La potestad sancionadora de las entidades locales. Especial ...

La potestad s a n c i on a d o r a d e l a s e n t ida d e s locales
En palabras del Tribunal Supremo (STS de 29 de
septiembre de 2003):
“De este modo resulta cierta la afirmación de que
un reglamento (en nuestro caso una ordenanza local)
que puede, sin ninguna consecuencia, ser incumplido
por los ciudadanos a los que todo está permitido en la
materia, es una norma reglamentaria sin fundamento
ni garantía y por tanto susceptible de quedar sin efectos.
Parece cuando menos deseable una integración de
la normativa actual que dé lugar a una interpretación
de la misma en virtud de la cual se dote de sustantividad
a la potestad reglamentaria de los entes locales,
potestad esta que reconoce de forma inequívoca nuestro
ordenamiento jurídico.
“Pero es más. Este planteamiento debe hacerse teniendo
en cuenta el principio de autonomía local que
se reconoce en la Constitución española vigente, y
que de algún modo podría entenderse contravenido o
contradicho si uno de los elementos del contenido de
esa autonomía, la potestad reglamentaria de los entes
locales, se encuentra mermado y disminuido hasta el
punto de que el reglamento resulte infundamentado y
en definitiva en ocasiones inaplicable.”
El problema no radica, por consiguiente, en el reconocimiento
de la potestad sancionadora a los entes
locales, entendida como ejercicio de un poder para
castigar conductas ilícitas, ya que la doctrina y la jurisprudencia
coinciden en afirmar la existencia de éste
de forma unánime, sino que el núcleo del conflicto
consiste en, primero, si la Administración local puede
definir las conductas consideradas como infracción,
así como si resulta también competente para establecer
las consecuencias negativas de tales comportamientos
(sanciones), y, segundo, en su caso, los
límites dentro de los cuales debe desempeñar esta
tarea de definición.
Como se pone de relieve en la STS 4380/2003,
de 23 de junio, dictada en el seno de un recurso de
casación en interés de ley (número 2829/2001), 6 esta
potestad sancionadora (o de ejercicio de un poder de
castigo por conductas ilícitas) no equivale a la facultad
de crear nuevas infracciones y sanciones, ya que los
entes locales aplican conminaciones sobre comportamientos
descritos, en mayor o menor medida, en leyes
dictadas tanto del Estado como por las comunidades
autónomas, si bien esta dependencia de la Ley no debe
entenderse en términos absolutos, sino modulables,
como después tendremos la ocasión de comprobar.
La potestad sancionadora de los entes locales se
encuentra ineludiblemente conectada –aunque, como
ya hemos anunciado, sea independiente de ella– con
la propia potestad normativa que corresponde a esta
esfera de la Administración pública, la reglamentaria,
la cual se materializa, normalmente, a través de la forma
de ordenanza. 7
Por otro lado, también se relaciona con la potestad
legislativa atribuida al Estado y a las comunidades
autó nomas:
–Primero, en aras del principio de legalidad que inspira
la materia, recogido en el artículo 25.1 de la norma
fundamental, el cual examinaremos en el siguiente
epígrafe.
–Segundo, porque la potestad sancionadora pertenece
a las entidades locales, como cualquier otra
potestad, para ejercerla dentro de la esfera de sus
competencias propias, las cuales se determinan en la
legislación estatal y autonómica sobre régimen local
(artículo 7.2 LBRL), así como para llevarla a cabo en
el sector de competencias delegadas, que se recogen
dentro de la legislación sectorial sobre determinadas
materias competencia del Estado y de las comunidades
autónomas, ámbitos en los que también concurren y
6. Constituía el objeto del originario recurso contencioso-administrativo la pretensión de anulación formulada por una
sociedad frente a la resolución de la Presidencia de la Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i Tractament de Residus (Barcelona),
de 7 de julio de 1997, por la que se impuso a dicha sociedad una multa de 50.000 pesetas, de acuerdo con los límites
establecidos en el artículo 36.1.a) de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, como consecuencia del vertido de
aguas residuales que dicha empresa realizaba sin ajustarse al Reglamento metropolitano regulador de los referidos vertidos.
La sentencia recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña,
estimó dicha pretensión con base en la falta de competencia de la entidad demandada para imponer la sanción recurrida en
ejercicio de la potestad sancionadora en materia de vertidos de aguas residuales, y ello por falta de una ley atributiva de la
corres pondiente potestad sancionadora. El Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación en interés de ley formulado por
la Entidad Metropolitana.
7. Nos estamos refiriendo a la potestad de ordenación ad extra, ya que los reglamentos orgánicos se incluyen en la potestad de
auto-organización ad intra, mientras que los bandos dictados por los alcaldes, aunque resulta aceptado por la doctrina su naturaleza
de disposición general en algunos supuestos [en los casos de urgencia, artículo 21.1.e) y m) LBRL]. En contra de la naturaleza
reglamentaria de los bandos, vid. la obra de Enrique Sá n c h e z Go ya n e s, La Ley, núm. 5, 2003, p. 2020-2031.
Fundación Democracia y Gobierno Local, pág. 23 a 52
qdl 20. Junio de 2009 I
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