REFLEXIONES SOBRE EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN ...

REFLEXIONES SOBRE EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN
ÍNDICE
I.- Introducción.
II.- Concepto de Corrupción, Clasificación y sus niveles.
III.- El Binomio Democracia y Derecho Penal.
1

REFLEXIONES SOBRE EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN 1
Dra. María de los Angeles Fromow Rangel
Antes que nada agradezco al Dr. Jorge Fernández Ruiz, Coordinador del Posgrado en
Derecho de la UNAM, su amable invitación para participar como ponente en este Tercer
Congreso Iberoamericano y Cuarto Congreso Mexicano de Derecho Administrativo.
Partiendo del eje temático del Congreso “EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL COMBATE A LA
CORRUPCIÓN”, centraré mi intervención en explicar, de forma esencial, dos aspectos:
primero el concepto de corrupción, clasificación y niveles, y en segundo abordaré la
relación del binomio democracia y derecho penal (compra y coacción del voto, la
necesidad de reformas al Código Penal, etc.).
La corrupción ha sido calificada como endémica en todas las formas de gobierno, es un
hecho incontrovertible que existe en todos los tiempos, culturas y sistemas políticos. Tan
sólo pretender hacer una taxonomía de los tipos de corrupción parece imposible, sin
embargo, conviene mencionar algunas conductas que tienen que ver directa o
indirectamente con las administraciones públicas, algunas de las cuales están tipificadas
en nuestro Código Penal o involucran a funcionarios públicos y ciudadanos en general.
Puntualizamos que algunas de estas formas de corrupción son las siguientes: El soborno
(tratar de influir la conducta del funcionario), la extorsión (amenaza del funcionario),
Cohecho, peculado, tráfico de influencias, arreglos (favorecer a un privado a cambio de
recompensa), fraudes (utilización de fondos públicos), especulación financiera con fondos
públicos (obtener intereses irregulares), parcialidad (favoritismo y clientelismo), colusión
privada (repartirse entre sí los beneficios en perjuicio del interés general) y uso de
información privilegiada (en la toma de decisiones).
Asimismo, es pertinente tener presente la siguiente definición de corrupción que nos
propone Stephen D. Morris: “se la ha definido como el uso ilegítimo del poder público para
el beneficio privado”, o como “todo uso ilegal o no ético de la actividad gubernamental
como consecuencia de consideraciones de beneficio personal o político”. 2
1
Texto de la intervención de la Dra. María de los Angeles Fromow Rangel en el Tercer Congreso
Iberoamericano y Cuarto Congreso Mexicano de Derecho Administrativo, organizado
conjuntamente por el Instituto de Investigaciones Jurídicas, la Facultad de Estudios Superiores de
Acatlán y el Posgrado en Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, Acatlán, 25 de
marzo de 2011.
2
Stephen D. Morris, Corruption & Politics in Contemporary Mexico, Tuscaloosa/Londres, The
University of Alabama Press, 1991, p.8.
2

I.- INTRODUCCIÓN
La corrupción un mal endémico.
El costo de la corrupción en México es de 219 pesos anuales a cada familia, y
alcanza 45 mil millones al año en el mercado nacional de mordidas; sin embargo,
más allá de eso, se encuentra la media y la alta corrupción, las cuales tienen que
ver con el otorgamiento de concesiones, con la resolución de licitaciones, con las
tolerancias aduaneras (sustancias químicas para las drogas sintéticas), con las
ventas del patrimonio público, con la sustracción de recursos naturales, con los
conflictos de intereses, con los estancos y monopolios, con los rescates ruinosos y
con todo un amplísimo menú de especialidades que la imaginación, asociada a la
ambición, ha permitido el consecuente acopio de inmensas fortunas de
inconfesable génesis. 3
No está por demás decir que todo eso es parte de un círculo vicioso difícil de
quebrar, ya que es bien sabido que, en México, el dinero está ligado de manera
indisoluble con el poder.
Cuando hablamos de corrupción en la administración pública, nos referimos a los
riesgos o daños en el fisco y en el Ministerio Público; en el comercio exterior y en
los intereses como consumidores; en la seguridad social y en el sistema de
telecomunicaciones; en los transportes públicos y en la construcción; en el
manejo de alimentos y en el abasto; en los permisos; en las inspecciones y en
los controles. La sociedad que vive inmersa en esas circunstancias, aunque no
se dé cuenta, ha sido la responsable y generadora de las mismas. Las
conductas de corrupción que han hecho de muchos servidores públicos
verdaderos cortesanos de los criminales poderosos.
Carlos Alberto Montaner señala que la escandalosa corrupción latinoamericana
se expresa de por lo menos tres maneras nefastas: la clásica que consiste en
cobrar comisiones y sobornos por cada obra que se asigna o cada regla que se
viola en beneficio de alguien. La indirecta, que es la corrupción que se permite
para beneficiar un aliado circunstancial. Existen, por ejemplo, políticos
corruptores que son (o se creen) ellos mismos incorruptibles. Y la tercera
corrupción, la más costosa: el clientelismo. La utilización frívola de los dineros
públicos para comprar a grandes grupos de electores con prebendas y privilegios
injustificables. Es como si los políticos no fueran servidores públicos elegidos
para obedecer las leyes, sino grandes o pequeños autócratas que miden su
prestigio por las normas que son capaces de violar, pues ahí radica la definición
del verdadero poder en América Latina: son importantes porque están por
encima de las reglas. No se encuentran sujetos al escrutinio ni a la auditoría del
3
Romero, Apis José Elias, La cleptocracia o los gobiernos de rateros, Revista Defensa Penal,
Interpretación y Análisis Jurídico, México, Dic. 2010.
3

