Sobre la conflictividad social - Desco
Sobre la conflictividad social - Desco
Sobre la conflictividad social - Desco
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
Susurros desde Babeldesco
Susurros desde Babel
Perú HoySusurros desde BabelAndrés Alencastre C.Epifanio Baca T.Eduardo Ballón E.Eduardo Cáceres V.Jesús Céspedes A.Patricia Córdova C.Carlos Cornejo F.Yeiddy Chávez H.Alberto ChirifA<strong>la</strong>n Fairlie R.Luciano López F.Carlos Loret de Mo<strong>la</strong>Raúl Mauro M.Carlos Monge S.Gisse<strong>la</strong> Ottone C.Erick Pajares G.Sonia Paredes V.Leda M. PérezRosa Pizarro C.Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.Eduardo Toche M.(compi<strong>la</strong>dor)descoCentro de Estudios y Promoción del Desarrollo-2013
Código 14085TOCHE MEDRANO, Eduardo; compi<strong>la</strong>dorPerú Hoy, Susurros desde Babel, Lima: desco, 2013.372 p.Estado / Economía / Educación / Desarrollo / Gobernabilidad /Políticas <strong>social</strong>es /Agricultura / Seguridad alimentaria / Salud /Género / Conflictos <strong>social</strong>es / Medioambiente / Agua /Desarrollo rural / Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> / PerúTirada: 1000 ejemp<strong>la</strong>res. Primera edición.Corrección de estilo: León PortocarreroCoordinación: Mónica Pradel S.Carátu<strong>la</strong> y diagramación: Juan Carlos García M. (511) 226-1568Foto de carátu<strong>la</strong>: Andina - Prensa PresidenciaFotos interiores: Carlos Lezama-Andina / Teresa Cabrera / Archivo descoISBN: 978-612-4043-49-9Hecho el Depósito Legal en <strong>la</strong> Biblioteca Nacional del Perú N° 2013-09872Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C.Américo Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina© descoCentro de Estudios y Promoción del DesarrolloLeón de <strong>la</strong> Fuente 110. Lima 17 - Perú (511) 613-8300www.desco.org.peJulio de 2013
ContenidoPresentación 9Parte iPolítica y gobernabilidadEl país en su <strong>la</strong>berintoEduardo Ballón E. 19El poder: realidad e ilusionesEduardo Cáceres V. 39El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>Yeiddy Chávez H. y Rosa Pizarro C. 55A propósito de <strong>la</strong> consulta previaJesús Céspedes A. 79El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformasde <strong>la</strong> ley 26300Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P. 103Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina.Aproximaciones desde <strong>la</strong> política y el derecho ambientalErick Pajares G., Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> y Luciano López F. 127Parte IISociedad y democraciaServicio Civil: el día después de mañanaRaúl Mauro M. 157<strong>Sobre</strong> el desarrollo: cuando <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra significa otra cosaAlberto Chirif 185
10Susurros desde BabelHuma<strong>la</strong> deja c<strong>la</strong>ro, entonces, que no solo «La Gran Transformación»,sino también <strong>la</strong> «Hoja de Ruta», son cosa del pasado. Loprometido ha sido reemp<strong>la</strong>zado por actitudes dubitativas, que no augurannada bueno frente a una crisis que parece haber arribado ya anuestras costas, bajo ese eufemismo de «enfriamiento» que fuera usadoen alguna oportunidad por el ministro de Economía. En este contexto,cualquier intento de salirse del libreto marcado será respondido en corofundamentalista por <strong>la</strong> aludida derecha. Así fue con Repsol, luego con<strong>la</strong> ley de consulta previa y hasta con <strong>la</strong> ley de alimentación saludable,cuya única intención era cumplir con estándares internacionalesestablecidos para el consumo de alimentos procesados. Tampoco sele vio muy entusiasmado en <strong>la</strong> defensa de <strong>la</strong> Ley del Servicio Civil y,hasta donde se sabe, no emite opinión sobre <strong>la</strong> cuestionada