POLÍTICA FISCAL Y POLÍTICA SOCIAL 1. Legitimidad del Estado ...

1. Legitimidad del Estado moderno
2. Política fiscal
POLÍTICA FISCAL Y POLÍTICA SOCIAL
• Tributación
• Incidencia tributaria
• Equidad del sistema tributario
• Generación de recursos propios del Estado
• Endeudamiento
3. Las presiones impositivas y tributarias en América Latina y el Caribe
4. Carga tributaria y gasto social
1. Legitimidad del Estado moderno
Nohra Rey de Marulanda
Enero, 2001
En esta sesión se quiere destacar la conexión que existe a nivel del funcionamiento del
Estado entre la política fiscal (y su administración) y la política social, como quiera que
ella esté definida por una sociedad. Una de las “premisas del INDES” es precisamente la
necesidad de articular la política económica y la social de una manera explícita, para
poder potenciar ambos componentes.
No se pretende en esta ocasión incursionar en el debate teórico/filosófico entre posiciones
de tipo libertario frente a posiciones que defienden el intervencionismo de Estado. Este
tema ha sido central en el debate sobre el rol del Estado de los últimos veinte años en la
región.
Motiva esta discusión un objetivo bastante empírico, que surge de la observación de las
prácticas políticas de los estados modernos (occidentales). De dicha observación se puede
hacer un supuesto: los ciudadanos de tales sociedades consideran que el Estado tiene
una función social. (Cuál es esa función y qué tanto abarca, son preguntas que tienen
respuestas que varían según los diferentes Estados).
Ahora bien, en sociedades democráticas, en la medida en que el Estado asume dicha
función, adquiere compromisos con la ciudadanía. En tal situación es claro que un
Estado que por cualquier motivo no cumpla dichos compromisos en una forma
considerada adecuada por los ciudadanos (electores), pierde legitimidad ante la sociedad
democrática que lo eligió. Puede uno suponer que los gobiernos elegidos
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democráticamente buscarán mantener su legitimidad, tratando de cumplir dicha función
social.
Desborda totalmente el alcance de esta sesión una discusión sobre conceptos como
populismo, sobre los alcances de democracias más o menos participativas o
representativas y otros temas relacionados con el funcionamiento de los gobiernos, de los
partidos políticos y de su relación con los ciudadanos.
Como consecuencia, en esta sesión interesa incursionar en las tareas que debe realizar un
Gobierno para poder desarrollar su función social.
2. Política fiscal
Para poder ejercer las tareas que haya definido como propias y poder cumplir sus
compromisos, el gobierno necesita recursos. En general, los gobiernos adquieren dichos
recursos públicos de alguna de las siguientes maneras:
• gravando con tributaciones a los contribuyentes;
• generando recursos propios, mediante actividades productivas, con rentas y/o con
ventas de activos e ingresos de concesiones de bienes y servicios de naturaleza
pública;
• endeudándose, en los mercados financieros internos y/o internacionales.
Asimismo, un sistema tributario moderno debe sustentarse en los siguientes principios:
a. Neutralidad y eficiencia económica: evitar distorsiones en la asignación de recursos y
reducir costos tanto aquellos de los contribuyentes cuanto de los que incurre la
Administración Tributaria.
b. Equidad real de la carga tributaria: todos los agentes económicos en capacidad de
hacerlo pagan la misma proporción sobre sus recursos. Esto implica eliminar
exoneraciones y racionalizar deducciones y disminuir tasas preferenciales que no
tengan objetivos de política económica explícitos y capaces de ser alcanzados o no se
focalicen efectivamente en los grupos de menores ingresos.
c. Simplicidad: claridad que minimiza interpretaciones jurídico-contables y garantiza
mejor cumplimiento y recaudación.
d. Privilegiar tributos con mecanismos de control propio: medios que afianzan acción
eficaz contra la evasión.
Es claro que los gobiernos buscan aumentar sus recursos fiscales para ampliar su radio
de acción. Conviene preguntarse, en el contexto actual de América Latina y el Caribe,
¿qué tanto es el margen para aumentar los recursos fiscales en cada una de las formas
anotadas?
