelegt, Fälle mit exemplarischem Charakter zu dokumentieren,
die andererseits aber auch eine gewisse Aussagekraft besitzen. Unter Wahrung der
Anonymität werden lediglich - soweit gerichtliche Verfahren stattgefunden haben - die
Aktenzeichen der Vorgänge mitgeteilt.
Akzentsetzung der Untersuchung
Der Verfasser konnte in dieser Untersuchung von vornherein nicht alle Bereiche des Ausländerrechts
und der behördlichen Ermessensausübung in der täglichen Praxis berücksichtigen.
Es musste eine Konzentration auf bestimmte Fragestellungen vorgenommen werden. Diese
Konzentration hat bewusst zum Themenbereich der ausreisepflichtigen Ausländer und dem
behördlichen Umgang mit ihnen geführt. Dies ergab sich aus hat mehreren Gründen:
- Nach den Angaben im Migrationsbericht 2005 4 betrug der Anteil der ausreisepflichtigen -
geduldeten - Ausländer 3,1 % an der Gesamtzahl der im Bundesgebiet lebenden Ausländer.
In der Bremer Ausländerbehörde werden hingegen etwa 1/3 aller Mitarbeiter in dem Bereich
beschäftigt, der für die ausreisepflichtigen Ausländer zuständig ist.
- Die Forderung nach konsequenter Abschiebung von ausreisepflichtigen Ausländern wird
immer wieder an die Behörden, in Bremen an den Senator für Inneres, herangetragen.
- Die Zahl der ausreisepflichtigen Ausländer, die nicht abgeschoben werden (können), ist
seit Jahren konstant, obwohl die Asylbewerberzahlen deutlich zurückgegangen sind.
- Ein Großteil der geduldeten Ausländer hält sich jedoch seit vielen Jahren in Deutschland
auf, ohne das Abschiebungen möglich sind. An der unbefriedigenden aufenthaltsrechtlichen
Situation dieses Personenkreises gibt es vielfältige Kritik, z.B. der Kirchen, der
Wohlfahrtsverbände und der Flüchtlingsinitiativen.
- Der Gesetzgeber hat mit dem neuen Zuwanderungsgesetz beabsichtigt, die Praxis der
Kettenduldungen zu modifizieren und Übergänge zu Aufenthaltsrechten zu erleichtern,
Kernpunkte sind insoweit die Regelungen in § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG.
4 Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der
Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland (im Folgenden: Migrationsbericht 2005), Berlin, August
2005, Anlage, Tabelle 12, S. 571.
7

Vor dem Hintergrund der Zielsetzungen des Zuwanderungsgesetzes und dem bereits oben
erwähnten Beschluss der Bremischen Bürgerschaft zur Nutzung von Ermessensspielräumen
soll in diesem Gutachten untersucht werden, von welchen rechtlichen Steuerungsmaßnahmen
die Ausrichtung der Behördentätigkeit begleitet wird und ob ggf. Alternativen
dazu vorhanden sind.
Dabei liegt es nahe, dass bei einem Übergang von geduldeten Ausländern mit einem langfristigen
oder dauerhaften Ausreisehindernis in ein Aufenthaltsrecht, der Behördenbereich,
der mit diesem Bereich betraut ist, deutlich entlastet werden kann und das Personal für
andere Aufgaben zur Verfügung steht.
Weiter wird der Verfasser sich den Bereichen der Zusammenarbeit der Ausländerbehörde
mit der Bundesagentur für Arbeit bei der Umsetzung des sogenannten „One-Stop-
Government“ durch die Vereinheitlichung von Arbeitserlaubnis- und Aufenthaltsregelungen
im neuen Zuwanderungsgesetz zuwenden. Nicht zuletzt soll in Bezug auf die Anwendung
des Asylbewerberleistungsgesetzes der Bereich der Zusammenarbeit zwischen Ausländer-
und Sozialbehörde untersucht werden.
Der Verfasser hat sich in dem Gutachten nicht mit dem strukturellen Wandel des Ausländerrechts
durch die Europäisierung des Ausländer- und Asylrechts auseinandergesetzt,
obwohl dies Gegenstand aktueller Diskussion und Kritiken ist 5 . Die Umsetzung von mittlerweile
elf EU-Richtlinien ist zum Zeitpunkt der Abfassung des Gutachtens in vollem
Gange. Das Bundesministerium des Innern (BMI) hat am 3. Januar 2006 den Entwurf eines
Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen
Union vorgelegt und auf der Internet-Seite der Bremer Innenbehörde ist erst jüngst der
Erlass vom 24. Februar 2006 zur einstweiligen Umsetzung der Richtlinien 2003/109/EG
des Rats vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten
Drittstaatsangehörigen veröffentlich worden 6 . Da diese Untersuchung sich
allerdings mit den Erfahrungen in der behördlichen Praxis auseinandersetzen will, schien
es angebracht, diese gesetzgeberischen Maßnahmen hier unberücksichtigt zu lassen.
Anhand der untersuchten Bereiche sollen auch exemplarisch die Verfahrenswege der Ausländerbehörde,
die Praxis der Antragbearbeitung und die Praxis der Zusammenarbeit mit
anderen Behörden dargestellt und problematisiert werden.
3. Eine persönliche Anmerkung
Der Leser dieser Untersuchung mag berücksichtigen, dass der Verfasser seit vielen Jahren
als Anwalt und Interessensvertreter von Migranten und Zuwanderern mit der Ausländerbehörde
zu tun hat. Diese täglichen Erfahrungen sind in die vorliegende Untersuchung eingeflossen.
Dabei ist dem Verfasser bewusst, dass Anwälte meist erst dann zu Rate gezogen
werden, wenn Schwierigkeiten auftauchen und die Betroffenen der Auffassung sind, ihre
Interessen würden nicht angemessen berücksichtigt. In der ausländerbehördlichen Praxis
wird es eine Vielzahl von täglichen Fällen geben, die ohne besondere Schwierigkeit für die
5 Z.B.: Stellungnahme des Deutschen Anwaltsvereins zum Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts-
und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union, Stellungnahme Nr. 8/2006, März 2006.
6 ABl. 2004 L 16, S. 44.
8

Betroffenen bearbeitet werden und keinen Grund zu Beanstandungen geben. Dies ist dem
Verfasser bewusst und sollte auch dem Leser bewusst sein.
Der Verfasser hat nicht den Anspruch eine völlig ausgewogene, alles umfassende und
sachliche Studie über die Tätigkeit der Ausländerbehörde abzuliefern. Die Interessenslage
der Betroffenen, eine für sie günstige Entscheidung herbeizuführen, ist Bestandteil der
beruflichen Tätigkeit des Verfassers und prägt auch diese Arbeit.
Dem Verfasser ist bewusst, dass die Begrifflichkeiten des Ausländerrechts eine Sichtweise
beinhalten, die inhaltlich eigentlich nicht zutreffend ist und auch nicht die Sichtweise des
Verfassers ist. Zahlreiche in Bremen lebende „Ausländer“ sind Inländer ohne deutschen
Pass. Für viele ist Bremen längst Heimat oder mittlerweile Heimat geworden. Sie sind
Bürgerinnen und Bürger dieser Stadt, ohne allerdings dieselben tatsächlichen und rechtlichen
Möglichkeiten zu haben, wie viele andere Bürgerinnen und Bürger der Stadt.
Wenn dennoch der Begriff des Ausländers in der vorliegenden Arbeit verwandt wird, so ist
dies dem Umstand geschuldet, dass dieser Begriff durch das Gesetz, Rechtsverordnungen,
Gerichtsentscheidungen und die rechtliche Diskussion vorgegeben ist und vereinheitlicht
wurde, sodass der Verfasser sich nicht davon freimachen konnte. Auf eine Nutzung anderer
Begriffe (Migranten, Zuwanderer, Inländer ohne deutschen Pass u.a.), die inhaltlich
zutreffender wären, wurde deshalb verzichtet. Es wird insoweit um Nachsicht gebeten.
9

II. Die Rechtsquellen des Ausländerrechts
Die maßgeblichen Rechtsvorschriften des einfachen Gesetzesrechtes sind im Aufenthaltsgesetz
(AufenthG) 7 enthalten. Dieses Gesetz ist Kernstück der Neuregelung des Ausländerrechts
durch das Zuwanderungsgesetz, das zum 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist. Das
Aufenthaltsgesetz hat das Ausländergesetz von 1990 abgelöst. In § 1 des Aufenthaltsgesetzes
wird der Zweck und der Anwendungsbereich des Gesetzes umrissen. Es heißt dort u.a.:
Das Gesetz dient der Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländer in der Bundesrepublik
Deutschland. Es ermöglicht und gestaltet Zuwanderung unter Berücksichtigung
der Aufnahme- und Integrationsfähigkeit sowie der wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen
Interessen der Bundesrepublik Deutschland. Es soll damit zugleich, der Erfüllung
der humanitären Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland dienen und die Einreise,
den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Förderung der Integration von Ausländern
regeln (§ 1 Abs. 1 AufenthG).
Hintergrund der Schaffung des Zuwanderungsgesetzes war u.a. die vom BMI berufene
Unabhängige Kommission „Zuwanderung“, die in einem Bericht von Juli 2001 zur Feststellung
gelangte, dass Deutschland ein Zuwanderungsland sei und diese aus demografischen
Gründen auch erforderlich sei 8 .
Damit ist in gewisser Weise ein Paradigmenwechsel im Ausländerrecht vollzogen worden.
Das Ausländerrecht ist von seiner Historie und in seiner bisherigen Ausprägung von einer
gefahren- und polizeirechtlichen Ausrichtung dominiert worden 9 . Allerdings hat besonders
der Verlauf des überaus langen Gesetzgebungsverfahren gezeigt, dass letztendlich die polizeirechtlichen
Elemente des Ausländerrechts eine deutliche Ausprägung im Gesetz erfahren
haben und das Gesetz allenfalls als Kompromiss zwischen den beiden Elementen (Zulassung
und Steuerung der Zuwanderung auf der einen Seite und Begrenzung der Zuwanderung
und des Aufenthaltes von Ausländern auf der anderen Seite) verstanden werden
kann 10 .
Maßgebliche rechtliche Vorschriften des Ausländerrechts sind allerdings sowohl im Völker-
und Europäischen Gemeinschaftsrecht, im deutschen Verfassungsrecht sowie im weiteren
einfachen Gesetzesrecht zu finden.
Für den Bereich des Völkerrechts sind insbesondere die Regelungen der Genfer-
Flüchtlingskonvention v. 28. Juli 1951 11 , das Abkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen
12 und die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(EMRK) 13 zu nennen.
Weiterhin spielt das Europäische Gemeinschaftsrecht für die Unionsbürger und ihre Familienangehörigen
und auch für weitere Staatsangehörige, z.B. für türkische Staatsangehöri-
7
Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet v.
30.07.2004, BGBl. 2004 I 1950.
8
„Zuwanderung gestalten – Integration fördern“, Bericht der unabhängigen Kommission „Zuwanderung“,
Zuwanderung gestalten - Integration fördern, Berlin 2001, einsehbar unter: www.bmi.bund.de.
9
Renner, Ausländerrecht in Deutschland, 1998, 7. Teil, Rn. 3.
10 Renner, ZAR, 2004, 266 ff.
11 BGBl. 1953 II 559.
12 BGBl. 1976 II 473.
13 BGBl. 1992 II 685, 953.
10

ge, eine nicht unerhebliche Rolle. Die gemeinschaftsrechtlichen Regelungen für EU-
Staatsangehörige und deren Angehörige wurden mit der Neuregelung des Ausländerrechts
zum 1. Januar 2005 im Freizügigkeitsgesetz/EU 14 zusammengefasst. Zum Gemeinschaftsrecht
gehören weiter die Regelungen des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum
(EWR) 15 und die Europa-Abkommen, z.B. mit Polen 16 das Schengener Durchführungsabkommens
v. 19. Juni 1990 17 und für türkische Staatsangehörige das Assoziationsrecht
EWG/Türkei 18 .
Von weiterer erheblicher Bedeutung für die derzeitige Entwicklung des Ausländerrechts
der Bundesrepublik Deutschland werden die aktuellen Veränderungen durch die anstehende
Umsetzung der insgesamt elf EU-Richtlinien sein, die sich auf die Unionsbürgerrechte,
im Wesentlichen aber auf die Bereiche des Asyl- und Einwanderungsrechts beziehen 19 .
Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland finden sich rechtliche Regelungen für
Nichtdeutsche ausdrücklich in Art. 16 (Entzug, Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit)
Art. 16a (Gewährung von Asyl) und Art. 116 („Vertriebenen“-Regelungen).
Zum Aufenthaltsgesetz liegen weiterhin eine Reihe von Verordnungen vor. Hier seien besonders
die Aufenthaltsverordnung (AufenthV) 20 , die Beschäftigungsverordnung
(BeschV) 21 und die Beschäftigungsverfahrensverordnung (BeschVerfV) 22 erwähnt. Die
beiden letztgenannten Verordnungen sollen den Zugang von Ausländern zum Arbeitsmarkt
regeln. Zu erwähnen sind darüber hinaus die Regelungen im Asylverfahrensgesetz (AsylVfG),
in dem die Regelungen über das Verfahren zur Asylanerkennung nach Art. 16a
GG, über die Anerkennung als politisch Verfolgter nach der Genfer Flüchtlingskonvention,
nach § 60 AufenthG und der Verordnung EG Nr. 343/ 2003 23 zu finden sind.
Diese äußerst knapp gehaltene Aufstellung von wichtigen Rechtsquellen des deutschen
Ausländerrechts zeigt bereits die Schwierigkeiten auf, die mit den Aufgabenstellungen zur
Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltsrechten, aber ggf. auch mit der Beendigung
von Aufenthaltstiteln, verbunden ist. Darüber hinaus bestehen eine Vielzahl von rechtlichen
Regelungen auch außerhalb des einfachen Gesetzesrechts. Für die mit der Aufgabenwahrnehmung
befassten Mitarbeiter der Ausländerbehörde eine nicht immer leicht zu bewältigende
Aufgabe.
Für die praktische Tätigkeit der Ausländerbehörden bilden zumeist das einfache Gesetzesrecht,
ergänzt durch Verordnungen und Erlasse, die Basis der Behördenentscheidungen.
14 BGBl. 2004 I 1950, 1986.
15 BGBl. 1993 II 804.
16 BGBl. 1993 II 1294.
17 BGBl. 1993 II 1013.
18 Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG-Türkei über die Entwicklung der Assoziation, veröffentlicht
in: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit (ANBA) 1981, 2.
19 Vgl. dazu Kluth, Reichweite und Folgen der Europäisierung des Ausländer- und Asylrechts, ZAR 2006, 1
ff.
20 Verordnung zur Durchführung des Aufenthaltsgesetzes v. 25.11.2004, BGBl. 2004 I 2945.
21 Verordnung über die Zulassung von neueinreisenden Ausländern zur Ausübung einer Beschäftigung v.
22.11.2004, BGBl. 2004 I 2937.
22 Verordnung über das Verfahren und die Zulassung von im Inland lebenden Ausländern zur Ausübung
einer Beschäftigung v. 22.11.2004, BGBl. 2004 I 2934.
23 Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des
Mitgliedsstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedsstaat gestellten
Asylantrages zuständig ist, ABl. 2003 L 50, S. 1.
11

Allerdings ist die Berücksichtigung völkerrechtlicher und gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften
mit der Neuregelung des Ausländerrechts zum 1. Januar 2005 verstärkt auch ins
Aufenthaltsgesetz aufgenommen worden. So wird in § 4 Abs. 1 und 5 AufenthG ausdrücklich
auf die besondere Rechtsstellung der Personen hingewiesen, die ein Aufenthaltsrecht
nach dem Assoziationsabkommen EWG/Türkei besitzen. Wie im Ausländergesetz vom 1.
Januar1990 wird weiterhin ausdrücklich die Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention
in § 60 Abs. 1 AufenthG geregelt und auf völker- und verfassungsrechtliche Abschiebungshindernisse
(§ 60 Abs. 2, 3, 4, 5 und 7 AufenthG) verwiesen.
12

III. Die Ausländerbehörde Bremen
1. Aufgaben und Tätigkeitsbereiche der Ausländerbehörde Bremen
Ausländer bedürfen für den Aufenthalt im Bundesgebiet eines Aufenthaltstitels, es sei denn
sie genießen aufgrund von Rechtsvorschriften Freizügigkeit (z.B. nach dem Recht der Europäischen
Union) oder sind aufgrund von Rechtsvorschriften von dieser Pflicht befreit (§
4 Abs. 1 AufenthG).
Die Ausländerbehörde ist für den Vollzug des Aufenthaltsgesetzes zuständig 24 .
Die Ausländerbehörde Bremen ist für alle Angelegenheiten zuständig, die den Aufenthaltsstatus
von Ausländern betreffen, die sich im Bereich der Stadtgemeinde Bremen aufhalten.
Die Stadt Bremerhaven hat eine eigene Ausländerbehörde.
Aufenthaltstitel können oder müssen erteilt oder auch verlängert werden. Unter bestimmten
Voraussetzungen kann eine zweckungebundene und unbefristete Niederlassungserlaubnis
erteilt werden. Aufenthaltstitel können aber auch widerrufen werden. Unter bestimmten
Voraussetzungen, insbesondere bei schwerwiegenden Straftaten, können, sollen
oder müssen Ausweisungsverfügungen erlassen werden. Seit Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetztes
hat die Ausländerbehörde außerdem Feststellungen zur Berechtigung oder
Verpflichtung zur Teilnahme an Integrationskursen zu treffen (§§ 44, 44a AufenthG). Weiterhin
hat die Behörde für Ausländer, die nicht in Besitz eines gültigen Passes sind, Ausweisersatzpapiere
oder Reiseausweise auszustellen (§ 48 Abs. 2 und 3 AufenthG).
Zum Tätigkeitsbereich der Ausländerbehörde gehört auch die Kommunikation und Zusammenarbeit
mit anderen Behörden, zum Beispiel im Rahmen des vorgesehenen Datenaustausches
(Justiz, Sozialverwaltung, Bundesagentur für Arbeit), der Zusammenarbeit mit
den deutschen Auslandsvertretungen (zum Beispiel in Visumsverfahren), der Amtshilfe für
andere Behörden oder für andere Ausländerbehörden im Bundesgebiet. Die Zusammenarbeit
mit dem Bundesamt für Migration im Zusammenhang mit Feststellungen zur Berechtigung
oder Verpflichtung zur Teilnahme an Integrationskursen ist ein neues Aufgabenfeld
der Ausländerbehörde seit Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes.
Für die Verfahren von Flüchtlingen - Asylanträge, Feststellung der Flüchtlingseigenschaft
oder von Abschiebungshindernissen sowie für ausländerrechtliche Maßnahmen und Entscheidungen
in diesem Zusammenhang - ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge
mit seinen Außenstellen zuständig (§ 5 AsylVfG). Das Bundesamt für Migration und
Flüchtlinge ist eine Bundesbehörde, die unmittelbar dem Bundesinnenministerium untersteht.
Der Vollzug des Asylverfahrensgesetzes obliegt - im Gegensatz zum sonstigen Ausländerrecht
- dem Bund. Eine Außenstelle des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge
befindet sich in Bremen, im Stadtteil Habenhausen.
Ist ein Verfahren beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge abgeschlossen, wird wiederum
die Ausländerbehörde zuständig. Das Bundesamt unterrichtet die Ausländerbehörde
mit einer Abschlussmitteilung über den Ausgang des Verfahrens (§ 24 Abs. 3 AsylVfG).
Die Ausländerbehörde ist dann entweder für die Erteilung eines Aufenthaltstitels und die
24 Verordnung über die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden nach dem Aufenthaltsgesetz v. 14.12.2004,
BremGBl. 2004, S. 592.
13

Ausstellung eines Flüchtlingspasses (bei positiver Entscheidung) oder hinsichtlich des
Vollzuges der Ausreisepflicht zuständig. Im Rahmen der letztgenannten Aufgabe sind unter
Umständen Passersatzpapieren für eine Ausreise oder Abschiebung zu beschaffen.
Wenn der Betroffene nicht freiwillig ausreist oder nicht freiwillig ausreisen kann, weil er
z.B. nicht im Besitz von gültigen Passpapieren ist, ist ggf. auch die Durchführung der Abschiebung
vorzubereiten und zu organisieren. Ist eine Abschiebung aus tatsächlichen oder
rechtlichen Gründen nicht durchführbar, so ist eine Duldung zu erteilen. Auch dafür ist
dann wiederum die Ausländerbehörde zuständig (§ 60 a AufenthG).
2. Die Ausländerbehörde Bremen und ihre Einbindung in die Verwaltungsstruktur
des Bundeslandes Bremen
Die Ausländerbehörde ist streng genommen keine eigene Behörde, sondern Teil des Stadtamtes
Bremen, dem die Leitung obliegt, und ist diesem mit seinen 5 „Teams“ dem Sachgebiet
60 zugeordnet.
Diese Abteilung wird von einer Abteilungsleiterin geleitet und organisiert ihre Prozessvertretung
in gerichtlichen Verfahren selbständig. Die entsprechende Stelle ist mit einer Volljuristin
(Teilzeitstelle) besetzt, teilweise wird die Prozessvertretung auch von der Behördenleitung
und in Einzelfällen oder bei personellen Engpässen auch von der Abschnittsleitung
wahrgenommen. Innerhalb der Ausländerbehörde bestehen verschiedene Organisationseinheiten,
die als Teams bezeichnet werden. Die Teams 3–5 haben jeweils eine eigene
Teamleitung.
Die Aufgabenverteilung der Teams im Einzelnen:
Team 1: Information (Service-Point)
Team 2: EU, EFTA, USA & Kanada, Türkei
Team 3: allgemeines Ausländerrecht A bis K (außer Duldung und Asyl)
BSU: (Universität Bremen) - Studenten
Team 4: allgemeines Ausländerrecht L bis Z
(außer Duldung und Asyl)
Team 5: Duldung, Asyl und Rückführung
Zum Team 5 ist anzumerken, dass dessen Zuständigkeit auch dann gegeben ist, wenn
bspw. Ermittlungen zu Identität und Herkunft der Ausländer durchgeführt werden sollen.
Die Ausländerbehörde ist nicht nur organisatorisch, sondern auch räumlich eingebunden in
das Stadtamt Bremen (Stresemannstraße 49/Ecke Steubenstraße). Eine Ausnahme bildet
der Bereich für Studenten, der ebenfalls dem Team 3 angehört, aber über eigene Räumlichkeiten
im Bereich der Universität Bremen verfügt. Weiterhin wird privater Security-
Service beschäftigt, der den Einlass und die Wartenummernverteilung reguliert.
Nach dem derzeitigen Organisationsschema der Behörde sind die Teams mit der folgenden
Anzahl von Beschäftigten (einschließlich der Teilzeitbeschäftigten) besetzt:
Team 1: 3 Personen
Team 2: 9 Personen, einschließlich der Abschnittsleiterin
Team 3: 9 Personen, einschließlich des Abschnittsleiters, davon 2 Personen im
Bereich der Universität Bremen
Team 4: 7 Personen einschließlich der Abschnittsleiterin
14

Team 5: 14 Personen einschließlich des Abschnittsleiters
Der Senator für Inneres ist als oberste Landesbehörde des Bundeslandes Bremen zuständig
für das Ausländerrecht und die Ausländerpolitik im Bundesland Bremen. Dort besteht
das Referat 20, das für das „Ausländer- und Asylrecht“ zuständig ist.
Dies betrifft u.a. folgende Angelegenheiten /Aufgaben:
- ausländerpolitische Grundsatzfragen,
- Grundsatzangelegenheiten im Ausländerrecht,
- Erlass von Weisungen und Erläuterungen im Ausländerrecht,
- Bearbeitung der Widerspruchsverfahren,
- Bearbeitung von Petitionsverfahren,
- Beteiligung an den bundesweiten Abstimmungen und Regelungen, insbesondere im Rahmen
der Länderinnenministerkonferenzen.
Nach dem im Bundesland Bremen eine Härtefallverordnung verabschiedet wurde, gehört
zum Aufgabenbereich des Innensenators auch die Leitung und Geschäftsführung der Härtefallkommission
25 .
Dem Innensenator obliegt als oberste Aufsichtsbehörde die verwaltungstechnische Steuerung
der Behörde durch Zuweisung von Personal sowie von räumlichen und technischen
Ressourcen. Der Innensenator ist aber auch verantwortlich für die ausländerpolitische Ausrichtung
der Behörde im Rahmen der Regierungspolitik des Senats. Grundsätze der Regierungspolitik
ergeben sich u.a. aus den Regierungserklärungen bzw. der Koalitionsvereinbarung
für die derzeitige Regierungsperiode.
Seit der letzten Wahl zur Bremischen Bürgerschaft (16. Wahlperiode) im Jahr 2003 wird
Bremen von einer SPD/CDU Koalition regiert. Den Innensenator stellt die CDU mit dem
Juristen Thomas Röwekamp. Die Regierungserklärungen enthalten keine bzw. kaum Aussagen
über die „Ausländerpolitik“.
Die grundlegenden Ziele der Regierungspolitik von CDU und SPD in Bremen werden in
der Koalitionsvereinbarung formuliert. Zur Zuwanderungs-, Migrations- und Ausländerpolitik
enthält diese Koalitionsvereinbarung allerdings nur wenige Ausführungen:
Im Abschnitt „Inneres“ und im Zusammenhang mit der Darstellung der Kriminalitätsentwicklung
wird gefordert, dass ausländische Straftäter konsequent abgeschoben werden
sollen.
Weiterhin wird eine neue Organisationsstruktur für die Ausländerbehörde angekündigt, die
dem Fachamt Bürgerservice (im Stadtamt Bremen) angegliedert werden soll und am Bürgerservicegedanken
ausgerichtet sein soll.
Auf die ausländerbehördliche Praxis wirken sich aber auch strategische Entscheidungen
des Innensenators aus. Dies wurde z.B. durch eine bundesweite Medienkampagne des damaligen
Bremer Innensenators Schulte (CDU) zur „Doppelidentität“ der sogenannten
25 Verordnung über die Einrichtung einer Härtefallkommission nach dem Aufenthaltsgesetz v. 12.12.2005,
BremGBl. 2006, S. 29.
15

„Scheinlibanesen“ 26 deutlich. Eine solche Medienkampagne schafft einen Erwartungsdruck,
bei aufgedeckten Doppelidentitäten den Aufenthalt der Betroffenen auch tatsächlich
zu beenden, also das „harte Durchgreifen“ auch tatsächlich in die Praxis umzusetzen. Dies
erfordert den konzentrierten Einsatz von ohnehin knappen Personalressourcen. Außerdem
prägt es selbstverständlich das Handeln von Behördenmitarbeitern, die sich schwer tun in
der Prüfung der Einzelfälle auch die Interessen der Betroffenen in Ermessensentscheidungen
einzubeziehen, wenn von ihnen „ein hartes Durchgreifen“ erwartet wird. Teilweise
werden diese Kampagnen durch senatorische Erlasse und Anwendungshinweise begleitet.
Als weiteres Beispiel solcher strategischer Entscheidungen ist auch das Tätigwerden der
Ausländerbehörde vor den letzten Bundestagswahlen im Jahre 2005 im Zusammenhang
mit der Diskussion um die doppelte Staatsangehörigkeit auf Grund von Wiedereinbürgerungen
von Deutschen, die eingebürgert wurden und anschließend ihre ehemalige Staatsangehörigkeit
wieder angenommen hatten („Doppelpass“), zu betrachten.
Auch diese Kampagne wurde federführend vom Innensenator durchgeführt und musste
anschließend vom Stadtamt (Staatsangehörigkeitsbehörde, Meldebehörde und Ausländerbehörde)
abgearbeitet werden. Darauf wird an späterer Stelle noch eingegangen werden.
2.1. Zurückliegende Untersuchungen zu Struktur und Arbeitsorganisation der Ausländerbehörde
Bremen
In den zurückliegenden Jahren sind mehrfach Untersuchungen über die Organisationsstruktur
des Stadtamtes und insbesondere der Ausländerbehörde Bremen durchgeführt
worden. Zu erwähnen ist die sogenannte „Mummert-Untersuchung“, eine Organisationsuntersuchung
der Ausländerbehörde Bremens durch die Unternehmensberatung Mummert
und Partner (im Folgenden: Mummert-Bericht), die im Jahre 1998 im Auftrage des Stadtamtes
durchgeführt wurde 27 .
Weiterhin ist der Untersuchungsbericht „Neuordnung der Aufgabenwahrnehmung in der
Freien Hansestadt Bremen, Projekt ’Zukunftskonzept Stadtamt’“ (im Folgenden: Berger-
Bericht) aus dem Jahre 2000 durch die Unternehmensberatung Roland Berger 28 und ein
Untersuchungsbericht des Rechnungshofes der Freien Hansestadt Bremen vom 15. November
2000 29 zu erwähnen.
Der Mummert-Bericht 1998
Die Unternehmensberatung Mummert und Partner sollte zielgerichtet Möglichkeiten einer
Verbesserung der Aufbau- und Ablauforganisation sowie der Kundenorientierung der Ausländerbehörde
untersuchen.
26 Vgl. Niedersächsischer Flüchtlingsrat, Staatenlose KurdInnen aus dem Libanon, in: Flüchtlingsrat, Zeitschrift
des Niedersächsischen Flüchtlingsrates, Nr. 4/5 2001, S. 9 ff.
27 Mummert und Partner, Unternehmensberatung AG, Hamburg, im Auftrag des Senators für Inneres Bremen
und des Stadtamtes Bremen, Organisationsuntersuchung des Ausländeramtes Bremen, Überarbeiteter
Schlussbericht v. 21.12.1998, im Folgenden: Mummert-Bericht.
28 Roland Berger & Partner, Unternehmensberatung, Neuordnung der Aufgabenwahrnehmung in der Freien
Hansestadt Bremen, Projekt „Zukunftskonzept Stadtamt“, Projektschlussbericht und Empfehlungen, September
2000, im Folgenden: Berger-Bericht.
29 Abgedruckt in: Flüchtlingsrat, Zeitschrift des Niedersächsischen Flüchtlingsrates, (o. Fn. 26), S. 31 f.
16

Weiterhin sollten die Möglichkeiten und Folgen des Einsatzes der verstärkten elektronischen
Datenverarbeitung untersucht und ein forschreibungsfähiges Personalbemessungssystem
erarbeitet werden..
Dazu wurde eine mehrmonatige Untersuchung in der Behörde nebst Befragung der Mitarbeiter
und Kunden der Behörde vorgenommen. Der Untersuchungsbericht wurde im Dezember
1998 vorgelegt. In dem Bericht werden folgende Schwachstellenbereiche in der
Ausländerbehörde aufgezeigt 30 :
- wenig kundenfreundliche Aufgabenwahrnehmung (zu geringe Öffnungszeiten, zu lange
Wartezeiten, mangelnde telefonische Erreichbarkeit),
- mangelnde IT-Unterstützung,
- Defizite bei aufenthaltsbeendenden Maßnahmen, wobei als eine wesentliche Ursache
„erhebliche Wahrnehmungsdefizite“ benannt werden,
- mangelnder Datenaustausch in der Sozialverwaltung,
- sonstige Schwachstellen (unsystematische Arbeitsanleitungen, zu lange Postlaufzeiten, zu
wenig „know-how“ für das EU-Recht/Internationale Recht, nicht ordnungsgemäße Aktenführung
u.a.).
Neben Empfehlungen zur Abänderung dieser Situation werden an erster Stelle die Empfehlungen
zur „Beseitigung der Defizite bei der Einleitung aufenthaltsbeendender Maßnahmen“
31 genannt. Zugleich wird in der Studie festgestellt, dass die Zahl der Abschiebungen
sich in der Stadt Bremen auf vergleichsweise hohem Niveau stabilisiert habe und die Abschiebequote
im Bundesland Bremen höher liege als in den meisten anderen Bundesländern
32 .
Anlass für diese Empfehlungen sind offenkundig fiskalische Interessen. So wurde seinerzeit
berechnet, dass für 100 geduldete Personen, die nicht abgeschoben werden, jährlich
schätzungsweise 1,6 Mio. DM für Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz auszugeben
sind 33 .
Die Empfehlungen im Bereich der Kundenorientierung lauten:
- Verlängerung der Öffnungszeiten,
- Verbesserung der telefonischen Erreichbarkeit,
- Aufgabenverlagerung auf die Ortsämter/Bürgerämter,
- Betreuung der EU-Bürger durch die Ortsämter/Bürgerämter.
Der Berger-Bericht 2000
Der Berger-Untersuchungsbericht befasste sich mit der Neuorganisation des Stadtamtes im
Sinne des Bürgerservicegedankens und zielte auf eine optimierte Steuerung des Stadtamtes.
Dieser Bericht geht nur am Rande auf die Ausländerbehörde ein und verweist auf den
Mummert-Bericht. Zwei Themenbereiche werden jedoch besonders herausgehoben:
30 Mummert-Bericht, (o. Fn. 27), Kap. 6, S. 88 ff.
31 Wie vor, Kap. 7, S. 93 ff.
32 Wie vor, Kap. 7, S. 93.
33 Wie vor, Kap. 6, S. 90.
17

a)
Die Defizite bei der Einleitung aufenthaltsbeendender Maßnahmen. Hier wird die „Aufstockung
der Abschiebekräfte“ empfohlen, um das „bestehende Fallvolumen an aufenthaltsbeendenden
Maßnahmen zu stabilisieren (und möglichst auszuweiten)“ 34 .
b)
Die Einrichtung eines eigenständigen Ermittlungsdienstes im Ausländerbereich zur Vermeidung
von Sekundärkosten im Sozialressort. So solle die Identifikation missbräuchlicher
Inanspruchnahme von Leistungen ermöglicht werden; die Kosten dafür seien durch das
Sozialressort rezufinanzieren. Empfohlen wurde eine Kontraktvereinbarung mit dem Sozialressort.
Der Bericht des Rechnungshofes Bremen vom 15. November 2000
Im November 2000 äußerte sich der Rechnungshof der Freien Hansestadt Bremen in einem
umfassenden Bericht zur Ausländerbehörde Bremen. Der Rechnungshof forderte vom Senator
für Inneres, dass dringend Maßnahmen zur Wiederherstellung der Arbeitsfähigkeit
der Abschiebegruppe erforderlich seien. Der Rechnungshof habe Hinweise auf eine seit
längerem unzureichende Durchsetzung aufenthaltsbeendender Maßnahmen bei abgelehnten
Asylbewerbern und Asylbewerberinnen. Der Rechnungshof vertrat dabei die Auffassung,
dass das „sehr aufwendige und gründliche Verfahren zur Prüfung von Asylanträgen
einschließlich der finanziellen Anstrengungen Bremens, eine zeitnahe Bearbeitung von
Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht sicherzustellen“, letztendlich ins Leere laufen
würde, wenn ein großer Teil der abgelehnten Asylsuchenden in Bremen bleiben würde.
2.2. Fazit der zurückliegenden Untersuchungen
Es kann festgehalten werden, dass sich alle Berichte und Untersuchungen auf die Durchsetzung
aufenthaltsbeendender Maßnahmen fokussieren und offenbar von der Prämisse
ausgehen, dass geduldete Personen, insbesondere abgelehnte Asylbewerber, auch abzuschieben
seien.
Diese Berichte blieben nicht ohne Folgen für die Struktur der Behörde. So ist die Beschäftigtenzahl
im Bereich der aufenthaltsbeendenden Maßnahmen erhöht worden. Derzeit sind
im Team 5 (Duldungen, Asyl, Rückführungen) 14 Personen tätig. Allerdings ist dem Verfasser
aus dem täglichen Umgang mit der Behörde bekannt, dass die Fluktuation der Mitarbeiter
in diesem Bereich besonders hoch ist. Außerdem ist die Stellenzahl in anderen
Tätigkeitsfeldern nicht erhöht worden.
Dass der Senator für Inneres diesem Tätigkeitsbereich seiner Behörde besondere Priorität
einräumt, wird auch aus der Beantwortung einer großen Anfrage der CDU-
Bürgerschaftsfraktion aus dem Jahre 2004 deutlich 35 . In der Antwort des Senats heißt es:
„Der Durchsetzung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen bei ausreisepflichtigen Ausländern
wird vom Senator für Inneres und Sport besondere Priorität eingeräumt. In den
für die Rückführung zuständigen Bereichen wurden frei werdende Stellen regelmäßig wieder
besetzt und personelle Maßnahmen zur Verstärkung getroffen. Mit der Neustrukturie-
34 Berger-Bericht, (o. Fn. 28), S. 90.
35 Bremische Bürgerschaft, Drucksache 16/216 v. 20.04.2004.
18

ung der Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen wurden personelle Kapazitäten
und Kompetenzen konzentriert. Die Bearbeitung aller ausländerrechtlichen Verfahren ab
Eintritt der Ausreisepflicht erfolgt seit dem Herbst 2003 in gesonderten Teams.
Durch Schaffung und Gewährleistung der oben genannten personellen und organisatorischen
Rahmenbedingungen sind die Ausländerbehörden in der Lage, die erforderlichen
Maßnahmen zur Durchsetzung der Ausreisepflicht durchzuführen.“
19