nueva leyuniversitaria. Penosamente, ninguna de estas batal<strong>la</strong>s encontró a unpresidente convencido de alguna idea. Solo cedió.Así pues, todo l<strong>la</strong>ma a encontrar continuidades con los gobiernosanteriores. Aunque ahora <strong>la</strong>s condiciones sean distintas, porque <strong>la</strong>sociedad se ha ido erizando y organizándose durante los últimos diezaños ante el evidente comportamiento proempresarial de los sucesivosinquilinos de <strong>la</strong> Casa de Pizarro, incluyendo el actual que, irónicamente,ganó <strong>la</strong>s elecciones porque prometió cambios que debieroncrear mejores equilibrios entre los diversos sectores de <strong>la</strong> sociedadperuana, revirtiendo una situación por demás desigual. Ya vimoscomo el embalsamiento <strong>social</strong> puede explotar ante el primer hincóncon <strong>la</strong> promulgación de <strong>la</strong> Ley del Servicio Civil.En este escenario, el presidente Huma<strong>la</strong> –del que nadie sabe aciencia cierta cómo y con quién resuelve– aún deberá tomar decisionescruciales en distintos campos: ¿cómo baraja el tema de lo que algunavez denominó nueva minería?, ¿cómo responde a <strong>la</strong> crisis internacional,frente a <strong>la</strong> cual se sentía seguro en piloto automático?, ¿quiénesson los l<strong>la</strong>mados a sustituir <strong>la</strong> carencia de partido y de bases <strong>social</strong>es
Presentación11que sostengan políticamente al gobierno?, ¿el ya casi desaparecidoentusiasmo que antaño tuviera por Unión de Naciones Suramericanas(UNASUR) ha sido definitivamente reemp<strong>la</strong>zado por <strong>la</strong> adscripcióna <strong>la</strong> Alianza del Pacífico?, más aun, ¿<strong>la</strong> apuesta integracionista yafue reemp<strong>la</strong>zada por <strong>la</strong> lógica continuista signada por los tratados delibre comercio, como el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP)?,¿a estas alturas, tiene un esquema descentralista o so<strong>la</strong>mente p<strong>la</strong>nesde recentralización y reconcentración? Estas y otras preguntasorientan hacia <strong>la</strong> sospecha de que <strong>la</strong>s tensiones, por ejemplo, conel expresidente A<strong>la</strong>n García, terminan siendo anecdóticas y que losustancial del asunto pareciera ser <strong>la</strong> continuidad entre ambos. Hayquienes ya sugieren que Huma<strong>la</strong> ha empezado a superar incluso loslímites establecidos por su antecesor en sus marcos de acción dentrodel neoliberalismo.Pero, lo sintomático de <strong>la</strong> política peruana no se agota con unpresidente capturado por los poderes reales. También debe prestarseatención a esa especie de sistema de control en que han terminadoconvertidos gran parte de los medios de comunicación. Los que soloayer demolieron al Ol<strong>la</strong>nta candidato para luego vitorear sin tapujosa <strong>la</strong> pareja presidencial, transitaron sin pestañear a <strong>la</strong> oposición másradical por el solo hecho de anunciarse <strong>la</strong> posibilidad de que el Estadoentrara al negocio petrolero, como sucede en muchas partes del mundo,porque así conviene al interés común. Esta circunstancia restauró <strong>la</strong>spresiones empresariales, entre el<strong>la</strong>s <strong>la</strong>s empresas extractivas, cadavez más intensas en <strong>la</strong> medida que los precios internacionales de losmetales experimentan una fase declinante, mientras <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong><strong>social</strong>, que meses atrás se multiplicaba dramáticamente y experimentaactualmente una esporádica <strong>la</strong>tencia, se criminaliza sin que se tengaescenarios alternativos de negociación, fundamentalmente por <strong>la</strong> pocacapacidad política del gobierno central.
