Capítulo II. Marco referencial - Universidad de Oriente

II.1.MARCO NORMATIVO.
CAPITULO II
MARCO REFERENCIAL.
Comprende disposiciones legales y técnicas a que están sujetas las alcaldías
objeto de estudio de las cuales se detallan a continuación.
II.1.1.Normativa Legal.
II.1.1.1CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA.
Art. 203. Los Municipios serán autónomos en lo económico, en lo técnico y en lo
administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que sentará los principios
generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus facultades
autónomas.
Los Municipios estarán obligados a colaborar con otras instituciones públicas en
los planes de desarrollo nacional o regional.
II.1.1.2. CODIGO DE COMERCIO
Art. 678. Romano primero manifiesta: Solo podrán emitir bonos:
I. El Estado y el municipio;
Art. 204. La autonomía del Municipio comprende:
1º Crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas para la
realización de obras determinadas dentro de los límites que una ley general
establezca.
Aprobadas las tasas o contribuciones por el Concejo Municipal se mandará
Publicar el acuerdo respectivo en el Diario Oficial, y transcurridos que sean
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Ocho días después de su publicación, será obligatorio su cumplimiento;
2º. Decretar su Presupuesto de Ingresos y Egresos;
3º. Gestionar libremente en las materias de su competencia;
4º. Nombrar y remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias;
5º. Decretar las ordenanzas y reglamentos locales;
6º. Elaborar sus tarifas de impuestos y las reformas a las mismas, para
proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa.
II.1.1.3.CÓDIGO MUNICIPAL.
Art. 3.La autonomía del Municipio se extiende a los siguientes numerales:
1. “La creación, modificación y supresión de tasas por servicios y
contribuciones públicas, para la realización de obras determinadas dentro
de los límites que una ley general establezca;
2. El Decreto de su presupuesto de ingresos y egresos;
3. El decreto de ordenanzas y reglamentos locales; y
6. La elaboración de sus tarifas de impuestos y reformas a las mismas para
proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa.
Art. 30. Nos indica que entre las facultades del Concejo se identifica como las más
importantes en materia financiera el numeral:
7. Elaborar y aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Municipio;
II.1.1.4.LEY REGULADORA DE ENDEUDAMIENTO MUNICIPAL.
Art. 1. La presente Ley tiene por objeto establecer los requisitos que deben
satisfacerse para la contratación, registro y control de las obligaciones
financieras que constituyen la deuda pública municipal.
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Para los efectos de esta Ley se entenderá como deuda pública municipal todos
aquellos créditos cuyos vencimientos sean mayores de un año y como deuda
de corto plazo, aquellas cuyo vencimiento sea menor o igual a un año.
Art. 5. El límite de endeudamiento público municipal estará determinado por la
siguiente relación: saldo deuda pública municipal sobre ingresos operacionales
del ejercicio fiscal anterior, no podrá ser superior al 1.7 veces.
II.1.1.5.LEY DE ISDEM.
Art. 4. Para cumplir con sus fines, el Instituto desarrollará las funciones y
atribuciones siguientes:
1. Asistencia Financiera
2. Recibir en pago por su valor nominal, los bonos no vencidos emitidos por el
Instituto y que efectúen las Municipalidades para la cancelación o abono de las
deudas contraídas con éste;
II.1.1.6.REGLAMENTO DE LA LEY DE ISDEM.
Art. 8.- Las cuotas recuperadas, el Instituto las distribuirá y destinará en la
siguiente forma:
Cuando los créditos fueren financiados con Fondos Externos, las cuotas se
utilizaran para el pago de capital e intereses a la fuente de financiamiento y la tasa
de intermediación de los intereses, se utilizará para gastos de funcionamiento. El
Instituto deberá administrar los fondos en cuentas separadas por fuente de
financiamiento a fin de garantizar el pago de las cuotas correspondientes.
II.2. MARCO HISTÓRICO.
Debido al poco interés mostrado por entidades académicas en la temática tratada,
en El Salvador, no existe ningún tipo de estudios relacionados a este tema ya que
el 100% de las Alcaldías depende mucho de la asignación del Fondo Para el
Desarrollo Económico y Social de las Municipalidades.
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II.3. MARCO TEÓRICO.
II.3.1. Nuevos Mecanismos de Financiamiento.
La elaboración y ejecución de la agenda de desarrollo local, requiere de fuentes
de financiamiento, que permitan asegurar el cumplimiento de los objetivos
propuestos en la agenda de desarrollo. Sin fuentes de financiamiento, sería
imposible iniciar y avanzar en el proceso de desarrollo socioeconómico de nuestro
municipio, entre éstas fuentes potenciales tenemos:
II.3.1.1.La Tributación Municipal. 7
Es la base en la cual se sostienen las finanzas municipales y su autonomía. Los
municipios han desarrollado un modelo propio, sustentado principalmente en
autofinanciamiento por medio de su recaudación, con resultados alentadores y
como ejemplo que ha despertado el interés de los expertos en materia de
descentralización fiscal.