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• Tributación
En los últimos quince años se ha producido una uniformización mundial de la estructura
de los sistemas tributarios sin precedentes, que no ha sido acompañada por la
equiparación de capacidades de gestión de sus administraciones. En este cambio
influyeron de manera importante primero, las liberalizaciones comerciales y financieras
que han tenido lugar desde finales de los años 70, y luego la necesidad de una mayor
disciplina fiscal impuesta por los ajustes estructurales posteriores desde los años 80, tras
la primera crisis de la deuda.
La magnitud de la carga tributaria total, la amplitud (o estrechez) de las bases tributarias,
la destinación y/o uso que se dé a impuestos específicos, la equidad del sistema tributario,
y la eficiencia de los sistemas de administración tributaria, son algunas de las
consideraciones a tener en cuenta por cada uno de los Estados de la región para definir su
sistema tributario.
Cualquiera que sea la situación del país, es claro que hay límites (técnicos y políticos) a
la capacidad que tiene un gobierno para aumentar sus ingresos por este medio. No es
realista suponer que, en el corto plazo, los ingresos fiscales van a poder aumentarse de
manera muy considerable con este instrumento, aun cuando la carga tributaria sea
relativamente baja.
A pesar de dichos límites, la experiencia reciente en la región muestra que una parte
central de las reformas aplicadas en los países en los últimos años, pasan por modernizar
y hacer más eficientes la administración tributaria y buscar, por medio de reformas
tributarias, aumentar el recaudo fiscal. Es mas, hay estudios que muestran que la
aplicación de reformas tributarias en la región durante la década de los 80, produjo, en la
mayoría de los países, un aumento de la recaudación de 2 a 4 puntos porcentuales del
PIB (Shome, 1992). Asimismo, entre 1985 y 1998, la recaudación fiscal en promedio
simple subió de 17.2 a 19.9 puntos del PIB para América Latina y el Caribe en su
conjunto. Año tras año, como instrumento de aumento de los recursos del estado, cada
país tiene que explorar la viabilidad y los límites de este instrumento. De todas formas,
debe anotarse que no es un camino fácil ni expedito para lograr un aumento de recursos
en el corto plazo.
• Incidencia tributaria
La incidencia de los impuestos consiste en la determinación sobre quién y en qué
proporción recaen los impuestos, elementos fundamentales para la determinación de la
equidad de los tributos. La incidencia refleja efectivamente quien sufre el efecto de la
imposición y no quien lo paga según los prescribe la ley. Por ejemplo, en el caso de que
se promulgue un impuesto sobre un bien un bien de primera necesidad -que por lo tanto
es difícil de sustituir- que provee un monopolista, éste pagará el impuesto
estatutariamente al Estado pero en la práctica subirá el precio y trasladará el monto total
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del impuesto (en el caso que produzca a escala de rendimiento proporcional) a los
consumidores.
Adicionalmente, la incidencia de los impuestos puede tener efectos en otros mercados.
Por ejemplo, si se grava la gasolina, se favorece al transporte por ferrocarril eléctrico por
efecto en el mercado de los sustitutos o si se grava los combustibles se afecta la demanda
de vehículos que son bienes complementarios.
• Equidad del sistema tributario
Existen dos tipos de equidad tributaria. La primera, es la equidad horizontal que consiste
en que todos los contribuyentes que tienen el mismo nivel de ingreso sean gravados de la
misma manera. La segunda, y la más conocida, es la equidad vertical que refleja el efecto
de los impuestos según los diferentes niveles de ingreso. Así, un impuesto es progresivo
cuando a mayor nivel de ingreso se paga un porcentaje más alto del ingreso. Se dice que
un impuesto es regresivo cuando a menor de ingreso recibido se paga una proporción
mayor de impuestos sobre ingreso. Por último, un impuesto o un sistema tributario es
proporcional cuando para cualquier nivel de ingresos cada individuo o sector económico
paga el mismo porcentaje de impuestos divido por su respectivo ingreso.
• Generación de recursos propios del Estado
El principal objetivo de los impuestos es proveer fondos para el financiamiento de los
gastos públicos. Es por ello que para juzgar el sistema tributario—incluyendo la forma en
que éste es administrado--en forma independiente de la naturaleza y eficiencia del gasto
público refleja un análisis incompleto y muchas veces inadecuado. De allí la importancia
de la transparencia, la calidad y equidad en el uso de los recursos públicos. Más
específicamente, el análisis de la equidad del sistema debe realizarse considerando el
beneficio neto que surge de los beneficios surgidos por los bienes y servicios públicos
recibidos, deducido el efecto del pago de los impuestos que los financian a cada nivel de
ingresos. Es por ello que la eficiencia en la provisión de servicios públicos y el grado de
focalización en los distintos niveles de ingreso son determinantes de la distribución del
ingreso.