12Susurros desde BabelMientras tanto, los aspirantes a candidatos en el 2016 empezaronuna guerra de demolición intercambiando acusaciones de corrupción,de <strong>la</strong> que probablemente salgan maltrechos pero no liquidados políticamente.En suma, durante el último año hemos asistido a <strong>la</strong> consolidacióndel régimen político que se expresa desde hace dos décadas en el país,pese a <strong>la</strong> posibilidad cierta que se abrió para superarlo, profundizando<strong>la</strong> democratización. Pero, además de <strong>la</strong> pérdida de entusiasmo porel cambio, <strong>la</strong> falta de capacidad para llevarlo a cabo, o ambas cosas,estos dos años de gobierno del presidente Huma<strong>la</strong> han sido tambiénmuy expresivos en <strong>la</strong> dimensión de <strong>la</strong> captura del aparato estatal porparte de una tecnocracia que tiene sus propios intereses y, además,juega a favor de los intereses de los sectores que sustentan el poderreal. De esta manera, <strong>la</strong>s evidencias han sido contundentes no solo enlos «tradicionales» espacios del Ministerio de Economía y Finanzas(MEF) o del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), sino tambiénen sectores como Producción o Comercio Exterior.Así, haciendo un somero recuento, el discurso del cambio fue <strong>la</strong>c<strong>la</strong>ve para el éxito electoral durante <strong>la</strong> última década. Permitió eltriunfo de Toledo y también de García, quienes luego lo pusieron de<strong>la</strong>do. Igual sucedió con <strong>la</strong> promesa política de Huma<strong>la</strong>. La más francapropuesta de cambio de <strong>la</strong>s últimas décadas, se fue tornando difusay cada vez más débil, hasta que desapareció, teniendo una barrerainfranqueable en el reacio aparato estatal y <strong>la</strong> declinante voluntaddel l<strong>la</strong>mado a liderar<strong>la</strong>. Sin embargo, probablemente esta situaciónformu<strong>la</strong>, paradójicamente, otra oportunidad. El escenario que empiezaa formarse hacia 2016 otorga un valioso espacio a los cambiosampliamente legitimados que todavía buscan su portador político.— ° —
Presentación13Así el panorama, este número de Perú Hoy pretende ser, comosiempre, una invitación a <strong>la</strong> reflexión y al debate. Los artículos quecomponen este nuevo número se organizan en tres grandes secciones.La primera de el<strong>la</strong>s está dedicada a <strong>la</strong> política y a <strong>la</strong> gobernabilidad;<strong>la</strong> segunda organiza distintos ensayos sobre sociedad y democracia;mientras que <strong>la</strong> tercera se ocupa de temas propios al desarrollo ruraly <strong>la</strong> seguridad alimentaria, en virtud a que estos fueron los ejes quedieron lugar al nombre con el que el Ejecutivo designó a este año2013 («Año de <strong>la</strong> Inversión para el Desarrollo Rural y <strong>la</strong> SeguridadAlimentaria»).Abre <strong>la</strong> primera sección Eduardo Ballón, quien nos ofrece unavisión panorámica de <strong>la</strong> gestión presidencial, <strong>la</strong> situación económicay <strong>la</strong>s medidas para incentivar <strong>la</strong> inversión, así como su indefectiblegiro a <strong>la</strong> derecha y <strong>la</strong> inexistencia de una oposición que se precie deser tal. Ballón analiza <strong>la</strong> precariedad no solo de un Estado debilitadoy sin <strong>la</strong> institucionalidad necesaria para gobernar, sino también <strong>la</strong>de <strong>la</strong> sociedad civil, ambos atrapados en sus propios <strong>la</strong>berintos. A suvez, Eduardo Cáceres examina los aspectos del poder, <strong>la</strong> referencia alos poderes fácticos, al poder invisible, que no es extraño al análisisde los procesos políticos en el país, pues <strong>la</strong>s conexiones entre el podereconómico, el poder político y el militar han sido visibles en <strong>la</strong>s gestionesde <strong>la</strong> historia reciente de nuestros gobernantes. Así se reve<strong>la</strong>,por ejemplo, desde <strong>la</strong> derecha, <strong>la</strong> lógica del poder real: control directode información, de pob<strong>la</strong>ciones y de recursos. El tema de los conflictos<strong>social</strong>es, su manejo y repercusiones, es abordado por Rosa Pizarro yYeiddy Chávez, quienes apuntan a visualizar el comportamiento y <strong>la</strong>srespuestas del Estado en re<strong>la</strong>ción a los conflictos <strong>social</strong>es, sobre todolos medioambientales, que han tomado gran importancia e involucrantemáticas tales como el manejo de los recursos naturales, el territorio,<strong>la</strong>s comunidades campesinas y los pueblos indígenas.
