informe anual 2012 sobre seguridad ciudadana

INFORME ANUAL 2012
SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA
MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KODAK 5005 EPP 27 KO
26A 27
26A 27 26A 27 26A 27 26A 27 26A 27 26A 27 26A 27 26A 27 26A 27 26A 27 26A
27

INFORME ANUAL 2012
SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA
MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
1

INFORME ANUAL 2012
SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA
Más allá de los miedos
Primera edición, diciembre 2012
500 ejemplares
© Elaboración del contenido:
Francisco Berninzon
Jorge Levaggi
Nancy Mejía
Diseño y diagramación:
Lupe León
Fotos de portada:
Andina. Agencia peruana de noticias. Servicio fotográfico
Instituto de Defensa Legal
Av. del Parque Norte Nº 829 Urb Córpac, San Isidro, Lima - Perú
Impreso por:
Jesús Bellido Mayoría
Los Zafiros 244, LaVictoria
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2012-15707
Impreso en Perú
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de Open Society Institute (OSI)
2 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

ÍNDICE
Introducción .....................................................................................................................................5
Capítulo 1
Caracterización de la Inseguridad en el perú ........................................................................... 7
1.1 La delincuencia: el principal problema de nuestra región ............................................... 8
1.1.1 La victimización en América Latina ...................................................................... 12
1.1.2 Análisis regional del sentimiento de inseguridad ............................................... 15
1.2 El fenómeno delictivo en el Perú ....................................................................................... 18
1.2.1 La percepción de inseguridad ................................................................................ 19
1.2.2 La incidencia delictiva ............................................................................................. 23
1.2.2.1 Violencia homicida ..................................................................................... 25
1.2.2.2 Delitos .......................................................................................................... 27
1.2.2.3 Faltas ............................................................................................................ 29
1.2.2.4 Victimización .............................................................................................. 31
1.2.3 Otros temas que contribuyen con la inseguridad en el Perú .............................. 32
1.2.3.1 Extorsiones en construcción civil ............................................................. 33
1.2.3.2 Armas de fuego ........................................................................................... 34
1.2.3.3 Los conflictos sociales y el uso de la fuerza ............................................ 40
1.2.3.4 La delincuencia a través de los medios de comunicación..................... 45
1.3 Aclarando el panorama de inseguridad ........................................................................... 51
Capítulo 2
Inseguridad y políticas públicas ............................................................................................... 55
2.1 La visión de la inseguridad por el actual gobierno ......................................................... 58
2.2 El desempeño de las instituciones a cargo de la seguridad ciudadana ....................... 62
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
3

2.2.1 El Mininter y la gestión de la Policía Nacional del Perú....................................... 62
2.2.2 El Congreso de la República ................................................................................... 65
2.2.3 El Sistema de Justicia y la prisión preventiva ....................................................... 68
2.2.4 El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) ............................. 69
2.3 Casos de buenas prácticas .................................................................................................. 71
2.3.1 El Instituto Nacional Penitenciario (INPE) ........................................................... 71
2.3.2 Alcaldes, Juntas Vecinales y Comisarios ............................................................... 73
2.3.2.1 Alcaldes ....................................................................................................... 73
2.3.2.2 Juntas Vecinales .......................................................................................... 76
2.3.2.3 Los Comisarios ........................................................................................... 80
Capítulo 3
Riesgos y recursos preventivos del delito – lima Metropolitana y el Callao ................... 87
3.1 La inseguridad en Lima y el Callao ................................................................................... 87
3.2 Los recursos preventivos del delito en Lima Metropolitana y el Callao ..................... 91
3.2.1 Poblaciones y recursos municipales ...................................................................... 91
3.2.2 Los recursos brindados por la PNP ........................................................................ 96
3.2.3 Policía y Serenazgo ................................................................................................ 100
3.2.4 Los recursos ciudadanos ....................................................................................... 103
3.3 A manera de conclusión .................................................................................................. 105
Bibliografía ................................................................................................................................. 107
4 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

INtRODUCCIóN
Además de continuar con la labor asumida por el Instituto de Defensa Legal
(IDL) de medir periódicamente la situación de inseguridad del país, el “Informe
Anual 2012 sobre Seguridad Ciudadana” pretende llamar la atención sobre
la manera en que nuestras autoridades tienden a tomar iniciativas y actuar
sobre la base de supuestos irreales y sobredimensionados, dejando de lado, en
esa dinámica, la posibilidad de diseñar políticas adecuadas a los problemas y
sus causas en una medida realista. Al mismo tiempo, es pertinente evaluar la
manera en que nuestras autoridades hacen frente a la delincuencia con los escasos
recursos preventivos disponibles en el ámbito de los gobiernos locales.
Uno de nuestros propósitos es contribuir con el diseño e implementación de políticas
públicas sobre seguridad ciudadana adecuadas a dicha problemática en su
real dimensión. En nuestro país hace falta un sistema fiable de fuentes que nos
permita conocer cuál es esa real dimensión. Por el momento, cualquier diagnóstico
sobre la materia debe sustentarse en data dispersa, proveniente de bases de datos
estructuradas y sistematizadas de maneras distintas, señalando resultados distintos
entre ellas. Dichas fuentes no suelen ser las únicas tomadas en cuenta por parte
de los actores encargados de tomar decisiones en la arena pública (el Congreso de
la República y los gobiernos locales, por ejemplo), basándose éstas frecuentemente
en encuestas que muestran la percepción de inseguridad, el nivel de victimización,
el grado de confianza por parte de los ciudadanos hacia las autoridades, además de
aquella información difundida por los medios de comunicación.
En ese sentido es comprensible que las demandas de la población suelan darse
a partir de esa “híper realidad”. Sin embargo, es responsabilidad de las autoridades
atender dichas demandas y traducirlas en políticas públicas eficientes, con
arreglo a la realidad objetiva. De no proceder ellas de esa manera, se podría
tener, por ejemplo, demasiadas personas en las cárceles sin sentencia (generando
un innecesario sobrepoblamiento de ellas), miembros de las fuerzas
armadas en las calles en reemplazo de la policía (trasladando tácticas y estrategias
militares a la ciudad para hacer frente a delincuentes comunes), miembros de los
servicios civiles de Serenazgo con armas no letales (exacerbando innecesariamente
la violencia en las ciudades), entre otras medidas por demás conocidas
por su ineficacia y efecto contraproducente.
También es importante que el enfoque que se tenga de la problemática sea
integral y no se limite a atacar los síntomas y efectos de la violencia y la
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
5

delincuencia. Se debe tener en cuenta el contexto y los elementos del mismo
que constituyen o contribuyen a la fuente del problema.
En ese sentido, es pertinente, por ejemplo, conocer el grado de desigualdad
que existe y su evolución, sobre todo en un contexto de crecimiento económico
sostenido inédito en el Perú, así como decodificar las prioridades que tiene
en la agenda el actual gobierno en el marco de dicho contexto.
Como veremos en el primer capítulo, en líneas generales y a partir de la información
disponible, la incidencia delictiva en nuestro país se ha incrementado
ligeramente durante el año 2011. Al mismo tiempo, los niveles de victimización,
percepción de inseguridad y desconfianza en nuestras autoridades
se mantienen entre los más altos de la región. Paralelamente, en materia de
homicidios se ha revertido la tendencia a la baja de los últimos años, lo que
amerita cierta atención, pese a que el incremento de la tasa haya sido leve.
Comparativamente en la región, el Perú se encuentra posicionado como uno
de los países que cuenta con una situación de inseguridad aún manejable. En
el mismo capítulo haremos referencia también a algunos de los temas con mayor
incidencia en el clima de inseguridad que vivimos en nuestro país.
En el segundo capítulo veremos la posición y nivel de prioridad que ocupa la
inseguridad en la agenda política del actual gobierno. Veremos también cómo
la falta de liderazgo por parte de los actores políticos ha dejado espacio para
las típicas iniciativas populistas de mano dura. En contraste, presentaremos
nuestra apreciación sobre algunas experiencias positivas que ha podido conocer
el área de Seguridad Ciudadana del Instituto de Defensa Legal (IDL-SC) en
materia de gestión de recursos para hacer frente a la inseguridad.
En el tercer capítulo presentaremos información correspondiente a la distribución
de recursos preventivos del delito en Lima Metropolitana y el Callao. Ella
se refiere a los recursos materiales y humanos con los que los distritos cuentan
para hacer frente a la delincuencia común, tanto propios como asignados por
la Policía Nacional del Perú (PNP).
Al igual que en los informes anuales anteriores de IDL-SC, la información
presentada está relacionada principalmente al panorama generado por actos
de delincuencia común, sin abordar los temas vinculados con el crimen
organizado (terrorismo, narcotráfico, entre otros), salvo por algunas breves
y puntuales referencias, dado que por la complejidad de los mismos, su evaluación
ameritaría un estudio especializado e interdisciplinario, y por alejarse
un estudio como tal del objetivo principal de este informe. Asimismo, para la
elaboración del mismo se ha incluido como referencias diversas fuentes, tales
como estadísticas oficiales, publicaciones e investigaciones propias y de otras
instituciones, información periodística, entre otras.
6 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

CApÍtULO 1
CARACtERIzACIóN DE LA INSEGURIDAD EN EL pERú
El Perú es uno de los países con la tasa de
homicidios más baja de la región, la misma
que, desde el año 2009, se ha mantenido en
menos de 10 por cada 100 mil habitantes.
También tiene la segunda tasa más baja de
la región en muertes por consecuencia del
uso de armas de fuego (2,4 por 100 mil
habitantes) 1 .
Sin embargo, nuestro país es uno de los que
tiene la percepción de inseguridad más alta
de la región. Ello se debe, entre otras cosas,
a la alta incidencia de ciertos delitos y faltas
que, aunque en la mayoría de casos no
generan gran daño físico, sí causan un importante
malestar e impacto en las víctimas,
como por ejemplo, el hurto, robo y robo con
arma blanca y de fuego. Otros delitos, a los
que se les debe prestar especial atención,
son la violencia familiar y la violación sexual,
cuyas cifras nos ubican como el peor
país de América del Sur en ese aspecto.
Asimismo, contribuye con la percepción de
inseguridad el nivel de confianza que tenemos
en nuestras autoridades. A través de
diversas encuestas los ciudadanos han manifestado
una considerable desaprobación
respecto de la capacidad de la Policía
Nacional del Perú y del Presidente de la
República para hacerse cargo de la seguridad
ciudadana. Por último, la cobertura
mediática de ciertos casos con un enfoque
sobredimensionado y muchas veces sensacionalista
de la realidad sin duda que genera
un impacto negativo que refuerza y magnifica
la sensación de temor y alerta en la
población.
En ese contexto, es pertinente preguntarnos
qué es, concretamente, lo que nos
hace sentir inseguridad en las calles del
país y si acaso tememos a lo mismo en
todas las ciudades. Es decir, qué cara (o
caras) tiene la percepción de inseguridad
en nuestro país.
Podría ser también pertinente identificar
aquello a lo que no deberíamos temer realmente,
o no tanto y, por último, aquello que
sí deberíamos temer y que no somos capaces
de percibir o comprender como ciudadanos
de a pie: por ejemplo, que la imposición
de más penas (más cárcel) implica
un efecto boomerang en tanto pequeños o
medianos delincuentes amplían sus redes
y conocimientos; que la aplicación de leyes
inapropiadas (como los actuales proyectos
sobre el empleo de la fuerza por parte de
la PNP y sobre la reducción de la edad de
1 Mujica, Jaris. “Armas pequeñas en el crimen urbano. Delitos, acceso y mercados ilegales de armas de fuego en
Lima”. Lima, CLACSO, 2012, pp. 14-19.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
7

imputabilidad penal a quince años) genera
un impacto contraproducente que es muy
difícil de revertir; el hecho que el poder
ejecutivo haya dado señales en el sentido
de que el problema de inseguridad corresponde
principalmente ser resuelto
por los alcaldes y comisarios, mediante
la prevención y represión del delito - o
sea que la solución estaría en atacar las
consecuencias pero no las causas de la
delincuencia; que el crecimiento económico
desigual normalmente conlleva el incremento
de los índices de delincuencia; y que cediendo
al populismo punitivo cometeremos los
mismos errores que otros países en la región
hace veinte años, y probablemente seremos
candidatos a sufrir similares consecuencias.
Un dato curioso, a propósito de aquello a lo
que deberíamos estar temiendo: en cuanto
a sus consecuencias letales, se podría decir
que nuestras calles son igual de inseguras
por la negligencia de los conductores de automóviles
que por el dolo homicida de los
delincuentes; o cuatro veces más inseguras
por el uso de automóviles (9.69 muertes por
cada 100 mil habitantes 2 ) que por el uso de
armas de fuego.
Evolu CIón dE la InCIdEnCIa
dElICtIva En aMéRICa latIna y
El pERú
1.1 la dElInCuEnCIa:
El pRInCIpal pRoBlEMa dE
nuEstRa REgIón
Como anticipamos en el Informe Anual
2011 sobre Seguridad Ciudadana, la delincuencia
se ha consolidado como el principal
problema de América Latina, desplazando
por mucho a los problemas económicos,
de salud y educación. Por quinto año consecutivo
3 , la Corporación Latinobarómetro
muestra el incremento del reconocimiento
de este problema. En el año 2010 se alcanzó
la cifra promedio de 27%, y en el año 2011
la de 32%, de encuestados que identificaron
a la “Delincuencia, violencia y pandillas”
como el principal problema de su país.
2 Según el Anuario Estadístico 2010 (p. 130) de la Policía Nacional del Perú, el número de muertes como
consecuencia de accidentes de tránsito fue de 2856.
3 “Según Latinobarómetro, el desempleo ha sido por 11 años el principal problema de América Latina. Sin
embargo, desde el año 2004, la delincuencia viene siendo un problema en crecimiento para los latinoamericanos.
A partir del 2008, la delincuencia superó al desempleo, convirtiéndose en el principal problema en
nuestra región”. Informe Anual 2011 sobre seguridad ciudadana. Instituto de Defensa Legal.
8 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

tabla nº 1: américa latina: principales problemas por país (2010 - 2011)
P. En su opinión ¿Cuál considera Ud. Que es el problema más importante en el país?* Pregunta abierta
País Problema más importante 2010 2011
Venezuela Delincuencia / Violencia / Pandillas 66% 62%
Costa Rica Delincuencia / Violencia / Pandillas 43% 50%
El Salvador Delincuencia / Violencia / Pandillas 60% 51%
México Delincuencia / Violencia / Pandillas 37% 41%
Uruguay Delincuencia / Violencia / Pandillas 34% 41%
Argentina Delincuencia / Violencia / Pandillas 37% 35%
Panamá Delincuencia / Violencia / Pandillas 55% 34%
Ecuador Delincuencia / Violencia / Pandillas 26% 34%
Guatemala Delincuencia / Violencia / Pandillas 52% 51%
Honduras Delincuencia / Violencia / Pandillas 29% 35%
Perú Delincuencia / Violencia / Pandillas 20% 21%
Nicaragua
Rep. Dominicana
Bolivia
Chile
Brasil
Paraguay
Colombia
Fuente: Latinobarómetro 2010 - 2011
Elaboración: Propia
Como observamos en la Tabla Nº 1, los países
que con mayor porcentaje reconocen a la
“Delincuencia, violencia y pandillas” como
el principal problema del país (2011) son
Venezuela (62%), El Salvador (51%), Guatemala
(51%) y Costa Rica (50%), aunque en todos,
salvo Costa Rica, hubo un ligero descenso en
el reconocimiento de este problema. Costa
Problemas económicos 34% 33%
Delincuencia / Violencia / Pandillas 2% 4%
Problemas económicos 19% 27%
Delincuencia / Violencia / Pandillas 20% 12%
Problemas económicos 22% 19%
Delincuencia / Violencia / Pandillas 5% 12%
Problemas de educación 6% 27%
Delincuencia / Violencia / Pandillas 19% 12%
Problemas de salud 29% 26%
Delincuencia / Violencia / Pandillas 20% 18%
Desempleo 36% 30%
Delincuencia / Violencia / Pandillas 22% 29%
Desempleo 30% 28%
Delincuencia / Violencia / Pandillas 13% 23%
Rica, entonces, fue el único que aumentó sus
cifras respecto de este problema (43% en el
2010). Los países de El Salvador y Guatemala
son los que muestran mayor porcentaje
de reconocimiento de “Pandillas” como
problema principal con 11% y 21% respectivamente,
cifras que relacionamos, en ambos
casos, con la presencia de las pandillas
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
9

Mara 18 y Mara Salvatrucha. Sin embargo,
resulta importante mencionar que existe un
descenso en las cifras de El Salvador, ya que
en el año 2010, según Latinobarómetro, el
15% de los encuestados reconocía a las pandillas
como el problema principal.
Por otro lado, encontramos que en solo seis
países de la región los problemas relacionados
con la delincuencia no han sido considerados
como los principales. En Brasil
el 26% señala a los “problemas de salud”
como el principal problema del país. Chile
es un caso excepcional debido a que el
interés en los “problemas de la educación”
pasó de 6% en el 2010 a 27% en el 2011, desplazando
a la delincuencia a un segundo
lugar con 22%. Sin embargo, tanto Chile
como Brasil cuentan con altas cifras de reconocimiento
de la “delincuencia, violencia
y pandillas” como problema principal, con
22% y 18% respectivamente. En Nicaragua
(33%), República Dominicana (27%) y Bolivia
(19%) se señala como principales a los
“problemas económicos”. Finalmente, en
Paraguay, aunque el problema del desempleo
se redujo de 36% a 30% entre los años
2010 y 2011, éste aún se mantiene como la
principal preocupación de los encuestados.
Se debe tener en cuenta que las cifras
mostradas no bastan para afirmar que la
delincuencia y la violencia en América Latina
estén en aumento. Por ahora podemos dar
cuenta de la percepción de nuestra población,
que se ve reflejada en la importancia
que se le otorga al tema y en los innumerables
reclamos que surgen para que se
desarrollen cambios en esta materia, lo que
“ha generado mucho más rápido las respuestas
del Estado que el desarrollo de los sistemas de
información y conocimiento del problema, sus
causas y consecuencias” 4 . Por ello es necesario
analizar otros indicadores importantes que
ayuden a caracterizar la criminalidad en
nuestra región.
En ese sentido, como sabemos, uno de los
indicadores más utilizados es la tasa de
homicidios, debido a que permite analizar
comparativamente los niveles de violencia
por países y regiones 5 . Precisamente, la
Oficina de Drogas y Crimen de las Naciones
Unidas publicó un estudio sobre las
tasas de homicidios a nivel mundial, Global
Study on Homicide, donde se muestra la
posición de América en relación con el resto
de regiones 6 . Entre los datos más llamativos,
encontramos que países como Honduras, El
Salvador, Venezuela y Guatemala se ubican
entre los diez países con mayores tasas
de homicidios a nivel mundial. En el cuadro
siguiente podemos observar que la
situación crítica de la región se ubica en
4 Dammert, Lucía y Marta Lagos (2012). “La Seguridad Ciudadana. El problema principal de América Latina”.
Lima, Corporación Latinobarómetro, p. 6.
5 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2009), en su “Informe sobre Seguridad Ciudadana y
Derechos Humanos”, identifica que la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes es un indicador universalmente
aceptado para medir el nivel de violencia en una determinada sociedad.
6 UNODC (2011). “Global Study on Homicide”. Según este estudio, América se encuentra ubicada como la segunda
región más peligrosa del mundo, después de África, con una tasa de 15.5 homicidios por 100 mil habitantes.
La tasa de África alcanzó la cifra de 17.4 por 100 mil.
10 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

Gráfico Nº1. Tasa de homicidios por 100 mil habitantes en las Américas
UNODC: Homicide rates by country/territory, the Americas (2010 or latest available year)
Grenada
Dominica
Canada
Suriname
Peru
Bermuda
Bolivia (Plurinational State of)
Guadeloupe
Martinique
Argentina
Chile
Uruguay
Cuba
Haiti
Antigua and Barbuda
French Guiana
United States of America
Saint Vincentand the Grenadines
Costa Rica
British Virgin Islands
Turks and Caicos Islands
Dominican Republic
Cayman Islands
Belize
Nicaragua
Bahamas
Paraguay
Saint Lucia
Barbados
Puerto Rico
Honduras
Panama
Montserrat
Guyana
Ecuador
Mexico
Brazil
Saint Kitts and Nevis
Anguilla
Trinidad and Tobago
Venezuela (Bolivarian Republic of)
Colombia
Guatemala
United States Virgin Islands
Jamaica
El Salvador
Fuente: UNODC, 2011. Global Study on Homicide
Elaboración: Propia
Criminal justice source
Public health source
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
11

Centroamérica y El Caribe, debido a factores
como el narcotráfico o el crimen organizado.
Sin embargo, no debemos dejar de
mencionar los casos de México, Brasil, Venezuela
y Colombia, que cuentan también
con altas tasas de homicidios y altos niveles
de violencia.
1.1.1 la victimización en américa latina
Por los problemas encontrados en la mayoría
de países relacionados con la baja proporción
de denuncia (falta de motivación para
denunciar), deficientes mecanismos de
recepción y categorización de las mismas,
escasos recursos para la construcción de data
y falta de capacidades para la sistematización
de información, muchas organizaciones han
Gráfico Nº 2. Victimización América Latina (1995 - 2011)
optado por darle mayor relevancia a las
encuestas de victimización. La encuesta sobre
victimización busca conocer cuántas
personas han sido asaltadas, agredidas o
víctimas de un delito en los últimos doce
meses.
La Corporación Latinobarómetro cuenta
con un estudio de más de quince años en
toda América Latina, que nos permite tener un
acercamiento al desarrollo de la victimización
de nuestra región. A partir de esa información,
notamos que, a lo largo de los años,
las cifras de victimización no muestran una
tendencia clara, sobre todo en los últimos
cinco años, donde podemos observar que
el porcentaje de victimización fluctúa entre
31% y 38%, entre un año y otro, mostrando
Pregunta realizada por Latinobarómetro. P. ¿Ha sido Ud. o algún pariente asaltado, agredido, o víctima de un delito en los
últimos doce meses? *Se incluye solo "Sí", "Pariente", "Ambos".
100
90
80
70
60
50
40
30
29
36
40 41
32
38
33
38
31 33
42
39
43
35
33
20
10
0
1995
1996
1997
1998
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Latinobarómetro 1995 - 2011
Elaboración: Propia
2006
2007
México
Perú
Argentina
Colombia
Costa Rica
Bolivia
Honduras
Guatemala
Latinoamérica
Venezuela
Brasil
Ecuador
Nicaragua
Paraguay
Uruguay
Chile
El Salvador
Rep. Dominicana
Panamá
Victimización 2011
0 10
12 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
2008
2009
2010
2011
Promedio de victimización anual
18
42
40
39
38
38
37
36
35
33
32
32
32
31
30
30
29
27
27
20 30 40 50

una aparente tendencia a la baja, pero muy
ligera. En dicha fluctuación, durante los años
2005, 2007 y 2009 se alcanzaron promedios
cercanos al 40%, nivel que consideramos
muy alto.
En el año 2011, el promedio de 33% de encuestados
afirmó haber sido (ellos o algún
pariente) víctimas de un delito, cifra ligeramente
superior al 31% del 2010 y ciertamente
inferior al 38% de 2009. Evidentemente, no
se puede afirmar que exista una variación
significativa de la delincuencia en nuestra
región desde el 2010. Sin embargo, queda
claro que casi un tercio de los encuestados
en Latinoamérica fue víctima o tuvo algún
pariente víctima de la delincuencia durante
el último año.
Por encima de la media de la región encontramos
a Guatemala (35%), Honduras (36%)
y Bolivia (37%); entre los países con mayor
victimización tenemos a México, Perú, Argentina,
Colombia y Costa Rica, con cifras
alrededor del 40%.
Llama la atención que países con altas
tasas de homicidios, como Venezuela,
Honduras y El Salvador, no muestran los
principales niveles de victimización de la
región. Incluso sus cifras de victimización
se encuentran bastante distantes de los datos
de homicidios. Por ejemplo, podemos
mencionar el caso de Honduras que cuenta
con la tasa de homicidios más alta a nivel
mundial (82.1) y cuya victimización se encuentra
en 36%. Por el contrario, en Perú,
encontramos una victimización de 40%,
7 Dammert, Lucía y Marta Lagos (2012). Óp. Cit., p. 25.
con una tasa de homicidios que no llega a
10 por cada 100 mil habitantes. La siguiente
cita de Dammert y Lagos busca darle
una explicación a esta incongruencia:
“Más allá de cualquier hipótesis interpretativa,
lo más claro es que el fenómeno
delictual no sólo se vincula a problemas
de alto uso de violencia, como son los homicidios,
sino que incluye una variedad
importante de otros delitos que impactan
sobre la sensación de inseguridad aunque
no coloquen al país en los primeros lugares
de la problemática. En otras palabras,
la cantidad de homicidios no incide
mayormente en la cantidad de víctimas
de delitos en un país determinado
porque implica formas de violencia y
de delincuencia diferentes” 7 .
Podemos encontrar también altos niveles de
incongruencia entre la identificación de la delincuencia
como problema principal del país
y los niveles de victimización. Sin embargo,
según la información brindada por Latinobarómetro,
en los últimos dos años podemos
observar un acercamiento entre las cifras
promedio de los que fueron víctimas de un
delito y el reconocimiento de este problema
como principal. Como podemos observar en
el Gráfico Nº 3, no existe un incremento en
los niveles de victimización que pueda explicar
la creciente percepción de la delincuencia
como problema principal. Podemos postular,
sin embargo, que la disminución de esta brecha
puede deberse a la forma en la que este
tema se ha posicionado en el imaginario de
la población latinoamericana.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
13

Gráfico Nº 3. Comparación entre Victimización y Delincuencia como problema principal
Preguntas realizadas por Latinobarómetro. P. ¿Ha sido Ud. o algún pariente asaltado, agredido, o víctima de un delito en
los últimos doce meses? P. ¿Cuál considera Ud. que es el problema más importante del país? *Aquí solo Delincuencia, no se
incluye Violencia o Pandillas
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
29
5
1995
36
7
1996
40
1997
1998
2001
Fuente: Latinobarómetro 1995 - 2011
7
42 43
8
2002
2003
2004
Cuando analizamos estas cifras por países,
durante el 2011, encontramos datos muy diversos.
Tenemos, en primer lugar, el grupo de
países que cuentan con una victimización
mayor al reconocimiento de la delincuencia
como problema principal. Este es el caso de
Bolivia, cuya victimización es de 37% mientras
que solo el 12% de la población identifica
a la delincuencia como problema principal.
Otros países con estas características son
Perú (con 40% y 21%), Nicaragua (con 31%
y 4%) y República Dominicana (con 27%
y 12%).
Un segundo grupo está conformado por
los países que cuentan con alta percepción
de delincuencia con tasas menores de victimización.
Aquí tenemos principalmente a
8
39
9
35
7
41
38 38
33
32
33
31
33
Venezuela, que resulta un caso emblemático
por la amplitud de su brecha. En este país
encontramos que el 32% de la población fue
víctima de un delito, mientras que el 62%
reconoce a la delincuencia como problema
principal. Es decir, existe un amplio margen
de población que reconoce a la delincuencia
como el principal problema, sin haber sido
necesariamente víctimas de un delito. El
Salvador forma parte también de este grupo
con 27% de victimización frente a 51% de
percepción, así como los casos de Guatemala
(con 35% y 51%) y Panamá (con 18% y 34%).
El último grupo se encuentra formado por
los países donde encontramos congruencia
entre ambos datos. Entre ellos, México,
con 42% de victimización frente a 41% de
14 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
8
9
2005
14
2006
16
2007
17
2008
19
2009
27
2010
28
2011
Victimización
Delincuencia principal
problema del país

identificación de la delincuencia como problema
principal. Se ubican en este grupo
también Paraguay (con 30% y 29%) y Ecuador
(con 32% y 34%).
1.1.2 análisis regional del sentimiento de
inseguridad
La diferencia entre la percepción de la delincuencia
y la victimización, en los distintos
países de la región, nos conduce a
reflexionar sobre los datos y encuestas relacionados
con la percepción de inseguridad
y la manera en la que el temor al delito se
configura en cada sociedad. Debemos tener
en cuenta, como mencionan Fruhling
y Tulchin, que “la violencia produce inseguridad,
pero no de una manera simple y lineal,
debido a que el grado de inseguridad que surge
Gráfico Nº 4. Percepción de inseguridad, total América Latina
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Vivir en (país) es cada día más inseguro
(2007 - 2011)
Fuente: Latinobarómetro (1995 - 2011)
Elaboración: Propia
por un nivel de violencia dado depende de la
representación que la sociedad se haga de ella;
las percepciones, a su vez, reciben una fuerte
influencia de la manera en que los medios de
comunicación cubren la violencia” 8 .
Aunque las variables del Gráfico Nº 4
muestren periodos de tiempo distintos, es
posible realizar una comparación en base al
periodo que va entre el año 2007 y el año
2011. Notamos, por ejemplo, que el sentimiento
de inseguridad y la opinión sobre el
incremento de la delincuencia se mantienen
estables durante los últimos cinco años, con
cierta probabilidad de tendencia a la baja.
Es innegable que América Latina presenta
cifras bastante altas relacionadas con la
percepción de inseguridad. Sin embargo,
La delincuencia ha aumentado
(1995 - 2011)
100
95
92 92
93
63
58 58 58
55
90
85
80
75
70
65
60
55
80
89
88
84
83 83
50
2007 2008 2009 2010 2011
1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2005 2011
Vivir en el país es más inseguro La delincuencia ha aumentado
8 Fruhling, Hugo y Joseph Tulchin. “Crimen y Violencia en América Latina. Seguridad Ciudadana, Democracia
y Estado”. Fondo de Cultura Económica, Colombia, 2005.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
15