IV. Allgemeine politische und verwaltungsinterne Steuerungsvorgaben
für die Ausländerbehörde Bremen
1. Ermessensspielräume und unbestimmte Rechtsbegriffe im Ausländerrecht
Von einer Ermessenvorschrift wird gesprochen, wenn eine Behörde eine bestimmte Entscheidung
erteilen kann (Kann-Vorschrift). Zu unterscheiden ist im Ausländerrecht zwischen
dem Erteilungs-, dem Versagungs- und dem Abweichungsermessen.
Im Gegensatz dazu stehen Entscheidungen in denen die Behörde durch die Vorgabe des
Gesetzgebers rechtlich gebunden ist. Eine absolute Bindung liegt vor, wenn eine „Muss-
Entscheidung“ vorgesehen ist (z.B. bei der zwingenden Ausweisung gem. § 53 AufenthG
oder beim Ehegattennachzug gem. § 30 AufenthG).
Eine relative Bindung - mit einem geringeren Ermessenspielraum – liegt vor, wenn eine
„Soll–Entscheidung“ der Behörde durch das Gesetz gefordert wird (z.B. bei der Regelausweisung
gem. § 54 AufenthG). In diesen Fällen ist zu prüfen, ob ein Regelfall vorliegt. In
solchen Regelfällen hat die Behörde, wie vom Gesetz vorgegeben zu entscheiden. Liegt
allerdings ein atypischer, d.h. vom Regelfall abweichender Fall vor, so ist das Ermessen
der Behörde wiederum eröffnet.
Wenn das Ausländerrecht eine Kann-Bestimmung vorsieht, so bedeutet dies jedoch nicht,
dass die Behörde in ihrer Entscheidung vollkommen frei ist. Sie ist an bestimmte rechtliche
Vorgaben gebunden. Die Ermessensentscheidung hat sich an verfassungs- und völkerrechtlichen
Vorgaben zu orientieren und rechtstaatliche Prinzipien, insbesondere den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit, den Gleichbehandlungsgrundsatz und den Grundsatz des Vertrauensschutzes
zu berücksichtigen 36 .
Zwar ist einer Behörde damit niemals ein freies, sondern immer nur ein pflichtgemäßes
Ermessen 37 eingeräumt, ein angerufenes Verwaltungsgericht kann jedoch nur überprüfen,
ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens, die sich u.a. an den Zielvorstellungen des Gesetzgebers
zu orientieren haben, eingehalten wurden 38 .
Dem Gericht ist es verwehrt, eigenes Ermessen anstelle der Behörde auszuüben. Vielmehr
muss es der Behörde die Angelegenheit zur erneuten Entscheidung unter Beachtung der
gerichtlich geäußerten Rechtsauffassung „zurückgeben“ (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Das deutsche Ausländerrecht hat in den vergangenen 20 Jahren zwei wesentliche Reformen
erfahren, die nicht zuletzt davon bestimmt waren, die ursprünglich im Ausländerrecht
vorhandenen weiten Ermessenspielräume einzuschränken. Die erste große Neugestaltung
des Ausländerrechts erfolgte zum 1. Januar 1990. Das Ausländergesetz von 1965 zeichnete
sich noch durch einfache Regelungen und weite Ermessenspielräume zur Erteilung von
Aufenthaltserlaubnissen aus. Dies führte allerdings zu einer Vielzahl von einzelnen Ermessensregelungen
in Verwaltungsvorschriften der Bundesländer, die jeweils zwischen den
einzelnen Ländern differierten.
36
Welte, Aufenthaltsansprüche und Ermessen nach dem Aufenthaltsgesetz, InfAuslR 2006, 50 ff.
37
Vgl. § 40 VwVfG.
38
Die möglichen Ermessensfehler der Ermessensüberschreitung (Wahl einer gesetzlich nicht vorgesehenen
Rechtsfolge) und der Ermessensunterschreitung (irrtümliche Annahme einer zwingenden Rechtsfolge) sollen
hier unberücksichtigt bleiben.
20

In der Begründung des Ausländergesetzes 1990 wurde u.a. ausgeführt, dass durch genauere
und detailliertere Vorgaben die Ermessensspielräume der Verwaltung im Interesse der
Rechts- und Erwartungssicherheit der Ausländer im Bundesgebiet und im Interesse einer
einheitlichen Entscheidungsfindung eingegrenzt werden sollten 39 .
Allerdings konnte diese Gesetzgebungsabsicht nur bedingt umgesetzt werden.
Wie schon im Ausländergesetz von 1990 enthalten auch die neuen Gesetze und Verordnungen,
die durch das Zuwanderungsgesetz zum 1. Januar 2005 in Kraft getreten sind, weiterhin
zahlreiche Bereiche, in denen den Ausländerbehörden Ermessensspielräume eingeräumt
werden.
Ermessensvorschriften korrespondieren zudem häufig auf der Tatbestandsseite mit unbestimmten
Rechtsbegriffen, die ausfüllungs- und konkretisierungsbedürftig sind. Beispielsweise
kann eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn ein „besonderes regionales
Bedürfnis“ (§ 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 AufenthG) besteht oder falls „dringende humanitäre
Gründe“ bzw. eine „außergewöhnliche Härte“ (§ 25 Abs. 4 AufenthG) vorliegen.
Die Ausfüllung von unbestimmten Rechtsbegriffen erfolgt zumeist durch Verordnungen
auf Bundesebene, Verwaltungsvorschriften und Anwendungshinweise des Bundes und der
Länder.
2. Die Steuerung der Ausländerbehörde durch Rechtsverordnungen, Erlasse und
Anwe ndungshinweise
§ 99 AufenthG enthält eine weitgehende Verordnungsermächtigung für den Bundesminister
des Inneren, durch Rechtsverordnung zahlreiche weitergehende Regelungen zu erlassen.
Einige wichtige Verordnungen wurden zuvor bereits erwähnt und aufgeführt.
Entgegen der Situation nach dem Ausländerrecht vor der Gesetzesreform existiert derzeit
allerdings keine bundesweit einheitliche Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz.
Erste Entwürfe für eine bundesweite Verwaltungsvorschrift sollen in Arbeit sein.
Stattdessen hat der Bundesminister des Inneren mit Hilfe der Projektgruppe Zuwanderung
„Vorläufige Anwendungshinweise des Bundesministeriums des Inneren zum Aufenthaltsgesetz
und zum Freizügigkeitsgesetz /EU“ (VAH-BMI) 40 verfasst, die den Ausländerbehörden
mittlerweile bundesweit als Arbeitshilfe vorliegen.
Die dem Verfasser vorliegende Version hat einem Umfang von 372 Seiten. Der Umfang
dieser Anwendungshinweise ist damit um ein vielfaches umfangreicher als das Aufenthaltsgesetz
selbst, dessen Regelungen diese Anwendungshinweise im wesentlichen erläutern.
Bereits der Hinweis auf der Umschlagseite „Nur für den Dienstgebrauch – ungenehmigte
Veröffentlichung verboten“ wirft ein bezeichnendes Licht auf die Problematik mit solchen
„inoffiziellen“ Anwendungshinweisen. Als inoffizielle Anwendungshinweise binden sie
39 Göbel-Zimmermann, Die Bedeutung der Ermessensausübung und der unbestimmt en Rechtsbegriffe im
Aufenthaltsgesetz für das verwaltungsgerichtliche Verfahren am Be ispiel des § 25 AufenthG, Manuskript
eines Redebeitrages, einsehbar unter: www.fr-hessen.de/aktuelles/Goebel-Zimmermann_Ermessen.pdf.
40 Einsehbar unter: www.proasyl.de/informationen/beratung/gesetze/.
21

weder das Ermessen der Behörden, noch füllen sie tatsächlich unbestimmte Rechtsbegriffe
aus. Andererseits werden sie in der behördlichen Praxis genutzt und jedem Praktiker ist
bekannt, dass die Sachbearbeiter in den Behörden sich im Zweifelsfall auch an diesen
Hinweisen orientieren. Im Bundesland Bremen wurden die Vorläufigen Anwendungshinweise
durch den Senator für Inneres noch vor dem Inkrafttreten der Neuregelungen des
Zuwanderungsgesetzes an die Ausländerbehörden (Bremen u. Bremerhaven) weitergeleitet
und sollen zur Auslegung und Anwendung der Rechtsvorschriften des Aufenthaltsgesetzes
herangezogen werden, sofern keine eigenen Anwendungshinweise oder Erlasse bestehen 41 .
Die Länder haben das Aufenthaltsgesetz in eigener Verantwortung auszuführen Da bundesweite
Verwaltungsvorschriften nicht vorliegen, haben sie die Möglichkeit eigene Verwaltungsvorschriften
zum Gesetz oder Ausführungserlasse zu einzelnen Vorschriften zu
erlassen. Besonders der Erlass von Verwaltungsvorschriften ist ein gängiges Element zur
Steuerung der Behördenentscheidungen. Neben förmlichen Verwaltungsvorschriften gibt
es ein eigenes System zur Regelung und Steuerung des Verwaltungshandelns der Behörde
durch den Erlass von Anwendungshinweisen und Auslegungsrichtlinien.
3. Die Steuerung der ausländerrechtlichen Behördenentscheidungen in Bremen durch
Erlasse und Anwendungshinweise des Senators für Inneres
Im Bereich des Ausländerrechts sind derzeit besonders die bereits erwähnten vorläufigen
Anwendungshinweise des Bundesminister des Inneren zu beachten, die den Mitarbeitern
der Ausländerbehörde vorliegen. Sie wirken ermessenslenkend und -steuernd zur Vereinheitlichung
der Rechtsanwendung. Darüber hinaus erfolgt die Steuerung der Tätigkeit der
Ausländerbehörde durch den Senator für Inneres durch weitere Erlasse, Verwaltungsvorschriften
und Anwendungshinweise. Es lassen sich dabei grob zwei Kategorien von Erlassen
und Anwendungshinweisen unterscheiden:
a)
Es bestehen Ausführungserlasse, die teilweise eine Umsetzung der auf Bundesebene z.B.
in der Länderinnenministerkonferenz beschlossenen Regelungen darstellen. Im Rahmen
solcher Ausführungserlasse besteht auch die Möglichkeit, bestimmten Gruppen von Ausländern
die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu ermöglichen, wie dies bei den sogenannten
Altfallregelungen der Fall war bzw. der Fall sein könnte.
Der Rechtscharakter solcher Ausführungserlasse ist umstritten. Teilweise werden sie als
rein interne Verwaltungsvorschriften verstanden, die nur eine ermessenslenkende Funktion
haben sollen und damit nur bedingt gerichtlich überprüfbar sein sollen 42 .
Überwiegend wird ihnen jedoch Rechtssatzcharakter beigemessen, mit der Folge, dass sie
für die Ausländerbehörden bindend sind und für die betroffenen Ausländer unmittelbare
Rechtsansprüche begründen können 43 . Dies wiederum führt dazu, dass die Anwendung und
Auslegung dieser Rechtssätze nicht mehr nur Maßstab der richterlichen Kontrolle ist, sondern
sie selbst der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegen 44 .
41 Mitteilung des Senators für Inneres, Bremen, vom 05.01.2005 an die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen in
der Bremischen Bürgerschaft auf eine entsprechende Anfrage.
42 OVG Hamburg, InfAuslR 1997, 72, 74.
43 OVG Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1995, 818f. und auch OVG Bremen, InfAuslR 2000, 187.
44 OVG Bremen (o. Fn. 43).
22

Diese Erlasse sind öffentlich zugänglich, sie sind auf der Internetseite des Innensenators
einseh- und abrufbar 45 . Es existieren aber auch Erlasse, die nicht öffentlich zugänglich
sind. So ist dem Verfasser z.B. aus der täglichen Praxis bekannt, dass ein Erlass besteht,
wonach bei jeder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis, bei Ausländern bestimmter
Herkunftsländer und bei der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis, eine Regelanfrage an
das Landesamt für Verfassungsschutz vorgenommen werden soll. Offenbar hält der Senator
für Inneres diesen Erlass für geheimhaltungsbedürftig.
b)
Es gibt ergänzende Anwendungshinweise und Weisungen in Form von Rundschreiben an
die Ausländerbehörde, die nicht veröffentlicht werden und auch nicht öffentlich zugänglich
sind. Diese Anwendungshinweise und Weisungen enthalten teilweise auch von den allgemeinen
Anwendungshinweisen des Bundes abweichende Regelungen. Die Anwendungshinweise,
Erlasse und Weisungen stehen allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern über das
Intranet zur Verfügung 46 .
Diese Anwendungshinweise werden darüber hinaus dem Verwaltungsgericht Bremen zur
Verfügung gestellt. Grundsätzlich besteht hinsichtlich der Anwendungshinweise die Besonderheit,
dass sie keine unmittelbare Außenwirkung für den betroffenen Bürger haben.
Sie sollen lediglich eine interne Wirkung für die Verwaltung haben und ein einheitliches
Verwaltungshandeln gewährleisten.
Zwar werden mit diesen intern wirkenden Regelungen und Anweisungen gesetzliche Vorschriften
oder Verordnungsregelungen erläutert, gleichzeitig wird jedoch das behördliche
Ermessen gelenkt und gebunden, so dass sie sich doch auf das Verwaltungshandeln auswirken
und damit eine unmittelbare Relevanz für den einzelnen Bürger haben.
Diese faktische Auswirkung besitzt wiederum auch eine rechtliche Bedeutung, da das
Verwaltungshandeln der Behörde als gleichmäßiges Verwaltungshandeln die Behörde
rechtlich bindet. Eine Verwaltung darf gleichgelagerte Fälle nicht ohne sachlichen Differenzierungsgrund
unterschiedlich behandeln (Selbstbindung der Verwaltung). Nur wenn
ein sachlicher Differenzierungsgrund vorliegt, lässt Art. 3 Abs. 1 GG eine abweichende
Verwaltungspraxis zu.
Eine Kontrolle dieses Verwaltungshandelns wird aber dadurch deutlich erschwert, indem
die Behörde die Anwendungshinweise und Weisungen quasi unter Verschluss hält und für
die Betroffenen und Interessensvertreter der Betroffenen nicht kontrollierbar ist, ob die
Grundsätze der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG auch beachtet werden.
Ausführungserlasse, die wie erwähnt über die Internetseite des Senators für Inneres öffentlich
zugänglich sind, existieren u.a. zu folgenden Bereichen:
- Umsetzung der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das
Recht auf Familienzusammenführung (ABl. L 251 vom 3. Oktober 2003, S. 12), Verpflichtungserklärungen
gem. § 84 AuslG.
- Ländererlasse hinsichtlich der Aussetzung von Abschiebungen, Duldungserteilungen, etc
für: Irak, Tschetschenien, Afghanistan, Kosovo,
45 Einsehbar unter: www2.bremen.de/innensenator/Kap7/Kap3_2_5-Erlasse.html.
46 Mitteilung des Senators für Inneres, Bremen, (o. Fn. 41).
23

- Verteilung illegal eingereister Ausländer,
- Zeitliche Befristungen von Ausweisungen und Abschiebungen,
- Erteilungen von Duldungen wg. Reiseunfähigkeit,
- Mitteilungspflichten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz.
Anwendungshinweise liegen u.a. zu folgenden Bereichen vor:
- Ausstellungen von Bescheinigungen gem. § 5 AufenthG,
- Erteilung von Aufenthaltserlaubnisse an Studenten nach Abschluss des Studiums (§ 16
AufenthG),
- Erteilung der Niederlassungserlaubnis für Hochqualifizierte (§ 19 AufenthG),
- Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nach § 25 AufenthG,
- Feststellung des Sprachniveaus für Integrationskurse (§§ 43,44, 44a AufenthG),
- Erteilung und Verlängerung von Duldungen (§ 60a AufenthG),
- Gestaltung von Verpflichtungserklärungen (§ 68 AufenthG),
- Ausstellung von Fiktionsbescheinigungen (§ 81 AufenthG).
Die bremischen Anwendungshinweise des Senators für Inneres sind häufig in weiten Passagen
wortgleich mit den Ausführungen im Niedersächsischen Schulungsmaterial zum
Zuwanderungsgesetz 47 .
47 Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport, Referat 45, Informations- und Schulungsmaterial zum Gesetz
zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern
und Ausländern (Zuwanderungsgesetz), Stand: Nov. 2004.
24

V. Besondere Steuerungsvorgaben für den Bereich der geduldeten Ausländer
und die Möglichkeiten zur Vermeidung von „Kettenduldungen“
Bis zur Gesetzesreform blieben ausreisepflichtige Ausländer, für die auch langfristige Abschiebungshindernisse
bestanden, meistens über Jahre hinweg im Duldungsstatus, obwohl
auch im Ausländergesetz 1990 mit den Regelungen in § 30 Abs. 3 und 4 Möglichkeiten
bestanden, De-facto-Flüchtlingen Aufenthaltsbefugnisse zu erteilen und somit den Aufenthalt
zu „legalisieren“. Hiervon wurde jedoch nur sehr zurückhaltend Gebrauch gemacht 48 .
Die Duldung erhielt so eine aufenthaltsrechtliche Funktion und wurde dabei faktisch als
zweitklassiges Aufenthaltsrecht eingesetzt 49 , obwohl das BVerwG bereits im Jahre 1990 50
die Duldung als verkappten Aufenthaltstitel bezeichnet und kritisiert hatte. Durch die Praxis
der „Kettenduldungen“ kam der Duldung in der Rechtsanwendung damit über ihre
Funktion als Instrument der Verwaltungsvollstreckung 51 hinaus eine Bedeutung zu, die ihr
nicht zustehen sollte. Ein zentrales Anliegen des neuen Zuwanderungsrechts war die Abschaffung
dieser Praxis der Kettenduldungen 52 .
Für diesen Bereich ist bei der Ausländerbehörde Bremen das Team 5 zuständig, soweit es
um die Erteilung und Verlängerung von Duldungen und die Vorbereitung und Durchführung
von Abschiebungen geht. Der Bereich ist in den vergangenen Jahren personell verstärkt
wurde. Zudem wird in diesem Bereich besser ausgebildetes und besser bezahltes
Personal beschäftigt als in anderen Bereichen der Behörde. Wie bereits dargelegt, besteht
seit Jahren bei der Auseinandersetzung mit und um die Bremer Ausländerbehörde eine
Fokussierung auf diesen Bereich, nicht zuletzt deshalb, weil die Auffassung vertreten wird,
dass hier besondere Kosten wegen einer Nichtdurchsetzung der Ausreisepflicht entstehen.
Außerdem liegt es nahe, dass bei einer Konzentration von Personal in diesem Bereich,
Engpässe in anderen Bereichen entstehen. Bevor untersucht wird, in welchem Rahmen
Kettenduldungen vermieden werden können ist es erforderlich, festzustellen, aus welchen
Gründen und in welchem Umfang Duldungen erteilt werden und wie lange sich die geduldeten
Ausländer bereits im Bundesgebiet aufhalten.
Beide Problembereiche - Duldung und Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25
AufenthG - sind „zwei Seiten einer Medaille“ und damit eng miteinander verknüpft.
1. Die geduldeten, ausreisepflichtigen Ausländer
Die Erteilung einer Duldung setzt zunächst voraus, dass ein Aufenthaltstitel anderer Art
nicht vorhanden ist und der betroffene Ausländer zur Ausreise verpflichtet ist. Die Erteilung
einer Duldung hat dann zu erfolgen, wenn aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen
eine Abschiebung nicht erfolgen kann und keine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird (§ 60a
48
Benassi, Zur praktischen Bedeutung des § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG, InfAuslR 2005, 357, 358.
49
Vgl. BT -Drs. 15/240, S. 61, 64.
50
Vgl. BVerwG, InfAuslR 1991, 72.
51
Die Abschiebung ist die Durchsetzung der Ausreiseverpflichtung eines Ausländers (§ 57 AufenthG) und
damit als unmittelbarer Zwang ein Instrument der Verwaltungsvollstreckung; die Aussetzung der Abschiebung
(Duldung) für eine bestimmte Zeit beseitigt weder die Ausreiseverpflichtung (§ 60a Abs. 3 AufenthG)
noch die Zulässigkeit der Verwaltungsvollstreckung, sondern muss vielmehr als aufschiebend bedingte Anwendung
unmittelbaren Zwangs angesehen werden. Mit dem Eintritt der Bedingung (Wegfall des Abschiebungshindernisses)
wir die Abschiebung durchgeführt, so dass auch die aufschiebend bedingte Anwendung
unmittelbaren Zwangs als Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung verstanden werden muss.
52
Vgl. BT -Drs. 15/240, S. 80.
25

Abs. 2 AufenthG). Es besteht dann ein Anspruch auf Erteilung einer Duldung, wobei es
nicht darauf ankommt, aus welchem Grunde die Abschiebung nicht möglich ist.
Als rechtliche Abschiebungshindernisse können z.B. Abschiebungshindernisse aus Art. 2
oder 6 GG oder Art. 8 EMRK in Betracht kommen. Tatsächliche Abschiebungshindernisse
können bspw. fehlende Pass- oder Passersatzpapiere, eine fehlende Übernahmebereitschaft
des Heimatstaates oder Staatenlosigkeit sein.
Die Unterscheidung zwischen rechtlichen und tatsächlichen Abschiebungshindernissen
kann nicht immer klar gezogen werden. So kann bspw. eine Erkrankung, die zu einer Reiseunfähigkeit
führt, sowohl ein rechtliches als auch ein tatsächliches Abschiebungshindernis
darstellen. Einerseits kann die Abschiebung faktisch nicht durchführbar sein, wenn der
Betroffene sich bspw. in stationärer Behandlung im Krankenhaus befindet, andererseits
kann die Durchführung der Abschiebung zu einer unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben
führen, so dass zugleich ein rechtliches Abschiebungshindernis vorliegt, weil die Abschiebung
gegen Art. 2 Abs. 1 GG (Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit) verstößt.
Nach § 60a Abs. 4 AufenthG ist über eine Aussetzung der Abschiebung (Duldung) eine
Bescheinigung auszustellen. Dies gilt unabhängig von dem Grund, der zur Aussetzung der
Abschiebung führt. Nicht geregelt ist hingegen, für welchen Zeitraum die Duldungsbescheinigung
auszustellen ist.
In der Diskussion um das neue Zuwanderungsgesetz wurde die Hoffnung genährt, dass es
zukünftig den Rechtsstatus der Duldung nicht mehr geben sollte. Die Regelung des § 60a
AufenthG wurde erst kurzfristig wieder ins AufenthG eingeführt 53 , nachdem deutlich geworden
war, dass sich zwar die Bezeichnung „Duldung“ abschaffen lässt, die Tatbestände
die der Duldungserteilung zu Grunde liegen bzw. zu Grunde gelegen haben, jedoch weiter
fortbestehen. Eine inhaltliche Änderung wäre auch nicht dadurch eingetreten, dass statt
einer Duldung nur eine „Bescheinigung“ ausgestellt worden wäre.
Nach einer Auskunft des Senators für Inneres, Bremen, an die Fraktion Bündnis 90/Die
Grünen in der Bremischen Bürgerschaft hielten sich zum Stichtag 31. Dezember 2005 im
Bundesland Bremen 3.566 geduldete Personen auf (davon entfielen 2.823 auf die Stadtgemeinde
Bremen und 743 auf die Stadtgemeinde Bremerhaven).
Bemerkenswert ist, dass die hohe Zahl der geduldeten Ausländer im Bundesgebiet, und
auch in Bremen, seit Jahren nicht nennenswert abnimmt, obwohl die Zahl der Flüchtlinge,
die in Deutschland und auch in Bremen um Asyl nachsuchen, in den vergangenen Jahren
stark zurückgegangen ist.. So hat Bremen im Jahr 2005 nur noch 252 Asylbewerber aufgenommen.
Bundesweit wurden 28.914 Personen aufgenommen 54 . Im Jahr 2004 waren es
bundesweit noch 35.278 und im Jahr 2003 noch 50.563 55 .
53
Vgl. zur Einfügung der Regelung des § 60a AufenthG im Vermittlungsausschuss des Deutschen Bundestages,
BT-Drs. 13/3479.
54
Aus: Vorlage Nr. 209/06 v. 07.02.06 für die 24. Sitzung der staatlichen Deputation für Soziales, Jugend,
Senioren und Ausländerintegration Bremen am 09.03.06.
55
von Pollern, Die Entwicklung der Asylbewerberzahlen im Jahre 2004, ZAR 2005, 190 ff.
26

Geht man in Bremen (Stadt Bremen) von einer Gesamtzahl von 70.208 Ausländern im
Jahre 2005 aus 56 , so liegt der Anteil der geduldeten Ausländer zum Stichtag 31. Dezember
2005 57 mit einer Zahl von 2.823 bei ca. 4 %.
Ist der Anteil - gemessen an der Gesamtzahl - auch relativ gering, so ist die Bedeutung in
der ausländerbehördlichen Praxis um so größer. Dies zeigt schon der Umstand, dass etwa
1/3 aller Mitarbeiter der Ausländerbehörde mit einem Bereich befasst sind, der nur ca. 4 %
der in Bremen lebenden Ausländer umfasst.
Die besonderen Aufgaben, die in diesem Bereich zu erfüllen sind, liegen einerseits darin
begründet, dass die Betroffenen grundsätzlich ausreisepflichtig sind aber die Ausreisepflicht
aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht vollzogen werden kann (§ 60a
Abs. 2 AufenthG). Da es sich, jedenfalls aus Sicht der Behörde, nicht um ein dauerhaftes
Abschiebehindernis handelt, wird eine regelmäßige Überprüfung für notwendig erachtet.
Außerdem erfolgt die Ausstellung von Duldungsbescheinigung in der Praxis mit einer nur
mehr oder weniger kurzen Befristung. In der Regel werden Duldungsbescheinigungen
nicht länger als für sechs Monate ausgestellt, häufig aber auch für wesentlich kürzere Zeiträume,
so werden die Duldungsbescheinigungen oft nur monatsweise verlängert.
Allein dies führt zu einem erhöhten Aufkommen an Vorspracheterminen. Verlängerungsanträge
müssen immer wieder neu bearbeitet, geprüft und entschieden werden.
Weiterhin wird durch die Behörden meistens ein erheblicher Aufwand in Bezug auf die
Feststellungen zum Abschiebungshindernis durchgeführt. In Bremen befanden sich zum
31. März 2004 etwa 51 % aller geduldeten Ausländer im aufenthaltsrechtlichen Status der
Duldung, weil sie nicht in Besitz von Pass- oder Passersatzpapieren waren 58 .
Ein überwiegender Teil der geduldeten Ausländer hält sich bereits seit vielen Jahren im
Bundesgebiet auf. Zum 30. November 2005 wurden 173.223 Personen im Bundesgebiet
geduldet, die sich bereits vor dem 1. Januar 2004 im Bundesgebiet aufgehalten haben 59 .
Diese Zahl setzt sich hinsichtlich der Aufenthaltsdauer der geduldeten Personen wie folgt
zusammen 60 :
Einreise vor dem Anzahl
01.01.1995 47.995
01.01.1998 (zwischen 01.01.95 u. 31.12.98) 24.260
01.01.2001 (zwischen 01.01.98 u. 31.12.00) 48.335
01.01.2003 (zwischen 01.01.01 u. 31.12.02) 36.986
01.01.2004 (zwischen 01.01.03 u. 31.12.03) 15.647
Gesamt 173.223
56
Statistisches Landesamt Bremen, Statistisches Jahrbuch 2005.
57
Mitteilung des Senators für Inneres v. 21.02.2006 (nicht veröffentlicht)
58
Bremische Bürgerschaft Drucksache 16/216 v. 20.04.2004 (Beantwortung einer großen Anfrage der CDU-
Bürgerschaftsfraktion durch den Senat).
59
Zur Situation und Zahl der im Bundesgebiet geduldeten Personen hat die Fraktion DIE LINKE im Deutschen
Bundestag eine Anfrage an die Bundesregierung gerichtet (BT -Drs. 16/154) gerichtet, die von der
Bundesregierung am 21.12.2005 (BT-Drs. 16/307) beantwortet wurde.
60
Wie vor.
27

Die Hauptherkunftsländer der geduldeten Personen sind das ehemalige Jugoslawien, einschließlich
Serbien und Montenegro und Kosovo, Türkei, Iran, Irak, Afghanistan und Syrien.
Für das Bundesland Bremen ergab sich zum Stichtag 30. November 2005 eine Zahl von
3.067 geduldeten Personen, die sich bereits vor dem 1. Januar 2004 im Bundesgebiet aufgehalten
haben. Die genauen Zahlen verteilen sich wie folgt:
Einreise vor dem Anzahl
01.01.1995 632
01.01.1998 (zwischen 01.01.95 u. 31.12.98) 465
01.01.2001 (zwischen 01.01.98 u. 31.12.00) 960
01.01.2003 (zwischen 01.01.01 u. 31.12.02) 723
01.01.2004 (zwischen 01.01.03 u. 31.12.03) 287
Gesamt 3067 61
Von den in Bremen geduldeten Personen stammt ein erheblicher Teil aus dem heutigen
Serbien-Montenegro. Zum 31. März 2004 betrug der Anteil der Personen mit der Angabe
der serbisch-montenegrinischen Staatsangehörigkeit etwa 35 % an der Gesamtzahl der zu
diesem Zeitpunkt geduldeten 62 Personen. Der Großteil dieser geduldeten Personen wurde
wegen des Bestehens eines bundesweiten Abschiebestopps geduldet, wie die Übersicht auf
der folgenden Seite zeigt.
Weitere ca. 20 % der Personen stammten zum Stichtag 31. März 2004 aus der Türkei. Der
Rest verteilt sich auf eine Vielzahl von Herkunftsländern mit Anteilen von bis zu 5 %.
Mehr als die Hälfte der zum 31. März 2004 geduldeten Personen, nach Angaben des Senats
51,44 %, wurden wegen fehlender Pässe bzw. Passersatzpapiere geduldet.
Die Zusammenarbeit mit den Auslandsvertretungen der Herkunftsländer ausreisepflichtiger
Ausländer gestaltet sich besonders bezüglich der Ausstellung von Heimreisedokumenten
oft schwierig und langwierig und entzieht sich letztendlich dem Einflussbereich deutscher
Behörden 63 .
Es gibt Länder, die für geduldete Personen grundsätzlich weder Pässe noch Passersatzpapiere
ausstellen. So wurden, soweit der Verfasser dies einschätzen kann, seit Jahren kaum
noch Abschiebungen nach Syrien durchgeführt, weil die syrischen Auslandsvertretungen
keine Pass- oder Passersatzpapiere für Personen ausstellen, die abgeschoben werden sollen.
Es liegt die Vermutung nahe, dass der syrische Staat so einen unbequemen, oppositionellen
Teil der Bevölkerung fernhalten will.
Die libanesischen Behörden verlangen von Libanesen, die sich in Deutschland aufhalten,
für die Ausstellung von Passpapieren grundsätzlich, dass die Erteilung einer Aufenthaltser-
61 Die über diese Zahl hinausgehenden Personen sind erst nach dem 01.01.2004 eingereist
62 Bremische Bürgerschaft Drucksache 16/216 v. 20.04.2004, (Beantwortung einer großen Anfrage der CDU-
Bürgerschaftsfraktion durch den Senat.
63 Wie vor.
28

laubnis durch die zuständige Ausländerbehörde zugesichert wird 64 . Auch diesbezüglich
werden in der Praxis Ausweisersatzpapiere für eine Abschiebung nicht ausgestellt.
Hinzu kommt, dass bei etlichen Personen aufgrund von politischen Veränderungen die
Staatsangehörigkeit nicht geklärt ist. So z.B. bei Flüchtlingen aus dem ehemaligen Jugoslawien,
der ehemaligen Sowjetunion, aus Tschetschenien oder Armenier aus Aserbeidschan.
Ein weiteres, seit langem bekanntes, Problem besteht für palästinensische Flüchtlinge,
die durch die Gründung des Staates Israel zur Flucht gezwungen wurden.
Andererseits kann sich eine Passlosigkeit aber auch auf Grund von Täuschungen zur Identität
und/oder Herkunft bzw. Staatsangehörigkeit ergeben.
Ein Anteil von ca. 9 % aller geduldeten Ausländer wurde wegen Reiseunfähigkeit aufgrund
einer bestehenden Erkrankung geduldet. Bei weiteren 6 % der geduldeten Personen
lag wegen Reiseunfähigkeit ein festgestelltes Abschiebungshindernis vor. Es ist anzunehmen,
dass in den letztgenannten Fällen zumeist durch eine Untersuchung des Hauptgesundheitsamtes
eine Reiseunfähigkeit festgestellt worden ist. Ein nicht unbeträchtlicher
Teil der reiseunfähigen Ausländer wird wegen psychischer Erkrankungen nicht abgeschoben.
Zum Stichtag der Feststellungen des Senats der Freien Hansestadt Bremens waren 923
Personen in Besitz einer Duldung auf Grund der von der Ständigen Konferenz der Innenminister
und -senatoren der Länder beschlossenen Aussetzung der Abschiebung für bestimmte
Ausländergruppen wegen der aktuellen Situation in den Herkunftsländern. Dies
entspricht einem Anteil von 25,10 % an der Gesamtzahl aller geduldeten Personen.
Die betroffenen Ausländer für die ein sogenannter Abschiebestopp stammen aus folgenden
Herkunftsländern 65 :
Herkunftsland Bremen Bremerhaven Land Bremen Anteil an der Gesamtzahl
der geduldeten
Ausländer in
%
Serbien u. Monteneg- 710 168 878 23,11
ro
Irak 38 38 1,00
Afghanistan 7 7 0,18
Gesamt 755 168 923 24,30
Grundsätzlich muss angemerkt werden, dass es sich bei der Einteilung der Duldungsgründe
in bestimmte Kategorien von tatsächlichen oder rechtlichen Duldungsgründen um eine sehr
formale Betrachtung handelt. Bei den weitaus meisten Personen liegen individuelle Gründe
vor. Bei den meisten Personen kann festgestellt werden, dass sie zuvor ein Asylverfahren
durchlaufen haben. Wenn in dem Bericht des Rechnungshofes von der Prämisse ausgegangen
wird, dass ein erfolgloses Durchlaufen eines Asylverfahrens die Schlussfolgerung zu-
64 Dies ergibt sich aus Hinweisen auf Formularschreiben der Libanesischen Botschaft Berlin, die dem Ve r-
fasser vorliegen.
65 Wie vor
29

lässt, die Betroffenen hätten keinen ernstzunehmenden Grund, nicht abgeschoben zu werden
66 , so verkennt der Rechnungshof die den Entscheidungen des Bundesamtes für Migration
und Flüchtlinge und der Rechtssprechung der Verwaltungsgerichte zu Grunde liegenden
Maßstäbe.
Beispielhaft seien erwähnt:
- Allein eine erlittene Verfolgung, z.B. in Form von Folter, führt nicht zur Feststellung der
Flüchtlingseigenschaft nach Art. 16 a GG oder § 60 Abs. 1 AufenthG 67 . Eine solche Feststellung
ist nur dann möglich, wenn eine erneute Gefahr der Verfolgung in der Zukunft
droht 68 .
- Ist jemand politisch verfolgt worden, droht aber eine Verfolgungssituation nicht landesweit,
ist also eine sogenannte inländische Fluchtalternative vorhanden, so führt auch dann
die erlittene Verfolgung nicht zu einer Flüchtlingsanerkennung 69 .
- Verfolgungen im Zusammenhang mit Bürgerkriegssituationen werden im Allgemeinen
nicht als politische (staatliche) Verfolgung anerkannt, wenn der Staat nicht mehr die
Staatsgewalt inne hat und ihm die Verfolgung deshalb nicht mehr zugerechnet werden
kann 70 .
Hinzu kommen Fälle in denen die betroffenen Flüchtlinge ihr Fluchtschicksal nicht glaubhaft
machen konnten, aber dennoch eine subjektive Verfolgungsfurcht empfinden.
Die vorgenannten Gründe führen bei den von Verfolgung betroffenen Personen zu ähnlichen
oder gleichen Folgen, wie bei einer festgestellten staatlichen Verfolgung die zu einer
Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft geführt hat. Die Folgen sind häufig Traumatisierungen
und subjektiv bestehende Ängste vor einer Rückkehr in den Heimat- oder Herkunftsstaat.
Auch andere traumatische Erlebnisse wie Naturkatastrophen, Erdbeben oder
eine nichtstaatliche Verfolgung hinterlassen psychische Spuren, die zu Traumatisierungen
und psychosomatischen Erkrankungen führen können.
Solche Gründe werden jedoch nicht im Rahmen eines Asylanerkennungsverfahrens berücksichtigt,
sondern spielen unter Umständen als sogenanntes inlandsbezogenes Abschiebungshindernis
eine Rolle, wenn z.B. eine Reiseunfähigkeit 71 festgestellt werden kann. Es
ist auch durchaus möglich, dass sie einhergehen mit anderen tatsächlichen Abschiebungshindernissen.
Ein Flüchtling, der so große Angst vor einer Abschiebung hat, dass er lieber
hier sterben würde als abgeschoben zu werden, und der deshalb suizidgefährdet ist, wird
zugleich kaum daran mitwirken wollen, durch eine Passbeschaffung oder Beibringung von
Identitätspapieren die Voraussetzungen für eine Abschiebung selbst herbeizuführen. In der
ausländerbehördlichen Wertung wird als Abschiebungshindernis wohl eher die Passlosigkeit
im Vordergrund stehen.
66
Abgedruckt in: Flüchtlingsrat, Zeitschrift des Niedersächsischen. Flüchtlingsrates, (o. Fn. 26).
67
Dabei ist neuerdings zu berücksichtigen, dass durch die Richtlinie 2004/83 des Rates v. 29.4.2004 (Abl. L
304/12) über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen
als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen und über den Inhalt
des zu gewährenden Schutzes (Qualifikationsrichtlinie) der Inhalt des § 60 Abs. 1 AufenthG durch diese
Richtlinie bestimmt wird, die wiederum Bezug nimmt auf den Flüchtlingsbegriff nach Art. 1 GFK, vgl. dazu
Marx, Ausländer- und Asylrecht, 2. Aufl. 2005, § 7, Rn. 73 ff.
68
BVerfGE 54, 341; BVerwG EZAR 202 Nr. 18.
69
BVerwG, InfAuslR 1989, 107.
70
BVerwGE, 80, 315.
71
Wollenweber, Ausländerrechtliche Voraussetzungen und Folgen einer Reiseunfähigkeit, Das Gesund-
heitswesen 2003, 709 ff.
30