14Susurros desde BabelA propósito de <strong>la</strong> consulta previa, Jesús Céspedes analiza elproceso de implementación y aplicación del derecho de consultaprevia en el Perú, abordando <strong>la</strong> historia del Convenio 169 de <strong>la</strong>Organización Internacional del Trabajo (OIT); los puntos críticosentre el Convenio y <strong>la</strong> ley de consulta previa y su reg<strong>la</strong>mento; losinstrumentos para viabilizar este proceso; y por último, los avancesy contratiempos en <strong>la</strong> aplicación del primero de los cinco procesosde consulta previa anunciados para este año. Asimismo, AlfredoQuintanil<strong>la</strong> nos brinda un interesante y polémico texto acerca deldebate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s modificaciones de <strong>la</strong> ley n.° 26300,tema controversial que alcanzó uno de sus puntos más álgidos conel proceso de revocatoria a <strong>la</strong>s autoridades de <strong>la</strong> Municipalidad deLima Metropolitana. Cierra <strong>la</strong> sección un ensayo de Erick Pajaresen coautoría con Calos Loret de Mo<strong>la</strong> y Luciano López, que alcanzaun conjunto de aproximaciones para darle contenido al debate sobreun «nuevo extractivismo» en <strong>la</strong>tinoamérica (particu<strong>la</strong>rmente a <strong>la</strong>simplicancias de una «nueva minería») a partir de preguntas como elrol que juega <strong>la</strong> variable ambiental en <strong>la</strong> competitividad de los paísesde <strong>la</strong> región y si <strong>la</strong>s regu<strong>la</strong>ciones ambientales desincentivan o no a<strong>la</strong>s inversiones extractivas.En <strong>la</strong> sección sobre sociedad y democracia, Raúl Mauro nos presentaun interesante texto acerca de <strong>la</strong> controversial y recientementeaprobada Ley del Servicio Civil (que pretende regu<strong>la</strong>r el empleo en elsector público), <strong>la</strong> que ha generado ya manifestaciones de protesta anivel nacional. Acerca del desarrollo y el significado de este términorespecto a los pueblos indígenas, específicamente <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>cionesamazónicas, Alberto Chirif presenta un sugestivo ensayo. A su vez,Sonia Paredes analiza los avances y enfoques de políticas en materia degestión y descentralización del sector educación, los logros alcanzadoshasta hoy en esa materia y <strong>la</strong>s barreras aún por superar.
Parte IPolítica y gobernabilidadEduardo Ballón E.Eduardo Cáceres V.Jesús Céspedes A.Yeiddy Chávez H.Luciano López F.Carlos Loret de Mo<strong>la</strong>Erick Pajares G.Rosa Pizarro C.Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.