Este modelo es diferente al desarrollado en muchos países de América Latina,
donde se les asigna a los municipios un papel más pasivo al ser meramente
ejecutores del gasto público.
Si bien ha demostrado sus bondades y ventajas, tiene muchos enemigos y
detractores, no ha podido tener una mayor incidencia por diferentes motivos,
destacando:
• La recesión económica que vive el país.
• Falta de medidas coercitivas, que permitan a las municipalidades hacer que
los contribuyentes cumplan en tiempo y forma con sus obligaciones, se han
bloqueado una serie de iniciativas para formar inspectores municipales.
• Falta de cultura tributaria.
7 library.fes.de/fulltext/bueros/.../00259011.htm
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• Falta de una política permanente de divulgación de los logros sociales
obtenidos por la municipalidad producto de las recaudaciones.
• Altos costos políticos de la recaudación.
La recaudación puede mejorarse a través de la implementación de algunos
mecanismos como:
• Descentralización de la recaudación de algunos impuestos y tasas hacia los
auxiliares de alcaldes y/o delegaciones de distrito (en comarcas que tengan
las condiciones o grupos de comarcas territorialmente afines), para
aumentar el universo de contribuyentes, mejorar la recaudación, mejorar la
participación ciudadana y la prestación de servicios.
• Aumentar el número de colectores en los municipios, cuyo universo de
contribuyentes así lo requiera.
• Fomentar la participación ciudadana a través de la formación de los comités
de desarrollo comunitarios.
• Impulsando el desarrollo económico y social de las comunidades y barrios.
• Apoyando a los productores e inversionistas del municipio, por medio de
diferentes mecanismos.
Esta es una fuente de financiamiento de mucha importancia para el financiamiento
del desarrollo local que debe ser aprovechada por las autoridades locales
diseñando estrategias audaces de recaudación municipal.
II.3.1.2.Transferencias del Gobierno Central.
La tributación municipal es y debe continuar siendo la principal fuente de
financiamiento de las municipalidades. Sin embargo, de acuerdo a la Constitución
de la República, el estado debe transferir anualmente a las municipalidades un
porcentaje del presupuesto general de la república con los objetivos siguientes:
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• Contribuir a la creación de un equilibrio en el desarrollo socioeconómico en
las municipalidades más pobres y las desfavorecidas con el sistema de
tributación y de gastos a nivel nacional y municipal.
• Deben servir para fomentar la eficiencia en la política de gastos del
gobierno y en el mejoramiento en la prestación de los servicios básicos a la
población.
• Deben fomentar la participación ciudadana en la ejecución de los proyectos
y en la prestación de los servicios.
Las transferencias son necesarias y están contempladas en la Constitución de la
República, dependiendo de la forma en que se administren pueden también tener
efectos negativos en los municipios creando dependencia económica y atentando
contra la autonomía municipal en la medida que los fondos transferidos por el
gobierno central a las municipalidades, sean distribuidos de forma discrecional o
destinados a fines específicos.
De aquí se deriva la necesidad de definir criterios claros y objetivos de la
distribución de las transferencias, para evitar problemas posteriores, tales como la
desmotivación de las municipalidades por la recaudación de tributos y la
disminución de la participación ciudadana en la gestión municipal.
II.3.1.3.El Crédito.
Todos los municipios son sujetos de crédito según lo establecido en la Ley de
Municipios vigente: sin embargo, en la práctica municipal muy pocos hacen uso
del crédito como fuente aprovechable de financiamiento, para prestar, mejorar y
ampliar la prestación de los servicios municipales.
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II.3.1.4. La Cooperación Internacional.
Incluye las donaciones de gobiernos amigos del municipio, la colaboración de
ciudades hermanas, y el apoyo brindado al municipio por ONG’s internacionales.
La cooperación internacional está orientada a los objetivos de los organismos
donantes y a las prioridades de los beneficiarios directos, quienes en un marco de
coordinación y acuerdo mutuo ejecutan actividades de interés común entre ambas
partes. Pero al no existir una estrategia de desarrollo clara y precisa en las
municipalidades nicaragüenses, con grupos metas y proyectos bien definidos, los
aportes provenientes de la cooperación internacional, no son bien aprovechados,
se hace más difícil y costosa la consecución de cooperación y los organismos
donantes, pierden interés, por esta causa. Sin embargo, si se presenta a los
organismos internacionales un programa de desarrollo consensuado, que recoja
las prioridades del municipio y una mejor organización de los beneficiarios, se
haría más atractiva y efectiva la cooperación.