pueblo; son ellos los que vigilan al pueblo, aunque sea éste quien pague su
salario 4
Estamos hablando de un mal endémico de los sistemas de servicio público. Las
razones de esta filtración progresiva están directamente asociadas a un signo
ineludible de nuestros tiempos: la delincuencia organizada. Sin esto sería una
enfermedad generalizada, pero no progresiva. No existe en el mundo, hoy en día,
laguna especialidad de la ilegalidad organizada que no requiera contar con
ramificaciones dentro de la autoridad no sólo para su funcionamiento, sino hasta
para su simple viabilidad.
A su vez, la corrupción proviene, entre otros factores, de un sistema de
procedimientos que contienen una fuerte dosis de desequilibrio, complicado con
lentitud, con dificultades excesivas, con rigideces innecesarias y otros vicios que
muchas veces lo hacen inaccesible, lento, caro y desesperante.
El problema no es menor, pues actualmente existen muchos mexicanos, quienes
no creen en la legalidad ni en la justicia como valores esenciales de la vida. Otros
más no confían en que las soluciones, por buenas que parezcan, surtirán efecto si
se operan desde el Estado.
No obstante, es muy conveniente, además, considerar aquellas alternativas que
son novedosas en este tema y que pueden coadyuvar a implementaciones y
resultados en el corto plazo.
Una de ellas tiene que ver con la ciudadanización de la lucha contra la corrupción.
México ha tenido muy buenos antecedentes en este rubro. El arbitraje médico y la
defensa de los derechos constitucionales son un buen ejemplo, pero sobre todo el
caso del servicio electoral, en el que la ciudadanización nos ha llevado a un
sistema electoral confiable y creíble.
Hace algún tiempo, Rafael Macedo de la Concha apostó, muy sensatamente, a la
ciudadanización de la vigilancia de la gestión gubernamental. El resultado fue
excelente, pero a la conclusión de su encargo, empezó a ser desarmado. La
ciudadanización contra la corrupción no sería el contenido, sino el continente,
aunque valdría para lograr que tuviera la credibilidad que hoy no se concede a los
órganos tradicionales de autoridad. 5
La corrupción se ha convertido en un mal endémico de los sistemas de justicia,
particularmente en los tiempos recientes. Las razones de esa infiltración
progresiva están directamente asociadas a un signo insoslayable de nuestros
tiempos: la delincuencia organizada.
4 Montaner, Carlos Alberto, La Libertad y sus enemigos, Argentina, Ed. Plaza Janes, 2005, p.34.
5
Romero, Apis José Elias, La cleptocracia o los gobiernos de rateros, Revista Defensa Penal,
Interpretación y Análisis Jurídico, México, Dic. 2010.
4

En un itinerario histórico, la delincuencia tradicional y primitiva actuó a escondidas
de la autoridad. Es en la penumbra donde ejerció con la pretensión de no ser
perseguida ni castigada, por la simple razón de la ignorancia oficial, pero conforme
la trama delincuencial se volvió más sofisticada, el crimen clandestino resultó
ineficiente y anacrónico. En esta segunda etapa, el crimen actúa con el
conocimiento pero también con el consentimiento de las autoridades; es decir, en
una estructura de corrupción sistemática. Mucho peor es la tercera etapa, en la
cual la organización criminal ya no pretende comprar a la autoridad sino sustituirla.
Ocupar su lugar y atribuciones. Sentar a alguien de su grey en el sillón de la
autoridad.
Uno de los problemas que más ha sufrido el Estado Mexicano en las últimas
décadas es la corrupción. Esta conducta que implica la complicidad entre
autoridades y terceros con el fin de obtener un beneficio de modo ilícito-
transgrede la ley, debilita las instituciones públicas, compromete el desarrollo
nacional y atenta contra la igualdad de oportunidades que debe existir entre todos
los mexicanos.
La corrupción surge ante la ausencia de monitores efectivos que exigieran cuentas
sobre su actuación a los gobiernos en turno. En buena medida, la escasa
competencia electoral que prevaleció en nuestro país durante décadas propició el
dominio de la arena pública en pocas manos. Al tiempo que dejó huérfana a la
administración pública de auténticos contrapesos que aseguraran dicha rendición
de cuentas.
Sin lugar a duda, la falta de Democracia y de imperio de la Ley constituye un
terreno fértil para la corrupción. En este sentido, la intromisión de intereses
particulares en la toma de decisiones públicas es un comportamiento que
encuentran facilidades, o bien ante la ausencia de leyes que se cumplan
voluntariamente, o de actores encargados de hacerlas cumplir.
Desafortunadamente, durante muchos años nuestro país adoleció de ambos.
No obstante, la llegada de la Democracia en México dejó claro cuál sería una de
las prioridades a tratar: el combate a la corrupción. Largas décadas habían dejado
una marca en la cultura política de los ciudadanos y en el funcionamiento de las
propias instituciones, si queríamos que el país avanzara hacia la igualdad, la
justicia y el bienestar social, el combate a la corrupción debería encabezar la lista
de pendientes. Así fue.
Al inicio del gobierno del sexenio pasado, la administración federal se dio a la
tarea de atacar este mal como un requisito para el desarrollo y la consolidación de
la democracia. Entre muchas otras medidas se implementó el Servicio Civil de
Carrera y se promulgó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, la cual contribuyó a un mejor desempeño de las distintas
dependencias del Gobierno Federal
5

