Autonomía escolar en Chile - Revista Docencia

Niñas en clases de inglés, 2 de septiembre de 1981. Internado Nacional Femenino, Liceo A Nº 51.
Colección Fotográfica Museo de la Educación Gabriela Mistral.
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DOCENCIA Nº 46 MAYO 2012

AuTONOMíA ESCOlAR EN CHIlE: APROxIMACIONES A SuS fuNDAMENTOS TEóRICOS E HISTóRICOS
Autonomía escolar en chile:
aproximaciones a
sus fundamentos
teóricos e
históricos
Equipo revista Docencia
El concepto de autonomía escolar
desde hace un tiempo está ocupando
un lugar muy significativo en las
definiciones de la política pública para
la educación chilena. No obstante, poco
se ha discutido acerca de las distintas
interpretaciones que de ella se han
hecho o de los diversos objetivos que
mediante la autonomización de los establecimientos
escolares se ha pretendido
alcanzar.
Mientras para algunos la autonomía
se liga con mayores niveles de
participación y diálogo entre los actores
de la comunidad educativa y se
constituye, por tanto, en el fundamento
indispensable para la provisión de una
educación más democrática, pertinente,
contextualizada y significativa; para
otros, en cambio, este concepto alude
a una estrategia con la que subrepticiamente
se pretende privatizar los sistemas
educativos, desligando al Estado
de su responsabilidad con la educación
e introduciendo lógicas gerenciales en
la conducción de los establecimientos
escolares.
Las políticas educativas desarrolladas
en Chile a partir de la dictadura
militar de Pinochet inscriben a nuestro
país en el grupo de los que han utilizado
este concepto para imponer, bajo
el discurso de la participación y democratización,
una lógica empresarial y de
mercado en la educación.
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introducción
El presente artículo pretende dar cuenta de la
centralidad que tuvo la apelación por parte de la dictadura
militar de Pinochet a los conceptos de autonomía
y libertad para justificar, por una parte, el desmantelamiento
del Estado desarrollista que le precedía y, por
otra, la definición de un rol subsidiario para la acción
estatal y la imposición de políticas económicas neoliberales.
Se realizará esta tarea atendiendo principalmente
a la manera en que se desarrollaron estos procesos en
el ámbito educativo con el objeto de evidenciar la continuidad
que se traza desde la política educacional de la
dictadura militar hasta la del actual gobierno.
En consideración a este objetivo, en una primera
parte se expondrán las principales críticas que
realizó la dictadura, desde una supuesta defensa de la
autonomía y libertad de los individuos, a la participación
que tuvo el Estado desde los años treinta hasta el
gobierno de la Unidad Popular en el desarrollo económico
y social del país.
En un segundo momento se mostrará cómo
esta defensa de la autonomía y libertad supuso la definición
de un rol subsidiario para el Estado y el establecimiento
de una economía de libre mercado, para
luego, en una tercera parte, mostrar cuáles fueron las
expresiones de estas medidas en el campo educacional.
Finalmente, a partir de lo examinado en la tercera
parte propondremos y analizaremos algunos puntos
de convergencia entre la política educacional de la
dictadura y la del actual gobierno de Sebastián Piñera.
i. AutonomÍA y liBErtAd: justificAcionEs
dE lA disolución dEl EstAdo
dEsArrollistA
La crítica realizada por los ideólogos de la dictadura
militar a la actuación del Estado como un agente
central en el progreso económico y social del país
se desarrolló principalmente sobre tres elementos
fundamentales: a) el progreso económico, b) el desarrollo
de los individuos y c) la participación ciudadana.
En cuanto al primer punto, los economistas
de la dictadura (De Castro, S. y otros, 1992; Büchi,
1993) argüían que la presencia del Estado a través de
empresas de su propiedad habría propiciado el colapso
económico que sufrió el país durante el gobierno
de Salvador Allende. Respaldaban esta aseveración
argumentando que la intervención estatal impedía a
los individuos contribuir libremente con su esfuerzo
personal al progreso económico. Tanto la planificación
de la economía por parte del Estado como la supuesta
obstrucción a la iniciativa económica privada fueron
leídas, en consecuencia, como una actuación propia de
un gobierno totalitario.
Esta interpretación sobre las repercusiones
de la intervención estatal se enlaza con el segundo
elemento sobre el cual la dictadura desarrolló su crítica.
Al negar la participación de los particulares en
el desarrollo económico del país, afirmaban los economistas
neoliberales chilenos –conocidos como los
Chicago Boys– que se estaría impidiendo a los individuos
explotar “su verdadero potencial creador” y
desarrollar al máximo sus
capacidades (De Castro, S.
y otros, 1992).
Desde este punto
de vista, tanto el estancamiento
económico como
el constreñimiento del desarrollo
de los individuos
serían expresiones de un
hecho mucho más fundamental:
la conculcación de
la autonomía y libertad
esencial de los seres humanos.
En efecto, del análisis
que realizan los Chicago
Boys de la historia de la
economía de nuestro país
entre 1930 y 1973 concluyen
que el escaso desarrollo
económico se debe a
que la presencia del Estado
impidió a los individuos,
autónoma y libremente,
contribuir, a partir de la
supuesta competencia que
naturalmente se establecería
entre ellos, a un acelerado
y sostenido progreso
"Sugieren, por
tanto, los discípulos
de Milton Friedman
que la sola garantía
de la libre iniciativa
económica
propiciaría, por un
lado, la creación
de una sociedad
económicamente
próspera y, por otro,
el desarrollo pleno
de los individuos
por cuanto con
ella se estaría
abriendo paso
a la creatividad
y al esfuerzo
personales''.
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AuTONOMíA ESCOlAR EN CHIlE: APROxIMACIONES A SuS fuNDAMENTOS TEóRICOS E HISTóRICOS
económico (De Castro, S. y otros, 1992). Sugieren, por
tanto, los discípulos de Milton Friedman que la sola
garantía de la libre iniciativa económica propiciaría, por
un lado, la creación de una sociedad económicamente
próspera y, por otro, el desarrollo pleno de los individuos
por cuanto con ella se estaría abriendo paso a la
creatividad y al esfuerzo personales.
