Prot GeZi Dresden - Agethur

Sächsisches Staatsministerium 20.10.2008
für Soziales
Strategie-Workshop der Länder zu Gesundheitszielen/prioritären Handlungsfeldern
am 01.10.2008 in Dresden
Hintergrund
Am 1. Oktober 2008 fand in Dresden ein erster Bund-Länder-Workshop zu Gesundheitszielen
und prioritären Handlungsfeldern statt. Ziel dieses Workshops war es, einen weiteren
Beitrag zur Transparenz zu leisten und den Prozess des „Voneinander-Lernens“ zu unterstützen
und zu institutionalisieren. Als Ergebnis sollte eine Vereinbarung („Dresdner Erklärung“)
verabschiedet werden, die festlegt, wie diese Institutionalisierung eines regelmäßigen
Austauschs und einer gemeinsam getragenen weiteren Entwicklung erfolgen soll. Teilnehmende
an diesem Workshop waren die Akteure aus dem Gesundheitszieleprozess in den
Bundesländern, dem Robert Koch-Institut, dem Bundesministerium für Gesundheit, der Bundesvereinigung
Prävention und Gesundheitsförderung, der Bundeszentrale für gesundheitliche
Aufklärung und der Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung, gesundheitsziele.de.
Eine ausführliche Teilnehmerliste findet sich im Anhang.
Über diesen Workshop wurde ein Protokoll verfasst. Bei diesem Protokoll handelt es sich um
ein Ergebnisprotokoll, in dem Sinne, dass die getroffenen Vereinbarungen im Mittelpunkt
stehen. Um diese Vereinbarungen einzuordnen, werden Inhalte der Vorträge, Impulsreferate
und Statements aus der Diskussion im Ansatz beschrieben, jedoch nicht im Detail ausgeführt.
Für ausführlichere Informationen sei auf die Präsentationen im Anhang zu diesem Protokoll
verwiesen.
Zum Abschluss der Veranstaltung erklärten die Teilnehmenden übereinstimmend, dass sie
den erfolgten Austausch für den Gesundheitszieleprozess und die prioritären Handlungsfelder
als hilfreich erlebt haben und Veranstaltungen dieser Art fortgesetzt werden. Darüber
hinaus besteht eine große Bereitschaft zur strategischen Zusammenarbeit. Auch die anwesenden
Teilnehmenden, die nicht Bund oder Bundesländer, sondern z. B. Nichtregierungsorganisationen
oder Fachinstitute vertraten, bekräftigten, dass für sie eine Kooperation mit
Akteuren aus dem Gesundheitszieleprozess konstruktiv und produktiv ist. Für die Planung
des Workshops im Jahr 2009 wird das ausrichtende Bundesland in Abstimmung mit der AG
Gesundheitsberichterstattung, Prävention, Rehabilitation und Sozialmedizin noch vorgeschlagen
werden. Die Dresdner Erklärung wird (nach Überarbeitung entsprechend der Diskussion)
an die Teilnehmenden zur Abstimmung versendet.
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Protokoll
Begrüßung
Frau Dr. Claudia Eberhard (Sächsisches Staatsministerium für Soziales, SMS) begrüßte zunächst
die Teilnehmenden des Workshops. Weitere Begrüßungen und Eingangsvorträge von
Herrn Dr. Rainer Hess (Gemeinsamer Bundesausschuss, Ausschussvorsitzender gesundheitsziele.de
und Herrn Dr. Jens Kramer (SMS) folgten.
EU Gesundheitspolitik
Herr Dr. Christian Luetkens aus dem Hessischen Sozialministerium stellte den Stellenwert
der Gesundheitsziele in der EU-Gesundheitspolitik vor:
Der Prozess der Gesundheitsziele in Europa hat begonnen; im Unterschied zu „Bildung“ gibt
es in der Gesundheitsversorgung jedoch keine einheitlichen Standards. „Gesundheit“ ist kein
einheitliches Handlungsfeld in der Europäischen Union, wonach im Rahmen der Subsidiarität
die Hauptverantwortung bei den einzelnen Ländern liegt. Unter den einzelnen EU-Ländern
resultieren hieraus Differenzen bezüglich der Zielkonzeption, -definition und -umsetzung. Im
Laufe der Jahre konnte eine Veränderung des Politikverständnisses beobachtet werden,
wobei „Gesundheit“ zunächst eine Untergruppe zu „Soziales“ war und jetzt eher dem Verbraucherschutz
zugeordnet wird und damit die Endverbraucher als Kunden betrachtet werden.