II.3.1.5.Organismos no Gubernamentales Locales.
Que brindan apoyo a la comunidad en diferentes aspectos tales como; fomento de
los niveles de organización de la población, asesoría técnica y capacitación, y
financiamiento para la ejecución de proyectos.
Los organismos no gubernamentales nacionales han venido a llenar en parte el
vacío dejado por la reducción del aparato estatal, en la medida que fomentan el
desarrollo socioeconómico de las diferentes comunidades y barrios urbanos, dada
el nivel de especialización de cada uno de los ONG’s no pueden por sí solos dar
un apoyo integral y resolver toda la problemática de su entorno. Se hace necesario
mejorar la coordinación entre ellos estrechando la colaboración y distribuyendo su
apoyo por sectores poblacionales de acuerdo a la especialidad del trabajo de cada
uno de ellos, solamente a través de una coordinación entre los diferentes agentes
de desarrollo en el territorio, se puede mejorar la efectividad de las actividades
desarrolladas.
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II.3.1.6.Los Programas de Gobierno.
Programas del gobierno central de impulso al desarrollo de la infraestructura social
y productiva del municipio, a través de programas como: Comunidad Solidarias
Rurales.
El estado como facilitador, necesita del apoyo de las organizaciones con presencia
en el territorio para la implementación de sus programas. Para mejorar el
desempeño de su función administrativa debe de descentralizar algunas
competencias y transferirlas a las municipalidades, fomentar la democracia y la
participación ciudadana a diferentes niveles, en las regiones, departamentos,
municipios y comarcas.
II.3.1.7. Asociaciones de Productores.
Que lo hacen a través del mejoramiento de su infraestructura productiva,
realización de inversiones para aumentar su capacidad productiva y crear nuevas
fuentes de empleo, así como el intercambio de experiencias, para incentivar la
instalación de nuevas empresas de nuevos inversionistas.
La mayoría de los productores no son competitivos, debido al atraso tecnológico y
el poco acceso al crédito que no les permite modernizar y renovar sus empresas,
se necesita de un esfuerzo conjunto de todos los organismos e instituciones
representadas en el municipio, para apoyar integralmente a los productores y
ayudarlos a:
• Elevar sus niveles de organización.
• Definición de sus políticas y estrategias de desarrollo.
• Apoyo tecnológico y modernización de sus procesos productivos, para
poder ser competitivos
• Capacitación y asistencia técnica, apoyo en la elaboración, ejecución,
evaluación y control de proyectos.
• Hacer accesible el crédito a los productores.
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• Identificación de mercados potenciales.
El sistema financiero, aportes de la banca comercial.
Lo hace concediendo créditos a los productores que llenen los requisitos exigidos.
En El Salvador se ha pasado de un sistema de financiamiento liberal en la década
de los 80 a un sistema conservador en el otorgamiento de los créditos, lo que ha
favorecido solo a los grandes productores y al sector comercio.
Trabajar con pequeños y medianos productores y con los gobiernos municipales
puede ser una actividad rentable para la banca comercial, éstos deberían de
adecuar y flexibilizar sus políticas crediticias de acuerdo a la demanda.
II.3.1.8.El Crédito no Convencional.
Los productores pueden tener acceso al crédito se flexibilizan las políticas
crediticias y se desarrollan sistemas de créditos alternativos no convencionales,
que en las circunstancias pueden jugar un papel muy importante en el desarrollo
local y en la democratización del crédito.
Los aportes de estas fuentes potenciales de financiamiento, son la garantía para la
ejecución de la agenda de desarrollo municipal y mantener su continuidad a nivel
municipal. Sin embargo, su apoyo a la ejecución de la agenda de desarrollo debe
ser lograda a través de un amplio programa de gestión, el cuál puede ser
implementado por el gobierno local en coordinación con el comité de desarrollo
municipal.
La ejecución de una agenda de desarrollo local, debe hacerse más efectivo, a
través de mecanismos de control y seguimiento, que nos permitan hacer realidad
los diferentes objetivos, metas, programas y proyectos planificados y ejecutados,
estos mecanismos nos permitirán medir el impacto y el nivel de cumplimiento de
los objetivos alcanzados o no en los plazos estipulados.
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Por medio de este mecanismo, podemos adecuar nuestros objetivos, a las nuevas
circunstancias que siempre van apareciendo en un país tan inestable como el
nuestro.
Solamente el control y seguimiento del plan nos aportará las bases objetivas, para
informarnos si hemos avanzado en el proceso de desarrollo socioeconómico de
nuestro municipio, si hemos retrocedido o nos hemos estancado.