Tomándonos de esta última idea es posible
entender el repliegue del Estado en la satisfacción de
necesidades tales como salud, educación, trabajo, previsión
social, etc. Al respecto, Hernán Büchi, ministro
de Hacienda de la dictadura militar entre 1985 y 1989,
criticando el accionar del Estado durante el gobierno
de la Unidad Popular, considera irracional “creer que
las personas podían mejorar su condición al margen
del sacrificio o el esfuerzo personal” (Büchi, 1993, p.
17), lo cual es refrendado por los Chicago Boys, quienes
afirman que lo “más grave, es la acentuación de
la idea de que la pobreza puede derrotarse sin que
sea necesario trabajar más esforzadamente. El obrero
o empleado que piensa que su pobreza, por ser
injusta, debe ser resuelta por el Gobierno a través de
una redistribución del ingreso y no, por lo menos en
grado importante, a través de su propio esfuerzo y
tesón, será una persona que reste al país su verdadero
potencial creador” (De Castro, S. y otros, 1992, p. 36).
El supuesto que subyace bajo estas afirmaciones es
la idea de que un Estado garante de derechos transforma
a los individuos en entes pasivos sin ninguna
motivación para conducir su propia vida ni para incidir
sobre el rumbo que toma la sociedad, desconociendo
que el reconocimiento de los derechos señalados fueron
en realidad conquistas de esos mismos individuos
organizados. Como se ve, de acuerdo a esta visión,
solo un Estado ausente generaría las condiciones para
que los individuos se desarrollen plenamente. Así, el
repliegue del Estado en el área de la salud, significó,
Alumnos en sala de clases, 1980. Santiago College. Colección Fotográfica Museo de la Educación Gabriela Mistral.
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de una parte, entre otras cosas, que la población ya
no contó con un sistema nacional de salud gratuito
y de alto nivel y, de otra, que los individuos se vieran
obligados a realizar un esfuerzo personal, a explotar
“su verdadero potencial creador”, para acceder a la
atención médica.
En cuanto al tercer elemento de crítica, esto
es, la consideración por parte de la dictadura de que
la presencia del Estado negaría la participación ciudadana,
el mismo Büchi destaca el carácter totalitario del
socialismo a partir del supuesto “control que impuso
sobre sociedades enteras a través de la propaganda, la
manipulación de las sociedades intermedias, la fiscalización
política, la represión policial y la expropiación
de todas las potencialidades y expresiones de la vida
en sociedad” (Büchi, 1993, p. 17).
En esta misma línea Jaime Guzmán, uno de los
ideólogos más destacados e influyentes de la dictadura
militar, sobre todo por su determinante participación
en la redacción de la Constitución Política de 1980,
argumentaba que con la presencia preponderante del
Estado en materia económica se transformaría a las
instituciones (empresas, universidades, colegios, servicios
asistenciales, juntas de vecinos, etc.) “en meros
apéndices del aparato estatal, que controla y manipula
su funcionamiento” (Guzmán, 1993, p. 51), lo que repercutiría
ineluctablemente en una negación de la convivencia
democrática, ya que el destino de estas instituciones
no sería decidido de manera autónoma y libre
por sus miembros, sino más bien por el propio Estado.
Esta última afirmación claramente desconoce
la profundización democrática que implicó la presencia
protagónica del Estado en el desarrollo económico
y social del país, cuya más eminente expresión en términos
educativos está dada por el proyecto inconcluso
de la Escuela Nacional Unificada impulsado durante
el gobierno de Salvador Allende. A este respecto Carlos
Ruiz S. señala que “las medidas democratizadoras
de la Unidad Popular no se agotan en la ampliación
de la cobertura. Hay también un desarrollo muy importante
de la participación de los actores sociales
fundamentales (profesores, estudiantes universitarios
y secundarios, funcionarios) en la gestación de las políticas
del sector” (Ruiz, 2010, p. 98).
Como se ve, los ideólogos de la dictadura
militar, bajo el pretexto de superar las «perversiones»
que trajo consigo la intervención estatal, expresadas
en estos tres puntos someramente analizados,
y a partir de una supuesta defensa de la autonomía y
libertad de los individuos ocultaron su intención de
destruir el Estado desarrollista precedente y trasladar
a los individuos la responsabilidad de satisfacer por
sus propios medios aquellas necesidades que tradicionalmente
cubrió el Estado. Un Estado replegado,
como veremos a continuación, es el requisito insoslayable
para consolidar al mercado como eje articulador
del desarrollo económico y social de un país.
ii. AutonomÍA y liBErtAd: fundAmEntos
dEl EstAdo suBsidiArio y dE lA
prEEminEnciA dEl mErcAdo
Laboratorio de Física Liceo A 13, Santiago.
Colección Fotográfica Museo de la Educación Gabriela Mistral.
Como respuesta para superar el estancamiento
económico, la negación del desarrollo individual
y la obstrucción de la participación ciudadana,
perversiones que supuestamente trajo consigo el
estatismo, Jaime Guzmán postuló el llamado principio
de las autonomías sociales, según el cual la sociedad
se organizaría a partir de las sociedades que el hombre
naturalmente va formando entre él y el Estado,
las que por encontrarse en esa posición intermedia,
son denominadas precisamente sociedades o grupos
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intermedios. Según este principio “la autonomía es una
propiedad de toda sociedad intermedia” (Guzmán, J.
1993, p. 49).
A partir de este principio se determinó el
campo de acción para el nuevo Estado definido por
la Constitución Política de 1980. En ella podemos leer
que “El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios
a través de los cuales se organiza y estructura
la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía
para cumplir sus propios fines específicos” (Art. 1º inc.