De otro lado, ante las enormes limitaciones financieras que enfrentaron los gobiernos de
los países a partir de los 80 para seguir sosteniendo un Estado con grandes
participaciones en los sectores productivos, los países en mayor o menor grado, optaron
por concentrar sus acciones en ciertos campos y desprenderse, a través de la venta de
activos, de un número variable de sus centros de producción y de sus activos.
Ciertamente en muchos países hay un debate en curso sobre la conveniencia de tales
acciones, acerca de la forma en la cual se hicieron las llamadas “privatizaciones” y acerca
de quienes se beneficiaron (o se perjudicaron) de tales acciones. El objeto de introducir
este tema en este momento no consiste en entrar en ese debate, sino más bien plantear el
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interrogante de qué tan viable es este instrumento como mecanismo para generar recursos
fiscales adicionales para cumplir con los mandatos considerados prioritarios. Conviene,
entonces, hacer una diferenciación entre los recursos que percibe el Estado por la venta
del activo, y el impacto que causa sobre el flujo de recursos públicos el desprenderse del
activo. Debe destacarse que en comparación con los recursos provenientes de la venta de
los activos, puede llegar a tener un impacto de mayor envergadura y permanencia en
cuanto a su función social, tanto el flujo de fondos que se libera al desprenderse de los
compromisos que implica administrar un bien, como la re-asignación de tales recursos a
áreas que se definen como de mayor prioridad, de acuerdo con la redefinición del rol del
Estado.
También en este caso, el margen de maniobra que puede tener un gobierno para aumentar
el flujo de recursos fiscales dependerá del volumen de bienes que quiere, o puede,
“privatizar.” Si bien en diferentes países de la región se discute la conveniencia de
continuar la profundización de este proceso, en muchos otros países no parecería que este
instrumento sea una fuente potencial importante de flujo de recursos adicionales pues con
excepción del caso de las concesiones multianuales las privatizaciones constituyen
ingresos por una sola vez.
• Endeudamiento
La experiencia vivida en la región a partir de los años ochenta por la llamada “Crisis de la
Deuda”, es una clarísima indicación de los límites del instrumento financiero de
endeudamiento. Todavía se están sintiendo en muchos de los países de la región los
costos de endeudarse más allá de lo que es prudente. Difícilmente puede considerarse éste
como un mecanismo fácil para aumentar los ingresos públicos. Hoy en día también en
muchos países de la región se está produciendo debate en torno a los límites de la
capacidad de los gobiernos de endeudarse interna y externamente, para no comprometer
seriamente la estabilidad macroeconómica de los países, evitando así efectos indeseables
sobre las tasas de interés y la inflación, y por ende en la capacidad de reacción del aparato
productivo. En este curso, el juego del Destructor del Déficit Fiscal demuestra las
interacciones entre el nivel de la deuda y el valor de estas variables macroeconómicas.
Los límites del uso del endeudamiento como fuente para financiar la función social del
Estado resultan, entonces, evidentes. Los intentos en la región para desbordar dichos
límites, han sido episodios, o bien, de claro corte populista y/o de consecuencias
dramáticas en cuanto a los grandes desequilibrios macroeconómicos y las consecuentes
limitaciones a las posibilidades de crecimiento.
Parece claro que aumentar significativamente los ingresos públicos no es tarea fácil. No
depende únicamente de la voluntad de los gobernantes, sino que tiene límites
pragmáticos, técnicos y políticos muy reales.
Ante tal situación se vuelve crítico buscar soluciones complementarias mediante el logro
de una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos. La búsqueda de la eficiencia
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es ciertamente una importantísima posibilidad de incrementar el alcance, la
maniobrabilidad, la efectividad y la sostenibilidad de los recursos dentro de cualquier
sector público, y en el caso que nos concierne, dentro de los sectores sociales.
• Las presiones impositivas y tributarias en América Latina y el Caribe
En virtud de la importancia que tiene la política tributaria para los gobiernos como
principal y más estable fuente de financiación, conviene examinar la magnitud de tal
financiamiento en la región y compararla con otros países.