Hinsichtlich der geduldeten Ausländer ist weiterhin von Bedeutung, dass ihnen grundsätzlich
der Zugang zum Arbeitsmarkt nicht offen steht. Ihnen kann jedoch mit Zustimmung
der Bundesagentur für Arbeit die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt werden, wenn sie
sich seit einem Jahr erlaubt oder geduldet im Bundesgebiet aufgehalten haben (§ 10
BeschVerfG) und wenn keine bevorrechtigten Arbeitnehmer für den Arbeitsplatz zur Verfügung
stehen und auch sonst keine nachteiligen Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt festzustellen
sind (§ 39 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG).
Zur Sicherung des Lebensunterhaltes werden nicht die Sozialleistungen gem. SGB II und
SGB XII gewährt, sondern nur die reduzierten Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
(AsylbLG). Dieses Gesetz sieht wiederum eine Beschränkung der Leistungen
auf die Grundleistungen des § 3 AsylblG vor, mit dem Prinzip des Vorrangs von Sachleistungen
und einem geringen Barbetrag als Taschengeld. Weiterhin besteht gem. § 1 a AsylbLG
die Möglichkeit, den Anspruch auf das „im Einzelfall nach den Umständen unabweisbar“
gebotene abzusenken, wenn z.B. aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen
werden können. Darauf wird an späterer Stelle noch eingegangen.
2. Die Anwendungsbereiche des § 25 AufenthG unter besonderer Berücksichtigung
der bremischen Anwendungshinweise
§ 25 AufenthG regelt die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen.
Es wird unterschieden zwischen der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach den Absätzen
1 bis 3, die (in der Regel) eine positive Entscheidung des Bundesamtes für Migration
und Flüchtlinge 72 hinsichtlich der Anerkennung als Asylberechtigte/r i.S.d. Art. 16a GG
bzw. über Abschiebungsverbote i.S.d. § 60 Abs. 1 bzw. Abs. 2, 3, 5 oder 7 AufenthG voraussetzt
und den weiteren Regelungen des § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG, die für die sogenannten
„De–facto–Flüchtlinge“ von größerer Bedeutung sind.
Hinsichtlich der Anwendung des § 25 Abs. 3 AufenthG bestehen teilweise Schwierigkeiten
in der Umsetzung der Regelung aufgrund der Behördenpraxis.
In einem Verfahren, in dem das Bundesamt ein Abschiebungshindernis gem. § 60 Abs. 2
AufenthG (Gefahr der Folter) festgestellt hatte, wurde die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
abgelehnt, weil der Betroffene nicht in Besitz eines Nationalpasses war. In dem
Bescheid der Behörde hieß es:
„Da Sie sich nicht um einen gültigen Nationalpass bemühen und den Nachweis, dass sie
einen Pass nicht in zumutbarer Weise erlangen können, nicht erbringen, kann Ihnen zurzeit
keine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden.“ (Bescheid vom 30. März 2005, unterzeichnet
vom zuständigen Abschnittsleiter).
Erst nach Einleitung eines gerichtlichen Eilverfahrens im Mai 2005 hat sich die Behörde
zur Erteilung der Aufenthaltserlaubnis entschlossen.
Dabei ist in § 5 Abs. 3 AufenthG ausdrücklich geregelt, dass von den Voraussetzungen des
§ 5 Abs. 1 und 2 AufenthG, also auch von der Passpflicht, abzusehen ist, wenn ein Aufenthaltstitel
gem. § 25 Abs. 3 AufenthG erteilt werden soll. Es bedurfte erst eines verwal-
72 Bis zum 31.12.2004: Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge.
31

tungsgerichtlichen Verfahrens, um die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis in einer eigentlich
klaren Angelegenheit durchzusetzen. Dieses Problem scheint kein Einzelfall zu sein,
wie andere Untersuchungen zur Umsetzung des Zuwanderungsgesetzes zeigen 73 .
Weiterhin wird bei Verlängerungen der Aufenthaltserlaubnis gem. § 25 Abs. 3 AufenthG
regelmäßig eine Anfrage an das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge gerichtet und
angefragt, ob die Voraussetzungen gem. § 60 Abs. 2,3, 5 und 7 AufenthG noch vorliegen.
Begründet wird dieses Vorgehen damit, dass dies einer Weisungslage entsprechen würde.
Eine solche Weisungslage des Innensenators ist jedoch nicht ersichtlich. In der Praxis führt
dies für die Betroffenen oft zu einer unverhältnismäßig langen Dauer eines nur fiktiven
Aufenthaltsrechtes. In diesen Fällen werden Fiktionsbescheinigungen ausgestellt.
Nach einer anderen Weisungslage, die dem Verfasser ebenfalls nur aus Schilderungen von
Behördenmitarbeitern bekannt ist, soll im Falle der Einleitung von Widerrufsverfahren des
Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge die Aufenthaltserlaubnis ebenfalls nicht verlängert
werden bzw. im Fall einer Klageerhebung gegen Widerrufsentscheidungen die
Aufenthaltserlaubnisse nur für jeweils 6 Monate verlängert werden.
Bei einer Reihe von Herkunftsländern, z.B. bei Flüchtlingen aus dem Irak, sollen zudem
vor jeder Verlängerung Regelanfragen beim Landesamt für Verfassungsschutz durchgeführt
werden,. Dies führt dazu, dass die Betroffenen im Ergebnis überwiegend nur noch in
Besitz von Fiktionsbescheinigungen sind. Dies wiederum führt zu erheblichen Erschwernissen
der Betroffenen beim Zugang zum Arbeitsmarkt, da kaum ein Arbeitgeber bereit ist,
ein Arbeitsverhältnis mit einem Arbeitnehmer einzugehen, der nur einen Aufenthalt von
drei Monaten oder kürzer vorweisen kann.
Den Regelungen des § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG kommt dabei eine maßgebliche praktische
Bedeutung zu 74 . Wie aber bereits beim Ausländergesetz 1990 muss sich auch hier in
der Praxis beweisen, ob tatsächlich der Übergang der Kettenduldungen zum Aufenthaltsrecht
für die Betroffenen umgesetzt wird. Dabei kommt insbesondere der Ausfüllung unbestimmter
Rechtsbegriffe und der Lenkung und Steuerung der Ermessensausübung eine
große Bedeutung zu.
Eine grundsätzlich Orientierung an diesen Zielen wird bspw. im rheinland-pfälzischen Erlass
zu § 25 AufenthG zum Ausdruck gebracht 75 . Dort heißt es:
„Es wird gebeten, die sich bei der Erteilung von Aufenthaltsrechten ergebenden Ermessensspielräume
unter besonderer Berücksichtigung integrationspolitischer und humanitärer
Gesichtspunkte soweit vertretbar zugunsten des Ausländers zu nutzen“.
3. Die Gestaltung der gesetzlichen Regelungen in § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG
Die Gestaltung der Regelungen des § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG erschwert eine Handhabung
dieser Vorschriften.:
73
Pro Asyl, „Ein Jahr Zuwanderungsgesetz“ - Stellungnahme zur Evaluierung des Zuwanderungsgesetzes,
Frankfurt, März 2006.
74
Benassi, Zur praktischen Bedeutung des § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG, InfAuslR 2005, 357 ff.
75
Innenministerium Rheinland-Pfalz, Erlass v. 17.12.2004, Az.: 19 300-7 316 0.
32

Der Gesetzgeber hat der Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nach § 26 Abs. 4 und 5
AufenthG eine Reihe von Vorbehalten zur Prüfung vorgegeben, die mit der Verwendung
von unbestimmten Rechtsbegriffen und Ermessensspielräumen in den einzelnen Vorbehalten
der Verwaltung ein großes Maß an Einflussnahme einräumen.
§ 25 Abs. 4 AufenthG ist sowohl in seinem Satz 1 wie in seinem Satz 2 als Kopplungsvorschrift
ausgestaltet. Auf der einen Seite - Tatbestandsseite - werden unbestimmte Rechtsbegriffe
(deren behördliche Ausfüllung und Interpretation jedoch in aller Regel gerichtlich
voll überprüfbar ist) verwandt; auf der anderen Seite - Rechtsfolgenseite - wird der Verwaltung
Ermessen eingeräumt.
Während § 25 Abs. 4 AufenthG auf einen vorübergehenden Aufenthalt abzielt, gewährt §
25 Abs. 5 AufenhG einen längerfristigen, nicht nur vorübergehenden, Aufenthalt. Die Regelung
in § 25 Abs. 5 AufenthG ist komplex und bedarf einer Erläuterung, um sie zu
durchdringen. Satz 1 ist ebenfalls als Kopplungsvorschrift ausgestaltet, wobei hier bereits
durch Vorgabe des Gesetzgebers in § 25 Abs. 5 Satz 4 AufenthG näher beschrieben wird,
wann ein Verschulden (unbestimmter Rechtsbegriff) vorliegen soll, das gem. Satz 3 die
Erteilung eines Aufenthaltstitels nach den Sätzen 1 und 2 von vornherein ausschließt.
Mit dem Hinweis, dass die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis abweichend von § 11 Abs. 1
AufenthG 76 möglich ist, wird außerdem eine Möglichkeit eröffnet, auch ausgewiesenen
oder früher bereits abgeschobenen Ausländern eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen.
Hinsichtlich des Verschuldens deutet die Formulierung „insbesondere“ darüber hinaus an,
dass es weitere, nicht beschriebene Verschuldenstatbestände geben kann; eine weitere Interpretation
des Begriffs des Verschuldens also durch Erlasse, Anwendungshinweise, Anweisungen
o.ä. erfolgen kann. Der Verschuldensgrund der „Verweigerung zumutbarer Anforderungen
zur Beseitigung des Ausreisehindernisses“ (§ 25 Abs. 5 Satz 2 AufenthG) ist
wiederum als unbestimmter Rechtsbegriff („zumutbare Anforderungen“) ausgestaltet.
§ 25 Abs. 5 Satz 2 AufenthG, wonach eine Aufenthaltserlaubnis unter den übrigen Voraussetzungen
des § 25 Abs. 5 AufenthG erteilt werden soll, soweit der Betroffene seit 18 Monaten
im Besitz einer Duldung ist, enthält auf der Rechtsfolgenseite das sogenannte intendierte
Ermessen. Liegt keine atypische Sachverhaltskonstellation vor, ist eine Aufenthaltserlaubnis
zu erteilen; liegt hingegen ein atypischer Sachverhalt vor, liegt die Erteilung einer
Aufenthaltserlaubnis im behördlichen Ermessen.
Weiterhin sind in allen Fällen der Anwendung des § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG die allgemeinen
Erteilungsvoraussetzungen des § 5 AufenthG zu beachten. Besondere Relevanz für
die Praxis haben die Anforderungen der Sicherung des Lebensunterhaltes (§ 5 Abs. 1 Nr. 1
AufenthG) und die Erfüllung der Passpflicht (§ 5 Abs. 1 Satz 1 AufenthG). Von diesen
allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen kann (Ermessen) jedoch gem. § 5 Abs. 3, 2. Hs.
AufenthG abgesehen werden.
76 In § 11 Abs. 1 AufenthG ist eigentlich eine Sperre für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis vorges ehen,
wenn der Ausländer bereits ausgewiesen oder abgeschoben wurde, selbst wenn ansonsten ein Anspruch auf
Erteilung der Aufenthaltserlaubnis besteht.
33

3.1. Die Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis für einen vorübergehenden
Aufenthalt gem. § 25 Abs. 4 AufenthG
In Bremen liegt - soweit ersichtlich - hinsichtlich der Anwendung des § 25 Abs. 4 AufenthG
kein Anwendungshinweis vor. Es soll daher besonderer Augenmerk auf die Anwendungspraxis
gelegt werden. Die Regelungen des § 25 Abs. 4 AufenthG ermöglichen die
Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis unter den dort genannten Voraussetzungen
für einen vorübergehenden Aufenthalt 77 . Die (erstmalige) Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
richtet sich nach Satz 1, die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis
(gleich welcher) kommt in Fällen des Satzes 2 in Betracht. Sowohl bei der erstmaligen
Erteilung wie bei der Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis ist der Ausländerbehörde
ein Ermessen eingeräumt.
3.1.1. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gem. § 25 Abs. 4 S. 1 AufenthG
Bevor die Ausländerbehörde eine Ermessenprüfung vornimmt, ist für den konkreten Fall
zu prüfen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des § 25 Abs. 4 Satz 1 AufenthG erfüllt sind
(b.) bzw. die Regelung für den Betroffenen überhaupt Anwendung finden kann (a.).
a.
Nach 25.4.1.1 Vorläufige Anwendungshinweise des Bundesministeriums des Innern zum
Aufenthaltsgesetz und zum Freizügigkeitsgesetz/EU (VAH-BMI) 78 soll die Anwendbarkeit
der Regelung bei vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländern von vornherein ausgeschlossen
sein. Für diese Personengruppe seien die Regelungen der §§ 23a, 25 Abs. 5 AufenthG
vorrangige Sonderbestimmungen. Dies ergebe sich daraus, dass diese Normen ausdrücklich
von ausreisepflichtigen Ausländern sprächen.
Gegen diese weitreichende Einschränkung des Anwendungsbereichs spricht die gesetzgeberische
Zielsetzung, die Abschaffung der Praxis der Kettenduldungen. § 25 Abs. 4 Satz 1
AufenthG ist dem früheren § 55 Abs. 3 AuslG nachgebildet. Dieser ermöglichte in Fällen,
die nach derzeitiger Rechtslage unter § 25 Abs. 4 Satz 1 AufenthG subsumierbar sind, die
(fortlaufende) Erteilung von Duldungen, was nach geltender Rechtslage grundsätzlich
vermieden werden soll. Nach § 55 Abs. 3 AuslG durfte die Ausreisepflicht nicht unanfechtbar
sein. Diese Grenzziehung zeigt, dass die (lediglich vorliegende) Vollziehbarkeit
der Ausreisepflicht bereits nach § 55 Abs. 3 AuslG die Erteilung einer Duldung nicht hinderte.
Würde nunmehr die Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht die Anwendbarkeit des § 25
Abs. 4 Satz 1 AufenthG hindern, läge eine Verschärfung im Vergleich zur alten Rechtslage
vor, die mit der gesetzgeberischen Zielsetzung kaum vereinbar wäre.
Im Ergebnis ist daher davon auszugehen, dass die Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht die
Anwendung des § 25 Abs. 4 Satz 1 AufenthG nicht hindert 79 .
Trotz gegenteilig geäußerter Rechtsauffassung in den VAH-BMI hätte an dieser Stelle für
die senatorische Behörde die Möglichkeit bestanden, die Rechtsauffassung der bremischen
77 Vgl. Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl. 2005, § 25 AufenthG, Rn. 29.
78 Vorläufige Anwendungshinweise des Bundesministeriums des Innern zum Aufenthaltsgesetz und zum
Freizügigkeitsgesetz/EU, Stand: 10.12.2004, (o. Fn. 40).
79 So auch VG Bremen, Beschl. v. 18.05.2005, 4 V 698/05; bestätigt durch OVG Bremen, Beschluss v.
14.07.2005, 1 B 176/05 m.w.N.
34

Fachgerichte durch Erlasse oder Anwendungshinweise umzusetzen. Eine Bindung in Bezug
auf die Umsetzung des AufenthG tritt durch die VAH-BMI nicht ein, wie das Beispiel
Niedersachsens zeigt. Die dortigen Verwaltungsvorschriften stellen in Nr. 25.4.1.0 klar,
dass eine Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht die Anwendbarkeit von § 25 Abs. 4 Satz 1
AufenthG nicht hindert. Bestätigt wird diese Auffassung ebenso durch die Rechtsprechung
des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichtes 80 .
b.
Die Tatbestandsmerkmale „dringende humanitäre oder persönliche Gründe“ und „erhebliche
öffentliche Interessen“ sind unbestimmte Rechtsbegriffe, die auslegungsbedürftig
sind.
Danach ist für das Vorliegen humanitärer Gründe auf individuell-konkrete Umstände des
Einzelfalls abzustellen. Die Situation des Betroffenen muss sich von derjenigen vergleichbarer
Ausländer unterscheiden 81 . Hierbei sollen Verhältnisse im Herkunftsland ausgeklammert
bleiben. Dringende persönliche Gründe sollen nach den Anwendungshinweisen
des Bundes beispielsweise der Abschluss einer Schul- oder Berufsausbildung, die Fortführung
einer bereits begonnenen ärztlichen Behandlung im Rahmen einer schwereren Erkrankung,
die Betreuung eines schwer erkrankten Familienangehörigen sowie die unmittelbar
bevorstehende Eheschließung mit einem Deutschen sein 82 . Erhebliche öffentliche
Interessen liegen u.a. vor, wenn der Betroffene als Zeuge in einem Straf- oder sonstigen
Gerichts- oder Verwaltungsverfahren benötigt wird 83 .
Zur bremischen Praxis liegen hinsichtlich des dringenden persönlichen Grundes „Beendigung
einer schulischen Ausbildung“ eine Reihe von Erfahrungen vor.
Voraussetzung für die Berufung auf diesen Grund ist, dass eine schulische Ausbildung
überhaupt begonnen wurde, die realistische Möglichkeit, dass die schulische Laufbahn
erfolgreich beendet werden kann (Leistungsbilanz), die Unwahrscheinlichkeit, eine vergleichbare
schulische Ausbildung im Heimatland zu absolvieren und zu beenden (Annahme
der deutsche Sprache als eigene Sprache) sowie eine verhältnismäßig überschaubare,
verbleibende Schulzeit im Vergleich zur bereits in Deutschland absolvierten Schulzeit 84 .
Während die ersten drei Voraussetzungen sich von selbst verstehen und, soweit ersichtlich,
nicht in Streit stehen, besteht hinsichtlich der zulässigerweise verbleibenden restlichen
Schulzeit Uneinigkeit. Die VAH-BMI (25.4.1.3) verlangen, dass sich der Betroffene im
letzten Schuljahr befindet. Die bremische Verwaltungspraxis verfährt entsprechend und
sieht eine zeitliche Nähe der Beendigung einer schulischen Ausbildung als nicht gegeben
an, wenn sich der Betroffene nicht im letzten Ausbildungsjahr befindet. Nach Ansicht der
bremischen Verwaltungsgerichte 85 gehen diese Einschränkungen über den gesetzlichen
Wortlaut hinaus, vielmehr habe eine konkret-individuelle Einzelfallprüfung stattzufinden
und keine schematische Grenzziehung (vgl. OVG Bremen 86 ). Dass auch in diesem Fall
trotz bestehender Anwendungshinweise des BMI die Möglichkeit der Innenbehörde bestanden
hätte und nach wie vor besteht, die Verwaltungspraxis entsprechend zu modifizie-
80
OVG Niedersachsen, Beschl. v. 27.06.2005, 1 ME 96/05.
81
VAH-BMI 25.4.1.2.
82
VAH-BMI 25.4.1.3.
83
VAH-BMI 25.4.1.4.
84
Vgl. insoweit auch VG Bremen, Beschluss v. 18.01.2005, 4 V 2519/04, einsehbar unter
www2.bremen.de/justizsenator/verwaltungsgericht/.
85
Siehe o. Fn. 79.
86 Siehe o. Fn. 79.
35

en, zeigt erneut das Beispiel Niedersachsens, wo es nach den dortigen Verwaltungsvorschriften
87 nur „in der Regel“ auf das letzte Schuljahr ankommen soll (25.4.1.2.1 Nds-VV).
Was die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen, insbesondere die Sicherung des Lebensunterhaltes,
anbelangt, so gehen die VAH-BMI (5.3.4.1) davon aus, dass ein Absehen vom
Erfordernis eigenständiger Sicherung des Lebensunterhaltes bei erstmaliger Erteilung eines
Aufenthaltstitels grundsätzlich in Betracht kommt. Nach einjähriger Duldungsdauer soll
dies wegen § 10 BeschVerfV nicht gelten. Die VAH-BMI differenzieren an dieser Stelle
nicht zwischen einem Aufenthaltstitel nach § 25 Abs. 4 Satz 1 AufenthG und einem solchen
nach § 25 Abs. 5 AufenthG. An dieser Stelle wäre der Innenbehörde also bei einer in
Rede stehenden Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Beendigung einer schulischen
Ausbildung auch nach eigenem Verständnis die Möglichkeit eingeräumt, wegen der praktischen
Unmöglichkeit neben einer schulischen Ausbildung auch noch den Lebensunterhalt
sicherzustellen, hiervon generell abzusehen. In der Praxis wird ein etwaiger Sozialhilfebezug
jedoch stets als Ausschlussgrund angesehen. So wurde diesbezüglich in einem ablehnenden
Bescheid der Ausländerbehörde in einem anderen als dem bisher angeführten Verfahren,
in dem es um die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Beendigung einer schulischen
Ausbildung ging, ausgeführt:
„Sie haben keine Anstrengungen gemacht, Ihren Lebensunterhalt zu sichern und Ihre wirtschaftliche
Notlage zu beseitigen. Von der Notwendigkeit der Lebensunterhaltsicherung
kann vor diesem Hintergrund gem. § 5 Abs. 3 AufenthG nicht abgesehen werden.“
Im Ergebnis ist bezüglich § 25 Abs. 4 Satz 1 AufenthG festzuhalten, dass Ausländer- und
Innenbehörde hinsichtlich der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe sowie der
grundsätzlichen Anwendbarkeit der Norm die Vorgaben des BMI als verbindlich erachten
und so nach eigenem Selbstverständnis in vielen Fällen eine Ermessenprüfung gar nicht
erst vornehmen. Wird Ermessen ausgeübt, so wird dies spätestens bei der Frage eigenständiger
Sicherung des Lebensunterhaltes zu Lasten der Betroffenen ausgeübt, obwohl gerade
an dieser Stelle aufgrund des Fehlens von Hinweisen des BMI ein Gestaltungsspielraum
vorhanden ist, der dem praktischen Problem des Nebeneinanders von schulischer Ausbildung
und eigenständiger Sicherung des Lebensunterhaltes Rechnung tragen könnte.
Die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis gem. § 25 Abs. 4 AufenthG sollte insbesondere
nicht mit der Begründung ausgeschlossen werde, dass die Betroffenen gleichzeitig auch
einen Daueraufenthalt wünschen. So wird im Anwendungshinweis des Innenministeriums
Mecklenburg – Vorpommern ausdrücklich darauf hingewiesen, dass zu prüfen sei,
“ob sich aus einzelnen Umständen - isoliert betrachtet - ergibt, dass ein vorübergehender
Aufenthalt erforderlich ist. Dass ggf. mehrere zeitlich befristete Aufenthalte später zu einem
Daueraufenthalt führen können, ist ausweislich der Norm des § 26 Abs. 4 AufenthG
vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollt“ 88 .
87 Vorläufige niedersächsische Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz vom 31.03.2005.
88 Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, Auslegungshinweis v. 27.07.2005, Az.: II 610 - 1300.1.
36

3.1.2. Die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis wegen einer außergewöhnlichen
Härte gem. § 25 Abs. 4 S. 2 AufenthG
§ 25 Abs. 4 Satz 2 AufenthG betrifft den Fall der Verlängerung eines bereits bestehenden
Aufenthaltstitels, wobei es gleichgültig ist, welcher Aufenthaltszweck dem bestehenden
Titel zugrunde liegt 89 , wie der Wortlaut „abweichend von § 8 Abs. 1 und 2 AufenthG“
verdeutlicht.
Die Regelung des § 25 Abs. 4 Satz 2 AufenthG ist an die des § 30 Abs. 2 AuslG angelehnt,
wobei allerdings die Dauer des bisherigen Aufenthaltes nunmehr eine außergewöhnliche
Härte darstellen kann.
Der Wortlaut „besondere Umstände des Einzelfalls“ verdeutlicht, dass allgemeine Verhältnisse
im Heimatland (z.B. Naturkatastrophen, kriegerische Auseinandersetzungen) nicht
berücksichtigt werden sollen. Voraussetzung ist, dass sich der Betroffene in einer individuellen
Sondersituation befindet, in der ihn eine Aufenthaltsbeendigung nach Art und Schwere
wesentlich härter treffen würde als vergleichbar Betroffene. Dies ist beispielsweise dann
der Fall, wenn der ursprüngliche Aufenthaltszweck wider Erwarten noch nicht erreicht
werden konnte oder ein neuer, ebenso dringender Grund hinzutritt 90 . Eine außergewöhnliche
Härte kann sich auch aus einer besonderen Verpflichtung des Betroffenen gegenüber
im Bundesgebiet lebenden Dritten ergeben 91 .
Die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis bei einem bereits bestehenden Aufenthalt
kommt insbesondere dann in Betracht, wenn z.B. zuvor ein Widerruf der Flüchtlingseigenschaft
gem. § 73 AsylVfG stattgefunden hat, aber eine Rückkehr den Betroffenen nicht
möglich oder nicht zumutbar ist 92 , wie diese z.B. bei Flüchtlingen aus dem Irak, die ihren
Status als politische Flüchtlinge verloren haben, regelmäßig der Fall sein dürfte.
Wie dargestellt, hat die Ausländerbehörde über die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis
ebenso nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, wie von der Möglichkeit des
Absehens der allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen nach § 5 AufenthG.
Nach der rheinland-pfälzischen Erlasslage 93 überwiegen die privaten Belange des Ausländers
gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Rückführung, wenn nach erstmaliger
Erteilung eines Bleiberechts bei Personen mit langjährigem Aufenthalt und bestehender
Integration entweder eine Verlängerung nahe liegt oder mit der Möglichkeit einer Aufenthaltsverfestigung
nach § 26 Abs. 4 i.V.m. § 102 Abs. 2 AufenthG gerechnet werden kann
(Ziffer 3.2 des Erlasses).
Diese Erlasslage lässt erkennen, dass besondere Umstände vorliegen können und eine außergewöhnliche
Härte angenommen werden kann, wenn ein Verlassen des Bundesgebietes
kurz vor dem Erreichen eines Daueraufenthaltsrechts erfolgen müsste. Die Rechtsauslegung
trägt dem Umstand Rechnung, dass das neue Zuwanderungsrecht seiner Konzeption
nach nicht nur ausgrenzen, sondern Integration fördern und Integrationsleistungen honorieren
möchte und sich damit vom Ausländergesetz 1990, dass noch stark polizeirechtlich
geprägt war, abhebt 94 . Eine vergleichbare Weisungslage ist in Bremen nicht vorhanden.
89
Göbel-Zimmermann, Die Erteilung eines Aufenthaltstitels aus humanitären Gründen nach § 25 Abs. 4 und
5 AufenthG, ZAR 2005, 275, 277.
90
Vgl. Renner, Ausländerrecht, (o. Fn. 77), § 25 AufenthG, Rn. 31.
91 VAH-BMI 25.4.2.2.
92 Vgl. Benassi, (o. Fn. 73), S. 357.
93 Siehe o. Fn. 75.
94 Vgl. Benassi, (o. Fn. 73), S. 357.
37

3.2. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis bei einem längerfristigen Ausreisehindernis
gem. 25 Abs. 5 AufenthG
Die Vorschrift ermöglicht die Legalisierung des Aufenthalts bei Personen, bei denen ein
tatsächliches oder rechtliches Ausreisehindernis vorliegt und dieses in absehbarer Zeit
nicht zu beseitigen ist und dem Betroffenen weder ein Verschulden am Bestehen des Ausreisehindernisses
noch an der fehlenden Beseitigungsmöglichkeit anzulasten ist. Diese Regelung
ist daher die Kernvorschrift zur Legalisierung der bisherigen Kettenduldungen.
Der Gesetzgeber hat in der Gesetzesbegründung ausdrücklich hervorgehoben, dass die
Regelung des § 25 Abs. 5 AufenthG ausdrücklich auf die Abschaffung der Praxis der Kettenduldungen
abzielt 95 .
Ihrem Inhalt nach ist die Norm § 30 Abs. 3 und 4 AuslG nachgebildet. Nach alter Rechtslage
war die Legalisierung des Aufenthalts bei fehlender und unverschuldeter Abschiebemöglichkeit
gegeben. Nach dem Wortlaut des § 25 Abs. 5 AufenthG ist die Legalisierung
nicht mehr bei Bestehen eines Abschiebehindernisses möglich, sondern bei Bestehen eines
Ausreisehindernisses. Beim Vorliegen zielstaatsbezogener Ausreishindernisse, die sich
zwingend auch als Abschiebungshindernisse darstellen, ist die Regelung des § 25 Abs. 3
AufenthG nach vorheriger Feststellung durch i.d.R. das Bundesamt für Migration und
Flüchtlinge vorrangig 96 .
Die Unmöglichkeit der Ausreise aus rechtlichen Gründen gem. § 25 Abs. 5 AufenthG erfasst
damit lediglich inlandsbezogene Ausreisehindernisse 97 , wobei Benassi 98 wegen des
verfassungsrechtlichen Bezugs bei der Beantwortung der Frage, ob eine freiwillige Ausreise
zumutbar ist, in die gebotene Gesamtschau zwangsläufig die Berücksichtigung von zielstaatsbezogenen
Umständen, die unterhalb der Schwelle des § 25 Abs. 3 AufenthG liegen,
einbeziehen will.
Hervorzuheben ist, dass nunmehr nicht eine unanfechtbare Ausreisepflicht vorausgesetzt
wird, sondern die vollziehbare Ausreisepflicht ausreicht. Dies ist insofern von Bedeutung,
als das die Unanfechtbarkeit der Ausreisepflicht bereits begrifflich die Existenz eines die
Ausreispflicht begründenden Verwaltungsakts voraussetzt 99 , die Ausreispflicht jedoch
auch ohne die Existenz eines sie begründenden Verwaltungsakts entstehen kann, vgl. § 50
Abs. 1 AufenthG (bzw. § 42 Abs. 1 AuslG).
So war und ist beispielsweise das Kind zweier geduldeter Ausländer, welches in Deutschland
geboren wird, grundsätzlich mit der Geburt ausreisepflichtig, ohne dass es zur Begründung
dieser Ausreispflicht eines Verwaltungsaktes bedürfte. Die Ausreispflicht dieses
Kindes kann daher nicht unanfechtbar werden, sondern ist lediglich vollziehbar, § 58 Abs.
2 Nr. 2 AufenthG 100 .
Insofern vergrößert die Regelung des § 25 Abs. 5 AufenthG den Kreis der potenziell Begünstigten
im Vergleich zu § 30 Abs. 3 und 4 AuslG. Damit wird einem zentralen Anliegen
des geänderten Zuwanderungsrechts (Abschaffung der Kettenduldungen) Rechnung
getragen.
95
Vgl. Begründung zu § 25 Abs. 6 AufenthG (alt), BR-Drs. 22/03, S. 182.
96
Benassi, (o. Fn. 73), S. 360.
97
Vgl. BT -Drs. 15/420, 80.
98
Benassi, (o. Fn. 73), S. 360.
99
Vgl. BVerwGE 108, 21, 25.
100
Bzw. §§ 42 Abs. 2 Nr. 3, 69 Abs. 1 Satz 2 AuslG: Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht ohne diesen begründenden
Verwaltungsakt bei Versäumung der sechsmonatigen Frist zur Beantragung eines in Deutschland
geborenen Kindes.
38

Bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen steht die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
im behördlichen Ermessen. Die tatsächliche Unmöglichkeit der Ausreise kann, wie
auch bei den Duldungstatbeständen, z.B. in der Passlosigkeit, Staatenlosigkeit oder fehlenden
Übernahmebereitschaft des Heimatlandes liegen.
Ein wesentlicher Anwendungsbereich der rechtlichen Unmöglichkeit der Ausreise dürfte
der verfassungsrechtliche Schutz der Familie (Art. 6 GG, Art 8 EMRK), die Unverhältnismäßigkeit
einer Ausreise nach erfolgter Integration (Art. 8 Abs. 1 und 2 EMRK) darstellen,
aber auch schwere Krankheit oder Schwangerschaft (Art. 1, 2 GG) können eine freiwillige
Ausreise unmöglich machen und zugleich eine rechtliche Unmöglichkeit der Ausreise darstellen.
3.2.1. Ausreisehindernis und Zumutbarkeit der Ausreise
Im Anwendungshinweis des Senators für Inneres wird nicht hinreichend deutlich auf die
Frage eingegangen, ob auch die Zumutbarkeit der Ausreise eine Rolle spielen soll.
Einerseits heißt es:
„Eine freiwillige Ausreise ist dann nicht möglich, wenn ihr dieselben rechtlichen oder humanitären
Gründe entgegenstehen, die zur Aussetzung der Abschiebung geführt haben und
es keine Sonderregelungen für bestimmte Personengruppen gibt.“
Dies indiziert zumindest für die Fälle in denen ein rechtliches Abschiebungshindernis zur
Erteilung einer Duldung geführt hat, die Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzung der Unmöglichkeit
der Ausreise. Im bremischen Anwendungshinweis heißt es weiter:
„Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist ausgeschlossen, wenn die Abschiebung unmöglich
ist, die Möglichkeit der freiwilligen Ausreise hingegen besteht.“
Diese Formulierung legt wiederum nahe, dass die Frage der Zumutbarkeit nicht geprüft
werden sein soll. Dabei liegt es auf der Hand, dass eine freiwillige Ausreise objektiv und
technisch zumindest theoretisch immer möglich ist 101 .
Das Kriterium der Zumutbarkeit kann bei der Frage, ob eine freiwillige Ausreise möglich
ist oder nicht, nicht ausgeblendet werden. Auch die VAH-BMI 102 stellen hierzu fest, dass
die freiwillige Ausreise zumutbar sein muss, die subjektiven Umstände also nicht ausgeblendet
werden sollen.
Die bestehenden Ländererlasse dazu sind teilweise widersprüchlich. Im Erlass des Hessischen
Ministeriums des Innern und für Sport 103 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass
die Unzumutbarkeit der Ausreise „keine Frage der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen
des § 25 Abs. 5 AufenthG darstellt“.
101 Göbel-Zimmermann, (o. Fn. 89) , S. 278.
102 VAH-BMI 25.5.1.2.
103 Hessisches Ministerium des Innern und Sport, Erlass v. 07.02.2005, II 4 23 d.
39

Dies ist aber mit der Intention der Regelung des § 25 Abs. 5 AufenthG nicht in Einklang zu
bringen. Nach hier vertretener Auffassung, die auch in den VAH-BMI anklingt, ist auch
die subjektive Seite, dass heißt die Zumutbarkeit der Ausreise, zu prüfen 104 .
Auch das Verwaltungsgericht Bremen vertritt die Auffassung, dass eine Ausreise nicht nur
dann unmöglich ist, „wenn sie objektiv nicht durchgeführt werden kann, sondern auch
dann, wenn sie dem Einzelnen nicht zumutbar ist“ 105 .
Nach dem Erlass des nordrhein-westfälischen Innenministeriums soll nur in Ausnahmefällen
eine Unzumutbarkeit der Ausreise als Unmöglichkeit der Ausreise akzeptiert werden,
z.B. bei schwerwiegenden krankheitsbedingten Gründen 106 .
Teilweise nehmen Verwaltungsgerichte die Zumutbarkeitsprüfung über die Frage der
rechtlichen Unmöglichkeit der Ausreise vor, so z.B. über eine Beachtung der Vorschriften
aus Art. 8 Abs. 1 und 2 EMRK. Art. 8 Abs. 1 EMRK fordert die Achtung des Privatlebens
des Ausländers. Bestehen intensive Bindungen zum Aufenthaltsstaat, so können die Rechte
aus Art. 8 Abs. 1 EMRK verletzt werden, wenn durch die Aufenthaltsbeendigung der Eingriff
in diese Rechte nicht mehr verhältnismäßig i.S. des Art. 8 Abs. 2 EMRK ist. Wenn
das private Interesse an einem Verbleib im Bundesgebiet gegenüber dem öffentlichen Interesse
an seiner Ausreise überwiegt, soll somit von einer Unzumutbarkeit der Ausreise und
einer rechtlichen Unmöglichkeit ausgegangen werden können 107 .
In der Rechtsprechung gibt es bislang keine einhellige Auffassung zur Berücksichtigung
der Zumutbarkeit einer freiwilligen Ausreise. Anders als das VG Bremen, vertritt bspw.
das OVG Niedersachsen in einem Urteil vom 29. November 2005 die Auffassung, dass
eine Unzumutbarkeit der Ausreise nicht zu prüfen sei, da der Gesetzgeber ausdrücklich auf
die rechtliche und tatsächliche Unmöglichkeit der Ausreise abgestellt habe 108 . Dem kann
nicht gefolgt werden. Die Prüfung der Zumutbarkeit der Ausreise entspricht der Intention
des Gesetzgebers, der die Praxis der Kettenduldung beenden wollte und besonders für
Minderjährige und seit langem in Deutschland geduldete Ausländer einen positiven Ermessengebrauch
sicherstellen wollte. In der Gesetzesbegründung wird ausdrücklich erwähnt,
dass auch „die subjektive Möglichkeit - und damit implizit auch die Zumutbarkeit -
der Ausreise“ zu prüfen sei 109 .
Nicht zuletzt ist zu berücksichtigen, dass insoweit ausdrücklich eine Verbesserung der
Rechtslage zu Gunsten langjährig geduldeter Ausländer sichergestellt und nicht eine Verschärfung
zu Lasten der Betroffenen herbei geführt werden sollte.
Die Absicht des Gesetzgebers kommt allerdings in einigen Ländererlassen zum Ausdruck.
So heißt es im rheinland-pfälzischen Erlass:
„Die Überführung von langjährigen Duldungsinhabern in ein Bleiberecht nach § 25 Abs.
5 AufenthG kommt insbesondere bei solchen Fallgestaltungen in Betracht, bei denen eine
104
So auch VG Darmstadt, Urteil v. 22.11.2005; 4 E 2800/03 (1); ebenso HessVGH, Beschluss v.
01.06.2005, 3 TG 765/05.
105
VG Bremen, Urteil v. 27.06.2005, 4 K 2560/04.
106
Innenministerium Nordrhein-Westfalen, Erlass zu §§ 25 Abs. 4 und 5, 26 Abs. 4, und 102 Abs. 2 AufenthG
vom 28.2.2005.
107
VG Braunschweig , Asylmagazin 3/2006, S. 34 f.; siehe auch VG Darmstadt (o. Fn. 104), HessVGH (o.
Fn. 104).
108
OVG Niedersachsen, Asylmagazin 3/2006, S. 31 f.
109 BT-Drs. 15/420, S. 80.
40

zwangsweise Durchsetzung der Ausreisepflicht unter Berücksichtigung der Umstände des
Einzelfalls nicht mehr als verhältnismäßig angesehen werden kann.“ 110
Exemplarisch werden im Anwendungshinweis von Mecklenburg-Vorpommern Beispielsfälle
aufgeführt, in denen eine Ausreise als subjektiv unzumutbar betrachtet werden kann
und damit zur Erfüllung des Tatbestandsmerkmals der Unmöglichkeit der Ausreise führen
soll 111 :
- Einzelfälle, bei denen die Ausländerbehörde im Ermessenswege bereits über
längere Zeit erkennbar von der Abschiebung abgesehen hat und keine grundlegende
Änderung der Umstände, die hierzu geführt haben, zu erwarten ist;
- Einzelfälle, in denen eine außergewöhnliche Verfahrensdauer, die der Ausländer
nicht zu vertreten hat, zu einem langjährigen Aufenthalt geführt hat und eine
(faktische) Integration in die Lebensverhältnisse der Bundesrepublik
Deutschland erfolgt ist;
- Einzelfälle, in denen sich ein Ausländer aufgrund seines gesamten Werdegangs
im Bundesgebiet (faktisch) integriert hat und ihm deshalb ein Leben in seinem
Heimatstaat, von dem er sich entfremdet hat, nicht zumutbar erscheint. Hierunter
können insbesondere Personen gehören, die im Bundesgebiet geboren wurden
oder als Minderjährige in die Bundesrepublik eingereist sind und ausschließlich
hier die Schule besucht haben bzw. noch besuchen oder die sich bereits
in einer Ausbildung befinden.
Diese Darlegung von Zumutbarkeitskriterien erleichtern für die betroffenen Ausländerbehörden
den Umgang mit der Regelung und dürften dem gesetzgeberischen Ziel, der Abschaffung
von Kettenduldungen, näher kommen.
3.2.2. Der Ausschluss der Anwendung des § 25 Abs. 5 AufenthG durch Erlasse gem. §
60a AufenthG
Teilweise wird in Ländererlassen, mit denen zugleich die Abschiebung in bestimmte Länder
ausgesetzt wird, die Anwendung des § 25 Abs. 5 AufenthG ausgeschlossen, indem
ausdrücklich festgehalten wird, dass die Möglichkeit der freiwilligen Ausreise besteht.
Wegen der angespannten Sicherheitslage hat der Senator für Inneres Bremen mit einem
Erlass vom 13. Januar 2006 von seiner Anordnungsbefugnis gem. § 60 a AufenthG
Gebrauch gemacht und die Abschiebung von Flüchtlingen aus dem Irak ausgesetzt 112 . Die
Ausländerbehörde wird mit diesem Erlass angewiesen, Duldungen für bis zu 6 Monate zu
erteilen. Gleichzeitig heißt es aber in diesem Erlass:
„Die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nach § 25 Abs. 5 AufenthG ist wegen der
Möglichkeit der freiwilligen Ausreise ausgeschlossen.“
110 Innenministerium Rheinland-Pfalz, (o. Fn. 75).
111 Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, (o. Fn. 88).
112 Senator für Inneres, Bremen, Erlass 06-01-01 v. 13.01.2006, einsehbar unter:
www2.bremen.de/innensenator/.
41

Ähnliche Erlasse mit gleichem oder ähnlichem Wortlaut bestehen auch bezüglich anderer
Flüchtlingsgruppen. In dem Erlass wird immerhin in Bezug auf Personen aus dem Kosovo
113 für einzelne Ausnahmefälle ein Ermessensspielraum eröffnet. Es heißt dort:
„Die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nach § 25 Abs. 5 AufenthG ist grundsätzlich
wegen der Möglichkeit der freiwilligen Ausreise ausgeschlossen; es sei denn, aufgrund der
besonderen Umstände des Einzelfalles ist die freiwillige Ausreise nicht möglich. In diesen
Ausnahmefällen soll, sofern die Erteilungsvoraussetzungen des § 25 Abs. 5 AufenthG im
Übrigen vorliegen, eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden.“
Nach Auffassung verschiedener Verwaltungsgerichte ist jedoch besonders die Situation
von Minderheiten im Kosovo als sehr kritisch zu beurteilen. So wird bspw. für die Minderheit
der Ashkali aus dem Kosovo angenommen, dass keine zumutbare Ausreisemöglichkeit
bestehe 114 . Dieser Auffassung schloss sich auch das Oberverwaltungsgericht Bremen in
einem Beschluss vom 9. September 2005 an, in dem es um die Gewährung von ungekürzten
Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz nach § 2 AsylbLG ging 115 . Insoweit
wäre es bei Abfassung des Erlasses sachgerecht gewesen, die Situation bezüglich dieser
Minderheiten in den Erlass einzubeziehen und die Möglichkeit zur Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen
gem. § 25 Abs. 5 AufenthG nicht zu versperren.
Der Tschetschenien-Erlass des Senators für Inneres Bremen vom 22. November 2004 116
begegnet ebenfalls erheblichen Bedenken. So heißt es in diesem Erlass:
„Eine generelle Aussetzung der Abschiebung tschetschenischer Volkszugehöriger ist nach
wie vor nicht erforderlich, da im Allgemeinen von einer inländischen Fluchtalternative
auszugehen ist.“
Dies indiziert für die Ausländerbehörde, grundsätzlich von der Möglichkeit der freiwilligen
Ausreise auszugehen und die Anwendung des § 25 Abs. 5 AufenthG auszuschließen.
Gerade vor dem Hintergrund, dass das Oberverwaltungsgericht Bremen mit einem Urteil
vom 16. März 2005 117 entschieden hat, das Tschetschenen einer Gruppenverfolgung in
Tschetschenien unterliegen und ihnen auch in anderen Gebieten der Russischen Förderation
keine inländische Fluchtalternative zur Verfügung steht, ist diese Ausführung im Ländererlass
nicht sachgerecht. In den vorgenannten Fällen ist es angebracht, von einem rechtlichen
(subjektiven) Ausreisehindernis auszugehen, weil die Ausreise nicht zumutbar ist.
Der Anwendungsbereich des § 25 Abs. 5 AufenthG darf daher nicht durch die genannten
Erlassregeln verschlossen werden.
113
Senator für Inneres, Bremen, Erlass 05-12-01 v. 01.01.2006, einsehbar unter:
www2.bremen.de/innensenator/.
114
VGH Baden-Württemberg, InfAuslR 2005, 74; SG Braunschweig, InfAuslR 2005, 159; VG Oldenburg,
Beschluss v. 23.11.2004 - 13 B 3972/04 -; VG Braunschweig, Beschluss v. 18.05.2004 - 3 B 59/04.
115
OVG Bremen, Beschluss v. 09.09.2005, 2 B 177/05.
116
Senator für Inneres, Bremen, Erlass 05-00-03 vom 22.11.2004; einsehbar unter:
www2.bremen.de/innensenator/.
117
OVG Bremen, 2 A 114/03.A, einsehbar unter www2.bremen.de/justizsenator/oberverwaltungsgericht/; die
Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig, da gegen das Urteil die Zulassung der Revision beantragt wurde.
42

3.2.3. Zeitliche Prognose und Ausreisehindernis
Hinsichtlich eines möglichen Wegfalls des Ausreisehindernisses in § 25 Abs. 5 Satz 1, 2.
Hs. AufenthG (in „absehbarer Zeit“), der die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ausschließt,
ist eine Prognoseentscheidung erforderlich. Allgemein wird, so auch im bremischen
Anwendungshinweis vom 13. September 2005, ein Zeitraum von sechs Monaten als
absehbar angesehen 118 .
Im Bremischen Anwendungshinweis vom 13. September 2005 heißt es weiter:
„Ausländer, deren Asylantrag gem. § 30 Abs. 3 AsylVfG als offensichtlich unbegründet
abgelehnt wurde, kann danach grundsätzlich keine Aufenthaltserlaubnis gem. § 25 Abs. 5
AufenthG erteilt werden.“
Damit gibt der Anwendungshinweis die Gesetzeslage wieder, die allerdings nicht unproblematisch
ist. Sie zwingt möglicherweise Betroffene trotz Bestehens eines objektiven Ausreisehindernisses
in einen dauerhaften und unabänderlichen Duldungsstatus. Eine Korrektur
des Gesetzgebers wäre im Hinblick auf Ausnahmefälle angebracht.
3.2.4. Der Ausschluss des „verschuldeten Ausreisehindernisses“
Sowohl für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 Satz 1 wie Satz 2
AufenthG darf ein Verschulden des Ausländers am Bestehen des Ausreisehindernisses
nicht vorliegen. Das Tatbestandsmerkmal des Verschuldens geht dabei einher mit einer
Formulierung von Mitwirkungspflichten des Ausländers. Dies bedeutet, dass der Ausländer
alle ihm möglichen, zumutbaren und nicht von vornherein aussichtslosen Handlungen
zur Ermöglichung einer Ausreise unternehmen muss 119 . Verschulden bedeutet in diesem
Zusammenhang ein subjektiv zurechenbares, also vorwerfbares, Verhalten 120 .
Die Auslegung des Begriffs ist gerichtlich überprüfbar. Kann das Verwaltungsgericht ein
schuldhaftes Tun oder Unterlassen nicht feststellen, trägt die Ausländerbehörde die materielle
Beweislast dafür, welche konkreten Handlungen zur Beseitigung des Ausreisehindernisses
noch verlangt werden können 121 .
Ein erheblicher Teil der geduldeten Ausländer, wird deshalb geduldet, weil sie nicht in
Besitz eines gültigen Passes sind. Nach einer Auskunft des Bremer Senats waren dies im
Jahre 2004 mehr als die Hälfte aller geduldeten Personen 122 .
Im bremischen Anwendungshinweis vom 13. September 2005 heißt es dazu:
„Besteht das Ausreisehindernis in der Passlosigkeit des Ausländers, ist solange von der
Möglichkeit der freiwilligen Ausreise auszugehen, bis er durch geeignete Unterlagen
nachweist, dass er alles zur Passbeschaffung Erforderliche unternommen hat.“
118
Keßler, Von der Duldung zur Aufenthaltserlaubnis, Handlungsmöglichkeiten nach § 25 Abs. 4 und 5
AufenthG, Gutachten für die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen im Landtag Nordrhein-Westfalen vom
16.03.2005, S. 8.
119
Göbel-Zimmermann, (o. Fn. 89), S. 279.
120
Göbel-Zimmermann, (o. Fn. 89), S. 279.
121
Göbel-Zimmermann, (o. Fn. 89), S. 279.
122
Vgl. Ausführungen in Kapitel V., Abschnitt 1. .
43

Diese Formulierung im Anwendungshinweis ist in der Praxis wenig hilfreich. Die Passlosigkeit
eines Ausländers ist häufig durch Umwälzungen in seinem Heimatland oder durch
eine prekäre Situation des Betroffenen in seinem Heimatland bedingt.
Aus dem Anwendungshinweis wird weder deutlich, was unter „geeigneten Unterlagen“ zu
verstehen ist, noch was mit „alles Erforderliche“ gemeint sein soll.
Wenn dem Betroffenen vorgegeben wird, „durch geeignete Unterlagen“ nachzuweisen,
dass er alles zur Passbeschaffung erforderliche unternommen haben, so öffnet dies Tür und
Tor für immer neue Anforderungen zur Beibringung von Dokumenten. In der ausländerbehördlichen
Praxis führt dies dazu, dass die Sachbearbeiter bei der Ausländerbehörde den
Betroffenen immer wieder neue Mitwirkungsmöglichkeiten auferlegen.
Ein Beispiel:
Einer aus dem Libanon stammenden Frau, die als Kleinkind nachweislich mit einem Pass
für ungeklärte Staatsangehörige aus dem Libanon eingereist sind, deren Eltern im Bundesgebiet
verstorben sind, wird nach 18-jährigem Aufenthalt im Bundesgebiet und jahrelang
erteilter Aufenthaltsbefugnis auferlegt, Registerunterlagen aus dem Libanon beizubringen.
Dabei liegen Auskünfte amtlicher Stellen vor, dass im Libanon Personen ohne libanesische
Staatsanghörigkeit nach einem Jahr ohne gültigen Aufenthalt im Libanon aus den ursprünglichen
Registern gestrichen werden 123 .
Der Gesetzgeber hat wegen der Problematik der Zumutbarkeit von Mitwirkungspflichten
in die gesetzliche Regelung bewusst den Verschuldensbegriff aufgenommen, um als Leitlinie
vorzugeben, dass grundsätzlich nur die tatsächlichen Missbrauchsfälle, die bewusste
und gezielte Täuschung über die Herkunft, Staatsangehörigkeit oder persönliche Identität
erfasst werden 124 . Das Verhalten des Ausländers muss ursächlich für die Unmöglichkeit
der Ausreise sein. Dies ist z.B. dann gegeben, wenn der Ausländer seinen Pass vernichtet
oder zurückhält, um nicht abgeschoben zu werden 125 .
Außerdem muss das vorwerfbare Verhalten des Ausländers kausal für das bestehende
Ausreishindernis sein 126 . Auch wenn der betroffene Ausländer frührer über Identität und
Herkunft getäuscht hat, die Identität und Herkunft später allerdings aufgeklärt worden ist
und die Ausreise nicht mehr an dieser früheren Täuschung scheitert, sondern an anderen
Gründen, z.B. an einer bestehenden Reisunfähigkeit oder Passlosigkeit, so kann diese frühere
Täuschungshandlung nicht mehr zu einem Ausschluss der Anwendung des § 25 Abs.
5 AufenthG führen.
Diese Intention des Gesetzgebers wird insoweit im bremischen Anwendungshinweis nicht
berücksichtigt.
123
Innenministerium Niedersachsen, Rundschreiben v. 24.03.2000, Az.: 45.21-12213/6 - 12-2N.
124
Marx; Verfestigung des Aufenthaltsrechts im Übergangsprozess zwischen Ausländergesetz 1990 und
Aufenthaltsgesetz 2004, ZAR 2004, 403 , 407.
125
Renner, Ausländerrecht, (o. Fn. 77), § 25 AufenthG, Rn. 36.
126
Marx, (o. Fn. 124); Göbel-Zimmermann, (o. Fn. 89), S. 281; Renner, Ausländerrecht, (o. Fn. 77), § 25
AufenthG, Rn. 36.
44

3.2.5. Die Berücksichtigung der allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen gem. § 5 AufenthG
Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 25 Abs. 5 Satz 1 AufenthG vor, hat die Behörde
nach pflichtgemäßem Ermessen über die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu
entscheiden. Kernpunkt der Ermessensbetätigung ist regelmäßig die Frage, ob die Regelerteilungsvoraussetzungen
des § 5 AufenthG vorliegen, und, falls dies nicht der Fall sein
sollte, ob von diesen gem. § 5 Abs. 3, 2. Hs. AufenthG abgesehen werden kann.
In Hinblick auf die Regelvoraussetzung der Sicherung des Lebensunterhaltes ist bei der
Ermessensbetätigung zu berücksichtigen, dass es beim Fehlen realistischer Perspektiven
für eine tatsächliche Aufenthaltsbeendigung, nicht um eine Entscheidung für oder gegen
einen weiteren Aufenthalt geht 127 . Weiter ist zu beachten, dass eine Regelerteilungsvoraussetzung
nicht ausnahmslos vorliegen muss, sondern in atypischen Sachverhaltskonstellationen
von Ihrem Vorliegen abgesehen werden kann.
Im bremischen Anwendungshinweis zu § 25 AufenthG soll dann von der Sicherung des
Lebensunterhaltes abgesehen werden, wenn sich der Ausländer um die Aufnahme einer
Beschäftigung bemüht hat bzw. wenn die Aufnahme einer Beschäftigung, beispielsweise
wegen Erwerbsunfähigkeit, unzumutbar ist.
In einem Fall, in dem das Verwaltungsgericht Bremen die Stadtgemeinde Bremen inzwischen
rechtskräftig zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis verpflichtet hat, war die dortige
volljährige Betroffene, nachgewiesen durch Gutachten des Gesundheitsamtes Bremen,
reise- und erwerbsunfähig. Die Stadtgemeinde Bremen hat im Verwaltungsverfahren, trotz
dieser nicht bestrittenen und bestreitbaren Tatsachen, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
mit dem Hinweis auf die fehlende Sicherung des Lebensunterhaltes abgelehnt. Es
wurde argumentiert, der Vater der Betroffenen oder ihr künftiger Ehemann (die Betroffene
plante die Eheschließung) könne doch für den Lebensunterhalt sorgen 128 .
Weiterhin heißt es im bremischen Anwendungshinweis vom 13. September 2005:
„Von der Erteilungsvoraussetzung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG soll jedoch dann nicht
abgesehen werden, wenn ein Ausländer sich nicht um die Sicherung des Lebensunterhaltes
durch Ausübung einer Beschäftigung bemüht hat, obwohl er zur Ausübung der Beschäftigung
berechtigt war und ihm diese auch zumutbar ist.
Unzumutbar ist die Ausübung einer Beschäftigung, wenn
- der Ausländer erwerbsunfähig ist,
- der Ausländer wegen notwendiger Kinderbetreuung einer ausreichenden Erwerbstätigkeit
nicht nachgehen kann.
Der Ausländer muss bei Antragstellung nachweisen, dass er sich ab dem Zeitpunkt der
Möglichkeit der Erlaubnis einer Beschäftigung auch um die Aufnahme einer Beschäftigung
bemüht hat.“
Begründet wird dies mit folgendem weiteren Hinweis:
127 Vgl. Göbel-Zimmermann, (o. Fn. 89), S. 281.
128 VG Bremen, 4 K 1065/05.
45

„Gem. § 10 BeschVerfV kann geduldeten Ausländern mit Zustimmung der Bundesagentur
für Arbeit die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt werden, wenn sie sich seit einem Jahr
erlaubt oder geduldet im Bundesgebiet aufhalten (s. Ziff. 18.7. der Anwendungshinweise).“
Zwar gibt der letztgenannte rechtliche Hinweis die Rechtslage zutreffend wieder, im Anwendungshinweis
werden jedoch sowohl die Situation der Betroffenen auf dem Arbeitsmarkt
als auch die Schwierigkeiten in der ausländerbehördlichen Praxis verkannt 129 .
In der ausländerbehördlichen Praxis in Bremen wird Duldungsinhabern auch dann wenn
sie sich bereits seit einem Jahr erlaubt oder geduldet im Bundesgebiet aufhalten, die Nebenbestimmung
„Erwerbstätigkeit nicht gestattet“ in die Duldungsbescheinigungen gestempelt.
Diese Praxis dürfte rechtlich unzulässig sein, da sich das Beschäftigungsverbot
unmittelbar aus dem Gesetz ergibt (§ 4 Abs. 2 und 3 AufenthG). § 4 Abs. 3 AufenthG bestimmt
ausdrücklich, dass Ausländer eine Beschäftigung nur ausüben dürfen, wenn sie
über einen Aufenthaltstitel verfügen, der die Beschäftigung erlaubt. Einer ausdrücklichen
Erwähnung des Beschäftigungsverbotes bedarf es nicht 130 . Wenn dennoch durch die Behörde
eine solche Nebenbestimmung in die Duldungsbescheinigungen gestempelt wird, so
liegt es nahe, das die Betroffenen sich gar nicht erst um die Aufnahme einer Beschäftigung
bemühen, da die Nebenbestimmung sowohl für den Betroffenen als auch für einen potentiellen
Arbeitgeber nahe legt, die Beschäftigung könne gar nicht gestattet werden.
Die weitverbreitete bremische Behördenpraxis, Duldungsbescheinigungen mit entsprechenden
Auflagen zu versehen, überrascht insofern, als ein Anwendungshinweis der senatorischen
Behörde vom 20. Oktober 2004 zu § 60a AufenthG besteht, der vorsieht:
„Eine Duldung ist generell mit Auflagen zur räumlichen Beschränkung gem. § 61 Abs. 1
AufenthG und zur Erwerbstätigkeit zu versehen. Solange eine Erwerbstätigkeit nicht erlaubt
ist (s. dazu Anwendungshinweise zu § 18), ist die Duldung mit der Auflage ’Erwerbstätigkeit
nicht gestattet’ zu erteilen.“
Daraus kann nur die Schlussfolgerung gezogen werden, dass diese Nebenbestimmung in
allen anderen Fällen zu unterbleiben hat. Eine diesbezügliche Klarstellung wäre wünschenswert
gewesen. In der Praxis wird der Anwendungshinweis entweder anders gedeutet
oder er ist den zuständigen Sachbearbeitern der Ausländerbehörde nicht bekannt. Letzteres
ist nahliegend 131 .
Selbst wenn allerdings die Duldungsbescheinigung nicht mit einer solchen Nebenbestimmung
versehen sein sollte, so ist die Chance auf der Suche nach einer Beschäftigung Erfolg
zu haben, äußerst gering 132 .
Dazu wird im Anwendungshinweis weiter ausgeführt:
„Bemüht der Ausländer sich erst nach Antragstellung um die Aufnahme einer Beschäftigung,
mit der der Lebensunterhalt gesichert wird, kommt die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
erst in Betracht, wenn der Ausländer nachweist, dass er sich mindestens 1 Jahr
erfolglos um eine Arbeitsstelle bemüht hat.
129 Vgl. Ausführungen in Kapitel VII. .
130 So auch VG Braunschweig, InfAuslR 2005, 264 ff.
131 Siehe Ausführungen zum Anwendungshinweis zu § 21 AufenthG vom 18.07.2005 in Kapitel IX.
132 Vgl. insoweit die Ausführungen in Kapitel VII.
46

Das gleiche gilt, wenn eine Beschäftigung ausgeübt wird, die für die Sicherung des Lebensunterhaltes
nicht ausreicht.“
Wegen der Aussichtslosigkeit zu Duldungszeiten tatsächlich ein Beschäftigungsverhältnis
eingehen zu können, verzögert sich die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis um ein weiteres
Jahr. Außerdem ist es – besonders für mehrköpfige Familien - nach einem oft jahrelangen
Ausschluss vom Arbeitsmarkt zumeist sehr schwierig, den Lebensunterhalt sogleich vollständig
aus einer eigenen Erwerbstätigkeit zu sichern, da nicht selten zunächst Teilzeitbeschäftigungen
angeboten werden bzw. das Einkommen unter dem Sozialhilfesatz liegt.
Wird dann die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis ausgeschlossen, wie der Anwendungshinweis
es vorsieht, bleibt durch die Versagung der Aufenthaltserlaubnis der Zugang zum
Arbeitsmarkt weiter ausgeschlossen, so dass vollständig öffentliche Mittel in Anspruch
genommen werden müssen.
Die Regelung im Anwendungshinweis ist nicht sachgerecht und praxistauglich. Es wäre
angebracht gewesen, sich insoweit an der Rechtsprechung des OVG Bremens zu orientieren.
Das OVG Bremen hatte hinsichtlich der Anwendung des Erlasses des Innensenators
vom 23. November 1999 zur damaligen Altfallregelung die Auffassung vertreten, dass die
Voraussetzung zur Sicherung des Lebensunterhaltes auch dann erfüllt sei, wenn die betroffenen
Antragsteller nachweisen könnten, dass sie unter der Voraussetzung, dass ihnen die
Ausübung einer Erwerbstätigkeit nach Erteilung der Aufenthaltserlaubnis gestattet werde,
in einem Beschäftigungsverhältnis ausreichende Einkünfte erzielen würden 133 .
Die jetzige Regelung dürfte auch nicht im öffentlichen Interesse an einer Reduzierung öffentlicher
Kosten für die Sozialhilfe liegen, führt sie doch faktisch zu einer weiteren Inanspruchnahme
öffentlicher Mittel.
Statt dessen könnte der Senator für Inneres seine ihm zustehende Befugnis zur Lenkung
des Ermessens insoweit nutzen, als dass den Betroffenen die Aufenthaltserlaubnis bei Erfüllung
der weiteren Tatbestandsvoraussetzungen zunächst für eine befristete Zeit erteilt
wird. Da die Betroffenen sich in aller Regel bereits mehr als vier Jahre im Bundesgebiet
aufhalten 134 , kann die Ausübung einer Beschäftigung gem. § 9 BeschVerfV ohne Vorrangprüfung
nach § 39 Abs. 2 AufenthG gestattet werden. Erst dann besteht eine nicht nur
hypothetische Möglichkeit, sich um einen freien Arbeitsplatz zu bewerben.
In der bremischen Verwaltungspraxis findet eine restriktive Ermessensausübung statt. Ermessensspielräume
werden nicht zu Gunsten der Betroffenen genutzt. In zahlreichen Fällen
bleiben die Betroffenen weiter im Duldungsstatus, obwohl dauerhafte Ausreisehindernisse
bestehen. Dem gesetzgeberischen Anliegen, die Praxis der Kettenduldungen weitgehend
einzudämmen, kommt die Behörde nicht nach.
133 OVG Bremen, Beschluss v. 28.01.2000, 1 B 406/99.
134 Vgl. Ausführungen in Kapitel V., Abschnitt 1.
47

3.2.6. Die Ermessensreduzierung nach 18-monatiger Duldung gem. § 25 Abs. 5 S. 2
AufenthG
Unter den ebengenannten Voraussetzungen erstarkt der Anspruch zu einem sogenannten
Sollensanspruch, wenn der Betroffene seit 18 Monaten im Besitz einer Duldung ist. Ein
Sollensanspruch stellt, von atypischen Fällen abgesehen, einen gebundenen Anspruch dar.
Liegt ein atypischer Fall vor, so steht die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis wiederum
im behördlichen Ermessen.
Auch für diese Fälle sieht der Anwendungshinweis wiederum vor, dass ein Bemühen um
die Sicherung des Lebensunterhaltes in der Vergangenheit nachzuweisen ist, ohne allerdings
die Schwierigkeiten in der Praxis zu berücksichtigen (siehe Ausführungen im vorigen
Kapitel). Der Fall desjenigen Duldungsinhabers, der durch die Duldungspraxis faktisch
vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen ist und in der Regel schon deshalb ein aussichtsloses
Unterfangen auch nicht vorgenommen hat, ist allerdings eher der typische, als derjenige,
der dieses aussichtslose Bemühen auch noch dokumentieren kann. Der Anwendungshinweis
führt deshalb in der Praxis in den Fällen des § 25 Abs. 5 Satz 2 AufenthG zu einer
Umkehrung des Regelanspruchs.
Der bremische Anwendungshinweis sieht weiter vor, dass ein Ausländer, der in der Vergangenheit
gearbeitet hat, diese Erwerbstätigkeit jedoch zur vollständigen Sicherung des
Lebensunterhaltes nicht ausreichte, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erst nach einem
Jahr erfolglosen Bemühens um eine andere Arbeitsstelle erteilt werden soll („...kommt
die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erst in Betracht...“) Hierdurch wird der Verwaltung
ein Ermessen zumindest nahegelegt, dass ihr so nicht zusteht, denn die Tatsache, dass
jemand erwerbstätig ist, das erzielte Einkommen jedoch zur vollständigen Sicherung des
Lebensunterhaltes nicht ausreicht, kann mit Sicherheit nicht als atypischer Fall angesehen
werden.
3.3. Die Anwendung des § 25 AufenthG in der ausländerbehördlichen Praxis anhand
von Fallbeispielen
Beispielsfall Herr D.
Herr D. ist Staatsangehöriger der Russischen Förderation und tschetschenischer Volkszugehöriger.
Herr D. reiste am im Oktober 2000 mit einem Touristenvisum in die Bundesrepublik
Deutschland ein. Die Ehefrau von Herrn D. ist zuvor als jüdische Emigrantin aus
dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion anerkannt worden und seit dem 30.8.2000 in
Besitz eines Konventionspasses und einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis, die als Niederlassungserlaubnis
fortgilt.
Herr D. lebt seit seiner Einreise ins Bundesgebiet in Lebensgemeinschaft mit seiner Ehefrau
und den zwei gemeinsamen Kindern. Frau D., eine Kinderärztin, nahm an beruflichen
Fortbildungsmaßnahmen teil. Währenddessen kümmerte sich Herr D. um die Erziehung
und Versorgung der beiden minderjährigen Kinder. Herr D. beantragt am 21.11.2000 die
Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Familienzusammenführung, hilfsweise
die Erteilung eine Aufenthaltsbefugnis aus humanitären Gründen und die Erteilung einer
Duldung. Sämtliche Anträge wurden mit Bescheid vom 06.02.2003 abgelehnt. Die Abschiebung
wird angedroht und angekündigt.
48

