La potestad sancionadora de las entidades locales. Especial ...

Alicia Esther Ort u ñ o Ro d r í g ue z
coinciden aspectos de innegable interés local (tráfico,
comercio, medio ambiente, seguridad ciudadana, entre
otros).
Mediante el presente trabajo analizaré el estado
actual de la legislación y la jurisprudencia de este conjunto
de facultades conminadoras ex post que corresponden
a las entidades locales, consistentes en poder
imponer ciertas consecuencias negativas al autor o
autores de una conducta o comportamiento descrito
como debido o prohibido por el ordenamiento jurídico-administrativo,
bien establecidas en leyes estatales
o autonómicas, bien determinadas por las propias corporaciones.
Por último, se examinarán los parámetros
legales y jurisprudenciales existentes en la actualidad
en relación con aspectos de indudable interés local
(como el tráfico de vehículos, el ruido, los residuos),
haciendo una somera mención a las ordenanzas municipales
dictadas respecto de conductas consideradas
incívicas o atentatorias de la convivencia ciudadana,
especialmente en Cataluña.
2. La potestad sancionadora de las administraciones
públicas tras la Constitución de
1978. El principio de legalidad y otros límites
constitucionales
Si bien la potestad sancionadora local (municipal) es,
desde antiguo, consustancial a la existencia misma de
este sector de la Administración pública, sin embargo
los límites de este haz de facultades no han tenido la
misma extensión ni límites a lo largo de los tiempos.
2.1. El principio de legalidad
El poder de los entes locales consistente en imponer
ciertas consecuencias negativas a los autores de comportamientos
prohibidos u objetores de conductas debidas
debe relacionarse con la presencia o no de una
reserva de ley para definir las infracciones y establecer
las sanciones.
Prescindiendo de antecedentes más remotos, cabe
destacar que la legislación municipal aprobada a lo largo
de más de ciento cincuenta años, desde principios
del siglo x i x hasta la promulgación de la misma Constitución
en el último tercio del siglo x x, se caracterizó
por la mera atribución legislativa formal de la potestad
sancionadora a favor de los municipios, reconociendo
a las ordenanzas como el instrumento adecuado para
que aquellos, en el ámbito de sus competencias, tipificaran
las infracciones y determinaran las correspondientes
sanciones, eso sí, sin poder infringir las leyes o
disposiciones generales del Estado (vinculación negativa
o negative bindung).
Esta dependencia de las ordenanzas sancionadoras
a la Ley se reforzó mediante la Constitución española
de 1978, la cual garantiza en su artículo 9.3, entre
otros, los principios de legalidad, jerarquía normativa y
de irretroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales.
Por otro lado, la norma fundamental consagró, en
su artículo 25.1, el principio de legalidad específico
en materia penal y sancionadora, en cuya virtud:
“Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones
u omisiones que en el momento de producirse
no constituyan delito, falta o infracción administrativa,
según la legislación vigente en aquel momento.”
Se debe destacar que la primera manifestación de
esta equiparación de garantías correspondientes al
poder punitivo penal y poder punitivo administrativo
procede de la STS de 9 de febrero de 1972 (siendo
ponente Rafael de Mendizábal y Allende). 8
A partir del pronunciamiento del Tribunal Supremo
se inició –jurisprudencialmente– un movimiento de renovación
del Derecho Administrativo Sancionador, en
cuyo considerando segundo se justifica la identidad de
los principios que deben inspirar y los requisitos que
deben cumplirse en las sanciones administrativas y en
las penales: comportamiento humano positivo o negativo,
antijuridicidad, culpabilidad, resultado potencial o
realmente dañoso y la relación de causalidad entre éste
y la acción.
Producida la consagración constitucional del principio
de legalidad, esta identidad de principios entre
sanciones penales y administrativas, como dos formas
de expresión del ius puniendi, fue afirmada por el Tribunal
Constitucional en las sentencias 2/1981, de 30
de enero, y 18/1981, de 8 de junio.
Este principio, erigido a la categoría de derecho fundamental
(al estar ubicado en la sección 1ª del capítulo II
del título I de la CE, con el máximo nivel de protección
8. Seguida por las STS de 2 y 25 de marzo de 1972, y 4 de mayo de 1978.
26 I qdl 20. Junio de 2009
Fundación Democracia y Gobierno Local, pág. 23 a 52