3º). Esta garantía para el ejercicio de la autonomía se
expresa en que el Estado no desempeñará aquellas
funciones que puedan realizar los individuos o las sociedades
intermedias. Esto, junto a la prohibición para
el Estado de interferir en las actividades propias de
estas sociedades, claramente implica la definición de un
rol subsidiario para la acción estatal. En este sentido Jaime
Guzmán afirma que “el principio de las autonomías
sociales da lugar al más conocido principio de subsidiariedad.
Bien mirado el tema, se trata de la otra cara de
la misma moneda” (Guzmán, J. 1993, p. 49). En efecto,
según el principio de subsidiariedad, el Estado no puede
hacer suya ninguna de las actividades para las cuales estén
capacitados los individuos o las sociedades intermedias,
pues de hacerlo estaría incumpliendo el referido
principio de las autonomías sociales. La acción estatal
se limita más bien a absorber aquellas funciones que los
individuos o las sociedades intermedias no pueden por
sus propios medios realizar.
En atención al principio de subsidiariedad
se realizó, pues, la transferencia a los particulares de
aquellas funciones que tradicionalmente desempeñó
el Estado. Bajo el entendido de que los individuos por
sus propios medios pueden procurarse, por ejemplo,
la salud o la educación, el Estado comenzó su repliegue,
dejando de satisfacer estas necesidades mediante
organismos de su propiedad. Este repliegue significó, a
su vez, abrir espacios para que se desarrolle libremente
la iniciativa privada en estas áreas, lo que a todas
luces significó la conversión del sistema de salud y de
educación en mercados.
Para Büchi (1993) el repliegue del Estado en
estas materias se justifica en el hecho de que cualquier
planificación que asigne un rol protagónico al
Estado resulta arbitraria e interesada, pues solamente
el mercado es capaz de orientar efectiva,
objetiva y desinteresadamente el
rumbo de la economía de un país. La
planificación económica de la dictadura,
por tanto, consistió principalmente
en generar las condiciones que permitieran
al mercado asumir el rol que
tradicionalmente correspondió al Estado
chileno.
Como se puede desprender
de lo hasta aquí expuesto, para los
ideólogos de la dictadura militar de Pinochet
solo el repliegue del Estado y
la consecuente consolidación del mercado,
propiciarían el progreso económico
del país, potenciarían el desarrollo
de los individuos y abrirían espacios
para la participación ciudadana. A este
respecto resulta interesante consignar
lo que afirma Jaime Guzmán:
"La planificación
económica de
la dictadura, por
tanto, consistió
principalmente
en generar las
condiciones
que permitieran
al mercado
asumir el rol que
tradicionalmente
correspondió al
Estado chileno''.
“Suele no aquilatarse en todas sus dimensiones
cómo la conjunción del principio de las
autonomías sociales con el de subsidiariedad
configuran los cimientos de una sociedad libre,
al potenciar la iniciativa creadora de los
particulares en todos los campos y al limitar
la esfera de acción del Estado. La sociedad, en
su conjunto, se concibe así como una armonía
equilibrada y multiforme de muchas entidades
con sólidos espacios de libertad para las
personas, con estímulos para su creatividad
y con posibilidades de participación efectiva
de cada una de ellas en decidir su destino”
(Guzmán, J. 1993, p. 50).
En esta misma línea es posible entender la recomendación
realizada por los Chicago Boys en El ladrillo
en relación a su propuesta de descentralización 1 ,
la que supuso como uno de sus elementos fundamentales
dotar de autonomía a las llamadas sociedades
intermedias:
“El desarrollo de organismos intermedios no
solo descarga al Estado de un pesado sistema
burocrático, sino que también permite elevar
la eficiencia de los servicios, movilizar las
capacidades de los usuarios, ampliar la base
1 En este punto es necesario mencionar que la misma dicotomía que se establece entre las dos concepciones de autonomía escolar,
esto es, la oposición entre democratización y privatización, es la que existe entre las dos concepciones de descentralización: “en algunos
autores (Rondinelli, Nellis, Cheema, 1983, Winkler, 1988) para los cuales predomina la perspectiva económica, el significado y lógica
de la descentralización reflejan un proceso que conduce a la individualización y la privatización y donde el instrumento principal es el
mercado. En otra perspectiva, el significado y la lógica de la descentralización refleja un proceso de socialización y de participación, en el
cual se enfatizan los aspectos de calidad de vida ligada a la identidad grupal y en donde se privilegia la relevancia cultural como el criterio
dominante para la formulación de políticas y administración educativa (Sander, 1988)” (Cassasus, 1990, p. 10). Claramente la propuesta
descentralizadora de la dictadura militar se sitúa en la primera significación de la descentralización a pesar de haber sido impulsada
apelando a conceptos como los de democracia y participación.
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de participación social en las áreas de interés
público y trasladar parte importante de los
mecanismos de control a la comunidad” (De
Castro, S. y otros, 1992, p. 70).
Como es posible observar, la transferencia de
responsabilidades desde el Estado a los individuos –a
lo cual es posible reducir el proceso de descentralización
llevado a cabo por la dictadura– se realizó bajo
el entendido de que era la única estrategia para elevar
el desarrollo económico, potenciar el desarrollo individual
y promover la participación ciudadana.
iii. AutonomÍA y liBErtAd:
fundAmEntos dE lA municipAlizAción
y mErcAntilizAción dEl sistEmA
EducAtiVo
En el caso particular de la educación la transferencia
de responsabilidades desde el Estado a los
individuos repercutió en la disolución del llamado Estado
Docente y la creación del Estado Subsidiario. De
acuerdo al principio de subsidiariedad, el Estado garantiza
el derecho a la educación solo de aquella parte de
la población que no dispone de los medios económicos
para acceder a establecimientos educacionales de
propiedad de particulares. A esta función subsidiaria se
comenzó a reducir a la educación de provisión estatal,
la cual quedó circunscrita exclusivamente al ámbito
municipal a partir de 1986 cuando se terminó de municipalizar
los últimos establecimientos educacionales.