Maßgeblicher Grund für die Ablehnung war, dass Herr D. nicht mit dem erforderlichen
Einreisevisum für die Familienzusammenführung, sondern mit einem Besuchervisum eingereist
war. Außerdem sei der Lebensunterhalt nicht gesichert. Gegen diese Entscheidung
wurde am 10.03.2003 Widerspruch erhoben.
Herr D. wies u.a. auf Schwierigkeiten als tschetschenischer Volkszugehöriger in dem Gebiet
der russischen Förderation hin und argumentierte, die Nachholung des Visumsverfahren,
verbunden mit einem längeren Aufenthalt in Moskau, sei ihm nicht zuzumuten. Er sei
dort gefährdet. Außerdem müsse er sich wegen der beruflichen Fortbildungsmaßnahme
seiner Ehefrau um die Kinderversorgung und -erziehung kümmern.
Gegen die drohende Abschiebung wurde am 29.04.2003 ein Antrag auf vorläufigen Rechtschutz
beim Verwaltungsgericht Bremen gestellt. Dieser Antrag führte dazu, dass keine
aufenthaltsbeendenden Maßnahmen durchgeführt wurden und eine Duldung erteilt wurde.
Am 20.12.2004 sicherte die Behörde auf Anraten des Gerichts zu, den Sofortvollzug aufzuheben
und Herrn D. eine Duldung zu erteilen.
Im November 2005, wiederum ein Jahr später, wurde der Innensenator, der das Widerspruchsverfahren
führt, darauf hingewiesen, dass der Lebensunterhalt der Familie D. nun
ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel sichergestellt ist. Frau D. hatte eine Anstellung
als Ärztin gefunden. Es wurde um Entscheidung über den Widerspruch gebeten.
Am 01.03.2006 fragte der Verfasser nach vorherigen schriftlichen Erinnerungen beim Senator
für Inneres telefonisch nach, wer die Angelegenheit dort bearbeite. Es wurde mitgeteilt,
eine Bearbeitung der Angelegenheit sei derzeit nicht vorgesehen. Erst bei Erhebung
einer Untätigkeitsklage werde die Bearbeitung aufgenommen.
Am 6.03.2006 wurde die Untätigkeitsklage erhoben.
Herr D. hält sich zum Zeitpunkt der Erhebung der Untätigkeitsklage bereits seit fünf Jahren
und vier Monaten geduldet in Bremen auf.
Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis aus familiären Gründen war nach altem Recht (§
18 AuslG) ausgeschlossen. Zwar die Ehefrau von Herrn D. zum Zeitpunkt der Einreise
bereits in Besitz einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis, jedoch lag ein Visumsverstoß
vor (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 AuslG), weil Herr D. nicht mit dem erforderlichen Visum eingereist
war.
Allerdings hätte die Ausländerbehörde wegen der besonderen Situation (tschetschenische
Volkszugehörigkeit, Lebensgemeinschaft mit Ehefrau und Kindern, die ein dauerhaftes
Aufenthaltsrecht besitzen) eine Aufenthaltsbefugnis gem. § 30 Abs. 4 AuslG nach zweijähriger
Duldungszeit, also ab November 2002 erteilen können, wenn sie die bestehenden
Ermessensspielräume genutzt hätte. Dies hätte vorausgesetzt, im Fall von Herrn D. eine
Atypik, also eine Ausnahmesituation gegenüber den „normalen“ Fällen, anzunehmen.
Konnte nämlich der mit dem Versagungsgrund des § 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG verfolgte
Zweck - den Bezug von Sozialhilfeleistungen zu unterbinden - bei Ausländern, die die
Voraussetzungen des § 30 Abs. 3, 4 AuslG erfüllten, nicht erreicht werden, so hätte dies
auf eine Atypik schließen lassen, der nur mit einem Abweichen vom Regelversagungsgrund
hätte begegnet werden können. Der voraussichtlich dauerhafte Fortbestand des Abschiebungshindernisses
hätte das Gewicht des gesetzlichen Regelversagungsgrundes beseitigt
135 .
135 Vgl. VGH Baden-Württemberg InfAuslR 2000, 491, 492; VGH Baden-Württemberg, EZAR 015 Nr. 17,
Dienelt in GK-AuslR, § 30 Rn. 119 f.; Marx, Ausländer- und Asylrecht, (o. Fn. 67), § 8 Rn. 280.
49

Mit Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes hätte die Behörde die Aufenthaltserlaubnis
auch aus familiären Gründen gem. § 30 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG erteilen können.
Der Gesetzgeber hat nach dem Aufenthaltsgesetz die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
bei einem Verstoß gegen Visumsvorschriften nicht mehr gänzlich ausgeschlossen, sondern
im Rahmen einer Ermessensvorschrift die Möglichkeit eröffnet, die Aufenthaltserlaubnis
trotzdem zu erteilen, wenn z.B. „die Nachholung des Visumsverfahrens auf Grund besonderer
Umstände des Einzelfalls nicht zumutbar ist“ (§ 5 Abs. 2 S. 2 2. Alt. AufenthG).
Spätestens seit bekannt war, dass auch das OVG Bremen für Tschetschenen von einer
Gruppenverfolgung ausgeht 136 , hätte die Behörde ihr Ermessen insoweit nutzen können.
Hinsichtlich des möglichen Versagungsgrundes wegen des Bezuges öffentlicher Leistungen
durch Familie D. hätte die Behörde sowohl im Rahmen der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis
aus familiären Gründen als auch im Rahmen der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
gem. § 25 Abs. 5 AufenthG das Ermessen zu Gunsten von Herrn D. ausüben können.
Festzuhalten ist, dass die Ablehnung der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis den Bezug
von Sozialhilfeleistungen nicht verhindert. Im Gegenteil: Herr D. besaß eine Duldung,
die den Zusatz enthielt „Erwerbstätigkeit nicht gestattet“. Mit der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
hätte er sich spätestens nach 4-jähriger Aufenthaltszeit auf jedes Stellenangebot
bewerben können, ohne dass eine Vorrangprüfung gem. § 39 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG
durch die Bundesagentur für Arbeit erforderlich wäre 137 . Dies wäre auch unter Berücksichtigung
öffentlicher - fiskalischer - Interessen eine sinnvolle Entscheidung gewesen, da Herr
D. zur Sicherung des Lebensunterhaltes seiner Familie hätte beitragen können.
Außerdem hätte die Behörde mit der Entscheidung vom 6.03.2003 nicht auch noch die
Erteilung der Duldung ablehnen und die Abschiebung anordnen müssen. Im Falle von
Herrn D. hätte die besondere familiäre Situation (unbefristete Aufenthaltserlaubnis der
Ehefrau, Teilnahme der Ehefrau an Umschulungsmaßnahmen, Kindererziehung durch
Herrn D.) unter Beachtung von Art. 6 Abs. 1 GG als Abschiebungshindernis aus rechtlichen
Gründen gewertet werden können.
Noch weniger nachzuvollziehen ist allerdings die schlichte Untätigkeit der senatorischen
Behörde, die auch nach eigenständiger Sicherung des Lebensunterhaltes der Familie nicht
zu einer Entscheidung kommt, auf mehrfache Anschreiben und Nachfragen nicht reagiert
und die Erhebung einer Untätigkeitsklage herausfordert, um die Bearbeitung zu erzwingen.
Beispielsfall Familie S.
Semra S. ist türkische Staatsangehörige und reist im Jahr 1989 mit ihrem Ehemann und
drei Kindern in die Bundesrepublik Deutschland ein. Die Familie spricht arabisch und
gehört zur Volksgruppe der „Mahalmi“. Sie stellen Asylanträge als „staatenlose Kurden“
aus dem Libanon. In der Bundesrepublik Deutschland werden weitere vier Kinder geboren.
Als staatenlose Kurden aus dem Libanon erhalten sie erstmals 1991 Aufenthaltsbefugnisse.
Im September 1999 wird der Ehemann von Semra S. vor den Augen seiner Familie
136 OVG Bremen, Urteil v. 16.03.2005, 2 A 114/03 A, einsehbar unter:
www2.bremen.de/justizsenator/oberverwaltungsgericht/.
137 § 8 der BeschVerfV sieht vor, dass die Beschäftigung ohne Prüfung der Voraussetzungen gem. § 39 Abs.
2 S. 1 Nr. 1 AufenthG erteilt werden kann, wenn sich jemand seit vier Jahren ununterbrochen erlaubt oder
geduldet im Bundesgebiet aufhält.
50

von Polizeibeamten bei einer tätlichen Auseinandersetzung von der Polizei erschossen. Die
Familie ist nach diesem Vorfall traumatisiert
Im Zusammenhang mit anschließenden polizeilichen Ermittlungen stellt sich heraus, dass
die Familie tatsächlich die türkische Staatsangehörigkeit besitzt. Die Aufenthaltsbefugnisse
werden nicht mehr verlängert. Die Ausweisung und Abschiebung der Familie soll
durchgeführt werden. In einem Anhörungsverfahren wird auf die psychische Situation der
Familienangehörigen hingewiesen. Es werden psychologische Bescheinigungen über die
Erkrankung von Frau S. und der ältesten Tochter vorgelegt. Am 11.10.2000 wird Frau S.
mit ihren Kindern aus dem Bundesgebiet ausgewiesen; die Abschiebung der Familie wird
angedroht.
Während des laufenden Widerspruchsverfahrens wird am 17.09.2001 eine amtsärztliche
Untersuchung durch das Gesundheitsamt Bremen durchgeführt. Es wird festgestellt, dass
bei Frau S. eine „schwere anhaltende posttraumatische Belastungsstörung“ besteht und
eine Reisefähigkeit „auf absehbare Zeit nicht herstellbar“ sein wird.
Am 19.10.2001 wird der Sofortvollzug aufgehoben. Anschließend werden der Familie Duldungen
erteilt. Der Widerspruch wird am 2.11.2001 durch den Senator für Inneres als unbegründet
zurückgewiesen. Im Dezember 2001 werden fristgemäß Klagen zum Verwaltungsgericht
erhoben.
Im Juni 2003 erfolgen auf Veranlassung der Ausländerbehörde erneute Begutachtungen
zur Reisefähigkeit von Frau S. Das Gesundheitsamt kommt zu dem Ergebnis, dass „nicht
nur akut, sondern auf Dauer eine Reiseunfähigkeit“ vorliegt. Das Gericht bittet in diesem
Zusammenhang die Behörde „um Prüfung der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis“. Am
17.5.2004 wird der Rechtsstreit zur mündlichen Verhandlung beim Verwaltungsgericht
angesetzt (Az.: 4 K 2616/01). Das Verwaltungsgericht rät der Ausländerbehörde zur Aufhebung
der Verfügungen. Es wird ein Vergleich vor Gericht geschlossen, in dem die Behörde
die Ausweisungsverfügung aufhebt und die Behörde zusichert, über die Erteilung
einer Aufenthaltsbefugnis, insbesondere unter Berücksichtigung der Zumutbarkeit und
Möglichkeit einer Arbeitsaufnahme, umgehend zu entscheiden. Nachdem bis zum
29.09.2004 eine Entscheidung der Behörde nicht erfolgt ist, wird die Erhebung einer Untätigkeitsklage
angekündigt, wenn nicht umgehend eine Entscheidung erfolgt.
Am 11.10.2004 wird nach erneuter Untersuchung durch das Hauptgesundheitsamt festgestellt,
dass nicht nur eine Reisunfähigkeit, sondern auch eine Erwerbsunfähigkeit bei Frau
S. besteht. Nachdem auch am 26.10.2004 noch nicht über die Erteilung der Aufenthaltsbefugnis
entschieden ist, wird eine Untätigkeitsklage zum Verwaltungsgericht Bremen erhoben
(4 K 2560/04).
Der Bescheid der Behörde bezüglich der Mutter, Semra S., ergeht am 23.12.2004. Die Erteilung
einer Aufenthaltsbefugnis wird abgelehnt. Die Ablehnung wird damit begründet,
dass kein gültiger Pass vorliege.
Das Klageverfahren wird fortgeführt. Am 27.01.2005 wird Frau S. ein gültiger türkischer
Reisepass ausgestellt. Am 25.04.2005 wird für Frau S. eine Aufenthaltserlaubnis für sechs
Monate erteilt. Der Rechtsstreit für Frau S. wird für erledigt erklärt. Für die weiteren 6
Kläger (Kinder) wird das Verfahren weiter geführt. Mit Urteil vom 27.06.2005 wird die
Behörde verpflichtet, die Anträge der Kläger auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis zu
bescheiden.
Am 25.10.2005 wird die Aufenthaltserlaubnis für den ältesten Sohn für sechs Monate erteilt,
dem ebenfalls ein türkischer Reisepass ausgestellt wird.
In einem Schreiben der Behörde dazu heißt es:
„Wir weisen ausdrücklich darauf hin, dass eine Erteilung/Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis
über den Eintritt der Volljährigkeit hinaus nicht möglich ist“.
Der Sohn hält sich seit 17 Jahren im Bundesgebiet auf.
51

Bis zum 22.03.2006 wurde über die Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für
die weiteren Kinder nicht entschieden, weil für diese trotz intensiver Bemühungen der Familie
keine türkischen Reispässe ausgestellt werden. Die Behörde will andererseits von der
Erfüllung der Passpflicht der Kinder nicht absehen. Am 22.03.2006 wird der Behörde die
Beantragung von Zwangsgeld beim Gericht angedroht, wenn sie ihrer Pflicht zur Bescheidung
der Anträge nicht nachkommt.
Für die älteste Tochter wird ein eigenes Verfahren geführt, insoweit ist ebenfalls eine Untätigkeitsklage
beim Gericht anhängig (Az.: 4 K 1675/05). Ihr hätte eigentlich eine Aufenthaltsbefugnis/-erlaubnis
nach der Altfallregelung von 1999 in Verbindung mit dem Erlass
des Innensenators vom 2.7.2002 erteilt werden können, wenn von der fehlenden Sicherung
des Lebensunterhaltes abgesehen worden wäre, da sie eine weiterführende Schule besucht.
Im Klageverfahren wird am 24.11.2005 die Behörde durch das Gericht aufgefordert Stellung
zu nehmen,
„ob sie die Auffassung vertritt, dass der Klägerin vorgehalten werden kann, dass sie auf
öffentliche Mittel zur Bestreitung ihres Lebensunterhaltes angewiesen ist.“ Weiter: „Ist
überprüft worden, ob sich die Klägerin derzeit noch in schulischer oder beruflicher Ausbildung
befindet? Was ist überhaupt geprüft worden?“
Der Behörde wird aufgegeben, innerhalb von vier Wochen Stellung zu nehmen. Die Stellungnahme
der Behörde wurde jedoch auch vier Monate nach gerichtlicher Aufforderung
nicht abgegeben.
Das Verwaltungsgericht gab der Behörde in der mündlichen Verhandlung folgenden rechtlichen
Hinweis:
„Das Gericht hält die Ermessensentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 2.11.2001
für ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig, weil der der Behörde zu diesem Zeitpunkt
bekannte Gesundheitszustand der Klägerin zu 1. sowie ihrer Kinder im Widerspruchsbescheid
... nicht gewürdigt wurde.“ Es verweist auf das amtsärztliche Gutachten. „Die vom
Gesundheitsamt festgestellte dauerhafte Reisunfähigkeit stellt ein rechtliches Abschiebungshindernis
i.S. des § 55 Abs. 2 AuslG dar“.
Es ist nicht nachzuvollziehen, dass die am 17. Mai 2004 zugesicherte „wohlwollende Prüfung“
der Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen nicht umgesetzt wird.
Statt dessen wird zunächst gar nicht entschieden. Im Oktober 2004, fünf Monate später,
erfolgt eine erneute Begutachtung der Reisefähigkeit und Erwerbsfähigkeit, die eigentlich
hätte gar nicht nötig sein sollen. Es bedarf einer erneuten Durchführung eines Klageverfahrens
um die Entscheidung der Behörde über die Anträge auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis
herbeizuführen.
Das Verwaltungsgericht führt sodann in seiner Entscheidung vom 27. Juni 2005 aus:
„Die Aufenthaltserlaubnis soll erteilt werden, wenn die Abschiebung seit 18 Monaten ausgesetzt
ist. Nach der Rechtsprechung der Kammer ist eine Ausreise nicht nur dann unmöglich,
wenn sie objektiv nicht durchgeführt werden kann, sondern auch dann, wenn sie dem
Einzelnen nicht zumutbar ist.“ 138
Weiter wird darauf hingewiesen, dass hinsichtlich der Erfüllung der Passpflicht im vorliegenden
Fall eine Ermessensentscheidung dahingehend zu treffen sei, ob von der Passpflicht
abgesehen werden könne.
138 VG Bremen, Urteil v. 27.06.2005, 4 K 2560/04.
52

Das Beispiel zeigt, dass aufgrund der fehlenden Bereitschaft der Behörde Ermessenspielräume
für die Betroffenen positiv zu nutzen, das Verfahren nicht abschließend bearbeitet
wird und sich nahezu endlos in die Länge zieht.
Als Folge des Verfahrens bleibt zu erwähnen, dass in allen Fällen der Erhebung der Klagen
und Untätigkeitsklagen der Behörde die Kosten der Verfahren auferlegt wurden.
Würde der Behörde eine positive Ermessensausübung vorgegeben, insbesondere hinsichtlich
der Möglichkeit die Aufenthaltserlaubnis zunächst auch bei fehlender Sicherung des
Lebensunterhaltes zu erteilen, wären die gerichtlichen Verfahren entbehrlich gewesen.
Auch die Möglichkeit - besonders für die jugendlichen Kinder von Frau S. - die Aufenthaltserlaubnis
auch bei Nichterfüllung der Passpflicht zu erteilen, wäre sinnvoll und sachgerecht
gewesen.
Die Kinder haben teilweise ihre Schulausbildungen abgeschlossen. Mit der Duldung haben
sie faktisch keine Möglichkeit eine Berufausbildung durchzuführen. Es entsteht somit ein
erzwungener Leerlauf in der Integration der Jugendlichen. Die Behörde lässt sich dabei
offenbar von der Vorstellung leiten, dass der Aufenthalt der Kinder ohnehin nur bis zu
deren 18. Lebensjahr - Erreichen der Volljährigkeitsgrenze - sichergestellt werden soll und
anschließend die Kinder Deutschland verlassen sollen, da sie dann nicht mehr auf den Be istand
der Mutter und die Familie angewiesen sind.
Damit ist absehbar, dass wiederum neue Antrags-, Widerspruchs-, und Gerichtsverfahren
in Aussicht stehen. Es ist absehbar, dass zumindest im Hinblick auf noch nicht abgeschlossene
Berufsausbildungen, Schulausbildungen usw. die Aufenthaltserlaubnis gem. § 25
Abs. 4 AufenthG zu verlängern ist 139 . Da die betroffenen Jugendlichen vom Zugang zum
dualen Bildungssystem mangels Nichtgestattung der Erwerbstätigkeit ausgeschlossen sind,
besuchen sie notgedrungen so lange es eben geht, weiterführende Schulen oder Berufsfachschulen.
Ob dies in allen Fällen unter bildungspolitischen Gesichtspunkten sinnvoll ist,
mag hier dahingestellt bleiben.
Es wäre aber angemessen und sachgerecht, bei Erreichen der Volljährigkeitsgrenze unter
Berücksichtigung des langjährigen Aufenthaltes der Betroffenen, die ja häufig bereits im
Bundesgebiet geboren sind, von einem Ausreisehindernis gem. § 25 Abs. 5 AufenthG im
Sinne einer Unzumutbarkeit der Ausreise auszugehen, wie dies auch Art. 8 EMRK gebietet
140 .
Zwar wird das Problem des langjährigen Aufenthaltes von Jugendlichen und Heranwachsenden
auf politischer Ebene gesehen und über einen gesetzlichen Aufenthaltsanspruch in
diesen Fällen diskutiert und nachgedacht 141 , allerdings ist eine konkrete gesetzliche Lösung
im Sinne eines Rechtsanspruchs nicht absehbar. Gerade deshalb ist eine Nutzung der Ermessensspielräume
in diesem Zusammenhang dringend erforderlich.
Nicht nachvollziehbar ist die fortwährende Untätigkeit der Behörde in der Antragsbearbeitung,
auch nachdem gerichtliche Entscheidungen bzw. Vergleiche geschlossen worden
sind. Auch die Untätigkeit in gerichtlichen Verfahren ist nicht nachvollziehbar.
139
Siehe Ausführungen in Kapitel V., Abschnitt 3.1.1.
140
Vgl. dazu VG Darmstadt, Beschluss v. 22.11.2005, 4 E 2800/03; aber auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss
v. 24.02.2005, 7 B 10020/06.
141
So u.a. ein Vorschlag des Niedersächsischen Innenministers Schünemann, vgl. dazu: epd-Bericht v.
29.12.2005 in Hannoversche Allgemeine Zeitung v. 24.01.2005.
53

4. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach der Härtefallregelung des § 23a AufenthG
Eine Untersuchung der Anwendungsmöglichkeit des § 23a AufenthG konnte noch nicht
vorgenommen werden. Der Sentator für Inneres Bremen hat erst nach langem Drängen ein
Jahr nach Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes von der Möglichkeit Gebrauch gemacht,
eine Härtefallkommission einzurichten.
Durch Verordnung vom 12. Dezember 2005 wurde die Einrichtung dieser Kommission,
ihre Zusammensetzung und Arbeitsweise beschlossen. Die Kommission ist zur Hälfte mit
Vertretern der Behörden besetzt (§ 2 Abs. 1 HärtefallVO) 142 . Beschlüsse der Kommission
über das Vorliegen dringender persönlicher oder humanitärer Gründe bedürfen einer 2/3
Mehrheit. Dies bedeutet, dass durch die Behördenseite eine Beschlussfassung zu Gunsten
der betroffenen Antragsteller immer blockiert werden kann.
Selbst wenn aber eine 2/3-Mehrheit zu einer positiven Entscheidung kommt, bleibt - so
allerdings auch die Konzeption des Gesetzgebers in § 23a Abs. 1 AufenthG - die Entscheidung
dem Innensenator vorbehalten. Hier hätte allerdings eine grundsätzliche Bindung des
Innensenators an den Beschluss der Härtefallkommission erfolgen können.
142 Verordnung zur Einrichtung einer Härtefallkommission (o. Fn. 25).
54

VI. Die Steuerung der Ausländerbehörde durch die Setzung besonderer
Schwerpunkte - Das Beispiel des Problembereichs der „Doppelidentitäten“
Eine wichtige Steuerung der Behördentätigkeit erfolgt durch die Konzentration auf bestimmte
Aufgabenbereiche und Schwerpunkte.
In der Behördentätigkeit der Bremer Ausländerbehörde in den vergangenen Jahren spielte
die Auseinandersetzung um sogenannte Doppelidentitäten, vornehmlich bei Bürgerkriegsflüchtlingen
aus dem Libanon, eine nicht unerhebliche Rolle.
Begleitet wurde die Schwerpunktsetzung in diesem Bereich durch eine öffentlichkeitswirksame
Kampagne.
Im Februar 2000 wandte sich der damalige Bremer Innensenator Bernd Schulte (CDU) an
die Öffentlichkeit und verkündete in einer Medienkampagne einen „sensationellen Ermittlungserfolg“.
Man habe bei 531 Personen, die als staatenlose Bürgerkriegsflüchtlinge Aufnahme
gefunden hätten, eine türkische Staatsangehörigkeit ermittelt. Es sei ein Schaden in
die Millionenhöhe entstanden, von „organisiertem Sozialhilfebetrug“ war die Rede.
Durch die Kampagne wurde der Eindruck erweckt, als ob nun alles dafür getan werden
müsse, den ungerechtfertigten Aufenthalt dieser Personen schnellstmöglichst zu beenden
und konsequent Abschiebungen durchzuführen.
So berichtete der Weser Kurier am 28. Februar 2000, der Bremer Innensenator habe erklärt,
dass bereits 28 Personen abgeschoben worden seien und auch die restlichen 500 Personen
nun zügig abgeschoben würden; gegenüber der Tageszeitung „Die Welt“ erklärte er,
man müsse alles dafür tun, dass diese Menschen „schnellstmöglichst wieder dahin zurückkommen,
wo sie herkommen“ 143 .
Besonders der Abschnitt 605 der Ausländerbehörde, das jetzige Team 5, war und ist seit
einigen Jahren durch diesen Komplex besonders in Anspruch genommen.
Zur Abarbeitung der mit diesem Bereich verbundenen Aufgaben wurden teilweise personelle
Verstärkungen durch zusätzliche Mitarbeiter vorgenommen, die aus Mitteln des Sozialressorts
finanziert worden sind. Zudem erfolgte eine enge Zusammenarbeit zwischen
Polizei und Ausländerbehörde in der EG 19, einer Sonderermittlungsgruppe bestehend aus
Mitarbeitern der Ausländerbehörde und der Polizei 144 .
Die Ziele die Innensenator Schulte im Februar 2000 gegenüber der Öffentlichkeit formulierte
sind nicht erreicht worden.
Der in Rede stehende Personenkreis hat sich gegenüber Anfang 2000 zahlenmäßig stark
erweitert. So heißt es in der Beantwortung einer Anfrage der SPD-Fraktion in der Bremischen
Bürgerschaft vom 23. Juni 2005 im Antwortschreiben des Senats vom 16. August
143 Die Welt v. 28.02.2000: „Asylbetrug – Bremer Innensenator fordert Abschiebung“.
144 Bericht des Rechnungshofes der Freien Hansestadt Bremen v. 15.11.2000, (o. Fn. 29).
55

2005 145 , dass seit Ende der 90er-Jahre 930 Personen mit Wohnsitz im Land Bremen ermittelt
worden seien, die angegeben hatten, staatenlose Kurden aus dem Libanon zu sein, denen
dann jedoch nachgewiesen werden konnte, dass sie die türkische Staatsangehörigkeit
besitzen. Die Senatsantwort lässt nicht erkennen, in welchem Umfang sich dieser Personenkreis
noch im Bundesgebiet aufhält. Dem Verfasser ist jedoch aus der täglichen Praxis
bekannt, dass sich ein Großteil der Personen auch heute noch im Bundesgebiet aufhält. Nur
dass die Betroffenen heute anstatt von Aufenthaltsbefugnissen überwiegend in Besitz von
Duldungen oder Fiktionsbescheinigungen sind, sofern nicht in Einzelfällen erneut Aufenthaltserlaubnisse
erteilt worden sind.
Zum Hintergrund ist anzumerken, dass es sich bei diesem Personenkreis um arabischkurdisch
stämmige Personen handelt, die auch - in Anlehnung an die Bezeichnung des arabischen
Dialektes den sie sprechen - als Volksgruppe der „Mahalmi“ bezeichnet werden.
Viele von ihnen haben Jahre oder Jahrzehnte im Libanon gelebt, ohne allerdings die libanesische
Staatsangehörigkeit erhalten zu haben 146 . Ursprünglich stammen Sie aus dem türkisch-syrischen
Grenzgebiet, aus der Provinz Mardin. Bei Abstammungen von Eltern mit
türkischer Staatsangehörigkeit besitzen die weitaus meisten dieser Personen aufgrund des
im türkischen Staatsangehörigkeitsrechts verankerten Abstammungsprinzips in der Tat die
türkische Staatsangehörigkeit 147 .
Als Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem Libanon mit vermeintlich ungeklärter Staatsangehörigkeit
waren Ende der 80er-Jahre und zu Beginn der 90er-Jahre zehntausende Menschen
dieser Herkunft - größtenteils aus dem Libanon kommend - in die Bundesrepublik
Deutschland geflüchtet. Zu Beginn der 90-er Jahre konnte ein großer Teil dieser Gruppe
aufgrund von Sonderregelungen für Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem Libanon Aufenthaltsbefugnisse
erhalten.
In zahlreichen Fällen wurde bei Entstehen des Verdachts, dass eine türkische Staatsangehörigkeit
vorliegen könnte, die Aufenthaltsbefugnis nicht mehr verlängert. Sobald in Bremen
in der Sonderermittlungsgruppe EG 19 ausreichende Anhaltspunkte vorhanden waren,
die eine türkische Staatsangehörigkeit belegten, wurden Ausweisungsverfügungen und
Ausreiseaufforderungen erlassen.
In einer ersten Phase von gerichtlichen Entscheidungen wurde den Anträgen auf vorläufigen
Rechtsschutz zumeist nicht stattgegeben. Die Eilanträge wurden auch hinsichtlich der
Kinder der Betroffenen zurückgewiesen, zumeist mit der Begründung, sie müssten sich das
Handeln der Eltern zurechnen lassen und könnten sich nicht auf einen Vertrauensschutz
berufen. Die Aufenthaltsbeendigung und die angedrohte und verfügte Abschiebung sei
deshalb gerechtfertigt 148 . Abschiebungen erfolgten jedoch nur in sehr geringem Umfang.
145 Bremische Bürgerschaft Drs. 16/381.
146 Oberdiek, Zur Situation arabisch-stämmiger Bewohner der Provinz Mardin, Gutachten, in: Flüchtlingsrat,
Zeitschrift des Niedersächsischen Flüchtlingsrates, Nr. 4/5 2001 S. 77 ff.; Ghadban, Die Libanon-
Flüchtlinge, Zur Integration ethnischer Minderheiten, Berlin 2000, S. 86 ff.
147 Freckmann, Staatenlose Kurden aus dem Libanon oder türkische Staatsangehörige? Ergebnis einer Erkundungsreise
in die Türkei und den Libanon, Anlage zu einer gemeinsamen Presserklärung des Caritas-
Verbandes und des Diakonisches Werkes Hannover v. 08.05.2001.
148 So VG Bremen, Beschluss v. 27.06.2000, 4 V 756/00; OVG Bremen, Beschluss v. 09.08.2000, 1 B
287/00.
56

Eine gewisse Änderung trat allerdings ein, nachdem das OVG Bremen in einem Beschluss
vom 11. Juni 2002 entschieden hatte, dass eine Täuschung über die Identität durch die Eltern
den Kindern nicht zwingend entgegengehalten werden könne, und auch für diesen
Personenkreis (die als Minderjährige eingereisten und die während des Aufenthalts im
Bundesgebiet volljährig gewordenen Kinder dieser Personengruppe) der Erlass über eine
Altfallregelung aus dem Jahre 1999 anzuwenden sei 149 .
Diese Entscheidung des OVG Bremen mündete in einem ergänzenden Erlass des Senators
für Inneres vom 2. Juli 2002, in dem eine Einbeziehung in die Altfallregelung von 1999 für
diesen Personenkreis geregelt wurde. Dieser orientierte sich an dem bereits bestehenden
Erlass zur Anwendung der Altfallregelung und ermöglichte den Jugendlichen aus diesen
Familien, die bereits vor dem 1. Juli 1993 als Minderjährige eingereist waren und zwischenzeitlich
volljährig geworden waren, beim Vorliegen bestimmter Integrationsvoraussetzungen
(z.B. eigenständige Sicherung des Lebensunterhaltes) und bei Erfüllung der
Passpflicht einen Übergang in ein Aufenthaltsrecht.
Allerdings kam es in der Praxis – gemessen an der Zahl der insgesamt betroffenen Personen
– zu einer sehr spärlichen Anwendung. Nach dem Senatsbericht vom 16. August 2005
kam es bis zum 30. Juni 2005 in 28 Fällen zur Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen an
betroffene junge Menschen, die grundsätzlich unter den Anwendungsbereich der Regelung
fielen 150 .
Wie die Ausführungen in dem Fallbeispiel der Familie S. zeigen, verzögert sich bzw.
scheitert die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in zahlreichen Fällen an den Schwierigkeiten
bei der Erfüllung der Passpflicht.
Die Anwendung des Erlasses vom 2. Juli 2002 wurde auf Veranlassung des derzeitigen
Innensenators durch einen weiteren Erlass vom 19. Juli 2004 auf den 31. Juli 2004 befristet
151 .
Diese Befristung der Anwendung führte dazu, dass die Jugendlichen und Heranwachsenden,
die erst nach dem 31. Juli 2004 das achtzehnte Lebensjahr vollendet hatten, von der
Möglichkeit ausgeschlossen waren, über die Regelung ein Aufenthaltsrecht zu erhalten. In
der Praxis bedeutete dies, dass sich die jüngeren Geschwister von Personen, die noch in der
ersten Jahreshälfte des Jahres 2004 entsprechende Anträge stellen konnten, heute trotz
zwei Jahre länger andauernden Aufenthaltes, auch bei Erfüllung der Integrationsvoraussetzungen,
nicht auf die Regelung berufen können. Es besteht dann nur die Möglichkeit, Anträge
auf Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen gem. § 25 Abs. 4 oder 5 AufenthG zu stellen.
Bei fortdauerndem Schulbesuch oder begonnenen Ausbildungen wird zwar von der
Rechtssprechung der bremischen Verwaltungsgerichte zumeist ein Anspruch auf Verlängerung
oder Erteilung einer solchen Aufenthaltserlaubnis angenommen 152 , allerdings wirkt
sich diese Rechtsprechung bislang nicht auf die Behördenpraxis aus.
149
OVG Bremen, Beschluss v. 11.06.2002, 1 B 228/02, einsehbar unter:
www.asyl.net/Magazin/9_2002b.htm (M2327).
150
Bremische Bürgerschaft, Drs. 16/381 S, S. 4.
151
Senator für Inneres, Bremen, Erlass 04-07-01 v. 19.07.2004, einsehbar unter:
www2.bremen.de/innensenator/
152
Vgl. Ausführungen in Kapitel V, Abschnitt 3.1.1. .
57