II. CONCEPTO
CORRUPCIÓN
Según el diccionario de la real academia española, corrupción es acción y efecto
de corromper. / Alteración en escritos. / Vicios o abusos en costumbres.
Corromper: Alterar algo. / echar a perder, pudrir. / Sobornar. / Seducir a una mujer.
/ Estragar, pervertir.
El estudio del fenómeno de la corrupción ha sido (y suele) ser enfocado desde dos
perspectivas que dificultan su compresión y condicionan su precisión conceptual.
Una de ellas es la que podría ser llamada la “perspectiva de la modernización”: la
corrupción sería un fenómeno propio de regímenes políticos no evolucionados, es
decir, que cuanto mayor sea el grado de desarrollo o de modernización de una
sociedad política, tanto menor habrá de ser el grado de corrupción. Max Weber
había ya sostenido la tesis según la cual: el dominio universal de la absoluta
inescrupulosidad en la búsqueda de intereses egoístas para hacer dinero ha sido
precisamente un rasgo muy específico de aquellos países cuyo desarrollo
capitalista burgués ha permanecido “rezagado” de acuerdo con las pautas del
desarrollo occidental. 6
Se puede entender a la corrupción como los comportamientos llevados a cabo por
una persona o por un grupo de personas, que se consideran como transgresores
de las normas sociales. El hecho de que exista variabilidad dentro de las normas
sociales hace que la calificación de un concepto como corrupto dependa y esté
ligada al momento histórico y social como al sistema de valores vigente.
Otra forma de entender el fenómeno de la corrupción es considerarlo tanto como
un recurso como un proceder. En cuanto a la primera visión, la corrupción es
referida como un recurso expeditivo, vale decir, la corrupción se utiliza para
acelerar los procesos y, por tanto, el corrupto es "un experto en atajos". Esta
característica racional por excelencia sustrae al corrupto del orden de la
inadvertencia, siendo jamás inocente, pues siempre sabe lo que hace, está sujeto
a la vigilia cognitiva, al darse cuenta. Desde la segunda perspectiva, la corrupción
es un proceder, un modo de hacer para obtener beneficios. Este proceder tiene
una característica sustancial, que es la desviación respecto de una cierta
normatividad, o sea, la obtención del beneficio, se lleva a cabo, al margen de la
conducta normal. La desviación puede hacerse respecto a una norma jurídica o
normas éticas. 7
6 Zapatero, Virgilio, compilador, La corrupción, México, Ed. Ediciones Coyoacán, 2007.
7 Silva, C y Hernández, M. Las formas cotidianas de la corrupción: un análisis de discurso. Revista
latinoamericana de psicología, 1995, 29, 243-260.
6

Medio siglo más tarde Colin Leys relativizada esta tesis: la corrupción no sería un
“rasgo específico” de los países en desarrollo, pero en ellos existiría una mayor
probabilidad de que se produjesen actos o actividades corruptos.
Es claro que muy probablemente los nuevos Estados serán el escenario de
muchos comportamientos que pueden ser llamados corruptos. Es
relativamente fácil encubrir la corrupción en los nuevos Estados. Esto se
debe, parcialmente, al hecho de que la gente no sabe con claridad cuáles
son las reglas oficiales o que sé realmente lo que constituye su violación; o
si lo sabe claramente, puede ser no les importe mucho su violación y que
no tengan mucho interés en prevenir la corrupción. 8
La realidad cotidiana de los países altamente industrializados ha puesto de
manifiesto la falsedad de esta tesis.
La segunda perspectiva es la “perspectiva de la moralidad”. A diferencia de la
primera, ella es parcialmente verdadera pero tiende o bien a establecer una
relación empíricamente dudosa entre coacción son moralmente reprochables.
Como ejemplo de la primera alternativa, valga la afirmación de Carl Friedrich:
Es posible constatar una “regularidad” o una regla general y puede decirse que el
grado de corrupción varia inversamente con el grado en que el poder es
consensuado (…) en aquellas situaciones en donde una apariencia de consenso
oculta la realidad coercitiva, hay que contar con la corrupción. El poder del que se
supone que es ejercido con el consentimiento de los gobernados pero que se ha
transformado en coacción en grado considerable, conduce a la corrupción. *
Esta supuesta correlación entre mayor democracia y menor corrupción o, lo que
es lo mismo, entre dictadura y corrupción no es empíricamente sostenible. La
siguiente cita de John T. Noonan, Jr. puede ilustrar la segunda alternativa:
El soborno es una vergüenza universal. No hay un país en el mundo que no
considere al soborno como un delito en sus textos jurídicos. Existen algunas
leyes, como las que tratan del juego, que no son violadas constantemente
sin ninguna sensación especial de vergüenza a fin al delito. La ley sobre el
soborno no está entre ellas. (…) La vergüenza y la hipocresía en el uso del
lenguaje son el tributo del vicio a la virtud. La vergüenza puede ser
condicionada culturalmente. La vergüenza tan intensa y tan general es el
reconocimiento de que hay algo objetable en la conducta que va más allá
de lo descortés y puramente ilegal. La vergüenza no la establece en forma
concluyente, pero si señala la naturaleza moral de la cuestión. 9
8 Garzón Valdés, Ernesto, et alí, El concepto de corrupción, México, Ed. Ediciones Coyoacán,
2007, p.11.
9 Ibidem, p.13.
7

La perspectiva de la moralidad impide ver la diferencia que puede existir entre la
violación de un sistema normativo positivo y la del sistema de una moral con
pretensiones de universalidad como la que parece sustentar Noonan.
En lo que sigue, se habrá de prescindir totalmente de la perspectiva de la
modernización y, al menos inicialmente, de la moralidad.
El concepto de corrupción está lógicamente vinculado con el sistema normativo.
No es posible hablar de corrupción sin hacer referencia simultáneamente al marco
normativo dentro del cual se produce el acto o la actividad calificada de corrupta.
Llamaré al sistema normativo con respecto al cual un acto o una actividad es
calificativo de corrupto “sistema normativo relevante”.
Se entiende por sistema normativo relevante todo conjunto de reglas -que en cada
caso concreto- regulan una práctica social. En este sentido, puede hablarse, por
ejemplo, de sistemas normativos religiosas, jurídicos, políticos, económicos,
deportivos, etc. Esto significa rechazar la concepción habitual según la cual el
fenómeno de la corrupción es eminentemente político. Significa abandonar
también la idea de que para hablar de corrupción hay que hacer necesariamente
referencia a una persona que ocupa una posición oficial, es decir, a una autoridad
o, lo que es lo mismo, a alguien que detenta un poder.
Alguien es una autoridad cuando, entre otras cosas, tiene competencia para tomar
decisiones; es, por ello, un decisor. Pero, el carácter de decisor no tiene por qué
estar limitado, a una autoridad. En los actos o actividades de corrupción interviene
siempre, por lo menos, un decisor.
Los cargos oficiales imponen a quienes los detentan una seria de deberes. Este
tipo de deberes específicos sueles ser llamados “institucionales”. El decisor que
interesa para la consideración de los fenómenos de la corrupción está sujeto a
este tipo de deberes. Es posible, en este sentido, hablar de los derechos y
deberes institucionales o posicionales de un gobernante, de un juez, de un
futbolista, de un sacerdote o de un director de empresa.
Los deberes posicionales deben ser distinguidos de los llamados deberes
naturales. Estos valen para todos y con respecto a todos los individuos, sin que
importe el papel social que ellos desempeñen. De estos deberes se ocupa la
“moral natural”. La moral que se ocupa de los deberes posicionales suele ser
llamada “moral adquirida”. 10
Hay también otra distinción que es útil tomar en cuanta si se acepta la relevancia
de los deberes posicionales. Es la cuenta si se acepta la relevancia de los deberes
posicionales. Es la bien conocida entre deber y obligación que es útil tomar en
cuenta si se acepta la relevancia de los deberes posicionales. Es la bien conocida
entre deber y obligación. El deber caería dentro del ámbito de la moral natural y
10 Idem,
8