Existen muchos mecanismos para garantizar la implementación, seguimiento y
control de la agenda de desarrollo municipal, entre los cuales destacan:
II.3.1.9.Presupuesto Municipal.
El presupuesto municipal es la herramienta que han tenido las municipalidades
para planificar históricamente sus principales actividades, este es un ejercicio
anual, que tiene que aprovecharse para hacer operativo el plan de desarrollo
municipal.
Dentro del presupuesto municipal están contempladas inversiones en
infraestructura social y productiva, como son construcción, reparación y
mantenimiento de calles, caminos, alumbrado, agua potable, aguas servidas, así
como los presupuestos para la prestación de servicios municipales.
El presupuesto municipal debe de estar estrechamente relacionado con las
actividades priorizadas dentro del plan de desarrollo municipal y tiene que ser
elaborado de forma participativa y discutido en cabildos municipales.
Este instrumento es de carácter obligatorio para todas las municipalidades del país
y se ha mejorado al tener una participación ciudadana más representativa y
ordenada, al tener una vinculación directa con el plan de desarrollo se convierte en
un instrumento del mismo.
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Por medio de la inversión municipal se ha invertido una gran cantidad de recursos
en infraestructura, especialmente en caminos de penetración, vitales para lograr el
desarrollo de los sectores rurales.
II.3.1.10.Plan de Inversión Pública.
Así como se elabora el presupuesto municipal, se debe realizar un esfuerzo para
operativizar las inversiones de las diferentes instituciones y programas del
gobierno central por medio de un plan de inversión pública anual.
Esto se ha logrado parcialmente por las limitantes, presupuestarias de los
Ministerios y su centralismo, no obstante estos están tomando como referencia el
plan de desarrollo, ya que ellos participaron de forma activa en la elaboración del
mismo.
En el presupuesto se asignan las partidas del plan de inversión, por medio de los
cuales se pueden crear condiciones que permitan agilizar acciones de la agenda
de desarrollo económico local, a través de una cartera de proyectos de inversión
que esté en función de las actividades priorizadas en ese plan. El procedimiento
podría ser el siguiente:
II.3.1.11.Elaboración del Plan de Inversión.
El plan de inversiones se realiza anualmente. Para estructurarlo se deben
identificar los proyectos a través de los cuales se van a alcanzar los objetivos
propuestos en la agenda o plan de desarrollo municipal.
La lógica del plan de inversiones consiste en tratar de formar una red de proyectos
que puedan complementarse y potenciarse con los aportes de los deferentes
sectores.
II.3.1.12.Financiamiento del Plan de Inversión.
El financiamiento del plan de inversión, es otro aspecto que es necesario definir
con detalles precisos, para ello existen tres fuentes:
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El presupuesto municipal; es decir, el financiamiento vía recursos
municipales
Financiamiento con aportes del gobierno central.
El financiamiento externo. Donaciones o créditos revolventes, que
corresponden a fondos pertenecientes a otras fuentes de tipo privado,
nacional y/o internacional.
En muchos municipios las decisiones de inversión dependen, en lo fundamental,
de lo que defina el nivel central en materia de criterios de asignación y priorización
de sectores, de tipo y características técnicas de los proyectos, dado que son
implementadas por el nivel central.
Para que el plan de inversiones no sea definido en su totalidad por el nivel central,
es necesario tener presente dos factores.
Por una parte, articular el plan de inversión con los planes, políticas y proyectos
regionales y nacionales de desarrollo y por otra, con el plan de desarrollo
municipal.
La complejidad del sistema impone la necesidad de elaborar una estrategia de
gestión de financiamiento, para lo cual es imprescindible que el gobierno municipal
establezca relaciones que le garanticen una gestión directa y efectiva
En relación a los criterios de inversión municipal, es importante que no
condicionen sus recursos propios a la inversión financiada centralmente, sino que
defina sus prioridades de acuerdo al plan de desarrollo económico local. No
siempre los criterios de asignación de recursos del nivel central responden a los
objetivos e intereses del municipio.
Dado lo limitado de los fondos municipales destinados a inversión, en general, es
conveniente ejecutar proyectos del mayor impacto y rentabilidad económica social
posible, más que diluir los fondos en muchos proyectos de poca significación.
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II.3.1.13.Sistema de Indicadores Municipales.
Este es un sistema de perspectiva, necesario para elaborar y actualizar los planes
de desarrollo y medir impactos, hasta la fecha cada institución maneja sus datos
un tanto aislados.
No se ha logrado desarrollar como un sistema porque las autoridades todavía no
sienten la necesidad de evaluar el impacto de las acciones y están más
preocupados por ejecutar acciones.
II.3.1.14.Política de Incentivos Municipales.