Die Bereitschaft, Gesundheitsziele auf europäischer Ebene mitzugestalten ist in
Deutschland noch schwach ausgeprägt. Bedenken richten sich insbesondere gegen eine
Harmonisierung der Gesundheitssysteme und gegen die Quantifizierung und damit Überprüfbarkeit
formulierter Ziele. Herr Dr. Luetkens empfiehlt, auch in der Diskussion zu den
Gesundheitszielen in Deutschland nicht mit den Aktivitäten auf europäischer Ebene zu argumentieren,
da diese Argumentation dem Voranbringen der Gesundheitsziele in Deutschland
nicht förderlich ist.
Gesundheitsberichterstattung, Gesundheitsziele und evidenzbasierte Gesundheitspolitik
Frau Dr. Bärbel-Maria Kurth aus dem Robert Koch-Institut analysierte die Zusammenhänge
zwischen Gesundheitsberichterstattung, Gesundheitszielen und evidenzbasierter Gesundheitspolitik.
Diese Zusammenhänge lassen sich in folgenden Kernaussagen zusammenfassen:
- Die Gesundheitsberichterstattung ist der Verbesserung des Gesundheitszustandes der
Bevölkerung verpflichtet. Dies lässt sich nur gemeinsam mit der Gesundheitspolitik umsetzen.
- Das Bekenntnis zu evidenzbasierter Gesundheitspolitik beinhaltet die Bereitschaft zur
Nutzung von Ergebnissen der Gesundheitsberichterstattung.
- Gesundheitsberichterstattung braucht Datengrundlagen.
- Gesundheitsberichterstattung kann Zielentwicklungsprozesse initiieren.
- Gesundheitsziele sind die Möglichkeit der Prioritätensetzung für die Gesundheitspolitik
und für die Gesundheitsberichterstattung.
- Das Setzen von Gesundheitszielen bedingt die Überprüfung der Zielerreichung (Evaluation,
GBE als Controllingwerkzeug für Gesundheitsziele).
- Der Wunsch nach Evaluation beinhaltet die Bereitschaft zur Finanzierung epidemiologischer
Datenerhebungen.
Aus der Sicht der Gesundheitsberichterstattung bringen die Gesundheitsziele diese näher an
die Vision der Gesundheitsberichterstattung als gesundheitspolitisches Instrument, als
Grundlage für sachlich rationale Entscheidungen sowie als Werkzeug der Veränderung tradierter
politischer Entscheidungsprozesse.
In der sich anschließenden Diskussion wurde der Stellenwert paralleler Strategien und Aktionspläne
der Bundesregierung thematisiert. Die Aufnahme zentraler Aspekte aus dem Prozess
der Zielentwicklung, z. B. Ernährung und Bewegung in einen nationalen Aktionsplan,
kann sowohl als erfolgreiches Aufgreifen von Vorarbeiten aus dem Gesundheitszieleprozess
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gewertet werden, als auch als Parallelaktivität ohne Bezug zu den Gesundheitszielen, was
allerdings nicht plausibel erschien.
Gesundheitsziele in den Bundesländern
Frau Gabriele Klärs von der Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung, gesundheitsziele.de
entwickelte, basierend auf den Beiträgen der Bundesländer aus Band 55
„Gesundheitsziele im Föderalismus – Programme der Länder und des Bundes“; Schriftenreihe
der GVG, Band 55 (2007), eine Typologie der vorkommenden Hierarchie- und Kommunikationsverflechtungen
im Definitions- und Entwicklungsprozess in den Bundesländern. Kriterien,
die in diese Typisierung eingingen, sind die Initiative in der Zieldefinition und -
entwicklung, die Ebene der Verständigung über die Zieleprozesse und deren Umsetzung.