sería equivalente a deber natural. La obligación, en cambio, correspondería al
ámbito de la moral adquirida y debería el equivalente a deber posicional. Por ello,
puede decir John Rawls:
También quien asume un cargo público está obligado con respecto a sus
ciudadanos cuya confianza ha buscado y con quienes coopera en la gestión
de una sociedad democrática. De manera similar, asumimos obligaciones
cuando nos casamos y cuando aceptamos posiciones en la Justicia, en la
administración o alguna otra autoridad, Adquirimos obligaciones a través de
promesas y acuerdos tácitos y cuando participamos en un juego, es decir,
la obligación de jugar de acuerdo con las reglas y ser un buen deportista. 11
La corrupción es un delito o una infracción que implica la violación de alguna
obligación por parte de un decisor. La corrupción implica siempre un acto de
deslealtad o hasta de traición con respecto al sistema normativo relevante. 12
Para distinguirlo del sistema normativo relevante, llamaré a este sistema “sistema
normativo justificante o excusante”
El acto o actividad corrupto requiere, a más del decisor, la intervención de una o
más personas, decisoras o no. Es un delito infracción participativo en el que una
de las partes intenta influenciar el comportamiento de la otra a través de
promesas, amenazas o prestaciones prohibidas por el sistema normativo
relevante.
El objetivo que persigue este tipo de influencia es la obtención de un beneficio o
una ganancia para las partes que participan en el acto o actividad corrupto (a). La
corrupción es siempre una fuente adicional de ingreso o beneficios para quienes
participan en ella.
Basta pensar en el otorgamiento de honores, premios u otro tipo de favores no
obtenibles a través del cumplimiento de un deber posicional. Se llamará a este tipo
de ganancias “beneficios extraposicionales”.
En el caso de quien corrompe o es destinatario del acto o actividad corrupto (a), el
beneficio puede ser también económico o no y hasta consistir en la obtención de
algo para lo que tiene derecho de acuerdo con el sistema normativo relevante pero
que, debido a la violación de una obligación por parte del decisor, es sólo
obtenible a través de un acto o actividad corrupto (a).
11
Idem,
12
Garzón Valdés, Ernesto, et ali, El Concepto de Corrupción, México, Ed. Ediciones Coyoacán,
2007. P16
9

Los beneficios extraposicionales proceden o bien del agente que corrompe al
decisor o de la persona destinataria del acto o la actividad corrupto (a). Tomando
en cuenta el origen de los beneficios extraposicionales, es posible distinguir dos
tipos fundamentales de corrupción: el soborno y la extorsión:
Se soborna a un decisor cuando se otorga un beneficio extraposicional para que
viole su obligación y se es extorsionado cuando se otorga a un decisor un
beneficio extraposicional para que cumpla su obligación.
El ofrecimiento de dinero u otro tipo de beneficios para asegurar un más rápido
cumplimiento de la obligación suele ser considerado como soborno sino más bien,
como señal de una velada extorsión. Decisores que requieren un estímulo extra
para el cumplimiento adecuado de sus obligaciones son, por así decirlo,
“extorsionadores encubiertos”.
Tomando en cuenta lo hasta aquí expuesto, puede proponerse la siguiente
definición de corrupción:
La corrupción consiste en la violación de una obligación por parte de un decisor
con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicionales de la persona que
lo soborno o quien extorsiona.
Pero también el sobornante y el extorsionado obtienen un beneficio. El sobornante
lo hace para obtener un bien persona sólo obtenible a través de la violación de
una obligación del decisor; el extorsionado satisface los requerimientos del
extorsionados para evitar un mal y obtener así el bien que le correspondería si el
agente no violase su obligación. Es decir: La corrupción consiste en la violación de
una obligación por parte de un decisor con el objeto de obtener un beneficio
personal extraposicional de la persona que lo soborna o a quien extorsiona, a
cambio del otorgamiento de beneficios para el sobornante o el extorsionado, que
superan los costos del soborno o del pago o servicio extorsionado.
Puede aceptarse la siguiente consideración de Stephen D. Morris:
La corrupción es un acto racional y, por consiguiente promueve los intereses
privados de sus participantes. Esto vale tanto para el soborno como para la
extorsión, aunque hay alguna diferencia, la extorsión se diferencia del soborno por
el hecho que la relación es de alguna manera más asimétrica, con mayores
beneficios acumulados para el funcionario porque la sanción positiva ofrecida en
un soborno representa un coste para el ciudadano mientras que la sanción
negativa utilizada en el caso de la extorsión (abuso de autoridad) no constituye
perdida para el funcionario sino que puede ser utilizada nuevamente dentro de
ciertos límites. 13
Dado que la ganancia que el corrupto obtiene es extraposicional, es decir, una
ganancia externa a la actividad misma, el corrupto suele desear conservar su
posición en el sistema, ya que es ella la que le permite obtener tanto la
13 Idem,
10