Las leyes facultan a los gobiernos municipales, para el cobro de tasas por
servicios, así como el cobro de impuestos municipales, entre los que destacan,
matrículas a empresas productivas y de servicios; impuesto sobre ventas de
bienes y servicios; impuesto territorial sobre las propiedades, rodamiento de
vehículos, permisos de construcción, permisos para transporte de ganado.
Los ingresos de las municipalidades provienen en más del 70% de estos ingresos
tributarios, permitiéndole a las municipalidades utilizarlos como un instrumento de
incentivo y promoción hacia algunas actividades estratégicas.
II.3.2. Impuestos Municipales.
Son los tributos que el Municipio exige a quienes por los bienes que poseen o por
los actos que realizan, denotan tener capacidad de contribuir económicamente con
la Comuna. Lo característico de los impuestos es que por el pago de ellos no se
recibe un beneficio directo o inmediato, si no que se contribuye económicamente
con el Municipio para que tenga los fondos suficientes para cumplir con sus fines.
II.3.3. Tasas Municipales
Son los tributos que se pagan al Municipio por la prestación de servicios, como la
inscripción de partidas de nacimiento, el alumbrado público o la recolección de
basura.
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II.3.4. Operaciones Administrativas como requerimiento establecido por el
Ente Contralor del Estado.
El organismo del Estado ante el cual la Alcaldía Municipal rinde cuentas de la
forma como dispone de sus bienes y realiza sus gastos es la Corte de Cuentas de
la República.
El control a posteriori que realiza la Corte de Cuentas consiste en la verificación de
que los gastos que realizó la Alcaldía estaban previstos en su presupuesto y
fueron realizados conforme lo establecen las leyes que como el Código Municipal
y la Ley de la Corte de Cuentas de la República contienen disposiciones al
respecto.
La Corte de Cuentas con esta verificación posterior constata si los fondos
municipales fueron utilizados legales, transparentes y diligentemente tal como lo
establece el Art. 195 de la Constitución de la República de El Salvador y el Art.
105 del Código Municipal 8
II.3.5. Controles Internos
La definición de control interno se entiende como el proceso que ejecuta la
Municipalidad con el fin de evaluar operaciones especificas con seguridad
razonable en tres principales categorías: Efectividad y eficiencia operacional,
confiabilidad de la información financiera y cumplimiento de políticas, leyes y
normas.
El control interno 9 posee cinco componentes que pueden ser implementados en
todas las compañías de acuerdo a las características administrativas,
operacionales y de tamaño; los componentes son: un ambiente de control, una
8 Ley de la Corte de Cuentas de la República. P 43
9 Estupinian, Rodrigo, Evaluación del Control Interno: Enfoque COSO, p. 320
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valoración de riesgos, las actividades de control (políticas y procedimientos),
información y comunicación y finalmente el monitoreo o supervisión.
La implementación del control interno implica que cada uno de sus componentes
estén aplicados a cada categoría esencial de la empresa convirtiéndose en un
proceso integrado y dinámico permanentemente, como paso previo cada entidad
debe establecer los objetivos, políticas y estrategias relacionadas entre sí con el
fin de garantizar el desarrollo organizacional y el cumplimiento de las metas
corporativas; aunque el sistema de control interno debe ser intrínseco a la
administración de la entidad y busca que esta sea más flexible y competitiva en el
mercado se producen ciertas limitaciones inherentes que impiden que el sistema
como tal sea 100% confiable y donde cabe un pequeño porcentaje de
incertidumbre, por esta razón sea hace necesario un estudio adecuado de los
riesgos internos y externos con el fin de que el control provea una seguridad
razonable para la categoría a la cual fue diseñado, estos riesgos pueden ser
atribuidos a fallas humanas como la toma de decisiones erróneas, simples
equivocaciones o confabulaciones de varias personas, es por ello que es muy
importante la contratación de personal con gran capacidad profesional, integridad
y valores éticos así como la correcta asignación de responsabilidades bien
delimitadas donde se interrelacionan unas con otras con el fin de que no se rompa
la cadena de control fortaleciendo el ambiente de aplicación del mismo, cada
persona es un eslabón que garantiza hasta cierto punto la eficiencia y efectividad
de la cadena, cabe destacar que la responsabilidad principal en la aplicación del
control interno en la organización debe estar siempre en cabeza de la
administración o alta gerencia con el fin de que exista un compromiso real a todos
los niveles de la empresa, siendo función del departamento de auditoria interna o
quien haga sus veces, la adecuada evaluación o supervisión independiente del
sistema con el fin de garantizar la actualización, eficiencia y existencia a través del
tiempo, estas evaluaciones pueden ser continuas o puntuales sin tener una
frecuencia predeterminada o fija, así mismo es conveniente mantener una correcta
documentación con el fin de analizar los alcances de la evaluación, niveles de
autorización, indicadores de desempeño e impactos de las deficiencias
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encontradas, estos análisis deben detectar en un momento oportuno como los
cambios internos o externos del contexto empresarial pueden afectar el desarrollo
o aplicación de las políticas en función de la consecución de los objetivos para su
correcta evaluación.