La caída de <strong>la</strong> aprobación de <strong>la</strong> gestión presidencial durante elprimer semestre del año en 12 puntos porcentuales y el incrementoequivalente de su desaprobación, muestran el inicio del fin de<strong>la</strong> buena re<strong>la</strong>ción del presidente Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> con <strong>la</strong> opiniónpública. Las encuestas del mes de junio, como se muestra en elcuadro siguiente, permiten ver como por primera vez desde elinicio de su gobierno <strong>la</strong> desaprobación de su gestión es mayorque <strong>la</strong> aprobación. Esa caída, que alcanza a <strong>la</strong> primera dama, cuyaaprobación se encuentra ya en el 50%, es comprensiblemente mayoren el caso del gobierno (que cae de 51% a 32%), de sus figurascon mayor poder (donde <strong>la</strong> aprobación del ministro de Economíase ubica en 28%) y, como no debe sorprender a nadie, del Congresode <strong>la</strong> República (17%).Cuadro N° 1Aprobación de <strong>la</strong> gestión presidencial 2013Gestión presidencial Enero Febrero Marzo Abril Mayo JunioAprueba 53 54 53 51 46 41Desaprueba 38 37 38 40 44 53No sabe/no opina 9 9 9 9 10 6Fuente: Ipsos Perú.
22El país en su <strong>la</strong>berintoSi bien es cierto que entre mayo y junio se produjeron distintossucesos coyunturales que explican parcialmente ese resultado–el tratamiento que le dio el gobierno a <strong>la</strong> presunta compra deREPSOL y el manejo de <strong>la</strong> polémica situación venezo<strong>la</strong>na–, no esmenos cierto que los mismos contribuyeron a afirmar una percepciónciudadana que ya se asentó en <strong>la</strong> opinión pública, como lodemuestra <strong>la</strong> citada encuesta, que registra que <strong>la</strong> principal causa de<strong>la</strong> desaprobación presidencial se explica porque <strong>la</strong> gente consideraque no cumple lo que promete/es mentiroso (62%), superando<strong>la</strong>rgamente a otras razones como <strong>la</strong> inseguridad ciudadana, <strong>la</strong>que también se incrementa. De esta manera, el comportamientoerrático y contradictorio de <strong>la</strong> gestión gubernamental, que no parecedefinir un norte c<strong>la</strong>ro, aparece ya nítidamente como el factorprincipal de su desgaste.Las renuncias al gobierno del Canciller Rafael Roncagliolo ydel Viceministro de Interculturalidad Iván Lanegra evidenciaronuna vez más los problemas y discrepancias internas del Ejecutivo.En el caso del primero, <strong>la</strong>s disputas por <strong>la</strong> conducción de <strong>la</strong> políticaexterior peruana entre los ministerios de Re<strong>la</strong>ciones Exteriores,Comercio Exterior y Turismo y Defensa, terminaron desgastandosu re<strong>la</strong>ción con el Presidente de <strong>la</strong> República. En el segundo caso,<strong>la</strong> base de datos de <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones indígenas, condición necesariapara viabilizar <strong>la</strong> ley de consulta y <strong>la</strong>s marchas y contramarchasdel Ejecutivo para manejar el tema, así como <strong>la</strong> pública desautorizacióndel viceministro por parte del ministro de Energía y Minasen el caso de Cañaris, concluyeron con <strong>la</strong> renuncia del primero,sin que se resuelva el asunto.Por debajo de <strong>la</strong> caída de <strong>la</strong> popu<strong>la</strong>ridad presidencial pareceincubarse una crisis política que combina distintos elementos preocupantes:un gobierno pragmático que no tiene una orientaciónúnica, un presidente que responde a <strong>la</strong>s críticas evidenciando suta<strong>la</strong>nte militar, una pareja presidencial que <strong>la</strong> única presión de <strong>la</strong>derecha que intentó resistir fue <strong>la</strong> exigencia de <strong>la</strong> confirmación
