ANEXO II - SIUN - Navarra

A.- PRINCIPIOS ORIENTADORES, CLAVES, EJES, ESTRATEGIAS
TERRITORIALES Y OBJETIVOS
A.1.- PRINCIPIOS ORIENTADORES
A.1.1.- ESTRATEGIA EUROPEA 2020
Los POT responden a los principios orientadores postulados en estrategias europeas.
La Estrategia Europea 2020 ha venido a sustituir a la Estrategia Europea de Desarrollo
Sostenible adoptada en Lisboa (2000) y Gotemburgo (2001), planteando tres prioridades que
se refuerzan mutuamente:
• Crecimiento inteligente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la
innovación.
• Crecimiento sostenible: promoción de una economía que haga un uso más eficaz de los
recursos, que sea más verde y competitiva.
• Crecimiento integrador: fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga
cohesión social y territorial.
A.1.2.- AGENDA TERRITORIAL EUROPEA
El objetivo estratégico de Cohesión Territorial viene más específicamente formulado en la
Agenda Territorial Europea (adoptada en Leipzig -2007- por los ministros responsables, bajo el
lema “hacer un mejor uso de la diversidad territorial”) y se construye sobre los tres objetivos
principales de la Estrategia Territorial Europea (ETE):
• Desarrollo de un sistema urbano equilibrado y policéntrico y una nueva asociación
urbano-rural;
• Asegurar la paridad del acceso a las infraestructuras y al conocimiento;
• Desarrollo sostenible, gestión prudente y protección del patrimonio natural y
cultural.
La Agenda Territorial Europea marca estas prioridades, a las que en coherencia los
POT han de responder:
1. “Nos proponemos reforzar el desarrollo policéntrico y la innovación a través de redes de
regiones urbanas y ciudades
2. Necesitamos nuevas formas de asociación y gobernanza territorial entre áreas rurales
y urbanas
3. Queremos promover agrupaciones (clústers) regionales para la competencia e
innovación en Europa
4. Apoyamos el fortalecimiento y la extensión de las Redes Transeuropeas de
Transporte
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5. Promovemos la gestión transeuropea de riesgos incluyendo los impactos del cambio
climático
6. Requerimos el fortalecimiento de las estructuras ecológicas y los recursos
culturales como valor añadido para el desarrollo”
A.1.3.- ESTRATEGIA TERRITORIAL DE NAVARRA (ETN)
La Estrategia Territorial de Navarra (ETN, 2005), que asume los principios y
prioridades estratégicas de la UE adaptándolas a nuestro contexto regional, constituye el marco
de referencia inmediato de los POT. La ETN, plantea un Modelo de Desarrollo Territorial (MDT)
basado en tres grandes estrategias, que albergan, entre otras, opciones y directrices
relevantes para la formulación del POT, por su carácter espacial:
1. Un Territorio competitivo y cohesionado: aprovechar el capital territorial de los
diferentes espacios de Navarra y favorecer el equilibrio territorial de Navarra mediante un
sistema urbano reforzado y más policéntrico.
2. Un Territorio abierto, accesible y conectado: impulsar Pamplona como Puerta de
Navarra y mejorar la articulación interna de la región.
3. Un Territorio culto y de calidad: reforzar la sostenibilidad ambiental y aprovechar
inteligentemente los activos naturales y culturales de Navarra.
A.1.4.- SISTEMA DE GOBERNANZA TERRITORIAL DE NAVARRA
Se puede definir la Gobernanza como la capacidad de las sociedades para dotarse de
sistemas de representación, de instituciones, de procesos y cuerpos sociales, como
instrumento de control democrático, de participación en las decisiones y de responsabilidad
colectiva. (Libro Blanco, CE, 2001).
La gobernanza territorial es el conjunto de herramientas que facilitan procedimientos
transparentes, participativos y adecuados a cada escala, competencia administrativa en
relación al entorno, la gestión de usos del suelo y las formas de vida de la población.