La presión impositiva mide los impuestos internos y los de comercio exterior, tanto
nacionales como departamentales, estatales, municipales y locales. La presión tributaria
incluye tales impuestos y además las tasas y las contribuciones a la seguridad social.
Los cuadros 1 y 2 muestran en la región y país por país, para el período l991-l995, cómo
se comportaron tales presiones como proporción del Producto Interno Bruto, o lo que se
denomina “cargas” impositivas y tributarias. Los datos en los cuadros reflejan
proporciones calculadas como promedios simples, no ponderados.
La comparación país por país evidencia las enormes diferencias en los niveles de
tributación entre los países de la región. De hecho, tales niveles varían entre 5% (Haití) y
33% (Uruguay). Ante tales brechas, no es difícil entender que la cobertura y calidad de
los servicios sociales también variarán mucho entre los países de la región. Los datos
también muestran diferencias dentro de los países entre su carga impositiva y su carga
tributaria, importante para nuestro análisis porque las tasas e impuestos que definen dicha
diferencia financian algunos de los servicios públicos más directamente asociados con la
política social del país (particularmente, la seguridad social).
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Cuadro 1.
Cuadro 2.
30
25
20
15
10
5
0
Haití
Guatemala
Paraguay
Carga Impositiva
no incluye
Seguridad Social
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Haití
Colombia
Bolivia
Perú
Guatemala
Carga Impositiva LAC
Promedio 1991-95 como % del PIB
Argentina
México
Rep.Dominicana
Ecuador
Venezuela, RB
Honduras
Panamá
Brasil
Chile
Belice
Nicaragua
Costa Rica
Carga Impositiva Promedio LAC: 16,00
Paraguay
Carga Tributaria incluye
Seguridad Social
Colombia
Bolivia
Perú
Carga Tributaria LAC
Promedio 1991-95 como % del PIB
Ecuador
Trinidad y Tobago
Barbados
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Dominican Republic
Mexico
Venezuela, RB
Honduras
Argentina
Chile
Belice
Panama
Carga Tributaria Promedio LAC: 18,27
Trinidad y Tobago
Uruguay
Fuente: FMI (EFI &
EFG) 98 BID 96,
OCDE 98
Nicaragua
Barbados
Brazil
Costa Rica
Uruguay
Fuente: FMI (EFI & EFG) 98
BID 96, OCDE 98
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Hacia fines comparativos, los cuadros 3 y 4 muestran las cargas impositivas y tributarias
para los países de la OCDE, también país por país y para el conjunto.
El contraste observado entre las cargas entre las dos regiones es notable. La carga
impositiva promedio de los países de la OCDE (27,06%) supera el promedio
latinoamericano por 11 puntos porcentuales del PIB. Donde el rango de las cargas
impositivas en América Latina y el Caribe varía entre el 4,5% y 28% del PIB, el rango
para los países de la OCDE va del 13,6% al 33%.
Además, las diferencias se hacen aún más agudas entre las regiones cuando se comparan
las cargas tributarias, que incluyen los impuestos a la seguridad social, con un rango entre
17,5% y 47,6% del PIB y un promedio de 35,38% en los países de la OCDE y un rango
entre el 4,5% y el 37,6% del PIB y un promedio de 18,27% en América Latina y el
Caribe. La brecha entre la carga impositiva y la tributaria es dramáticamente más grande
en los países industrializados que en América Latina, reflejando el mayor grado de
desarrollo de sus sistemas de seguridad social. Evidentemente, la proporción del producto
nacional que es recaudada en forma de impuestos es mucho mayor en los países
industrializados que en los latinoamericanos. Esta diferencia se torna aún más impactante
cuando reconocemos que las diferencias entre los Productos Internos Brutos de las dos
regiones son muy considerables.
Cuadro 3.
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Cuadro 4.