De este modo el Estado redefinido por la Constitución
Política de 1980 se transforma en un proveedor de
última instancia 2 y en condición sin la cual hubiese sido
imposible crear el llamado mercado de la educación.
Tanto la municipalización como la conversión
del sistema educativo en un mercado se realizaron a
partir de una defensa de la autonomía y libertad de
los individuos con el objeto, como ya ha quedado consignado,
de propiciar un mayor progreso económico,
estimular el desarrollo de los individuos y promover la
participación ciudadana.
En cuanto a propiciar un mayor progreso económico,
el programa de la dictadura asumió que la delegación
de responsabilidades del Estado en una sociedad
intermedia como el municipio y la competencia que supone
el mercado educacional repercutirían en un alza
general en la calidad de la educación chilena, lo que se
reconocía a su vez como una condición indispensable
para asegurar un sostenido desarrollo de la economía.
2 Cabe señalar que el repliegue del Estado no significa su ausencia, antes bien su acción es determinante toda vez que por una política
pública se estipula que el Estado deja de ser el principal proveedor de la educación para darle esa responsabilidad a las iniciativas privadas.
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Juegos Infantiles. Colección Fotográfica Museo de la Educación Gabriela Mistral.

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Sobre el objetivo de estimular el desarrollo
de los individuos, se pensaba que tanto la municipalización
de la educación como la creación de un mercado
educacional generarían más oportunidades para que
las familias pudieran elegir libremente el establecimiento
educacional a través del cual estimularían el desarrollo
de las potencialidades de sus hijos. Y en cuanto
a promover la participación ciudadana, se esperaba
que estas condiciones propiciarían mayores espacios
para la participación de las familias en la definición del
destino de los establecimientos educacionales.
En síntesis, la dictadura apeló tanto a la autonomía
como a la libertad de los individuos y de las
sociedades intermedias –entre las cuales encontraríamos
a los establecimientos educacionales– para: a)
quitar funciones al Estado a través de la municipalización
de la educación y b) generar las condiciones para
la creación de un mercado educacional.
a) Resulta interesante observar que en cuanto a la
búsqueda de quitar funciones consideradas gravosas al
Estado la propuesta de los Chicago Boys apele directamente
a la noción de autonomía de las sociedades
intermedias para justificar la municipalización de los
establecimientos educacionales. Podemos leer en El
ladrillo que:
“Se estima que la forma más adecuada de
abaratar el costo y mejorar la calidad de la
educación es una drástica descentralización
de la actual estructura, de manera que sea
la comunidad local quien pase directamente
a administrar la unidad escolar respectiva. En
este sentido, la responsabilidad directa de la
formación de los estudiantes estaría en manos
de la comunidad escolar a través de sus
diversos estamentos (profesores, padres de
familia, escolares y personal administrativo) y
las autoridades comunales y vecinales, quienes
elegirían las autoridades del centro educativo,
contratarían el personal, controlarían
la enseñanza y adoptarían las decisiones en
forma autónoma. El Estado, a través del Ministerio
de Educación, solo tendría a su cargo
la formulación de la política general, el control
de los requisitos mínimos de promoción y currículum
y la obligación de financiar el costo
mínimo de cada uno que se estuviere educando;
para ello traspasaría a las Municipalidades
los fondos respectivos para que estos
centros comunales los administraran” (De
Castro, S. y otros, 1992, pp. 148-149).
La escuela desde el punto de vista que postulan
los Chicago Boys sería, en consecuencia, uno de
los grupos intermedios a que apela la Constitución
Política de 1980 cuando afirma que “El Estado reconoce
y ampara a los grupos intermedios a través de
los cuales se organiza y estructura la sociedad y les
garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios
fines específicos” (Art. 1º inc. 3º). En este sentido,
se puede entender que el rol que asumió el Estado en
atención al respeto de la autonomía que comportaría
todo establecimiento educacional se haya reducido al
financiamiento de las escuelas a través de subsidios
entregados a las municipalidades y al ejercicio de labores
de supervigilancia, para lo cual, tal como afirma
Juan Antonio Guzmán, exministro de Educación de la
dictadura entre 1987 y 1989, “el Ministerio de Educación
tomando en cuenta la necesidad de disponer
de información para el sistema educacional descentralizado
(...) ha diseñando un nuevo instrumento para
obtener información de la Calidad de Educación, llamado
SimCe” (Guzmán, J. A., 1989, p. 27). Con el Simce
se pretendía reducir la distancia que supuestamente
existía entre las escuelas y el Ministerio de Educación
a partir del conocimiento por parte de las autoridades
de la calidad de la educación impartida por cada
establecimiento del sistema educativo, información de
la cual se afirmó la imposibilidad de ser obtenida de
un sistema centralizado de educación. Si bien desde el
comienzo de su aplicación –en 1988– y hasta 1994 los
resultados de esta prueba se entregaban solo “a los
establecimientos y otros organismos relacionados con
el sistema educacional (municipalidades, DeProv, etc.)”
(Mineduc, 2003, p. 27), con su publicación en los medios
de comunicación a partir de 1995 “se materializó
el propósito original del Simce de aportar información
a los padres y apoderados para la toma de decisiones
respecto de la educación de sus hijos. Además de
orientar a los apoderados, se esperaba que la publicación
de los resultados contribuyera también a mejorar
la calidad de la educación, bajo el supuesto que se
incentivaría a las escuelas a mejorar para conseguir la
preferencia de los apoderados” (Mineduc, 2003, p. 27) 3 .
3 Sin embargo, según Erika Himmel, en entrevista dada a El Mercurio de Valaparaíso, nunca se pensó el Simce como un mecanismo
que rankeara los establecimientos según sus resultados, sino por el contrario “Cuando se creó la prueba Simce, la idea era que fuera
un instrumento para medir los conocimientos de los alumnos y cómo manejaban los contenidos. Nunca lo pensé como un ranking de
colegios, como un concurso de popularidad o una forma de conseguir nuevas matrículas (…) los resultados de esta medición le sirven
más a los profesores que a los alumnos, ya que ahí se ve en qué materias los muchachos se encuentran más débiles” (Ibacache 2012, 13
de mayo, p. 9).