La comprensión del control interno puede así ayudar a cualquier entidad pública o
privada a obtener logros significativos en su desempeño con eficiencia, eficacia y
economía, indicadores indispensables para el análisis, toma de decisiones y
cumplimiento de metas.
En Colombia se ha institucionalizado la aplicación del control interno en las
entidades y organismos del Estado mediante la ley 87 de 1993, esta ley establece
los objetivos que busca la administración se cumplan en aras del bienestar común
buscando una adecuada gestión y control ciudadano conforme a las
características estudiadas y analizadas en el informe COSO 10 para su adecuado
diseño, interpretación, implementación y evaluación; ley de gran trascendencia
para el cumplimiento de objetivos públicos en el desarrollo de las actividades
propias de cada entidad, así como también facilita el accionar de los organismos
de control del estado como la contraloría general de la nación en sus procesos de
evaluación, recientemente la Contaduría General de la Nación en la resolución
196 de julio 23/01 se pronuncio sobre el diseño y operación del control interno
para las entidades públicas especificando que este debe garantizar la supervisión
permanente y continua de los procesos y operaciones esta resolución modifica la
No 373 de 1999 y es el resultado de un estudio adelantado por la entidad que
demuestra como los sistemas de control interno siguen siendo débiles en el sector
publico.
El consejo técnico de la contaduría pública en su pronunciamiento No. 7 sobre
Revisoría Fiscal también adopta el nuevo concepto y modelo del control interno,
ayudando de esta forma a su divulgación y aplicación, conceptos que como fuente
de información ayudan a complementar el trabajo del auditor y el revisor fiscal en
10 COSO significa Committee Of Sponsoring Organizations Of The Treadway Commission
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el cumplimiento de las expectativas de un asesoramiento empresarial oportuno y
preventivo que son indispensables para las compañías, mas hoy en día debido a
las condiciones cambiantes del mercado a las cuales se pueden ver enfrentadas.
Aunque la tecnología y la información representan un gran factor para el desarrollo
empresarial existen muchas compañías en las cuales estos nuevos enfoques de
control y administración son desconocidos totalmente, ya sea por motivos de
cultura gerencial y contable o por falta de formación técnica profesional de sus
dueños o administradores lo que deja al país rezagado frente a la competitividad
mundial que se exige permanentemente.
Siendo el contador público un gran participe en la administración de las compañías
como asesor o consultor, es este profesional que debe adquirir el compromiso de
propender el desarrollo empresarial con la implementación de nuevos conceptos,
concepto como el de control interno moderno que sería de gran utilidad en la
consecución de objetivos y metas institucionales sobretodo de las pequeñas y
medianas empresas que son las mas urgidas de una adecuada asesoría
operativa, financiera y normativa, categorías que reúne en su estructura
conceptual y aplicativa el control interno.
II.3.6. Emisión de Bonos Municipales
Los Bonos Municipales son instrumentos de deuda respaldados por los ingresos
futuros de un gobierno municipal, utilizados para financiar proyectos de inversión.
Son un poco más riesgosos que los del Gobierno Estatal porque es posible que el
gobierno municipal se atrase en sus compromisos en casos puntuales, por
ejemplo si una catástrofe afectase su normal desempeño.
Los bonos municipales ofrecen niveles de rentabilidad y seguridad atractivos para
los inversionistas, permitiendo a los gobiernos locales autofinanciarse.
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¿Qué son los Bonos Municipales? Acudimos a la Teoría Financiera. Se trata de
instrumentos de deuda respaldados por los ingresos futuros de un gobierno
municipal, utilizados para financiar proyectos de inversión.
¿Para qué emitir Bonos Municipales? La clave es Estrategia Empresarial. Para
aprovechar la predictibilidad de los flujos de caja de ingresos municipales,
canalizando los recursos hacia proyectos factibles, útiles y adecuadamente
priorizados.
¿Por qué emitir Bonos Municipales? La respuesta reside en la Estrategia
Financiera. Los bonos municipales ofrecen niveles de rentabilidad y seguridad
atractivos para los inversionistas, permitiendo a los gobiernos locales
autofinanciarse.
¿Cómo emitir Bonos Municipales? Debe examinarse el Marco Regulatorio y de
Mercado. Puesto que se trata de la primera emisión nacional, esta es la fase más
crítica de todo el proceso. Afortunadamente, se cuenta con la experiencia de
muchos países que han tenido emisiones exitosas en el pasado.