Tatsächlich beendet wurde andererseits in den weitaus meisten Fällen der Aufenthalt bis
heute nicht. In vielen Fällen ist zwar eine vollziehbare Ausreisepflicht eingetreten, allerdings
konnten Abschiebungen zumeist nicht durchgeführt werden.
Exakte Daten dazu liegen dem Verfasser nicht vor, allerdings wird aus der vorgenannten
Senatsantwort deutlich, dass von 128 dieser Personen, die in der Zeit vom 1.01.2000 –
30.06.2005 volljährig gewordenen sind, zum Stichtag 30. Juni 2005 insgesamt 9 Personen
freiwillig ausgereist sind oder als unbekannt verzogen registriert wurden und weitere 18
Personen abgeschoben worden sind 153 .
Angesichts des nunmehr langandauernden Aufenthaltes ist eine deutlich veränderte Tendenz
der Verwaltungsgerichte in Bremen erkennbar, zumindest den hier aufgewachsenen
und sozialisierten Jugendlichen und Heranwachsenden Aufenthaltsrecht zuzugestehen 154 .
So hatte in einem Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen vom 25. Mai 2005 (4 K 45/04)
die Ausländerbehörde verpflichtet, Aufenthaltserlaubnisse gem. § 25 Abs. 4 AufenthG zu
erteilen, weil der weitere Besuch der Schule den Kindern der Familie aus dringenden persönlichen
Gründen zu ermöglichen sei und ihnen nicht zugemutet werden könne, den
Schulbesuch vorzeitig zu beenden.
Im gleichen Verfahren hatte im Jahre 2002 das Verwaltungsgericht Bremen und später
auch das OVG Bremen Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz zunächst abgewiesen 155 .
Zur Aufenthaltsbeendigung konnte es trotz vollziehbarer Ausreisepflicht in vielen Fällen
nicht kommen, weil zumeist nicht ohne weiteres Passersatzpapiere zu beschaffen waren.
Die türkische Staatsangehörigkeit mag zwar faktisch in vielen Fällen bestehen, sie ist aber
oft nicht belegt und dokumentierbar. Die Ausländerbehörde benötigt für eine Abschiebung
entweder einen gültigen Pass oder ein Passersatzpapier. Zuständig für die Ausstellung ist
das jeweilige türkische Generalkonsulat. Grundsätzlich sind Vorführungen der betroffenen
Personen vor dem türkischen Generalkonsulat erforderlich.
Häufig können nicht Passersatzpapiere für alle Familienmitglieder ausgestellt werden, weil
oft nur einzelne Familienmitglieder in der Türkei registriert sind. Manchmal ist es einer der
Ehegatten, der in der Türkei nicht registriert ist, häufig aber die hier geborenen Kinder.
Nachregistrierungen in der Türkei sind in derartigen Fällen für die beteiligten Ausländerbehörden
schwierig herbeizuführen und setzen voraus, dass Geburtsurkunden, ausgestellt
von einem deutschen Standesamt mit den türkischen Personalien der Eltern und des Kindes,
vorliegen. Ist schon die Ausstellung von Geburtsurkunden bei nicht geklärter Identität
ein erhebliches bürokratisches Problem 156 , so ist die Berichtigung von Geburtsurkunden
bei früherer Ausstellung unter anderen Personalien ein ebenso aufwändiges Verfahren.
Dies setzt entweder ein Berichtigungsverfahren bei den Standesämtern gem. § 46 a PStG
voraus, meist aber ein gerichtliches Verfahren, so dass die Berichtigungen erst auf Anordnung
des zuständigen Amtsgerichts (§ 47 PStG) vorgenommen werden.
153 Wie vor.
154 OVG Bremen, Beschluss v. 14.07.2005, 1 B 176 /05, einsehbar unter:
www2.bremen.de/justizs enator/oberverwaltungsgericht.
155 OVG Bremen, Beschluss v. 07.03.2002, Az.: 1 B 4/02.
156 Vgl. dazu Ausführungen im Migrationsbericht 2005 (o. Fn. 4), S. 373 ff.
58

In etlichen Fällen ist es gar nicht (oder noch nicht) zum Erlass von aufenthaltsbeendenden
Maßnahmen gekommen. So liegen dem Verfasser mehrere Aktenvorgänge vor, in denen
gegen die Betroffenen (Eltern) zunächst im Jahre 2000 oder 2001 strafrechtliche Ermittlungsverfahren
geführt worden sind, weil konkrete Hinweise auf eine türkische Staatsangehörigkeit
vorlagen. Es wurden z.B. Anklagen erhoben wegen des Vorwurfs des Betruges
(§ 263 StGB), der mittelbaren Falschbeurkundung (§ 271 StGB) und des Verstoßes gegen
das Ausländergesetz 157 .
Teilweise sind die Aufenthaltsbefugnisse bzw. -erlaubnisse seit nunmehr ca. vier Jahren
nicht mehr verlängert worden und stattdessen Fiktionsbescheinigungen ausgestellt worden,
die für jeweils drei oder sechs Monate verlängert werden. Da sich die Betroffenen mit einer
Fiktionsbescheinigung nach § 81 Abs. 4 AufenthG (vorher § 69 AuslG) besser stellen
als mit einer Duldung, die erteilt würde, wenn nach Erlass von Ausweisungsverfügungen
nicht abgeschoben werden kann, wird in diesen Fällen zumeist nicht auf die Herbeiführung
von Entscheidungen der Behörde gedrängt. Auch werden i.d.R. keine Untätigkeitsklagen
herbeigeführt. Unbefriedigend und belastend ist die Situation für die Betroffenen dennoch.
Besonders für Jugendliche und Heranwachsende führt die ungeklärte Situation zu zahlreichen
Erschwernissen bei der Ausbildungs- und Arbeitsplatzsuche und häufig auch zur
Demotivation der Betroffenen bei dem Bemühen um eine soziale und wirtschaftliche Integration.
Anzumerken bleibt, dass dieser Personenkreis, der in Besitz von Fiktionsbescheinigungen
ist, in der Duldungsstatistik nicht berücksichtigt wird.
Die im Jahre 2000 vom damaligen Innensenator der Öffentlichkeit genannten Ziele nach
einer Aufenthaltsbeendigung der Betroffenen konnten nicht eingelöst werden.
157 Zu Verurteilungen wegen des Vorwurfs des Betruges ist es i.d.R nicht gekommen. So hat das Amtsgericht
Bremen bspw. in einem Urteil vom 29.12.2002 angenommen, dass auch bei durchgehendem Sozialhilfebezug
während des Aufenthaltes im Bundesgebiet nicht davon ausgegangen werden könne, dass die falschen Angaben
für den Sozialhilfebezug kausal gewesen seien, da gerichtsbekannt sei, dass eine Vielzahl kurdischstämmiger
Asylbewerber aus der Türkei bei Einreise und bei Asylantragstellung Mitte der 90er-Jahre weiterhin in
Deutschland leben würde, da die Verfahren bei den Verwaltungsgerichten zum Teil bis heute nicht endgültig
abgeschlossen seien (Aktenzeichen: 87 Ds 170 Js 26886/01).
59

VII. Die Umsetzung des „One-Stop-Governments“ beim Zugang zum
Arbeitsmarkt
Nach dem bisherigen alten Recht waren die gesetzlichen Regelungen über den Zugang
zum Arbeitsmarkt als Sozialrecht im SGB III und den dazugehörigen Rechtsverordnungen
(Arbeitsgenehmigungsverordnung, Anwerbestopp-Ausnahmeverordnung, IT–Arbeitsgenehmigungsverordnung)
geregelt. Sie waren geprägt vom Anwerbestopp für ausländische
Arbeitnehmer aus dem Jahre 1973.
Die ursprünglich beabsichtigte grundlegende Umorientierung im Ausländerrecht durch die
geregelte Zuwanderung in Verbindung mit dem geregelten Zugang zum Arbeitsmarkt wurde
schlussendlich nicht im Zuwanderungsgesetz umgesetzt. Nach dem ursprünglichen Gesetzesentwurf
sollten hochqualifizierte Ausländer über ein Auswahlverfahren anhand bestimmter
Kriterien nach einer jährlich festzulegenden Zahl zuwandern können. Im Bereich
der qualifizierten Beschäftigungen war weiterhin vorgesehen, den sogenannten Anwerbestopp
generell aufzuheben und die Zulassung im Einzelfall ohne Beschränkung auf bestimmte
Berufsgruppen unter dem Vorbehalt der Vorrangprüfung zuzulassen 158 .
Mit der jetzigen Regelung wird zwar eine gesetzestechnische Änderung vorgenommen,
allerdings wird im Ergebnis der Anwerbestopp aus dem Jahre 1973 nicht nur fortgeschrieben,
sondern sogar verstärkt (§ 18 Abs. 3, 4 AufenthG in Verbindung mit der BeschV und
BeschVerfV) 159 .
Die jetzt vorgenommene gesetzestechnische Änderung soll das Verfahren für die Betroffenen
erleichtern. Die entscheidenden Bestimmungen über den Zugang zum Arbeitsmarkt
wurden in einem einzigen Gesetz zusammengefasst, um durch dieses sogenannte „One-
Stop-Government“, den Antragstellern mehrere Anträge und Behördengänge zu ersparen
160 . Anträge sind insoweit ausschließlich bei der Ausländerbehörde zu stellen, die in
bestimmten Fällen eine Genehmigung der Bundesagentur für Arbeit einzuholen hat.
Gemäß § 4 Abs. 2 AufenthG muss jeder Aufenthaltstitel erkennen lassen, ob die Ausübung
einer Erwerbstätigkeit erlaubt ist. Ist die Ausübung einer Beschäftigung bereits durch Regelungen
im Gesetz oder durch Rechtsverordnung für einen bestimmten Aufenthaltstitel
erlaubt, so entscheidet die Ausländerbehörde nicht mehr gesondert über die Zulassung der
Beschäftigung (z.B. bei einem Familiennachzug zu Deutschen gem. § 28 Abs. 5 AufenthG;
Erwerb eines eigenständigen Aufenthaltsrechts bei Aufhebung der ehelichen Lebensgemeinschaft
gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 AufenthG; die Aufenthaltserlaubnis im Rahmen der
Wiederkehroption gem. § 37 Abs. 1 Satz 2 AufenthG; die Aufenthaltserlaubnis für anerkannte
politische Flüchtlinge und Asylberechtigte gem. § 25 Abs. 1 Satz 4 AufenthG).
Die Rechtsvorordnungen (BeschV und BeschVerfV) sehen jeweils im Abschnitt 1 zustimmungsfreie
Beschäftigungen vor. Es bestehen weitgehende inhaltliche Übereinstimmungen
mit der früheren Anwerbestoppausnahmeverordnung.
158 Vgl. BT -Drs. 15/420, S. 74 ff. und Migrationsbericht 2005 (o. Fn. 4), S. 413 ff.
159 So Renner, Ausländerrecht, (o. Fn. 77), § 18 AufenthG, Rn. 2.
160 Vgl. dazu Ausführungen im Migrationsbericht 2005 (o. Fn. 4), S. 414 .
60

Die Ausländerbehörde hat in den vorgenannten Fällen die Erlaubnis zur Erwerbstätigkeit
lediglich zu bestätigten, aber nicht gesondert vom Aufenthaltstitel zu genehmigen 161 .
Personen die eine Niederlassungserlaubnis besitzen, sind grundsätzlich von der Genehmigungspflicht
befreit (§ 9 Abs. 1 Satz 2 1. Hs. AufenthG).
Keine besondere Genehmigung braucht weiterhin in den Fällen erteilt werden, in denen
der Zugang kraft EU-Gemeinschaftsrecht besteht, weil die betroffenen Staatsangehörigen
und ihre Familienangehörigen von der Arbeitsgenehmigungspflicht befreit sind (vgl. insoweit
die ausdrückliche Regelung in § 4 Abs. 1 S. 1 AufenthG). Einschränkungen bestehen
aber auf Grund der Beitrittsvereinbarungen zeitlich befristet für die Staatsangehörigen aus
den neuen EU–Mitgliedsstaaten 162 .
In allen anderen Fällen - in denen also weder durch Gesetz, Gemeinschaftsrecht oder auf
Grund von Rechtsverordnungen die Ausübung der Erwerbstätigkeit erlaubt ist - hat die
Ausländerbehörde eine Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit einzuholen (§ 39 Abs. 2
AufenthG). Die Ausländerbehörde entscheidet über die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
und regelt in einer Nebenbestimmung die Gestattung der Erwerbstätigkeit.
In diesen Fällen wird ein behördeninternes Zustimmungsverfahren durchgeführt.
Dabei wird wiederum unterschieden zwischen Fällen, in denen die Zustimmung der Bundesagentur
für Arbeit ohne besondere Vorrangprüfung nach § 39 Abs. 2 Nr. 1 AufenthG
erteilt werden kann und in denen die sogenannte Vorrangprüfung durchzuführen ist.
Dieser zweite Bereich, die Durchführung der Vorrangprüfung, macht den wesentlichen
Teil der inhaltlichen Prüfungen der Bundesagentur für Arbeit aus.
Die Zustimmung durch die Bundesagentur für Arbeit kann dann erteilt werden, wenn sich
a) nachteilige Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt nicht ergeben (§ 39 Abs. 2 Nr. 1a AufenthG)
und
b) für die Beschäftigung deutsche Arbeitnehmer oder andere bevorrechtigte Arbeitnehmer
nicht zur Verfügung stehen (§ 39 Abs. 2 Ziff. 1b AufenthG).
Es liegt auf der Hand, dass die Fälle, in denen eine Vorrangprüfung durchzuführen ist, zeitlich
aufwendiger ist. Die Vorrangprüfung wird in aller Regel so durchgeführt, dass für den
konkreten Arbeitsplatz geprüft wird, ob andere bevorrechtigte Arbeitnehmer zur Verfügung
stehen. Die entscheidende Prüfungsbefugnis kommt dabei der Bundesage ntur für
Arbeit zu. Die Ausländerbehörde hat diese Anträge entgegenzunehmen und zu prüfen, ob
eine Zustimmungsanfrage erforderlich ist und diese Zustimmungsanfrage an die Bundesagentur
für Arbeit weiterzuleiten. Im Bremischen Anwendungshinweis zu § 18 AufenthG
vom 24. November 2004 heißt es dazu:
„Die Ausländerbehörde nimmt die Arbeitgeberdaten soweit bekannt in das Formular auf.
Sollten die Angaben unvollständig sein, setzt sich die Agentur für Arbeit direkt mit dem
Arbeitgeber in Verbindung.“
161
Marx, Ausländer- und Asylrecht, (o. Fn. 67), § 3, Rn. 21; so auch der Bremische Anwendungshinweis zu
§ 18 AufenthG v. 28.11.2004.
162
Aus Art. 34 der Beitrittsakte i.V.m. den Anhängen V – XIV; vgl. dazu Marx, Ausländer- und Asylrecht,
(o. Fn. 67), § 3, Rn. 22 ff.
61

Dies ist schon deshalb so nicht möglich, da ein Formular der Bundesagentur für Arbeit
benutzt wird, dass vom Arbeitgeber auszufüllen ist und somit eine weitere Vorsprache,
nachdem der Arbeitgeber einbezogen wurde, erforderlich wird. Die Ausländerbehörde
händigt dem Antragsteller ein formularmäßiges „Stellengesuch“ aus, das vom Arbeitgeber
auszufüllen und zu unterzeichnen ist.
Die Bundesagentur für Arbeit führt dann in der Regel ein Vermittlungsverfahren durch.
Können andere Arbeitnehmer vermittelt werden, wird der Antrag abgelehnt. Auf dem in
Bremen ohnehin angespannten Arbeitsmarkt, mit einer Arbeitslosenquote von durchschnittlich
14 % im Jahre 2005 und einer Arbeitslosenzahl von nahezu 45.000 Personen im
Jahresdurchschnitt 2005 163 , hat ein Duldungsinhaber kaum eine Chance eine Zusage für die
Ausübung einer Beschäftigung zu erhalten. Die Bundesagentur für Arbeit kann nämlich für
so gut wie jede offene Stelle jeweils bevorrechtigte Arbeitssuchende vermitteln.
Beispielsfall Leila D.
Leila D. ist türkische Staatsangehörige und in Besitz einer „Fiktionsbescheinigung“ gem.
§ 81 Abs. 3 Satz 1 AufenthG. Am 5.07.2005 wird ihr eine Fiktionsbescheinigung mit den
Nebenbestimmungen „Studium nicht gestattet“, „Erwerbstätigkeit nicht gestattet“ ausgestellt.
Die Ausländerbehörde hat über einen Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis
noch nicht entschieden. Leila D. hat nach ihrem Hauptschulabschluss die Berufsfachschule
für Gesundheit in Bremen besucht und am 1.07.2005 das Abschlusszeugnis erworben.
Dieser Abschluss ist dem Realschulabschluss gleichgestellt. Sie hat zum
29.08.2005 einen Ausbildungsplatz als „Zahnmedizinische Fachangestellte“ gefunden und
beabsichtigt, die Ausbildung aufzunehmen. Die Zahnärzte wollen ausdrücklich neben einer
„deutschen“ Auszubildenden auch eine Auszubildende mit einem Migrationshintergrund
einstellen, um zur „Gleichbehandlung“ beizutragen.
Sie spricht bei der Ausländerbehörde vor und weist darauf hin, dass sie eine Ausbildung
beginnen möchte und einen Ausbildungsplatz hat. Auf Aufforderung der Ausländerbehörde
reicht sie am 27.07.2005 bei der Ausländerbehörde ein Stellenangebot für den Ausbildungsplatz
ein.
Vom zuständigen Sachbearbeiter wird ihr erklärt, dass der Antrag bei der Bundesagentur
für Arbeit eingereicht werde und die Bearbeitung des Antrages etwa 4 – 6 Wochen in Anspruch
nehmen werde. Leila D. möchte das Verfahren beschleunigen und wendet sich persönlich
an den zuständigen Mitarbeiter der Bundesagentur für Arbeit. Der teilt ihr unumwunden
mit, sie müsse ohnehin mit einer Ablehnung des Antrages rechnen, da genügend
deutsche ausbildungsplatzsuchende Bewerberinnen für den Ausbildungsplatz zur Verfügung
stünden.
Der Verfasser weist am 26.08.2005 die Ausländerbehörde darauf hin, dass eine Beschäftigung
auch ohne Vorrangprüfung gem. § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AufenthG möglich sei, da
die Fiktionsbescheinigung einen erlaubten Aufenthalt vermittle und Leila D. sich bereits
seit 18 Jahren im Bundesgebiet aufhalte.
Der Verfasser nimmt telefonisch mit dem zuständigen Sachbearbeiter bei der Bundesagentur
für Arbeit, Herrn B. Rücksprache. Herr B. vertritt die Auffassung, eine Zustimmung zur
Beschäftigung ohne Vorrangprüfung sei nicht möglich, dies sei bereits der Ausländerbehörde
mitgeteilt worden, weitere Diskussionen wolle er darum nicht führen. Im Übrigen
müsse der Verfasser sich an die Ausländerbehörde wenden. Er selber habe nur mit der
Ausländerbehörde zu kommunizieren. Daraufhin wird ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung gem. § 123 VwGO beim Verwaltungsgericht Bremen eingereicht.
163 Bundesagentur für Arbeit, Arbeitsagentur Bremen, Presseinformation Nr. 01/2006 v. 03.01.2006.
62

Einige Tage nach Einreichung des Eilantrages beim Verwaltungsgericht weist das Gericht
die Beteiligten darauf hin, dass es einen ähnlich gelagerten Fall bereits einen Monat zuvor
entschieden habe und in diesem Fall die Ausländerbehörde verpflichtet habe, die Beschäftigung
für eine Ausbildung gem. § 8 BeschVerfV ohne Vorrangprüfung gem. 39 Abs. 1
AufenthG zu erteilen 164 . Dem Eilantrag wird daraufhin abgeholfen, die Ausländerbehörde
erteilt Leila D. die Erlaubnis zur Ausübung einer Beschäftigung im Rahmen des Ausbildungsverhältnisses.
Die Antragstellung führt im vorliegenden Fall nicht zu der gewünschten und rechtlich auch
gebotenen Entscheidung. Der Fall weist insbesondere auf ein grundsätzliches strukturelles
Problem hin. Die Anfragen des Ausländeramtes an die Bundesagentur für Arbeit werden
anscheinend nur mit erheblicher zeitlicher Verzögerung bearbeitet.
So weist das Verwaltungsgericht Bremen in seinem Beschluss vom 29. Juli 2005 darauf
hin, dass ein Antrag des dortigen Antragsteller auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis
vom 6. Juni 2005 „erkennbar erst nach mehrwöchiger Verzögerung aufgegriffen“ wurde,
es läge ein Antwortschreiben vom 21. Juli 2005 vor. Das Verwaltungsgericht führt aus:
„Die Rechtsschutzmöglichkeiten des Antragstellers, der wiederholt auf die Dringlichkeit
seines Anliegens hingewiesen hatte, sind durch diese Verfahrensweise wesentlich verkürzt
worden“.
Das Beispiel zeigt, dass das Verfahren durch die behördeninternen Verfahrenswege umständlicher
geworden ist. Die Bundesagentur für Arbeit, die inhaltlich prüft, kann nicht
mehr unmittelbar als entscheidende Behörde von den Betroffenen in Anspruch genommen
werden. Dies gilt auch für die beauftragten Rechtsvertreter der Betroffenen. Es besteht die
grundsätzlich Tendenz, dass die Ausländerbehörde die Verantwortung auf die Bundesagentur
für Arbeit verlagert und die Bundesagentur für Arbeit wiederum auf die Ausländerbehörde.
Solche Kommunikationsschwierigkeiten fordern die Betroffenen dazu heraus, den
„Weg zum Gericht“ einzuschlagen, um über ein gerichtliches Verfahren die Kommunikation
wieder zu vereinheitlichen. Im gerichtlichen Verfahren ist dann immer auch eine Beiordnung
der Bundesagentur für Arbeit geboten, wie dies auch bei dem oben genannten
Verfahren des Verwaltungsgerichts Bremen geschehen ist. Nach Erkenntnissen des Verfassers
scheinen dies bundesweite Erfahrungen zu sein 165 .
Abgesehen davon zeigt dieser Fall, dass die Fiktionsbescheinigung fehlerhaft ausgestellt
worden ist und damit auch die Nebenbestimmungen in der Fiktionsbescheinigung von Leila
D. fehlerhaft waren (Studium nicht gestattet, Erwerbstätigkeit nicht gestattet).
Leila D. hatte die Verlängerung ihrer damaligen Aufenthaltsbefugnis noch vor Ablauf der
alten Aufenthaltsbefugnis beantragt. Sie hätte demnach eine Fiktionsbescheinigung gem. §
81 Abs. 4 AufenthG erhalten müssen, mit der zum Ausdruck gebracht wird, dass ihr Aufenthaltsrecht
fortbesteht. Ein Ausländer, der eine Fiktionsbescheinigung gem. § 81 Abs. 4
AufenthG besitzt, muss so gestellt werden, als besäße er seine Aufenthaltserlaubnis noch
und zwar auch hinsichtlich der Ausübung seiner Erwerbstätigkeit 166 .
164 VG Bremen, Beschluss v. 29.07.2005, 4 V 1422/05.
165 Vgl. dazu Ausführungen im Migrationsbericht 2005 (o. Fn. 4), S. 417.
166 Renner, Ausländerrecht, (o. Fn. 77), § 81 AufenthG, Rn. 17; so auch VAH-BMI, Ziff. 81.4.1.
63

Bedauerlich ist, dass die Dienstanweisungen der Bundesagentur für Arbeit zur BeschVerfV
keinen Hinweis auf den Umgang mit Fiktionsbescheinigungen enthalten 167 . Hier wäre zumindest
der Hinweis angebracht, dass eine Fiktionsbescheinigung gem. § 81 Abs. 4 AufenthG
ein Fortbestehen des Aufenthaltsrechts bewirkt und damit dem Zugang zum Arbeitsmarkt
nicht entgegensteht. Nach Ziff. 8.1.1 der Dienstanweisung der Bundesagentur
für Arbeit sind auch bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 8 BeschVerfV –(Ausbildung
und Beschäftigung von im Jugendalter eingereisten Ausländern, die im Bundesgebiet einen
Schulabschluss erworben haben und bereits in Besitz eines Aufenthaltsrechts sind) die
Ausbildungs-/Arbeitsbedingungen nach § 39 Abs. 2 Nr. 2 AufenthG zu prüfen. Es wäre
eine Einordnung der Regelung des § 8 BeschVerfV in den Abschnitt 1 der Beschäftigungsverfahrensverordnung
angebracht, damit die Prüfung der Bundesagentur für Arbeit
gänzlich entfällt und stattdessen bereits die Ausländerbehörde die Beschäftigung erlauben
kann. In der Praxis stellt die Durchführung des Prüfungsverfahrens ein Hemmnis für betroffene
Jugendliche dar, da ein Arbeitgeber oder Ausbildungsbetrieb im Zweifelsfall eher
einen Jugendlichen einstellt, der nicht noch ein bürokratisches Verfahren unter Beteiligung
des Arbeitsgebers beim Ausländeramt und unter weiterer Beteiligung der Bundesagentur
für Arbeit durchzuführen hat. Dies widerspricht der eigentlichen Zielsetzung des Verordnungsgesetzgebers,
der in der Begründung zur Regelung des § 8 der BeschVerfV ausgeführt
hat:
„Aus integrationspolitischen Gründen gibt die Regelung ausländischen Jugendlichen einen
uneingeschränkten Zugang zur Ausbildung und Beschäftigung, auch soweit sie dieses
Recht nicht schon auf Grund des Aufenthaltsgesetzes (§ 29 Abs. 5 AufenthG) haben. Angesichts
der schwierigen Ausbildungsplatzsituation und den vorgesehenen Regelungen des
Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz IV") ist diesen
ausländischen Jugendlichen - ohne Aufgabe des politischen Ziels, Ausbildung für alle Jugendlichen
zu ermöglichen - notfalls auch der erleichterte Arbeitsmarktzugang zu gewähren“.
Anzumerken bleibt, dass nicht ersichtlich ist, aus welchem Grunde Leila D. auch das Studium
untersagt wird. Insoweit ist weder eine Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmung
erkennbar, noch existiert eine einschlägige Regelung durch einen bremischen Erlass oder
einen Anwendungshinweis 168 .
Aus den vorläufigen Erfahrungen mit dieser Praxis ist zumindest zu fordern, dass eine bessere
Koordination zwischen der Ausländerbehörde und der Bundesagentur für Arbeit stattfinden
sollte. Wenn in der Praxis eine Antragsbearbeitung mehrere Wochen bis Monate in
Anspruch nimmt, so läuft in den weitaus meisten Fällen der Zugang zum Arbeitsmarkt ins
Leere, weil kaum ein Arbeitgeber bereit sein wird
a) eine so lange Zeit abzuwarten und den Arbeitsplatz dem Bewerber bereit zu halten,
b) ein solch bürokratisches Verfahren ohne konkrete Ansprechpartner in den Behörden in
Kauf zu nehmen.
In einem Fall, der dem Verfasser vorliegt, beantragte der betroffene geduldete Ausländer
am 23. Mai 2005 die Erteilung der Genehmigung einer Beschäftigung. Die Ablehnung des
167 Dienstanweisung zur Beschäftigungsverfahrensverordnung v. 22.11.2004, BGBl. 2004 I 2934.
168 Auch der Anwendungshinweis des Senators für Inneres, Bremen, v. 10.11.2004 zu § 80 AufenthG enthält
dazu keine Vo rgaben.
64

Antrages erfolgt am 24. Februar 2006, also zehn Monate nach dem Antrag mit der standardmäßigen
Begründung:
„Die Bundesagentur für Arbeit teilte uns mit, dass die Zustimmung nicht erteilt werden
kann, weil im vorliegenden Fall für die von Ihnen angegebene Stelle derzeit und in absehbarer
Zeit bevorrechtigte geeignete Bewerber in ausreichender Zahl zu Verfügung stehen.“
Das Zustimmungsverfahren zwischen der Ausländerbehörde und der Bundesagentur für
Arbeit könnte bspw. schon dadurch erleichtert und beschleunigt werden, wenn ein oder
mehrere Mitarbeiter der Bundesagentur für Arbeit zur Bearbeitung der Zustimmungsanfragen
unmittelbar bei der Ausländerbehörde angesiedelt würden und die Anträge (Stellenangebote)
unmittelbar von den betroffenen Ausländern entgegen nehmen würden, da dies
weitere schriftliche oder fernmündliche Nachfragen vermeiden würde.
Begrüßenswert ist zwar, dass der Gesetzgeber in bestimmten Fallkonstellationen vorgesehen
hat, von einer Vorrangprüfung gem. § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AufenthG abzusehen. Es
ist aber nicht nachvollziehbar, aus welchem Grunde in diesen Fällen dennoch eine Prüfung
gem. § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AufenthG, ob der betroffene Ausländer zu ungünstigeren
Arbeitsbedingungen beschäftigt wird als vergleichbare deutsche Arbeitnehmer, durchgeführt
werden soll. Dies führt weiterhin zu den zuvor beschriebenen bürokratischen Abläufen,
so dass allein wegen der Prüfungsdauer und Wartezeit das Arbeitsverhältnis oft nicht
eingegangen werden kann.
Hier wäre eine gesetzliche Modifizierung dringend angebracht, um eine Entbürokratisierung
dieses Verfahrens zu erreichen.
65

VIII. Die Zusammenarbeit zwischen Ausländer- und Sozialbehörde im
Rahmen der Mitteilungspflichten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
1. Sozialleistungsbezug und Asylbewerberleistungsgesetz
Ausländer unterliegen im Bundesgebiet unter bestimmten Voraussetzungen einem besonderen
System der Sicherung sozialer Grundleistungen.
Neben dem System der Sozialleitungsgewährung nach SGB II und SGB XII, das keinen
Unterschied im Hinblick auf die Hilfegewährung an Ausländer kennt, besteht das System
des Asylbewerberleistungsgesetzes 169 . Ursprünglich war dieses Sozialleitungssystem nur
für Asylbewerber und geduldete Ausländer gedacht. Durch das Zuwanderungsgesetz wurde
es auf Ausländer denen Aufenthaltserlaubnisse aus humanitären Gründen erteilt worden
sind ausgeweitet.
Damit fallen unter dieses Gesetz Asylbewerber, Ausländer die eine Duldung besitzen, ausreisepflichtige
Ausländer und Ausländer die eine Aufenthaltserlaubnis gem. § 23 Abs.1, §
24 oder § 25 Abs. 4 oder 5 AufenthG besitzen.
Allgemein kann festgestellt werden, dass die Grundleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
(§ 3 AsylbLG) etwa 35 % unter dem Niveau der Leistungen nach SGB II /
SGB XII liegen 170 und werden weiterhin vorrangig als Sachleistungen erbracht. Die medizinische
Versorgung ist ebenfalls eingeschränkt. Außerdem besteht die Möglichkeit, die
Betroffenen zur Wohnsitznahme auf Gemeinschaftsunterkünfte zu verweisen. Weiterhin
bestehen keine Ansprüche auf Kindergeldleistungen und Erziehungsgeld.
Die deutliche Reduzierung der Gewährung von Sozialleistungen soll weitgehend auf einen
Zeitraum von drei Jahren beschränkt werden (§ 2 Abs. 1 AsylbLG). Allerdings kann eine
Ausdehnung dieses Zeitraums erfolgen, wenn der betroffene Ausländer die Dauer seines
Aufenthaltes „rechtsmissbräuchlich selbst beeinflusst“ hat.
Nicht unerwähnt bleiben soll der Versuch des Bundeslandes Bremen über eine Gesetzgebungsinitiative
im Bundesrat eine Änderung des Zuwanderungsgesetzes zu erreichen, um
die Grenze von drei Jahren aufzuheben und dauerhaft für diesen Personenkreis auszuweiten
171 . Bremen scheiterte allerdings mit diese Gesetzesinitiative.
Eine weitere Einschränkung auf Leistungen „soweit dies im Einzelfall nach den Umständen
unabweisbar geboten ist“, sieht das Gesetz in § 1a AsylbLG vor, wenn sich ein Ausländer:
a) ins Bundesgebiet begeben hat, um hier Sozialleistungen zu erhalten,
b) aufenthaltsbeendende Maßnahmen aus Gründen nicht vollzogen werden können, die der
Ausländer selber zu vertreten hat.
Diese Einschränkung soll nicht nur für den betroffenen Ausländer gelten, sondern auch für
seine Familienangehörigen.
169 BGBl. 1997 I 2022, zuletzt geändert durch das Zuwanderungsgesetz v. 30.07.2004.
170 Classen, Sozialleistungen für Migranten und Flüchtlinge, Berlin 2005, S. 17.
171 Vgl. BR-Drs. 367/04 vom 04.05.2004.
66

Eine besondere Relevanz erhält der Bezug von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
seit Februar 2006. Durch die am 17. Februar 2006 beschlossene Änderung des
SGB II wird der in § 1 Abs. 1 AsylbLG genannte Personenkreis grundsätzlich vom Bezug
von Arbeitslosengeld II ausgeschlossen 172 .
Der Ausländerbehörde kommt eine mittelbare Funktion bei der Leistungsgewährung zu,
weil sie besondere Mitteilungspflichten gegenüber der Sozialbehörde hat.
Nach § 90 Abs. 3 AufenthG teilt die Ausländerbehörde dem zuständigen Sozialamt „Umstände
und Maßnahmen nach diesen [dem AufenthG] [mit], deren Kenntnis für Leistungen
nach dem AsylbLG erforderlich ist (...).“
Da auf die Bewilligung der Grundleistungen nach § 3 AsylbLG ein gesetzlicher Anspruch
besteht, betreffen solche Mitteilungen im Wesentlichen die Bereiche der Leistungseinschränkungen
nach § 1a AsylbLG sowie nach § 2 AsylbLG, die zu einem Ausschluss
der Anwendung des SGB XII führen.
Die Mitteilung der Ausländerbehörde ist ein verwaltungsinternes Handeln, dass selbständig
nicht angreifbar ist. Das heißt, ein Ausländer der sich gegen Leistungseinschränkungen
wehren will, muss die Entscheidung der Sozialbehörde mit Widerspruch und ggf. Klage
angreifen, um eine Anspruchseinschränkung abzuwehren bzw. eine Anwendung des SGB
XII zu erreichen.
Einzelheiten zu den Mitteilungen der Ausländerbehörde an die Sozialbehörde gem. § 90
Abs. 3 AufenthG werden in einem Erlass des Senators für Inneres vom 5. April 2005 geregelt
173 . Die Mitteilungen über Umstände, die eine Verwirklichung der Tatbestandsvoraussetzungen
zur Leistungsreduzierung darstellen können, sollen „umgehend“ der Sozialbehörde
mitgeteilt werden. Im Erlass wird ausgeführt:
„Die konkrete Prüfung, ob die entsprechenden Informationen zu einer Leistungseinschränkung
oder -erhöhung nach § 1a AsylbLG führen oder ein rechtsmissbräuchliches Verhalten
im Sinne des § 2 Abs. 1 AsylbLG vorliegt, erfolgt durch die Sozialbehörde.“
2. Die Anspruchseinschränkung gem. § 1a AsylbLG
Die Anspruchseinschränkung nach § 1a AsylbLG spielt in der behördlichen Praxis eine
nicht unbedeutende Rolle.
Dabei haben die Anspruchseinschränkungen gem. § 1a Nr. 1 AsylbLG eine eher untergeordnete
Bedeutung. Dies liegt darin begründet, dass diese Vorschrift nicht auf einen objektiv
ohne weiteres feststellbaren Sachverhalt abgestellt, sondern auf die subjektive Seite
des Betroffenen, nämlich das Motiv der „Einreise zum Zwecke des Sozialhilfebezuges“.
Feststellungen dazu werden eher selten getroffen.
Die Leistungseinschränkung gem. § 1 a AsylbLG wurde in Bremen zum 1. Mai 2005 durch
eine Verwaltungsanweisung des Sozialsenators umgesetzt.
172 Vgl. dazu Pro Asyl, (o. Fn. 73).
173 Senator für Inneres , Bremen, Erlass 05-04-01 v. 05.04.2005.
67