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La garantía –supuesta por la existencia del
Simce– para que las familias puedan elegir entre
distintos establecimientos educacionales se basa en
el respeto de la libertad esencial del ser humano e
implica a su vez la necesidad de contar con una amplia
oferta educativa. En este sentido es comprensible el
hecho de que se haya impedido, mediante la reducción
de la educación pública, que el Estado absorbiera
completamente a través de organismos de su propiedad
la necesidad que la población tiene de educación y que
se hayan flexibilizado los requisitos para la apertura de
establecimientos educacionales. Según el exministro Juan
Antonio Guzmán:
“Sería del todo inconveniente, por lo que significa
en el desarrollo de las personas, establecer
como Estado un sistema rígido 4 , porque
ello en definitiva es una forma de coerción a
la libertad individual y se contraviene con los
valores esenciales del ser humano” (Guzmán, J.
A., 1989, p. 21).
b) Con estas palabras del exministro podemos
confirmar que el supuesto respeto a los valores
esenciales del ser humano, esto es, su autonomía y
libertad inherentes, significó en la práctica la necesidad
de contar con un mercado educacional, cuyas
condiciones fueron garantizadas constitucionalmente
por la libertad de enseñanza.
La Constitución establece que: “La libertad
de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar
y mantener establecimientos educacionales” (Art. 19
Nº 11 inc. 1º). Como puede apreciarse, esta particular
comprensión de la libertad de enseñanza supone el
referido principio de las autonomías sociales por cuanto
la apertura, la organización y mantenimiento de
establecimientos educacionales no es sino la expresión
en el ámbito educacional de la garantía que tiene toda
sociedad intermedia para seguir de la manera en
que lo determine los fines que le son propios. Cabe
señalar en este punto que la libertad de enseñaza es
además expresión de la garantía constitucional a la
libre iniciativa económica en el ámbito educativo. En
este sentido toda escuela creada es una manifestación
tanto de la libre empresa como de la propiedad
privada y, por tanto, goza de los mismos privilegios que
para estas se consagraron constitucionalmente.
Asumiendo estas definiciones una escuela autónoma
es aquella que a partir de sus propias determinaciones
y con independencia de la acción estatal
decide los caminos por los cuales alcanzará los fines
que debe perseguir. Sin embargo, como veremos más
adelante en el análisis de algunas de las políticas educativas
que se han aplicado hasta la fecha desde la
dictadura militar, ni los medios ni los fines son definidos
autónomamente por las escuelas. Por el contrario,
esta debe ser una de las instituciones públicas con mayor
intervención, puesto que fuera de ella se resuelve
todo aquello que la afecta directamente.
La autonomía y libertad que tendrían las
escuelas para orientarse hacia la consecución de sus
fines se empalma con la otra cara de la libertad de enseñanza,
la cual se expresa en que: “Los padres tienen
el derecho de escoger el establecimiento de enseñanza
para sus hijos” (Art. 19 Nº 11 inc. 4). De esta forma
al entregar a través de la iniciativa privada una amplia
oferta educativa se garantiza prácticamente la autonomía
y libertad de los individuos respecto del Estado.
Por el contrario, si la educación fuera completamente
estatal, se negaría la posibilidad que tendría todo individuo
de ejercer su autonomía y libertad por cuanto
no tendría ninguna posibilidad de elección.
De esta concepción de libertad de enseñanza
es posible derivar parte del contenido que se atribuye
a la noción de autonomía escolar que estamos analizando.
Si bien no aparece explícitamente en la fundamentación
del proceso de descentralización –bajo la
concepción impuesta en dictadura– cuál es el sujeto y
cuál el contenido de la autonomía escolar, la impronta
neoliberal de estas medidas, sostenidas hasta la actualidad,
permite asegurar que las atribuciones de autonomía
se sitúan principalmente sobre los directivos y
los padres y apoderados en tanto que se dota a los
primeros de autonomía para conducir los establecimientos
educacionales de la manera en que mejor lo
estimen y a los segundos de autonomía solo para elegir
entre una amplia oferta educativa.
Sobre este punto es muy clarificadora la
interpretación de Luis Gómez Llorente acerca de esta
particular comprensión de autonomía escolar:
“Cuanto antecede nos permite percibir claramente
que el concepto de autonomía de
4 Resulta interesante consignar que lo que está entendiendo el exministro por sistema rígido no es sino el Sistema Nacional de Educación
para cuya conformación y promoción le cupo un rol protagónico al Estado. Es precisamente a intervenciones estatales como esta a las
que se refiere Carlos Ruiz S. (2010) para determinar al Estado como el principal agente democratizador de la sociedad.
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los centros es la clave de todo este mecanismo:
Sin autonomía para crear (libre iniciativa),
sin autonomía para gestionar diversificando
el currículo o producto que se ofrece (libre
empresa), no hay posible comparación entre
cualidades y calidades diferentes (libre competencia),
ni por último se ofrecería diversidad
de opciones al consumidor (libre elección).
Es decir, la autonomía, interpretada con
mentalidad empresarial [¿por qué no decir
capitalista, que es su nombre?] resulta ser el
eje del mercado educativo, o mercantilización
del sistema escolar” (Gómez, 2006).
En términos generales, a partir de lo hasta
aquí expuesto y de la interpretación de Gómez Llorente
es posible comprender la autonomía escolar
que subyace a la políticas educativas impuestas durante
la dictadura militar en los siguientes términos:
1) Autonomía como libre iniciativa económica: Bajo
este punto de vista, la autonomía escolar se presenta
como la posibilidad de abrir libremente establecimientos
escolares, dentro de cuyos intereses principales
encontraríamos la generación de ganancias para los
inversionistas-sostenedores. De esta forma la apertura
de escuelas no responde a necesidades nacionales
ni se realiza de acuerdo a perspectivas pedagógicas,
sino en muchos casos responde a necesidades y perspectivas
empresariales, minimizándose así la presencia
del Estado en la provisión de la educación sobre todo
cuando se alienta desde el propio aparato estatal la
presencia masiva de agentes privados.