éstas disminuyen a lo largo de los últimos
años, a la inversa de lo que sucede con
la identificación de la delincuencia como
problema principal. Durante los últimos
cinco años, la sensación de inseguridad
se redujo 8% en el promedio de la región,
de 63% a 55%, mientras que en los últimos
diez las cifras sobre incremento de la delincuencia
decrecieron de 93% en el 2001 a
83% en el 2011. En la tabla Nº2 podremos
tabla nº 2. Comparación de percepción de delincuencia e inseguridad
País
Delincuencia problema
principal del país
analizar con mayor detalle las cifras por
países durante el año 2011.
Podemos notar que el delito no impacta
de la misma forma a la percepción de las
distintas poblaciones de América Latina.
Sobre la base de la información de Latinobarómetro
se puede afirmar que los niveles
de violencia no necesariamente definen las
percepciones de inseguridad. Tenemos por
Preguntas realizadas por Latinobarómetro. P. En su opinión ¿Cuál considera Ud. que es el problema más importante en el país? P.
¿Puede Ud. decir que vivir en (país) es cada día más seguro, igual de seguro o más inseguro? P. ¿Cree Ud. que la delincuencia ha
aumentado mucho o poco, ha permanecido igual o ha disminuido poco o mucho en los últimos doce meses?
Vivir en (país) es cada
día más inseguro
16 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
Delincuencia ha
aumentado
Venezuela 61 67 91
Costa Rica 45 66 93
El Salvador 40 49 76
Uruguay 40 44 84
México 39 61 85
Argentina 34 60 72
Panamá 33 57 77
Ecuador 33 55 84
Guatemala 30 71 91
Honduras 30 62 80
Latinoamérica (promedio) 28 55 83
Paraguay 28 65 89
Chile 21 47 78
Perú 20 60 86
Colombia 15 38 77
Rep. Dominicana 11 58 82
Bolivia 11 53 86
Brasil 7 52 84
Nicaragua 3 32 81
Fuente: Latinobarómetro 2011

ejemplo a Colombia que, a pesar de contar
con altos niveles de victimización y violencia,
solo el 38% de su población reconoce que
su país sea más inseguro, frente a las cifras
de Perú y el resto de países andinos que se
encuentran todas por encima del promedio
latinoamericano (55%) donde hubo un
incremento de los delitos patrimoniales
y domésticos, aunque sin contar con altos
niveles de violencia.
La situación más dramática de la región la
encontramos en México, Venezuela y Centroamérica,
por la violencia vinculada al
narcotráfico, las bandas criminales y a las
pandillas. Podemos observar que la percepción
sobre que la delincuencia ha aumentado
Gráfico Nº 5. Confianza en la policía
en Costa Rica, Guatemala y Venezuela supera
el 90%, es decir, 9 de cada 10 encuestados reconocen
que la delincuencia no está siendo
controlada y que se encuentra en aumento.
Desde nuestro Informe Anual 2010 sobre
Seguridad Ciudadana, hemos expuesto
el efecto que ha tenido la disminución del
desempleo en el reconocimiento de la delincuencia
como la principal preocupación de
la región. A ello se le suma, según Latinobarómetro,
que el sentimiento de inseguridad
se encuentra ampliamente relacionado con
la confianza en la policía. Esta, en América
Latina, ha descendido en los últimos años,
de 39% en el 2007 a 33% en el 2011, con lo
que se ha llegado a la cifra más baja de la
P. Por favor, mire esta tarjeta y dígame, para cada uno de los grupos/instituciones o personas mencionadas en la lista.
¿Cuánta confianza tiene usted en ellas: Mucha, algo, poca o ninguna confianza en la policía? * Aquí solo ’La policía’ ** Aquí
solo ’Mucha’más ’Algo’.
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
30
Totales América Latina 1996 - 2011 Totales por país 2011
36
32
36
1996
1997
1998
2000
2001
30
33
29
Fuente: Latinobarómetro 1995 - 2011
Elaboración: Propia
37
37 37
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
39
37
34 35
Uruguay
Ecuador
Chile
Panamá
Nicaragua
Colombia
Brasil
El Salvador
Latinoamérica
Argentina
Costa Rica
Perú
Venezuela
Bolivia
Paraguay
Honduras
México
Rep. Dominicana
Guatemala
0 10
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
33
53
50
46
45
44
42
35
35
33
33
32
30
26
25
24
20
19
17
15
20 30 40 50 60
17

egión en los últimos diez años. Entre los
países con menor confianza en la policía
encontramos a Guatemala (15%), República
Dominicana (17%), México (19%) y Honduras
(20%), sin embargo en más de dos tercios
de la región la confianza no supera el 35%.
En el Perú, por ejemplo, es de 30%. Finalmente,
entre los países con mayor confianza,
encontramos a Uruguay (53%), Ecuador
(50%), Chile (46%) y Panamá (45%).
1.2 El fEnóMEno dElICtIvo En
El pERú
Como hemos mencionado antes, es necesario
darle una mirada realista a las cifras
de incidencia delictiva y victimización que
nos permita comprender, en su real dimensión,
las características del fenómeno delictivo
en el Perú. No podemos negar, como veremos
a detalle más adelante, que tenemos
un problema preocupante relacionado con
la delincuencia, lo que se ve reflejado en
Gráfico Nº 6. Principales problemas del país
¿Cuáles son los tres principales problemas del país en la actualidad? (Con tarjeta)
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Ipsos Apoyo
Elaboración: Propia
41%
36%
61%
37%
51%
47%
las diversas encuestas de percepción de inseguridad
y en los reclamos de la población
por mejoras en seguridad ciudadana.
En el presente capítulo veremos las cifras más
actuales en materia de incidencia delictiva
en el Perú, sobre la base de las estadísticas
proporcionadas por la PNP, las que a
su vez incluyen, como es normal, solamente
los casos denunciados por las víctimas. En
ese sentido dichas cifras no incorporan los
casos no denunciados por las víctimas. A
estos últimos se les conoce como la “cifra
negra” y, sobre el particular, es pertinente
la siguiente cita:
“(…) el que un hecho delictivo llegue o no
a conocimiento de las autoridades policiacas
o judiciales y figure, por consiguiente,
en los registros de la criminalidad aparente
o legal, depende principalmente de
las circunstancias siguientes: facilidades
para la denuncia, procedimientos breves,
46%
39%
36%
31% 30%
18 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
20%
2008 2010 2012
51%
35%
27%
Delincuencia Corrupción Desempleo Drogas Pobreza

elevada moral y práctica de virtudes cívicas,
gravedad del acto, confianza en la
competencia y rectitud de la policía y de
los jueces, alarma y reacción ante el crimen,
presiones de los medios de información,
amplia aceptación de las leyes
penales, certidumbre de la no impunidad,
urgente indemnización económica, mayor
actividad del ministerio público o de la
policía judicial, naturaleza de los intereses
jurídicos vulnerados o amenazados y
condición social de la víctima” 9 .
En el presente año la delincuencia se ha
posicionado, por mucho, como el principal
problema identificado por los peruanos. En
base a las encuestas de Ipsos Apoyo, donde
se pregunta por los tres principales problemas
del país, encontramos una evolución en
el reconocimiento de la delincuencia como
problema principal, que va de 41% en 2010,
47% en 2011 y 61% en 2012. Este año, además,
el problema desplaza por mucho a la
corrupción (47%), al desempleo (31%), a las
drogas (30%) y a la pobreza (27%) 10 . Como
explicamos en nuestro Informe Anual de
2011, Ollanta Humala era reconocido como
el candidato más preparado para solucionar
los problemas relacionados con la delincuencia.
Sin embargo, según una encuesta
de Datum Internacional, de setiembre del
2012 11 , solo el 24% de la población reconoce
que el gabinete ministerial ha tomado acciones
para reducir la delincuencia e inseguridad
en el país, mientras que el 83% menciona
que, al finalizar el gobierno nacionalista, el
problema delincuencial se mantendrá igual
o será más grave.
1.2.1 la percepción de inseguridad
El sentimiento de inseguridad es un entramado
de representaciones, discursos, emociones
y acciones, donde lo objetivo (la inseguridad
real) y lo subjetivo (el miedo y las percepciones)
se encuentran entrelazados de manera
indisociable 12 . En ese sentido podemos afirmar
que no existe un correlato exacto entre
la probabilidad de ser víctima de un delito y
la sensación de temor, debido a que existen
otras variables que interfieren y resultan significantes
para el desarrollo del sentimiento
de inseguridad, tales como el género, edad,
nivel socioeconómico, entre otras.
Las distintas encuestas sobre percepción
de inseguridad muestran, por lo general,
resultados inesperados: al parecer el temor
sería mayor en los grupos menos victimizados
(adultos mayores y mujeres) y más
bajo en los grupos con mayores niveles de
victimización y violencia (jóvenes y varones).
Para entender este fenómeno, Gabriel
Kessler utiliza el concepto de “paradojas
de la inseguridad”, donde explica que para
comprender la formación del sentimiento
de inseguridad es necesario tener en
cuenta factores ecológicos (proximidad o
9 Rico, José. “Crimen y justicia en América Latina. El fenómeno criminal”. España, Siglo Veintiuno Editores, 1998, p. 36.
10 Encuesta de Ipsos Apoyo para Proética. Fecha: Julio del 2012.
11 Encuesta de Datum Internacional para Perú 21 y Gestión. Cobertura: Nivel Nacional. Fecha de campo: 7 al 11 de
setiembre de 2012.
12 Kessler, Gabriel. “El sentimiento de inseguridad”. Buenos Aires, Siglo Veintiuno editores (2009), p. 35.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
19

distanciamiento relativo, físico y social, con
aquello considerado peligroso). Asimismo,
deben tomarse en cuenta las diferencias de
género en base a los modos de socialización
afectiva distintos y la edad como un componente
vinculado a la formación de las nuevas
generaciones, acostumbradas y más tolerantes
a los fenómenos de inseguridad 13 .
Resulta importante poder explicar a través
de datos generados en nuestro país los
distintos factores que deben ser tomados
en cuenta para comprender el sentimiento
de inseguridad y que, al mismo tiempo,
nos ayuden a ejemplificar la paradoja de
la inseguridad. El Observatorio de la Criminalidad
del Ministerio Público realizó
la encuesta sobre “Percepción de inseguridad
ciudadana y victimización según
sexo” 14 a 18,341 personas a nivel nacional.
Entre los datos recogidos podemos observar
que el 72.8% de las mujeres afirmó que
la delincuencia en su comunidad había aumentado
en los últimos 12 meses, mientras
que para los hombres la cifra desciende a
59.2%. En relación con las preguntas de
victimización, encontramos que el 42.8%
de las mujeres y el 30% de los hombres
afirmaron haber sido víctimas de un delito
en los últimos 12 meses.
Lo interesante de los datos encontrados, es
que del total de hombres victimizados, el
51.3% fue víctima de robo con violencia, el
17.7% de robo de vivienda y el 18.6% de
hurto. Mientras que las cifras de mujeres
victimizadas solo alcanzaron 23.8% para
13 Ibíd., cap. 4.
robo con violencia, 22.4% para robo de vivienda
y 18.4% para hurto. Con ello podemos
notar que la victimización total de las mujeres
supera a la de los hombres por la existencia
de violencia familiar, ya que el 23.8% de las
mujeres afirmó haber sido víctima de agresión
en su hogar. Según afirma Juan Huambachano,
Gerente del referido Observatorio,
la violencia familiar en contra de las mujeres
tiene un impacto en el sentimiento de inseguridad,
lo que podría llevar a responder de
manera afirmativa sobre que la delincuencia
se incrementó en la comunidad. Las mujeres
mayoritariamente (72.8%) afirman que la delincuencia
se ha incrementado, mientras que
los hombres, a pesar de sufrir mayores niveles
de victimización y violencia en la calle, responden
en menor proporción al incremento
de la percepción de inseguridad.
Otro factor importante que alimenta la
percepción de inseguridad es la exposición
generada por los medios de comunicación.
Encontramos que existe una exagerada
cobertura de la delincuencia y el crimen
violento, que definitivamente tiene un impacto
en incremento del miedo. El tema
será analizado con mayor profundidad en
este capítulo, donde explicaremos también
qué factores contribuyen a que los medios
incidan en la agenda y la dimensión de los
problemas sobre inseguridad.
La fuente más reciente que podemos utilizar,
relacionada con la percepción de
inseguridad en las principales ciudades
del país, ha sido desarrollada por la ONG
14 Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público (Perú). Boletín del Observatorio de Criminalidad, Año 2
Nº 2, Febrero 2011, p. 5.
20 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

Ciudad Nuestra 15 . En ella encontramos
que la percepción de inseguridad se redujo
levemente en los últimos 12 meses
de 71.7% a 68.9%. Sin embargo, el temor al
delito se mantiene en un nivel alto, lo que
nos mantiene como uno de los países que se
siente más inseguro en la región. Como veremos
más adelante, otra vez encontramos
un caso contradictorio en el que sube el nivel
de victimización pero baja la percepción de
inseguridad. Según Costa y Romero, “la
mejora experimentada en el último año en
la confianza en los serenazgos y la Policía
Gráfico Nº 7. Percepción de inseguridad
Personas que se sienten algo o muy inseguras de ser víctimas de un delito
Fuente: Ciudad Nuestra
quizá explique la ligera caída en el temor a
ser víctima de un delito” 16 .
La ciudades de Cajamarca y Cusco son las que
menor temor tienen, con 54.1% y 55.1% respectivamente.
Por encima del promedio nacional
se ubican las ciudades de Lima (70.2%), Iquitos
(71.5%), Chiclayo (76.5%) y Piura (81.7%).
No podemos dejar de mencionar que Cusco,
Callao y Piura redujeron su percepción de inseguridad
alrededor de 10%, mientras que el
caso más llamativo es la ciudad de Trujillo con
una reducción de 15.8% durante 12 meses.
2011 % Ciudad %
2012
50.3
64.1
73.6
67.1
66.1
77.3
71.7
71.6
69.4
70.7
91.2
Cajamarca
Cusco
Trujillo
Arequipa
Huancayo
Callao
pRoMEdIo
Lima
Iquitos
Chiclayo
Piura
15 La encuesta de Ciudad Nuestra se desarrolló para ambos casos, Nacional y Lima Metropolitana, del 11 de
febrero al 22 de julio del 2012. Las ciudades donde se aplicó la encuesta fueron: Arequipa, Cajamarca, Callao,
Chiclayo, Cusco, Huancayo, Iquitos, Piura y Trujillo. En Lima Metropolitana los distritos fueron: Ate, Barranco,
Breña, Carabayllo, Cercado de Lima, Chaclacayo, Chorrillos, Comas, El Agustino, Independencia, Jesús María,
La Molina, La Victoria, Lince, Los Olivos, Lurigancho, Lurín, Magdalena, Miraflores, Pachacámac, Pueblo Libre,
Puente Piedra, Rímac, San Borja, San Isidro, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores, San Luis, San
Martín de Porres, San Miguel, Santa Anita, Surco, Surquillo, Villa el Salvador y Villa María del Triunfo.
16 Costa, Gino y Carlos Romero. Segunda “Encuesta Nacional Urbana de Victimización 2012”, Ciudad Nuestra.
54.1
55.1
57.8
64.6
65.5
66.6
68.9
70.2
71.5
76.5
81.7
100% 75% 50% 25% 0% 0% 25% 50% 75% 100%
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
21

Los datos sobre los distritos de Lima Metropolitana
son similares a lo encontrado
a nivel nacional, con una percepción de
inseguridad que se redujo poco de 71.6%
a 70.2%. Los de El Agustino, Ate, Comas,
La Victoria, San Juan de Miraflores y el
Rímac, superan el 80% de percepción de
Gráfico Nº 8. Percepción de Inseguridad en Lima Metropolitana 2012
Fuente: Ciudad Nuestra
inseguridad. En estos distritos, como en
el caso de Piura, 8 de cada 10 encuestados
se siente muy inseguro o algo inseguro
frente a la posibilidad de ser víctima
de un delito. En el otro extremo de la
tabla, encontramos a los distritos de San
Isidro, San Borja, Miraflores y La Molina
2011 %
Distrito
%
2012
29.1
32.9
32.3
40.7
44.9
51.1
55.1
43.6
57.0
64.1
64.6
71.7
67.6
52.9
70.9
61.9
78.2
62.2
66.0
56.8
71.6
77.6
63.2
75.7
74.0
82.8
80.8
77.8
76.1
90.0
76.7
90.2
76.4
87.3
82.1
77.3
San Isidro
San Borja
Miraflores
La Molina
Jesús María
Surco
Lurín
Magdalena
Puente Piedra
Los Olivos
Surquillo
Barranco
Lurigancho
Pueblo Libre
San Luis
San Miguel
Carabayllo
Chorrillos
Lince
Chaclacayo
pRoMEdIo
Pachacámac
Santa Anita
Breña
Cercado
San Martín de Porres
San Juan de Lurigancho
Independencia
Villa María del Triunfo
Villa El Salvador
El Agustino
Ate
Comas
La Victoria
San Juan de Miraflores
Rímac
22 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
21.4
32.8
34.0
34.6
42.5
43.0
49.0
52.3
54.3
55.5
59.6
62.0
62.3
62.6
63.1
63.3
63.8
68.5
69.3
69.6
70.2
74.5
74.6
74.8
76.3
76.3
78.6
79.3
79.3
79.9
80.0
80.5
80.6
82.5
84.3
84.8
90% 60% 30% 0% 0% 30% 60% 90%

con cifras por debajo de 35% de percepción
de inseguridad.
Entre los distritos que más redujeron su
percepción de inseguridad tenemos a Carabayllo
(-14.4%), Villa El Salvador (-10.2%) y
Barranco (-9.7%). San Isidro es un caso excepcional
que redujo su temor en 7.7% con
lo que llega a la cifra de 21.4%, incomparable
con el promedio de Lima Metropolitana y,
menos, con los distritos encontrados al final
de la lista.
1.2.2 la incidencia delictiva
Todos los países cuentan con características
sociales, políticas, económicas y culturales
distintas, que configuran su propia forma
en la que se desarrolla el fenómeno criminal.
Se debe hacer un esfuerzo por caracterizar
el delito en el Perú, equilibrando lo que el
sentido común y la opinión pública nos hacen
percibir. Ese parece ser el mejor camino
para poder tomar las decisiones adecuadas
relacionadas con el verdadero problema al
que nos enfrentamos.
Empecemos con la cita de Morrison, Buvinic
y Shifter, donde se explican los componentes
más influyentes para el desarrollo del
crimen y la violencia:
“Entre los factores sociales más destacados
están la desigualdad en los ingresos,
z el acceso a las armas de fuego, los
17 Fruhling, Hugo y Joseph Tulchin. Óp. Cit., p.128.
efectos de la guerra, la debilidad de los
controles institucionales (en particular
la fragilidad de los sistemas judiciales y
policiales), las normas culturales y, a la
vez, los niveles de pobreza y la historia
de violencia […] Las normas sociales y
culturales también son un determinante
básico del comportamiento. La violencia
se entrecruza en el tejido cultural de
muchas sociedades y se convierte en parte
de un conjunto de normas que guían
el comportamiento y ayudan a moldear
las identidades de grupo” 17 .
Como podemos notar, el fenómeno criminal
se construye y cuenta con las características
de la sociedad donde se desarrolla.
Como nos explica Juan Huambachano 18 ,
Gerente del Observatorio de la Criminalidad
del Ministerio Público, en relación con
la delincuencia en el Perú, “la criminalidad
que se desarrolla en cada parte del territorio,
cuenta con sus propias características económicas
y sociales que determina la manera en
la que se comporta el crimen”. Asimismo es
importante evaluar la postura que toma la
población frente a este fenómeno, ya que
“el crimen se desplaza de acuerdo a la evolución
de la incidencia delictiva y a la reacción
que se genere en la población y en las autoridades
de la zona […]; en un lugar donde suba
la incidencia delictiva, comúnmente se incrementa
la seguridad a nivel represivo, lo que
depende exclusivamente de los recursos de los
gobiernos locales”.
18 Entrevista realizada a Juan Huambachano, en las oficinas del Observatorio de la Criminalidad del Ministerio
Público, el 22 de octubre del 2012.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
23

El crimen tiene también una típica secuencia
de impactos en la localidad donde se vive.
En primer lugar, según Huambachano, se
generan cambios en los comportamientos
individuales (a nivel de mayor cuidado y
precauciones); en segundo lugar, se realizan
cambios a nivel de recursos (inversión
en seguridad); y, en tercer lugar, se incrementa
la presión colectiva hacia las municipalidad
y autoridades locales. Todas estas formas
de impacto incrementan el control social,
por lo que se abren tres posibilidades: que
el crimen se desplace a otras zonas; que se
incrementen los niveles de violencia; o que
se creen nuevas modalidades de crimen que
sean funcionales con las nuevas realidades.
En base a los datos del Observatorio de la
Criminalidad del Ministerio Público, se
sabe que el 20% de los delincuentes genera
aproximadamente el 80% de los delitos de
una zona. Además, existe evidencia de que
en las cárceles se crean contactos y redes
criminales que pueden ser utilizadas para
cometer delitos en zonas que presenten crecimiento
económico en distintas partes del
territorio nacional. Al respecto, Huambachano
menciona lo siguiente:
“Como hemos mencionado, el incremento
y el desarrollo de la incidencia delictiva
se encuentran ampliamente relacionados
con el contexto socioeconómico
de la localidad y con cuestiones coyunturales
y de oportunidad. Tenemos por
ejemplo casos registrados en la zona de
Moyobamba, en la época de cosecha del
café, donde los comerciantes movilizan
grandes cantidades de dinero en efectivo.
Precisamente en este periodo, se han
encontrado grupos criminales, que conjugan
el conocimiento de la zona (y los
comerciantes) de algún miembro de la localidad,
con la experiencia de delincuentes
de Lima, Callao, Trujillo y Chiclayo. Por
entrevistas realizadas en distintas cárceles
del país se sabe que, en muchos casos, delincuentes
de Lima y Callao realizan viajes
hacia la costa norte, cometiendo distintos
actos delictivos contra el patrimonio en ese
recorrido. Luego, en Chiclayo y Trujillo se
coordinan acciones y se cometen crímenes
en esas ciudades. Finalmente desde aquí se
dirigen los grupos criminales conformados
por delincuentes de Lima, Callao, Chiclayo
y Trujillo hacia la zona de Moyobamba, de
acuerdo a la temporada económica. Sucede
de manera similar en Huancayo, a partir
del crecimiento económico de los últimos
años, donde se han hecho famosos los casos
de los ‘mata taxistas’, grupos conformados
por personas requisitoriadas de Lima y Callao,
que funcionaban en coordinación con
delincuentes de la zona”.
Es relevante observar la manera en la que el
crimen se podría estar desplazando y creando
redes funcionales, buscando mantenerse
en vigencia frente a las distintas formas de
control social. Esto permite compartir experiencias
en el delito y puede ser un impulsor
de los niveles de violencia. Al respecto
Huambachano añade:
“La migración de la delincuencia permite
encontrar nuevos espacios para delinquir
y demuestra la facilidad con la que se injertan
delincuentes en las esferas criminales
locales. Comúnmente los nuevos contactos
criminales inciden en el incremento
de la violencia, como el caso encontrado
en el Centro Juvenil Miguel Grau de Piura,
donde se localizó a jóvenes trujillanos
que salieron de su comunidad perseguidos
24 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

por las autoridades por cometer actos de
robo agravado, y que finalmente fueron
encontrados cometiendo infracciones de
ese mismo nivel junto a jóvenes locales en
Piura. Según las entrevistas realizadas,
antes de la llegada de los menores trujillanos
y adultos de otras provincias, las
infracciones comúnmente cometidas en la
zona eran hurto y robo. Esto da indicios
sobre cómo las características delictivas de
cada localidad mutan no solo de acuerdo a
factores socioeconómicos, sino también a
los relacionados con la comunicación, inserción
e implementación de redes y contactos
criminales”.
Sobre la base de estos y otros componentes,
a continuación, intentaremos acercarnos a
una interpretación más clara de la incidencia
delictiva en el país. Asimismo, utilizaremos
las cifras estadísticas más actuales de la División
Estadística de la Policía Nacional, así
como datos generados por organizaciones
y esfuerzos privados, relacionados con incidencia
delictiva y niveles de victimización.
1.2.2.1 Violencia homicida
En el año 2010, la tasa promedio de homicidios
por cada 100 mil habitantes en el
Perú fue de 9.19. Durante el 2011, la tasa
se elevó a 9.45, con lo que se detiene la
tendencia que seguía un curso a la baja
desde el año 2008. Sin embargo, estas cifras
no nos permiten afirmar que exista un
crecimiento significativo en los homicidios
a nivel nacional, por lo que el Perú se mantiene
como uno de los países con menor
violencia homicida en la región.
Sin perjuicio de ello, resulta de utilidad revisar
la evolución de la violencia homicida
en las regiones del país. En ese sentido, si
hacemos un análisis de las seis regiones
con mayores tasas de homicidios a nivel
nacional, agrupándolas de a dos, en base
a su posición en la tabla de homicidios
a nivel nacional, en el primer grupo encontraremos
a las regiones de Amazonas
y Madre de Dios. La tasa de homicidios de
Amazonas es la más alta del país. Además,
triplica el promedio nacional en el año
2011, con una cifra que asciende a 30.56
homicidios por cada 100 mil habitantes.
La región de Madre de Dios es la segunda
peor ubicada del país. Aunque redujo
significativamente su tasa de homicidios,
de 31.36 en el 2010 a 23.31 en el 2011, sus
cifras se mantienen altas 19 .
En el segundo grupo ubicamos a las regiones
de Cusco y Arequipa, que se encuentran entre
las más pobladas regiones del país, ambas
con alrededor de un millón doscientos mil
19 Para realizar este análisis debemos tener en cuenta que, las regiones de Amazonas y Madre de Dios, cuentan
con poca cantidad de población, por lo que algún pequeño cambio en la ocurrencia de los delitos modifica drásticamente
las tasas. Por ello, debemos explicar que la violencia homicida en estos territorios, se encuentra más
relacionada a la violencia intrafamiliar e interpersonal, que a cuestiones relacionadas con la delincuencia común
y, mucho menos, al crimen organizado. Distintos especialistas proponen que, para medir la incidencia delictiva
en comunidades con poca población, es necesario un análisis epidemiológico (utilizado comúnmente en temas
de salud pública) que permite medir las características de un fenómeno, dentro de una población determinada,
en base a distintas técnicas de muestreo. Sin embargo, las tasas que estamos utilizando, no dejan de mostrar una
probabilidad de ocurrencia, y se encuentran basadas en la información existente más actualizada.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
25

habitantes. Encontramos un alto incremento
en Cusco, de 15.4 en el año 2010 a 23 homicidios
por cada 100 mil habitantes en el 2011.
Mientras tanto, en Arequipa, los homicidios
ascendieron de 16.83 a 20.46. En el último
grupo se encuentran las regiones de San
Gráfico Nº 9. Homicidios por cada 100 mil habitantes
Regiones 2010 - 2011
Amazonas
Madre de Dios
Cusco
Arequipa
San Martín
Tacna
La Libertad
Lambayeque
Ucayali
Tumbes
Ancash
Callao
Ica
Perú (promedio)
Cajamarca
Apurímac
Ayacucho
Piura
Junín
Huánuco
Lima
Moquegua
Puno
Huancavelica
Loreto
Pasco
1.47
1.01 2.39
3.27
6.09
5.99
6
5.36
5.24
5.2
4.9
4.03
5.99
3.33
3.11
3.66
Martín y Tacna, ambas con tasas alrededor
de 18 homicidios por cada 100 mil habitantes.
Entre ellas, Tacna incrementó de manera más
drástica sus cifras, debido a que pasó de 10.62
en el 2010 (bastante cerca del promedio nacional)
a 17.87 en el 2011.
Fuente: (1) Policía Nacional del Perú. Anuario Estadístico 2011. (2) INEI. Población estimada al 30 de Junio por Regiones (2010 y 2011).
Elaboración: Propia
26 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
18.87
15.4
20.46
16.83
18.37
15.97
17.87
10.62
15.6
15.06
13.13
11.68
11.45
17.85
10.67
17.16
10.5
15.23
10.46
10.2
10.45
8.03
9.45
9.19
9.28
11.26
8.9
15.22
7.59
9.37
7.22 8.48
0 5 10 15 20 25 30 35
2011 2010
23.31
23
30.56
31.36

En contraste, la región con la menor violencia
homicida en el 2011 fue Pasco con 1.01
homicidios por cada 100 mil habitantes, es
decir, en esta localidad solo se registraron 3
homicidios durante todo el año 2011. Entre
las otras regiones con mejores tasas encontramos
Loreto (3.11), Huancavelica (3.33),
Puno (4.03) y Moquegua (5.2).
En cuanto a nuestra capital, la región más
poblada del país, hubo un muy ligero incremento
de la tasa respecto del año 2011, de
5.24 a 5.36.
1.2.2.2 delitos
De manera similar al caso de homicidios,
cuya tasa por cada 100 mil habitantes en el
2011 se incrementó ligeramente, en el caso
de los delitos registrados por la Policía las
cifras superaron a las del año anterior. En el
año 2010, la tasa promedio nacional de delitos
por cada 100 mil habitantes fue de 617,
mientras que en el 2011, el número promedio
de delitos por cada 100 mil habitantes
ascendió a 692.
Del total de delitos registrados por la Policía
Nacional (206,190 delitos en el año
2011), el 61.7% corresponde a los delitos de
“robo” y “hurto” (delitos patrimoniales),
mientras que alrededor del 10% corresponde
a “lesiones”.
A nivel regional, Tumbes se posicionó con
la tasa más alta de delitos en el 2011, con
1191 delitos por cada 100 mil habitantes,
mostrando un importante incremento respecto
del año 2010. En esta localidad el 58%
de los delitos registrados corresponden a
los delitos patrimoniales, de “robo” y “hurto”,
mientras que el 8% corresponde a “lesiones”.
A esta región le sigue el Callao con
1170 delitos por cada 100 mil habitantes y,
luego, Moquegua con una tasa de 1095. La
tasa de delitos de Lima fue la que más se
incrementó entre los años 2010 y 2011: pasó
de 872 a 1074 delitos por cada 100 mil habitantes.
Es importante notar que, en contraste con
lo que muestran los medios de comunicación,
la opinión pública y las encuestas
más recientes, las regiones de Lambayeque
y La Libertad (donde se encuentran
las ciudades de Chiclayo y Trujillo, respectivamente)
muestran un descenso en
sus tasas de delitos. Incluso, la tasa de
delitos de La Libertad se ubica ahora por
debajo del promedio nacional, en el año
2011. Sin perjuicio de ello, ambas regiones
incrementaron claramente sus cifras
de homicidios, lo que pone en debate si
el homicidio en estas zonas tiene como
fuente a la delincuencia común, o si se encuentra
fundado en temas de violencia intrafamiliar
e interpersonal. En cualquier
caso, cabría investigar si los homicidios
en aquellas regiones se generan entre personas
involucradas con el crimen.
Encontramos una correlación entre las
regiones con bajos niveles de violencia
homicida y las menores tasas de delitos
por cada 100 mil habitantes a nivel nacional.
Las cifras más bajas en delitos, durante
el 2011, se ubicaron en Pasco (71), Puno
(119) y Huancavelica (173).
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
27

Gráfico Nº 10. Delitos por cada 100 mil habitantes
Regiones 2010 - 2011
Tumbes
Callao
Moquegua
Lima
Arequipa
Lambayeque
Tacna
Ica
Perú (promedio)
La Libertad
Ayacucho
Madre de Dios
Cusco
Ucayali
Junín
Ancash
Amazonas
San Martín
Apurímac
Loreto
Piura
Cajamarca
Huánuco
Huancavelica
Puno
Pasco
155
285
1191
1023
1170
1063
1095
1016
1074
872
957
898
890
973
783
787
718
631
692
617
587
662
577
Fuente: (1) Policía Nacional del Perú. Anuario Estadístico 2011. (2) INEI. Población estimada al 30 de Junio por Regiones (2010 y 2011).
Elaboración: Propia
28 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
359
409
422
309
375
311
359
292
239
257
178
183
173
126
119
115
71
88
366
573
552
506
549
471
515
499
514
594
660
0 200 400 600
2011 2010
800 1000 1200 1400

Es pertinente también hacer referencia al
delito de “violación de la libertad sexual”.
Según la Policía Nacional, en el año 2010
la tasa de “violación de la libertad sexual”,
por cada 100 mil habitantes, fue de 17.9.
Durante el 2011, la cifra aumentó considerablemente
a 24.9, lo que nos mantiene
como el país con la mayor incidencia en
ese delito de América del Sur, y entre los
que la tienen más alta a nivel mundial.
En ese año se registraron 7421 denuncias
por violación, lo que representan más de
20 violaciones denunciadas diariamente a
nivel nacional 20 .
1.2.2.3 faltas
En el año 2011 las faltas alcanzaron la cifra
de 709 por cada 100 mil habitantes en promedio
para el país. Esta tasa se incrementó,
solo ligeramente, en comparación con
el año 2010, en el que se registraron como
promedio nacional un total de 701 faltas
por cada 100 mil habitantes.
Del total de faltas registradas (211225) a nivel
nacional en el 2011, el 28.8% corresponde
a “violencia familiar”, superando incluso
al rubro “hurto simple y daños” que abarca
el 26.3% del total. Resulta preocupante que
esta sea la falta con mayor número de denuncias
en el país, particularmente cuando
diversos estudios demuestran el bajo porcentaje
de denuncia que tiene la violencia
familiar.
Esto se relaciona muy probablemente con
las cifras registradas en el 2011 para la región
de Madre de Dios. Sus cifras pasaron
de 764 faltas por cada 100 mil habitantes en
el 2010, a 1832 faltas por cada 100 mil habitantes
en el 2011. Del total de las faltas de
esta localidad, el 54% corresponde a “violencia
familiar”, el doble de la proporción
del total nacional.
Otras regiones que cuentan con altas tasas,
por cada 100 mil habitantes, en faltas son:
Moquegua (1445), Arequipa (1318), Callao
(1279). Tanto Moquegua como Arequipa
tienen a “hurto simple y daños” como la
falta más recurrente en su localidad, con alrededor
del 30% de los casos, mientras que
en el Callao la principal falta es “violencia
familiar” con 30% de casos.
Por otro lado encontramos a Pasco con una
tasa de 68 faltas por cada 100 mil habitantes,
Huánuco con 121 y Loreto con una tasa
de 219. La región Lima se ubica por encima
del promedio nacional con 940 faltas por
cada 100 mil habitantes en el año 2011, cifra
que supera por poco a la tasa de 926 faltas
del 2010.
20 Según Jaris Mujica (Violaciones Sexuales en el Perú 2000-2009. Un informe sobre el estado de la situación) una violación
es el final de una larga cadena de abusos de violencia familiar y solamente el 16% de las víctimas de este tipo de
violencia llegan a denunciar.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
29

Gráfico Nº 11. Faltas por cada 100 mil habitantes
Regiones 2010 - 2011
Madre de Dios
Moquegua
Arequipa
Callao
Tacna
Lima
Lambayeque
Apurímac
Tumbes
Cusco
La Libertad
Perú (promedio)
Piura
Ica
Junín
Ancash
Amazonas
Ucayali
Cajamarca
Huancavelica
San Martín
Puno
Ayacucho
Loreto
Huánuco
Pasco
61
121
84
68
84
199
334
320
321
219
276
349
242
275
222
219
232
Fuente: (1) Policía Nacional del Perú. Anuario Estadístico 2011. (2) INEI. Población estimada al 30 de Junio por Regiones (2010 y 2011).
Elaboración: Propia
30 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
764
950
961
940
926
939
913
833
703
827
773
748
877
740
760
709
701
602
645
573
631
517
576
503
456
432
421
456
1318
1183
1279
1387
0 200 400 600 800 1000 1200 1000 1600 1800 2000
2011 2010
1445
1619
1832

1.2.2.4 Victimización
Según la Segunda Encuesta de Victimización
por hogares 2012 de Ciudad Nuestra,
la victimización en las principales ciudades
del Perú se incrementó levemente de
42.2% en el 2011 a 43.2% en el 2012. Estas
cifras son bastante cercanas a las generadas
por la Corporación Latinobarómetro
que nos ubican en el segundo peor lugar
de la región, con 40% de victimización.
Sólo superamos a México (42%).
De la información disponible (ver Gráfico
Nº 12) destacan, por el alto crecimiento
de sus cifras, las ciudades de Chiclayo y
Cajamarca.
Las encuestas muestran que la ciudad de
Chiclayo incrementó sus porcentajes de victimización
en 25.9%, de 46.9% en el 2011 a
72.8% en el 2012. Ello refleja un crecimiento
muy alto en este aspecto, alcanzando casi
el nivel de percepción de inseguridad en la
misma ciudad (76.5%). Ello resulta atípico
por la estrecha brecha entre ambas cifras,
particularmente cuando, como sabemos, la
información estadística proporcionada por
la PNP referida anteriormente muestra una
tendencia a la baja durante el periodo 2010-
2011 en la incidencia delictiva en la región
Lambayeque (de 973 delitos por cada 100
mil habitantes a 890).
Algo similar sucede en el caso de la ciudad
de Cajamarca. Las cifras en materia de victimización
muestran un incremento importante,
pasando de 31.5% en el 2011 a 49.5% en el
21 Costa, Gino y Carlos Romero. Óp. Cit., p.2.
2012, mientras que la percepción de inseguridad
alcanzó la cifra de 54%. De ello resulta
una diferencia inusualmente corta. Asimismo,
las cifras de incidencia delictiva en la
región Cajamarca muestran una tendencia a
la baja durante el periodo 2010-2011 (de 257
delitos por cada 100 mil habitantes a 239).
Haría falta conocer las cifras de la PNP correspondientes
a la incidencia delictiva del
2012, aún no disponibles, para poder tener
una apreciación más clara respecto de lo
que sucede en estas dos regiones.
En el caso de la ciudad de Lima, en contraste,
las cifras se muestran estables, con porcentajes
cercanos al promedio nacional (42.9%), y
la brecha entre victimización y percepción
de inseguridad se mantiene alrededor de
30%. Finalmente, las ciudades de Arequipa
y Callao son las que mejor evolución tuvieron,
ya que redujeron sus niveles de victimización
en 6.8% y 4.6% respectivamente.
Costa y Romero explican que los delitos que
se mantienen como principales son el robo
al paso, el robo a vivienda o local comercial,
y el atraco. Entre estos tres delitos suman
alrededor del 80% del total a nivel nacional.
“Mientras que el robo al paso se mantuvo estable
en alrededor del 50% del total, el robo en vivienda
o local comercial sufrió una caída del 22,4%
al 18,9%, y el atraco se incrementó del 9,6% al
12,4%. Junto con el atraco, que es un robo particularmente
violento, también se incrementaron
de manera importante otros delitos violentos
como la agresión de pandillas y el robo de vehículos,
y en menor medida la extorsión” 21 .
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
31