La C.F. de Navarra está concretando un Sistema de Gobernanza Territorial entre cuyos
elementos principales destacan:
• Ley Foral 35 /2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo
• Instrumentos de Ordenación Territorial
o La Estrategia Territorial de Navarra (ETN)
o Los Planes de Ordenación Territorial (POT)
o Los Planes Directores de Acción Territorial (PDAT)
o Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS)
• Órganos de carácter participativo y deliberante
o Consejo Social de Política Territorial (CSPT)
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• Observatorio de seguimiento territorial
o Observatorio Territorial de Navarra (OTN)
• Procesos de Participación en materia territorial
o Comisiones de Seguimiento POT
• Coordinación y cooperación entre agentes territoriales
o Evaluación de instrumentos y herramientas de OT
o Sistemas de Indicadores de Evaluación
Tal como se refleja en el art. 13 de la Normativa de los POT:
1. Son principios rectores de la Gobernanza del Territorio y de las acciones que de ella
dimanan:
- La publicidad de las actuaciones y proyectos que se lleven a cabo.
- La participación, que engloba todas aquellas medidas destinadas a fomentar la
implicación de la ciudadanía en la concepción y ejecución de las políticas con
incidencia sobre el territorio.
- La responsabilidad de las Administraciones actuantes.
- La eficacia de las medidas promovidas, en la que se prime la consecución de los
objetivos fijados.
- La coherencia entre las distintas acciones emprendidas y la facilidad de comprensión.
2. Las Administraciones Públicas de Navarra, promoverán y actuarán con sometimiento a
estos principios en aquellas acciones y medidas emprendidas que tengan una incidencia
sobre la ordenación del territorio.
3. Las áreas y subáreas funcionales descritas en el artículo 3 de la normativa son los
ámbitos territoriales a los que los POT asignan la función de servir de espacio territorial
para el gobierno de territorio y actuar como espacios de referencia para la ejecución y
desarrollo de planificación estratégica y operativa conjunta.
4. Los proyectos y actuaciones previstas en los POT se encuadran en los siguientes tipos de
acciones para el gobierno del territorio:
- Acciones de competitividad del territorio.
- Acciones de protección del territorio.
- Acciones de mejora del territorio.
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A.2.- CLAVES TERRITORIALES DE LA REGIÓN
La integración de Navarra en ámbitos europeos emergentes y, consiguientemente, su
inserción territorial en los sistemas de ciudades y regiones próximas, debe de producirse a un
tiempo en términos de competencia y cooperación.
Los principios de complementariedad y cooperación que se postulan para la región en
su relación con territorios y sistemas urbanos próximos deben extenderse, por analogía, a los
ámbitos POT, delimitados al objeto de su ordenación territorial en la escala intermedia, así como,
en último término, a los ámbitos propiamente locales.
Las denominadas Claves Territoriales, constituyen postulados que valoran las
excelencias y oportunidades más relevantes del territorio, en las que resulta plausible apoyar la
ordenación del territorio, el desarrollo y bienestar de la comunidad en cada uno de los ámbitos
delimitados y, por extensión, en el conjunto de la región. Los POT se apoyan en las siguientes
claves territoriales:
CT1. NAVARRA ESPACIO DE CONFLUENCIA, DIVERSIDAD Y ENCUENTRO
En razón de su condición de espacio de confluencia entre las vertientes atlántica y
mediterránea, Navarra constituye un territorio de transición, síntesis y diversidad ambiental y
cultural. Esos atributos constituyen un factor de identidad regional y hacen del territorio,
considerado en sí mismo, un primer factor de excelencia en que apoyar el desarrollo de la región.
Constituirá, por lo mismo, un primer referente estratégico para cualquier iniciativa de
naturaleza comarcal o local, el respeto, protección y, en su caso, restauración de los valores
naturales y culturales que distinguen a la región, lo que no excluye su puesta en valor y
aprovechamiento en cuanto recursos al servicio del desarrollo económico y social, siempre que
ese desarrollo se produzca en los términos de sostenibilidad ambiental exigibles.
CT2. NAVARRA ESPACIO DE RELACIÓN Y ARTICULACIÓN TERRITORIAL
En razón de su posición relativa entre ciudades y sistemas urbanos próximos, asociados,
por una parte, al Arco Atlántico, por otra, al espacio Mediterráneo, con el que se relaciona a través
del eje del Ebro y, finalmente, con el anillo de los Pirineos, Navarra constituye un espacio de nexo
y articulación territorial en el que existen oportunidades de cooperación y de captura de flujos
económicos y sociales.