Für Anspruchseinschränkungen gem. § 1 a AsylbLG wurde in der Sozialbehörde ein recht
großes Potential gesehen. So nahm das Amt für Soziale Dienste Bremen an 174 , dass für
Leistungseinschränkungen gem. § 1 a AsylbLG grundsätzlich alle geduldeten Ausländer in
Betracht kämen. Es wurde im März 2005 eine Schätzung vorgenommen, dass in der Stadtgemeinde
Bremen etwa 233 Personen für eine Leistungseinschränkung in Betracht kommen
könnten.
Tatsächlich wurde die Leistungseinschränkung in der Zeit vom 1.5.2005-30.10.2005 in
weitaus größerem Umfang umgesetzt.
So sind nach einer Mitteilung des Amtes für Soziale Dienste vom 26. Oktober 2005 175 in
337 Fällen für 665 Personen Leistungseinschränkungen nach § 1a AsylbLG vorgenommen
worden. Darunter befanden sich 249 Fälle von Leistungseinschränkungen bei Kindern.
Im Zeitraum von Mai 2005-Oktober 2005 sollen durch diese Leistungseinschränkungen
beim Amt für Soziale Dienste Bremen 118.000 Euro eingespart worden sein, davon 31.000
Euro durch Leistungseinschränkungen bei minderjährigen Kindern 176 .
Nach § 1a AsylbLG können Grundleistungen nach § 3 AsylbLG bis auf das unabweisbar
gebotene Maß gekürzt werden, wenn sich der Leistungsberechtigte entweder in die Bundesrepublik
Deutschland begeben hat, um Leistungen nach dem AsylbLG zu erhalten, oder
wenn aus von ihm zu vertretenden Gründen aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen
werden können. Diese Einschränkung kann zunächst nur direkt gegenüber Duldungsinhabern
und vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländern, deren Abschiebungsandrohung
noch nicht oder nicht mehr vollziehbar ist (z.B. wenn das Verwaltungsgericht die
aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs oder einer Klage gegen eine Abschiebungsandrohung
angeordnet hat) angeordnet werden, aber auch gegen deren Familienangehörige.
Nach einer „Fachlichen Weisung des Amtes für Soziale Dienste Bremen“ soll bspw. der
Geldbetrag zur Deckung persönlicher Bedürfnisse gem. § 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG (bei
Personen über 14 Jahre 40,90 Euro monatlich, bei jüngeren Personen die Hälfte) dann
grundsätzlich entfallen 177 . Der bremischen Erlasslage des Innensenators zufolge sollen
Mitteilungen gem. § 90 Abs. 3 AufenthG „entgegen der bisherigen Regelung“ in allen Fällen
des § 1 Abs. 1 AsylbLG, also auch wenn die Betroffenen über eine Aufenthaltserlaubnis
nach §§ 23 Abs. 1, 24 oder 25 Abs. 4 oder 5 AufenthG verfügen, erfolgen.
Diese Mitteilungspflicht widerspricht dem Wortlaut und Zielsetzung des Gesetzes. Gem. §
1a Satz 1 AsylbLG besteht keine Möglichkeit zur Leistungseinschränkung bei Ausländern,
die sich erlaubt im Bundesgebiet aufhalten.
Darüber hinaus verkennt dieser Erlass die mit der Anspruchseinschränkung verfolgte gesetzgeberische
Zielsetzung: Nach der gesetzgeberischen Begründung zu § 1a AsylbLG 178
wurde mit der Möglichkeit der Anspruchseinschränkung u.a. bezweckt, die leistungsrechtliche
Privilegierung von Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG im Vergleich zu legal
im Bundesgebiet lebenden Ausländern zu beseitigen. Inhaber eines Aufenthaltstitels nach
§§ 23 Abs. 1, 24 oder 25 Abs. 4, S. 1 oder Abs. 5 AufenthG halten sich jedoch zweifelsohne
legal im Bundesgebiet auf.
174
Amt für Soziale Dienste Bremen, Vorlage für die 15. Sitzung der Sozialdeputation Bremen v. 10.03.2005.
175
Amt für Soziale Dienste Bremen, Vorlage 278/05 für die 21 Sitzung der Sozialdeputation v. 15.11.2005.
176
Senator für Arbeit, Frauen, Gesundheit, Jugend und Soziales, Bremen, Vorlage v. 23.01.2006 für die Sitzung
der Sozialdeputation Bremen.
177
Amt für .Soziale Dienste Bremen, (o. Fn. 176), Anlage.
178 BT-Drs. 13/10155 (5).
68

Grundsätzlich soll die Ausländerbehörde der Sozialbehörde Umstände und Maßnahmen,
die darauf schließen lassen, dass der Ausländer eingereist ist, um Leistungen nach dem
AsylbLG zu erlangen, oder aufenthaltsbeendende Maßnahmen aus von ihm zu vertretenden
Gründen nicht vollzogen werden können, umgehend mitteilen.
In einem konkreten Fall der achtköpfigen kurdischen Familie S. - allesamt z. Zt. Duldungsinhaber
- teilte die Ausländerbehörde dem zuständigen Sozialamt auf dessen Nachfrage
mit, dass die Voraussetzungen des § 1a AsylbLG vorlägen, da die Familie nach eigenen
Angaben die syrische Staatsangehörigkeit besäße und dementsprechend Identitätsnachweise
vorgelegt werden könnten. Tatsächlich handelt es sich lediglich bei dem Familienvater
um einen syrischen Staatsangehörigen, dessen Ehefrau sowie die Kinder sind jedoch staatenlos.
Entsprechende Nachweise einschließlich eines Gutachtens des ‚Deutschen Orient-
Instituts’ lagen der Ausländerbehörde vor. Dem gemäß hat das Verwaltungsgericht Bremen
- Kammer für Sozialgerichtssachen - u.a. die durch das Sozialamt verfügte Kürzung
nach § 1a AsylbLG aufgehoben, da eine Wiedereinreise staatenloser, aus Syrien stammender
Kurden, die Syrien illegal verlassen hätten, von den syrischen Behörden verweigert
würde. Die Weigerung der Wiedereinreise durch den syrischen Staat stelle ein Abschiebungshindernis
dar, dass die Kläger nicht zu vertreten hätten. Diese Rechtsauffassung hat
das VG Bremen bereits im Jahre 2004 geäußert und entspricht der Auskunftslage des
Auswärtigen Amtes.
Das Verwaltungsgericht Bremen kritisiert in einer Entscheidung im Juli 2005 179 die Mitteilungs-
und Anwendungspraxis des § 1 a AsylbLG. Es führt aus, dass die Sozialbehörde
offenbar in dem vorliegenden und „in zahlreichen anderen Fällen“ davon ausgehe, dass die
Betroffenen, die über eine Duldung verfügen oder in denen „die Ausländerbehörde – zum
Teil mit großer Verzögerung pauschal – mitteilt, die Betroffenen hätten ihre Mitwirkungspflicht
verletzt die Voraussetzungen der Leistungseinschränkung vorlägen. Das Verwaltungsgericht
Bremen hob in diesem Fall die Leistungseinschränkung auf. Die Entscheidung
betraf Angehörige der Volksgruppe der Roma aus dem Kosovo, die nach der Erlasslage
ohnehin zum fraglichen Zeitpunkt nicht abgeschoben werden konnten. Zudem wies
das Gericht darauf hin, dass die Betroffenen, entgegen der Mitteilung der Ausländerbehörde,
ihren Personalausweis im Original der Ausländerbehörde vorgelegt hätten. Er befand
sich abgeheftet in der Akte. Von einer fehlenden Mitwirkung hinsichtlich der Identitätsfeststellung
könne also nicht die Rede sein.
Das Gericht fühlte sich auch bemüßigt, die Sozialbehörde auf folgendes hinzuweisen:
„Die Organisation der internen Abläufe zwischen der Antragsgegnerin und der Ausländerbehörde
kann nicht den Antragstellern zum Nachteil gereichen. Treten daher bei der
Ausländerbehörde - aus welchen Gründen auch immer – Verzögerungen hinsichtlich der
erforderlichen Information der Antragsgegnerin über den ausländerrechtlichen Status der
Betroffenen auf oder gibt es Anhaltspunkte für unzutreffende Hinweise zum angeblichen
Fehlen von Unterlagen - so etwa im Parallelfall G. (VG Bremen, S 4 V 1255/05, Beschluss
vom 19. Juli 2005) - so muss sich die Antragsgegnerin das zurechnen lassen, es handelt
sich bei beiden Behörden um solche der Stadtgemeinde Bremen 180 .“
179 VG Bremen, Beschluss v. 28.7.2005, S4 V 1256/05.
180 Wie vor.
69

3. Der Ausschluss der Anwendung des SGB XII nach § 2 Abs. 1 AsylbLG
§ 2 Abs. 1 AsylbLG regelt, dass das SGB XII auf diejenigen Hilfebedürftigen entsprechend
anzuwenden ist, die über eine Dauer von 36 Monaten Leistungen nach § 3 AsylbLG
bezogen haben und die Dauer des Aufenthalts nicht rechtsmissbräuchlich selbst beeinflusst
haben (Abs. 1). Abs. 3 regelt die Anwendung des SGB XII für minderjährige Kinder dieser
Leistungsberechtigten.
Die Regelung des § 2 Abs. 1 AsylbLG lässt ihrem Wortlaut nach offen, ob auch der Bezug
eingeschränkter Leistungen nach § 1a AsylbLG dem Leistungsbezug nach § 3 AsylbLG
zuzuordnen ist. Während das VG Hannover 181 dies bejaht, verneint das VG Greifswald 182
die Zuordnung unter Hinweis darauf, dass es sich bei § 1a AsylbLG um einen eigenständ igen,
außerhalb von § 3 AsylbLG liegenden, Anspruch handele. Hiergegen lässt sich einwenden,
dass § 1a AsylbLG eine Anspruchseinschränkung darstellt, somit einen bestehenden
Anspruch auf die Bewilligung von Grundleistungen nach § 3 AsylbLG voraussetzt.
Nach diesseitiger Auffassung wird daher durch § 1a AsylbLG kein Anspruch begründet,
sondern lediglich der Umfang eines bestehenden Anspruchs modifiziert. Dementsprechend
sind auch Zeiten des Bezuges reduzierter Leistungen nach § 1a AsylbLG als „Leistungen
nach § 3 AsylbLG“ i.S.d. § 2 Abs. 1 AsylbLG anzusehen. Eindeutig keine Leistungen nach
§ 3 AsylbLG sind aufgrund des klaren Wortlautes von § 2 AsylbLG Leistungen nach den
§§ 4-6 AsylbLG.
Wegen der Dauer des Leistungsbezuges von 36 Monaten ergibt sich bereits aus dem Wort
„insgesamt“, dass ein zeitlich zusammenhängender Bezug von Leistungen nach § 3 AsylbLG
nicht gefordert wird. Unterbrochene Bezugszeiten nach § 3 AsylbLG, beispielsweise
durch bereits einmal bewilligte Leistungen nach § 2 AsylbLG, können addiert werden.
Auch ein Wechsel der örtlichen Zuständigkeit des Leistungsträgers führt nicht zu einem
Neubeginn der Frist 183 .
Die Dauer des Aufenthaltes meint grundsätzlich die Gesamtdauer der körperlichen Anwesenheit
eines Ausländers im Bundesgebiet 184 , d.h. auch unter Umständen vor sehr langer
Zeit verwendete Alias-Personalien (klassischer Fall des Rechtsmissbrauchs 185 ) können
grundsätzlich ein rechtsmissbräuchliches Verhalten in Bezug auf die Dauer darstellen.
Die Sozialbehörde nimmt ein rechtsmissbräuchliches Verhalten bereits dann an, wenn die
Betroffenen nicht freiwillig ausgereist sind, obwohl ihnen dies zuzumuten ist und zwar
selbst dann, wenn eine Abschiebung nicht durchgeführt werden kann.
Das OVG Bremen hat insoweit klargestellt, dass von einem rechtsmissbräuchlichen Verhalten
nur dann ausgegangen werden kann, wenn es sich um ein „von der Rechtsordnung
missbilligtes subjektiv vorwerfbares Verhalten des Ausländers handelt, das ursächlich für
seinen tatsächlichen Aufenthalt im Bundesgebiet war oder ist“ 186 .
181
Urteil v. 13.11.2000, 7 A 4673/00.
182
Beschluss v. 17.07.2001, 5 B 1192/01.
183
GK-AsylbLG, § 2, Rn. 23.
184
VG Bremen, rechtlicher Hinweis im Verfahren S4 K 1598/05.
185
Wie vor.
186
OVG Bremen Beschluss v. 9.9.2005, 2 B 177/05, einsehbar unter:
www2.bremen.de/justizsenator/oberverwaltungsgericht/
70

Besonders wenn eine Ausreise auf Grund der Verhältnisse im Herkunftsland nicht zumutbar
ist, kann von einem rechtsmissbräuchlichen Verhalten des Ausländers nicht ausgegangen
werden 187 .
In dem an anderer Stelle geschilderten Beispielfall der Familie S. wurde die Leistungsgewährung
nach 36-monatigem Bezug von Leistungen gem. SGB XII verweigert, weil nach
der Mitteilung der Ausländerbehörde Familie S. die Dauer des Aufenthaltes rechtsmissbräuchlich
selbst beeinflusst habe, obwohl Frau S. bereits in Besitz einer Aufenthaltserlaubnis
gem. § 25 Abs. 5 AufenthG ist. Das Bremer Verwaltungsgericht hat die Klage der
Familie gegen diese Entscheidung abgewiesen.
Über Rechtsmittel gegen diese Entscheidung wurde bislang noch nicht abschließend entschieden,
allerdings hat das OVG Bremen den Klägern Prozesskostenhilfe bewilligt und
damit zumindest eine gewisse Erfolgsaussicht der Klage zum Ausdruck gebracht. Es wies
darauf hin, dass es schwierige Rechtsfragen zu klären gelte. Eine dieser Rechtsfragen wird
sein, ob die nachträgliche Legalisierung des Aufenthalts, in Kenntnis aller Umstände, einen
ursprünglichen Rechtsmissbrauch heilen kann 188 .
In § 2 Abs. 1 AsylbLG wird gefordert, dass der Betroffene die Dauer des Aufenthaltes
„selbst“ rechtsmissbräuchlich beeinflusst hat. Trotz der gesetzlichen Formulierung
(„selbst“) wird in der Praxis elterliches Verhalten (z.B. Angabe von Alias-Personalien) den
Kindern zugerechnet, auch wenn diese zum damaligen Zeitpunkt nicht handlungsfähig
waren. In einem aufenthaltsrechtlichen Verfahren hat das Verwaltungsgericht Bremen 189
im Falle eines seinerzeit Minderjährigen, dessen Eltern gegenüber der Ausländerbehörde
Bremen Alias-Personlien verwendet hatten, ausgeführt:
„Zum Zeitpunkt der Aufenthaltsbefugnis-Erteilungs- bzw. Verlängerungsanträge in den
Jahren 1995, 1996 und 1998 war der Kläger 11, 12 und 14 Jahre alt. Er selbst hat die Antragsformulare
mit den unzutreffenden Angaben nicht unterschrieben, sondern offenbar
sein Vater. Ihm dürfen daher eigene falsche Angaben im Zusammenhang mit diesen Anträgen
nicht vorgeworfen werden.“
Dies lässt den Schluss zu, dass nur die eigenständige Beeinflussung das Tatbestandsmerkmal
„selbst“ erfüllt. Wegen der engen Verzahnung des Aufenthalts- und des Asylbewerberleistungsrechts
wäre eine unterschiedliche Handhabung in diesen Bereichen zumindest
unverständlich.
Zu der Regelung des § 2 Abs. 3 AsylbLG bleibt anzumerken, dass die Minderjährigen die
Tatbestandsvoraussetzungen des Abs. 1 jeweils in eigener Person erfüllen müssen und der
Leistungsbezug eines Elternteils hinzutreten muss. Daraus folgt, dass ein antragstellendes
Kind mindestens drei Jahre alt sein muss, um erhöhte Leistungen beanspruchen zu können,
womit innerhalb einer Familie unterschiedliche Leistungsarten vorkommen können.
Mit dem Erlass des Innensenators wird geregelt, wann die Ausländerbehörde Mitteilungen
gem. § 90 Abs. 3 AufenthG an das zuständige Sozialamt weiterleiten soll. Dabei kann auf
die obigen Ausführungen entsprechend verwiesen werden. Bemerkenswert ist noch die
negative Formulierung des Erlasses. Durch die Mitteilungen gem. § 90 Abs. 3 AufenthG
sollen die Sozialbehörden feststellen können, ob
187 Vgl. dazu ausführlich VGH Baden-Württemberg, v. 12.01.2005, 7 S 1769/02.
188 OVG Bremen, Beschluss v. 14.03.2006, S 3 S 402/05.
189 VG Bremen, rechtlicher Hinweis im Verfahren 4 K 1218/05.
71

„die Voraussetzungen für eine Gewährung von Leistungen analog dem SGB XII gemäß § 2
Abs. 1 AsylbLG nicht erfüllt sind.“
Im bereits beschriebenen Beispielsfall der achtköpfigen kurdischen Familie aus Syrien
wurde auch die Leistungsbewilligung nach § 2 AsylbLG aufgrund der dargelegten Mitteilung
der Ausländerbehörde durch das zuständige Sozialamt abgelehnt. Das Gericht hat in
dem entsprechenden Verfahren die Beklagte jedoch zu einer Nachzahlung zwischen den
bewilligten Leistungen gem. §§ 3, 1a AsylbLG und den der Familie nach § 2 AsylbLG
zustehenden Leistungen verpflichtet. Zu erwähnen ist, dass den volljährigen Kindern der
genannten Familie bis zum heutigen Tage durch die Sozialbehörde lediglich Grundleistungen
gem. § 3 AsylbLG gewährt werden, weil den entsprechenden Widersprüchen „von hier
aus nicht abgeholfen werden kann“.
Die Praxis der Anwendungsbereiche dieser Regelungen macht deutlich, dass hier in erster
Linie fiskalische Interessen im Vordergrund stehen. Dies geschieht offenkundig pauschal
und vielfach ohne wirkliche Einzelfallprüfung.
Die Sozialbehörden verlassen sich gänzlich auf die Mitteilungen der Ausländerbehörde,
ohne in eine eigene Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen einzutreten. Gerade angesichts
des Umstandes, dass viele der geduldeten Ausländer und der Ausländer, die in Besitz
von Aufenthaltsrechten gem. §§ 23 Abs. 1, 24 Abs. 4 u. 5 AufenthG sind, sich schon
viele Jahre im Bundesgebiet aufhalten, die Kinder hier oft aufgewachsen und geboren sind,
ist dies rechtlich und gesellschaftspolitisch sehr bedenklich.
Liegen die Bezieher von Sozialhilfeleistungen schon an der Armutsgrenze, so sinkt der
Lebensstandard, der von diesen Einschränkungen Betroffenen, unter diese Grenze. Wird
auch noch der Bezug von Barmitteln vollständig oder nahezu vollständig ausgeschlossen,
so ist dies nach diesseitiger Auffassung mit dem Grundsatz der Menschenwürde aus Art. 1
Abs. 1 GG nicht mehr in Einklang zu bringen. Der Grundsatz der Menschenwürde besagt,
dass im Zusammenhang mit dem Sozialstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG dem Einzelnen
ein soziales und menschenwürdiges Lebens zu gewährleisten 190 .
Dabei kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass der Zugang zum Arbeitsmarkt für die Betroffenen
faktisch so gut wie ausgeschlossen ist.
190 Vgl. BVerfGE 45, 228; BVerwGE 14, 297.
72

IX. Die Antragsbearbeitung durch die Ausländerbehörde Bremen, die
Bearbeitung der Widerspruchsverfahren und die Erhebung von Untätigkeitsklagen
Die Sachbearbeiter der Ausländerbehörde haben über einen Antrag auf Erteilung oder Verlängerung
einer Aufenthaltserlaubnis unter Berücksichtigung der geltenden Gesetzes-, Verordnungs-
und Erlasslage zu entscheiden. Sie haben in diesem Zusammenhang die Tatbestandsvoraussetzungen
zu prüfen, den Sachverhalt von Amts wegen entsprechend aufzuklären,
den Antragsteller zu beraten und auf die Stellung sachdienlicher Anträge hinzuwirken.
Die speziellen Regelungen des Aufenthaltsgesetzes werden insoweit ergänzt durch die
Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes.
Die Aufklärung von Amts wegen wird anders als in den §§ 24, 26 VwVfG (Untersuchungsgrundsatz)
beschränkt durch § 79 Abs. 1 AufenthG auf die „im Bundesgebiet bekannten
Umstände und zugänglichen Erkenntnisse“ 191 .
Die Pflicht zur Aufklärung des Sachverhaltes korrespondiert mit den Mitwirkungspflichten
des Antragstellers. § 82 AufenthG sieht detaillierte, umfassende Mitwirkungspflichten vor.
Für den Antragsteller günstige Umstände sind „unter Angabe nachprüfbarer Umstände
unverzüglich geltend“ zu machen. Weiter sind Fristsetzungen und ausdrückliche Hinweise
vorgesehen (§ 82 Abs. 1 und 3 AufenthG).
Außerdem sieht § 82 Abs. 4 AufenthG eine Anordnungsbefugnis der Behörde zum persönlichen
Erscheinen bei Botschaften und Konsulaten des Heimatlandes, zur Durchführung
ärztlicher Untersuchungen zur Reisefähigkeit etc. und die Möglichkeit diese, im Falle der
Weigerung, auch zwangsweise durchzusetzen, vor.
Der Sachbearbeiter der Ausländerbehörde wiederum ist verpflichtet nach einer Antragstellung
eine Bescheinigung über die Wirkung der Antragstellung auszustellen (§ 81 Abs. 5
AufenthG), die sogenannte Fiktionsbescheinigung. Vor einer negativen Entscheidung des
Sachbearbeiters ist dem Antragsteller Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (§ 28
VwVfG). Dies setzt in der Regel ein schriftliches Anhörungsverfahren voraus 192 . Eine ablehnende,
negative Entscheidung ist dem Betroffenen zuzustellen, dabei sind die Vorschriften
des Verwaltungszustellungsgesetzes zu beachten 193 .
Gegen einen ablehnenden (negativen) Bescheid der Ausländerbehörde ist die Möglichkeit
des Widerspruchs gegeben (§ 69 VwGO). Mit einem Widerspruchsverfahren soll eine Überprüfung
des Verwaltungsaktes in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vorgenommen
werden, außerdem ist die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens Prozessvoraussetzung
für die Erhebung einer Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage 194 . Der Widerspruch
ist bei der Behörde einzulegen, die den Bescheid erlassen hat, also bei der Ausländerbehörde.
Die Behörde kann, wenn sie den Widerspruch für begründet hält, diesem selbst abhelfen
(§ 72 VwGO). Wird dem Widerspruch nicht abgeholfen, so entscheidet die nächst
höhere Behörde (§ 73 Abs. 1 VwGO), im Fall der Bremer Ausländerbehörde der Senator
für Inneres.
Hält der Innensenator einen Widerspruch für begründet, ergeht ein Abhilfebescheid (§ 72
VwGO). Andernfalls ist mit einem Widerspruchsbescheid zu entscheiden (§ 73 VwGO).
191
Diese Einschränkung begegnet Bedenken. Vgl. Renner, Ausländerrecht, (o. Fn. 77), § 79 AufenthG, Rn. 3
ff.
192
Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl. 2001, § 29, Rn. 32.
193
Dazu in diesem Kapitel ausführlicher die Darstellung im Fallbeispiel des Herrn O.
194
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 69, Rn. 1.
73

Erst nachdem der Innensenator über einen Widerspruch durch Widerspruchsbescheid entschieden
hat, ist die Möglichkeit der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage beim zuständigen
Verwaltungsgericht gegeben.
Weder das Aufenthaltsgesetz noch das Verwaltungsverfahrensgesetz bestimmen Fristen,
innerhalb derer eine Ausländerbehörde über gestellte Anträge oder der Innensenator über
einen Widerspruch zu entscheiden hat. Allerdings hat der Gesetzgeber über die Regelung
in § 75 VwGO dafür Sorge getragen, dass ein Bürger über die Untätigkeitsklage beim zuständigen
Verwaltungsgericht im Falle der Untätigkeit der Behörde oder der Widerspruchsbehörde
ohne zureichenden Grund nach Ablauf von drei Monaten Klage erheben
kann. Ob nach Ablauf von drei Monaten ein zureichender Grund für die Nichtbescheidung
eines Antrages vorliegt, hat die Behörde ggf. darzulegen. Solche zureichenden Gründe
können bspw. besondere Schwierigkeiten bei der Sachverhaltsaufklärung oder eine besondere
Komplexität des Falles sein 195 , aber auch das Ausstehen von Anfragen an andere beteiligte
Behörden.
Ist die Sache jedoch entscheidungsreif, liegt ein zureichender Grund für eine Verzögerung
der behördlichen Entscheidung regelmäßig nicht vor 196 .
In der rechtlichen Vertretung von Ausländern gegenüber der Bremer Ausländerbehörde
wird immer häufiger zum Mittel der Untätigkeitsklage gegriffen, da anders Entscheidungen
nicht herbeizuführen sind.
In einem Rechtsstreit vor dem VG Bremen (4 K 2023/05), in dem wegen einer Nichtbescheidung
eines Antrages auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis Untätigkeitsklage
erhoben wurde, weist das Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 24.1.2006 auf folgendes
hin:
„Der Klägerin ist zunächst Prozesskostenhilfe nur in Bezug auf eine Bescheidungs-
Untätigkeitsklage bewilligt worden, weil der Kammer nach wie vor eine Stellungnahme der
Beklagten nicht vorliegt und auch die Behördenakten vom Gericht nicht eingesehen werden
konnten. Daher kann die Erfolgsaussicht einer Klage bezüglich der Erteilung des Aufenthaltstitels
nicht bewertet werden.
Das Gericht stellt bereits jetzt das beabsichtigte weitere Vorgehen wie folgt in Aussicht:
Bei Erteilung eines Einverständnisses der Klägerin mit einer Entscheidung des Gerichts
durch Urteil ohne mündliche Verhandlung wird das Gericht ... die Beklagte verpflichten,
den Aufenthaltserlaubnisantrag der Klägerin zu bescheiden. Im Übrigen wäre die auf die
Aufenthaltserlaubniserteilung gerichtete Klage zwar abzuweisen, da eine Entscheidungsreife
zugunsten der Klägerin mangels zur Verfügung stehender Behördenakten dem Gericht
nicht vorläge. Dennoch würde das Gericht die Verfahrenskosten insgesamt der Beklagten
auferlegen, weil sie nach Aktenlage durch Untätigkeit die Klageerhebung veranlasst
hat und auch im laufenden Verfahren untätig geblieben ist (vgl. § 155 Abs. 4 VwGO).
Die Beklagte wird hiermit darauf hingewiesen, dass das Gericht seit über einem Vierteljahr
auf die Stellungnahme gem. § 75 wartet. Eine weitere Erinnerung wird nicht mehr
erfolgen. die Beklagte muss nunmehr mit einer Verurteilung im oben dargelegten Sinn
rechnen.“
195 BayVGH, Beschluss v. 14.10.2003, 5 C 03.2024.
196 Brenner in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 75 Rn. 49; Redeker/v.Oertzen, VwGO, 14. Aufl.
2004, § 75 Rn. 4.
74

Aus dem Hinweis werden zwei Aspekte der Untätigkeitsklagen deutlich: Für den Betroffenen
bringen sie, selbst dann wenn das Verfahren „gewonnen“ wird, nicht unbedingt das
gewünschte Ergebnis, sondern führen häufig nur zu einer Verpflichtung der Behörde, die
Entscheidung vorzunehmen und dabei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten.
Für die Behörden verursachen sie auf jeden Fall erhebliche Kosten, von dem zusätzlichen
Arbeitsaufwand für die Prozessvertretung ganz zu schweigen.
Die Regelungen über die Untätigkeitsklage gelten sowohl für die Entscheidungen der Ausländerbehörde
als auch für die Entscheidungen der Widerspruchsbehörde. Der zuvor beschriebene
Fall des Herrn D. zeigt, dass in den Verfahren der Widerspruchsbehörde ebenfalls
ein Stillstand der Behördentätigkeit nur durch Erhebung einer Untätigkeitsklage herbeigeführt
werden kann.
Untätigkeitsklagen haben sowohl gegen die Ausländerbehörde als auch gegen den Senator
für Inneres als Widerspruchsbehörde in den zurückliegenden Jahren stark zugenommen.
Nach einer Antwort des Senats vom 6. Februar 2006 auf eine Anfrage der Fraktion Bündnis
90/Die Grünen in der Bremischen Bürgerschaft ist bei den Untätigkeitsklagen gegen
die Stadtgemeinde Bremen und den Senator für Inneres in den vergangenen Jahren eine
deutliche Steigerung zu beobachten.
Bei den Untätigkeitsklagen gegen die Stadtgemeinde Bremen ist im Jahre 2005 ein Anstieg
um das Vierfache gegenüber 2003 zu verzeichnen. Ähnlich sieht es bei den Untätigkeitsklagen
gegenüber dem Senator für Inneres (Land Bremen) aus, auch wenn die Zahlen in
ihrer Gesamtheit insoweit niedriger liegen. Im Jahre 2005 sind demnach 96 Untätigkeitsklagen
gegen die Stadtgemeinde Bremen gegenüber 20 im Jahre 2003 erhoben worden. Bei
den Untätigkeitsklagen gegen die Stadtgemeinde Bremen ist im Jahre 2005 gegenüber
2004 ein Anstieg von etwa 40 % festzustellen.
Gleichzeitig ist ein bedeutsamer Anstieg der Kosten festzustellen. Die Kosten für verlorene
Rechtsstreitigkeiten stiegen allein für die Stadtgemeinde Bremen im Jahre 2005 um 60 %
gegenüber dem Jahre 2004. Die Gesamtkosten für verlorene Rechtstreitigkeiten im Land
Bremen haben sich in den vergangen fünf Jahren verdreifacht. Sie sind in dieser Zeit von
43.620,25 Euro auf 123.087,00 Euro gestiegen.
Zu berücksichtigen ist, dass sich der deutliche Anstieg der Untätigkeitsklagen hinsichtlich
der Kosten noch nicht vollends ausgewirkt hat, da die Kosten erst nach Abschluss des Verfahrens
festgesetzt werden. Es ist also für 2006 allein wegen der Zunahme der Untätigkeitsklagen
in 2004 und 2005 nochmals mit einem deutlichen Anstieg der Kosten gegenüber
2005 zu rechnen.
Dabei muss bei der Wertung dieser Zahlen berücksichtigt werden, dass Untätigkeitsklagen
zumeist nur dann erhoben werden, wenn auch eine begründete Aussicht besteht, mit der
Klage Erfolg zu haben. Aus der Sicht des Betroffenen macht es wenig Sinn eine Untätigkeitsklage
zu erheben, wenn im Ergebnis mit einer Abweisung der Klage gerechnet werden
muss, die Untätigkeit der Behörde also für ihn günstiger ist, als eine Entscheidung.
In einem Bericht des Innensenators für die Innendeputation vom 30. August 2004 räumt
der Innensenator ein, dass eine Einhaltung der gesetzlich vorgesehenen 3-Monatsfrist (§ 75
VwGO) für die Behördenentscheidungen angesichts der zur Verfügung stehenden personellen
Ressourcen nicht durchgängig zu gewährleisten sei.
75

