La potestad sancionadora de las entidades locales. Especial ...

La potestad s a n c i on a d o r a d e l a s e n t ida d e s locales
–La segunda, de carácter formal, relativa a la existencia
de una norma con rango de ley que contenga
este establecimiento de conductas y de sanciones, en
todo caso, anterior a la realización del comportamiento
conminado (lex previa).
b) Se permite la utilización de conceptos jurídicos
indeterminados, los cuales no convierten a la potestad
sancionadora en discrecional, sino que ésta conserva su
carácter reglado y se encuentra sujeta al pleno control
jurisdiccional. Los límites de su empleo son la realización
de la “máxima precisión posible” y la posibilidad
de concreción mediante “criterios lógicos, técnicos o de
experiencia”.
c) El principio de legalidad debe combinarse con el
de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
desfavorables o restrictivas de derechos individuales
consagrados en el artículo 9.3 CE.
d) La exigencia de norma con rango de ley no tiene
efectos retroactivos, es decir, en el supuesto de existir
una normativa reglamentaria preconstitucional que tipifique
infracciones y determine las sanciones correspondientes,
ésta resulta aplicable, en cuanto no colisione
materialmente con la norma fundamental, si bien, tras
la Constitución, no puede modificarse o actualizarse sin
acogerse al principio de legalidad (STC 177/1992, de 2
de noviembre, y 305/1993, de 25 de octubre).
e) El principio de legalidad sancionadora no tiene
un alcance lineal y absoluto, para cualquier forma de
manifestación de la misma, sino que admite modulaciones,
una general y otras específicas: 15
–Modulación general, que opera en la garantía
formal (reserva de ley): resulta posible la colaboración
de normas de carácter reglamentario, siempre que los
elementos medulares de las infracciones y sanciones
vengan regulados por ley, esto es, los aspectos esenciales
de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites
de las sanciones a imponer (STC 341/1993, de 18 de
noviembre), sin que sea posible una regulación reglamentaria
independiente de la misma.
–Modulaciones específicas, las cuales afectan a la
garantía material del principio, como ocurre en el supuesto
de reglamentos anteriores a la Constitución 16
las relaciones de supremacía especial y, por lo que aquí
concierne, en el ámbito competencial de las entidades
locales.
Este último aspecto es el que, sin duda, reviste mayor
trascendencia en cuanto a la operatividad del principio
de legalidad en relación con la potestad sancionadora
de las entidades locales, habiéndose producido,
desde la Constitución, una lenta pero relevante evolución
tanto en la legislación como en la jurisprudencia
acerca del alcance de los poderes de la Administración
local.
Este avance no se ha producido en el ya reconocido
poder de aplicar sanciones a los autores de conductas
ilícitas definidas en una ley estatal o autonómica (potestad
sancionadora meramente ejecutiva), sino que se
proyecta en la facultad de definir los comportamientos
que, de acuerdo con los intereses gestionados por los
entes locales, consideran que deben ser conminados
con una consecuencia represora (sanción), así como
para concretar el castigo que corresponde a estas conductas
prohibidas.
2.2. Otros límites constitucionales a la potestad
sancionadora de la Administración
De acuerdo con los preceptos constitucionales, así
como con la consagrada doctrina del Tribunal Constitucional
acerca de la extensión, con matices, de las
garantías que operan en el ámbito penal a la esfera
sancionadora de la Administración, podemos señalar
las siguientes limitaciones:
1) Interdicción de sanciones privativas de libertad y
a las que supongan trabajos forzados (éstos requieren
el consentimiento del interesado).
El artículo 25 CE, en su apartado segundo, primer inciso,
determina que “Las penas privativas de libertad y las
medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación
y reinserción social y no podrán consistir en trabajos
forzados”, y en el tercero consigna que “La Administración
civil no podrá imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privación de libertad”.
su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad depende de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete
y juzgador” (STC 34/1996, de 11 de marzo).
14. STC 219/1989, de 21 de diciembre, 69/1989, de 20 de abril, y 137/1997, de 21 de junio.
15. “Sobre la potestad sancionadora municipal”, José Luis Carro Fe r n á n d e z-Va l m ay o r . Cuadernos de Derecho Local, número
6, 2004.
16. Según la STS de 29 de mayo de 1998, el límite de estos reglamentos sancionadores anteriores a la Constitución es que
no pueden ser modificados ni alterados tras la vigencia de ésta, ya que implicaría un fraude al principio de legalidad.
Fundación Democracia y Gobierno Local, pág. 23 a 52
qdl 20. Junio de 2009 I
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