No obstante, el hecho de que su territorio se sitúe en un punto de tangencia o
deslizamiento entre sistemas sólo constituirá una fortaleza territorial, y no una debilidad o
amenaza, que lo haría vulnerable, si se refuerza su articulación con espacios próximos, esto es, su
conectividad, al tiempo que se impulsan iniciativas y actuaciones estratégicas capaces de generar
atracción y flujos a través de la región.
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CT3. NAVARRA REGIÓN-CIUDAD PARADIGMA DE UN TERRITORIO SOSTENIBLE
Navarra constituye un espacio en que puede expresarse, de forma ejemplar, la integración
y equilibrio entre desarrollo económico y conservación del medio físico, -garantía de una
sostenibilidad entendida en su triple acepción, medioambiental, social y económica-, en la medida
en que su territorio, en cuanto fortaleza y factor de excelencia de la región, constituye el soporte
primario e insoslayable en que apoyar su desarrollo.
En razón de ello, la protección y, en su caso, restauración, de la diversidad y los valores
ambientales, paisajísticos y culturales que distinguen al territorio, se perfila como un objetivo
determinante en orden al desarrollo de la región, que, por lo mismo, no entra en contradicción con
objetivos e intereses de índole social o económica.
Así lo entienden la ETN y, en su desarrollo, los POT, cuyas propuestas aspiran a un
desarrollo sostenible, basado en la puesta en valor del capital territorial y social de la región, la
investigación y el conocimiento. Responde, así mismo, a esos postulados el nuevo modelo de
desarrollo económico que impulsa la Comunidad Foral, a través del Plan MODERNA, -que se
define al mismo tiempo que los POT- con lo que quedaría asegurada la coherencia deseable entre
modelo económico y modelo territorial.
CT4. NAVARRA ESPACIO DE COOPERACIÓN, COORDINACIÓN Y SOLIDARIDAD
Navarra se postula como un espacio de cooperación y solidaridad territorial, tanto en su
relación con regiones y comunidades próximas, con las que aparece obligada a coordinar su
desarrollo e integración en ámbitos europeos emergentes, como en el territorio propiamente
regional, cuya ordenación racional reclama la coordinación y complementariedad de intereses,
políticas y acciones tanto entre la administración regional y local, como entre instancias locales, así
como, en otro sentido, entre iniciativas públicas y privadas.
La cooperación y concertación -claves de una ordenación sostenible del territorio y una
nueva concepción de su gobierno y gestión que debe apoyarse, complementariamente, en los
principios de cohesión y equidad-, aunque se reclaman para cualquier ámbito y escala de
intervención, encuentran un marco idóneo de aplicación en los ámbitos subregionales, de escala
intermedia, a los que se extienden los POT, pues es en tales ámbitos y escala supralocal, donde
radica sustancialmente la vertebración y cohesión territorial de la región.
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A.3.- EJES Y ESTRATEGIAS TERRITORIALES
El territorio, en tanto objeto de planificación, constituye un complejo conjunto de elementos
-físicos y humanos-, y de interrelaciones, que los POT sistematizan y articulan con un propósito
metodológico en torno a los siguientes ejes estratégicos, y estrategias generales acordes con
ellos:
• PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL
• SISTEMA URBANO
• COMUNICACIONES, TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURAS
• COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN
Los tres primeros ejes de naturaleza temática, responden a los tres principios
orientadores de la Estrategia Territorial Europea (ETE) -gestión del patrimonio, policentrismo y
accesibilidad-. Recogen en tres bloques temáticos, el conjunto de las determinaciones requeridas
para los POT en el art. 35 de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo
(LFOTU). Por ello obligan a un alto desarrollo de contenidos en la documentación, en particular en
la Memoria Justificativa II. (Capítulos 3, 4 y 5) y en la Normativa (Títulos III, IV y V).
El cuarto eje, relativo a Cooperación y Coordinación, tiene un carácter transversal
asociado a una gobernanza y gestión sostenibles del territorio, apela a la necesidad de situar
análisis y propuestas en marcos de cooperación y coordinación administrativa, y solicita acciones
concertadas, coherentes con el principio de complementariedad y una gestión eficiente y
compartida de los recursos, tanto en ámbitos supralocales como supraregionales.