2) Autonomía como libre empresa: En este sentido
autonomía escolar significa libertad para diversificar el
currículum y la metodología, en el fondo, autonomía
para definir el producto que se ofrece. Al determinar
además al establecimiento escolar como una mera
Santiago College, 1980. Colección Fotográfica Museo de la Educación Gabriela Mistral
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empresa se dota a su dueño de la libertad con que
cuenta cualquier empresario para administrar su negocio
en atención a la generación de ganancias, lo que
podría poner en riesgo la pretensión de mejorar la
calidad de la educación, por cuanto tal generación de
ganancias se realiza, dentro de otras estrategias, mediante
la precarización de las condiciones laborales de
los trabajadores de la educación, las que en definitiva
no son sino parte fundamental de las condiciones de
enseñanza. Bajo este escenario la comunidad docente
aparece como mera ejecutora de los dictámenes del
dueño del establecimiento escolar o de su director,
reduciéndose, entre otras cosas, el rol docente a las
funciones de un instructor; mientras que, por su parte,
el director podría tomar la figura de un gerente, ocurriendo
otro tanto con los estudiantes y apoderados,
quienes devendrían en «consumidores-clientes».
3) Autonomía como libre competencia: Esta comprensión
supone la autonomía como libre empresa
en tanto que solo a partir de la libertad para definir
el producto que se ofrece es posible la comparación
entre calidades diferentes, por tanto, la competencia
solo se da entre escuelas que han definido autónomamente
su proyecto educativo y que, también autónomamente,
han decidido participar de un sistema
competitivo.
Sala de clases de educación básica.
Colección Fotográfica Museo de la Educación Gabriela Mistral.
Estas tres concepciones de la autonomía escolar
buscan la realización del cuarto sentido que se le
atribuye, que es el de permitir a los padres y apoderados
ejercer el derecho de elegir libremente el establecimiento
escolar para sus hijos.
4) Autonomía como libre elección: La autonomía así
entendida representa la libertad que tendría todo
consumidor de elegir el producto que mejor satisfaga
su necesidad. Como ya dijimos, la libre iniciativa
económica, la libertad de empresa y la libre competencia
se enlazan íntimamente con la libertad de elección del
consumidor.
“En resumen, si la prometida autonomía para
lo que va a servir es para que cada centro
someta más sus enseñanzas al dictado del
mercado; para excitar la competición de
los centros entre sí, y para derivar hacia la
gestión gerencial, en verdad podemos decir
que de la autonomía se ha hecho el caballo
de Troya de la privatización encubierta”
(Gómez, 2006).
iV. polÍticAs dE AutonomÍA En El sistEmA
EscolAr chilEno
En este apartado pretendemos mostrar
que la idea de autonomía escolar que se impuso en
Chile desde la instauración del modelo municipal de
educación y de la aplicación de políticas educativas
neoliberales durante la dictadura militar representa
el fundamento de la introducción de las lógicas del
school-based management (gestión basada en la
escuela), cuya aplicación en nuestro país comenzó
durante la década de los noventa. Esta lógica impuesta
en el sistema educativo –principalmente en el público–
encontró su cúspide durante estos últimos años a raíz
de la profundización de la lógica de mercado, tanto
durante los gobiernos de la Concertación 5 como en
los primeros dos años del gobierno de la Alianza por
Chile.
Esta nueva forma de concebir el sistema
educativo, la cual, como ya pudimos ver, se encuentra
prefigurada en las políticas educativas impulsadas
por la dictadura militar de Pinochet, ha tenido con-
5 Ejemplos de la profundización de la lógica de mercado en educación durante los gobiernos de la Concertación son: el financiamiento
compartido, la Lge, el Marco para la Buena Dirección y la ley SeP, entre otros.
40
DOCENCIA Nº 46 MAYO 2012

AuTONOMíA ESCOlAR EN CHIlE: APROxIMACIONES A SuS fuNDAMENTOS TEóRICOS E HISTóRICOS
secuencias muy relevantes para la definición de los
objetivos de la educación chilena así como para la
adopción de las estrategias con las cuales se ha pretendido
alcanzarlos.
De las consecuencias que trajo consigo la
school-based management nos dedicaremos, en primer
lugar, a una crítica a la sobredimensión de la autoridad
del director como gestor de buenos resultados y,
en segundo término, al análisis de la limitación que
supuso esta sobredimensión en la capacidad de
los propios docentes de tomar decisiones en sus
labores cotidianas, mostrando cómo la particular
comprensión de la noción de autonomía escolar que
subyace bajo la llamada gestión basada en la escuela
lejos de democratizar a los establecimientos escolares,
promoviendo la participación de todos sus actores,
introduce más bien lógicas autoritarias por las cuales
los directivos devienen «gerentes» y los docentes
meros «operarios».
Este análisis y crítica lo realizaremos tomando
como referencia la ley de “Calidad y Equidad”, el
Proyecto de Carrera Profesional Docente y el Programa
de Apoyo Compartido, medidas propuestas e
implementadas durante el actual gobierno de Sebastián
Piñera.
AutonomÍA EscolAr y GEstión
EmprEsAriAl
Con lo estipulado en la ley 20.501, llamada
ley de “Calidad y Equidad” promulgada a inicios del
año 2011, podemos ver cómo se encubre a través del
discurso de la autonomía escolar tanto el abandono
de la responsabilidad por parte del Estado respecto
de la mejora de la educación chilena, como la introducción
de una lógica empresarial en los establecimientos
educacionales.
Es posible sostener esto, puesto que la referida
ley en tanto dota al director de los establecimientos
escolares de una importante capacidad para definir,
administrar y desvincular a la planta docente de una
escuela, asume al establecimiento como el principal
responsable de los resultados de sus procesos de
enseñanza-aprendizaje al mismo tiempo que le
entrega al director las atribuciones con que cuenta
todo gerente de cualquier empresa.