Gráfico Nº 12 Victimización por hogares
Hogares con alguna víctima de delito el último año
Fuente: Ciudad Nuestra
2011 %
Ciudad
%
2012
35.3
37.2
44.3
42.4
35.7
39.3
42.5
42.2
47.8
31.5
46.9
Más adelante, en el Capítulo 3, profundizaremos
en los niveles de victimización y
percepción de inseguridad en los distritos
de Lima Metropolitana y el Callao.
1.2.3 otros temas que contribuyen con la
inseguridad en el perú
El panorama de inseguridad en nuestro
país está conformado principalmente por
los delitos cometidos en el marco de la delincuencia
común. Sin embargo ella coexiste
con ciertos niveles de crimen organizado
de cuyas distintas manifestaciones (narcotráfico,
terrorismo, entre otras) merece una
particular mención la que se encuentra instalada
en el ámbito de la construcción civil,
Iquitos
a través de falsas organizaciones sindicales.
Asimismo, consideramos relevante hacer
una puntual referencia a la realidad que
existe en nuestro país en materia de armas
de fuego cortas y su uso tanto por parte de
delincuentes comunes, como por parte de
civiles como medio para ejercer la legítima
defensa. El uso de armas de fuego es un elemento
importante en la caracterización del
panorama de inseguridad. Es posible asegurar
que en los últimos años ha incrementado
su uso en la comisión de asaltos en nuestro
país. Sin embargo, como veremos, no
se puede decir que dicho incremento ha
generado uno correlativo en el número
de muertes, lo que podría ser una noticia
esperanzadora.
32 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
Piura
Arequipa
Callao
Cusco
Trujillo
Lima
pRoMEdIo
Huancayo
Cajamarca
Chiclayo
80% 60% 40% 20% 0% 0% 20% 40% 60% 80%
32.8
34.8
37.5
37.8
38.0
42.0
42.9
43.2
46.3
49.5
72.8

Los conflictos sociales también han sido un
elemento constante en el panorama de la
inseguridad durante los últimos años. En
particular, durante el 2012 se han hecho
evidentes las implicancias que un manejo
inadecuado de los mismos mediante la
represión con uso de la fuerza tienen en
materia de seguridad ciudadana. En este
aspecto, el cuestionamiento de fondo no es
respecto de la necesidad de restablecer el
orden ante manifestaciones violentas (aunque
sería importante que en tales operaciones
la PNP cuente con el mejor equipamiento
disponible y con un marco legal claro y garantista
para todas las partes involucradas),
sino respecto de la necesidad de evitar el
estallido de tales manifestaciones mediante
el tratamiento oportuno y la prevención de
los temas de fondo de los conflictos. Precisamente,
a falta de capacidades en este último
sentido es que hemos visto el estallido
de manifestaciones en distintos lugares del
país, con las consecuencias más lamentables.
1.2.3.1 Extorsiones en construcción civil
Un tema cuyo grado de violencia parece haber
ido en aumento en particular durante
este año ha sido el de las extorsiones en el
rubro de la construcción civil. Ya en el Informe
Anual 2010 señalamos los principales
aspectos y modus operandi de las mafias
que operan encubiertas por la formalidad
de sindicatos registrados con arreglo a la ley.
En términos generales, se trata de una actividad
delictiva organizada focalizada en un
rubro de la economía y cuyos actos tienen
objetivos muy puntuales: empresarios del
sector y miembros de otros falsos sindicatos
con quienes compiten por los cupos. A los
primeros les cobran cupos de “paz laboral” y
dinero para “dejarlos trabajar” (importes que
pueden llegar al 2% del valor total de la obra)
y exigen también la contratación de un determinado
número de trabajadores del sindicato,
todo ello bajo amenazas de actos violentos
contra la obra y los trabajadores de la misma,
para lo cual utilizan armas de fuego.
Durante el presente año se han registrado
cerca de veinte muertes producto de ajustes
de cuentas entre las mafias. Entre los fallecidos,
se encuentran cuatro dirigentes sindicales.
A propósito de la evolución que ha seguido
el tema, en la PNP se ha creado una unidad
especial denominada División de Protección
de Obras Civiles (DIVPROC) en el año 2010,
actualmente a cargo del Coronel Ricardo
Munaylla, la que, a setiembre del 2012, ha
intervenido a setenta y nueve presuntos extorsionadores
en Lima, Piura y Lambayeque,
según reportes del Ministerio del Interior difundidos
por los medios de comunicación. 22
Cabe resaltar que el impacto de esta modalidad
delictiva en la inseguridad es de carácter
focalizado, generándose la mayoría
de los actos de violencia en el entorno de las
obras o de ciertos actores clave (ingenieros
residentes, empresarios, otros delincuentes
asociados a esta modalidad), aunque ello
no impide que pueda haber víctimas ajenas
al entorno de la construcción civil (vecinos
y otros ciudadanos que puedan ser afectados
por los actos de violencia).
22 “Capturan a 79 extorsionadores de obras de construcción civil en el Perú”, en: http://peru21.pe/actualidad/capturan-79-extorsionadores-obras-construccion-civil-2043624,
24 de setiembre de 2012.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
33

Por otro lado, pese a los costos adicionales
que implica para las empresas del rubro
que sufren estas extorsiones, tanto por el
pago de cupos como por la contratación de
seguridad privada, a la fecha, la construcción
civil sigue siendo el sector de mayor
crecimiento en el país 23 .
1.2.3.2 armas de fuego
a) tenencia y uso en delitos
El uso de armas de fuego en la comisión de
delitos ha incrementado generando un mayor
grado de violencia, lo que a su vez genera una
mayor sensación de inseguridad. Ello se ve
reflejado en las encuestas sobre victimización
y en la misma percepción de inseguridad.
Es un hecho que en el Perú hay un mayor
número de armas de fuego en manos de
particulares. Según información disponible,
entre el año 2000 y el 2010 el número
de portadores de licencias de armas incrementó
de aproximadamente 180 mil a
214,815 24 . El 15 de enero de 2012, un diario
de circulación nacional publicó un informe
titulado “Se importó US$5 millones en pistolas
y revólveres” y “En el 2011, venta formal de armas
creció un 20%”. Además, al 30 de agosto
de 2012, el número de licencias vencidas, es
decir, el número de armas de fuego portadas
ilegalmente, era de 182,193 25 . Por otro
lado, entre el 2005 y el 2010 hubo un crecimiento
en el número de armas incautadas
por parte de la Policía Nacional en Lima y
Callao, de 236 a 561 casos.
Sin embargo, la existencia de un mayor número
de armas en el Perú no ha repercutido
de manera evidente en el número de homicidios.
En palabras del investigador peruano
Jaris Mujica, “hay una contradicción aparente:
hay más armas, pero esto no ha implicado
un aumento correlativo de disparos ni muertes
por proyectiles de armas de fuego” 26 .
En comparación con otros países de la región,
el Perú tiene una de las tasas más bajas de
homicidios dolosos con arma de fuego (2,4
por cada 100 mil habitantes). En contraste,
la delantera la lleva El Salvador con una tasa
de 50,36 por 100 mil habitantes y la más baja
corresponde a Bolivia, con 0,07 por 100 mil
habitantes (Perú tiene la segunda más baja). 27
Por otro lado, pese a lo que se estima en relación
con el uso de las armas de fuego por
parte de los delincuentes en el país, los homicidios
con dichas armas, en gran medida,
23 Ver, por ejemplo, “El sector construcción es el que tiene la mayor tasa de crecimiento proyectada para el Perú”
en: http://www.agenciaorbita.org/index.php?option=com_content&view=article&id=35383:el-sector-construccion-es-el-que-tiene-la-mayor-tasa-de-crecimiento-proyectada-para-el-peru&catid=47:economia&Itemid=82;
y “La construcción sostendrá el crecimiento del Perú” en: http://gestion.pe/noticia/257612/construccionsostendra-crecimiento-peru.
24 Mujica, Jaris. Óp Cit, p. 12.
25 Ver “Desde hoy, 182.193 armas de fuego circulan en el país en forma ilegal”, en: http://www.larepublica.pe/30-
08-2012/desde-hoy-182193-armas-de-fuego-circulan-en-el-pais-en-forma-ilegal .
26 Mujica, Jaris. Óp Cit, p.17.
27 Ibid, pp.14 – 19.
34 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

se dan en el marco de la violencia interpersonal
y familiar. De ese modo tenemos que,
al año 2010, del total de homicidios en esa
década, el 31% fueron producto de la delincuencia
común y el crimen organizado, y el
41% producto de la violencia interpersonal
e intrafamiliar 28 . En muchas ciudades de la
región, durante esa década, el porcentaje de
homicidios con armas de fuego es del 70%
al 90%. Por ejemplo, en Medellín es del 88%
(primera mitad de la década), en Buenos
Aires el 75% (primera mitad de la década),
y en Brasil, en todas las capitales de Estado
se excede el 50% alcanzando el 70% en la
mayoría de ellas. 29
En cuanto al uso de armas en otros delitos
distintos al homicidio, se puede decir que
sucede algo similar, en el sentido que no
hay un incremento, por ejemplo, de violaciones
sexuales con armas de fuego, como
medio de coacción, pese a la existencia de
un mayor número de dichas armas. En el
año 2009 hubo una ligera disminución del
número de denuncias de violaciones con
armas de fuego, respecto de años anteriores.
Lo mismo en cuanto a los secuestros
que, pese al incremento de casos al 2009,
ello no ha implicado que haya más disparos
de armas de fuego en la comisión de los
mismos. 30
En contraste con los casos anteriores, sí se
ha hecho evidente un incremento en cuanto
al número de robos con armas de fuego.
28 Gushiken, Alfonso; Costa, Gino; Romero, Carlos y Privat, Catherine, “¿Quiénes son asesinados en Lima?¿Cómo,
cuándo y por qué?. Lima, Ciudad Nuestra, p.54.
29 Mujica, Jaris. Óp Cit, pp. 20-21.
30 Ibid, p.23.
Ello se debería a la existencia de más armas
en el mercado, producto de la proliferación
del comercio y uso de las mismas (armas
pequeñas) para el crimen.
De acuerdo con el resultado de la Segunda
Encuesta Nacional Urbana de Victimización
2012 presentada por la ONG Ciudad Nuestra,
durante el último año (entre el 2011 y el
2012), “se incrementaron los delitos perpetrados
con arma de fuego y arma blanca-cuchillo”. En
el primer caso se pasó “del 10,4% al 14,6%
del total de delitos, mientras que los segundos
crecieron del 18,6% al 20,7%.” La encuesta
también confirma que los delitos “en los que
no se usaron armas se mantuvieron en valores
similares que los del año anterior, llegándose
casi al 55,0%”. 31
En cuanto a la estructura de los mercados
ilegales de armas en nuestro país, Mujica
señala que “hay informes periodísticos (…) y
un ‘imaginario popular’ sobre la ubicación de los
lugares de venta de armas ilegales (Las Malvinas,
Paruro, Leticia, La Cachina, Polvos Azules, Tacora,
Loreto, Iquitos, Pista Nueva, etcétera)” aunque
“no hay reportes oficiales ni de la Policía, ni
del Ministerio del Interior, ni de incautaciones
de Dicscamec que den cuenta de una situación
constante de comercio ilegal de armas de fuego”.
Asimismo, señala Mujica, “durante el periodo
de observación de campo no hemos obtenido ningún
registro de un mercado ni un arsenal ilegal
de armas de fuego”. Lo que sí hay en esos mercados
son armas de imitación (de juguete)
31 En: http://ciudadnuestra.org/facipub/upload/cont/3226/files/segunda_encuesta_nacional_29_10_12.pdf
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
35

que son utilizadas, según lo registrado por
Mujica a partir de entrevistas y trabajos de
campo “este tipo de instrumentos se ha extendido
mucho en la delincuencia común”. 32
Luego, Mujica concluye que el mercado
ilegal “que abastece al crimen urbano de Lima
no se nutre del contrabando internacional ni de
las armas del narcotráfico o narco-terrorismo”,
sino que “el mercado ilegal se nutre del mercado
de armas que ingresan por la vía legal”. En
resumen: “Son las armas que son declaradas
perdidas o robadas por los civiles, personal de
las fuerzas del orden y personal de la seguridad
privada las que componen el principal canal de
abastecimiento de las armas ilegales; así como
aquellas que son vendidas o alquiladas por las
fuerzas policiales, y aquellas que recirculan en el
circuito ilegal desde los años ochenta.” 33
En resumen, el mayor número de armas de
fuego que hay a disposición de la delincuencia
hoy, en relación con años anteriores, no
ha causado un mayor número de muertes
por su uso (disparo), pero sí ha causado
una mayor sensación de inseguridad por su
uso (amedrentamiento para facilitar la comisión
de delitos), aunque es muy probable
que algunas de esas armas usadas sean de
juguete. Ello es un problema que requiere
una pronta atención. Sin perjuicio de
ello, es preciso cuidar que las medidas a
ser tomadas por parte de nuestras autoridades,
como por parte de los particulares,
sean proporcionales al problema en su
dimensión real y eviten incentivar el incremento
de disparos.
Al parecer, nuestras autoridades no están detrás
de una plaga de criminales que disparan
a sus víctimas para reducirlas como en otras
ciudades de la región (todavía no), y nosotros,
los particulares, en la mayoría de ciudades
del Perú, todavía podemos ser un poco
más precavidos y evitar enfrentar a los delincuentes
con una arma de fuego, simplemente
intentando seguir las típicas recomendaciones
de los expertos en seguridad personal:
primero, prevenir (evitar ser víctima fácil) y,
luego, cuando se llega a ser víctima, no oponer
resistencia. Lo contrario podría llevar a
los delincuentes a disparar más, escalando así
el nivel de violencia en nuestro país.
b) Deberes y derechos en torno a la tenencia
y al uso de armas de fuego por parte de
particulares 34
Como hemos visto hasta ahora, a partir de las
encuestas sobre percepción de inseguridad
que hemos mostrado, podemos decir que el
ciudadano peruano se siente expuesto a la delincuencia
y que la Policía Nacional, que tiene
el deber de defenderlo y procurarle seguridad,
no es percibida como una institución
capaz de contrarrestar dicha situación, ya sea
por carencias de infraestructura, equipamiento,
o por otras razones de carácter estructural
como la corrupción al interior de la institución,
entre otras. En ese contexto, es razonable
32 Mujica, Jaris, Óp Cit, pp. 39 - 42.
33 Ibid, pp.49 – 50.
34 El presente acápite ha sido elaborado a partir del informe interno del Instituto de Defensa Legal “Deberes y
derechos en torno a la tenencia y al uso de armas de fuego por parte de particulares”, elaborado por Aldo,
Blume, en Mayo de 2012, publicado en: http://www.seguridadidl.org.pe/.
36 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

pensar que muchos ciudadanos pueden considerar
necesario asumir su propia defensa
frente a la delincuencia común, mediante la
utilización de un arma de fuego.
De hecho, como lo señalamos antes, entre
los años 2000 y 2010 el número de licencias
de armas incrementó de aproximadamente
180 mil a 214,815. En ese sentido, es importante
revisar los derechos fundamentales y
bienes de relevancia constitucional que deben
ser tenidos en cuenta por quienes optan
por portar armas de fuego, de modo tal que
estos puedan tener un mejor conocimiento
acerca de los derechos y deberes que conlleva
asumir dicha opción.
La tenencia y el uso de armas de fuego es
una actividad que se encuentra regulada
por la ley, a partir de una norma constitucional
(el artículo 175º de la Constitución).
De conformidad con el artículo 2º inciso
23 de nuestra Constitución Política, constituye
un derecho fundamental de todo
ciudadano el derecho a la legítima defensa.
Ello incluye el uso de la violencia,
para hacer frente a una agresión ilegal e
inminente contra bienes jurídicos propios
o de terceros. Este derecho es regulado
también como una eximente de responsabilidad
penal (artículo 20º inciso 3 del
Código Penal), siempre que se cumplan
los presupuestos ahí señalados: agresión
ilegítima (que el ataque frente al cual se
responde debe consistir en un acto que
atenta contra los derechos constitucionales
a la vida y/o a la integridad física
y/o psíquica así como a otros derechos);
la necesidad racional del medio de defensa
empleado (para evaluar la legitimidad de la
manera en que el ciudadano se ha defendido,
se tiene en cuenta factores como la intensidad
y peligrosidad de la agresión, la forma
de proceder del agresor y los medios
disponibles para la defensa); y la falta de
provocación suficiente de quien hace la
defensa (la defensa supone por definición
una reacción frente a un ataque deliberado).
En el marco de un Estado Constitucional
de Derecho, se encuentra prohibido hacer
justicia por propia mano. La legítima defensa
es una excepción a esta regla general
y debe ser ejercida de manera restringida
bajo los presupuestos expresamente señalados
en la ley.
En esos casos, la legítima defensa se configura
como un fundamento jurídico bajo
el cual se justifica la tenencia y el uso de
armas de fuego por parte de los ciudadanos.
Sin embargo, como todo derecho fundamental,
es un derecho que se encuentra
sujeto a restricciones en atención a otros
derechos fundamentales, como es el caso
de los derechos a la vida y a la integridad
física y/o psíquica, y a otros bienes de relevancia
constitucional, como es el caso de la
seguridad ciudadana.
El interés de la mayoría de ciudadanos que
apuesta por la tenencia y uso de armas de
fuego está relacionado con la defensa personal.
Sin embargo, existen otros casos en
los cuales la tenencia y el uso de armas de
fuego responden a aficiones deportivas,
tales como la caza, el tiro o la colección.
Mientras que el primero encuentra su base
jurídica en el derecho a la legítima defensa;
los otros lo hacen en el derecho al libre desarrollo
de la personalidad (ver el artículo
2º inciso 2 de la Constitución).
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
37

Por otro lado, la ineficiencia del Estado
para garantizar la seguridad de los ciudadanos,
lo que constituye uno de sus
deberes fundamentales de conformidad
con el artículo 44º de la Constitución, ha
llevado a que muchos ciudadanos opten
por confiar su seguridad a empresas privadas
dedicadas a la prestación de este
servicio. Observamos con preocupación
que se viene produciendo un fenómeno
de privatización de la seguridad, en la
cual ésta cada vez está dejando de ser un
bien público (de acceso para todos) para
pasar a ser un bien privado (no accesible
para todos).
En este contexto, las empresas que brindan
el servicio de seguridad y que, para ello,
se encuentran en la necesidad de contar
con armas de fuego, las cuales son utilizadas
por personal a su cargo, están actuando
en ejercicio de las libertades de trabajo
y de empresa. De otro lado, las personas
que requieren los servicios de estas empresas
están actuando en ejercicio de la libertad
de contratación. Esta es la dinámica de
los derechos fundamentales de libertad de
empresa, libertad de trabajo y libertad de
contratación en la prestación del servicio de
seguridad y/o vigilancia por parte de particulares.
En cuanto a los deberes que implican la tenencia
y uso de armas de fuego, podemos
señalar desde la existencia de requisitos administrativos
para la obtención de una autorización
hasta la imputación de responsabilidad
penal. El uso de armas de fuego se
puede infligir lesiones graves a una persona
e, inclusive, privarla de la vida. La vida es el
primero de los derechos fundamentales, es
el presupuesto para la existencia y el ejercicio
de todos los demás, un valor superior del
ordenamiento jurídico.
Asimismo, en virtud del derecho a la integridad
personal, se garantiza la proscripción
de toda forma de violencia física, psíquica
y moral sobre las personas. El propio
artículo 2º inciso 23 literal h) de la Constitución
señala expresamente que “nadie debe
ser víctima de violencia moral, psíquica o
física, ni sometido a tortura o a tratos inhumanos
o humillantes”.
El Tribunal Constitucional ha precisado
también que el derecho a la integridad personal
se entronca con el derecho a la seguridad
personal.
Otro derecho fundamental que puede verse
comprometido por el uso y tenencia de armas
de fuego es el derecho consagrado en
el artículo 2º inciso 22 de la Constitución, es
decir, el derecho a la paz, a la tranquilidad,
al disfrute del tiempo libre y al descanso,
así como a gozar de un ambiente equilibrado
y adecuado al desarrollo de la vida, en la
medida en que tal actividad representa un
elemento de tensión frente al ambiente pacífico
que debe existir entre los ciudadanos.
Por otra parte, el uso y tenencia de armas
de fuego entra en tensión con bienes de relevancia
constitucional, como es el caso de la
seguridad ciudadana. Esta ha sido definida
por el Tribunal Constitucional como “un estado
de protección que brinda el Estado y en cuya
consolidación colabora la sociedad, a fin de que
determinados derechos pertenecientes a los ciudadanos
puedan ser preservados frente a situaciones
de peligro o amenaza o reparados en caso de vulneración
o desconocimiento. Derechos como la
vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad
38 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

o la libertad personal suelen ser los principales referentes
que integran el contenido de la seguridad
ciudadana en atención a lo que del Estado y la colectividad
se espera, siendo evidente que, por sus
alcances, se trata fundamentalmente de un bien
jurídico de relevancia antes que de un atributo o
libertad a título subjetivo” 35 .
Si bien es cierto que la tenencia y el uso de
armas de fuego por parte de los ciudadanos
pudieran verse en principio como un
medio para que cada ciudadano vele por su
seguridad, consideramos que la seguridad
ciudadana opera como un límite frente a tal
actividad antes que como un fundamento.
La tenencia y el uso de armas de fuego en
el plano colectivo puede derivar en una espiral
de violencia que termina por poner en
riesgo el bien jurídico que se pretende proteger:
la seguridad ciudadana.
En el ámbito administrativo 36 , se encuentra
expresamente prohibido, entre muchos otros
supuestos y actividades, portar armas de fuego
en manifestaciones públicas y portar armas
de fuego en circunstancia o alteración de
orden público o en estado de ebriedad. El incumplimiento
de tales disposiciones da lugar
al decomiso y remisión de las armas y municiones
a la DICSCAMEC, sin perjuicio de la
denuncia penal ante Ministerio Público y la
sanción administrativa que corresponda 37 .
En el ámbito penal, sin considerar aquellos
delitos que pueden estar relacionados con
las consecuencias del mal uso de un arma
de fuego 38 , las figuras delictivas referidas a
la posesión y al uso de armas de fuego por
particulares y sus agravantes se encuentran
recogidas tanto en la Ley Nº 25054 (artículos
36° al 40°) como en el Código Penal
(artículos 148°-A, 189°, 204°, 279°, 279°-A,
279°-B, 279°-F). Tales figuras delictivas son
la tenencia ilegal de armas de fuego (tener
armas sin licencia, tener armas robadas);
tenencia de explosivos; fabricación, suministro
o tenencia de materiales peligrosos;
sustracción o arrebato de armas de fuego
y el uso de armas en estado de ebriedad o
drogadicción. Según el caso y las formas
agravadas previstas, las penas varían entre
uno a treinta y cinco años de privación de
libertad, además de las sanciones administrativas
que correspondan.
Asimismo, la tenencia y el uso de armas
de fuego pueden derivar en mecanismos
de ejecución para otro tipo de crímenes,
lo que en el Código Penal se considera, en
muchos casos, una circunstancia agravante,
como en el caso del suministro a menores
de edad de armas de fuego respecto
del delito de instigación o participación en
pandillaje pernicioso, la usurpación y el
robo agravado.
35 STC Nº 3482-2005-HC, f. j. 13.
36 Nos referimos al marco normativo proporcionado por la Ley Nº 25054, la Ley Nº 28937, la Ley Nº 29106 y el
Decreto Supremo Nº 007-98-IN, publicado el 05 de octubre de 1998.
37 Según lo previsto en los artículos 160° al 167° del Reglamento de la referida Ley, Decreto Supremo Nº 007-98-IN
(apercibimiento escrito, multa, incautación, decomiso, cancelación de licencia de posesión y uso, suspensión de
autorización de funcionamiento, cancelación de la autorización de funcionamiento).
38 Nos referimos a: homicidio - artículo 106º y siguientes del Código Penal; y lesiones -artículo 121º y siguientes del
Código Penal.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
39

Como base para entender la tipificación
de las figuras delictivas referidas debemos
tener presente que estas se ubican dentro
de la teoría del riesgo permitido, en el sentido
de que se trata de conductas que implican
una infracción del deber general de
cuidado de todo ciudadano en las actividades
que realiza, teniendo en cuenta que
se trata de una actividad aceptada por la
sociedad pero que supera el nivel de riesgo
tolerado por esta.
En palabras de Aguilar Cabrera, “el riesgo
permitido es un instituto fundamental pues
permite describir perfectamente una realidad
social compleja fundamentada en la existencia
de ámbitos de riesgos que, pese a su potencial
eficacia lesiva, son admitidos y reclamados por
la sociedad”. 39
A modo de reflexión, quizá quepa mencionar
que la regulación de la tenencia y
uso de armas por parte de particulares
requiere ser reforzada en cuanto al establecimiento
de requisitos para el acceso y
renovación de licencias de porte y uso de
armas de fuego, así como con controles
más eficientes.
1.2.3.3 Los conflictos sociales y el uso de
la fuerza
A lo largo del presente año, a partir de manifestaciones
violentas en Cajamarca (Celendín)
y Cusco (Espinar), entre muchas otras, se ha
hecho quizás más evidente que antes la incapacidad
del Estado para prevenir y resolver
conflictos sociales. Ante la imposibilidad de
prevenirlos oportunamente, el Estado ha tenido
que enfrentar situaciones de crisis que
desembocaron por lo general en violencia,
con consecuencias altamente negativas. 40
Es así que se ha podido percibir por parte de
nuestro Estado una línea de acción basada en
la represión y la penalización de determinados
comportamientos como fórmula de solución
de los conflictos. Hubo de por medio,
por ejemplo, la aprobación de normas y disposiciones
administrativas que han promovido
salidas judiciales y que han sido calificadas
como criminalizadoras de las protestas sociales.
Con ese ánimo, el IDL ha podido congregar
las apreciaciones y comentarios de diversos
expertos y representantes de entidades del
sector público y de la sociedad civil. 41
39 Aguilar Cabrera, Denis Adán. Imputación Objetiva. Algunas consideraciones doctrinales. Ver: http://www.
justiciayderecho.org/revista6/articulos/13_IMPUTACION_OBJETIVA_ALGUNAS_CONSIDERACIONES_
DOCTRINALES%5B1%5D.pdf, p. 53.
40 Durante el primer año del presidente Ollanta Humala quince civiles murieron en manifestaciones violentas en
Celendín, Bambamarca, Espinar, Paita, Madre de Dios, Sechura y Cañete.
41 En junio del presente año, en el Instituto de Defensa Legal (IDL), se llevó a cabo la Mesa de Trabajo “Conflictos
Sociales y Criminalidad”, en la que expertos y representantes de diversas instituciones del sector público y de la
sociedad civil debatieron la situación del tratamiento y políticas actuales para gestionar los conflictos sociales en
el país. El resumen y conclusiones de la mesa de trabajo pueden ser consultados en: http://www.seguridadidl.
org.pe/destacados/2012/18-07/Conflictos%20Sociales%20y%20Violencia%20IDL%20jul%202012.pdf.
40 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

Sobre el particular, cabe reflexionar sobre
la ausencia de una política estatal de prevención,
resolución y transformación de los
conflictos, así como sobre la aproximación
que el Estado y la opinión pública tienen
hacia los conflictos en términos de “buenos
y malos”, lo que contribuye a que la concepción
del conflicto sea reducida al momento
en el que se produce un estallido de
violencia, sin mayor respuesta política ni
capacidad de diálogo por parte del Estado.
A ello se suman los actos delictivos de la
población que son injustificables y no tienen
relación con las reivindicaciones legítimas
de fondo, ante los cuales el Estado no
siempre ha recurrido a aplicar las reglas del
procesamiento del delito, optando a veces
por detenciones arbitrarias, o el “sembrado”
de pruebas, según se ha podido ver en
determinados casos a través de medios de
prensa.
Por otro lado, es importante tener en
cuenta que la información con la que se
alimenta la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) en materia de conflictos
sociales suele centrarse en cualidades y
circunstancias personales (militancia en
determinados grupos políticos, antecedentes
penales, entre otros datos) de ciertos
actores (civiles o autoridades involucrados),
sin atender los problemas de fondo
que generaron el conflicto, sesgo que
también contribuye a la reducción de los
conflictos al tema de la seguridad.
Lejos de adoptar medidas de seguridad
para el manejo de los conflictos sociales,
el Estado debe contar con funcionarios debidamente
capacitados que cumplan una
función eficiente de prevención, resolución
y transformación de conflictos. Es claro que
nuestras instituciones cuentan con lógicas
distintas y contradictorias para caracterizar
los conflictos, abordarlos y gestionarlos, llegando
a presentar propuestas distintas en
donde se hace evidente que existen agendas
divorciadas dentro de un mismo poder
del Estado. A ello habría que agregar que
cada sector cuenta con diferentes unidades,
equipos con distintas capacidades, competencias
y protocolos, además del uso de distintas
bases de datos, inclusive con diferentes categorías
para caracterizar los conflictos. Todo
ello deriva en una falta de articulación entre
los diferentes actores.
Al afrontar los conflictos con medidas represivas
generalmente se conduce al incremento
de la violencia en la protesta social.
Por otro lado, la falta de equipamiento
adecuado a disposición de nuestras fuerzas
del orden, el insuficiente número de
efectivos policiales y la falta de preparación
para hacer frente a situaciones de
violencia dificultan que éstos se ciñan, estrictamente,
a las normas nacionales e internacionales
del uso de la fuerza.
En conclusión, la falta de capacidad del Estado
para prevenir y resolver los conflictos
sociales en sus fases iniciales ha generado
una especial fuente de inestabilidad e inseguridad,
tanto para los manifestantes
que reivindican intereses legítimos como
para los ciudadanos no involucrados en
la protesta, máxime cuando aquellos son
abordados con enfoques basados en la represión.
Deben descartarse las respuestas
que confunden los episodios de crisis con
el fenómeno conflictivo, el cual requiere un
tratamiento especializado, desprejuiciado y
considerando las necesidades e intereses de
las partes.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
41

a) Regulación del Empleo de la fuerza por
parte de la pnp 42
A propósito de la respuesta del Estado ante
los conflictos sociales, resulta oportuno hacer
referencia al marco normativo que guía
a las fuerzas del orden, en particular la PNP,
en el uso de la fuerza. Pese a ser un marco
previsto para la actividad policial frente a la
comisión de delitos, dicho marco rige también
durante el restablecimiento del orden
ante manifestaciones violentas y/o ilegales.
De hecho, las manifestaciones producto de
conflictos sociales, constituyen uno de los escenarios
más complejos para la actividad policial,
por la diversidad de intereses y actores
involucrados, y la consecuente confusión
de roles en ambos lados de la protesta. En
cuanto a la actividad policial cotidiana, en
las calles, ella forma parte del panorama de
inseguridad en tanto puede sumar a nuestra
tranquilidad o bien a nuestra intranquilidad.
Como hemos visto y es de conocimiento público,
en nuestro caso la desconfianza en los
cuerpos policiales no sólo se debe a su poca
efectividad contra el crimen sino a diversos
casos de abuso de autoridad, a veces letales,
hacia los propios ciudadanos.
Actualmente no existe una legislación nacional
especial que regule el uso de la fuerza y
la fuerza letal por parte de la PNP 43 . Lo que
existe es una serie de normas nacionales que
no tienen rango de ley y que, acertadamente,
han recogido las disposiciones de dos instrumentos
del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos (DIDH), adoptados en
el marco de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU), a decir, el Código de Conducta
para funcionarios encargados de hacer cumplir
la ley, de 1979, y los Principios Básicos sobre
empleo de la fuerza y de armas de fuego para los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley,
de 1990, en adelante, el Código de Conducta
y los Principios Básicos, respectivamente. 44
El Código de Conducta y los Principios Básicos
señalan que la fuerza pública debe usarse
de acuerdo a los principios de legalidad, precaución,
necesidad y proporcionalidad. Es
decir, que debe darse dentro de los límites de
un marco legal nacional que la regule; deben
darse las condiciones necesarias para que se
produzca de manera lícita y adecuada contando
con medios que permitan un uso diferenciado
de la fuerza; solo cuando no sea posible
utilizar otros medios eficientemente, y en la
medida estrictamente necesaria para lograr el
fin perseguido. Asimismo, el uso de armas de
fuego, medida extraordinaria, constituye un
supuesto extremo, permitido solo para proteger
el derecho a la vida. Solo se podrá utilizar
en el caso de manifestaciones o reuniones
cuando éstas sean ilícitas o violentas.
42 El presente acápite se ha desarrollado teniendo como referencia el documento “Violencia en los Conflictos
Sociales”, Serie Informes Defensoriales - Informe N°156, Defensoría del Pueblo, marzo 2012, pp.69-95.
43 Sin embargo, al cierre de la presente publicación, existe pendiente de votación por el Pleno del Congreso de la
República el proyecto de ley N°81/2011-CR sobre esta materia, que será referido más adelante en este informe.
44 El marco legal peruano en esta materia lo componen las siguientes normas: Ley N°27238 – Ley Orgánica de
la PNP; D.S. N° 008-2000-IN – Reglamento de la L.O. PNP;R.M. N°1452-2006-IN (12/06/2006) – “Manual de
Derechos Humanos aplicados a la función Policial”; Directiva N°1-2009-IN/0103.1 “Directiva PNP para
operaciones de control, mantenimiento y restablecimiento del orden Público en el marco de los DDHH”, R.VM.
N°033-2009-IN/0103.1 (17/07/2009).
42 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