Por su naturaleza, el eje “Cooperación y Coordinación”, a diferencia de los tres ejes de
contenido temático, no requiere desarrollos específicos en forma de capítulo de la Memoria
Justificativa o de Título en la Normativa. No obstante, tiene relación expresa con los contenidos
y documentos siguientes:
- Convenios con CCAA y regiones UE. (II. 1 y 2. MDTR, MDT)
- Zonas de Solape y Transición (II. 1 y 2. MDTR, MDT y II. 4.2.3)
- Desarrollo de los tres ejes temáticos (II. 1 y 2. MDTR, MDT)
- Refuerzo de instancias de gestión (II. 1 y 2. MDTR, MDT)
- Criterios para el planeamiento urbanístico conjunto (II. 7 y Normativa, Título VI)
- Criterios para la Integración Ambiental de Planes (II. 8 y Normativa, Título VII)
- Instrumentos en Desarrollo POT (II. 9 y Normativa, Título VIII)
Asociadas a los cuatro ejes anteriores, se enuncian las siguientes estrategias generales
territoriales, en que se inscriben objetivos y propuestas en los POT:
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ESTRATEGIA PARA LA ORDENACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL
La estrategia general de Patrimonio natural y cultural se desarrolla en torno a las
estrategias particulares para la ordenación de:
• Medio físico y sus recursos naturales.
• Paisaje.
• Patrimonio cultural.
Se articula en torno al Patrimonio Natural (Medio físico, recursos naturales y paisaje) y al
Patrimonio Cultural. Los POT persiguen la protección y, en su caso, restauración de la diversidad y
valor ambiental, paisajístico y cultural del territorio, desde la óptica de que, constituye a un tiempo
un recurso productivo, en cuanto soporte obligado de actividades en que apoyar el desarrollo
económico y social de la región. Se impone, pues, conciliar protección del medio físico y
desarrollo, considerando la triple acepción –ambiental, social y económica-, de que participa la
sostenibilidad.
La protección del patrimonio propugnada en los POT, responde, por otra parte, al principio
de una gestión inteligente de los recursos naturales y culturales, que no suponga una utilización
consuntiva, sino racional y responsable, de los mismos, poniéndolos en valor, al servicio de la
vertebración y desarrollo del territorio.
ESTRATEGIA PARA LA ORDENACIÓN DEL SISTEMA URBANO
La estrategia general de Sistema urbano se desarrolla en torno a las estrategias
particulares para la ordenación de:
• Modelo y vertebración del sistema urbano.
• Población y desarrollo residencial.
• Sistema económico y productivo.
• Sistema de equipamientos y servicios.
Se articula en torno a la vertebración, población y desarrollo residencial, actividad
económica y productiva y equipamientos.
A partir del principio del Policentrismo, los POT propugnan un Sistema Urbano que se
apoya en la red de asentamientos actuales, que se integran en una estructura descentralizada,
con una serie escalonada de núcleos y espacios urbanos que da servicio a toda la región en
condiciones de equivalencia, desde la complementariedad de funciones entre núcleos y ámbitos
territoriales.
El desarrollo urbano sostenible se basa en el control de la expansión urbana, en la
compacidad edificatoria y en la mezcla de funciones, que reducen las necesidades de movilidad y
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el consumo de recursos del ecosistema urbano (agua, energía, residuos), así como,
complementariamente, en medidas que favorezcan la estabilidad y cohesión social.
El sistema se apoya en la organización territorial de áreas y subáreas definida por la ETN,
ámbitos de escala intermedia que constituyen espacios básicos de referencia de las propuestas
del Plan, así como para la cooperación intermunicipal y la coordinación de las políticas y planes
sectoriales, particularmente en cuanto se refiere a la adscripción de dotaciones y localización de
actividades. Las áreas y subáreas constituyen finalmente los ámbitos geográficos más adecuados
para la evaluación mediante indicadores de los objetivos estratégicos de los POT.
ESTRATEGIA PARA LA ORDENACIÓN DE LAS COMUNICACIONES, TRANSPORTE E
INFRAESTRUCTURAS
La estrategia general de Comunicaciones, transporte e infraestructuras se
desarrolla en torno a las estrategias particulares para la ordenación de:
• Sistema de transporte y comunicaciones.
• Telecomunicaciones. Sociedad de la información.
• Infraestructuras relacionadas con el agua.
• Infraestructuras energéticas.
• Infraestructuras de recogida y tratamiento de residuos.