emuneración regular como la ganancia adicional: es “una fuente de ventaja
discreta y selectiva”.
El acto o la actividad corrupto(a) tiene siempre un efecto corrosivo con respecto al
sistema normativo relevante. El problema práctico con el que se ve enfrentado el
corrupto es el de cómo conciliar la existencia simultánea del sistema normativo
relevante y del subsistema de corrupción que tan provechoso le resulta. La forma
más eficaz de lograr este objeto consta de dos pasos a diferentes niveles:
a) Adhesión retórica al sistema normativo relevante.
b) La creación de una red de complicidad en el acuerdo expreso o tácito
entre el que soborna y el sobornado o el que extorsiona y que el que es
extorsionado. Esta complicidad crea lazos de cooperación entre los
beneficiarios de subsistema de la corrupción. Esta sería la “dimensión
operacional o estratégica”.
Los beneficiarios del subsistema corrupción constituyen grupos que caen dentro
de la categoría de aquellas asociaciones que Reinhard Zintl llama “camarillas”:
Las camarillas son una determinada especie de coaliciones de distribución que
juegan el juego de la distribución allí donde las reglas no lo prevén, es decir,
juegan de la distribución con medios no permitidos.
La creación de camarilla es notoria en el caso del soborno, en donde el
sobornante espera un tratamiento preferencial de sus deseos e intereses y
establece una relación de complicidad con el sobornado.
En el caso de la extorsión, la camarilla suele surgir entre los extorsionadores, que
no sólo se encubren recíprocamente sino que también acostumbran a distribuirse
colegialmente entre si los beneficios extorsionados.
Mientras que la dimensión retórica está caracterizada por un discurso público de
adhesión formal a las normas del sistema, la dimensión estratégica procura el
silencio el disimulo y trata que el número de miembros del subsistema de la
corrupción no aumente disfuncionalmente.
Es por ello acertada la observación de Jon Elster: 14
Aun cuando todos sepan que existen prácticas corruptas, la necesidad de
mantenerlas en secreto impone un límite a su extensión.
El abandono del punto de vista interno con respecto al sistema normativo
relevante y la creación de camarillas constituyen conjuntamente las bases de un
14 Jon Elster, The cement of society.
11

subsistema que tiende a expandirse hasta rozar los límites de la eliminación total
del sistema normativo relevante.
La persistencia del sistema normativo relevante, condición necesaria para que
puedan existir comportamientos corruptos, es sólo posible si no todos pecan.
Si se tienen en cuenta estas consideraciones, pueden decirse:
La corrupción consiste en la violación limitada de una obligación por parte de uno
o más decisores con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del
agente que los soborna o quien extorsiona (n) a cambio del otorgamiento de
beneficios para el extorsionado que superan los costes del soborno o del pago o
servicio extorsionado.
Dado que en el caso del soborno a lo que se aspira es a influenciar el
comportamiento del soborno. Pudiera ser el caso, por ejemplo, que el sobornado
hubiera actuado de la misma manera modo actuó aun en el caso en que no se le
hubieran otorgado estos beneficios extraposicionales.
Es esta presunción la que fundamenta la prohibición de recibir regalos o aceptar
invitaciones costosas impuesta a los funcionarios públicos de algunos países
democráticos.
Es obvio que la posibilidad de llevar a cabo la violación de una obligación será
tanto mayor cuanto mayor sea el poder de discrecionalidad del decisor, puesto
que ello aumenta las posibilidades de ganancias extraposicionales.
Hasta ahora, me he concentrado en los beneficios que obtienen quienes participan
en el acto o actividad corrupto(a). Pero, conviene tomar en cuenta también hasta
qué punto estos beneficios se obtienen a costa de terceros.
Caso 1): Es una situación de extorción; se paga para que alguien cumpla su
obligación; el daño es que ahora el servicio es más caro y quedan excluidos
los que no pueden pagar la suma extorsionada.
Caso 2): Es una situación de soborno; se paga para que no se cumpla la
obligación.
Tanto en 1) como en 2) hay un daño intrasistémico.
Para el Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a
la Corrupción 2008-2012, la corrupción es la conducta que se desvía de la función
pública reglamentada debido a una consideración de índole privada o para obtener
beneficios pecuniarios o de rango; o la violación de reglas por consideraciones de
carácter privado. Se refiere a la ejecución de acciones que contradicen el
ordenamiento legal del Estado y que se desvían de los criterios normativos
establecidos.
12

Corrupción: según Transparencia Internacional es el mal uso del poder
encomendado para obtener beneficios privados”. Esto incluye no solamente una
ganancia financiera sino también ventajas no financieras.
CLASIFICACIÓN
La corrupción se puede clasificar según Juan Castaingts Teillery en las siguientes
formas:
1).Corrupción oficial: es la del funcionario que se enriquece por recibir dinero por
aplicar o no una ley en el servicio a particulares que pagan; uso de información
privilegiada acerca de leyes; inversiones para su propia inversión o la de los amigos o
compadres; otorgamiento de puestos a amigos o compadres a sabiendas de su
ineficacia y de su poca honradez; pero, además, el funcionario que adopta decisiones
corruptas en su beneficio y no en el colectivo, decide en función de su interés y carrera
política hacia el poder, recibe dinero ilegal para su campañas e imagen, desvía fondos
de la comunidad hacia su interés; en la nacionalización de la banca y luego su
privatización, gana subrepticiamente, pues corruptamente en un plan malévolo; el sector
rural el robo directo de recursos económicos, la asignación de dinero por conveniencias
personales y políticas, el apoyo a proyectos absurdos, el caciquismo, el que comercie
los productos para sí, la corrupción y componenda de líderes. Pero hay otro tipo de
corrupción que es la de estructura corporativa del Estado; esta es clave para el sistema
de control político partidista, con ella cohesiona élites corruptas, sin olvidar que un
gabinete compuesto por funcionarios corruptos o permeables a ella accionan y permiten
la penetración del crimen organizado para cometer delitos graves en todas sus
modalidades.
2).Corrupción privada: el dejarse corromper es ser tan corrupto como el corromper, el
no pagar impuestos se festeja y vive como algo normal. Con la evasión fiscal no hay
ingresos pero sí mayores gastos; los mercados financieros y de valores están llenos de
actos ilícitos y corruptos; el manejo bancario ha cometido inmensos actos corruptos que
hay afectado gravemente a la sociedad; transgredir las claves electrónicas y accesos a
sistemas cerrados, destruir bancos de datos, diseminar virus, manejar teclados
dolosamente. La corrupción en la iniciativa privada se ha ligado a la configuración de
liderazgos.
3).Corrupción de la sociedad civil: el burócrata que no trabaja, el maestro que no da
clases, el investigador que no investiga, el alumno que calificación sin haber estudiado,
el automovilista que da mordida, el gerente de compras que recibe dinero del proveedor
para preferirlo frente a otros, la ideología aceptada de hoy es la transa y la componenda,
etcétera. 15
La corrupción para Alejandro Castillo Macías * es un cáncer que debe combatirse en
todas las esferas institucionales y policiacas, pues hay poca credibilidad en nuestro
sistema de procuración y administración de justicia. Existe una cultura de la ilegalidad
propiciada por la impunidad, tristemente ejemplificada como modelo y ejemplo de
muchos ex altos funcionarios quienes, a pesar de sus fechorías en contra de la nación,
15 Montaner, Carlos Alberto, La Libertad y sus enemigos, Argentina, Ed. Plaza Janes, 2005, p.34.
13