En cuanto a las normas peruanas vigentes, la
Ley Orgánica de la Policía Nacional (artículo
10°), reconoce expresamente la aplicación
de los principios recogidos en el Código de
Conducta a la función policial en el Perú.
Por su parte y de manera complementaria,
el “Manual de Derechos Humanos aplicados
a la función policial”, contiene procedimientos
y técnicas de intervención policial, en el
marco del DIDH, de acuerdo con las reglas
señaladas en el Código de Conducta y en los
Principios Básicos de la ONU. Dicho Manual
de la PNP constituye un documento oficial
que, en la práctica, guía la actuación policial.
Por otro lado, la Directiva PNP para operaciones
de control, mantenimiento y restablecimiento
del orden Público en el marco de
los DDHH, constituye la única disposición
que menciona reglas específicas para los
procedimientos policiales de mantenimiento
y restablecimiento del orden público ante situaciones
de violencia provocadas por conflictos
sociales.
En materia de conflictos sociales, merece
una particular atención lo que refiere el
Manual en cuanto al “Mantenimiento del
Orden Público”, al considerar que, como
regla general, no se podrá utilizar armas de
fuego, a menos que exista una amenaza inminente
de muerte o de lesión grave contra
los efectivos policiales u otros ciudadanos,
y cuando resulten ineficaces otros medios
menos peligrosos, únicamente en la mínima
medida necesaria. Señala también que
en ningún caso se podrá invocar circunstancias
extraordinarias o la existencia de un
estado de emergencia para justificar el quebramiento
de las anteriores disposiciones.
Asimismo, para el empleo legítimo de la
fuerza, se ha considerado las siguientes
pautas: advertir verbalmente la intención
de usar la fuerza; utilizar la fuerza de forma
racional y progresiva; se debe mostrar una
actitud disuasiva, tolerante y profesional; no
emplear la fuerza en personas que huyen, o
caen mientras corren; auxiliar a las personas
que resulten lesionadas y formular partes o
informes sobre las operaciones policiales.
Como puede apreciarse, en términos generales
el marco normativo vigente regula las
funciones policiales con un enfoque de respeto
a los derechos humanos. Sin embargo,
se hace necesaria la existencia de una norma
similar pero de rango legal, que señale
específicamente los medios y métodos que
la PNP puede utilizar al recurrir a la fuerza
en el mantenimiento y restablecimiento del
orden interno. Al no tener rango de ley, las
Directivas de la PNP resultan insuficientes,
de cara al estándar internacional, para regular
tal intervención policial ante situaciones
de violencia, en particular las generadas en
el marco de conflictos sociales.
Una norma con rango de ley que desarrolle
de forma clara y precisa los medios y
métodos sobre uso de la fuerza que concuerden
con los parámetros establecidos
por el Derecho Internacional de las Derechos
Humanos aplicable a nuestro país
permitiría, por ejemplo, imperatividad
en su cumplimiento; certeza en la labor
policial, debido a que en la actualidad
existe un considerable desconocimiento
de cómo hacer un empleo legítimo de la
fuerza ante escenarios de violencia, lo que
explica que –en muchos casos- se haga un
uso excesivo de ella; conocimiento por todas
las partes (policías, ciudadanos, sindicatos,
prensa, entre otros); regulación
de las condiciones, los procedimientos y
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
43

las consecuencias del uso de la fuerza y de
armas de fuego; contribución al ejercicio
del poder punitivo del Estado, y su posterior
desarrollo normativo institucional.
Asimismo, es imprescindible que contenga
los principios de legalidad, necesidad
y proporcionalidad, de modo que el empleo
de la fuerza esté orientado a lograr
un objetivo legal y se produzca dentro de
un marco legal preexistente, constituya
un recurso excepcional y de última opción,
y que guarde una equivalencia entre
la gravedad de la amenaza o acto ilícito y
el nivel de fuerza que se utiliza para evitarlos
o controlarlos.
En cuanto a las obligaciones del Estado ante
las consecuencias del empleo de la fuerza,
se debe elaborar, por lo menos, disposiciones
tales como la obligación de prestar
asistencia a los heridos, el deber de notificar
lo sucedido lo antes posible a familiares o
amigos íntimos, la obligación de elaborar
un informe detallado cuando se cause lesiones
o muerte, el establecimiento de un sistema
de asunción de responsabilidades y la
necesidad de brindar un apropiado apoyo
psicológico a los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley.
b) El Proyecto de Ley N°81/2011-CR
En ese orden de ideas durante la anterior
legislatura llamó mucho la atención la
aprobación por parte de la Comisión de
Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo
Alternativo y Lucha contra las Drogas,
del Congreso de la República de un Dictamen
de Insistencia sobre el Proyecto de Ley
N°81/2011-CR, con fecha 18 de junio, luego
de haber evaluado las observaciones del Poder
Ejecutivo. Dicho proyecto se encuentra
actualmente, al cierre de la presente publicación,
pendiente de debate por el Pleno del
Congreso, luego de haber sido incluido en
las agendas de las sesiones especiales que
se dedicaron al tema de seguridad ciudadana
los días 17 y 31 de octubre de 2012, y en
las de sesiones siguientes.
En cuanto al proyecto en sí, la referida Comisión
desestimó una serie de recomendaciones
pertinentes señaladas por entidades
y actores técnicos (el Poder Ejecutivo, la Defensoría
del Pueblo, el Comité Internacional
de la Cruz Roja - CICR), orientadas a la incorporación
en la legislación nacional de los
estándares internacionales en materia de
uso de la fuerza. Desestimó, por ejemplo, la
incorporación del principio de proporcionalidad,
el mismo que resulta una base indispensable
para orientar de la manera más
objetiva a los policías en el uso adecuado de
la fuerza. Desestimó también una fórmula
más clara y garantista para la determinación
de la exención de la responsabilidad
penal, civil y administrativa del personal
de la Policía Nacional del Perú (PNP), optando
en cambio por mantener la fórmula
del proyecto original, ciertamente ambigua
y que se refiere únicamente a la exención de
responsabilidad penal.
En cuanto al principio de excepcionalidad, el
proyecto aprobado habilitaría la regulación,
por medio de su reglamento, de los supuestos
en los que se considera excepcional el uso
de la fuerza letal, cuando lo previsto en el derecho
internacional es la regulación de tales
supuestos solo mediante normas con rango
de ley. El proyecto desatiende también los estándares
internacionales al permitir el uso de
la fuerza letal para proteger la libertad personal
(el Derecho Internacional sólo contempla
44 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

dicho uso para proteger la vida) y mediante
otros medios distintos a las armas de fuego.
En resumen, la creación de normas en esta
materia debe tender a brindar seguridad y
confianza para policías y ciudadanos respecto
de la participación de la PNP cuando
hace frente a la delincuencia y en contextos
derivados de conflictos sociales. Lejos de
ello, el proyecto referido no brindaría una
pauta de acción clara a la PNP aunque
sí podría constituirse en el sustento para
abusos de autoridad en perjuicio de ciudadanos,
lo que sin duda mellaría aún más la
confianza de los últimos en los primeros.
1.2.3.4 La delincuencia a través de los
medios de comunicación
En lo que corresponde al presente año, el
tema de la Seguridad Ciudadana ha tenido
una cobertura irregular en el tiempo y sobre
la base de determinados temas y casos
emblemáticos, dejando de lado el seguimiento
del tema con un enfoque productivo
como, por ejemplo, lo sería cuestionar
las iniciativas del Congreso de la República
que son evidentemente populistas y pobremente
sustentadas. Por lo general, si no en
su totalidad, la difusión de los asuntos relacionados
con la inseguridad en nuestro
país ha sido innecesariamente negativa. Por
ejemplo, como veremos ahora, respecto de
la supuesta instalación de la pandilla salvadoreña
Mara Salvatrucha en el Callao, ha
quedado la impresión de que ella se estaría
efectivamente llevando a cabo o por lo
45 Dammert, Lucía y Marta Lagos (2012). Óp Cit, p.8.
menos se intentó llevar a cabo, cuando en
realidad nunca hubo una prueba de ello. En
el Perú, como es normal en la región, hay
una tendencia por parte de los medios a ser
excesivamente pesimistas, lo que podría explicarse
mejor con la siguiente cita:
“América Latina pasa por un Clima de
Opinión donde es difícil encontrar un
ciudadano que diga que la delincuencia
no es importante, independiente del número
de víctimas que ese ciudadano perciba.
Se trata de una región ‘capturada’
por el clima de opinión de que el crimen,
la delincuencia, se ha tomado la agenda
informativa y domina las comunicaciones
sociales. Los medios de comunicación
juegan sin duda un rol en este fenómeno,
pero como veremos lo juegan también el
peso de los otros problemas que tienen las
sociedades. La seguridad sufre del espiral
del silencio, no tiene posibilidades de
surgir como ‘opinión’ positiva. Revertir
esa situación implica no sólo disminuir
los niveles de delincuencia en cada país,
sino también producir los liderazgos que
desmantelen ese clima de opinión”. 45
En general podríamos decir que la cobertura
de los medios de comunicación ha
tendido a sensibilizar a la población de
manera intensa sobre la base de situaciones
alarmantes y temas emblemáticos y no
a brindar información equilibrada ni mantener
el seguimiento de la real evolución
estructural de la delincuencia en el país.
A propósito de ello, en el informe sobre
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
45

seguridad ciudadana de la Corporación
Latinobarómetro, presentado en Lima en
mayo de 2012 se sostiene que: “Hay efectivamente
países donde no amerita el nivel de
alarma pública dado los niveles comparados de
delincuencia. En esos lugares hay más seguridad
que lo que la gente percibe pero el Clima
de Opinión impide otra cosa. Por el contrario,
hay países donde el Clima de Opinión sobre la
delincuencia es tan alto y ha sido históricamente
alto, que el aumento de delincuencia no se
traduce en un aumento de los indicadores, tal
sería el caso de Venezuela. En ese país la creciente
violencia no alcanza a mostrarse en los
indicadores” 46 .
Los medios nos impulsan a sentir miedo,
lo que a su vez nos puede motivar a invertir
cada vez más en nuestra protección y la
de nuestro patrimonio (alarmas y seguros
para viviendas y vehículos, seguros para
las tarjetas bancarias) o, en algunos casos,
a comprar armas de fuego, mientras desconfiamos
de las autoridades a cargo de la
seguridad. El miedo también nos impulsa
a exigir medidas de mano dura a nuestras
autoridades. Sin embargo, es justo señalar
que la cobertura mediática se da a partir de
los vacíos generados por la falta de políticas
públicas. Al llenar esos vacíos informativamente,
los medios se constituyen en los
actores que llevan también la agenda política,
generando una demanda en la opinión
pública respecto de los actores políticos. Citando
el mismo informe de la Corporación
Latinobarómetro:
46 Ibid, pp.8 y 9.
47 Ibid, p.9.
“Sin liderazgo no se puede ‘conducir’ la
‘opinión pública’, sino más bien esta está
a la deriva de la agenda informativa. Es
por ello que se ‘culpa’ a los medios como
generadores del clima de opinión, cuando
en verdad lo que hacen los medios es llenar
el vacío de liderazgo. Ellos, los medios, son
más bien la consecuencia de un problema,
de un fenómeno, no la causa. Vivimos en
un mundo donde en la ausencia de liderazgos,
los medios ‘conducen’ la opinión
sin que nadie la articule. Esto le entrega
más poder a los medios y a los intereses
que estos representan, pero lejos de ser
responsabilidad de los medios, es responsabilidad
del sistema político que produce
esos vacíos de liderazgo. Los exitosos
presidentes de la región han mostrado
como ellos que han conducido la opinión
pública, no dejan vacíos de agenda para
que los medios las llenen con contenidos
negativos” 47 .
A manera de ejemplo, veremos a continuación,
a través de dos artículos elaborados
por el área de Seguridad Ciudadana del
IDL a lo largo del presente año, cómo la
información presentada por los medios de
comunicación puede generar impactos en
la opinión pública y en la actividad política.
Uno de los casos tiene relación con la
cobertura de la supuesta instalación de la
Mara Salvatrucha en el Callao, y el otro se
refiere a la supuesta amenaza de una muy
alta proporción de sicarios menores de
edad en el país.
46 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

En el Perú existen pandillas y sicarios menores
de edad. Ambos casos representan
problemas y riesgos reales en cuanto a sus
consecuencias, frecuentemente fatales. Sin
embargo, ni existen maras ni existe un número
incontrolable de sicarios menores de
edad desplegados por todo el país. Nuestras
fuerzas policiales no enfrentan, en ninguno
de los dos casos, situaciones que las
desborden. Si bien podríamos identificar
una inadecuada gestión de la policía como
parte del problema, debemos tener muy
claro que el origen de ese tipo de problemas
(la existencia de pandillas y sicarios en
las calles) no radica en la ineficiencia de la
institución policial.
a) El caso de las maras en el perú 48
En materia de políticas públicas es importante
reconocer y comprender los problemas
en su real dimensión, para que las
decisiones que se tomen sean las más adecuadas.
En contraste, los contextos de gran
temor o incluso de pánico pueden apresurar
y acrecentar la demanda popular por
medidas proporcionalmente adecuadas a
esos sentimientos y no a la situación real, lo
que suele ser contraproducente.
En las últimas semanas diversos medios
locales han dado cobertura con particular
interés al asunto del pandillaje en el Perú,
señalando con cierta seguridad que algunas
de las personas detenidas en el Callao
pertenecen a la pandilla Mara Salvatrucha
13 (MS13) de El Salvador, al llevar tatuajes
con esa denominación y ejercer prácticas de
violencia similares a las que caracterizan a
dicha pandilla.
Al mismo tiempo, tales medios han difundido
información sobre la naturaleza de la
MS13, el impacto de sus actividades de violencia
y delincuencia, así como su extensión
en distintos países de Centro América. La
cobertura mediática que ha tenido este tema
podría generar en la población el temor de
que se esté instalando en nuestro país una
pandilla directamente vinculada a la MS13.
En líneas generales, el origen de las maras se
remonta a mediados de la década de 1960, en
la Calle 18 de la ciudad de Los Ángeles, California,
con la llegada de hijos de inmigrantes
mexicanos. Veinte años después, a principios
de la década de 1980 se estima que un millón
de centroamericanos emigraron a los Estados
Unidos, a las zonas metropolitanas de Los
Ángeles, convirtiéndose pronto en los marginados
entre los marginados. Desde 1988 más
de 300 mil salvadoreños fueron repatriados
(el cuarenta por ciento de los deportados serían
pandilleros), como parte de una intensa
política de deportación implementada por
los Estados Unidos. Se calcula que las Maras
tienen hoy más de ciento cincuenta mil
miembros activos entre E.U.A., El Salvador,
Honduras, Guatemala, Nicaragua y México.
Además del gran impacto en términos de homicidios
(se atribuye a las pandillas más del
cincuenta por ciento de ellos), es relevante
comprender la magnitud del tema maras en
El Salvador en términos de su poder de convocatoria
en los medios y a nivel de la agenda
política. En marzo del presente año entró en
48 Berninzon, Francisco. “¿Maras en el Perú?”. En: Revista Ideele, N°222, agosto 2012. Versión online: http://www.
revistaideele.com/ideele/content/%C2%BFmaras-en-el-per%C3%BA . Transcripción del artículo.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
47

vigencia una tregua entre las pandillas MS13
y Bario 18 impulsada por el gobierno, con
el respaldo de la Iglesia Católica, a partir de
la cual se ha reducido los homicidios en ese
país de catorce a menos de cinco diarios. Sin
calificar o estimar las probabilidades de éxito
de tal medida, ambas pandillas tendrían la
intención de que la tregua sea el inicio de un
proceso de pacificación permanente. Según
han manifestado sus líderes en el comunicado
conjunto suscrito el 19 de marzo de 2012,
“reiteramos a toda la sociedad que si bien hemos
sido parte del problema les pedimos se nos permita
hoy ser parte de la solución, para lo cual requerimos
del apoyo de toda la sociedad y del Estado
para llevar a feliz término con la ayuda de Dios
este proceso”.
Fuentes de la PNP consultadas por IDL-
SC aseguran que en el Perú la evidencia
obtenida a partir de labores de inteligencia
y de las detenciones de los siete supuestos
miembros de la MS13 durante
las últimas semanas en el Callao, permite
descartar que la MS13 se encuentre en
proceso de instalación en nuestro país. De
hecho, hasta la fecha no ha sido posible
para la PNP encontrar indicios en ese sentido.
Lo que se ha podido ver en los medios
locales es a miembros de las típicas
pandillas y bandas delictivas pequeñas
locales que han adoptado características
similares a las de la MS13 probablemente
con la finalidad de generar temor entre
sus contendores en el marco de la disputa
por el control de espacios en la calle. Ello
coincide con la opinión de expertos como
la socióloga Lucía Dammert, quien ha señalado
al respecto, considerando la complejidad
del contexto en que se formaron las maras
durante las últimas décadas, que “es un
fenómeno difícilmente trasladable” 49 , opinión
que ciertamente compartimos.
Ahora, el hecho de que en nuestro país
haya delincuentes y pandilleros copiando
las formas de actuar de las maras con el
mismo grado de violencia constituye un
problema muy serio, respecto del cual es
preciso que nuestras autoridades tomen
oportunamente las medidas más adecuadas
al mismo, lo que requiere que éste no
sea sobredimensionado.
b) El caso del Gringasho y la reducción de
la edad mínima de imputabilidad penal 50
De los delitos tipificados en el Código Penal
hay varios cuya comisión está directamente
relacionada con la percepción de inseguridad
en las calles. Los delitos contra
el patrimonio, que son los más comunes
en nuestro país, como hurtos, robos y robos
agravados, por ejemplo; aquellos que
afectan el cuerpo, la vida y la salud, como
los homicidios o lesiones; los que afectan
la libertad personal y la sexual, entre otros.
Es por ello que, a falta de políticas claras,
integrales y de largo plazo en materia de
seguridad ciudadana, solemos ver muchas
iniciativas que recaen en la ampliación de
supuestos de los referidos tipos penales, o
49 Palacios, Rosa María. Entrevista a Lucía Dammert. En: www.larepublica.pe/20-05-2012/lucia-dammert.
50 Berninzon, Francisco “Consideraciones sobre la edad mínima de imputabilidad penal”. En: http://www.seguridadidl.org.pe/.
Transcripción del artículo.
48 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

el incremento de las penas con las que son
sancionadas dichas conductas.
Dicho de otro modo, es usual en sociedades
como la nuestra, significativamente autoritarias,
la recurrencia a las conocidas medidas
de mano dura (conocidas sobre todo
por ineficaces y contraproducentes) para
hacer frente a la delincuencia. Una de ellas,
que al parecer es típica en nuestra región,
es la reducción de la edad mínima de imputabilidad,
con la cual se pretende reprimir
a los menores de edad que infrinjan la
ley penal. Por citar unos cuantos ejemplos,
la edad de imputabilidad penal juvenil en
Argentina y Bolivia es de 16 años; en Chile,
Colombia, Panamá y Paraguay es de 14
años; en Guatemala, Nicaragua y República
Dominicana es de 13 años y en Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Honduras, México y
Venezuela es de 12 años 51.
En cuanto al caso peruano, el debate se dio
en mayo del presente año, a propósito de
una iniciativa legislativa para reducir la
edad mínima de imputabilidad penal de
dieciocho a dieciséis años para ciertos delitos.
La iniciativa, que se debatiría en la
Comisión de Justicia del Congreso de la
República, coincidió en el tiempo con la
difusión de la fuga y recaptura de un menor
de edad reputado como “el sicario más
joven del Perú” 52 , apodado Gringasho.
Aunque a la fecha dicha modificación no se
ha llevado a cabo, no nos sorprendería que
pudiera retomarse el debate en cualquier
otro momento de alerta mediática a partir
de casos similares al del Gringasho.
Toda reforma legislativa, y con mayor razón
cuando se trata de ampliar las condiciones
o supuestos para la aplicación de
sanciones penales, requiere por parte de
nuestras autoridades un exhaustivo análisis
que tenga en cuenta, por lo menos, la
justificación de la misma sobre la base de
una necesidad real, así como la viabilidad
y capacidad de nuestras instituciones para
su implementación eficiente (léase no contraproducente).
No estaría de más, por supuesto,
la revisión de medidas similares
adoptadas en otros países de la región, sus
condiciones y supuestos contextuales, así
como los resultados, tomando nota tanto
de aciertos como desaciertos conocidos, a
fin de contar con elementos básicos que nos
permitan prever, o al menos suponer, los tipos
impacto que se podría tener en el largo
plazo y determinar así la conveniencia de la
medida en cuestión.
En esa línea, el sentido común nos aconsejaría
conocer la información disponible a fin de
constatar, por ejemplo, si hay un número relevante
de casos de menores infractores vinculados
con determinados delitos. De lo contrario,
la medida no tendría el mínimo sustento
en la realidad y podría entenderse que está
siendo impulsada por motivos equivocados,
como lo sería, y es lo típico, algún caso emblemático
y el consecuente temor en la población
a partir de la difusión del mismo.
51 Dammert, Lucía y Lisa Zúñiga “La cárcel: problemas y desafíos para las Américas”, FLACSO – Chile, 2008,
pp. 103 y 104.
52 En: Diario Correo, versión online (www.diariocorreo.pe), 21 de mayo de 2012.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
49

Si hacemos caso a nuestro sentido común,
sabríamos que de 2289 menores recluidos
en los diez Centros Juveniles a nivel nacional,
134 (el 6%) lo están por homicidio, 1109
(el 48%) lo están por robo o robo agravado,
mientras que 426 lo están por violación sexual
(el 19%). 53 En el Centro Juvenil de Lima
(Maranguita), el 96.53% de casos cumple su
primer internamiento (no son reincidentes).
Es decir, que el seis por ciento de
la población internada en algún Centro
Juvenil serían potenciales sicarios, aunque
sabemos que no necesariamente “homicida”
es igual a “sicario”. Entonces, de una
superficial lectura a la información más
actual con la que se cuenta al respecto, no
parece haber una situación alarmante en lo
referido a la existencia de perfiles como el
del sicario “Gringasho”, lo que no quiere
decir que no exista un problema.
A partir de esta información da la impresión
que la propuesta de modificación de
la edad mínima de imputabilidad adolece
del sustento suficiente y que estaría
motivada por elementos subjetivos sobre
la base de una inexacta o incompleta percepción
de la realidad. Sobre este punto,
resulta pertinente citar a Lucía Dammert y
Felipe Salazar, quienes han señalado que
en este tipo de situaciones “recobra especial
importancia el rol de los medios de
comunicación, ya que en muchos casos la
disminución de la edad de imputabilidad
penal se ha puesto en debate a partir de
53 Fuente: Poder Judicial, abril de 2012.
casos emblemáticos que involucran a menores
de edad en hechos de violencia” 54 .
Asimismo, resulta conveniente conocer si
como parte de la iniciativa propuesta se
tendría previsto, de prosperar la misma,
algún tipo de refuerzo para nuestro sistema
penitenciario, de modo que se cuente
con espacios adecuados de reclusión para
los jóvenes, como lo señala la Convención
sobre Derechos del Niño (artículo 37c), así
como suficiente personal capacitado para el
tratamiento especial que cada perfil requiere.
De no ser así, la aplicación de la reducción
de la edad de imputabilidad penal a solas
podría tener un efecto adverso al objetivo
perseguido con la medida. Citando nuevamente
a Dammert y Salazar, luego de evaluar
una serie de casos en distintos países de la
región, ellos han señalado respecto de los
adolescentes infractores que cumplan con
medidas privativas de libertad que ello “les
permite incrementar sus redes y validar
sus habilidades entre pares, debido a las
dificultades existentes para implementar
programas de reinserción efectiva” 55 .
Teniendo en cuenta nuestra situación carcelaria
actual, no parece aconsejable promover
el ingreso de jóvenes menores de edad,
donde, además de no conseguir un tratamiento
de rehabilitación o reinserción y
además de las condiciones de hacinamiento
por demás conocidas, los delincuentes potencian
su perfil criminal, de modo que al
54 Dammert, Lucía y Felipe Salazar “¿Duros con el Delito? Populismo e Inseguridad en América Latina”,
FLACSO – CHILE, 2009 p.35.
55 Ibid, p.37.
50 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

quedar en libertad, representan un peligro
mayor para la sociedad. Ello, naturalmente,
redunda en la desconfianza que tenemos en
nuestras instituciones para hacerse cargo
de la inseguridad.
Lo que sí podría ser conveniente, en cambio,
es una revisión integral del sistema
de diagnóstico y rehabilitación de jóvenes
infractores, con miras a fortalecerlo, con el
objetivo de evitar que dichos jóvenes sean
reincidentes cuando alcancen la mayoría
de edad, lo que además tendría un impacto
positivo (al menos de cierto alivio) en nuestros
estructuralmente saturados sistemas
de justicia y penitenciario. Si bien siempre
habrá casos excepcionales de menores de
edad que destaquen en los medios por su
alto grado de violencia, dichos casos deben
ser tratados de manera especial, en atención
al perfil particular de cada sujeto.
En esa misma línea, antes que modificar
las leyes vigentes o crear nuevas, resulta
importante destacar la necesidad de que
nuestras instituciones puedan hacerse cargo
del problema y no intentar deshacerse
del mismo. En materia de justicia juvenil
restaurativa, los expertos, como el padre
José Ignacio Mantecón (padre Chiqui), entre
otras entidades operativas en nuestro
país, consideran que un menor de edad
tiene mayores posibilidades de ser recuperado
que un adulto, con el tratamiento
adecuado, lo que sostienen sobre la base
de proyectos dirigidos a jóvenes peruanos
que han resultado en solo un 7.5% de casos
de reincidencia.
Por último, si concluyéramos que nuestra
sociedad necesita que los menores de
edad que infrinjan la ley penal puedan ser
procesados y eventualmente sancionados
con la privación de su libertad, entonces
reducir la edad de imputabilidad penal es
una medida inútil. En efecto, actualmente
existe un mecanismo, previsto en el Código de
los Niños y Adolescentes (Ley N° 27337),
mediante el cual se puede sancionar a los
menores con medidas de protección (desde
los doce hasta los catorce años), la internación
en un centro por hasta cuatro años
(desde los catorce hasta los dieciséis) y la
internación en un centro por hasta seis
años (desde los dieciséis hasta los dieciocho
años de edad).
Combatir la inseguridad en las calles con
populismo penal y sin realismo conduce,
por lo menos a dos cosas: el incremento
de la misma inseguridad, toda vez que
lejos de hacerse cargo del problema de
fondo se lo desatiende, permitiéndole crecer;
y luego, al hacerse evidente ello, se
alimenta en la población la desconfianza
respecto de la eficiencia de nuestras autoridades.
Por lo pronto, iniciativas como
la descrita a lo largo de este artículo son
una muestra clara de la orientación que
tienen algunas de nuestras autoridades,
lo que las convierte en parte del problema.
1.3 aClaRando El panoRaMa
dE InsEguRIdad
A partir de lo observado a lo largo de este
capítulo, debemos mencionar que el Perú
no se ubica en una posición desventajosa
o inmanejable en comparación con el resto
de países de la región. Hay muchos delitos
en los que no contamos con altos niveles de
violencia, lo que permite que no tengamos
una tasa elevada de homicidios. Nuestros
9.45 homicidios por cada 100 mil
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
51

habitantes dan una tasa bastante baja
comparada con los más de 80 homicidios
por cada 100 mil habitantes de algunos
países de Centroamérica; o la tasa de 5.36
homicidios por cada 100 mil habitantes de
Lima frente a los 122 homicidios por cada
100 mil habitantes de Caracas, tasa más de
veinte veces mayor que la nuestra.
Por supuesto, esto no quiere decir que vivamos
libres de inseguridad. El nivel de
inseguridad en general, en nuestro país,
no es bajo. De hecho, las cifras sobre victimización
y percepción de inseguridad, sí
son preocupantes. La posición que el Perú
tenga en la región no debe ser asumida
como el parámetro en base al cual se ha
de determinar la situación de inseguridad
en nuestro país. La comparación con nuestros
vecinos es una referencia importante,
sobre todo para recoger conocimiento
en cuanto a las medidas elegidas en cada
caso, pero dicha comparación no es más
determinante que nuestra propia percepción,
evaluación y experiencia a partir de
la realidad interna.
Esa preocupación, sin embargo, debería
llevarnos a la confección de políticas más
adecuadas y no desproporcionadas. Debemos
tener en cuenta que nuestro fenómeno
delictivo tiene sus propias características y
complejidades, y que éstas comúnmente
no son comprendidas por la opinión pública,
por los políticos, ni por los medios
de comunicación. Normalmente hemos
pasado de la preocupación al pánico, permitiendo
que éste afecte el enfoque de las
medidas de seguridad adoptadas. Estamos
a tiempo para diseñar y aplicar políticas que
tiendan a impedir las malas conductas
antes que castigarlas: prevención antes
que represión.
En cuanto a la caracterización del delito
en el país, podemos afirmar que es
principalmente patrimonial (el 47.63%
de delitos y faltas a nivel nacional se encuentran
relacionados con robos, hurtos,
estafas y las diversas modalidades de
apropiación de lo ajeno). Esto también lo
muestran las distintas encuestas de victimización,
donde podemos notar que los
peruanos sí estamos expuestos, con alta
probabilidad, a ser víctimas de algún delito
patrimonial.
Por otro lado, la mayor parte de la delincuencia
no se encuentra articulada, ni
cuenta con un centro administrativo que
organice, movilice y planifique las actividades
delictivas. Asimismo, la mayoría de
nuestros delincuentes muestran patrones
recurrentes de comportamiento debido a
que, como mencionamos antes, la delincuencia
y los delincuentes se forman dentro
de las reglas, normas y características
de una determinada sociedad. Es inexacto,
por decir lo menos, afirmar que la
Policía Nacional se enfrente diariamente a
muchas grandes bandas organizadas que
operan articuladamente en todo el país.
En ese sentido, estimamos que las políticas
preventivas de esa institución deberían ser
reorientadas teniendo en cuenta lo señalado
en estas líneas.
En cuanto al nivel de violencia utilizado
por los delincuentes, siguiendo lo señalado
por el investigador Jaris Mujica, la delincuencia
en nuestras calles no implica un
alto riesgo de ser asesinado por un arma
52 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

de fuego. Si bien los delincuentes usan
cada vez más de esas armas, éstas no se
han disparado en esa proporción y, las que
sí han sido disparadas lo han sido contra
otros delincuentes o familiares. Ello nos
lleva a lo siguiente.
Otros dos temas que resultan importantes
para caracterizar el fenómeno delictivo en
el país son la violencia familiar y sexual,
ambos con cifras que nos ubican en las peores
posiciones en Latinoamérica e inclusive
en las peores a nivel mundial. Contra estos
temas nos encontramos obligados a actuar
inmediatamente.
La violencia familiar definida como “todas
aquellas situaciones que se producen al interior
de una unidad familiar en las cuales uno
o varios de sus miembros se interrelacionan
con otros a través de la fuerza física, la amenaza
y/o la agresión emocional” 56 , ocupa casi el
30% del total de faltas registradas a nivel
nacional por la Policía. Lo mismo sucede
con las cifras de violencia sexual, que fueron
las peores de América del Sur en el
2010, y que subieron considerablemente
a de 17.9 (2010) a 24.9 por cada 100 mil
habitantes en el 2011. Sin embargo, estos
temas no resultan mediáticos como otros,
a pesar del gran impacto que tienen, sobre
todo, en la salud física y mental de tantas
mujeres y familias en el país. Además
se han comprobado las consecuencias de
la violencia familiar y sexual, en el sentimiento
de inseguridad de la población
femenina, que a pesar de ser menos victimizada
en las calles que los hombres, sufren
de vivir con mayor temor.
Si volvemos por un instante al tema de
homicidios, podemos encontrar un dato
bastante útil para comprender los párrafos
anteriores: “a diferencia de lo que podría
pensarse, la delincuencia no es la principal perpetradora
de los homicidios en Lima, aunque
su responsabilidad no es desdeñable (31%).
La principal fuente de violencia homicida es la
suma de las violencias interpersonal e intrafamiliar
(41%)” 57 .
Estudios realizados por la Defensoría del
Pueblo, sobre “las deficiencias en la atención
y tramitación de denuncias por violencia
familiar y sexual en comisarías de
Lima y Callao” y “los centros de emergencia
mujer” 58 donde se debe brindar
atención especializada a las víctimas, demuestran
que el personal que atiende a la
víctimas no se encuentra oportunamente
capacitado, ni pueden ubicarse normalmente
a todos los especialistas necesarios,
ni existe un registro que permita contar
con datos para la implementación de políticas
públicas, en materia de prevención y
atención de los casos.
56 La Rosa, Javier y Wilfredo Ardito. “Análisis comparado de la legislación sobre la violencia familiar en la región
andina”. Instituto de Defensa Legal (2004), p. 8.
57 Gushiken, Costa, Romero y Privat. “¿Quiénes son asesinados en Lima? ¿Cómo, cuándo y por qué?” Ciudad
Nuestra, p. 66.
58 Defensoría del Pueblo. “Centro Emergencia Mujer: Supervisión de los servicios especializados en la atención de
víctimas de violencia familiar y sexual”. Serie de Informes Defensoriales – Informe Nº144.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
53

Lo señalado hasta este punto cobra mayor
importancia de cara a la actuación que
debemos esperar y demandar de nuestras
autoridades. Al ver en el siguiente capítulo
las medidas adoptadas por ellas, así
como muchas de sus propuestas, da la
impresión de que ellas no hubieran sido
pensadas en función de los problemas
reales que hay en el Perú. Esto nos obliga
a preguntar ¿en qué datos se basan los políticos
para definir su “agenda”? ¿Cómo
temas tan graves como la violencia familiar
y la violación sexual no son debatidos
con más frecuencia en el Congreso, y no
solo para sancionar esas conductas sino
para evitarlas?
54 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