Bei der Bearbeitung der Widerspruchsverfahren durch den Senator für Inneres muss der
Innensenator noch weitaus längere Bearbeitungszeiten eingestehen:
Nach einem Bericht des Innensenators vom 30. Juni 2004 für eine Sitzung der Innendeputation
waren zum Stichtag 30. Juni 2004 noch 819 Widersprüche in ausländerrechtlichen
Angelegenheiten nicht beschieden. In den Jahren zuvor waren 224 (2002) bzw. 275 Widersprüche
(2003) erhoben worden. Damit ist offenkundig, dass die Bearbeitungsdauer der
Widersprüche eher bei drei Jahren als bei der gesetzlich vorgesehenen Frist von drei Monaten
liegt.
Eine Untätigkeit der Behörde in ausländerrechtlichen Verfahren kann sich aber auch in
anderer Hinsicht auswirken: So hat das Bundesverfassungsgericht bereits in einem Beschluss
vom 30. Mai 1973, ausgeführt, dass die Verzögerung einer Entscheidung einer seit
nahezu sieben Monaten mit der Angelegenheit befassten Behörde über einen Widerspruch
gegen eine Ausweisung, erkennen lasse, dass ein zwingendes öffentliches Interesse an der
sofortigen Entfernung des Ausländers aus der Bundesrepublik Deutschland nicht bestehe
197 .
Anknüpfend an diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat das Verwaltungsgericht
Bremen aufgrund der zögerlichen Bearbeitung eines Widerspruchs - im zu
entscheidenden Fall lag eine Bearbeitungszeit von zwei Jahre vor - es für erforderlich
gehalten, dem betreffenden Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz gegen eine Ausweisungsverfügung
zu gewähren. Es hat dazu folgendes ausgeführt:
„Aufgrund dieser zögerlichen Bearbeitung des Widerspruchs, die ihren Grund in der gerichtsbekannten
zeitweise unzureichenden Personalausstattung der Widerspruchsbehörde
und den dortigen vielen Rückständen haben dürfte, kann nicht mehr angenommen werden,
dass ein zwingendes öffentliches Interesse an der sofortigen Entfernung des Antragstellers
aus der Bundesrepublik Deutschland besteht“ 198 .
Die Folgen der Überlastung der Behördenmitarbeiter äußern sich in einer oberflächlichen
und schleppenden Bearbeitung der Anträge und sonstigen Aufgaben.
Es sollen zusammenfassend einige immer wiederkehrende Mängel aufgezeigt werden, die
teilweise bereits eingangs in der Darstellung der öffentlichen Kritik an der Ausländerbehörde
Bremen zum Ausdruck kamen, aber nicht ausdrücklicher Gegenstand der Untersuchung
waren.
a) Lange Wartzeiten, wiederholte Vorsprachen
Besucher des Ausländeramtes klagen regelmäßig darüber, dass sie sich schon in den frühen
Morgenstunden (um vier oder fünf Uhr) anstellen müssen, um eine Nummer zu ziehen, die
dann zur Vorsprache berechtigt. Trotzdem kommt es vor, dass der Andrang so groß ist,
dass eine Vorsprache am selben Tag nicht mehr stattfinden kann. Für berufstätige Menschen
und Personen, die Kinder zu versorgen haben, führt dies zu besonders großen Unannehmlichkeiten.
Es wird immer wieder berichtet, dass Sachbearbeiter sich wenig Mühe
geben eine Angelegenheit sogleich zu klären, sondern auf einen anderen zuständigen Mit-
197 BVerfGE 25, 177.
198 VG Bremen, Beschluss v. 21.09.2004, 4 V 1418/04, einsehbar unter:
www2.bremen.de/justizsenator/verwaltungsgericht/.
76

arbeiter verweisen und weitere Vorsprachen erforderlich werden. Zwar besteht grundsätzlich
die Möglichkeit der Terminsvergabe, davon wird jedoch nur selten Gebrauch gemacht.
b) Mängel bei der Postbearbeitung durch die Behörde
In vielen Fällen gelangt eingehende Post erst nach erheblicher Wartezeit zur Akte. Fälle in
denen sich auch nach Wochen ein Schriftstück nicht bei den Akten befindet, sind im alltäglichen
Umgang mit der Behörde keine Seltenheit. Dies betrifft sowohl Post, die über den
Behördenweg gesandt wird, als auch Post die direkt auf dem Postweg zugestellt wird.
Das Suchen von Post in unsortierten Rückständen verursacht wiederum unnötigen Arbeitsaufwand
bei den Mitarbeitern. Demzufolge ist die Auskunftslage der Behörde nicht
aktuell. Die Betroffenen müssen unter Umständen ein weiteres Mal vorsprechen, um Unterlagen
vorzulegen, die teilweise bereits vorliegen. Dringend benötigte Originaldokumente,
z.B. Pässe, müssen aufwändig gesucht werden. Mitarbeiter der Behörde berichten von
großen Mengen unbearbeiteter Post, die den Akten nicht sogleich zuordnet werden kann.
c) Mangelhafte Aktenführung
Eng verknüpft mit den Problemen in der Postbearbeitung ist eine mangelhafte Aktenführung.
Da die Post nicht zügig zur Akte gelangt, entsprechen die Akten nicht dem aktuellen
Stand. Fälle in denen Akten nicht aufzufinden sind, sind keine Seltenheit. Sowohl in Widerspruchsverfahren
als auch in Gerichtsverfahren müssen Aktenvorgänge der Widerspruchsbehörde
oder dem Gericht vorgelegt werden. Gerade in gerichtlichen Verfahren
gehört eine zögerliche Aktenvorlage zum Alltag, selbst in Eilverfahren wartet das Verwaltungsgericht
manchmal Wochen und Monate auf die Aktenvorlage.
Anderseits kommt es immer wieder vor, dass die Prozessvertretung keine Kenntnis vom
vollständigen Inhalt der Akte hat und die Sachbearbeiter keine Kenntnis vom Inhalt der
Gerichtsakte.
d) Fehlende telefonische Erreichbarkeit
Grundsätzlich bestehen erhebliche Schwierigkeiten, Sachbearbeiter der Ausländerbehörde
telefonisch zu erreichen. Dies gilt nicht nur für die Publikumszeiten der Ausländerbehörde,
sondern auch für Zeiten ohne Publikumsverkehr. Es ist keine Seltenheit, dass an bestimmten
Tagen kein einziger Sachbearbeiter eines Teams telefonisch zu erreichen ist.
Bei den Abschnittsleitern und der Behördenleitung ist dies teilweise anders. Da diese in
den Publikumsverkehr nicht eingebunden sind, besteht eine bessere Erreichbarkeit. Dies
führt zur Tendenz, sich telefonisch eher an die Abschnittsleiter oder Behördenleitung zu
wenden, um auf diesem Wege eine Klärung herbeizuführen, die zumeist nicht sogleich
möglich ist, da die Behördenleitung und Abschnittsleitung nicht mit dem Sachverhalt vertraut
sind.
Ein in seinen Folgen gravierendes Beispiel soll im Folgenden dargestellt werden.
Beispielsfall des Herrn O.
Herr O. ist nigerianischer Staatsangehöriger. Am 21.11.2001 heiratet Herr O. in Nigeria
eine deutsche Staatsangehörige. Am 7.02.2003 reist er mit einem Einreisevisum in die
Bundesrepublik Deutschland ein.
Am 23.02.2003 wird die gemeinsame Tochter geboren, die aufgrund der Abstammung der
Mutter die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt. Herrn O. wird am 17.03.2003 eine auf
drei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis aus familiären Gründen erteilt. Im Dezember
2003 kommt es zur Trennung von seiner Ehefrau. Herr O. zieht aus der gemeinsamen E-
77

hewohnung aus und nimmt sich eine eigene Wohnung, in der er sich anmeldet. Weiterhin
stellt er einen Postnachsendeantrag.
Herr O. ist erwerbstätig. Er hat regelmäßigen Kontakt zu seiner von ihm getrennt lebenden
Ehefrau und der gemeinsamen Tochter. Er zahlt außerdem Unterhalt für die gemeinsame
Tochter. Die Ausländerbehörde Bremen schickt am 19.03.2004 ein Anhörungsschreiben an
Herrn O. an dessen Meldeanschrift und teilt mit, dass man beabsichtige die Aufenthaltserlaubnis
nachträglich zu befristen und seine Abschiebung anzudrohen, da man Erkenntnisse
habe, dass er von seiner Ehefrau getrennt lebe.
Das Anhörungsschreiben kommt von der Post mit dem Hinweis zurück, dass der Empfänger
unter der Anschrift nicht zu ermitteln sei. Das Anhörungsschreiben wird daraufhin am
29.04.2004 durch Aushang in der Ausländerbehörde „öffentlich zugestellt“..
Ohne weitere Ermittlungen zum Aufenthalt von Herrn O. anzustellen, wird am 30.09.2004
eine Verfügung mit der nachträglichen zeitlichen Beschränkung der Aufenthaltserlaubnis,
der Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung „öffentlich zugestellt“. Der Vermerk
über die öffentliche Zustellung enthält in der entsprechenden Zeile weder das Datum
des Aushangs, noch das Datum der Abnahme. Statt eines Namenszuges des Sachbearbeiters
ist nur ein unleserlicher Buchstabe auf dem Aushangvermerk enthalten. Die vollziehbare
Ausreisepflicht wird im Ausländerzentralregister eingetragen und Herr O. zur Fahndung
ausgeschrieben.
Herr O. lebt weiterhin angemeldet in Bremen, befindet sich im Arbeitsverhältnis und sieht
regelmäßig Ehefrau und Kind. Herr O. wird am 19.08.2005 bei der Einreise in den Niederlanden,
wo er einen Freund besuchen will festgenommen und in Abschiebehaft genommen.
In der ersten Septemberwoche soll er abgeschoben werden.
Am 29.08.2005 wird ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die vorgesehene Abschiebung
beim Verwaltungsgericht Bremen eingereicht, der im Wesentlichen damit begründet
wird, dass die Zustellung der Befristungs- und Abschiebungsverfügung nicht korrekt
erfolgt ist und das Aufenthaltsrecht von Herrn O. deshalb noch fortbesteht.
Die Ausländerbehörde teilt daraufhin am 06.09.2005 fernmündlich mit, dass sie dieser
Rechtsauffassung folgt und veranlasst daraufhin die Entlassung von Herrn O. aus der
Abschiebehaft. Das Verwaltungsgericht stellt das Verfahren ein und trifft eine Kostenentscheidung
zu Lasten der Stadtgemeinde Bremen.
Herr O. hat mittlerweile 17 Tage in der Abschiebehaft verbracht und seinen Arbeitsplatz
verloren, da er unentschuldigt der Arbeit ferngeblieben war.
Nach einer Aufhebung der ehelichen Lebensgemeinschaft besteht kein Anspruch auf ein
eigenständiges Aufenthaltsrecht, wenn die eheliche Lebensgemeinschaft nicht mindestens
zwei Jahre rechtmäßig im Bundesgebiet bestanden hat (§ 31 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG).
Da die eheliche Lebensgemeinschaft von Herr O. noch keine zwei Jahre rechtmäßig im
Bundesgebiet bestanden hatte, besitzt Herr O. demnach allein wegen der noch bestehenden
Ehe kein eigenständiges Aufenthaltsrecht.
Allerdings besteht auch für den ausländischen Elternteil eines deutschen Kindes ein Aufenthaltsanspruch,
wenn dieser Elternteil das Sorgerecht ausübt oder ausüben will (§ 28
Abs. 1 Nr. 3 AufenthG). Für die Ausübung des Sorgerechts des ausländischen Elternteils
ist es zur Verwirklichung des Aufenthaltsanspruches nicht erforderlich, dass zwischen beiden
Eltern und dem Kind auch die häusliche Lebensgemeinschaft besteht. Sie kann auch so
ausgeübt werden, dass sich die Eltern die Aufgaben zur Erziehung und Betreuung des Kindes
teilen, ohne in häuslicher Lebensgemeinschaft zusammenzuleben 199 .
Insofern ist die Verfügung der Ausländerbehörde fehlerhaft.
199 Renner, Ausländerrecht, (o. Fn. 77), § 28 AufenthG, Rn. 9.
78

Wesentlich problematischer ist allerdings der Umgang mit der Zustellung der Verfügung.
Eine öffentliche Zustellung nach § 1 Abs. 1 BremVwZG i.V.m. § 15 VwZG ist nur als
„letztes Mittel“ der Bekanntgabe zulässig. Voraussetzung ist, dass alle anderen Möglichkeiten
erschöpft sind, dem Empfänger das Schriftstück zu übermitteln. Erforderlich ist,
dass sich ein Aufenthalt trotz gründlicher und sachdienlicher Bemühungen nicht ermitteln
lässt 200 . In einem ähnlich gelagerten Fall hatte das OVG Bremen bereits festgestellt, dass
die Ausländerbehörde ggf. auch über eine Befragung der Ehefrau eines getrennt lebenden
Ausländers zu versuchen habe, den Aufenthalt zu ermitteln, bevor eine „öffentliche Zustellung“
vorgenommen werde 201 .
Abgesehen davon ist auch die Art und Weise der öffentlichen Zustellung fehlerhaft. Gem.
§ 15 Abs. 3 Satz 3 VwZG ist von dem Bediensteten der Tag des Aushängens und der Tag
der Abnahme auf dem Schriftstück zu vermerken 202 . Außerdem ist der Aushangsvermerk
mit vollem Namenszug zu unterzeichnen 203 .
Der Vorgang zeigt, dass sich der zuständige Behördenmitarbeiter keinerlei Mühe gemacht
hat, den Sachverhalt aufzuklären. Vielmehr wurde der bequemste Weg gewählt, das Aufenthaltsrecht
von Herrn O. zu widerrufen.
Offenbar sind daraus keinerlei Konsequenzen gezogen worden. Öffentliche Zustellungen
wurden in gleicher - unzulässiger - Weise weiterhin vorgenommen. Es wäre angebracht,
insoweit durch Anwendungshinweise die Mitarbeiter der Ausländerbehörde zu einer rechtlich
korrekten Vorgehensweise anzuhalten, die den Vorschriften des BremVwZG und den
Vorgaben der Rechtsprechung gerecht wird.
Die Folgen eines solchen rechtswidrigen und unzulässigen Vorgehens hat Herr O. zu spüren
bekommen.
Zu erwähnen bleibt, dass durchaus auch Anwendungshinweise vorhanden sind, die positiv
zu bewerten sind und die für betroffene Ausländer positive Ermessensausübungen ermöglichen.
So ist dem Verfasser im Rahmen seiner Beratungstätigkeit zu Beginn des Jahres 2006 der
Anwendungshinweis zu § 21 AufenthG für die Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit
bei einer künstlerischen selbständigen Erwerbstätigkeit bekannt geworden, der in
sinnvoller Weise Hinweise zur Auslegung und Anwendung dieser Ermessensvorschrift des
§ 21 AufenthG für diesen Bereich darlegt. Bedauerlich in der Praxis war allerdings, dass
dieser Anwendungshinweis weder mehreren Sachbearbeitern noch dem zuständigen Abschnittsleiter
bekannt war.
200
BVerwGE 104, 301, 306 f.
201
OVG Bremen, Beschluss v. 09.02.2004, 1 B 452/04.
202
Wie vor.
203
BVerwGE, 104, 301, 311.
79

X. Zusammenfassung
Bei der Ausländerbehörde Bremen findet eine deutliche Konzentration der zur Verfügung
stehenden Ressourcen auf den Bereich der ausreisepflichtigen Ausländer statt. Dort werden
etwa 1/3 des zur Verfügung stehenden Personals eingesetzt. Zuständig sind diese Mitarbeiter
der Behörde für ganze 4 % der in Bremen lebenden Ausländer. Zahlreiche dieser geduldeten
Ausländer halten sich seit vielen Jahren im Bundesgebiet auf.
Trotz der Personalstärke weist dieser Bereich in der Fallbearbeitung, in der Bearbeitung
der Anträge und in der Führung der Akten erhebliche Mängel und Unzulänglichkeiten auf.
Darüber hinaus lassen sich ähnliche Mängel auch in den anderen Tätigkeitsbereichen der
Behörde feststellen.
Die Ursachen dafür liegen zu einem erheblichen Teil in den Vorgaben, die der Ausländerbehörde
gemacht werden. Diese sind zumeist restriktiv, Ermessensspielräume werden eingeschränkt,
statt genutzt. Die im Gesetz vorhandenen Möglichkeiten, Ermessensspielräume
zu Gunsten der Betroffenen zu nutzen, werden durch Anwendungshinweise und Erlasse
deutlich eingeschränkt. Ein Übergang vom Duldungsstatus in einen Status des erlaubten
Aufenthaltes gestaltet sich so schwierig, dass er nur in den seltensten Fällen erreicht werden
kann. Die Duldung bleibt so - entgegen der Absicht des Gesetzgebers - ein Daueraufenthaltsrecht
„2. Klasse“.
Selbst wenn die Tatbestandsvoraussetzungen als erfüllt betrachtet werden, wird die Erteilung
einer Aufenthaltserlaubnis von zahlreichen weiteren Bedingungen abhängig gemacht.
Dies führt dazu, dass die beabsichtigte Abschaffung der Kettenduldungen kaum stattfindet.
Teilweise fehlen auch schlichte Anweisungen zur Reduzierung des Arbeitsaufkommens:
Wenn, wie in der Vergangenheit häufig üblich, allein die Duldungsbescheinigungen jeweils
nur monatsweise oder für maximal drei Monate ausgestellt werden, so erhöht dies in
nicht unerheblichen Umfang die notwendigen Vorsprachen der Betroffenen zur Verlängerung
ihrer Duldungsbescheinigungen. Bei einer Zahl von 2.823 geduldeten Ausländern
bedeuteten Duldungsbescheinigungen mit einer durchschnittlichen Gültigkeit von drei
Monaten 11.292 Vorsprachen jährlich. Dies allein führt - unter Einbeziehung des variablen
Besprechungstages - bei vier Öffnungstagen wöchentlich und ca. 200 Öffnungstagen jährlich,
zu durchschnittlich ca. 55 Vorsprachen pro Tag. So wird allein eine erhebliche Personalkapazität
durch die Bearbeitung der Verlängerungsanträge der Duldungsbescheinigungen
gebunden.
Würde die Behörde angewiesen - soweit der Einzelfall dies zulässt - die Duldungsbescheinigungen
mindestens für einen Zeitraum von sechs bis hin zu zwölf Monaten auszustellen,
so würde die Besucherzahl in diesem Abschnitt vermutlich halbiert werden können.
Offenbar ist dies aber nicht gewollt. Es liegt die Vermutung nahe, dass durch kurzfristige
Verlängerungen der Druck auf die geduldeten Ausländer erhöht werden soll, um die Ausreisebereitschaft
zu fördern.
Die Missstände, die in dem Bereich der geduldeten Ausländer deutlich werden, wirken sich
auf die gesamte Tätigkeit des Amtes aus.
80

Der Übergang von Kettenduldungen zur Aufenthaltserlaubnis
Die dargestellten Zahlen zeigen, dass sich ein erheblicher Teil der geduldeten Ausländer
seit langer Zeit in Deutschland aufhält. 30,8 % (1.097 von 3.566) aller geduldeten Ausländer
im Bundesland Bremen halten sich bereits seit mindestens acht Jahren und ca. 20 %
bereits seit mehr als zehn Jahren im Bundesgebiet auf.
Zahlreiche der geduldeten Ausländer vertrauten auf die Möglichkeit, über § 25 AufenthG
Aufenthaltserlaubnisse zu erhalten und stellten entsprechende Anträge bei der Behörde.
Aus der Sicht der Betroffenen gestaltet sich die Bearbeitung der Anträge als überaus problematisch.
Weder werden die der Behörde zur Verfügung stehenden Ermessenspielräume zu Gunsten
der betroffenen Antragsteller genutzt, noch werden die Anträge in angemessen Zeiträumen
bearbeitet.
Eine Anwendung des § 25 Abs. 4 AufenthG erfolgt kaum. Die Anerkennung von „dringenden
humanitären oder persönlichen Gründen“ gem. § 25 Abs. 4 AufenthG erfolgt nach
bisherigen Erfahrungen zumeist erst dann, wenn die Voraussetzung in gerichtlichen Verfahren
festgestellt wurde. Ein bremischer Anwendungshinweis zur Erläuterung der unbestimmten
Rechtsbegriffe „dringende humanitäre und persönliche Gründe“ fehlt genauso
wie ein Erlass zu den bestehenden Ermessensspielräumen.
Auch in den Fällen des § 25 Abs. 5 AufenthG liegen kaum positive Erfahrungen vor. Für
die Antragsteller beginnen die Schwierigkeiten bei der Definition des Ausreisehindernisses.
Die Prüfung der Zumutbarkeit der Ausreise wird - entgegen der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts - nicht vorgenommen. Nur wenn feststeht, dass eine Ausreise objektiv
nicht durchführbar ist und der Betroffene ganz offenkundig das Ausreisehindernis nicht
selbst zu vertreten hat, kommt es in Einzelfällen zur Anwendung des § 25 Abs. 5 AufenthG.
Hier liegen einzelne positive Erfahrungen in Fällen einer durch das Gesundheitsamt
über lange Zeiträume festgestellten Reiseunfähigkeit vor.
In anderen Fällen mussten erst Gerichtsentscheidungen erwirkt werden, um die Behörde zu
einer Entscheidung zu bewegen, die auch die Frage der Zumutbarkeit berücksichtigt.
Aber selbst wenn die Tatbestandsvoraussetzungen an sich erfüllt sind, ergeben sich weitere
Schwierigkeiten bei der Prüfung der Regelerteilungsvoraussetzungen nach § 5 AufenthG,
insbesondere beim Nachweis der Sicherung des Lebensunterhaltes und bei der Erfüllung
der Passpflicht.
Die Forderung im Anwendungshinweis zu § 25 Abs. 5 AufenthG, dass von dem Erfordernis
der Sicherung des Lebensunterhaltes nur in Ausnahmefällen abgesehen werden soll,
führt zu einer Verschärfung der gesetzlichen Vorschrift.
Es wird ignoriert, dass in der Praxis den bislang geduldeten Ausländern der Zugang zum
Arbeitsmarkt faktisch verschlossen ist.
Durch den Anwendungshinweis und die behördliche Praxis erfolgt eine Einschränkung der
Ermessensbetätigung, so dass die Anwendung des § 25 Abs. 5 AufenthG oft auch dann ins
Leere läuft, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 25 Abs. 5 AufenthG erfüllt sind.
81

Die Aufenthaltserlaubnis sollte in diesen Fällen auch bei fehlender Sicherung des Lebensunterhaltes
erfolgen, weil nur so für die Betroffenen ein faktischer Zugang zum Arbeitsmarkt
geschaffen und ihnen die realistische Möglichkeit eröffnet wird, den Lebensunterhalt
aus eigener Erwerbstätigkeit sicherzustellen.
Auch das rigorose Beharren der Behörde auf die Erfüllung der Passpflicht führt dazu, dass
eine wirkliche Ermessenausübung hinsichtlich des Absehens von der Erfüllung der Passpflicht
(§ 5 Abs. 3 2. Hs. AufenthG), die vom Gesetzgeber gewollt war, nicht mehr stattfindet.
Wiederum wird die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen unnötig blockiert.
Dies ist nicht sachgerecht. Schließlich liegt es grundsätzlich auch im Interesse der Betroffenen,
sich einen Pass zu beschaffen. Die weitaus meisten Auslandsvertretungen der Herkunftsländer
verlangen jedoch, dass für die Ausstellung eines Passes entweder ein Aufenthaltsrecht
im Bundesgebiet nachgewiesen oder zumindest die Zusicherung desselben belegt
wird. Da das Verfahren auf Ausstellung eines Passes zudem mit erheblichem Zeitaufwand
und Kosten für die Betroffenen verbunden ist, verzögert sich die Erteilung einer
Aufenthaltserlaubnis abermals. Zumindest in den Fällen, in denen die Identität und Herkunft
der Betroffenen geklärt und belegt ist, erweist sich diese Vorgehensweise als
schlichtweg überflüssig.
Festgestellt werden kann, dass für eine wirkliche Nutzung von Ermessensspielräumen zu
Gunsten der Betroffenen im Bundesland Bremen andere Anwendungshinweise und Erlasse
notwendig sind. Als positive Beispiele sind die entsprechenden Erlasslagen in Mecklenburg–Vorpommern
und Rheinland- Pfalz zu erwähnen. Dort werden ausdrücklich ein langjähriger
Aufenthalt und die faktische Integration und besondere Integrationsleistungen der
betroffenen Ausländer zu deren Gunsten berücksichtigt.
Unzureichende Bearbeitung der Anträge und unverhältnismäßig lange Verfahrensdauer
In zahlreichen Fällen entscheidet die Behörde über die gestellten Anträge nicht in angemessener
Zeit, eine Reihe von Anträgen wird gar nicht beschieden. Immer häufiger müssen
Entscheidungen der Behörde deshalb mittels einer Untätigkeitsklage erzwungen werden.
Die Verfahren gelangen zwar auch durch Untätigkeitsklagen nicht sogleich zum Abschluss,
sie führen jedoch dazu, dass sich das Gericht mit dem Sachverhalt auseinander zu
setzen hat und in der Regel der Behörde einen rechtlichen Maßstab zur Bescheidung aufgibt.
Ist eine Ermessensreduzierung auf „Null“ gegeben, d.h. kann das Ermessen ohnehin
nur zu Gunsten des betroffenen Klägers ausgeübt werden, kann das Gericht die Behörde
unmittelbar verpflichten, Aufenthaltserlaubnisse zu erteilen.
In der täglichen Praxis bedeutet dies, dass das Gericht die Lücken füllt, die durch Versäumnisse
des Innensenators entstanden sind.
Diese Vorgehensweise führt für die Betroffenen zu der nicht hinnehmbaren Situation, dass
sich selbst offenkundig positiv zu entscheidende Vorgänge über Gebühr lange hinziehen.
Darüber hinaus entsteht für die Behörde durch die Gerichtsverfahren ein weiterer, nicht
unerheblicher Aufwand. Zudem verursachen sie zumeist auch zusätzliche Kosten für die
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Behörde, da in der Regel der Behörde die Tragung der Gerichtskosten und der Kosten für
den bevollmächtigten Anwalt auferlegt werden. Auch werden die Gerichte zusätzlich mit
einer erheblichen Kapazität mit der Abarbeitung der Verfahren belastet.
Der Beispielsfall Semra S. belegt in eindrucksvoller Weise, wie erst durch jahrelange Verfahrenstätigkeit,
einschließlich der Führung von zwei Gerichtsverfahren, eine (vorläufige)
Entscheidung zu Gunsten der Betroffenen herbeigeführt worden ist.
Wäre die Bereitschaft vorhanden gewesen, die vorhandenen Ermessensspielräume bereits
im frühen Verfahrensstadium, als eine dauerhafte Reiseunfähigkeit durch ein amtliches
Gutachten festgestellt wurde, zu Gunsten der Betroffenen zu nutzen, hätte eine Aufenthaltserlaubnis
viel früher erteilt werden können. Der Behörde wären nicht unbeträchtliche
Gerichts- und Verfahrenskosten erspart geblieben. Die jungen Menschen der Familie hätte
sich eine Perspektive eröffnet, Bildungs- und Ausbildungsabschlüsse zu erwerben.
Als bezeichnend für den mangelnden politischen Willen, die Integrationsbereitschaft der
Betroffenen zu fördern, erweist sich die inhaltliche Ausgestaltung der erteilten Aufenthaltserlaubnisse.
Den mittlerweile fast volljährigen, in der Bundesrepublik Deutschland
geborenen und aufgewachsenen, Antragstellern wird mitgeteilt, die Erteilung der Aufenthaltserlaubnisse
erfolge nur bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres, anschließend müssten
sie ausreisen. Deutlicher lassen sich Integrationshemmnisse kaum zum Ausdruck bringen.
Neue Verwaltungs- und Gerichtsverfahren werden dadurch vorprogrammiert. Durch
diese Behördenpraxis wird die Integrationswilligkeit und -bereitschaft der betoffenen Jugendlichen
torpediert und blockiert.
Auch wenn die hier untersuchten Bereiche vornehmlich den Bereich der ausreisepflichtigen
Ausländer betreffen, so haben diese Feststellungen dennoch exemplarischen Charakter
für die gesamte Behördentätigkeit.
Insbesondere bei komplexen Sachverhalten und einer schwierigen Rechtslage sind die
Sachbearbeiter oftmals überfordert. In diesen Fällen werden die Vorgänge dann zumeist
den Abschnittsleitern vorgelegt. Dies führt zu einer weiteren Verzögerung, so dass diesbezügliche
Entscheidungen nur selten innerhalb der gesetzlich vorgesehenen 3-Monats-Frist
erfolgen. Weiterhin zeigt sich, dass die vorhandenen Anwendungshinweise oftmals aus
Unkenntnis der Mitarbeiter nicht beachtet werden. Da sie jedoch nach Auskunft des Innensenators
allen Behördenmitarbeitern über das behördeninterne Intranet zur Verfügung stehen,
mangelt es offenbar an einer hinreichenden Schulung und Information der Mitarbeiter,
mit diesen Anwendungshinweisen in der Praxis auch umzugehen.
Zu kritisieren ist, dass die Anwendungshinweise nicht öffentlich zugänglich sind. Dies
würde es zumindest den beauftragten Rechtsvertretern, Beratungsstellen und Interessensverbänden
erleichtern, in der Beratungs- und Vertretungstätigkeit zielgerichtet darauf einzugehen
und diese „Vorgaben“ entsprechend zu berücksichtigen. Nur so kann eine inhaltliche
Auseinandersetzung um den Sinn und Zweck der Anwendungshinweise, ihre inhaltliche
Richtigkeit erfolgen. In vielen Fällen sind die Behördenmitarbeiter mit den Anwendungshinweisen
nicht vertraut, verstehen diese selber nicht oder und kennen sie schlicht
nicht.
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Die Missstände in der Antragsbearbeitung werden in allen Bereichen der ausländerbehördlichen
Tätigkeiten sichtbar.
Stillstand bei den „Doppelidentitäten“
Der Bereich der sogenannten Doppelidentitäten wurde dadurch geprägt, dass rigoros versucht
wurde bei allen Betroffenen aufenthaltsbeendende Maßnahmen durchzusetzen. Die
Behörde hat sich damit übernommen, in vielen Fällen ist es zu einem Stillstand in der Bearbeitung
dieser Verfahren gekommen.
Angesichts der langen Verfahrensdauer und des damit einhergehenden zunehmend länger
währenden Aufenthaltes, wäre es angebracht, durch eine ermessenslenkende Auslegung
des § 25 Abs. 4 und 5 AufenthG oder durch Erlasse über ein Bleiberecht, der Behörde klare
Vorgaben zu machen, in welchen Fällen aufenthaltsbeendende Maßnahmen unterbleiben
sollen. Auch insoweit könnte der Erlass in Mecklenburg-Vorpommern eine Hilfe sein. Es
liegt auf der Hand, dass eine Behörde, von der in diesem Bereich verlangt wird, möglicherweise
mehr als eintausend aufenthaltsbeendende Maßnahmen durchzusetzen, sich selber
„lahm legt“, wenn absehbar ist, dass die Kapazitäten dafür nicht ausreichen und zudem
ein erheblicher Teil der Personen aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen nicht abgeschoben
werden kann. Als Ausreisehindernis sollte hier gerade bei jungen Menschen aus
diesem Kreis, der langjährige Aufenthalt im Bundesgebiet und die soziale Integration in
die hiesigen Lebensverhältnisse anerkannt werden. Wird bei bestehenden Ausreisehindernissen
gem. § 25 Abs. 5 AufenthG oder bei Vorliegen „dringender persönlicher Gründe“,
z.B. der Erwerb eines Schul- oder Berufsabschlusses (§ 25 Abs. 4 AufenthG), von aufenthaltsbeendenden
Maßnahmen abgesehen, so träte eine deutliche Entlastung der Aufgaben
ein.
Diese Entlastung dient letztendlich auch dazu, die Funktionsfähigkeit der Behörde im Allgemeinen
zu gewährleisten.
Umsetzung des “One-Stop-Governments”
In der Umsetzung des „One-Stop-Governments“ ist eine Erschwernis und keine Erleichterung
für die betroffenen Antragsteller eingetreten.
Die Anträge bleiben teilweise über Wochen und Monate unbearbeitet liegen oder werden
nur schleppend bearbeitet, wobei nicht erkennbar ist, ob die Versäumnisse bei der Ausländerbehörde
oder bei der Bundesagentur für Arbeit liegen. Die Betroffenen haben keine
Möglichkeit, sachgerechte Informationen über die Voraussetzungen und Chancen ihrer
Anträge zu erhalten. Die Ausländerbehörde ist für Informationen zur sachlichen Prüfung
des Antrages nicht zuständig, mit der Bundesagentur für Arbeit, als prüfende Behörde,
besteht keine unmittelbare Kommunikationsmöglichkeit.
Hinsichtlich der Regelung gem. § 5 BeschVerfV, für die Fälle der §§ 6 - 9 BeschVerfV die
Vorrangprüfung gem. § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AufenthG entfallen zu lassen, sollte zur
Entbürokratisierung der Vorschrift dringend eine Korrektur der Regelung in § 5 Besch-
VerfV vorgenommen werden. Notwendig wäre eine Änderung, die eine Prüfung dieser
Fälle durch die Bundesagentur für Arbeit ganz entfallen ließe, um so der Ausländerbehörde
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unmittelbar die Möglichkeit zu geben, die Beschäftigung der von diesen Regelungen erfassten
Personen zu erlauben.
Hinsichtlich der Regelung des § 8 BeschVerfV sollten auch geduldete Personen, die als
Minderjährige eingereist sind und einen allgemeinbildenden Schulabschluss erworben haben,
in die Regelung einbezogen werden, so dass ihnen der Zugang zu beruflichen Ausbildungen
und Beschäftigungen offen steht. Andernfalls entstehen Leerläufe in der Ausbildungs-
und Fortbildungsbiografie, die für die Betroffenen eine unverhältnismäßige Härte
darstellen und weder eine gesellschaftspolitisch, noch volkswirtschaftlich nachvollziehbare
Logik aufweisen.
Zusammenarbeit zwischen Ausländerbehörde und Sozialbehörde
In einer Erklärung der Landesarmutskonferenz Niedersachsen vom 18. April 2006 wird
eine deutliche Erhöhung der Regelsätze für Sozialhilfeempfänger bzw. Empfänger von
Arbeitslosengeld II gefordert, um so einer dramatischen Verarmung dieses Personenkreises
entgegenzuwirken. Die Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz liegen noch
etwa 35 % unter diesem Niveau und deren Bezieher fallen damit deutlich unter die Armutsgrenze.
Es ist fraglich, ob die Sicherung des Existenzminimums in diesen Fällen überhaupt
noch gewahrt ist.
Zwei Motive sind offenbar maßgeblich dafür, die Leistungen zu begrenzen:
Es sind zum einen schlichte fiskalische Interessen und es zum anderen das Interesse, durch
rigorose Mittelkürzungen die Betroffenen freiwillig zu einem Verlassen der Bundesrepublik
Deutschland zu bewegen.
Aus diesem Grund hat der Gesetzgeber ein Instrumentarium geschaffen, die ohnehin kaum
den Lebensunterhalt sichernden Mittel nochmals zu senken.
Der Ausländerbehörde kommt dabei die Funktion zu, der Sozialbehörde umfassend mitzuteilen,
wenn Tatbestände für weitere Leistungseinschränkungen gem. § 1a AsylbLG vorliegen
oder der Bezug von Leistungen analog zu SGB XII über die 3-Jahres- Grenze hinaus
ausgeschlossen werden kann.
Darüber hinaus hat sich Bremen mit einer Gesetzesinitiative hervorgetan, diese Leistungen
grundsätzlich über diese 3-Jahres-Grenze hinaus abzusenken, scheiterte mit diesem Vorhaben
aber im Bundesrat. Offenkundig wird nun durch eine rigorose Anwendung der Kürzungsmöglichkeiten
versucht, die gewünschten Spareffekte zu erzielen.
Dabei zeigt die Behördenpraxis auch anhand der aufgeführten gerichtlichen Entscheidungen,
dass keine tatsächlich Einzelfallprüfung vorgenommen wird. Es wird zumeist pauschal
und in vielen Fällen sachlich unzutreffend mitgeteilt, die Betroffenen hätten ihre
Mitwirkungspflichten nicht erfüllt bzw. die Dauer des Aufenthaltes rechtsmissbräuchlich
selbst beeinflusst. In den gerichtlichen Entscheidungen wurde zudem kritisiert, dass die
Sozialbehörde keine eigene Prüfung vornehme, sondern die Mitteilungen ungeprüft in ihre
Bescheide übernehme.
Diesbezüglich ergeben sich für die Betroffenen große Schwierigkeiten, mit rechtlichen
Maßnahmen gegen diese Entscheidungen vorzugehen. Eine Rechtsberatung und rechtliche
Vertretung durch Rechtsanwälte kann unentgeltlich nicht in Anspruch genommen werden.
Rechtsberatungsstellen sind mit der Bearbeitung dieser sachlich und rechtlich komplizierten
Zusammenhänge zwischen ausländerrechtlichen Fragestellungen und Ansprüchen auf
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Leistungen nach dem AsylbLG häufig überfordert. So erweist sich beispielsweise die
Kenntnis des Inhaltes der Ausländerakte i.d.R. als unentbehrlich.
Angesichts des Umstandes, dass viele der geduldeten, ausreisepflichtigen Ausländer sich
schon viele Jahre im Bundesgebiet aufhalten und voraussichtlich auch weiterhin in
Deutschland aufhalten werden, führt diese Praxis dazu, dass neben dem faktischen Ausschluss
vom Arbeitsmarkt eine wirtschaftliche Ausgrenzung stattfindet. Dieser wiederum
folgt eine gesellschaftliche Ausgrenzung. Finanzielle Mittel zur Teilhabe am gesellschaftlichen
Leben (Kino, Theater, Konzerte u. sonstige Freizeitaktivitäten) stehen diesen Kindern,
Jugendlichen und Erwachsenen nicht zur Verfügung.
Fazit:
Von der Ausländerbehörde wird erwartet, den Aufenthalt der geduldeten Ausländer
zu beenden. Weiterhin sollen die Aufenthaltsbedingungen für diesen Personenkreis
durch vielfältige Maßnahmen so unattraktiv wie möglich gestaltet werden, damit ein
Abwanderungsdruck erzeugt wird. Für dieses Bemühen wird ein erheblicher Teil des
Personals und der sonstigen Ressourcen der Behörde bebunden. Diese Erwartung
kann von der Behörde nicht erfüllt werden, weil die zu Grunde liegenden Prämissen
falsch sind. In zahlreichen Fällen können Abschiebungen aus rechtlichen oder tatsächlichen
Gründen langfristig nicht durchgesetzt werden. Die Ausländerbehörde
wird damit in allen maßgeblichen Bereichen in seiner Aufgabenwahrnehmung blockiert.
Der Bürgerservicegedanke bleibt auf der Strecke.
Für die betroffenen Ausländer, insbesondere für Jugendliche und Heranwachsende,
entstehen so Integrationshemmnisse, die der Gesellschaft mehr schaden als nutzen.
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