en nada se ruborizan al disfrutar de su actual statu quo. Esa cultura debe atacarse hasta
lograr una transparente impartición de justicia donde exista confianza entre la autoridad
y los ciudadanos. 16
Dado que la corrupción traspasa fronteras y afecta soberanías, se sugiere la
cooperación internacional para combatirla, pero sin extraterritorialidad de acciones. En
Estados Unidos, para disimularla se instrumentó un Código de ética que obliga a los
funcionarios a transparentar sus ingresos y bienes, a establecer programas de
capacitación a los trabajadores y salarios equitativos, con una oficina nacional que se
encarga de revisar las reglas de conducta, informes de ingresos y bienes de los
funcionarios públicos y los programas de capacitación de los empleados. En tal código
debe incluirse al sector empresarial, sobre todo a las transnacionales, autoridades
locales y al comercio exterior. Casa país debe establecer sus propias reglas y
mecanismos de combate a la corrupción y con base en la Convención Interamericana
contra la Corrupción.
Nada genera mayor resentimiento contra el gobierno o cualquier autoridad que el hecho
de que no exista autoridad que pueda brindar a la gente la seguridad más elemental.
Este resentimiento se incrementa cuando hay muestras evidentes de que un gran
porcentaje de miembros de las corporaciones policíacas son corruptos, ineficientes y en
consecuencia impunes; que apoyan junto con muchos ciudadanos aquellos de que “el
que no transa no avanza”. Esto nos debe hacer reflexionar que las medidas preventivas
del delito deben tener su sustento ético y moral en los principios de honor tipo Mío Cid y
en la honestidad como clara conciencia del cumplimiento de las funciones y deberes
públicos. 17 No puede pasarse por alto que la inseguridad en México se vincula a
diversas causas; entre ellas tenemos el desempleo masivo, bajísimo poder adquisitivo,
problemas demográficos, crisis de valores, ineficiencia gubernamental en prevención del
delito, falta de capacitación policiaca, carencia de hábitos de honestidad, crisis del
Poder Judicial y lenta impartición de justicia. La participación y vigilancia de la
comunidad es importante para reducir la corrupción, pero ello por medio de una
contraloría ciudadana bien organizada y no difusa que permita intervenir en los perfiles
de los funcionarios públicos y de los policías, los que serán vigilados y fiscalizados
permanentemente por dicha contraloría.
En el mismo sentido Luis Pazos propone que para lograr la seguridad y la justicia con
calidad se deben implantar sistemas de productividad de los servidores públicos
aprovechando los avances de la computación, llevándole un expediente de seguimiento
acerca de los resultados de su trabajo a cada funcionario de procuradurías, organismos
judiciales, organizaciones políticas, sistemas administrativos, Con ello se combatiría la
anarquía, la deshonestidad, la corrupción, la ineficiencia, en aras de una mejor
procuración y administración de justicia que garantice la seguridad pública. 18
16 Oliveira de Barros Leal, Cesar, Prevención criminal, seguridad pública y procuración de justicia,
una visión del presente y del futuro, México, Ed. INACIPE, 2009, p.299
17 Idem,
18 Ibidem , p. 300.
14

NIVELES
En el primer nivel encontramos al soborno o cohecho, que consiste en el ofrecer
u otorgar a un agente en particular, cualquier tipo de beneficio, a cambio de la
realización; la oferta o solicitud del soborno en este nivel se da por una sola
ocasión. Por ejemplo, para obtener un pasaporte, licencia o información con el
propósito de alcanzar un provecho criminal. Los grupos delictivos obtienen una
ventaja al recibir información adelantada de la actividad policial, al manipular
registros oficiales, desaparecer evidencias o incluso, accediendo a las identidades
de los jurados.
En el segundo nivel, los actos de soborno son continuos y periódicos, el agente
publico ya se encuentra en la nomina del grupo delictivo. Esto asegura un flujo
continuo de información confidencial y protección de las actividades policiales,
permitiendo a las organizaciones mantener patrones de actividad ilegal y con esto
permanecer siempre “un paso adelante” de la policía o autoridad competentes.
Las investigaciones sobre este nivel pueden ser realizadas análogamente al punto
anterior. Sin embargo, una operación STING puede no ser exitosa, si por ejemplo
el oficial corrupto es leal solamente a un grupo criminal y no va dejar que nadie q
mas sepa que vende información. Como un ejemplo, puede asumirse que un
ayudante en una fiscalía pública tenga una lealtad particular hacia un grupo de
criminales y como siempre, cuando busca la información con relación a las
acciones de la policía contra los miembros de este grupo. Si el pasa información
que le permita al grupo atacar y destruir los esfuerzos para arrestar a los
miembros de esta agrupación, lo que puede incluir, por ejemplo, tener noticias
sobre autorización de escuchas telefónicas o sobre las identidades de los oficiales
bajo cobertura o de cualquier otra información que le permita sabotear los
esfuerzos de la fiscalía, este es un clásico ejemplo del segundo nivel.
En el tercer nivel, son infiltradas las agencias gubernamentales en forma
esporádica dentro de las posiciones oficiales de bajo rango. Los miembros y
asociados de los grupos delictivos obtienen empleos en las agencias del orden,
en las oficinas de procuración e impartición de justicia y en otras áreas, aplicando
en las vacantes o comprando los puestos por medio del soborno y el chantaje
El cuarto nivel se caracteriza por una infiltración gubernamental en los niveles
más altos, o lo q algunos autores definen como penetración del Estado. Pudiendo
abarcar ramas completas de la administración o funcionarios de alto rango en las
agencias de seguridad, oficinas de procuración, impartición y administración de
justicia, así como otras oficinas gubernamentales importante para el grupo
delictivo. Con esto, los grupos delictivos maximizan sus ganancias y utilizan el
soborno y la extorción para influenciar a la policía, los jueces y otros funcionarios
la extorsión para influenciar a la policía, los jueces y otros funcionarios clave,
ganando incluso el control absoluto sobre diferentes sectores de la economía. Con
el objeto de evitar este nivel de infiltración, consideramos vital q los gobiernos
reglamenten sobre una mayor transparencia en los procesos de licitación,
incluyendo la notificación publica de los candidatos potenciales; también es
necesario fortalecer las pruebas promocionales y el estricto secreto de su
15