CApÍtULO 2
INSEGURIDAD y pOLÍtICAS púBLICAS
Durante la última década, y particularmente
durante los últimos cinco años, el Perú
mantiene un ritmo de crecimiento económico
destacable en la región. En plena crisis
económica global, se prevé que este año el
país cierre con un crecimiento de 6%. Como
lo hemos señalado antes, el crecimiento en
países como el nuestro no suele estar acompañado
por un progreso similar en términos
de disminución de la desigualdad. La evolución
del índice de Gini para nuestro país
entre los años 2007 y 2010 ha sido de 0.500
a 0.458, es decir, casi imperceptible. El crecimiento
económico bajo condiciones como
esa, es decir, sin atender las desigualdades,
suele generar malestar social mientras
se acentúa una serie de deficiencias en los
sectores del aparato público previstos para
atender las necesidades elementales de la
población.
En nuestro caso ello se ha hecho más evidente
a través de huelgas y manifestaciones
llevadas a cabo recientemente en los campos
de salud, educación, Poder Judicial e
INPE. Y es que, viéndolo de otro modo, la
inseguridad no es un fenómeno concreto
y aislado, cuyos componentes sean fácilmente
identificables y cuya dinámica sea
claramente predecible. Sin embargo, sí se
ha podido identificar una parte importante
de sus orígenes o causas. La inseguridad es
una situación que se genera, entre otros factores,
a partir de una serie de carencias en
los entornos familiar, social y económico,
cuya atención es deficientemente gestionada
por los actores políticos a cargo, en los
campos relacionados con la alimentación,
la salud, la educación y el trabajo, además
de una situación generalizada de acceso
restringido a oportunidades en los últimos
dos campos.
En la misma línea, la ex presidenta del
Partido Popular Cristiano (PPC), Lourdes
Flores Nano, ha señalado recientemente en
declaraciones a un medio de comunicación
local que el Estado está fallando. Señaló
que en materia educativa “el año escolar está
perdido” y que “los hospitales no funcionan”.
En esa oportunidad también cuestionó la
gestión en materia de seguridad ciudadana,
narcotráfico y terrorismo. 59
Una política pública dirigida a combatir la
inseguridad no puede limitarse al ámbito
policial – distrital (prevención y represión
del delito) ni a la aplicación de medidas punitivas
(mano dura), pues en ninguno de los
dos casos se estaría atendiendo los problemas
59 “Lourdes Flores: El Estado liderado por Humala es un desastre”. En: http://www.rpp.com.pe/2012-10-15-lourdes-flores-el-estado-liderado-por-humala-es-un-desastre-noticia_530945.html.
15 de octubre de 2012.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
55

de fondo. Aunque las medidas preventivas
y las represivas del delito son necesarias, lo
son en la medida adecuada para contener el
problema y no hacerlo más grande. Ello pasa
por contar con diagnósticos precisos que permitan
adoptar las medidas más adecuadas.
Un diagnóstico que sea impreciso podría
bien llevar a una medida insuficiente o a una
medida excesiva.
La lucha contra la inseguridad en el Perú no
es una prioridad del actual gobierno. Solo
para una mejor comprensión y sustento, en
contraste, diríamos que la política económica
sí lo es (aunque orientada al crecimiento
y no necesariamente al desarrollo). Como
bien ha señalado el economista Elmer Cuba
“Los indicadores de cobertura y calidad de los
servicios públicos no están a la altura de la política
macroeconómica y las políticas regulatorias
de los sectores modernos del país. ¿Sí podemos
tener buenos MEF – BCRP – SBS – OSIS -
Indecopi, pero no buenos MININTER – MINSA
– MINEDU - PPJJ? ¿Sabe por qué? Porque los
primeros son necesarios para el buen funcionamiento
del mercado y los segundos no (por ahora,
en el corto plazo). Estos últimos son necesarios
para el bienestar de los ciudadanos, pero estos no
tienen quién presiones al Estado por ellos.” 60 Lo
importante no es que ello se hace evidente
por sí solo, sino que ello sea señalado abiertamente
por los políticos y autoridades a
cargo de la seguridad ciudadana. Es válido
que la inseguridad no sea una principal
prioridad del actual gobierno. Lo que no es,
en todo caso, prudente, es que el discurso
oficial de cara a los ciudadanos insista en
insinuar lo contrario.
En ese sentido se puede explicar que no exista
un plan integral y multisectorial en materia
de seguridad ciudadana. A la fecha, toda
discusión y propuesta en esta materia se ha
circunscrito al ámbito de la represión del delito
y, en parte, a la prevención del delito en el
ámbito local, distrital: iniciativas para reforzar
a la PNP y al Serenazgo, así como medidas
para procurar una mayor y efectiva sanción
para el delincuente aunque, como sabemos,
ello es solo una parte del problema.
Como señalamos en el Informe Anual sobre
Seguridad Ciudadana 2010, el gobierno de
Alan García nos dejó un país más inseguro
que el que recibió. En ese contexto, y dado
que el candidato Ollanta Humala era percibido
por la población como el más adecuado
para hacer frente a la delincuencia,
además de dar luego señales en ese mismo
sentido en su Primer mensaje a la Nación,
el 28 de Julio de 2011, era de esperar una
nueva gestión más dedicada a atender esta
preocupación de la población. Sin embargo,
a quince meses de iniciada su gestión, ha
quedado claro que la seguridad ciudadana
no es una de las prioridades de la misma.
Ha quedado claro también que el enfoque
multisectorial que se tenía de la referida
problemática hace quince meses, reflejado
en el primer mensaje a la nación y aparentemente
reforzado con la reorganización del
Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana
(CONASEC) cuya presidencia asumió el
mismo Presidente de la República, ha sido
reducido a un sector (Interior – PNP) y a un
solo ámbito territorial político (el distrital).
60 Cuba, Elmer. “El Largo Plazo ya comenzó”. La República, martes 9 de octubre de 2012, p.16.
56 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

Es decir, que de la expectativa de contar
con un plan nacional que integre y articule
roles específicos para cada sector y otros
actores públicos y de la sociedad civil, con
objetivos a largo plazo e incidencia en materia
de prevención juvenil y atención a
poblaciones más vulnerables, hemos pasado
a tener solamente expectativas respecto
de una participación más activa y mejor
equipada en materia de prevención y represión
del delito en los ámbitos distritales, por
medio de la policía. Ello significa que no
debemos pensar que durante este gobierno
se dará atención a las causas de la violencia
y de la delincuencia, sino que se verán
los esfuerzos en el campo de la represión
solamente.
Podría parecer razonable que el Presidente
aclarase que la Seguridad Ciudadana no
está entre las principales prioridades de su
agenda si lo sustentara debidamente mostrando,
en cambio, cuáles sí lo están. Podría
también señalar que las medidas planteadas
por su gobierno serán suficientes para paliar
una situación que se encuentra muy lejos de
la que se vive en otros países como Venezuela:
con 49 homicidios por cada 100 mil
habitantes al 2010 61 (solo en Caracas, la tasa
es de 122 por cada 100 mil habitantes, según
la información disponible en la Organización
de las Naciones Unidas; y es de 234 por
cada 100 mil habitantes, según la Encuesta
de Victimización del Instituto de Estadística
de Venezuela del año 2010), y donde,
en palabras del Director del Observatorio
61 Estadísticas sobre homicidios 2010, de UNODC.
Venezolano de la Violencia, Roberto Briceño,
“las familias en los barrios hacen sus casas
con doble pared de bloque para cuidarse de balas
perdidas” y “las empresas funerarias no aceptan
muertos que hayan sido asesinados, pues temen
que lleguen al velorio rivales de los dolientes y se
arme un tiroteo” 62 .
Sin embargo, la poca actividad que percibimos
por parte de nuestras autoridades
frente a la inseguridad ciudadana no parece
corresponder a una (aunque a menor
escala) planificación, cálculo o razonamiento
sino, por el contrario, parece corresponder a
una falta de planificación, así como a las
expectativas de una agenda mediática
propiciada desde la campaña electoral. Podríamos
comprender, sin que ello implique
estar de acuerdo, que la actual gestión considere
que existen otros temas prioritarios y
pendientes de más larga data, que requieren
atención inmediata, como en materia de
educación, salud, promoción del empleo,
inclusión social, entre otros cuya atención,
además, eventualmente tendría un impacto
favorable en la lucha contra la inseguridad,
al atacar la desigualdad y procurar mejores
oportunidades en educación para los menores
y, luego, laborales.
Lejos de ello, ahora lo realista es asumir que
no existe en la agenda del gobierno actual
un plan integral y que la actividad del Estado
podría darse en base a los clamores populares
antes que a lo aconsejado por expertos.
Como veremos a continuación, eso es lo
62 Entrevista a Roberto Briceño, investigador y experto venezolano en violencia. Diario El Comercio, 2 de octubre
de 2012, p.A15.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
57

que ha regido durante los meses anteriores,
en los cuales hemos sido testigos de una serie
de iniciativas espontáneas y aisladas por
parte del Congreso de la República, un prolongado
y burocrático silencio por parte del
CONASEC, una auspiciosa promesa de reforzar
a la PNP con mejores remuneraciones,
equipamiento, sistema de comunicaciones
e infraestructura en las comisarías, cuya
distribución e implementación está por verse
e, inexplicablemente, un Presidente de
la República señalando que la seguridad
ciudadana es un asunto de competencia
distrital, insinuando que no corresponderían
responsabilidades al nivel estatal.
2.1 la vIsIón dE la
InsEguRIdad poR El
aCtual goBIERno
Durante la campaña presidencial, Ollanta
Humala era reconocido por muchos como
el candidato más indicado para enfrentarse
a la delincuencia y al crimen organizado
(en enero de 2011 el 21% y, al mes siguiente,
cuando ya ocupaba el primer lugar de la
contienda electoral, el 29% de la población
creía que era el más preparado para resolver
los problemas de inseguridad).
Al firmar el “Juramento por la Democracia”
Humala aseguró que la inseguridad
ciudadana era un tema prioritario. Luego,
al asumir la presidencia, expuso en
su primer discurso a la Nación que era
necesario desterrar la idea de que la inseguridad
es un problema exclusivo de la
Policía. En esa misma línea fue que asumió
la presidencia del Consejo Nacional
de Seguridad Ciudadana, dando señales
de que lideraría personalmente la lucha
contra la delincuencia.
Por los mensajes del Presidente —en campaña
y a lo largo de su primer periodo de
gobierno— entendimos que la seguridad
ciudadana ocuparía un espacio privilegiado
en la agenda nacional. Y es que al menos parte
de la agenda anunciada contenía algunas
medidas interesantes. La eliminación del
régimen 1x1 de la PNP, por ejemplo, que
luego no pasó de ser un plan piloto y que
no tuvo mayor impacto en cuanto a la redistribución
y patrullaje policial. Asimismo,
toda vez que el tema está directamente
relacionado con las bajas remuneraciones
del personal policial, el anuncio de las
nuevas escalas salariales para dicho sector
en un plazo de cinco años, prácticamente
hace así de lejana la viabilidad de superar
el 1x1. Además, la reciente aprobación de
una norma con rango de ley dada por el
Congreso el 29 de octubre de 2012 (al cierre
de esta publicación aún no promulgada)
que permite que el personal policial y de
las Fuerzas Armadas en retiro o en actividad
(durante sus días de franco o vacaciones) presten
servicios en otras entidades, otorga un
sustento legal que consolida el referido
régimen. Otra propuesta interesante pero
pobremente madurada fue la del servicio
policial voluntario. En lugar de incluir
personal de la PNP en retiro con suficiente
experiencia y disposición para asumir labores
administrativas, fue dirigida solo a
inexpertos jóvenes entre 18 y 26 años. La
propuesta no superó las objeciones por
parte de diversos sectores siendo una de
ellas que el piloto se prestaría para fines
partidarios.
Otra propuesta en agenda era la implementación
de tecnología de última generación en
la PNP y el reforzamiento de las comisarías.
Según la última Supervisión Nacional de
58 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

Comisarías de la Defensoría del Pueblo 63 , las
condiciones de las comisarías en el territorio
nacional presentan deficiencias en materia de
asignación de computadoras (65.5% muestran
un déficit), radios (45.3% carecen de radios),
personal para el patrullaje a pie (71.3% indicó
tal carencia), personal para patrullaje motorizado
(73.6% indicó tal carencia), personal
dedicado a investigar (62% indicó tal carencia),
líneas telefónicas para atender al público
(un tercio de comisarías no cuenta con una
línea telefónica), servicios higiénicos en celdas
(44% carece de servicios higiénicos en
las celdas de detención), entre otros aspectos.
Como veremos más adelante, entre las
medidas recientemente adoptadas por el
ejecutivo, se ha considerado la reestructuración
y construcción de comisarías en
diversos puntos a nivel nacional y el refuerzo
de la PNP con equipos de alta tecnología para
comunicaciones, identificación de huellas
dactilares y balística, entre otros equipos.
En ese sentido se puede ver un avance, aunque
tan importante como el mismo será la
más adecuada distribución y disposición de
dichos recursos. Es por ello que el capítulo
tercero del presente informe está dedicado
al tema de la existencia de recursos preventivos
en los gobiernos locales. Ahí veremos
claras diferencias producto, en parte, de una
distribución inadecuada de los recursos
disponibles.
Se propuso también la reorganización del
Instituto Nacional Penitenciario (INPE),
con la finalidad de mejorar la seguridad
y el control de las cárceles, permitir la separación
de los delincuentes primarios y
reestructurar el tratamiento penitenciario.
La actual gestión del INPE nos parece, en
ciertos aspectos, ejemplar y reservaremos
ese tema para un acápite más adelante. Por
ahora es preciso mencionar que la situación
carcelaria en el Perú ha empeorado en términos
generales particularmente desde los
últimos dos años, a partir de una serie de
medidas que han generado un número mayor
de ingresos (presos) al sistema (cerca de
mil nuevos ingresos cada mes), su mayor
permanencia en los penales, por una mayor
restricción del acceso a beneficios penitenciarios
y la fuerte tendencia de los jueces
de dictar prisión preventiva. Dicho esto, las
medidas de reforma del sistema penitenciario
no resultarán eficientes si es que no se
involucran el Poder Judicial (aplicando de
una manera más acertada la prisión preventiva)
y el Congreso de la República (dejando
de lado medidas populistas ineficaces como
el endurecimiento de las penas y la creación
de nuevos tipos penales).
Lo reiteramos: al terminar el primer año de
la administración Humala quedó claro que
la seguridad ciudadana no es una prioridad
real para este gobierno. El mandatario asistió
a no más de tres reuniones del CONASEC y
el Ministerio del Interior, institución encargada
del orden interno a través de la
PNP, tuvo cuatro ministros en un año,
incluyendo el rompimiento de un compromiso
público (que el sector no estaría
nunca dirigido por personas con formación
63 Defensoría del Pueblo, “Tercera Supervisión Nacional de Comisarías en cifras – Diciembre 2011”. La supervisión
se llevó a cabo en 450 comisarías distribuidas en 21 Direcciones Territoriales y 2 frentes Policiales entre
mayo y octubre de 2011.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
59

militar) con el nombramiento del general
EP (r) Wilver Calle, en mayo.
Fuera del Ejecutivo, durante el primer año
de gobierno, han entrado al debate público
una serie de propuestas populistas, principalmente
de la Comisión Especial de
Seguridad Ciudadana del Congreso, la mayoría
motivada por situaciones coyunturales
o casos particulares altamente mediáticos,
como el ataque a la familia del congresista
Reggiardo, el crimen contra la niña Romina,
los casos de los señores Gerson Falla
y Walter Oyarce, el caso “Gringasho” y la
supuesta llegada de la Mara Salvatrucha al
Callao. 64
La mayoría de ellos motivó una serie de
proyectos que significarían más un problema
que una solución como, por ejemplo, el
intento de reducir la edad de imputabilidad
penal, sin tomar en cuenta que casos como
el de “Gringasho” son una excepción y que
nuestras cárceles no están capacitadas para
dar un tratamiento adecuado a jóvenes. Por
otro lado, tenemos pendiente en el Congreso
el ya referido proyecto de ley sobre el empleo
de la fuerza por parte de la PNP, que
desestima desacertadamente el principio de
proporcionalidad y no cumple con los estándares
internacionales relacionados con el
uso de la fuerza por parte de la policía.
En cuanto a las actividades más recientes, el
22 de setiembre el Presidente de la República
hizo una serie de declaraciones relacionadas
con la inseguridad en nuestro país. Según
la difusión por diversos medios de prensa,
el Presidente señaló que la responsabilidad
de la seguridad ciudadana recae principalmente
en los alcaldes del país. A partir de
ello parecía que se pretendía desentender
de lo que fue una de sus principales promesas
de Gobierno. Nuevamente, recordemos que
él mismo se puso a la cabeza del Consejo Nacional
de Seguridad Ciudadana (CONASEC),
a las pocas semanas de haber iniciado su
mandato 65 . A ello hay que agregar la reciente
aprobación de una norma con rango de
ley dada por el Congreso de la República,
el 29 de octubre de 2012 (al cierre de esta
publicación aún no promulgada), mediante
la que se modifica varios artículos de la Ley
N° 27933 (Ley del SINASEC) y se dispone
que el CONASEC sea presidido ya no por el
Presidente de la República, sino por el Presidente
del Consejo de Ministros.
El ámbito local (distrital) es, efectivamente
aquél en el que se vive de manera más inmediata
los efectos de la inseguridad. Desde
ese punto de vista, dicho espacio resulta el
más adecuado para recoger información y
tomar medidas específicas en materia de
prevención y represión del delito. En ese
64 Según estudios realizados por la Corporación Latinobarómetro ente 1996 y 2011, por ejemplo, la población
peruana tiende a proponer políticas de “mano dura” para enfrentar los problemas de orden interno y de inseguridad.
Precisamente el 79,3% de los peruanos están de acuerdo con que “un poco de mano dura no vendría
mal”. Al respecto, comprendemos que el contexto en el que vivimos es profundamente desalentador para los
ciudadanos, al constatar la evidencia de una absoluta falta de liderazgo por parte de nuestras máximas autoridades.
Sin embargo, debemos advertir que las políticas de “mano dura” son contraproducentes, incrementan la
violencia en las calles y no consiguen solucionar los problemas reales que generan la delincuencia.
65 En su Primer Mensaje a la Nación, el 28 de julio de 2011, el Presidente Humala señaló que “es necesario desterrar
la idea de que la inseguridad es un problema exclusivo de la Policía”.
60 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

sentido, la Policía Nacional debe estar en la
mejor capacidad (equipamiento, número y
preparación de efectivos) para asumir el rol
que le corresponde y tener la mejor disposición
para coordinar con los alcaldes en cada
distrito, en el marco de una política de acercamiento
a la comunidad y en permanente
coordinación con las Juntas Vecinales. Sin
perjuicio de ello, corresponde al Estado la
articulación de los diversos sectores con miras
a atender las causas (previo diagnóstico de las
mismas) y administrar, gestionar, las consecuencias
de la delincuencia, de la manera
más eficiente (menos contraproducente), a
un nivel que excede el ámbito de competencia
de los alcaldes y capacidad de los
comisarios. En este sentido resulta pertinente
la siguiente referencia, del investigador
Ignacio Cano:
“algunas investigaciones muy conocidas,
como el experimento de patrullaje de
Kansas City en 1972-1973, mostraron
que el simple aumento del patrullaje no
disminuyó la criminalidad ni la percepción
de inseguridad y ni siquiera mejoró
la evaluación que los ciudadanos tenían
de la policía. Otros estudios (Spelman
& Brown, 1981) mostraron que la reducción
en el tiempo de reacción a las
llamadas de emergencia no aumentaba
la probabilidad de captura de los sospechosos,
fundamentalmente porque las
personas denunciaban bastantes minutos
después de los hechos, de forma que
la rapidez de la llegada de la policía no
tenía ninguna consecuencia. Todos estos
trabajos contribuyeron para cuestionar
el vínculo, supuestamente automático,
entre actividades de prevención y reducción
de la criminalidad.” 66
Del Estado se espera la capacidad de diseñar
e implementar un plan nacional desde
abajo hacia arriba, tomando como insumos
elementales las realidades y necesidades
de los ámbitos distritales, luego las provinciales,
luego las regionales, considerando
las desigualdades existentes en cuanto a la
disposición de recursos y capacidades de
dichos actores. En esa labor se debe tener
en cuenta que, en parte, las causas de la
violencia y la criminalidad en nuestro país,
como es característica de nuestra región,
tienen relación con un crecimiento económico
desigual, así como con la falta de
un enfoque integral por parte de nuestras
autoridades que conlleve al diseño de políticas
sostenibles.
Es decir, lo que se requiere es un enfoque
que incluya la participación de todos los sectores
involucrados, con objetivos claros en
materia de refuerzo de la Policía Nacional,
su articulación con las autoridades locales
y el fomento de la participación ciudadana,
sin dejar de lado el establecimiento de un
sistema de producción de información fiable
a nivel nacional, programas efectivos destinados
a poblaciones juveniles y sus familias
(alimentación, salud, educación y trabajo),
el refuerzo o reorientación del sistema
66 Cano, Ignacio “La Policía y su evaluación. Propuestas para la construcción de indicadores de evaluación en
el trabajo policial”, Santiago de Chile, Centro de Estudios para el Desarrollo, Área Seguridad Ciudadana, p.9.
Consulta realizada en: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/seguridad/docs/seg_docpolicia/la%20policia%20
y%20su%20evaluacion.pdf .
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
61

de justicia y del tratamiento penitenciario,
así como el refuerzo del sistema de tratamiento
a menores de edad infractores de
la ley penal.
2.2 El dEsEMpEño dE otRas
InstItuCIonEs
2.2.1 El Mininter y la gestión de la policía
nacional del perú
El sector Interior tuvo cuatro Ministros desde
el inicio de la gestión Humala, lo que
significa una seria falta de estabilidad en
un sector fundamental para la implementación
de políticas contra la inseguridad. Sin
embargo, a partir de la mitad del presente
año, con la designación del actual ministro
del interior, Wilfredo Pedraza, en el sector
parece haberse tomado la determinación de
impulsar algunos asuntos que podrían hacer
una diferencia positiva en la lucha contra
la delincuencia, el crimen organizado y el
restablecimiento del orden en el marco de
conflictos sociales.
El primer asunto, que llevaba además un
serio retraso, es el referido a las remuneraciones
del personal policial. Con una escala
que va de S/. 1238.63 (Especialistas y Suboficiales
de Tercera) a S/.2680 (Comandante),
llegando recién en los grados de Coronel,
General y Teniente General a los S/.6343.27,
S/.7648.19 y S/. 7812.78, respectivamente 67 ,
es poco realista esperar que los policías, sobre
todo aquellos que laboran en las comisarías
y las calles, puedan dedicarse enteramente
a las labores propias de su función y estar
67 Fuente: Policía Nacional del Perú.
plenamente concentrados en ellas. Recordemos
que fue a partir de esa realidad que se
dio lugar al régimen del 1 x 1, mediante el
cual los policías consiguen incrementar sus
ingresos en cierta medida, lo que a su vez
contribuye al déficit de policías en las calles.
Según lo ha señalado el ministro del interior,
se ha trabajado conjuntamente con
el Ministerio de Economía y Finanzas el
aumento de remuneraciones para los policías,
y ello sucederá gradualmente, a
partir del 2013 y a lo largo de cinco años,
de modo que al concluir con el cronograma,
se habrá duplicado los importes de
las categorías de menores ingresos. De ese
modo las fuerzas del orden interno contarán
con una situación considerablemente
más adecuada que no solo les permitirá
mejorar su calidad de vida y la autoestima
profesional, sino que podría hacer la
carrera policial más atractiva.
Por otro lado se anunció también la inversión
de S/. 145 millones en un programa
de construcción y remodelación de comisarías
que incluiría 268 instalaciones a nivel
nacional. El ministro Pedraza también ha precisado
que para finales del año 2013 habrá
410 comisarías del país conectadas con el
sistema Tetra Release 2, esto es, con capacidad
de acceso de datos, sistema de
denuncias, videoconferencias, información,
voz e imágenes, además de comunicación
radial, lo que permitirá que además
estén interconectadas instituciones como la
Municipalidad Metropolitana de Lima, el
Cuerpo Nacional de Bomberos, las fuerzas
62 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

armadas, entre otras instituciones relevantes
en materia de seguridad y defensa. En total,
para marzo de 2013, se contará con seis mil
nuevos equipos (mil setecientos para vehículos,
cuatro mil portátiles y trescientos fijos
para comisarías), y se espera que en el 2016
se haya cubierto el territorio nacional entero.
Asimismo, para fines de 2013 se habrá adquirido
10 vehículos portatropas y 12 vehículos
antidisturbios; se construirá 5 comisarías
en Puerto Inca (Huánuco) y se construirá y
equipará comisarías y bases en el VRAEM,
específicamente en Kepashiato, Camisea,
Kiteni y Pichari.
Por otro lado, el sector interior también
ha invertido en equipamiento de alta tecnología,
como la adquisición de los sistemas
IBIS, para la identificación balística, y
AFYS, para la identificación de huellas
dactilares.
Entre otras medidas anunciadas por el ministro
del interior, se consideró que el número
de policías debe incrementarse, por
lo cual se ha convocado a 8,400 nuevos
postulantes a las escuelas de Policía que
ingresarán a estudiar el año próximo 68 .
Sobre el particular, recordemos que el estándar
internacional aconseja contar con
un policía por cada 250 ciudadanos 69 . En
el Perú, según lo informado por el Director
General de la PNP y el Secretario Técnico
del CONASEC, Gral. PNP (r) Roberto Villar
Amiel, hay aproximadamente un policía
por cada 400 ciudadanos. En realidad, tal
como se verá en el capítulo tercero de este
informe, la distribución policial, al menos
en Lima Metropolitana y el Callao, dista
mucho de dicha estimación en la mayoría
de distritos. En Ate, como veremos, a junio
de 2012, se cuenta con un policía para 2,585
ciudadanos.
En su presentación ante la Comisión de
Presupuesto del Congreso de la República,
precisó el ministro del interior que para el
año 2013 se ha asignado a ese Ministerio
S/.5,267.73 millones de los cuales S/5,083.61
millones corresponden a gastos corrientes
en el presupuesto inicial de apertura y
S/.158 millones en gastos de capital.
En relación con las medidas adoptadas en
el sector interior, es muy importante tener
en cuenta que la mayor protección que la
Policía Nacional pueda brindar al ciudadano
con las medidas de reforzamiento señaladas
(equipamiento, incremento del número de
efectivos, mejor tecnología) podría conducir
al incremento de la sobrepoblación penitenciaria
sin reducir la incidencia delictiva a
largo plazo, en tanto no se atienda la fuente
de la misma paralelamente. Asimismo, una
inadecuada distribución de los nuevos recursos
con los que contará la Policía podría
generar el desplazamiento de muchos delincuentes
a las zonas menos protegidas,
acentuando la desigualdad ente los gobiernos
locales, provinciales y regionales.
68 En: “Ministro del Interior sustenta presupuesto para el año 2013 con énfasis en seguridad ciudadana”, La República:
http://www.larepublica.pe/03-10-2012/ministro-del-interior-sustenta-presupuesto-para-el-ano-2013-con-enfasis-en-seguridad-ciudadana.
69 En: http://www.pnud.org.pe/data/publicacion/idh2009vol1-05cap4.pdf, p. 111.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
63

En esta línea de reflexión, compartimos lo
señalado a continuación nuevamente por el
investigador Ignacio Cano:
“El problema principal, como Bailey
(1994) ha mostrado mejor que nadie, es
que el producto final del trabajo policial
--la seguridad de las personas-- depende
principalmente de factores que están lejos
del alcance de la policía. Las tasas
de criminalidad varían mucho más en
función de factores estructurales —como
la pobreza, la desigualdad, los hábitats
urbanos inadecuados, las migraciones
masivas, la desestructuración familiar,
la presencia de minorías marginalizadas—
que como resultado del desempeño
de la policía local. La mejor policía
del Canadá, por ejemplo, tendría
problemas muy serios para acabar con
la inseguridad de las poblaciones marginales,
ranchitos, villas miserias y
favelas latinoamericanas, si tuviera
que trabajar en estas condiciones. El
mito de que cualquier problema de seguridad
es resultado de una mala policía
y que podría ser resuelto por una
buena policía es simplemente eso, un
mito recurrente, que sigue poblando
las conciencias de mucha gente y los
programas electorales de algunos candidatos”.
70
Además del equipamiento y número de
efectivos policiales adecuados, es sumamente
importante la gestión misma de la
institución por parte de quienes la dirigen
y su correcta articulación con los demás actores
políticos involucrados. La calidad de
la gestión de la PNP tendrá incidencia en el
nivel de confianza que tengamos los peruanos
en esa institución.
A propósito de ello, a lo largo del presente
año han sucedido una serie de hechos que
han comprometido la eficiencia y capacidad
de las fuerzas policiales en distintos campos
relacionados con sus funciones. Por ejemplo,
hemos conocido casos de abuso de
autoridad como el del fallecimiento del
señor Gerson Falla por oficiales de la PNP;
de policías en estado de ebriedad que han
atropellado civiles; el caso del cadete César
Fernando Alcalde Calderón quien, el jueves
5 de abril, fue hallado sin vida en el baño
de la Escuela de Oficiales de la PNP (según
lo que indican las investigaciones de la División
de Homicidios de la PNP se sospecha
que el joven de 19 años se suicidó, lo que no
ha sido oficialmente confirmado a la fecha);
las operaciones desplegadas con miras al
rescate de trabajadores secuestrados por
subversivos en Echarate, respecto de las
cuales, además de la deficiente planificación
y ejecución de las mismas, una pobre
implementación logística y una desacertada
disposición de los recursos humanos
empleados, incluyendo el abandono en el
terreno de miembros de la Policía cuyo propósito
en la zona era, al menos inicialmente,
participar de un curso de capacitación, entre
otros.
En esa línea, podemos recordar también
el caso de la operación en el Mercado Mayorista
de La Parada, la que consideramos
una muestra de temible inconsistencia de
nuestra PNP para la seguridad ciudadana.
A diferencia de los casos referidos antes,
en este caso se hizo evidente que cuando
la PNP es dirigida adecuadamente, aunque
sin el mejor equipamiento, los policías
son capaces de enfrentar exitosamente a
la peor de las caras de la delincuencia en
nuestro país.
64 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

En efecto, los días 25 y 27 de octubre, hubo
dos operaciones de la PNP desplegadas a
solicitud de la Municipalidad Metropolitana
de Lima (MML) con miras a la eventual
reubicación del Mercado de mayoristas de
la capital. En ese escenario, los ciudadanos
peruanos hemos sido testigos de una -PNP-
absolutamente capaz de llevar a cabo operaciones
de ese tipo de manera profesional
(pese a no contar con el mejor equipamiento
anti motines disponible) y hemos sido
testigos de una PNP absolutamente incapaz
de llevar a cabo operaciones de ese tipo de
manera profesional (además de no contar
con el mejor equipamiento anti motines
disponible), todo ello en 48 horas.
También hemos sido testigos de declaraciones
confusas expresadas por diversas autoridades,
a partir de las cuales podríamos concluir
que una operación adecuadamente planificada
durante veinte días aproximadamente
es capaz de resultar en una performance lamentable,
como la que vimos el jueves 25 de
octubre, mientras que una operación planificada
en 48 horas (desde el jueves 25 hasta
el sábado 27) es capaz de resultar en una
performance altamente aceptable, como la
que vimos el sábado.
En este caso, los ciudadanos de a pie, de
los cuales el 65% ha manifestado su desconfianza
en la PNP, probablemente han
percibido otra vez que dicha institución
es temerariamente inconstante: a veces
funciona y a veces no. En ese sentido, el
balance final en materia de confianza de la
ciudadanía en la PNP (considerando ambas
operaciones) podría ser negativo.
Sin perjuicio de ello, ciertamente importa
saber qué es lo que hace de la PNP una
institución inconsistente. Todos queremos
tener una policía que funcione siempre
(como el sábado 27 de octubre). Quienes
dirigen directamente la institución cargan
con una gran responsabilidad en ese
sentido. Sin embargo, es usual que las autoridades
políticas ejerzan presión para
llevar a cabo las operaciones policiales
aún en contra de los criterios que sobre
la forma, oportunidad y demás condiciones
estiman las autoridades policiales, lo
que ha sido públicamente señalado por
miembros de la PNP. Los requerimientos
oficiosos, y a veces irregulares, de las
autoridades políticas no implican una
obligación funcional para las policiales,
aunque en ciertos casos oponerse les ha
costado el puesto.
2.2.2 El Congreso de la República
Los miércoles 17 y 31 de octubre el Congreso
de la República dedicó sesiones especiales del
Pleno exclusivamente a proyectos relacionados
con la seguridad ciudadana. Durante
la primera sesión, pese a que no se pudo cubrir
más del 25% de los temas de la agenda,
se aprobó tres proyectos que esperaban ser
debatidos. El 31 de octubre, por otro lado,
se continuó con la agenda inconclusa,
aprobando tres proyectos más. En general,
estimamos que la solución a los problemas
de inseguridad no depende de la creación
de nuevas leyes. Sin embargo, consideramos
cualquier esfuerzo serio para la lucha contra
la inseguridad, sea mediante el reforzamiento
normativo, material u operativo de nuestras
autoridades, un aporte.
En cuanto a la sesión especial del 17 de octubre,
llamó la atención, entre otros puntos,
lo siguiente:
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
65