35
30
25
20
15
10
5
0
f
=
Carga Impositiva no incluye
Seguridad Social
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Turquía
Grecia
Australia
Canadá
Carga Tributaria incluye
Seguridad Social
Carga Impositiva OCDE (sin México)
Promedio 1991-95 como % del PIB
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T
Carga Impositiva Promedio LAC: 16,00 Promedio OCDE: 27,06
Islandia
Japón
Estados Unidos
Fuente: FMI (EFI & EFG) 98
BID 96, OCDE 98
Carga Tributaria OCDE (sin México)
Promedio 1991-95 como % del PIB
Nueva Zelanda
Suiza
Finlandia
Dinamarca
Portugal
Carga Tributaria Promedio LAC: 18,27 Promedio OCDE: 35,38
Irlandia
España
Reino Unido
Austria
Alemania
Suecia
Noruega
Luxemburgo
Italia
Francia
Bélgica
Holanda
Fuente: FMI (EFI & EFG) 98
BID 96, OCDE 98
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El cuadro 5 resume estas grandes diferencias y les da una dimensión concreta, pues
muestra el PIB per cápita promedio y los impuestos per cápita promedio (en US$) para
América Latina y el Caribe, para los países de la OCDE y para otras regiones. Las
diferencias entre estas variables son abismales y muestran de manera contundente la
imposibilidad de que los gobiernos de la región pretendan, con los recursos fiscales de
que disponen, siquiera acercarse a los niveles de prestación de servicios sociales que
tienen los ciudadanos de los países de la OCDE. A su vez, señalan que la región ya
cuenta con recursos fiscales mayores a los que se disponen en Asia y Africa y por tanto,
debe poder exigir servicios mayores y/o superiores de lo que se ofrecen en esas regiones.
Cuadro 5.
OCDE (sin México)
América Latina y el Caribe
Africa del Norte y Medio Oriente
Asia (del Sur y Sudeste) 1
PIB Impuestos per cápita por región
(En US$ corrientes de 1995)
Impuestos per cápita PIB per capita
(1)
(2)
6,949
26,791
1
No incluye Australia ni Japón.
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589
459
129
3,804
2,118
Es necesario tener presente estas diferencias porque son un factor crucial en la definición
y diseño de la política pública social. Como ya se había planteado, para poder cumplir su
función social el Estado tiene que poseer los recursos financieros que requiere para
atender a una política dada. Esta variable constituye una condición necesaria, aún cuando
no suficiente, para garantizar el cumplimiento de sus responsabilidades. Un Estado con
escasez crónica de recursos financieros frente al volumen de sus responsabilidades,
tendrá forzosamente que diseñar políticas públicas acordes con sus posibilidades
financieras.
891
(1)/(2)
25.9%
15.5%
21.6%
14.5%
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En la sesión sobre Gasto Social, vimos que los países, aún los de menor gasto social,
están haciendo un esfuerzo muy considerable (medido tanto como proporción del PIB
como del gasto total) por dirigir sus recursos disponibles hacia los sectores sociales pero
que, dicho esfuerzo parece exiguo en términos de las necesidades per cápita y en
términos de la comparación con los países de la OCDE.
También es importante destacar la preeminencia de la tributación indirecta –y en
consecuencia la menor tributación a la renta- en América Latina en relación con los
países de la OCDE. Entre las principales causas principales por las que América Latina
tiene una menor tributación a la renta que la OCDE y el Sudeste Asiático se consideran
dos. La primera es que la región tiene administraciones tributarias más débiles y la
imposición a la renta requiere mayor nivel técnico para el control de la evasión. Estos
elementos de gestión tributaria abarcan desde la menor disponibilidad de información
hasta los sistemas judiciales benévolos con los evasores. La segunda es que la renta es
también muy menor, en valor absoluto, en nuestros países.
Carga tributaria y gasto social
Los planteamientos desarrollados en esta sesión probablemente han llevado a identificar
la dificultad que enfrenta cualquier gobierno en aumentar los recursos fiscales con que
cuenta para ejecutar las políticas públicas de todo orden. Ello resalta, por tanto, la
cercana relación entre la política fiscal y las demás políticas públicas, que en el caso que
nos ocupa, se refiere fundamentalmente a la política social.
La forma en que se lleva a cabo o ejecuta el gasto público se vuelve crítico en el análisis
de lo que es posible lograr en términos de ejecutar una política determinada, dado el
carácter restringido de los recursos públicos disponibles con que cuenta cualquier
gobierno, frente a sus enormes necesidades y demandas.
Preguntas como la de cómo se costea el gasto, cómo se financia, a quién le llega (y a
quién no), cómo se distribuye, cómo se evalúa la calidad del servicio prestado, etc., son
críticas en la determinación de la eficiencia, la eficacia, la sostenibilidad y la equidad del
gasto.
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Bibliografía
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