¿Quién o quienes deben participar en el proceso? La noción central es el Mercado
de Capitales. El procedimiento concreto de emisión debe contar con el apoyo de
instituciones especializadas y expertos en la materia. La información debe
distribuirse y fluir lo más transparentemente posible.
Los Municipios, y la comunidad en general, deben tomar conciencia de la
importancia de desarrollar nuevas fuentes de financiamiento que permitan la
ejecución de proyectos rentables.
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Las Municipalidades no deberían estar esperanzadas en que las transferencias del
gobierno central o el incremento de los tributos municipales les permitirán
sustentar sus gastos e inversiones.
Considero que la importancia de los Bonos Municipales no solo debe ser medida
por su aporte como un mero medio de financiamiento, sino también por la
oportunidad que significa el manejo autónomo de los ingresos municipales y
porque constituyen un mecanismo que contribuye a la redistribución del ingreso y
que promueve un uso más eficiente de los recursos disponibles en el mercado de
capitales.
II.3.7. Subvención como Respaldo en los Financiamientos.
De manera muy escueta interesa exponer aquí, cuales son las ideas básicas
sobre las que se sustenta esta investigación.
a) En primer lugar hay que establecer que el financiamiento del Estado y lo que
este hace con los recursos públicos es una cuestión que debe interesar a toda la
sociedad salvadoreña, es decir que es una cuestión de Estado Nación,
entendiendo por este a todas las personas y entidades que conforman la gran
comunidad que desarrolla su existencia dentro de los limites territoriales de El
Salvador. Los fondos públicos tienen esta condición precisamente porque son
aportados en mayor o menor medida por toda la sociedad y su destino debe
orientarse a optimizar el bienestar social.
b) El Estado Nación salvadoreño es administrado por un aparato político
administrativo que no es otra cosa que el aparato organizativo Estado de El
Salvador, el cual tiene por misión servir a toda la sociedad. Este financia su labor
principalmente mediante impuestos, que son devueltos a la ciudadanía mediante
políticas que regulan la vida pública, servicios y proyectos.
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c) El aparato del Estado salvadoreño tiene dos instancias de gobierno, una
nacional y otra municipal.
Ambas son representativas de la sociedad salvadoreña en distintas áreas
jurisdiccionales y con distintas competencias, pero con una misma misión
institucional. Por lo tanto, los fondos públicos no pertenecen en el sentido de
propiedad privada a ninguna de las dos instancias de gobierno, sino que
pertenecen a la ciudadanía como colectividad y son administrados en dos niveles
de gobierno que deben optimizarlos y rendir cuentas por su buen uso.
d) Como se desarrolla más adelante en este trabajo, los fondos públicos han sido
recaudados y manejados tradicionalmente principalmente por el gobierno nacional.
Esto no debe ser así necesariamente, sino que es una decisión política que tiene
relación con el modelo de Estado que maneja cada sociedad.
La sociedad de los países nórdicos por ejemplo, ha evolucionado con un modelo
de mayor descentralización fiscal, de manera que las municipalidades recaudan y
gastan aproximadamente el 50% de los ingresos públicos, contándose al mismo
tiempo entre los 10 países con mayor Índice de Desarrollo Humano del planeta. La
sociedad salvadoreña, por el contrario, ha implementado tradicionalmente un
modelo sumamente centralizado de recaudación y de gasto público.
e) Para compensar a las municipalidades por sus relativamente reducidas
posibilidades de recaudación y gasto; y por razones de equidad territorial, la
mayoría de las sociedades modernas, han implementado desde hace muchos
años, sistemas de redistribución de los ingresos públicos, mediante los cuales los
gobiernos nacionales transfieren a los gobiernos subnacionales (estados,
departamentos y municipalidades) una parte de su recaudación. Cabe señalar que
no es casual que las sociedades que implementan trasferencias
intergubernamentales, cuentan por lo general con menos disparidades territoriales
que las que no lo hacen.
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f) Adicionalmente, hay que señalar que durante los últimos años, se han extendido
en el mundo las políticas de descentralización del Estado, las cuales han
implicado una gradual pero considerable transferencia de responsabilidades,
competencias y recursos de las instancias centrales de gobierno a las
subnacionales. En términos generales, esta descentralización se guía por la
aplicación de los siguientes principios:
1. Principio de subsidiariedad, que establece que los servicios públicos deben de
prestarse tan cercana como sea posible de sus beneficiarios.
2. Principio de eficacia, el cual parte de que los servicios y recursos del Estado
deben de prestarse desde las instancias que permitan alcanzar de la mejor
manera posible los objetivos propuestos.
3. Principio de eficiencia, el cual establece que los servicios y los recursos del
Estado deben de Manejarse de manera tal que permita alcanzar los objetivos
propuestos con la menor inversión posible y sin que esto afecte la calidad.