contenido, así como la implementación de procesos de selección de personal a
través de investigaciones sobre la situación patrimonial de los candidatos
(estados financieros actualizados, lasos familiares. etc.),
En el quinto nivel se lleva a cabo la infiltración política. Los grupos de
delincuencia organizada logran participar en campañas políticas financiando o
apoyando a través de los medios de comunicación o comprando votos y
corrompiendo los procesos lectorales democráticos. También logran influir
coaccionando (mediante sobornos, amenazas o chantajes ) a políticos para
obtener su apoyo gracias a los lasos familiares de estos o a la existencia de
“deudas” con algunos miembros de la delincuencia organizada .Por estos medios ,
la actividad criminal puede ser en enmascarada o ignorada por la percepción
pública favorable, ya que la alianza configuras políticas de alto nivel tienden a
legitimar las actividades del grupo delictivo .La infiltración en este nivel puede
llegar a tal grado, lo que la delincuencia organizada controle el estado en sus
decisiones más importantes. Para evitar este nivel de in filtración se considera
importante que los gobiernos incrementen el apoyo financiero a los partidos
políticos y a las campañas electorales; fortalezcan la legislación referente a la
concentración de medios de comunicación y combate los monopolios; incrementen
la transparencia de los contribuyentes y publiquen los antecedentes de los
candidatos apuestos de alto nivel .La investigación sobre la corrupción y sus ligas
en el cuarto y quinto nivel, es la más difícil y la más complicada de todas. Los
sospechosos son oficiales de alto nivel con influencia sobre todo el sistema del
gobierno. Las estrategias de estos niveles deben ser designadas para tener un
impacto central en el área de infiltración. La razón es simple, si se falla lo que
producirá es un grupo de poder. 19
19 González, Ruiz Samuel, et alí, Análisis, Técnicas y Herramientas en el Combate a la
Delincuencia Organizada y Corrupción, México, Ed. Ediciones Coyoacán, 2007. p.51
16

III.- DEMOCRACIA Y DERECHO PENAL.
En nuestro país disponemos de instituciones electorales que garantizan a todos
los participantes en la vida política, condiciones de legalidad, certeza y confianza
en la organización del proceso electoral así como en los resultados de las
elecciones.
Esta institucionalidad expresa y sintetiza el trabajo, la vocación democrática y las
convicciones republicanas de varias generaciones de mexicanos, de diferentes
partidos políticos así como de múltiples movimientos sociales.
La democracia que nos toca vivir representa el mayor bien público que tenemos
los mexicanos porque vivimos en libertad, porque elegimos a nuestros
gobernantes, porque podemos resolver nuestros problemas en civilidad, y porque
podemos construir soluciones con base en la pluralidad que nos caracteriza y nos
define.
En México la efectividad del sufragio se muestra en la diversidad política que
prevalece en el Congreso de la Unión, en los Congresos Locales así como en los
gobiernos de los estados del país, y tiene su mayor evidencia en la alternancia en
el poder presidencial.
Todo esto, se ha dado en condiciones de estabilidad política, de paz social, en el
marco de las normas que los partidos políticos desde la representación ciudadana
aprobaron en distintos momentos en el Honorable Congreso de la Unión y con
base en las instituciones y sistemas que se han creado para dar soporte y
viabilidad a los procedimientos democráticos.
Los partidos, las organizaciones y los actores políticos han asumido la
competencia en el espacio público, el respeto a la diversidad, el mandato
ciudadano en los resultados electorales. Y han aceptado los procedimientos
democráticos como las prácticas legales y legítimas para acceder al poder público,
todo ello, expresa el desarrollo de nuestra modernización política.
México es un país donde las elecciones se organizan por una institución
autónoma, donde las controversias se dirimen en un tribunal electoral, y donde las
conductas que lastiman el voto, la organización de las elecciones y los resultados
electorales se investigan y en su caso se sancionan con base en una institución
que tiene autonomía técnica para proteger estos bienes y es precisamente la
Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales.
En México, la soberanía popular que se deposita en las urnas es respetada,
porque de ese apego al libre ejercicio del voto depende la legalidad y la legitimidad
de los procesos electorales y necesariamente la capacidad de gobernabilidad en
lo institucional y lo político.
Todos los partidos saben que del respeto a la voluntad popular depende la
viabilidad de sus proyectos, porque todo acto que lastima los derechos políticos,
que pretende afectar de manera negativa el proceso electoral o los resultados de
17