Eduardo Ballón E.23de <strong>la</strong> no candidatura de Nadine Heredia, un gabinete débil y unprimer ministro más débil aún, el inicio ade<strong>la</strong>ntado de <strong>la</strong> carrerapresidencial hacia el 2016, <strong>la</strong>s principales figuras de distintasagrupaciones políticas acusadas de distintos actos de corrupción,el Congreso de <strong>la</strong> República negociando patética y mercantilmentedesignaciones <strong>la</strong>rgamente pendientes (Defensor del Pueblo, miembrosdel Tribunal Constitucional y directorio del Banco Central deReserva), crecientes presiones redistributivas de distintos sectoresy el fantasma permanente de <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong> socioambiental.Por si fuera poco, <strong>la</strong> crisis internacional evidencia, una vez más,<strong>la</strong> vulnerabilidad del modelo en curso.La situación económica y <strong>la</strong>s medidaspara incentivar <strong>la</strong> inversiónEl entorno internacional empezó a afectar <strong>la</strong> marcha de <strong>la</strong> economíanacional. El menor crecimiento de nuestros principalessocios comerciales y <strong>la</strong> caída de los términos de intercambio sehan hecho sentir en el primer semestre del año. La desaceleracióndel crecimiento de China, nuestro principal importador, cuyaproyección para el año (según el Fondo Monetario Internacional)descendió a 7.5% en mayo pasado, tras sus débiles datos deinversión y producción fabril, se suma a <strong>la</strong> profunda recesión de<strong>la</strong> economía europea que previsiblemente tendrá un resultadonegativo al final del año, así como a <strong>la</strong> corrección a <strong>la</strong> baja delProducto Bruto Interno (PBI) norteamericano el primer trimestredel año y <strong>la</strong> contracción de su Purchasing Manager’s Index (PMI) 1manufacturero, en contracción desde mayo del 2013.La caída de los precios internacionales de los minerales eneste escenario, especialmente <strong>la</strong> p<strong>la</strong>ta, el oro y el cobre, así como1Se trata de un grupo de indicadores sobre el sector privado que e<strong>la</strong>bora <strong>la</strong>empresa de investigaciones NTC Economics para The Royal Bank of Scot<strong>la</strong>nd.
24El país en su <strong>la</strong>berintoel deterioro del sol frente al dó<strong>la</strong>r (6.3% entre enero y mayo delpresente año, según el tipo de cambio LATAM), fueron los efectosinmediatos de esta situación que aumentó <strong>la</strong>s tribu<strong>la</strong>ciones delEjecutivo ante una eventual parálisis de <strong>la</strong>s inversiones mineras,tanto como <strong>la</strong>s presiones de diversos sectores empresariales interesadosen un Estado que les facilite aún más <strong>la</strong>s inversiones.Cuadro N° 2Variación del precio de los minerales 2013Precio Cierre21.05.13Var. %vs.31.12.12Var. % vs.21.05.12Cobre US$/Ib. 335 -6,7 -5,3Oro US$/oz.tr 1361 -17,9 -14,6Plomo US$/Ib. 93 -12,8 5,1Zinc US$/Ib. 83 -9,9 -3,6P<strong>la</strong>ta US$/oz.tr 22 -26,0 -21,1Las cifras del primer trimestre ya mostraban algunos efectosde <strong>la</strong> situación. La ostensible disminución de <strong>la</strong> inversión privada,<strong>la</strong> lentitud de <strong>la</strong> inversión pública, <strong>la</strong> caída significativa de<strong>la</strong>s exportaciones en 11 puntos y <strong>la</strong> variación porcentual de <strong>la</strong>producción de oro (-11.2), p<strong>la</strong>ta (-2.0) y cobre (-1.2), eran motivossuficientes para preocuparse.En este escenario, el presidente Huma<strong>la</strong>, preocupado por elbajo rendimiento de <strong>la</strong> economía en el primer trimestre del año,fuertemente presionado por analistas y líderes empresariales,pero también golpeado por <strong>la</strong> insólita campaña mediática por susmarchas y contramarchas en el caso REPSOL, tanto como por <strong>la</strong>sdec<strong>la</strong>raciones del Presidente del Banco Central de Reserva delPerú, quien expresó su preocupación por <strong>la</strong> caída de <strong>la</strong> confianza