Esta ley refrenda, pues, el repliegue que se impuso
al Estado en materia educativa durante la dictadura
militar de Pinochet, toda vez que la responsabilidad de
mejorar la educación chilena se trasladó desde el Estado
a los particulares, esto es, a las escuelas y a veces incluso
a las propias familias; y a su vez constituye una reafirmación
y consolidación de las políticas emprendidas con el
fin de introducir lógicas gerenciales provenientes de la
economía en la labor formativa del sistema escolar.
La medición constante de la gestión
educativa en función de los resultados en las pruebas
estandarizadas llevó a que en esta ley se configurara
la idea de que el Director debe actuar, más que como
líder pedagógico, como un gerente fiscalizador. En la
medida en que para desempeñar las funciones que
actualmente se exigen de los directores no resulta
necesario el conocimiento pedagógico, esta ley
flexibilizó los requisitos para definir a los docentes
directivos, y en particular, a los directores. A partir
de esto podemos comprender que se incorpore el
hecho de que cualquier profesional no docente, con
título profesional o licenciatura de ocho semestres,
pueda ejercer la función de director, lo cual se
conecta coherentemente con lo establecido en la
Ley General de Educación en su artículo 46, letra G,
según lo cual se estipula que cualquier profesional con
título u ocho semestres de licenciatura puede ejercer
la docencia de aula sin requerir formación pedagógica
previa.
Esta lógica fue reafirmada por el proyecto de
ley que establece el sistema de promoción y desarrollo
profesional docente del sector municipal, llamado
Carrera Docente 6 , con el cual se dota de mayor autonomía
de gestión a los directores. A partir de esta
autonomía los directores podrían, de aprobarse dicho
proyecto, definir sus equipos directivos, implementar
evaluaciones de desempeño profesional para sus plantas
docentes y poner a disposición del sostenedor a
aquellos profesores mal calificados en dichas evaluaciones
locales, entre otras atribuciones, que no hacen
más que confirmar el desprecio por el conocimiento
pedagógico.
6 Mensaje nº 456-359, 29 de febrero de 2012.
41

"Esta constricción
de la autonomía
escolar limita
no solo la
participación de
la comunidad
en la definición
de las políticas
de su propia
unidad social
(escuela), sino que
restringe cualquier
posibilidad de
avanzar hacia
comunidades
educativas
democráticas,
condición sine
qua non para
la obtención
de una escuela
verdaderamente
autónoma''.
Estas políticas implementadas
solo logran reducir
la autonomía escolar a la atribución
de mayores facultades a
los directores, quienes diseñarán
sus propios proyectos educativos
en función de los convenios
de desempeño por resultados
que la ley obliga a que suscriban.
Esta constricción de la autonomía
escolar limita no solo la participación
de la comunidad en
la definición de las políticas de
su propia unidad social (escuela),
sino que restringe cualquier
posibilidad de avanzar hacia
comunidades educativas democráticas,
condición sine qua non
para la obtención de una escuela
verdaderamente autónoma.
consEcuEnciAs dE lA
GEstión EmprEsAriAl
En El dEsArrollo
dE lA AutonomÍA
profEsionAl
Uno de los problemas
centrales en el quehacer de los
docentes es el de la autonomía
profesional, el cual debe consistir
en poder pensar, decidir, diseñar
e implementar las formas de enseñanza
que el contexto requiere
(Ávalos, 1994).
Según Beatrice Ávalos, “el docente autónomo
es aquel que ha desarrollado una capacidad reflexiva,
que posee un adecuado nivel de conocimientos sobre
los contenidos y destrezas que debe desarrollar en
su docencia, que siente que entiende los elementos
pedagógicos involucrados en la enseñanza y que
conoce (o puede diseñar) estrategias alternativas
de enseñanza pensando en los requerimientos del
aprendizaje y en el aporte de sus alumnos (…)
estas capacidades no son innatas (al contrario de
lo que se piensa de la creatividad) y, por tanto, el
factor fundamental en la autonomía profesional es
la experiencia, siempre y cuando ella se haya nutrido
por el camino de suficientes instancias de solución de
problemas, de experimentación y reflexividad relativa
a sus resultados”.
En este contexto la autonomía profesional
de los docentes está cruzada por múltiples factores,
los cuales son expuestos del siguiente modo (Ávalos,
1994):
Factores Externos
-Formación
-Reconocimiento Social
-Corporatividad
-Condiciones de Trabajo
Factores de Contexto de Enseñanza
-Clima Institucional
-Alumnos
-Sistema Educacional
Factores Personales
-Convicciones
-Conocimientos
-Presocupaciones 7 /Intenciones/Urgencias
Los factores que afectan el desempeño
profesional están determinados por el marco en el que la
institución se desenvuelve. Por ello cobra tanta relevancia
el que el Estado chileno y la sociedad a través de sus
instituciones y políticas públicas va burocratizando el rol
del profesor o restringiendo su ejercicio profesional. Esta
realidad contrasta con las concepciones más aceptadas,
las que afirman el rol docente “como el de un profesional
que, poseyendo una gama de competencias, sabe cómo
decidir e implementar lo que conviene en la situación de
enseñanza-aprendizaje” (Ávalos, 1994). Ahora veremos
las razones a través del siguiente cuadro.
7 Se refiere a la intranquilidad o preocupación.
42
DOCENCIA Nº 46 MAYO 2012

AuTONOMíA ESCOlAR EN CHIlE: APROxIMACIONES A SuS fuNDAMENTOS TEóRICOS E HISTóRICOS
Política Ley Efecto
Profesionales no docentes podrán
ejercer como docentes directivos o
como jefes de Dem
Directores deberán firmar convenios de
desempeño a cinco años. El jefe del Dem
podrá solicitar la renuncia anticipada del
Director al no cumplir las metas acordadas
en los convenios de desempeño.
Director podrá despedir al 5% de la
planta docente que haya sido mal evaluada,
donde se incluyen docentes evaluados
como Insatisfactorios y Básicos.