Aus dieser Typologie entstehen 4 Typen, denen sich die Vorgehensweise in den Bundesländern
zuordnen lässt. Die Auswahl der Ziele entwickelte sich in den Bundesländern aus dem
politischen Raum, aus Diskussion mit Akteuren oder aus Informationen der Landes-GBE. Bei
der Quantifizierung der Ziele (in insgesamt zwei Bundesländern) kommt der GBE als Basis
für die Definition von Zielen eine besondere Bedeutung zu. So wird in den Ländern entweder
der Bundesdurchschnitt als Bezugspunkt gewählt (Sachsen-Anhalt) oder es wird beispielsweise
eine Senkung von Prävalenzen um x % als Ziel definiert (Bayern). Länderübergreifend
bestehen sowohl thematisch als auch inhaltlich große Schnittmengen zum Zielthema „Gesund
aufwachsen“ bzw. Kinder- u. Jugendgesundheit, wohingegen das Zielthema „Depressive
Erkrankung“ im Ländervergleich unterrepräsentiert ist. Die Umsetzung ausgewählter Ziele
erfolgt in den Ländern entweder als Selbstverpflichtung der Akteure, in geförderten (Modell-)
Projekten, durch die Auslobung eines Gesundheits- oder Präventionspreises, oder im Rahmen
von Landesinitiativen und -programmen. Die politische Verankerung schließlich erfolgt
entweder im (Ö)GD-Gesetz, im Regierungsprogramm, in einer Regierungserklärung oder im
Koalitionsvertrag. Der Vortrag findet sich in der Anlage.
In der sich anschließenden Diskussion wurde angeregt, Kommunen stärker in den Zieldefinitions-
und Entwicklungsprozess mit einzubinden.
Umsetzung der Gesundheitsziele unter den aktuellen gesundheitspolitischen Rahmenbedingungen
Die Diskussion zu dieser Frage wurde über ein Impulsreferat von Herrn Jürgen Schiffer aus
dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales in NRW eröffnet. Ausgehend von der
aktuellen Situation der Krankenkassen als zentrale Leistungserbringer im Kontext der Gesundheitsziele,
arbeitete er schwerpunktmäßig die finanziellen Belastungen heraus, die im
kommenden Jahr auf die Krankenkassen zukommen werden (z.B. durch die Umsetzung der
Konvergenzklausel, den Aufbau der Liquiditätsreserve, der Neuregelung der ärztlichen Vergütung,
den Gesundheitsfonds und den morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleich). Diese
führen zu einem verstärkten Wettbewerb unter den einzelnen Krankenkassen. Für die
Finanzierung von Gesundheitszielen kann der verstärkte Wettbewerb bedeuten, dass die
Förderung sich auf die Projekte fokussiert, die unter Marketingaspekten einen positiven Effekt
für die (einzelne) Krankenkasse haben.
In NRW werden angesichts dieser Entwicklung zurzeit keine neuen flächendeckenden Projekte
im Kontext der Gesundheitsziele initiiert; es werden lediglich Modelle in einzelnen aktiven
Städten oder Kreisen mit ausgewählten Partnern durchgeführt. Wichtig ist, dass die Projektdurchführung
für alle beteiligten Akteure eine „win-win“ Situation darstellt.
Aus der Diskussion:
- Eine Umsetzung der Gesundheitsziele lässt sich nur noch im Wettbewerb der Krankenkassen
platzieren, also nur mit einzelnen Krankenkassen als Partner.
- Große, übergreifende Programme/Projekte funktionieren nicht mehr; deshalb kann keine
flächendeckende Umsetzung erzielt werden.
- Es wird empfohlen, kleine Projekte mit ausgewählten Partnern durchzuführen, zu evaluieren
und diese dann in die Breite zu bringen.
- Krankenkassen im Wettbewerb fehlen teilweise die Ressourcen, um ihre Projekte und
Programme zu evaluieren.
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- Die Umsetzung von Aktivitäten im Kontext der Gesundheitsziele dient den Krankenkassen
auch als Werbemaßnahme zur Imageverbesserung.
- Je nach Art des Gesundheitsziels bieten sich neben den Krankenkassen auch andere
Partner, z.B. der Jugend- oder Kinderschutz.