• Se ha evidenciado el bajo nivel de
prioridad que representa el tema de la
inseguridad incluso en el seno del Poder
Legislativo. Podría presumirse que
al dedicarle el Congreso de la República
una sesión plenaria entera y exclusiva al
tema de la inseguridad tendría el mismo
gran interés por parte de los legisladores.
Sin embargo, durante los debates
sostenidos esa tarde se pudo ver varios
momentos en los que la sala lucía poco
concurrida por los legisladores. Así lo
recogió un medio de prensa escrita cuya
imagen fue difundida en su edición del
día siguiente 71 . Asimismo, la asistencia
de los congresistas a esa sesión plenaria
fue de 95 miembros. En cuanto a la cobertura
mediática de dicha sesión, las
ediciones del día 18 de octubre fueron
poco exhaustivas, en líneas generales,
dando prioridad a otros temas de la coyuntura.
• Entre los proyectos de ley que formaron
parte de la agenda se incluyó el proyecto
N°81/2011-CR sobre el empleo de
la fuerza por parte de la Policía Nacional
del Perú, referido en el capítulo anterior.
Sobre dicho proyecto es necesario recordar
su evidente falta de adecuación
a los estándares internacionales en la
materia, estándares asumidos por el
Estado peruano, lo que ha sido clara y detalladamente
manifestado a la Comisión
encargada de su elaboración (Defensa
Nacional, Orden Interno, Desarrollo
Alternativo y Lucha contra las Drogas)
por parte del Poder Ejecutivo, a través
71 Ver: Diario La República, 18 de octubre de 2012, p.8.
de las observaciones dirigidas a dicho
proyecto. Pese a la pertinencia de tales
observaciones por parte del Ejecutivo,
así como de aquellas señaladas por parte
de organizaciones locales e internacionales
de la sociedad civil, así como expertos
en materia de derechos humanos, y aunque
no al cierre de la presente publicación
no ha sido debatido, el proyecto fue incluido
en la agenda, lo que ha causado
gran preocupación en muchos de los
actores interesados, incluidos algunos
congresistas, pues no cabe duda que dicho
proyecto no se encuentra apto para un
debate en el Pleno, pese a la insistencia de
la referida Comisión.
• Uno de los proyectos aprobados se refiere
al establecimiento de una sanción
(suspensión de treinta días calendario)
para alcaldes y presidentes regionales
que no convoquen al menos una vez
al mes a sus respectivos Comités de
Seguridad Ciudadana. Dicha medida
sancionatoria, de fácil evasión, no garantizará
que las reuniones se lleven a
cabo efectivamente ni que sean productivas.
El Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana requiere de otro tipo de reformas,
más profundas y estructurales,
que permitan, por ejemplo, a los gobiernos
superiores (Provinciales, Regionales
y el Central) alimentarse directamente
de los planes de Seguridad Ciudadana
de los inferiores, de modo que los planes
distritales se constituyan en insumos para
la elaboración de los planes provinciales
y así, sucesivamente, conseguir que el
66 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

plan nacional considere los diagnósticos
y necesidades de cada nivel inferior.
• Otro de los proyectos aprobados se refiere
a la posibilidad de que los miembros
en actividad (en días libres y en vacaciones)
y los pensionistas de la PNP y
Fuerzas Armadas presten servicios remunerados
en otras instituciones públicas.
Sobre el particular, llama la atención
que una norma destinada a reforzar las
labores de seguridad ciudadana haya
tenido como sustento la necesidad de
incrementar las posibilidades de ingresos
económicos de los miembros de las
fuerzas del orden, como lo señalaron
muchos de los congresistas durante el
debate. Pese a la evidente precariedad
salarial con la que trabajan, particularmente
los policías, lo prioritario en una
norma de esta naturaleza debería ser
procurar una mejor distribución de las
fuerzas del orden, teniendo solo como
uno de sus impactos positivos, si así se
quiere señalar, la posibilidad de que
algunos de los miembros de la PNP
obtengan más ingresos económicos,
aunque ya se encuentra en camino una
reestructuración salarial para los referidos
sectores. En resumen, en el debate
del pleno esa tarde no se vio con claridad
el objetivo real del proyecto aprobado.
Por otro lado, el mismo proyecto, en
el caso del personal de la PNP en actividad,
tendrá como efecto evidenciar
como cada vez más lejana la posibilidad
de implementar la eliminación del
mecanismo del 1x1. Ahora, en cuanto a
la posibilidad de que miembros de las
fuerzas armadas integren los servicios
(civiles) de Serenazgo, es importante
señalar el alto riesgo que ello implicaría
debido a la probable confusión de labores
por parte de tales efectivos. Las medidas
preventivas del delito en el ámbito local
son de una naturaleza distinta a las
labores que llevan a cabo los miembros
de las fuerzas armadas, así como lo son
los tipos de capacitación requeridos en
cada caso.
• Por último, se aprobó un proyecto que
introduce reformas en algunos artículos
de la ley del SINASEC, siendo quizás la
más relevante aquella que dispone que
la presidencia del CONASEC estará a
cargo del Primer Ministro y ya no del
Presidente de la República. En nuestra
opinión, se trata de una medida más
realista, aunque probablemente insuficiente
en el sentido que el Premier también
tiene una agenda bastante cargada, con
lo que es difícil esperar que ahora el
CONASEC tenga una actividad significativamente
más productiva.
En cuanto a la sesión especial del 31 de octubre,
se aprobó normas para la creación de un
centro de capacitación para policías y miembros
de las fuerzas armadas en el VRAEM, la
defensa de miembros de la PNP en procesos
judiciales y un control más riguroso sobre
las licencias de armas de fuego. Respecto
de este último caso, a la luz de lo señalado
en el capítulo 1 del presente informe sobre
el uso de armas de fuego, es probable que
cualquier medida que genere mayor rigidez
en la obtención o revalidación de las licencias
de porte de armas a civiles, conlleve un
mayor incentivo para el mercado informal
de armas. Por ello, es importante evaluar la
pertinencia de medidas que tengan es orientación,
de cara al posible impacto tanto en el
mercado formal como en el informal.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
67

Otro proyecto de ley que se encuentra en
trámite en el Congreso de la República es
el N°1590/2012-CR, que plantea la exención
penal ya no para los menores de dieciocho
años sino para los menores de quince años. Es
decir, plantea la reducción de la edad mínima
de imputabilidad penal para convertir en imputables
a las personas desde los quince años.
Como lo hemos señalado antes, una iniciativa
como esa requiere un previo exhaustivo análisis
que considere la justificación de la misma
sobre la base de una necesidad concreta y realista,
su viabilidad y la capacidad de nuestras
instituciones para su implementación eficiente
(léase no contraproducente).
Curiosamente, entre las justificaciones del
proyecto (exposición de motivos) se ha señalado
que el “70,5% de pandilleros en Lima
no estudia”, y que solo el 29,5% lo hace en
colegios o institutos (página 4 del proyecto).
Desde el sentido común más básico, la información
referida sería sustento para pensar en
la manera de revertir la situación de los jóvenes
que no estudian y/o no trabajan y buscar
la manera de que sí lo hagan. Es decir, la
información señalada debería conllevar una
actitud de preocupación por hacerse cargo
del problema. Sin embargo, el proyecto en
cuestión implica lo opuesto: deshacerse del
problema.
Como lo hemos señalado antes, estar en
prisión tiene un efecto contraproducente
para los adultos y peor aún para los adolescentes
infractores pues ello les permite
incrementar sus redes y validar sus habilidades
entre pares. Ello, obviamente les aleja
de la posibilidad de recuperarlos en favor
de la sociedad.
Desde nuestro punto de vista, el Congreso
de la República, al proponer proyectos de
ley en particular como el N°81/2011-CR y el
N°1590/2012-CR, sobre empleo de la fuerza
de la PNP y la reducción de la edad de imputabilidad
penal, respectivamente, pasa a
convertirse en parte del problema y no de
la solución. En ese sentido, por un simple
cálculo de costo beneficio, sería preferible
para la sociedad que dicho poder del Estado
replantease la orientación de sus iniciativas legislativas
en materia de seguridad ciudadana.
2.2.3 El sistema de Justicia y la prisión
preventiva
En lo que respecta a nuestro sistema de justicia
y de todas las deficiencias que suelen
señalarse en torno al mismo, es de particular
relevancia por su impacto en la seguridad
ciudadana, el uso generalizado, o no excepcional,
como debería serlo, de la prisión
preventiva como medida cautelar. Como señalaremos
luego, casi el 60% de la población
penitenciaria se encuentra a la espera de una
sentencia. Ello contribuye, sin duda alguna, al
sobre poblamiento del sistema penitenciario.
Una de las consecuencias de tener cárceles
sobre pobladas es que se convierten en medios
difíciles de controlar. Luego, se vuelven un espacio
propicio para desempeñar actividades
ilícitas sin ser percibidos fácilmente. Muchos
de los casos de extorsiones y secuestros, según
han determinado nuestras autoridades, fueron
72 Arias, Enrique y Andrea Jiménez. “Informe Anual 2011 sobre Seguridad Ciudadana. Una nueva oportunidad
para enfrentar la inseguridad sin demagogia punitiva”. Instituto de Defensa Legal, p. 101.
68 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

coordinados desde el interior de las cárceles.
Por otro lado, como lo señalamos en el Informe
Anual 2011, al no contar con ambientes
o pabellones diferenciados para los reos no
sentenciados, éstos corren un alto riesgo de
contaminarse criminológicamente 72 .
Además, una inapropiada aplicación de la
prisión preventiva contribuye con el círculo
vicioso que empieza con las altas tasas de
percepción de inseguridad y victimización,
las que elevan la presión de actuar con
mano dura, ante lo cual las instituciones del
Estado tienden a querer ofrecer una imagen
de gran eficacia en la aplicación de la justicia,
pero solo lo consiguen hacer de manera
efectista para satisfacer a la población. En
prisión el procesado queda expuesto a un
entorno que solo favorece el desarrollo e
impulso de aptitudes criminales (contaminación
criminológica), por lo que la tendencia
sería la de una eventual reincidencia del
reo en conductas delictivas más graves,
afectando ello las altas tasas de percepción
de inseguridad y victimización, iniciando
nuevamente el círculo.
Asimismo, de acuerdo con los avances de
una investigación llevada a cabo por el IDL
sobre prisión preventiva en el Perú, una serie
de factores extralegales influirían en la determinación
de la aplicación de la prisión
preventiva. A tal efecto se entiende como
factor extralegal al elemento subjetivo u objetivo
que influye en la toma de decisiones de
los operadores de justicia, distinto a las consideraciones
legales, supuestos materiales o
principios legales que se toman en cuenta
para resolver cada caso concreto. Con ello
se entiende tanto a las cuestiones que nacen
en el ámbito interno de la persona encargada
de imponer la medida de prisión preventiva,
como aquellas que corresponden a comportamientos
o actitudes de terceros.
Los factores extralegales identificados serían:
el perfil del imputado, la prensa y la opinión
pública, y la Oficina de Control de la Magistratura
(OCMA) como ente sancionador.
Sabemos que entre las típicas medidas populistas
para hacer frente a la inseguridad
en nuestra región se encuentran las que
proponen más penas (nuevos tipos penales)
y más duras, con menos beneficios, pese a
que las instalaciones penitenciarias están
cada vez más saturadas y lejos de cumplir
una función de resocialización de los reos.
En ese sentido, es importante articular esfuerzos
para que nuestro sistema de justicia
pueda contribuir más bien al mejor funcionamiento
del sistema penitenciario.
2.2.4 El Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana (ConasEC)
De acuerdo con el objeto y marco conceptual
establecidos por la Ley N°27933, Ley del
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
(artículos 1 y 2), el objeto de la misma es “proteger
el libre ejercicio de los derechos y libertades,
garantizar la seguridad, paz, tranquilidad, el
cumplimiento y respeto de las garantías individuales
y sociales a nivel nacional”, entendiendo
por Seguridad Ciudadana “la acción integrada
que desarrolla el Estado” en dicho sentido.
Asimismo, de acuerdo con el tercer artículo
de la misma Ley, la finalidad del Sistema
Nacional de Seguridad Ciudadana es
“coordinar eficazmente la acción del Estado
y promover la participación ciudadana”.
En el artículo 5 de la citada Ley se establece
que el CONASEC es el “máximo organismo
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
69

encargado de la formulación, conducción
y evaluación de las políticas de seguridad
ciudadana”. Es así que entre sus funciones
(artículo 9), se encuentra la de “establecer
las políticas y el Plan Nacional de Seguridad
Ciudadana”.
Por su parte, en la presentación del Plan
Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia
Social 2012, presentación suscrita
por el Presidente de la República, se señala
que la inseguridad ciudadana “constituye
uno de los problemas principales de los peruanos
y por ende es uno de los temas prioritarios del
actual Gobierno”. En el mismo texto se advierte
que “la participación de las autoridades
anteriormente fue limitada, dado que asistían a
las sesiones representantes de nivel intermedio
y con escaso poder de decisión. Es por ello que
este Gobierno ha visto la necesidad de que las
autoridades de mayor nivel, asuman sus responsabilidades,
tomen las decisiones en la materia
y aprueben las políticas desde el espacio del
CONASEC, liderando de esta manera y de una
forma decidida la lucha contra la inseguridad.” 73
Es evidente que lo señalado en la presentación
del Plan Nacional del CONASEC para
el presente año no tiene mayor sustento en
la práctica. Actualmente el CONASEC ha
dejado de ser presidido por el Presidente
de la República pasando a ocupar esa responsabilidad
el Primer Ministro, según una
autógrafa de ley dada el 29 de octubre último.
Ello luego de que fuera imposible para
el primero asistir a más de tres sesiones debido
a su agenda naturalmente recargada. Por
otro lado, como sostuvimos antes, reafirmamos
a partir de los hechos que la seguridad
ciudadana no es un tema de los más prioritarios
para el actual gobierno.
En la práctica el CONASEC se ha constituido
en una entidad encargada de orientar y
controlar la redacción, aprobación y presentación
de los planes distritales, provinciales
y regionales de seguridad ciudadana. Ello
lo hace sin verificar que los de nivel inferior
sean recogidos o tomados en cuenta por los
de niveles superiores. Es decir sin mayor articulación
entre las circunscripciones que se
relacionan verticalmente.
Para tal efecto, el CONASEC limita su actividad
a recibir los planes de seguridad y
emitir las observaciones que correspondan
de acuerdo con la legislación vigente y los
procesos estandarizados contenidos en la
“Guía Metodológica para Formular Planes
Locales de Seguridad Ciudadana” que, a
su vez, contiene un modelo de plan local.
Es decir, un solo modelo para los casi dos
mil distritos a nivel nacional, ubicados en
contextos geográficos, económicos, sociales
y culturales distintos. A casi diez años
de constituido el SINASEC, ya se debería
haber recogido suficiente información y
contar con más modelos de planes locales
que permitan alternativas realistas mejor
adaptadas a las realidades que presenten
patrones comunes.
Con la presidencia del CONASEC a cargo
del Premier, cuya agenda también suele
73 Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia Social 2012, Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana –CONSAEC, diciembre del 2011, p.2.
70 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

estar intensamente recargada, estimamos
que durante el 2013 la productividad del
“máximo organismo encargado de la formulación,
conducción y evaluación de las políticas
de seguridad ciudadana” no será distinta a la
que tuvo durante el 2012.
2.3 Casos dE BuEnas pRáCtICas
2.3.1 El Instituto nacional penitenciario
(InpE)
En poco más de un año de gestión, el actual
jefe del Instituto Nacional Penitenciario
(INPE) ha iniciado un plan que tiene como
meta reducir al 41% la tendencia de sobrepoblación
de las cárceles que, según
estiman, a razón de mil internos nuevos al
mes, podría llegar a ser del 280% al 2016.
Ello sobre la base de tres pilares indispensables:
la ampliación de la capacidad carcelaria
(la construcción de algunos penales nuevos
y la reestructuración de otros), la reducción
del número de nuevos internos y reincidentes,
y el incremento de sus salidas (presos),
habiendo en estos casos identificado un
importante porcentaje de la población carcelaria
que podría esperar y/o cumplir su
sentencia fuera de prisión.
En nuestro sistema penitenciario hay sesenta
y ocho establecimientos penitenciarios
que, al 14 de noviembre de 2012 albergaban
a 60,997 internos. Como la capacidad de
albergue de dichos penales es de 28,637
74 Fuente: Parte Informativo INPE, 14 de noviembre de 2012.
75 Fuente: Informe Estadístico INPE, 31 de julio de 2012.
76 Fuente: Dirección de Tratamiento Penitenciario – INPE, Julio de 2012.
internos, existe una sobre población de
32,360 presos, o sea, del 113% 74 . De ellos
solo el 41,0% (24,173 casos) son sentenciados
(cuentan con una sentencia firme),
mientras que el resto, el 59% (34,508 casos)
son procesados (se les ha dictado prisión
preventiva como medida cautelar) 75 .
Para atender a este número de internos, el
área de Tratamiento del INPE cuenta, a nivel
nacional, con 144 psicólogos (un psicólogo
por cada 417 internos), 126 trabajadores
sociales (un trabajador social por cada 477
internos) y 106 abogados (un abogado por
cada 567 internos). El área de Educación,
por su parte, cuenta con 440 educadores (un
educador por cada 136 internos). Asimismo,
el área de salud cuenta con 376 médicos (un
médico por cada 953 internos) 76 .
Para hacer frente a las carencias en materia
de recursos ante la referida sobre población
del sistema penitenciario, en la actual gestión
se ha elaborado un plan de trabajo recogido
en un documento denominado “10 Medidas
de Reforma del Sistema Penitenciario” 77 . La
primera de las diez medidas se refiere a la
lucha contra la corrupción. La segunda se
refiere a la reducción del hacinamiento y la
tercera a la seguridad en los penales. Las siguientes
medidas son referidas a la salud,
tratamiento penitenciario, fortalecimiento
de la gestión institucional, mejora del personal
del INPE, participación del sector
privado, prevención y reducción del delito
77 El documento completo puede verse en: http://www.inpe.gob.pe/pdf/10_medidas.pdf.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
71

y la implementación del modelo C.R.E.O.
(Construyendo Rutas de Esperanza y Oportunidades)
como eje del nuevo modelo de
establecimiento penitenciario.
Por lo visto, uno de los ejes centrales de esta
gestión es combatir la corrupción al interior y
en torno al sistema penitenciario, así como
la organización de delitos desde el interior
de las cárceles (en muchos casos con ayuda
directa o indirecta, dolosa o culposa, de
funcionarios del INPE), lo que resultaría
menos complicado con establecimientos
menos (sobre) poblados, menos desordenados.
Por lo pronto, en un año (entre agosto
de 2011 y agosto de 2012), por mencionar
un ejemplo puntual, se destituyó a treinta
y dos administrativos del INPE, cuando en
los cinco años anteriores (2006 al 2010) se
destituyó a siete funcionarios 78 .
Para ello no ha hecho falta grandes modificaciones
a la legislación vigente, ni solicitar
la delegación de facultades legislativas
(salvo la promulgación del Reglamento
de la Ley de Carrera Especial Pública Penitenciaria
el 23 de julio de 2012 y la Ley
N°29867, mediante la cual se incorporan al
Código Penal artículos referidos a la seguridad
dentro de los penales), ni planificar
grandes compras de equipamiento. Solo ha
hecho falta ponerse a trabajar con dedicación.
En todo caso, los gastos, contrataciones
y adquisiciones, así como las modificaciones
legislativas y la creación de normas requeridas,
se han dado a partir de un plan integral para el
sistema penitenciario y no al revés, como suele
suceder en otras áreas y actores relacionados
con la inseguridad. En ese orden de ideas
quizás estemos hablando de inversiones en
grilletes electrónicos y bloqueadores de
señal de teléfonos celulares; o la contratación
de mil trabajadores, solo una parte
del número óptimo de personal requerido
para atender adecuadamente la población
penitenciaria.
En contraste, por lo que hemos visto en el
sector interior, por ejemplo, sí parece haberse
condicionado una mejor gestión de
la PNP a un incremento del presupuesto y
de equipamiento (que no negamos que sea
necesario). El Ejecutivo, además, ha sustentado
ante el Congreso la necesidad de
contar con facultades legislativas para mejorar
la regulación existente en materia de
seguridad y defensa. En el caso del INPE,
en cambio, podría decirse que buena parte
de la gestión actual se basa en un intento
auténtico por resolver con determinación y
liderazgo algunas debilidades estructurales
(las operativas, de infraestructura, de personal
y las relacionadas con la corrupción).
Otro aspecto que notamos respecto del
INPE, es el evidente liderazgo en materia
penitenciaria por parte de la actual gestión.
Como lo referimos antes, a falta de liderazgo
en asuntos de políticas públicas serán los
medios de comunicación quienes definirán
y llevarán la agenda. En este caso, se percibe
del INPE una política clara, con objetivos
determinados, razonablemente realistas y,
sobre todo, una labor de recurrente exposición
a autoridades, políticos y ciudadanos
tanto de la problemática actual en el sector
78 Fuente: Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios – INPE, agosto de 2012.
72 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

como de las medidas planteadas para hacer
frente a la misma.
Como veremos más adelante con algunos
ejemplos actuales, aunque lo deseable es
contar con la infraestructura adecuada, con
el equipamiento y la tecnología básica en
materia de telecomunicaciones y con las
capacidades para su mejor utilización, la
mayoría de veces ello no es posible, por lo
cual es importante, por lo menos, apoyar la
gestión en lineamientos de orden, inteligencia,
estrategia, planificación y, sobre todo,
honestidad. Ello se traduce en eficiencia y
transparencia, es decir, un plan con miras al
mejor uso de los pocos recursos disponibles,
de manera transparente y con el conocimiento
de la población mediante el liderazgo en la
agenda mediática también.
2.3.2 Alcaldes, Juntas Vecinales y
Comisarios
En el ámbito de la prevención del delito a
nivel de los gobiernos locales la lucha contra
la inseguridad está en manos de tres actores
clave: los alcaldes, los comisarios y las juntas
vecinales. Durante los meses de octubre
y noviembre, IDL-SC realizó un trabajo de
campo en el que logró identificar algunas
autoridades del ámbito local a cargo de gestiones
que podemos considerar destacables.
Es así que logramos entrevistar a los alcaldes
de los distritos de Alto Selva Alegre en
Arequipa, Omar Candia Aguilar, a Jorge
Marticorena en Lurín y, en la Provincia de
Morropón Chulucanas – Piura, al Mayor
José Montenegro Castillo. Asimismo, entrevistamos
a los comisarios de Comas, Ciudad
y Campo, en el Rímac; Ramón Castilla, en
el Callao, y La Ensenada en Puente Piedra.
Conocimos también las experiencias
exitosas de algunas Oficinas de Participación
Ciudadana.
Finalmente, IDL-SC entrevistó a líderes
de las Juntas Vecinales de los distritos de
Puente Piedra, Carabayllo, Comas, Chosica
y Villa el Salvador. En esta parte del informe,
les presentamos algunos aspectos puntuales
que dan cuenta de gestiones, aunque no
perfectas, sí sensatas, honestas y acertadas
con la realidad, pese a contar con condiciones
sub óptimas en cuanto a los recursos disponibles.
Es decir, veremos algunos ejemplos
de gestiones en las que la persona a cargo,
la autoridad y no los recursos, hace
la diferencia.
El equipo IDL-SC manifiesta su gratitud a
dichas autoridades, funcionarios y líderes
vecinales, por compartir abiertamente sus
experiencias, las mismas que estimamos
podrían servir de referencia para otros
actores relacionados en la lucha contra la
delincuencia. Con ese mismo ánimo de
gratitud es que nos permitimos hacer
referencias expresas a las autoridades,
funcionarios y líderes vecinales que accedieron
a nuestras entrevistas.
2.3.2.1 alcaldes
En cuanto a las gestiones ediles, notamos
que suele ser una buena práctica, además
de necesaria, procurar la mejor coordinación
con la comisaría. En el distrito de
Lurín, por ejemplo, se trabaja con un solo
mapa del delito, elaborado por la policía.
Ello suena lógico, pero es importante notar
que en muchos distritos el alcalde y el
comisario cuentan cada uno con su propio
mapa del delito, lo que evidencia un divorcio
entre ambos que podría trasladarse a las
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
73

acciones desplegadas en las calles. Además,
en ese distrito, el alcalde, Jorge Marticorena
Cuba, colaboró con la construcción de una
comisaría en la zona de Nuevo Alejandro
y, luego, de un centro de operaciones para
la unidad de Servicios de Operaciones Especiales
(SOES) y la Dirección de Criminalística
(DIRINCRI) de la Policía Nacional. Pese a
que la DIRINCRI y la SOES no tienen por
función patrullar las calles, “la sola existencia
de dichas instalaciones y la presencia de dichos
cuerpos policiales en la zona han constituido un
importante elemento disuasivo”, según comentó
el alcalde a IDL-SC.
En su opinión, es favorable que los alcaldes
inviertan recursos en favor de la policía: “la
inversión que se hace desde la Municipalidad
hacia la policía va orientada en mejorar las condiciones
de trabajo que debe tener todo personal
policial para poder responder las expectativas
que tiene la población. Hay alcaldes que no creen
que invertir en nuestras comisarías resulta muy
rentable, cuando es al contrario: si tienes a tu
policía con toda la indumentaria completa mejor
será su rendimiento y eficacia ante el llamado
del vecino”.
Según lo detalló el mismo alcalde, él considera
elemental enfocar el trabajo desde las
calles, acercándose a la comunidad, a los
vecinos, quienes “son los ojos y oídos de la
calle, los conocedores reales de los problemas”
de cada barrio, según indicó a IDL-SC.
Otra constante suele ser la planificación de
programas destinados a atender a las poblaciones
juveniles. En la mayoría de casos
el trabajo está orientado a promover la
participación de los jóvenes en actividades
y eventos culturales y deportivos, con la
finalidad de brindarles opciones productivas
para el uso de su tiempo libre. En esa línea
señalamos el caso del alcalde distrital de Alto
Selva Alegre, en Arequipa, Omar Candia,
quien entiende que además de las medidas
disuasivas y represivas de la delincuencia
es imprescindible desplegar esfuerzos en
materia de prevención juvenil así como en
materia restaurativa, para la recuperación
de jóvenes que se encuentren en riesgo o
hayan estado involucrados en la comisión
de infracciones a la ley penal.
Es así que mediante la División de Desarrollo
Económico y el Departamento de Promoción
Empresarial de esa municipalidad se
ha establecido contacto con entidades públicas
y privadas con el fin de procurar la
inserción laboral de jóvenes en situación
de riesgo. Ello a través de los programas
Jóvenes a la Obra, Addecco-Extel y Vamos
Perú. Como resultado actualmente hay 24
jóvenes trabajando en el marco de dichos
programas. También se ha implementado
el Programa de Consulta Psicológica en el
Aula, dirigido a cinco instituciones educativas
del distrito, considerando que la familia
tiene un rol importante como modelo de
conducta para niños y adolescentes. En la
misma línea se ha implementado el dictado
de cursos de bisutería y operación de máquinas
industriales de costura, dirigidos a la
población femenina del distrito. Por último,
se tiene contacto con la Asociación de Mujeres
para el Desarrollo Regional de Arequipa,
con la cual se lleva a cabo capacitaciones en
materia de Prevención de la Violencia Familiar
y Emprendimiento, cursos de bisutería,
chocolatería y manualidades.
Pese a no tener actualmente un problema
serio en materia de pandillaje en el distrito
arequipeño, el alcalde está convencido de
74 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

que el problema es potencial, es cuestión de
tiempo hasta que se instale, por lo que no
debe perder la oportunidad de tomar medidas
preventivas en ese campo (que suelen
ser más económicas a largo plazo).
En el Perú hay mil ochocientos veintidós
distritos a nivel nacional. Entre ellos existen
diferencias de distinta naturaleza: contextos
geográficos, económicos, sociales y culturales
distintos. Por ello es importante que
cada autoridad local tenga un diagnóstico
claro considerando la realidad específica
de su distrito o provincia. En ese marco, un
alcalde debe saber priorizar la distribución
de los recursos disponibles en función de
los aspectos que requieren ser atendidos
con mayor urgencia teniendo en cuenta que
a través de dicha disposición de recursos se
consiga el bienestar de la mayor población
posible a largo plazo. En el caso de la provincia
de Morropón – Chulucanas, en Piura, por
ejemplo, el alcalde provincial, José Montenegro
Castillo, comprendió desde el inicio
de su gestión que, pese a que la incidencia
delictiva crecía en las zonas urbanas, la situación
en las zonas rurales ameritaba una
urgente dedicación considerando los impactos
relativos. En el campo había una alta
incidencia en materia de asaltos, abigeato y
violencia familiar.
En ese sentido, durante los primeros años
de su gestión dio un gran impulso a la organización
de rondas campesinas. Según
señaló a IDL-SC “si no se organiza a la ciudadanía,
las autoridades no pueden hacerle frente
al crimen. Entonces, en lo que es zona rural, nosotros
hemos tomado la iniciativa de formar a las
rondas campesinas en todos los niveles: en lo que
es bases, centrales, subcentrales, provinciales, distritales,
sola ronda. Por ello como municipalidad
hemos logrado formar, reorganizar, capacitar,
juramentar e implementar (rondas campesinas)”.
Precisamente, es pertinente que sea desde
la visión de la provincia que se lleve a
cabo la coordinación entre las rondas de
los distritos que tengan áreas rurales. Ello
será positivo particularmente si el objetivo
de la municipalidad provincial es mantener
un mismo estándar en cuanto a las actividades
de las rondas. Como señala el mismo
alcalde, “hemos logrado una organización muy
fuerte con las rondas campesinas, son nuestra
principal fortaleza. Se (las) ha logrado formar,
reorganizar, capacitar en temas de Acceso a la
Justicia, Derechos Humanos, Sistema de Justicia
y Policía Nacional, Rondas Campesinas y Actores
del Sistema de Justicia, Rondas Campesinas (y
sus) competencias, límites y facultades; Mecanismos
de Cooperación entre Rondas Campesinas y
Autoridades”.
Por último, todos los alcaldes visitados por
IDL-SC mostraron una determinación destacable
por el trabajo de las juntas vecinales.
El alcalde de Alto Selva Alegre señaló al
respecto que “las Juntas Vecinales que existen
en el distrito, todos ellos voluntarios, vienen
coordinando con la policía de ambas comisarías,
quienes son asesoradas y capacitadas en temas
de seguridad ciudadana, así como en tareas de
prevención y patrullaje a pie, lo que hacen conjuntamente
con el personal policial y el equipo
de serenazgo, recorriendo los puntos más peligrosos
del lugar, guiados por el mapa del delito
(…)”. Por su parte, el alcalde de Lurín, indicó
que “la participación de las juntas vecinales es
muy importante porque de esa manera tenemos un
gran apoyo por parte de los civiles quienes son los
que mejor conocen los problemas de sus calles
o avenidas y son, además, parte de la solución.
En este caso se les debería de apoyar en todos los
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
75

sentidos para que continúen con el compromiso
de seguir apoyando en el mejoramiento y en el
desarrollo de su distrito.”
En Alto Selva Alegre, el alcalde Candia ha
señalado como una de las fortalezas de su
gestión el “fortalecimiento del patrullaje integrado,
conformado por los vecinos de las juntas
vecinales, Policía y Serenazgo, quienes salen a
recorrer el distrito de manera permanente priorizando
los fines de semana”.
Por su parte, el alcalde Montenegro, en
Morropón – Chulucanas, Piura, señaló que
“en cuanto a las juntas vecinales, estamos en
la etapa de la reorganización y fortalecimiento.
Se ha empezado con charlas de capacitación en
diversos temas como, funciones de las juntas
vecinales en materia de seguridad ciudadana
-Ley 27933 Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana-;
juntas vecinales, sistema de justicia y
policía nacional; el rol de las juntas vecinales y
labores preventivas de la seguridad ciudadana.”
2.3.2.2 Juntas vecinales
Los vecinos son actores imprescindibles en
la lucha contra la delincuencia, sobre todo
en distritos en los que no hay suficientes
recursos a disposición de las municipalidades
y la policía nacional. Como veremos en el
capítulo tercero de este informe, en Lima hay
distritos que se acercan a tener un policía por
cada 300 habitantes, mientras otros cuentan
con uno por cada 2500 habitantes, sin
contar los días de franco.
Similarmente, en 30 distritos de Lima -de
los cuarenta y nueve que hay entre Lima y
Callao- se cuenta con un Sereno para atender
a 500 habitantes, en el mejor de los casos, y
uno por cada 4800 habitantes, en el peor
de ellos. Ante tales carencias de recursos
preventivos del delito, la organización vecinal
puede constituirse en una fortaleza
del distrito, como lo veremos en los casos
que presentaremos a continuación, lo que no
significa que esté bien que los vecinos se vean
obligados a enfrentar la delincuencia directamente,
dedicando sus propios recursos a ello.
Como referimos en el informe anual de
IDL-SC correspondiente al año 2011, reiteramos
la importante labor que continúan
realizando algunos de los fundadores de
las juntas vecinales en Lima Metropolitana,
Sr. Quintiliano Olivas Ponce, del distrito de
Villa el Salvador, y Susano Enciso, de Cerro
el Pino, en la Victoria, labor desempeñada
siempre con dedicación y esfuerzo a favor
de los vecinos de sus comunidades. A continuación
haremos referencia a algunos casos
que IDL-SC tuvo la oportunidad de conocer
en el terreno este año, que esperamos sean
una muestra de inspiración y orientación
para otros distritos a nivel nacional.
a) En el distrito de Puente Piedra, el trabajo
voluntario de las juntas vecinales es principalmente
liderado por la Sra. Luz Torres,
quien es ahora Coordinadora Distrital y,
anteriormente, ha venido trabajando, por
más de 12 años, con las juntas vecinales de
su distrito. Ella se encarga de coordinar con
sus vecinos y mantener activa y operativa
a la organización vecinal. También busca
elementos de defensa para mejorar el accionar
diario de las juntas. Por ejemplo, brinda capacitación
de manera permanente a los líderes
de las juntas vecinales, en materia de prevención
de la violencia familiar y otros.
“Estar organizados con la policía y la Municipalidad
es la única arma de defensa”, indicó a
76 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

IDL-SC; “es la única garantía de poder tener un
buen trabajo con resultados exitosos para nuestra
comunidad (…); entendemos que la policía
puede hacer un buen trabajo pero si no cuenta
con el apoyo de la municipalidad y de los vecinos
el esfuerzo de débil”.
Según manifestó la señora Torres, los vecinos
sienten un importante apoyo por parte del
Comité Distrital de Seguridad Ciudadana,
el alcalde, que lo preside, y su secretaria
técnica. Dicho apoyo se extiende a las autoridades
policiales del distrito.
Por otro lado, el personal policial de las
oficinas de participación ciudadanas de
las comisarias del distrito tiene a su cargo
las capacitaciones para los integrantes de
las juntas vecinales en temas de seguridad
ciudadana.
En todo el distrito se cuenta con veinticinco
cuadrantes a cargo de coordinadores de juntas
vecinales, quienes, a su vez, coordinan
con una red de coordinadores de su sector.
Entre todos, realizan un trabajo preventivo
de información. Las reuniones se realizan en
las comisarías con una periodicidad mensual.
Ellas son importantes además para efectos
de la programación de las rondas mixtas.
b) En la zona Ciudad y Campo, del distrito
del Rímac, los vecinos, de manera responsable
y organizada, le están haciendo frente
a la delincuencia. Recorren su distrito por
las noches. El señor Luis Camargo Córdova,
Coordinador de la jurisdicción de Ciudad
y Campo, indicó a IDL-SC que inicialmente
eran muy pocos: “la gente tenía miedo de
participar, tenía miedo a la represalia ¿pero qué
hacíamos? La delincuencia nos estaba ganando las
calles así es que insistimos, fuimos perseverantes,
valientes, y hoy podemos decir que con el apoyo
de toda la ciudadanía hemos podido controlar la
delincuencia en nuestros barrios, gracias al apoyo
de nuestra policía y el equipo de Serenazgo quienes
nos acompañan en los patrullajes mixtos, en
nuestras acciones cívicas. Tenemos campeonatos
deportivos que hacemos en conjunto para ganar
nuestras canchitas que antes eran fumaderos y
guarida de los delincuentes. ¿Antes quién quería
venir al Rímac? Ni los taxistas querían entrar. ‘Es
tierra de nadie’, nos decían. El miedo era mayor.
Así que teníamos que buscar la forma de contrarrestar
este problema que cada día nos envolvía.”
Su labor ha sido muy comprometida, llevando
a cabo actos públicos con la finalidad
de generar presencia en lugares claves del
distrito. Así, él mismo señaló lo siguiente:
“Realizamos izamiento de bandera en los lugares
más peligrosos como muestra de civismo y
presencia de la policía y las juntas vecinales. De
esta manera los vecinos están tomando conciencia
y están participando de manera activa en todas
las actividades que se programan”.
Dicha labor se lleva a cabo con el apoyo incondicional
de los coordinadores zonales
de cada sector, como Flor de Amancaes, San
Juan de Amancaes, Mariscal Castilla, Los
Ángeles, El Bosque, Rosita Ríos, y Ciudad y
Campo, sumando cerca de sesenta vecinos
en total.
c) En el distrito de Comas, el Coordinador
de las Juntas Vecinales, el señor Sergio
Cuba, viene trabajando desde hace más de
ocho años incentivando a los vecinos a que
se integren a las labores de las juntas vecinales,
con una vocación de permanencia en
el tiempo. Como él refiere: “hemos visto pasar
a los alcaldes así como a los comisarios de turno,
pero nuestro trabajo se ha mantenido en el tiempo.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
77