Homologa la experiencia profesional de
los docentes con la experiencia de profesionales
no docentes que deseen ejercer
en las aulas chilenas, profundizando
lo establecido en el artículo 46, letra G
de la Lge.
Se entregan recursos pedagógicos para
los cursos desde nt 1 a 4° básico, consistentes
en programaciones de período
y planes de clases diarios, cuadernos de
trabajo para el alumno y evaluaciones
de período, que permitirán al docente
monitorear el avance de los aprendizajes
de sus alumnos.
20.501 Reafirma lo planteado por el artículo 46, letra G de la Lge.
Esto implica el desconocimiento de la importancia de la
formación pedagógica para el ejercicio de la docencia y la
relativización de los saberes pedagógicos como elementos
fundamentales en el ejercicio profesional docente.
20.501 La vulnerabilidad del empleo por parte de los directivos docentes,
sujetos a mostrar resultados sin medir los contextos
en los que se imparte la educación, puede provocar una
cadena de presión que llega al aula de manera inexorable.
Esto podría provocar (y ya lo está haciendo) que el proceso
de enseñanza-aprendizaje se limite a lo que se mide en
las pruebas de evaluación de la calidad como el Simce o la
PSu, limitando con ello la autonomía profesional y el propio
currículum integral 8 .
20.501 Se trastoca la Evaluación Docente al incluir en una misma
categoría (mal evaluados) a docentes Insatisfactorios y Básicos,
cuando la propia ley de Evaluación Docente establece
diferencias claras entre unos y otros. El 60% de los docentes
evaluados como Básicos mejora sus resultados a la siguiente
evaluación. Esta medida solo busca presionar al profesional
de la educación en la lógica de que a mayor presión, mejores
resultados.
Mensaje
Nº456-395
(proyecto de
Carrera Profesional
Docente)
Programa
de Apoyo
Compartido
Mineduc (PAC,
2011)
Se vulnera la profesión docente al permitir que cualquier
profesional no docente pueda ejercer en aulas. Esto significa
que el acento se pone en lo disciplinar por sobre los saberes
pedagógicos que son propios de los profesionales de la
educación.
Esta es la vulneración máxima de la autonomía profesional,
en tanto se entregan a los docentes todos los insumos
como planificaciones e instrumentos diseñados por expertos
externos. Esto implica que todos los contenidos están
definidos previamente sin ninguna contextualización a la
realidad del aula en el que el docente ejerce, soslayando
la experiencia y el conocimiento que este pueda tener al
respecto.
Es posible observar a través del cuadro anterior,
que las políticas públicas impulsadas en los últimos
años van orientadas a la sobrepresión de los docentes
en la lógica de que solo de este modo rendirán en su
labor cotidiana dada la flexibilidad de sus condiciones
laborales. Esta premisa surge a raíz de la consideración,
por parte de los gestores de política pública, de que el
problema de la crisis de la educación recae, principalmente,
en los docentes, lo que reafirma una vez más
el abandono por parte del Estado de los resultados de
la educación que se imparte en el país. Estas políticas, por
tanto, lesionan no solo la autonomía profesional, soslayando
la importancia de los saberes pedagógicos adquiridos
en la formación inicial y en la práctica profesional, sino
que también la propia imagen docente en la sociedad.
Como podemos ver, las políticas públicas se
orientan a conseguir profesionales expertos en ciertas
disciplinas en reemplazo de los profesores, dado
que el valor para los diseñadores de políticas públicas
del actual modelo, está en el conocimiento disciplinar
por sobre los elementos pedagógicos. Se privilegia el
qué por sobre el cómo. La cuestión de fondo parece
estar en el objetivo de la educación que se pretende.
8 Consultar Docencia nº 38, 2009. Disponible en: http://www.revistadocencia.cl/visor.php?numeroRevista=38
43

Esto lo sostenemos, pues, es evidente que la preocupación
central de las autoridades es elevar los resultados
en las pruebas estandarizadas como el Simce,
PSu o PiSA, por lo que se fortalece en las prácticas docentes
la instrucción de lo que se mide, por sobre la
educación integral de todos los aspectos cognitivos,
valóricos y actitudinales establecidos en el currículum.
Finalmente estas políticas públicas no solo
lesionan la autonomía profesional al reducir la labor
docente a la mera instrucción, tal como lo establece el
propio Ministerio de Educación de nuestro país al señalar
en su edición de diciembre de 2011 de la Revista
de Educación, que “un director debe centrarse en tres
cosas: instrucción, instrucción e instrucción” (Merseth,
2011); sino que además, se burla el sentido del currículum
establecido y su finalidad de educar para la vida,
ya que por la sujeción a estas mediciones estandarizadas
en “materia curricular podemos ver la existencia
de diseños mecanicistas, preestablecidos e impuesto a
los profesores en su quehacer en el aula, controlando
su trabajo al decidir qué aprendizaje deben trabajar, e
incluso decidiendo los indicadores que medirán esos
aprendizajes” (Chávez, 2012), lo cual reduce lo que se
enseña a lo que se mide.
Por todo lo anterior podemos concluir que
el uso del concepto de autonomía en el modelo educativo
chileno posee dos etapas claras y definidas; sin
embargo, íntimamente relacionadas. En un primer
momento la dictadura militar utilizó el pretexto de
la autonomía escolar con el fin de modificar la institucionalidad
vigente del sistema escolar, imponiendo
con ello la municipalización y la mercantilización de la
educación. En una segunda etapa, durante las últimas
décadas, la pretensión ha sido aún más marcadamente
ideológica por cuanto se ha buscado a través de la
supuesta autonomía escolar reducir el currículum en
atención solo a los aspectos relevantes para el mercado
y no a la formación integral de sujetos críticos
y reflexivos, tal como ha quedado expuesto a través
de la legislación vigente mediante la cual se introduce
mecánicamente la lógica de la gestión empresarial a la
escuela pública.
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44
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