Se articula en torno a Comunicaciones, Transporte e Infraestructuras. Las infraestructuras
son elementos esenciales de la cohesión territorial, al maximizar las relaciones dentro del sistema
territorial, y permitir unas condiciones básicas para el desarrollo urbano y económico.
Los POT aspiran a proporcionar un acceso equilibrado de la población a las
infraestructuras, dotaciones y servicios. A tal objeto, plantean el refuerzo de comunicaciones y la
mejora de las condiciones y modos de transporte, en orden a mejorar la accesibilidad y
conectividad, tanto interna como externa de la región y una correcta articulación de la red de
subsistemas regionales y asentamientos. La mejora de comunicaciones e infraestructuras habría
de inscribirse en un modelo de desarrollo sostenible, por lo que se propugna el impulso del
transporte público y modos de transporte no contaminantes, y en materia de energía el apoyo a
energías renovables. Los POT persiguen, por otra parte, la mejora de los sistemas y calidad de
infraestructuras y servicios, particularmente los asociados al uso de recursos hídricos y energías.
ESTRATEGIA PARA LA COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN
El uso sostenible del territorio y una gestión racional de sus recursos, los POT reclaman la
cooperación y coordinación de acciones entre entidades y agentes territoriales, en cualquier
ámbito y escala del territorio. La estrategia CC tiene como objetivo:
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- Cooperación y Coordinación (CC) entre agentes territoriales, espacios
territoriales y competencias, al objeto del fomento de mecanismos e instancias de
CC entre administraciones en los ámbitos local, regional, e interregional, así como en
la relación entre el sector público y el privado.
La estrategia de CC, se concreta en los siguientes contenidos temáticos:
1. Formulación de convenios con CC.AA. y regiones U.E. Acuerdos entre
administraciones regionales, tratando de avanzar en la formulación de convenios,
creación de foros de estudio y análisis, y en su caso, la formulación conjunta de
programas, planes y/o proyectos, en razón a su continuidad geográfica o de interés
por su temática. Esta línea está abierta tanto por los Protocolos Generales de
Colaboración suscritos por el Gobierno de Navarra con la Región de Aquitania (2000),
con los Gobiernos de Aragón, País Vasco y La Rioja (2009) con los Pirineos Atlánticos
(2011), así como por los acuerdos de colaboración temática en proyectos de interés
regional.
2. CC en Zonas de Solape y Transición, y que en razón de la continuidad geográfica y
territorial, constituyen un marco adecuado para la cooperación y que requieren una
coordinación en la implementación de acciones.
3. CC en desarrollo de los tres ejes temáticos. Se identifican acciones en materias
precisas como en la coordinación de equipamientos y prestación de servicios.
4. CC para el refuerzo de instancias de gestión y desarrollo.
5. CC en cuanto a ámbitos para el planeamiento urbanístico conjunto.
6. CC para la integración ambiental de planes, programas y proyectos.
7. CC en relación a los instrumentos de desarrollo del POT como las líneas de acción y
Proyectos estratégicos definidos.
En el proceso de participación pública que se ha desarrollado, se han suscitado
abundantes referencias para futuras políticas regionales que profundicen en una mayor solidaridad
interterritorial, y en un mejor gobierno del territorio en la escala local.
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A.4.- OBJETIVOS
Los POT identifican Objetivos que orientarán las estrategias para la implantación del
Modelo, tanto para la escala regional (MDTR) como subregional (MDT):
• MDTR. Regional. Se desarrollan en II. MDTR (apartado 1.3. Descripción del MDTR)
• MDT. Subregional, ámbito POT. Se desarrollan en II. MDT (apartados 2.3, 2.4, 2.5,
2.6 y 2.7).
Los objetivos se reflejan desglosados en función de los cuatro ejes de intervención:
• PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL
• SISTEMA URBANO
• COMUNICACIONES, TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURAS
• COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN
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B.- MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL (MDTR-MDT)
B.1.- MDTR REGIONAL Y MDT SUBREGIONAL POT
Se ofrece en este epígrafe una exposición sucinta del Modelo de Desarrollo
Territorial adoptado en el ámbito del POT, en la que se destacan los elementos sustanciales,
estructurantes, en torno a los cuales se configura la ordenación, esto es, la Estructura Funcional
Básica del territorio, a la que se alude en el artículo 35.1.b, de la LFOTU.