Desde que empezamos no nos hemos debilitado.
Al contrario, seguimos en la lucha diaria, contrarrestando
el crecimiento de la delincuencia”.
En este distrito las juntas han asumido también
labores preventivas en materia juvenil.
Así, nos señaló el señor Cuba que “estamos
visitando los colegios, brindando charlas con la
policía y la fiscalía. Por ejemplo, los colegios
Canadá y Jorge Chávez, donde se brindan charlas
sobre lucha contra las drogas, pandillaje pernicioso,
valores, violencia familiar, y deberes y derechos
de los niños”.
También resaltó la importancia de contar
con el compromiso y apoyo de las autoridades
policiales. Comentó, por ejemplo,
que la policía anteriormente no les daba la
importancia debida, por lo que los vecinos
se tuvieron que reunir en las calles para organizarse
y hacerle frente a la violencia en
las calles sin dicho apoyo. Según recuerda
el coordinador Cuba, “en el año 2011 Comas
era el distrito más inseguro según las encuestas
de opinión”. Según la encuesta de Ciudad
Nuestra, la victimización en Comas, en el
año 2011, ascendía a 51.6%, mientras que en
el año 2012, el porcentaje se redujo a 41%.
Luego, “con la llegada del nuevo comisario de
turno, Comandante Johnny Soriano, y la municipalidad,
hemos empezado a trabajar con más
fuerza. Identificamos los lugares de mayor incidencia
delictiva para trabajar las estrategias
de prevención. Ahora Comas está representado
como un distrito piloto. La policía ha redoblado
los esfuerzos para controlar las calles y se ha
demostrado que ha bajado la incidencia y la sensación
de la inseguridad ciudadana en el distrito”.
El señor Cuba nos relató que, como parte de
sus actividades, los fines de semana, en horas
de la noche, se llevan a cabo operativos conjuntamente
entre la policía, municipalidad y
juntas vecinales. En ese marco, controlan y cierran
tiendas, bares y establecimientos donde se
expende licor. De ese modo se hace cumplir las
ordenanzas municipales sobre establecimiento
de horarios. De igual manera se está haciendo
operativos para controlar el servicio de moto
taxis, identificando y censando a los conductores
para tener un registro que permita el mejor
control y evitar los robos que se daban dentro
de este servicio de transporte menor.
“Nuestro trabajo es permanente y la unificación
entre la policía la municipalidad y nosotros los
vecinos es fundamental sino, no tendríamos los
resultados que hasta ahora vamos teniendo”, remarcó
el señor Sergio Cuba.
d) En el distrito de Carabayllo, el señor
Miguel Ordinola trabaja desde hace diez
años como integrante de las juntas vecinales.
Gracias a la autogestión de los vecinos y al
apoyo de amigos integrantes de la comisión
“Una video cámara en tu comisaría” han logrado
contar con una cámara de vigilancia
que está ubicada entre las Avenidas de Universitaria
y San Felipe, uno de los puntos
más críticos de la zona, monitoreada por la
policía de la comisaría de Santa Isabel.
A la fecha se cuenta con cincuenta coordinadores
de juntas vecinales en el distrito, quienes
vienen participando de manera permanente
en los diferentes trabajos relacionados al
mejoramiento de la seguridad. Los vecinos
se mantienen organizados en esa labor, a pesar
de los cambios de las autoridades políticas.
Entre las actividades que podemos destacar
se encuentran los operativos realizados
permanentemente para controlar a los moto
taxistas, lo que hacen en coordinación con
78 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

la policía. Se controla que realmente cumplan
con todos los requisitos formales para
transitar por el distrito, que cuenten con
placas autenticas y números claros. Controlan
también el uso de lunas polarizadas, la música
a alto volumen, a choferes menores de
edad y a aquellos choferes que tengan actitud
sospechosa o no sean conocidos en el
distrito. “Todo este operativo es para prevenir
actos delincuenciales en el interior de estos vehículos
menores y evitar accidentes de tránsito”,
señaló el señor Ordinola a IDL-SC.
Por otro lado, las juntas vecinales en este
distrito también están siendo capacitadas
sobre la importancia del Nuevo Código
Procesal Penal. También han participado en
talleres de prevención de artículos pirotécnicos,
que aumentan en fechas festivas (de
esta forma los vecinos estarían preparados
para poder vigilar y no permitir la venta en
lugares públicos ni a menores de edad) y
otros sobre violencia familiar, pandillaje y
escuela para padres.
De ese modo el trabajo de las juntas vecinales
cumple un papel de vigilancia preventiva
del delito, mientras vigilan también que las
autoridades cumplan mejor su función y
brinden un mejor servicio a la comunidad
con responsabilidad y transparencia.
Por otro lado, se realizan patrullajes mixtos
los fines de semana siguiendo el mapa del
delito preparado por la policía de manera
coordinada con el distrito de Comas.
Por lo visto se ha logrado establecer un
trabajo eficiente y coordinado en el distrito,
por lo que los vecinos entrevistaos por
IDL-SC mostraron su aprecio y reconocimiento
por la participación activa de la
señora Gloria Salazar, Coordinadora de la
Comisaria de San Pedro de Carabayllo y el
señor Walter Villalobos Solís, Coordinador
de la Comisaría Progreso, ambos fundadores
de este trabajo voluntario de los vecinos
de Carabayllo, así como por el compromiso
del Comandante PNP Fernando Suclupe
Olivos, actual Comisario de la Comisaría
Santa Isabel.
e) En Chosica, uno de los fundadores de
las juntas vecinales, y que viene trabajando
desde hace más de quince años al frente de
ese distrito es el señor José Chacón Palomino.
En el distrito se ha logrado articular el trabajo
entre la policía y los vecinos. Actualmente
cuentan con 12 coordinadores zonales de
juntas vecinales en la margen derecha de
Chosica y 14 coordinadores zonales en la
margen izquierda; en la zona de Chaclayo
cuentan con 14 coordinadores zonales.
Las acciones cívicas realizadas en favor de
la comunidad, en coordinación con la policía
nacional, incluyen la atención médica
gratuita, la donación de medicinas y acciones
de proyección social. Asimismo, se ha logrado
desactivar lugares de venta de drogas y
desactivar la venta de bebidas alcohólicas,
sobretodo cerca de los centros educativos.
Los vecinos de las juntas vecinales de la
zona de Morón, Ramón Castilla, en Ñaña,
controlan la entrada y la salida de los
alumnos de los centros educativos, con el
objetivo de garantizar el orden y evitar la
presencia de vendedores de drogas y alcohol.
Asimismo, se tiene por objeto evitar la
presencia de pandillas en los colegios. Las
patrullas mixtas se ocupan de vigilar las zonas
de Virgen del Carmen, margen derecha
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
79

de Chosica, la Colina San Francisco Alto
Huampaní, Nueva Alianza, Morón y Ñaña.
f) En Villa El Salvador, distrito autogestionario,
encontramos al Sr. Félix Xeliz Campos,
un líder de las juntas vecinales, fundador de
ese distrito, quien no tuvo miedo al desamparo
de las autoridades ni a la delincuencia.
Tuvo fuerza para agrupar a sus vecinos y
hacerle frente a la inseguridad que se vivía
en su zona, “como nada teníamos, todo podíamos”,
son palabras que siempre acompañan
a nuestro vecino, coordinador sectorial de
las juntas vecinales de seguridad ciudadana,
quien hoy tiene a su cargo 32 grupos residenciales.
Lograron erradicar la venta de drogas, que
en algún momento se convirtió en un mercado
abierto de compra libre a vista de los
vecinos. Con apoyo de la policía se trabajó
ocho meses hasta controlar este problema,
así como el cogoteo, pandillaje y robos al
paso, que se daban con frecuencia en su jurisdicción,
convirtiéndola en una zona de alta
delincuencia e inseguridad. A tal efecto, salir
a patrullar con los vecinos y realizar acciones
cívicas, permitió controlar la zona.
Aprovechando la organización vecinal, una
de las más fuertes en el distrito, han logrado
solicitar proyectos de mejoramiento para su
zona, como asfaltado de pistas, veredas, y
mejoramiento de parques y jardines.
Para nuestro vecino el estar organizado es
muy importante, no solo para controlar las
calles y cuidarlas, sino porque permite de
alguna manera poder realizar más cosas,
como el mejoramiento de nuestras comunidades
y, de esta manera, mejorar la calidad
de vida de nuestros vecinos.
2.3.2.3 los Comisarios
Pese a la negativa puntuación que muestran
las encuestas respecto de la confianza
que tiene nuestra población respecto de la
Policía Nacional del Perú, en la PNP hay
muchos oficiales dedicados a sus labores,
honestos y bien preparados. Como hemos
señalado antes, al referirnos al episodio de
las operaciones llevadas a cabo en el mercado
de La Parada recientemente, hemos
sido testigos de cómo la PNP es perfectamente
capaz de enfrentar a la delincuencia
de una manera organizada y eficiente. El
equipo de IDL-SC, como lo ha hecho en
anteriores ocasiones, ha visitado algunas
comisarías en Lima, en las que ha podido
conocer experiencias exitosas llevadas a
cabo por personal policial lideradas tanto
por los comisarios, como por los integrantes
de las Oficinas de Participación
Ciudadanas (OPC). Estamos seguros que
estos no son todos los casos destacables que
hay en nuestro país. A continuación, nos referiremos
brevemente a cada uno de los que
pudimos conocer directamente.
a) Comisaría de Comas
Comas es un distrito que cuenta con una
población de 517,881 habitantes, cinco
comisarías y, según las encuestas más recientes,
el nivel de victimización pasó de
51,6% en el 2011, a 41,0% en el 2012. Por
otro lado, la evaluación favorable a la policía
fue de 23,6% en el 2011 y de 23,8% en
el 2012.
Como todo distrito grande, los problemas
de inseguridad siempre han sido evidentes:
robos al paso, pandillaje, robos de autopartes,
además del consumo de alcohol y drogas.
80 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

A propósito de ello, en este distrito, el comisario,
Comandante Jhony Soriano Flores,
asumió un rol activo y con un enfoque de
coordinación y articulación de esfuerzos y
recursos a favor de la comunidad. Dicho
esfuerzo y enfoque, que no parece ser la
regla general en todas las comisarías, ha
sido determinante para sumar las unidades
especiales de la policía a los vecinos de las
juntas vecinales y al equipo de Serenazgo
en un plan estratégico aplicado por el mismo
comisario.
En ese marco, la policía del sector empezó,
a principios del año 2012, a ejecutar planes
de intervención y prevención de manera
coordinada con los vecinos del lugar. El Comandante
Jhony Soriano empezó la tarea
de conseguir el compromiso de los vecinos,
lo que no fue difícil, sabiendo que su apoyo
sería fundamental. Según relató a IDL-SC,
empezó convocando a la ciudadanía a realizar
marchas masivas, recorriendo las calles
de las principales avenidas de Comas, con
mensajes alusivos a la paz y el mejoramiento
de la seguridad del distrito. Dichas marchas
fueron acompañadas, por supuesto, por las
juntas vecinales, escolares, comerciantes,
integrantes de las organizaciones de base y
vecinos en general.
El comisario procura estar siempre presente
en todas las actividades y acciones cívicas
que sean programadas por los vecinos del
distrito. Además, participa activamente en
los patrullajes a pie. Por ello, los vecinos lo
identifican como un vecino más del barrio.
Se puede decir que el éxito del comisario
se debe en parte a dicha compenetración
con la realidad del distrito, por lo cual la
población lo reconoce y respeta. En más de
una oportunidad, el comisario tuvo que ser
relevado por otro oficial, como es usual en
la carrera policial. Sin embargo, también ha
sido usual en su caso, su reincorporación a
la zona, a pedido de la población de Comas.
b) Comisaría Ramón Castilla (Callao)
El Callao (Cercado), es un distrito que cuenta
con una población de 547,622 habitantes
y nueve comisarías. No contamos con información
disponible para ese distrito en materia
de victimización ni evaluación de la PNP.
Guillermo Bonilla Arévalo, es un oficial de
la Policía Nacional con importante experiencia.
Desde el año 1987 laboró en la Dirección
Contra el Terrorismo (DIRCOTE) y, pese a su
corta edad, destacó como uno de los mejores
oficiales de Inteligencia e Investigación
integrando inicialmente el Grupo Operativo
“Delta 8” y luego el Grupo Especial de
Inteligencia conocido como el GEIN, ampliamente
reconocido por la captura de Abimael
Guzmán el 12 de septiembre de 1992.
A lo largo de su carrera ha sido comisario,
por ejemplo, en las comisarías de Monsefú,
Iquitos y Aucayacu, lugares en los que llevó
a la práctica un plan de seguridad ciudadana
basado en el modelo de Policía Comunitaria.
El 10 de Octubre de este año, Guillermo
Bonilla fue nombrado comisario de la Comisaria
de Ramón Castilla en el Callao.
Según relató a IDL-SC, una de las primeras
cosas que encontró fue el trabajo de Policía
Comunitaria que desde hace varios años
realiza el Sub Oficial Superior PNP Carlos
Mendoza, en su condición de responsable
de la Oficina de Participación Ciudadana.
Dicho Sub Oficial ha logrado amistar y
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
81

agrupar jóvenes procedentes de diferentes
barrios del Callao, que antes estuvieron
en conflicto. A partir de esa constatación,
el Comandante Bonilla decidió reforzar
el impulso del trabajo conseguido por la
OPC de la Comisaría, con la finalidad de
mejorarlo y homologarlo con el trabajo
que él realizó en otras comisarías de nuestro
país.
Según indicó el comisario Bonilla a IDL-SC,
con estas experiencias se ha logrado estrechar
los lazos familiares y apartar a
muchos jóvenes de las drogas y la delincuencia.
Por ejemplo, se ha atendido a 180
niños y adolescentes chalacos entre 8 a 17
años de edad, que residen en los barrios
marginales del Callao, en situación de alto
riesgo social.
En el marco de las actividades realizadas
por la comisaría (mediante la OPC),
se cuenta con la escuela de futbol, talleres
productivos de panadería y chocolatería;
talleres artísticos de guitarra, cajón, canto,
teatro y teatro “Impro”; de modelaje y etiqueta
social. Por otro lado se llevan a cabo
seminarios, charlas de valores morales, relaciones
familiares, autoestima, liderazgo,
dirigidas a nuestros beneficiarios y a sus
familiares adultos, pues se tiene conciencia
de que gran parte del problema radica en
los hogares disfuncionales, lo que genera
inestabilidad emocional en los menores,
afectando gravemente su estima y luego su
conducta.
Esta atención, que se realiza en todo el
Callao, apunta a eliminar las pandillas
mediante la creación de nuevos modelos
positivos de conducta con estos niños y
jóvenes chalacos.
En ese contexto, el comisario Guillermo Bonilla
ha conseguido comprometer a todos
los efectivos policiales de la comisaria en
diversas actividades de carácter comunitario.
Uno de los programas que nos refirió,
y que ha diseñado conjuntamente con los
directores de los colegios de su jurisdicción,
es el denominado “Escuelas Seguras”. Dicho
programa tiene por finalidad garantizar la
integridad física, psicológica y moral de la
comunidad escolar, especialmente de los
estudiantes. Otro de los programas con el
que se procurará que las calles estén libres
de riesgos contra los ciudadanos es el denominado
“Vías libres y seguras”.
Por otro lado, como parte de su estrategia
para llegar a la comunidad y fomentar la
participación ciudadana, la comisaría trabaja
mediante el fomento de actos religiosos
y cívicos. Para tal efecto, la creación de la
“Escuela de Seguridad Ciudadana”, donde
se dictan charlas de seguridad ciudadana,
se constituye en la primera en su género en
tanto viene funcionando en el interior de
una comisaría.
Una de las metas a mediano plazo a través
del modelo de policía comunitaria, es disminuir
considerablemente la sensación de
inseguridad que los ciudadanos sienten, y
convertir la jurisdicción de la comisaria de
Ramón Castilla en una zona con convivencia
pacífica.
c) Comisarías de puente piedra
Puente Piedra es un distrito que cuenta
con una población de 305,537 habitantes,
tres comisarías (Zapallal, Puente Piedra y
La Ensenada) y, según las encuestas más
recientes, el nivel de victimización pasó de
82 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

35,9% en el 2011, a 40,0% en el 2012. Por
otro lado, la evaluación favorable a la policía
fue de 38,4% en el 2011 y de 38,5% en
el 2012.
Zapallal.- La jurisdicción de la comisaría
de Zapallal cuenta con 80,000 habitantes,
cuya población socioeconómicamente más
vulnerable se ubica alrededor de 142 centros
poblados. Aquí tenemos que destacar la
labor que viene realizando el Sub Oficial técnico
de Primera, Miguel Portillo Martínez,
quien viene trabajando desde hace 7 años
en la Oficina de Participación Ciudadana,
conjuntamente con el Sub Oficial Superior
Néstor Silva Arellano. Ambos han desarrollado
temas de la prevención mediante un
plan estratégico dirigido a niños y adolescentes
de la comunidad, en coordinación
con las autoridades locales y el apoyo de las
juntas vecinales del sector.
En ese marco, se llevan a cabo actividades
deportivas (cursos de Karate, fútbol, vóley,
ajedrez, en las lozas deportivas y centros
educativos del sector) y charlas dirigidas
a jóvenes en riesgo (relacionadas al uso y
consumo de drogas, pandillaje, violencia
juvenil, abuso sexual, y trata de personas).
A través de una serie de acuerdos con instituciones
educativas, se cuenta con programas
de capacitación en los rubros siguientes:
• Capacitación a 30 jóvenes entre hombres
y mujeres en actividades productivas
para la micro y pequeña empresa por
parte de la Universidad Nacional Federico
Villareal.
• Capacitación a 150 jóvenes en auxiliares
de mantenimiento de equipos pesados
en coordinación con TECSUP, cursos
en corte y confección, y cosmetología,
en coordinación con CETPRO Top Look
del distrito de Puente Piedra.
También se realizan actividades de capacitación
dirigidas a los vecinos de las juntas
vecinales en temas de Seguridad Vial,
Defensa Civil y Defensa Personal.
Así mismo Tenemos que resaltar el trabajo
que vienen realizando los vecinos de las
juntas vecinales, que suman 820 integrantes,
distribuidos en 8 cuadrantes. Ellos organizadamente
realizan los patrullajes mixtos sobre
la base de un mapa delictivo en coordinación
con la policía y el equipo de Serenazgo
del distrito.
Por otro lado es importante tener en cuenta
las labores se sensibilización que organiza
la PNP en coordinación con los vecinos,
mediante marchas masivas con mensajes
alusivos a la pacificación y el alto a
la violencia.
Asimismo, prueba del esfuerzo y buen
desempeño de la comisaría de Zapallal en
beneficio de la comunidad es que ha sido
merecedora de varios premios como los
que a continuación se mencionan:
• Ganadora de Buenas Prácticas en el año
2007; otorgado por “Ciudadanos al Día”
por Buenas prácticas en gestión pública
“Recuperación de jóvenes pandilleros:
Enséñame tu trabajo”.
• Buena práctica “Mejora Continua” 2008;
otorgado por “Ciudadanos al Día”, por
“La mejor Oficina de Participación
Ciudadana: la oficina del pueblo“
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
83

• Buena práctica seguridad ciudadana
2009- 2010; otorgado por “Ciudadanos
al Día” por el programa “Patrullas
Juveniles: haz lo tuyo reforzando tus
valores“
En cuanto a proyectos especiales, coordinados
por la Oficina de Participación
Ciudadana de la Comisaría de Zapallal,
se ha logrado la donación de dos viviendas
(construcción y equipamiento), que
albergan entre ambos a 60 niños entre 1
a 5 años.
Cabe mencionar que esta obra fue complementada
con el aporte de los padres
de familia con mano de obra no calificada,
contándose con el permanente apoyo y monitoreo
del personal de Promotores OPC,
en un esfuerzo conjunto y solidario en favor
del bienestar de los niños de este vasto
sector poblacional.
Esta OPC, trabaja en estrecha coordinación
con los líderes comunales y el apoyo
de distintas empresas, por ejemplo, constructoras,
quienes apoyaron con cursos de
capacitación en albañilería y construcción,
una aerolínea, la Ugel 04 y empresarios de
la jurisdicción.
Además, ya se cuenta con un local adecuado,
para implementar los Programas
de Alfabetización (adultos) en horas de
la tarde y, posteriormente, en horario
vespertino, talleres de producción de artesanía
y manualidades de exportación.
Dichos programas permitirán en muchos
casos, cuando menos, un mejor ingreso
económico de las familias y, sin duda,
mejores capacidades para trabajar, de este
sector poblacional.
Por otro lado tenemos que mencionar la entrega
de cuatro computadoras Pentium IV,
completamente operativas, para el uso exclusivo
de los niños de la jurisdicción.
puente piedra.- En este caso es destacable
el trabajo que vienen haciendo desde la
Oficina de Participación Ciudadana, liderada
por su comisario, el Comandante
PNP Rómulo Reyes Rosado, y los vecinos
integrantes de las juntas vecinales quienes,
respetando las recomendaciones y
funciones que debe tener un integrante de
la junta vecinal, cada quince días realizan
el patrullaje mixto basado en el mapa del
delito elaborado por la Policía.
Según mencionan los vecinos, gracias a este
trabajo es que se ha logrado reducir la incidencia
delictiva y el sentimiento de inseguridad.
la Ensenada.- Cada comisaría tiene diversas
formas de realizar trabajos de
acercamiento con la comunidad. Bajo el
liderazgo del Mayor Roy León Rivera, los
integrantes de la Oficina de Participación
Ciudadana de la comisaría de La Ensenada,
los suboficiales Kathryn Lázaro Ramírez,
Carlos Chirinos Soriano, Rosa Villanueva
Chaupi, Carlos Sánchez Díaz, Yesica Canales
Vilela, Ederson Huripayta Canchari y
Yober Morales Carhuatanta, vienen desarrollando
una serie de trabajos (preventivos
y de proyección social) en beneficio de la
comunidad.
Según el comisario León “tenemos que empezar
por atender al ciudadano y, con ejemplos muy
concretos, llegar a los que más lo necesitan; es
así que empezamos con estos proyectos que van
de la mano con el tema de la prevención, acompañado
de programas deportivos, capacitaciones
84 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

y oportunidades de empleo para nuestros jóvenes
del sector, porque si no empezamos atendiendo al
que realmente lo necesita no habremos ganado
las calles”.
Una de las actividades más destacables y
recientes (desde inicios del año 2012) de la
Comisaría de La Ensenada es la iniciativa denominada
“Apadrina un Niño Ensenadino”,
que tiene por objeto que el personal Policial
atienda directamente a niños y niñas de 0 a
12 años de la jurisdicción, que se encuentren
en situación de pobreza extrema, bajos recursos
económicos y circunstancias difíciles
tales como abandono moral y material; falta
de vestido y cuidado, entre otros, con el fin de
mejorar su desarrollo personal en previsión de
riesgos ligados a la delincuencia juvenil, consumo
de drogas, embarazo precoz, bullying,
pandillaje y otros. Dicho trabajo se viene
realizando en coordinación con las autoridades
de instituciones públicas, religiosas y los
vecinos de las juntas vecinales.
En el marco del programa “Apadrina un
Niño Ensenadino”, cada efectivo de la Comisaría
tiene a su cargo el acompañamiento
de un niño en materia de formación personal.
Ven también por su vestimenta, su alimentación,
salud, esparcimiento y el cumplimiento
de sus deberes en los colegios. Una parte
importante de este trabajo es el acompañamiento
emocional, con miras a fortalecer la
autoestima de los niños, tratando que de esta
manera que el menor se sienta respaldado y
adquiera una mayor confianza en sí mismo.
Cada padrino se reúne una vez por semana
con el comisario y una psicóloga, quienes dan
seguimiento a la evolución de cada caso
y hacen recomendaciones al padrino en
favor de la mejora del menor atendido en
las áreas referidas.
d) Comisaría Canto Rey- san Juan de
Lurigancho
San Juan de Lurigancho es un distrito que
cuenta con una población de 1’025,929 habitantes,
diez comisarías y, según las encuestas
más recientes, el nivel de victimización
pasó de 43,8% en el 2011, a 48,0% en el 2012.
Por otro lado, la evaluación favorable a la
policía fue de 25,9% en el 2011 y de 26,6%
en el 2012.
La comisaría de Canto Rey es liderada por el
Mayor Carlos Alcántara, Comisario, quien
cuenta con el apoyo de la OPC cuyo equipo
de trabajo lo conforman la Alférez Akemi
Figueroa Suarez, el Sub Oficial Superior Rudas
Aliaga Manuel, el Sub Oficial Superior
Guzmán Durand Jaime, y la Sub Oficial
Técnico de tercera Juana Bazán Deza.
En el marco de su gestión se ha conseguido
la instalación de la primera central de
videovigilancia, que se encuentra ubicada
en el Asentamiento Humano Santa María y
Héroes del Cenepa, producto del financiamiento
obtenido con actividades realizadas
por la OPC y la colaboración de los vecinos
de las juntas vecinales. A través de la central
el personal policial puede monitorear el
punto de mayor incidencia delictiva de la
zona, las 24 horas del día.
Gracias a las labores desempeñadas por la
referida OPC se ha conseguido el autofinanciamiento
para la adquisición de chalecos,
silbatos, alarmas, sirenas entre otros. Con
ello se brinda un importante apoyo al trabajo
permanente de las 46 juntas vecinales,
el que incluye rondas mixtas y marchas de
sensibilización sobre temas de violencia e
inseguridad ciudadana, todos los viernes
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
85

en los diversos Asentamientos Humanos
de Canto Rey.
Por otro lado, gracias a la iniciativa de la OPC,
se brinda capacitaciones dos veces por semana
a los escolares de diferentes instituciones
educativas de la jurisdicción, en temas de
pandillaje, drogas, bullying, violencia familiar,
formación de valores, entre otros. En esa
misma línea, como parte de una labor preventiva,
se ha gestionado la capacitación a los
integrantes de las juntas vecinales y vecinos
de la zona mediante talleres productivos en
corte y confección, bisutería, pedrería, cerámica,
manualidades, y cosmetología.
En cuanto a los niños y adolescentes, la
OPC brinda enseñanza deportiva así como
participación en actividades culturales
y recreativas; paseos al campo y playa,
así como visita a museos. Asimismo,
hay cinco efectivos policiales de la OPC
que tienen a su cargo coordinar la presentación
de shows artísticos de títeres,
llevados a los asentamientos humanos y
pueblos de la jurisdicción de Canto Rey,
con mensajes alusivos a la seguridad vial,
violencia familiar y abuso sexual.
e) Comisaría Ciudad y Campo – Rímac
El Rímac es un distrito que cuenta con una
población de 171,921 habitantes, cuatro comisarías
y, según las encuestas más recientes, el
nivel de victimización pasó de 35,9%% en
el 2011, a 56,5% en el 2012. Por otro lado,
la evaluación favorable a la policía fue de
12,4% en el 2011 y de 19,8% en el 2012.
En este caso es destacable el compromiso
asumido por el comisario, Mayor Edwin
Méndez Quilca, quien optó por combinar
de una manera adecuada y realista los trabajos
de inteligencia e investigación con el
trabajo de prevención. Para ello tuvo que
articular y fortalecer a las 62 juntas vecinales
con las que cuentan.
Ciudad y Campo es una zona con niveles
altos de violencia familiar, robos al paso,
micro comercialización de drogas y pandillaje
(en gran medida debido a la presencia
de miembros de las barras de los equipos
del Club Universitario de Deportes y del
Sporting Cristal). Para hacer frente a esos
problemas es importante tener un acercamiento
a los vecinos mediante una permanente
presencia en las calles. El comisario, según
señaló a IDL-SC, empezó trabajando con
el personal policial inculcándoles la visión
y objetivos de una policía comunitaria. En
esa línea transmitió a su personal que el
compromiso y la actitud de acercamiento
a la comunidad era responsabilidad de los
integrantes de las oficinas de participación
ciudadana como de toda la comisaría. Por
ello, promovió los trabajos de campo con
los vecinos, siendo esa la única manera de
acercarse a ellos, conocer sus problemas y
recuperar la confianza perdida por parte de
la comunidad.
Para reforzar la presencia de la PNP y de
los vecinos en las calles, con la finalidad de
restarle espacio a la delincuencia, se vienen
organizando una serie de marchas de sensibilización
de la población, las cuales se dan
todos los viernes y sábados, y están a cargo
del mismo comisario. Se organizaron también
campeonatos de fulbito inter asentamientos
humanos. El trabajo del comisario en Ciudad
y Campo fue complementado con un trabajo
preventivo dirigido a los niños de la zona que
sigue vigente a la fecha.
86 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

CApÍtULO 3
RIESGOS y RECURSOS pREvENtIvOS
DEL DELItO – LIMA MEtROpOLItANA y EL CALLAO
Entre Lima Metropolitana y el Callao hay
cuarenta y nueve distritos. Cada uno de
ellos enfrenta distintos niveles y formas
de delincuencia. De hecho, como hemos
señalado antes, es este el ámbito en el que
se lleva a cabo la lucha directa contra la delincuencia
y para ello cada gobierno cuenta
con una serie de recursos.
Además, las gestiones edilicias coexisten,
y muchas veces en una buena relación
de articulación y suma de esfuerzos, con
las autoridades policiales. Concretamente,
como lo hemos visto en el capítulo anterior,
en este espacio concurren los esfuerzos de
tres actores clave: los gobiernos locales, la
PNP y la ciudadanía, principalmente por
medio de las juntas vecinales. De distrito a
distrito es evidente que la disposición de recursos
varía, lo que incide directamente en
las capacidades materiales para hacer frente
a la delincuencia, sea para prevenirla como
para perseguirla y reprimirla. En este aspecto
se hacen evidentes ciertas desigualdades.
A continuación presentaremos una base de
datos elaborada por IDL-SC que contiene
información sobre la situación de inseguridad
en cada distrito de Lima Metropolitana
y el Callao, así como los recursos
de los que éstos disponen, incluyendo los
propios de cada gobierno distrital como
la presencia policial. Previamente, mostraremos
datos sobre la situación general
de inseguridad en la capital, así como la
tendencia que han seguido los principales
delitos (robos, hurtos, contra la libertad
sexual y lesiones) durante los años 2000
al 2011, sobre la base de información
proporcionada por el Observatorio de la
Criminalidad del Ministerio Público.
3.1 la InsEguRIdad En lIMa y
El Callao
Según la información proporcionada
por el Observatorio de la Criminalidad
del Ministerio Público, durante los años
2000 a 2011, la evolución de los principales
delitos (robo, hurto, contra la libertad
sexual y lesiones) tuvo una tendencia
ascendente, particularmente durante la
segunda mitad de la década (ver gráfico
Nº 13).
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
87

Gráfico Nº 13. Evolución de los principales delitos registrados en Lima Metropolitana y el Callao
por el Ministerio Público (2000-2011). Cifras en tasa por 100 mil habitantes.
120
100
80
60
40
20
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público (2000 – 2011); INEI: Proyección de población (2000-2011).
Elaboración: Propia
En el Informe Anual de IDL-SC correspondiente
al 2010 ya hemos señalado la diferencia
existente entre las estadísticas de la Policía
Nacional del Perú y las del Ministerio
Público 79 . Sin perjuicio de ello, el gráfico
anterior muestra una evolución a partir
de datos obtenidos por una misma fuente
durante más de diez años. En ese gráfico
podemos observar que a partir del año 2006
la incidencia en los delitos ahí referidos empieza
a incrementar casi a la vez.
Entre los casos señalados, resalta el de los
delitos contra la libertad sexual, con una
curva más pronunciada que las demás, lo
que podría indicar bien una mayor disposición
de las víctimas a denunciar (un delito
que se caracteriza por una baja motivación
a la denuncia por parte de las víctimas) o
bien una mejor disposición de los medios
y vías disponibles para denunciar este tipo
de delitos. Sin perjuicio de ello, la curva
referida a este grupo de delitos es la única
que tiende a la alza incluso entre los años
2000 y 2006, período en el cual los demás
casos tendían a la baja (hurto y lesiones) o
se mantenían relativamente estables (robo).
Vemos, entonces, que existe una tendencia
generalizada de incremento de
88 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
2006
2007
79 Lovatón, David y Enrique Arias. Óp. Cit., p.28.
2008
2009
2010
2011
Hurto
Robo
Libertad sexual
Lesiones

la incidencia delictiva en Lima Metropolitana
y el Callao, a partir del año 2006.
Asimismo, las encuestas más recientes y
las estadísticas de la PNP se muestran en
tabla nº 3. Incidencia delictiva y victimización por distritos 80
Ancón
Ate
Barranco
Bellavista
Breña
Distrito
Callao (Cercado)
Carabayllo
Carmen de la Legua
Cercado de Lima
Chaclacayo
Chorrillos
Cieneguilla
Comas
El Agustino
Independencia
Jesús María
La Molina
La Perla
La Punta
La Victoria
Lince
concordancia con la tendencia ascendente
mostrada en el gráfico Nº13. En la tabla
N°3, a continuación, podemos ver las cifras
más actuales disponibles.
PNP (1) Encuesta de victimización 2012 (2)
Delitos Faltas Victimización Evaluación-PNP Evaluación-Serenazgo
280 344 * * *
4759 2489 44.8% 21.3% 40.3%
1824 436 33.8% 38.5% 49.8%
774 507 * * *
1564 500 39.3% 32.5% 29.1%
7301 6001 * * *
2955 3280 45.8% 30.8% 45.8%
299 380 * * *
7593 5813 46.8% 28.3% 26.3%
407 512 30.0% 32.3% 30.5%
5779 3296 35.8% 24.3% 20.8%
355 242 * * *
3957 2950 41.0% 23.8% 23.1%
2347 1822 55.3% 30.1% 39.5%
2768 2378 42.8% 20.5% 21.5%
1114 611 30.9% 53.9% 68.1%
865 647 35.8% 52.1% 64.3%
874 601 * * *
40 100 * * *
2677 2552 46.3% 20.1% 20.0%
1062 2693 38.8% 29.1% 36.1%
80 La información contenida en esta tabla forma parte de un trabajo más extenso, que diferencia en cada distrito
la incidencia delictiva por tipo de delitos y faltas (homicidio, lesiones, robo, hurto, violación de libertad sexual,
microcomercialización de drogas, violencia familiar, lesión dolosa ), que estará a disposición del público en la
página web de IDL-SC: www.seguridadidl.org.pe .
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
89