4. Principio de equidad, afirma que los recursos públicos deben de utilizarse de tal
forma que contribuya a que todos los salvadoreños y salvadoreñas gocen de
similares oportunidades y posibilidades de desarrollo humano.
g) Aparte de los mencionados principios, que indudablemente hablan a favor de
una mayor descentralización del estado salvadoreño, gradual pero firme, debe
tomarse en cuenta que el manejo fiscal del país, debe contribuir a concretar las
políticas nacionales, entre las que destaca la de desarrollo local.
Esto implica que el análisis de lo fiscal y en este caso, del FODES, debe de
realizarse tomando en cuenta que este debe apuntar a potenciar las capacidades
endógenas de desarrollo del país en su conjunto y todos sus territorios, lo que
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exige entre otras cosas, potenciar la generación de empleo productivo, el
bienestar social, la sostenibilidad ambiental, y la gobernabilidad democrática.
En la lógica planteada por conceptos vertidos, este trabajo se orientará a analizar
si las trasferencias realizadas a través del FODES cumplen con los principios y los
objetivos de política nacional que han sido expuestos.
Las ideas anteriores orientan el acopio y el análisis de la información. Son
referentes para estudiar las características del FODES, en el propósito de conocer
cómo se están ejecutando los fondos, qué énfasis y direcciones principales se
advierten actualmente, estableciendo sí se están cumpliendo los principios y
objetivos de política nacional contemplados en su creación.
METODOLOGÍA 11
La transferencia del Estado, a través del Órgano Ejecutivo, a las Municipalidades
manteniendo la normativa legal o constitucional para el fortalecimiento de los
instrumentos de financiamiento municipal es un hecho importante, sobre todo si se
toma en cuenta la insuficiencia de ingresos que manifiestan muchos de los
gobiernos locales del país, que operan en un marco bastante centralizado. De tal
manera que la medida representa un avance en la generación de un espacio de
inversión para los gobiernos locales.
Baste mencionar en apoyo de lo anterior, que el aumento en el monto del Fondo
ha ganado representación en la participación de los ingresos corrientes del
Presupuesto General de la Nación: el porcentaje de la transferencia en relación a
los ingresos corrientes del Presupuesto General de la Nación, pasó de un 0.98%
en 1997 a 5.94% en el año 2002.
11 www.comures.org.sv
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A la fecha, cumplido algunos años de vigencia del aumento del Fondo, se ha
podido constatar una cierta sub ejecución presupuestaria, es decir, en ninguno de
los años observados la transferencia alcanza el 6% aunque ha registrado algunas
aproximaciones siendo la más alta 5.94% en el año 2002.
De acuerdo con la Ley, las Municipalidades cuentan con mecanismos de
financiamiento autónomo, en lo que se refiere a las tasas municipales por
servicios, pero para crear y modificar impuestos es necesaria la aprobación
legislativa, sin embargo, en relación con lo anterior las autorizaciones legislativas
han sido muy restringidas.
En ese contexto resulta importante poder hacer una apreciación, esto es, analizar
o establecer algunas pautas acerca del modo en que se están ejecutando las
transferencias del Estado a las municipalidades.
En ese contexto surge el presente proyecto orientado a realizar una apreciación,
esto es, establecer algunas pautas acerca del modo en que se están ejecutando
las transferencias del Estado a las municipalidades. Precisamente ese es el
objetivo del Convenio para la coordinación técnico operativo entre
FUNDAUNGO/FUNDE y COMURES
El objetivo general de dicho convenio es el de “cuantificar detalladamente y
evaluar la inversión FODES sobre el desarrollo económico y social, así como sus
niveles de inversión por sector,” procediendo por medio de una muestra
representativa de los diferentes tipos de municipios (tipología de PROMUDE/GTZ),
así como de la composición política en los asientos municipales al año de 2002.
De manera más específica se señalan como objetivos:
i) Identificar los proyectos que se canalizan hacia la reparación, apertura y
mantenimiento de caminos vecinales y calles urbanas incluyendo obras de
protección.
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ii) Identificar las obras que se canalizan hacia la introducción y/o ampliación de
acueductos, y alcantarillados; introducción y/o ampliación de servicios de energía
eléctrica; introducción y/o ampliación del servicio de agua potable;
iii) Ubicar también la infraestructura de educación, salud y otros; poniendo
atención al monto invertido en cada sector por área urbana y rural, así como los
montos de contrapartida local (si la hubiere);
iv) Número de beneficiario y cantidad de empleo generado de manera directa e
indirecta; incluyendo la participación de la empresa privada;
v) Identificar otros elementos relacionados con el FODES en la calidad de vida de
la ciudadanía, la eficiencia de la gestión pública local y la participación ciudadana.
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