El Modelo de Desarrollo Territorial, se define para dos escalas de intervención:
• Modelo de Desarrollo Territorial Regional. (MDTR)
o Supone la adaptación del MDT descrito en la ETN, para el ámbito Regional de la
C.F. de Navarra, y es común para los cinco POT de Navarra.
o El MDTR aporta una visión de conjunto por agregación de los cinco POT, sitúa los
contenidos de cada POT en el contexto de la región y le afecta estrictamente en lo
referente al ámbito subregional de cada POT.
o El contenido íntegro del MDTR se recoge en la Memoria Justificativa II. 1. MDTR.
• Modelo de Desarrollo Territorial (MDT)
o Se ciñe al Ámbito Subregional de cada POT
o El contenido del MDT de cada POT se recoge en la Memoria Justificativa II. 2.
MDT.
En ocasiones, se comenta el Modelo de Desarrollo Territorial, de manera genérica,
siendo extensible su contenido conceptual al MDTR. El MDT se denomina a veces, de
manera simplificada Modelo Territorial o Modelo.
En sentido análogo, en ocasiones, se hace referencia indistintamente al POT o a los
POT, en relación a contenidos que son generales y por tanto comprensibles, bien como
documento individual del POT o como el conjunto de los POT.
B.2.- FUNCIÓN DEL MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL (MDTR-MDT)
El Modelo de Desarrollo Territorial (MDTR-MDT), constituye una síntesis e imagen
simplificada del sistema territorial, y está conformado por los elementos que se reconocen
esenciales para una correcta ordenación del territorio, en razón de su valor estructurante y/o
estratégico. Los instrumentos de ordenación, territorial o urbanística, describirán su aportación a la
concreción del Modelo y justificarán su coherencia con el mismo, en cuanto síntesis de la
estructura funcional y orgánica del territorio.
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Constituye, en otro sentido, la proyección espacial o visión territorial del modelo de
desarrollo postulado para la Comunidad Foral y, por lo mismo, para cada ámbito POT, se plantea
en coherencia con el MDT de futuro propugnado en la ETN para Navarra y con sus principales
estrategias de desarrollo económico, social y ambiental.
Aunque se apoya en elementos existentes, característicos de la estructura territorial
regional actual, el Modelo, en la medida en que constituye una aspiración y la visualización de una
imagen finalista de futuro, participa de un carácter sustancialmente prospectivo, por lo que
combina elementos preexistentes, que se reconocen fortalezas de la región, y elementos
propositivos, que aspiran a completar y cualificar esa estructura, reforzando sus valores y
corrigiendo sus debilidades.
La función del Modelo es la de guiar la ordenación y desarrollo del territorio, por lo que
se erige en referente de todas las actuaciones que se produzcan en el mismo, más allá de
contingencias temporales, coyunturas y cambios de ciclo o paradigma. En razón de ello, todos los
planes, programas y proyectos que se lleven a cabo y tengan incidencia en la ordenación del
territorio deberán ser coherentes con el MDT.
Los POT, por su naturaleza planificadora a largo plazo, no pueden prever todos los
escenarios cambiantes en el tiempo, ni, por lo mismo, deben enfrentarse con rigidez a los mismos.
En razón de ello, el Departamento competente en materia de ordenación del territorio,
procederá periódicamente a actualizar los POT, al objeto de adecuar sus contenidos a
circunstancias sobrevenidas, teniendo como referencia principal el MDT y como finalidad última su
concreción en coherencia con tales circunstancias. La actualización periódica de los Planes
concilia de este modo la necesaria flexibilidad, capacidad de adaptación y eficacia funcional
exigible a un documento de planificación de su naturaleza, con el respeto al MDT, referente y
guía de la ordenación y materialización de los contenidos de los POT en el tiempo.
En todo caso, el Modelo no debe entenderse como una determinación, o conjunto de
determinaciones normativas, –pues las determinaciones, vinculantes u orientativas, son, en rigor,
las que desarrollan el Modelo en el ámbito de cada una de las estrategias sectoriales-, sino como
un marco de referencia orientador de las actuaciones, en cuanto representa la imagen a la que
aspira y debe tender la ordenación. Lo vinculante, por tanto, en relación con el Modelo, es la
determinación de que toda actuación que incida en el territorio justifique su coherencia con él y
respete los elementos y postulados que lo conforman.