Los Olivos
Lurigancho-Chosica
Lurín
Magdalena
Miraflores
Pachacámac
Pucusana
Pueblo Libre
Puente Piedra
Punta Hermosa
Punta Negra
Rímac
San Bartolo
San Borja
San Isidro
San Juan de Lurigancho
San Juan de Miraflores
San Luis
San Martín de Porres
San Miguel
Santa Anita
Santa María del Mar
Santa Rosa
Surco
Surquillo
Ventanilla
Distrito
Villa El Salvador
Villa María del Triunfo
PNP (1) Encuesta de victimización 2012 (2)
Delitos Faltas Victimización Evaluación-PNP Evaluación-Serenazgo
3712 3483 49.0% 31.0% 33.5%
1080 584 28.0% 33.3% 49.1%
271 451 25.8% 45.8% 61.6%
912 230 29.0% 47.7% 52.9%
3436 4526 29.8% 58.3% 81.6%
70 148 33.8% 23.6% 34.0%
44 163 * * *
1059 490 39.1% 46.6% 55.4%
1615 2346 40.0% 38.5% 51.1%
25 38 * * *
42 37 * * *
3046 1250 56.5% 19.8% 16.3%
20 29 * * *
2047 916 28.3% 59.8% 77.0%
1181 952 30.1% 62.3% 88.3%
7870 11902 48.0% 26.6% 27.5%
7157 4857 46.0% 17.3% 14.8%
1296 705 40.5% 39.6% 50.8%
3451 3603 44.3% 22.0% 21.8%
3010 1573 44.8% 37.8% 47.3%
830 180 45.3% 34.8% 37.3%
9 23 * * *
67 93 * * *
3387 2561 34.5% 62.5% 75.0%
954 896 29.3% 45.8% 54.3%
1887 4631 * * *
1686 2527 53.0% 24.3% 20.6%
2071 2357 42.5% 20.3% 11.0%
Fuente: (1) PNP - Anuario Estadístico 2011; (2) Ciudad Nuestra: Encuesta de Victimización 2012, (*) La encuesta no registró a
estos distritos.
Elaboración: Propia.
90 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

Los altos niveles de incidencia en materia de
delitos y faltas a nivel nacional, referidos en
el capítulo primero del presente informe, así
como las altas cifras en materia de victimización
(aunque en ninguno de los casos se ha
registrado un crecimiento reciente muy alto),
contrastan con los datos disponibles en materia
de homicidios y con aquella disponible
en materia de muertes a causa del uso de
armas de fuego. De ello podemos concluir
que afrontamos un problema en crecimiento,
aunque no tan violento, por el momento.
Por ello estimamos que nuestras autoridades
aún están a tiempo para diseñar políticas públicas
adecuadas en materia de seguridad
ciudadana, tanto para disuadir y reprimir a
los delincuentes, como para reducir el crecimiento
de la población criminal en las calles.
En tanto ello suceda, en el plano de los gobiernos
distritales, en las calles del país,
donde se vive concretamente la delincuencia
cada día, las autoridades a cargo de enfrentarla
deben hacerlo con los recursos propios
de los que dispongan. Además, cuentan ellas
con el apoyo de la PNP, cuya presencia es, en
unos casos más que en otros, escaza. De ello
nos ocuparemos en el siguiente punto.
3.2 los RECuRsos pREvEntIvos
dEl dElIto En lIMa MEtRopolItana
y El Callao
IDL-SC ha elaborado una base de datos con
información obtenida entre los meses de marzo
y noviembre del presente año de diversas
fuentes tales como los gobiernos distritales,
la PNP, así como encuestas efectuadas por
entidades del sector privado, y que estará
también a disposición del público en el
portal de IDL-SC (www.seguridadidl.org.pe),
donde será periódicamente actualizada. A
partir de esa información, compartiremos
algunas observaciones puntuales a lo largo
del presente capítulo, relacionadas con la
distribución de los recursos referidos disponibles
y la manera en que ello podría afectar
la dinámica del fenómeno delictivo en toda el
área de Lima Metropolitana y el Callao.
Por una cuestión metodológica hemos identificado
y otorgado un análisis distinto a
algunos distritos conocidos como balnearios.
Ellos cuentan con características distintas al
resto de distritos de Lima y Callao pues, para
empezar, sus poblaciones no superan los 20
mil habitantes y sus cifras sobre incidencia
delictiva se encuentran bastante por debajo
del promedio (sin negar que estas poblaciones
tengan sus propios problemas). Otro factor
que motiva un análisis distinto es la actividad
que se genera en estas localidades durante la
temporada de verano, donde podemos encontrar
un incremento del flujo poblacional y,
con ello, la aparición de nuevas modalidades
delictivas no encontradas durante los otros
meses del año. Los distritos que hemos definido
como balnearios para este trabajo son:
Pucusana, Punta Hermosa, Punta Negra, San
Bartolo, Santa María del Mar y Santa Rosa, de
Lima Metropolitana; y La Punta en el Callao.
3.2.1 poblaciones y recursos municipales
Para comenzar, haremos un análisis de las
poblaciones y los recursos preventivos del
delito en los distintos distritos de Lima Metropolitana
y el Callao. Con ello podremos
comprender mejor las fortalezas y debilidades
existentes en cada municipalidad distrital
para combatir el fenómeno delictivo. Como
podremos ver en la Tabla N° 4, encontramos
distritos muy diversos en relación con
su tamaño y densidad poblacional.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
91

Tabla Nº 4. Indicadores demográficos
Nº Distrito Población Km² Habitantes / km²
1 San Juan de Lurigancho 1,025,929 131.25 7817
2 San Martín de Porres 659,613 36.91 17871
3 Ate 573,948 77.72 7385
4 Comas 517,881 48.75 10623
5 Villa El Salvador 436,289 35.46 12304
6 Villa María del Triunfo 426,462 70.57 6043
7 Callao (Cercado) 417,622 45.65 9148
8 San Juan de Miraflores 393,493 23.98 16409
9 Ventanilla 370,517 73.52 5040
10 Los Olivos 355,101 18.25 19458
11 Surco 326,928 34.75 9408
12 Chorrillos 314,835 38.94 8085
13 Puente Piedra 305,537 71.18 4292
14 Cercado de Lima 286,849 21.98 13050
15 Carabayllo 267,961 346.88 772
16 Independencia 216,503 14.56 14870
17 Santa Anita 213,561 10.69 19978
18 Lurigancho-Chosica 201,248 236.47 851
19 El Agustino 189,924 12.54 15145
20 La Victoria 182,552 8.74 20887
21 Rímac 171,921 11.87 14483
22 La Molina 157,638 65.75 2398
23 San Miguel 135,086 10.72 12601
24 San Borja 111,568 9.96 11202
25 Pachacámac 102,691 160.23 641
26 Surquillo 92,328 3.46 26684
27 Miraflores 84,473 9.62 8781
28 Breña 79,456 3.22 24676
29 Pueblo Libre 77,038 4.38 17589
30 Lurín 76,874 180.26 426
31 Bellavista 74,287 4.56 16291
32 Jesús María 71,364 4.57 15616
33 La Perla 60,886 2.75 22140
34 San Luis 57,368 3.49 16438
92 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

Nº Distrito Población Km² Habitantes / km²
35 San Isidro 56,570 11.1 5096
36 Magdalena 54,386 3.61 15065
37 Lince 52,961 3.03 17479
38 Chaclacayo 43,180 39.5 1093
39 Carmen de la Legua 42,065 2.12 19842
40 Ancón 39,769 298.64 133
41 Cieneguilla 38,328 240.33 159
42 Barranco 31,959 3.33 9597
Tenemos distritos con poblaciones entre
medio millón y un millón de habitantes,
como Comas, Ate, San Martín de Porres y San
Juan de Lurigancho (el distrito más poblado
de Lima y el Perú, con 1,025,929 habitantes).
Mientras que, en el otro extremo, encontramos
a casi veinte distritos que no superan
los 100 mil habitantes. Por supuesto, el tamaño
de la población es un factor que se debe
tener en cuenta para poder comprender y,
con ello, buscar controlar las características
del delito en cada localidad.
El tamaño de los distritos, en kilómetros
cuadrados, demuestra una diferencia que
debe ser tomada en cuenta. En principio,
Balnearios: Indicadores demográficos
Distrito Población Km² Habitantes / km²
Santa Rosa 15,399 21.5 716
Pucusana 14,403 31.66 455
San Bartolo 7,008 45.01 156
Punta Hermosa 6,935 119.5 58
Punta Negra 6,878 130.5 53
La Punta 3,793 0.75 5057
Santa María del Mar 1,220 9.81 124
Fuente: INEI - Proyección de población - Junio 2012
Elaboración: Propia
encontramos distritos que no superan
los 5 Km², y cuya densidad poblacional
es altísima, como en los casos de Surquillo
(26684 hab. por Km²), Breña (24676
hab. por Km²) y La Victoria (20887 hab.
por Km²). Como sabemos, los niveles de
hacinamiento encontrados en distintas
partes de estos distritos tienen un fuerte
impacto en la seguridad ciudadana y la
salud pública. En segundo lugar, debemos
mencionar a los distritos que cuentan con
territorios demasiado extensos, lo que
también implica un riesgo relacionado
con el control y monitoreo de la totalidad
del territorio. Tenemos por ejemplo
a Carabayllo con 346 Km², Lurín con 180
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
93

Km² y Cieneguilla con 240 Km², cuyas cifras
se encuentran alrededor de 500 hab.
por Km².
Como podemos notar, lo distritos más populares
son los que mayor población tienen.
En ellos encontramos las principales cifras
de incidencia delictiva, así como los datos
más graves de victimización y de percepción
de inseguridad. Además de realizar
un análisis de los factores socioculturales y
económicos de cada localidad, para entender
este fenómeno, es necesario darle una
Tabla Nº 5. Recursos municipales
Nº Distrito
Habitantes
por sereno
Efectivos
Serenazgo
mirada a los recursos preventivos del delito
con los que cuentan las municipalidades.
Como veremos en la Tabla N° 5 encontramos
distritos que presentan una inversión
que supera en dos, cinco y hasta diez veces
la inversión de otros, aún cuando cuentan
con poblaciones de mucho menor tamaño.
Por ejemplo, San Isidro invierte alrededor
de 27 millones de soles anuales para una
población de 56 mil habitantes, mientras
que Villa el Salvador invierte alrededor de
2 millones anuales para una población de
436 mil habitantes.
Número de
Patrulleros
Número
de Motos
94 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
Presupuesto(1)
1 San Isidro 75 751 37 60 27,031,825
2 Miraflores 146 580 33 27 22,622,509
3 San Borja 179 624 32 52 10,642,251
4 Jesús María 214 334 21 27 5,694,772
5 Carmen de la Legua 239 176 11 4 3,192,955
6 Cercado de Lima 239 1200 55 96 54,014,058
7 Lurín 256 300 12 18 5,165,502
8 Barranco 278 115 10 10 1,831,621
9 Lince 321 165 6 12 2,487,884
10 Surco 355 920 109 71 22,071,350
11 La Molina 363 434 40 31 15,131,753
12 Pueblo Libre 369 210 15 30 3,681,746
13 Magdalena 388 140 19 7 3,142,220
14 Lurigancho-Chosica 447 450 11 8 4,980,487
15 Surquillo 513 180 14 10 4,375,892
16 San Luis 574 100 6 12 1,910,653
17 San Miguel 587 230 22 8 8,244,032
18 La Perla 662 92 14 0 2`175,500
19 Ventanilla 759 488 37 22 11,885,109
20 La Victoria 760 240 10 20 6,405,899
21 Bellavista 977 76 15 2 2,099,154

Nº Distrito
22 Callao (Cercado) 1019 410 33 1 9,429,498
23 Breña 1242 64 13 14 1,676,464
24 Pachacámac 1284 80 5 10 1,852,194
25 Chaclacayo 1308 33 3 5 738,648
26 Cieneguilla 1369 28 4 0 1,291,209
27 Ate 1435 400 50 60 8,277,219
28 Ancón 1473 27 3 13 382,504
29 Puente Piedra 1528 200 30 50 6,984,884
30 Santa Anita 1722 124 20 7 3,388,014
31 Los Olivos 1812 196 30 15 5,551,015
32 El Agustino 2110 90 14 20 5,403,052
33 San Juan de Lurigancho 2280 450 22 40 10,360,768
34 Rímac 2389 72 18 0 4,148,101
35 Independencia 2706 80 23 13 1,026,520
36 Villa María del Triunfo 2843 150 9 6 3,912,003
37 Comas 3237 160 22 0 3,667,019
38 Carabayllo 3435 78 15 12 1,403,870
39 San Martín de Porres 3527 187 20 19 5,397,806
40 San Juan de Miraflores 3896 101 17 15 2,859,211
41 Villa El Salvador 4848 90 10 26 2,013,467
42 Chorrillos 6559 48 12 16 3,469,516
PROMEDIOS DE LIMA Y
CALLAO
Distrito
Habitantes
por sereno
1445 259 21 20 7,313,284
Habitantes
por sereno
Efectivos
Serenazgo
Balnearios: Recursos municipales
Efectivos de
Serenazgo
Número de
Patrulleros
Número de
Patrulleros
Número
de Motos
Número
de Motos
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
Presupuesto(1)
Presupuesto
La Punta 43 88 5 16 2,654,812
Santa María del Mar 55 22 2 2 481,272
Punta Hermosa 92 75 3 4 1,720,281
Punta Negra 265 26 3 4 411,859
Santa Rosa 770 20 3 4 297,809
Pucusana 960 15 1 6 273,706
San Bartolo * * * * *
Fuente: Municipalidad Distrital. Información brindada por cada Gerencia de Seguridad Ciudadana. (1) Seguimiento de la
Ejecución Presupuestal Municipal del portal del MEF sobre Seguridad Ciudadana (actualizado a Junio 2012). (*) No cuenta
con servicio de serenazgo, ni registra un presupuesto destinado a seguridad ciudadana.
Elaboración: Propia
95

Por supuesto, los diversos niveles de inversión,
tienen como consecuencia diferentes
formas de resguardo municipal, lo que se
refleja, principalmente, en la cantidad del
personal y servicio de serenazgo. En ese
sentido es claro, igual que inevitable, que
existe una gran desigualdad relacionada
con las condiciones en las que los distritos
afrontan la inseguridad. Así, por ejemplo,
existen entre Lima Metropolitana y Callao
distritos que cuentan con menos de 250
habitantes por cada serenazgo, mientras
que otros superan los tres mil, cuatro mil y
seis mil habitantes por sereno. Los distritos
con mayor disponibilidad de serenos por
habitante son San Isidro, con un efectivo
por cada 75 habitantes; Miraflores, con
uno por cada 146; y San Borja, con uno
por cada 179. Como vimos en la Tabla N°
3, estos tres distritos son justamente de los
cinco con mejores resultados en Lima Metropolitana
en los temas relacionados con
victimización, percepción de inseguridad y
la valoración a las funciones del serenazgo.
En la zona opuesta de la tabla, ubicamos
a los distritos de Comas, Carabayllo, San
Juan de Miraflores, San Martín de Porres,
Villa el Salvador y Chorrillos, todos ellos
con más de 3 mil habitantes por sereno.
En el distrito de Villa el Salvador, por ejemplo,
se cuenta con un efectivo de serenazgo
por cada 4848 habitantes, mientras que
en Chorrillos se cuenta con uno por cada
6569. Finalmente, el balneario de San Bartolo
es el único distrito que no cuenta con
servicio de serenazgo.
En este punto podríamos preguntarnos sobre
las posibilidades reales de un servicio
de Serenazgo que debe cubrir a más de 3
mil personas con cada efectivo. O, simplemente,
sobre la probabilidad de que un
poblador residente en cualquiera de estos
distritos encuentre en la calle o consiga la
ayuda de uno de estos efectivos. A partir de
la información presentada en los cuadros
anteriores, podemos afirmar que existe
una relación entre inversión en seguridad
ciudadana por distrito y los niveles de
victimización y confianza de su población.
Más adelante mostraremos otros recursos
con los que cuentan los distritos y sus
ciudadanos.
Además de las evidentes desigualdades
existentes entre los distritos en materia de
disposición de recursos preventivos del
delito, en principio, es razonable suponer
que cada acción que haga más eficiente la
labor preventiva, disuasiva y/o represiva en
los distritos mejor equipados, sea esto mediante
la instalación de cámaras de video
vigilancia, o la suscripción de convenios de
Serenazgo sin Fronteras, o la conformación
de mancomunidades municipales, redundará
en el desplazamiento de un número
de delincuentes hacia los lugares menos
equipados o protegidos. Ello, naturalmente,
nos invita a mirar los recursos provistos por
parte de la Policía Nacional.
3.2.2 los recursos brindados por la pnp
La distribución de comisarías y efectivos de
la PNP se da sobre la base de circunscripciones
que son independientes de aquellas que
corresponden a los gobiernos distritales. Es
por ello usual que en los distritos podamos
encontrar más de una comisaría. Es usual
también que algunas comisarías atiendan a
poblaciones de más de un distrito. Para efectos
de este informe, hemos considerado la
presencia policial en las calles tomando como
referencia no las jurisdicciones territoriales de
96 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

la PNP, sino las distritales. Asimismo, hemos
considerado, por razones metodológicas,
que el personal policial atiende solamente a
la población del distrito donde se encuentra
ubicada físicamente la instalación policial.
Para ello hemos tomado como referencia la
información sobre existencia y ubicación de
comisarías y personal de la PNP proporcionada
por esa institución, actualizada al 25
de junio de 2012.
Tabla Nº 6. Recursos policiales en comisarías
Como veremos, la Tabla N° 6 muestra la
cantidad de policías nombrados en comisarías
por distrito (sin considerar los días de
franco del personal), y la relación entre
ese número y las distintas poblaciones de
vecinos. El promedio entre Lima Metropolitana
y el Callao es de 938 habitantes
por cada policía. Sin embargo, encontramos
que existen distritos con cifras muy
lejanas a este promedio.
Nº Distrito Habitantes por Policía Efectivos PNP en comisarías Km² por Policía
1 San Isidro 214 264 0.04
2 Cieneguilla 268 143 1.68
3 Barranco 280 114 0.03
4 Cercado de Lima 338 848 0.03
5 Miraflores 358 236 0.04
6 San Luis 404 142 0.02
7 Carmen de la Legua 416 101 0.02
8 Lince 453 117 0.02
9 La Victoria 497 367 0.02
10 Jesús María 529 135 0.03
11 Breña 548 145 0.02
12 Magdalena 549 99 0.03
13 Lurín 582 132 1.36
14 Pueblo Libre 602 128 0.03
15 Independencia 628 345 0.04
16 Ancón 641 62 4.8
17 San Borja 649 172 0.05
18 Surquillo 650 142 0.02
19 Rímac 659 261 0.04
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
97

Nº Distrito Habitantes por Policía Efectivos PNP en comisarías Km² por Policía
20 El Agustino 688 276 0.04
21 Los Olivos 691 514 0.03
22 Chaclacayo 720 60 0.66
23 San Miguel 746 181 0.05
24 Bellavista 750 99 0.04
25 Surco 840 389 0.08
26 Lurigancho-Chosica 867 232 1.01
27 Callao (Cercado) 920 454 0.1
28 Carabayllo 930 288 1.2
29 La Molina 1080 146 0.45
30 Chorrillos 1086 290 0.13
31 Comas 1221 424 0.1
32 La Perla 1268 48 0.05
33 San Juan de Lurigancho 1273 806 0.16
34 Puente Piedra 1334 229 0.3
35 Villa María del Triunfo 1403 304 0.23
36 San Juan de Miraflores 1574 250 0.09
37 Villa El Salvador 1575 277 0.12
38 Ventanilla 1611 230 0.31
39 San Martín de Porres 2042 323 0.11
40 Pachacámac 2445 42 3.8
41 Santa Anita 2512 85 0.12
42 Ate 2585 222 0.35
PROMEDIOS DE LIMA Y
CALLAO
938 241 0.42
98 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

A partir de la información contenida en la
tabla anterior se hace aparente una distribución
policial que podría parecer desalentadora
para los distritos con menores recursos propios.
En la tabla Nº7, a continuación, tenemos
una pequeña muestra compuesta por diez
Balnearios: Recursos policiales en comisarías
Distrito Habitantes por Policía Efectivos PNP en comisarías Km² / Policía
Santa María del Mar 30 41 0.23
Punta Hermosa 126 55 2.2
Punta Negra 130 52 2.5
La Punta 131 29 0.02
San Bartolo 149 47 0.95
Santa Rosa 248 62 0.34
Pucusana 267 54 0.58
Fuente: PNP VII Dirección Territorial - Julio 2012; INEI - Proyección de población - Junio 2012.
Elaboración: Propia
Tabla Nº 7. Muestra de distritos, sobre distribución policial y victimización
Distrito Habitantes por Policía Victimización Percepción de Inseguridad
San Isidro 214 30.1% 21.4%
Barranco 280 33.8% 62.0%
Miraflores 358 29.8% 34.0%
San Luis 404 40.5% 63.1%
Magdalena 549 29.0% 52.3%
Villa María del Triunfo 1403 42.5% 79.3%
San Juan de Miraflores 1574 46.0% 84.3%
San Martín de Porres 2042 44.3% 76.3%
Santa Anita 2512 45.3% 74.6%
Ate 2585 44.8% 80.5%
Fuente: PNP VII Dirección Territorial; Ciudad Nuestra.
Elaboración: Propia.
distritos que podrá ayudarnos a ver con
más detalle la situación mostrada en la tabla
anterior. En ella hemos colocado a cinco
de los distritos con mayor presencia policial
(en proporción al número de habitantes) y a
cinco con una menor presencia policial.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
99

Considerando solamente la presencia de
personal policial, San Isidro es el distrito
más fortalecido para afrontar la inseguridad,
con un policía por cada 214 habitantes.
A este le siguen Barranco con uno por cada
280; Miraflores, con uno por cada 358; San
Luis, con uno por cada 404; y Magdalena,
con uno por cada 549. Por otro lado, entre
los distritos que sufren de una menor presencia
de efectivos policiales, encontramos
a Villa María del Triunfo, con un policía por
cada 1403 habitantes; San Juan de Miraflores,
con uno por cada 1574; San Martín de
Porres, con uno por cada 2042; Santa Anita,
con uno por cada 2512; y, finalmente, el distrito
de Ate, con un policía por cada 2585
habitantes.
Resulta claro que hay una mayor presencia
policial, en relación con el número de habitantes,
en los distritos mejor equipados con
recursos propios. Al menos el sentido común
nos sugiere que la distribución policial
debería darse con una orientación contraria
a la que hemos visto.
Los distritos que cuentan con mayores
recursos municipales y policiales son,
precisamente, los que cuentan con menores
niveles de victimización y percepción
de inseguridad. Ello es tan lógico como que
los distritos que cuentan con la menor presencia
policial son aquellos donde la población
está, y se siente, más insegura.
A partir de la información dispuesta, podemos
observar que la distribución policial en
Lima Metropolitana y el Callao, en lugar de
compensar a las zonas que cuentan con menos
recursos preventivos, parece más bien
destinada a reforzar a los distritos que por
sí mismos cuentan con una mejor disposición
de tales recursos. En honor a la buena
fe, estimamos que habrá suficientes razones
que justifiquen esa tendencia en la distribución
policial actual. Sin embargo, señalamos
también que el déficit de personal policial
(se ha señalado que harían falta treinta mil
policías para estar a la par con el estándar
internacional recomendado de 1 policía por
cada 250 habitantes) no sería una de ellas. Si
lo que se quiere es contar con un servicio de
policía más cercano a la población, según lo
ha manifestado el ministro del interior en
recientes declaraciones 81 , es indispensable
que la población pueda ver a miembros de
la PNP en las calles.
3.2.3 policía y serenazgo
Observemos ahora la suma de recursos municipales
y policiales en cada distrito para
tener una idea de las capacidades que ellos
tienen como resultado de la combinación
de tales recursos preventivos.
Podemos ubicar a nueve distritos que consiguen
tener menos de 200 habitantes por
policía más serenazgo, mientras que cuatro
distritos se mantienen con cifras por encima
de los 1000 habitantes, como podremos
observar en los distritos de Santa Anita, San
Juan de Miraflores, Villa el Salvador y San
Martín de Porres.
81 Según tales declaraciones, el Ministro Pedraza ha señalado que: “(…) es fundamental el trabajo de los comisarios que,
de acuerdo al concepto de ‘Policía Comunitaria’, tendrán que tener una alta vocación de trabajo coordinado con los alcaldes
y la comunidad”. Ver: www.expreso.com.pe/noticia/2012/12/04/seguridad.
100 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

Tabla Nº 8. Recursos: Policía y serenazgo
Nº Distrito Hab. / Pol. + Ser. Policía + Serenazgo
1 San Isidro 55 1015
2 Miraflores 103 816
3 Barranco 140 229
4 Cercado de Lima 140 2048
5 San Borja 140 796
6 Carmen de la Legua 152 277
7 Jesús María 152 469
8 Lurín 178 432
9 Lince 188 282
10 Cieneguilla 224 171
11 Magdalena 228 239
12 Pueblo Libre 229 338
13 San Luis 237 242
14 Surco 250 1309
15 La Molina 272 580
16 Surquillo 287 322
17 Lurigancho-Chosica 295 682
18 La Victoria 301 607
19 San Miguel 329 411
20 Breña 380 209
21 Bellavista 424 175
22 La Perla 435 140
23 Ancón 447 89
24 Chaclacayo 464 93
25 Callao (Cercado) 483 864
26 Los Olivos 500 710
27 Independencia 509 425
28 Rímac 516 333
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
101

Nº Distrito Hab. / Pol. + Ser. Policía + Serenazgo
29 Ventanilla 516 718
30 El Agustino 519 366
31 Puente Piedra 712 429
32 Carabayllo 732 366
33 San Juan de Lurigancho 817 1256
34 Pachacámac 842 122
35 Comas 887 584
36 Ate 923 622
37 Chorrillos 931 338
38 Villa María del Triunfo 939 454
39 Santa Anita 1022 209
40 San Juan de Miraflores 1121 351
41 Villa El Salvador 1189 367
42 San Martín de Porres 1293 510
PROMEDIOS DE LIMA Y CALLAO 488 500
Balnearios: Recursos - Policía y serenazgo
Distrito Hab. / Pol. + Ser. Policía + Serenazgo
Santa María del Mar 19 63
La Punta 32 117
Punta Hermosa 53 130
Punta Negra 88 78
San Bartolo 149 47
Santa Rosa 188 82
Pucusana 209 69
Fuente: PNP VII Dirección Territorial; Gerencias de Seguridad Ciudadana.
Elaboración: Propia.
102 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

3.2.4 Los recursos ciudadanos
Como sabemos, ante la falta de alternativas,
muchos ciudadanos se han visto en la necesidad
de realizar un trabajo preventivo activo
para enfrentar la situación de inseguridad
en sus distritos. Es por ello que han decidido
formar parte de las Juntas Vecinales, en
coordinación con la PNP. Como veremos en
la Tabla N° 9, los distritos que cuentan con
la mayor cantidad de vecinos organizados
Tabla Nº 9. Recursos ciudadanos - Juntas vecinales
(numérica y proporcionalmente) son, precisamente,
los que tienen la menor presencia
policial y recursos municipales más bajos.
Por el contrario, los distritos con mayores
recursos son los que presentan una menor
participación en juntas vecinales, debido a
que, suponemos, sus distritos son más seguros
y cuentan con más recursos. Es el caso de
los distritos de Pueblo Libre, Miraflores, San
Isidro y Magdalena, por citar unos cuantos.
Nº Distrito Habitantes por integrante Total de integrantes por distrito
1 Cieneguilla 34 1141
2 Ancón 38 1028
3 San Miguel 46 2930
4 Los Olivos 72 4960
5 Puente Piedra 74 4110
6 Cercado 89 3241
7 Carabayllo 99 2718
8 Callao (Cercado) 106 2530
9 Independencia 120 1808
10 Rímac 129 1335
11 San Luis 140 409
12 San Juan de Lurigancho 142 7210
13 Carmen de la Legua 145 290
14 Lince 149 356
15 La Victoria 152 1200
16 Lurín 160 480
17 Villa El Salvador 173 2520
18 Breña 197 400
19 Comas 201 2579
20 La Molina 216 745
21 Chorrillos 231 1360
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
103

Nº Distrito Habitantes por integrante Total de integrantes por distrito
22 Surquillo 231 400
23 Bellavista 248 300
24 Barranco 271 118
25 San Martín de Porres 306 2159
26 Lurigancho-Chosica 330 610
27 San Borja 336 332
28 El Agustino 365 520
29 Santa Anita 369 578
30 Villa María del Triunfo 373 1142
31 Chaclacayo 386 112
32 San Juan de Miraflores 406 969
33 Ventanilla 431 860
34 San Isidro 534 106
35 Surco 546 599
36 Pueblo Libre 642 120
37 Miraflores 650 130
38 Pachacámac 685 150
39 Magdalena 755 72
40 Ate 774 771
41 La Perla 1014 60
42 Jesús María * *
Balnearios: Recursos ciudadanos - Juntas vecinales
Distrito Habitantes por integrante Total de integrantes por distrito
Santa María del Mar 25 45
Punta Negra 35 196
Santa Rosa 105 146
San Bartolo 110 64
Punta Hermosa 124 56
Pucusana 176 82
La Punta 379 10
Fuente: PNP VII Dirección Territorial; INEI - Proyección de población - Junio 2012.
Elaboración: Propia.
104 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

3.3 a ManERa dE ConClusIón
En nuestro país, lejos de tener una política
pública integral en materia de seguridad
ciudadana, podemos decir que contamos
con una obsesión por cargar a la PNP y los
alcaldes distritales con la responsabilidad
de resolver la inseguridad en todos sus
extremos y sin el equipamiento adecuado,
sobre la base de los diagnósticos producidos
por los medios de comunicación, los
congresistas y los ciudadanos de a pie. Es
típico en nuestra región que esto último
conduzca a medidas populistas de mano
dura, sin tener en cuenta los efectos secundarios
contraproducentes, entre los cuales
encontramos la saturación de las instituciones
públicas que se encargan de perseguir
y reprimir a los delincuentes: PNP, Ministerio
Público, Sistema de Justicia y Sistema
Penitenciario.
Si, en contraste, a nivel del Estado se contara
con políticas adecuadas para, por lo menos,
mantener a los niños en los colegios, a los
jóvenes motivados con oportunidades reales
de estudios superiores o técnicos y, eventualmente,
de empleo en condiciones dignas,
y se brindara a los más necesitados un
acceso a alimentación y servicios de salud,
podría ello reducir el ingreso de nuevos
delincuentes al universo delictivo y aliviar
considerablemente las labores de las demás
instituciones involucradas en la lucha contra la
inseguridad, antes referidas.
En el Perú no podemos decir que vivimos en
un país seguro. De hecho, cada vez lo es menos.
Y eso es suficiente, o debería serlo, para
que el tema constituya una real preocupación
que excluya la inactiva paciencia pero también
los típicos enfoques sobredimensionados de la
realidad. Nos hemos acostumbrado —a falta
de alternativas— a vivir a diario sorteando
con incertidumbre la inseguridad desarrollando
instintivamente mecanismos de alerta
y autoprotección, asumiendo con nuestros
propios recursos la seguridad (campo en el
que se evidencian profundas desigualdades),
viéndonos obligados a cubrir así los
vacíos de políticas deficitarias (desde gobiernos
anteriores) en esa materia.
INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS
105

106 INFORME ANUAL 2012 SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DE LOS MIEDOS

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El presente “Informe Anual 2012 sobre Seguridad
Ciudadana”
del Instituto de Defensa Legal se publica
con el propósito de continuar la labor de medición
periódica de la situación de inseguridad en nuestro
país, así como evaluar las principales medidas
adoptadas por nuestras autoridades. En esta ocasión
estimamos oportuno transmitir a las mismas la
necesidad de confeccionar políticas e implementar
medidas que sean adecuadas a la dimensión real del
problema y que se orienten a combatir tanto las
consecuencias como las causas del fenómeno delictivo.
Al igual que en años anteriores, el informe contiene
información proveniente de diversas fuentes
(estadísticas oficiales, información periodística,
publicaciones e investigaciones propias y de otras
instituciones) y está compuesto por tres partes: un
diagnóstico sobre la situación de inseguridad, un
análisis de las medidas adoptadas por parte de las
autoridades y una muestra de la distribución de
los recursos preventivos del delito en los distritos
de Lima Metropolitana y el Callao.