la jornada electoral genera inestabilidad y tensiones, y sobre todo lastima la
credibilidad que precisa toda oferta política para ser gobierno.
Las condiciones de la competencia política en términos jurídicos e institucionales
son claras, todos los partidos políticos han aceptado, y reciben financiamiento
público en acuerdo a las leyes que por sí mismos aprobaron.
A la par, las instituciones electorales garantizan la organización del proceso y la
certeza en los resultados electorales, y cada partido está en libertad de ofertar a
los ciudadanos su visión, proyecto y principios de país y de gobierno.
Sin embargo, y más allá de que todos los participantes comparten normas que
obligan a desarrollar una acción política fundada en la transparencia y la civilidad,
es preciso asentar que están presentes otra serie de circunstancias en el proceso
electoral que deben ser consideradas con atención por los ciudadanos y en
especial por quienes tenemos responsabilidades en alguno de los poderes
públicos y ordenes de gobierno de nuestro país.
En principio, la circunstancia de una alta competencia política obliga a todos los
involucrados de manera directa o indirecta en el proceso electoral a guardar el
más estricto apego a las normas para evitar tensiones, conflictos o turbulencias
derivadas de acciones que podrían comprometer la equidad de la contienda o en
su caso el ejercicio de los derechos políticos.
Todos tenemos una responsabilidad con el desarrollo del proceso electoral, todos
tenemos algo que aportar a la democracia en México y todos debemos asumirnos
como constituyentes y a la vez como instituyentes de un Estado de derecho y
democrático donde la igualdad de las diferencias y la equidad son posibles.
Al mismo tiempo, debemos asumir una postura que convoque al diálogo, a la
reflexión, al debate de ideas y a la generación de propuestas por parte de los
actores políticos, porque de este conjunto de factores depende la participación
ciudadana, el interés por los asuntos públicos y que las personas asistan a las
urnas.
La exigencia de un debate político fundado en el respeto, la altura de miras y en
definiciones sobre lo que cada actor aportará a la modernidad política, jurídica e
institucional del país, dependen de todos; y al mismo nuestro interés y
participación en las cosas públicas son centrales para evitar el abstencionismo
electoral, el desinterés por la política, y el alejamiento del debate político.
México es y puede ser una sociedad sufragante y deliberativa, y debemos lograr
que la democracia alcance cada uno de los espacios de la vida social. Ante las
elecciones, es preciso recuperar el poder perfeccionador de la política y
trascender las percepciones negativas sobre diferentes actores de la vida pública
que diversos estudios nacionales e internacionales han advertido.
Las condiciones y circunstancias de los procesos electorales las construimos
todos, debemos asumir que la opinión pública es un factor real en el desarrollo de
18

la contienda, que lo que aprobamos o desaprobamos es conocido por los partidos
políticos, y que podemos en verdad exigir más de todas las personas que están en
la vida política del país.
Las condiciones también las ponemos los ciudadanos, que tenemos el deber y la
obligación de exigir legalidad, imparcialidad y equidad, que tenemos la
responsabilidad de procurar el desarrollo armónico de las elecciones, y que
tenemos que actuar cuando una persona o un colectivo atentan contra los
derechos políticos solicitando la intervención de las autoridades.
En particular, como funcionarios públicos tenemos la responsabilidad de velar por
el uso correcto de los recursos que son de todos, debemos denunciar a quienes
pretender condicionar o coaccionar el voto ciudadano a cambio de los bienes y
servicios que las instituciones del Estado entregan a la población. Es nuestro
deber como hombres y mujeres libres cuidar el mayor patrimonio que como
generación habremos de legar a nuestros hijos y este es la democracia.
Es una cuestión de leyes, sin duda, empero también lo es de principios, de
convicción y de ética de responsabilidad social. En evidencia, utilizar los recursos
públicos para condicionar la voluntad de los ciudadanos en las urnas es un delito,
empero, lo central radica en el daño que se impone a una forma de gobierno que
brinda la posibilidad de elegir en libertad un proyecto de vida.
El Código Penal señala una serie de conductas contra la libertad del sufragio, la
certeza de los resultados y la igualdad de los contendientes que son delitos, y que
pueden cometerlos funcionarios partidistas, candidatos, personas sin calidad
específica, ministros de culto religioso, servidores públicos, funcionarios
electorales, jefes de campaña y diputados y senadores electos que no se
presentan a tomar su cargo.
Sin embargo, una ciudadanía vigilante y participativa es la condición sustantiva de
toda competencia política, dicho de otra manera antes de ser funcionario público,
jefe de campaña o funcionario electoral se es ciudadano, y los ciudadanos no
conculcan la libertad. Los ciudadanos no venden su voto, y los ciudadanos no
lastiman la primera esencia de una democracia que es el derecho a elegir.
Los funcionarios públicos no pueden obligar a sus subordinados, de manera
expresa y haciendo uso de su autoridad o jerarquía a emitir sus votos a favor de
un candidato o partido, y tampoco pueden condicionar la prestación de un servicio
público, el cumplimiento de los programas sociales o realizar obras públicas en el
ámbito de su competencia, a cambio de que el ciudadano emita el sufragio en
favor de un candidato o partido.
Todo esto lo sanciona la ley, sin embargo la ley para cumplirse también precisa de
ciudadanos, de hombres y mujeres que desde su voluntad estén dispuestos a
defender su propia investidura, y a desafiar las órdenes carentes de ética y
principios. La democracia y la legalidad la construimos todos.
19

Los funcionarios públicos deben mantener plena imparcialidad y apego a la norma,
porque a la vez que tenemos derechos políticos también debemos sujetarnos a lo
previsto por la ley en el desempeño de nuestras funciones evitando en todo
momento utilizar el cargo y los bienes y recursos que están bajo nuestra
responsabilidad con fines electorales.
Si se contribuye a hacer más transparente el uso de los recursos públicos, para
garantizar la legalidad de la gestión pública, la equidad en la competencia, y la
legitimidad de los resultados electorales, porque todo ello contribuye a la
gobernabilidad democrática en nuestro país.
Sin duda, con el apoyo de los ciudadanos, de los partidos políticos y de los
funcionarios públicos podremos avanzar en un proceso que se defina por la
legalidad y la legitimidad en un ambiente de estabilidad política y paz social.
Sólo en condiciones de legalidad, legitimidad y gobernabilidad podremos construir
una auténtica cooperación republicana, una vida democrática fundada en el
diálogo, y una pluralidad política que se defina en elecciones libres.
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BIBLIOGRAFÍA
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