Workshop „Transfer und Nutzen von Kompetenzen“
Die einzelnen Themen des Workshops dienten dem Austausch über die unterschiedlichen
Zielprozesse in den Ländern, der Identifikation von Synergie- und Optimierungspotentialen
und der Erarbeitung von gemeinsamen Vorgehensweisen. Die anschließende Diskussion
mündete in der „Dresdner Erklärung“. Als Ergebnis aus den Diskussionen des Workshops ist
festzuhalten:
- Eine gemeinsame Dresdner Erklärung wird von den Teilnehmenden befürwortet und unterstützt.
- Der von allen getragene Gedanke der Zielorientierung soll durch Evaluation untermauert
werden.
- Der Erklärung soll eine Präambel vorangestellt werden, die inhaltlich zum einen auf die
Hintergründe der Veranstaltung eingeht (AOLG-/GMK-Beschlüsse), den Status Quo beschreibt,
Handlungsbedarf für die Umsetzung aufzeigt und zum anderen auf die besondere
Rolle der Evaluation eingeht.
- Die Arbeitsgruppe, die die Dresdner Erklärung im Entwurf vorbereitet hat, wird gebeten,
die Anregungen aus dem Workshop einzuarbeiten und dann den Teilnehmenden zur Diskussion
und Verabschiedung vorzulegen.
Thema: Zielfindung und Gesundheitsberichterstattung
Herr Dr. Joseph Kuhn aus dem Bayerischen Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit
eröffnete mit einem Impulsreferat die Diskussion. Hier beschrieb er die Entwicklung
und Situation in Bayern. Das Statement findet sich in der Anlage.
Die Gesundheitsziele in Bayern, primär präventionsbezogen, wurden in einem Prozess entwickelt,
in den nicht nur der wissenschaftliche Erkenntnisstand einging, sondern in dem auch
breiter gesellschaftlicher Konsens eine wichtige Rolle spielte, in dem Bürger und Bürgerinnen
im Rahmen von „Bürgergutachten Gesundheit“ beteiligt waren. Die Gesundheitsinitiative
„Gesund.Leben.Bayern.“ dient der Umsetzung der Gesundheitsziele in Bayern; sie ist zurzeit
mit ca. 7 Mio. Euro für die Umsetzung ausgestattet. Die Programmevaluation erfolgt durch
ein universitäres Institut.
Am Beispiel des Ziels „Rauchfrei leben“ stellte Herr Dr. Kuhn heraus, dass die Quantifizierung
von Teilzielen erfolgte, bevor entsprechende Daten (aus der Gesundheitsberichterstattung)
zur Ausgangslage vorlagen. Für die Evaluierung wurden erforderliche Daten im Rahmen
von Gesundheitsmonitorings erhoben. Über die Gesundheitsmonitorings liegen also
Basisdaten vor, die allerdings keine prozessspezifischen Indikatoren im Sinne der Gesundheitsberichterstattung
darstellen.
Aus der Diskussion:
- Die Frage nach der Rolle der GBE bei der Zielaktualisierung wurde aufgeworfen.
- Eine Anpassung der Indikatorensätze der Länder an die formulierten Ziele wurde angeregt.
- Für übereinstimmende Ziele wurde ein länderübergreifender Indikatorendatensatz angeregt
(Punkt 4 der Dresdner Erklärung).
Aus dieser Anregung erfolgte eine Diskussion der entsprechenden Punkte (1 - 4) des vorgelegten
Entwurfs der Dresdner Erklärung:
(1) Wird so beschlossen wie vorgeschlagen.
(2) Die Berichte an die AOLG-AG GBE/Prävention sollen im jährlichen statt zweijährlichem
Turnus erfolgen.
(3,4) Sollen zusammengefasst werden.
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gesundheitsziele.de hat den Arbeitsauftrag (Unterstützung der Bestandsaufnahme) angenommen.