Aunque el MDT, en cuanto expresión del sistema territorial, constituye un conjunto unitario
e integral de elementos relacionados e interdependientes, al objeto de su más fácil comprensión e
interpretación, se estructura en los siguientes ejes estratégicos de intervención, definidos, al
efecto, en el capítulo 1:
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- PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL
- SISTEMA URBANO
- COMUNICACIONES, TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURAS
- COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN
Antes de describir el MDT en términos desagregados sectorialmente interesa indicar que,
a los efectos de los POT, se ha convenido en considerar elementos nucleares del Modelo, el
sistema urbano y los sistemas relacionales –básicamente redes de comunicación-, que le
proporcionan soporte y forman parte inseparable del mismo, pues uno y otros constituyen
elementos vertebradores en que apoyar la ordenación y el desarrollo. Formarían así mismo parte
del modelo, en cuanto soporte físico del mismo, aquellas preexistencias territoriales, cuya
diversidad y valores ambientales, paisajísticos y culturales, se impone conservar y, en su caso,
recuperar.
Por lo que se refiere a equipamientos y servicios, se ha convenido en considerar
elementos constitutivos del Modelo, únicamente aquellos que participan de un carácter tractor o
inductor del desarrollo, en relación con los objetivos que interesan a los POT, en el entendimiento
de que, con carácter general, equipamientos e infraestructuras no forman propiamente parte del
modelo sino que están a su servicio, pues dan respuesta y proporcionan cobertura a los niveles de
población y desarrollo que puedan alcanzarse a medida que el modelo vaya materializándose.
Se conviene así mismo considerar como elementos constitutivos del Modelo los nodos y
corredores de actividad económica, así como, en un sentido análogo al aplicado en materia de
equipamientos, aquellas instalaciones y centros de soporte de actividad de carácter supralocal
llamados a jugar un papel inductor del desarrollo, y contribuir a la materialización del Modelo.
Importa finalmente advertir que el Modelo no aparece conformado exclusivamente por
elementos de naturaleza física, sino también por elementos o postulados de índole conceptual,
tales como policentrismo, complejidad funcional, desarrollo urbano por proximidad, renovación y
rehabilitación urbana, movilidad sostenible, transporte público,.... a los que se reconoce un valor
estructural y estructurante para la ordenación, y forman junto a los anteriores, de carácter físico, un
conjunto integrado de referencias obligadas para el planeamiento local y sectorial.
En ese cuerpo de elementos conceptuales cabe integrar los asociados a cooperacióncoordinación,
que constituye un principio capital de la gestión y gobierno del territorio en la
instancia supralocal, propia de los POT. A tal efecto se reconocen y postulan como elementos
sustanciales del Modelo tanto la cooperación y coordinación interregional como local, que, en su
caso, apela a un planeamiento local integrado en ámbitos supralocales de ordenación.
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1.- MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL REGIONAL (MDTR)
Como quiera que la ordenación, estrategias y determinaciones finalmente adoptadas en
cada espacio subregional, esto es, en cada ámbito POT, no pueden ofrecerse descontextualizadas
sino integradas en un marco regional en el que encuentran coherencia y justificación, se impone
describir y justificar, en primer término, los rasgos más relevantes que caracterizan el Modelo de
Desarrollo Territorial Regional (MDTR), en el que aparece, necesariamente, llamado a integrarse
el MDT de cada una de sus partes o ámbitos POT.
1.1.- CARACTERIZACIÓN DE LA REGIÓN
Navarra, con 10.363 km² (2% del total nacional) y 630.578 habitantes en 2009 (1’3%), es
una región de dimensión reducida, no muy poblada, pero comparativamente rica y dinámica (un
1’7 % del PIB nacional) incluso en el concierto de las regiones europeas.
Navarra se beneficia de una privilegiada posición estratégica por su ubicación en el
extremo occidental del istmo ibérico, ámbito en que se produce la convergencia de tres grandes
regiones biogeográficas: atlántica, alpina y mediterránea. Este singular triple encuentro de bioregiones
y bioclimas, poco frecuente en Europa y único en el marco geográfico peninsular, se
traduce en la excepcional riqueza ecológica del patrimonio natural que se ofrece repartida por
comarcas muy contrastadas y complementarias.
NAVARRA EN LA RED POLICÉNTRICA EUROPEA
Fuente: Proyecto de Directrices de Ordenación del Territorio. Gobierno de Navarra. 1999
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