Thema: Strategie, Öffentlichkeitsarbeit, Dokumentation
Das Impulsreferat für dieses Thema wurde von Herrn Dr. Jürgen Wuthe aus dem Ministerium
für Arbeit und Soziales Baden-Württemberg gehalten. Er stellte den Präventionspakt Baden-
Württemberg mit seinen Zielgruppen, Handlungsschwerpunkten, Zielvereinbarungen, Umsetzungsebenen
und Evaluationsebenen vor. Im Rahmen einer „Neuakzentuierung der Prävention“
soll der Präventionspakt dazu beitragen, die Prävention und Gesundheitsförderung
in Baden-Württemberg auch ohne ein Präventionsgesetz des Bundes weiter voranzubringen.
Aus der Diskussion:
- Als hinderliche Faktoren für die Umsetzung von Gesundheitszielen wurden vor allem
knappe finanzielle Ressourcen genannt, aber auch die Einführung des Gesundheitsfonds,
da dieser von einer inhaltlichen Diskussion ablenkt.
- Als förderlich wurde die Diskussion um das Präventionsgesetz gesehen, da diese Diskussion
zu einer Sensibilisierung für die Themen Gesundheitsförderung und Prävention
in der GKV beigetragen hat.
- Gesundheitsziele sind nicht bottom-up organisiert; strategische Gesundheitsziele müssen
einem top-down Ansatz folgen.
- Für den Transport des Zielegedankens in die Bevölkerung sind Bürgerbeteiligung auf
Maßnahmenebene und die Einbeziehung der operativen Ebenen wichtige Faktoren.
- Maßnahmen der Qualitätssicherung müssen zielekonform sein.
- Gesundheitsziele sollten als Querschnittsthema eine Ausrichtung auf sozial benachteiligte
Gruppen aufweisen, wie z.B. in den regionalen Knoten erprobt.
Es folgte eine Diskussion der beiden folgenden Punkte (5,6) der Dresdner Erklärung: Beide
Punkte sollen zusammengelegt werden (Erarbeitung eines Infopools zu Ansätzen, Techniken,
Werkzeugen unter dem Dach von gesundheitsziele.de), da Punkt 6 inhaltlich aus dem
Punkt 5 hervorgeht. Zu Punkt 5 wurde angemerkt, dass keine neue AG gegründet werden
soll, da diese im Prinzip als Unterarbeitsgruppe der AOLG bereits besteht. Daher wird eine
Formulierung des Punkts dahingehend angestrebt, dass die Länder mit Unterstützung der
Geschäftsstelle die vorhandenen Ansätze, Techniken zur Umsetzung eines Gesundheitsziels
auf Länderebene identifizieren. Kritisch wurde angemerkt, dass der in den Punkten enthaltene
Arbeitsauftrag für alle Beteiligten eventuell zu umfangreich ist. Die Geschäftsstelle von
gesundheitsziele.de hat den Arbeitsauftrag angenommen.
Thema: Evaluation
Herr Prof. Dr. Karl-Ludwig Resch vom Deutschen Institut für Gesundheitsforschung stellte in
einem abschließenden Impulsreferat seine Überlegungen zur Evaluation von Gesundheitszielen
vor. Evaluation, die Basis für eine zielgerichtete Entwicklung, ist demnach mit heterogenen
Ansätzen, Konzepten und Zielen assoziiert. Wesentliche Bausteine zur Evaluation
wurden auch von gesundheitsziele.de erarbeitet. Diese sind allerdings derzeit nur in Ansätzen
operationalisiert und deshalb für Akteure in der Regel nicht in vollem Umfang nutzbar.
Gleichzeitig könnten viele Projekte, vor allem kleinere, von einer einfachen Anleitung profitieren.
Eine solche Anleitung könnte dann auch als Orientierung oder Mindestanforderung für
Förderanträge relevant werden.
In der Diskussion des entsprechenden Punkts (7) der Dresdner Erklärung wird unter den
Stichworten „Erfolgskontrolle“, „Ergebnisevaluation“ eine Überarbeitung der Formulierung
angeregt.
Die überarbeitete Dresdner Erklärung soll an alle Teilnehmenden zur Abstimmung versendet
werden.
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Der Workshop endete mit einem zusammenfassenden Schlusswort von Frau Dr. Claudia
Eberhard gegen 15 Uhr, in dem sie kurz auf die Wichtigkeit des stattgefundenen Treffens
und die damit angestoßene Diskussion einging und den Gesundheitsziele-Gesamtprozess
würdigte.
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