Eduardo Ballón E.25empresarial en el gobierno en cerca de siete puntos (aquél quese apresuró en dec<strong>la</strong>rar de «interés nacional» <strong>la</strong>s inversionesprivadas, aceptando el discurso empresarial, cuando los hechosy <strong>la</strong>s cifras demuestran que es <strong>la</strong> continuidad de <strong>la</strong> crisis global yel descenso de los precios de <strong>la</strong>s materias primas lo que explicacentralmente el menor crecimiento de nuestra economía, juntocon el de toda <strong>la</strong> región), anunció el 24 de mayo siete medidaspara reactivar <strong>la</strong> economía.Dichas medidas evidencian <strong>la</strong> ausencia de una estrategiaintegral contracíclica para enfrentar este nuevo impacto de <strong>la</strong>crisis global, explicitando, una vez más, que tampoco se tienenpropuestas para que los tres niveles de gobierno puedan cumplirde manera más eficiente y efectiva sus roles de p<strong>la</strong>nificación, deimplementación de políticas y de inversión pública. Como partede el<strong>la</strong>s, los Decretos Supremos 054 y 060-2013 PCM reducen losp<strong>la</strong>zos para <strong>la</strong> obtención del certificado de inexistencia de restosarqueológicos y flexibilizan los controles en materia ambiental,estableciendo que cuando se trate de <strong>la</strong> ampliación o modificaciónde un proyecto, no será necesario el procedimiento de ampliacióndel instrumento de gestión ambiental.La celeridad que se pretende con esas disposiciones poneen riesgo <strong>la</strong> protección del patrimonio cultural y natural delpaís, donde apenas el 10% del material arqueológico estáinventariado. Adicionalmente, con estas medidas se reduce <strong>la</strong>participación del Ministerio del Ambiente en <strong>la</strong> aprobación delos términos de referencia comunes de los Estudios de ImpactoAmbiental (EIA), se limitan los p<strong>la</strong>zos para que diversasautoridades sectoriales (como el Servicio Nacional de ÁreasNaturales Protegidas –SERNANP–, el Ministerio de Cultura y<strong>la</strong> Autoridad Nacional del Agua –ANA–) hagan observacionesa los mismos (donde frecuentemente se encuentran errores yvacíos) y se restringe <strong>la</strong> participación de los gobiernos regionalesen estos temas.
26El país en su <strong>la</strong>berintoNadie desconoce que el Estado es ineficiente, retrasando<strong>la</strong> inversión privada, pero que también lo es especialmente enproveer de servicios básicos a <strong>la</strong> mayoría de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que seve afectada en muchos de sus derechos fundamentales. En eseescenario, <strong>la</strong>s medidas cortop<strong>la</strong>cistas aprobadas, tras <strong>la</strong> supuestasimplificación administrativa para <strong>la</strong> aprobación del Certificadode Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) y de los EIA,esconden <strong>la</strong> decisión gubernamental de evitar que el patrimonionatural y cultural sean obstáculos para <strong>la</strong> gran inversión privada,olvidando que al sembrar vientos se pueden cosechar tempestadesen materia de <strong>conflictividad</strong>.En cualquier caso, lo que es evidente es que el gobiernomantiene su apuesta ciega por el modelo y que una vez más seencuentra vulnerable a los shocks externos (<strong>la</strong> caída de <strong>la</strong>s exportaciones,de <strong>la</strong> recaudación tributaria y de <strong>la</strong>s expectativas), lo queinevitablemente retrae inversiones, consumo y recursos para elgasto público.Cabe resaltar que estamos lejos del escenario catastrófico quese nos trata de presentar. Recordemos que el país tiene distintasherramientas para enfrentar <strong>la</strong> recesión internacional y adoptarpolíticas contracíclicas: reservas internacionales netas que alcanzabanlos 67 130 millones de dó<strong>la</strong>res a fines de junio (casi el 35% delPBI), una deuda externa próxima al 20% del PBI e indicadores deriesgo país bastante mejores que el promedio regional, superandolos de Brasil, México, Chile y Colombia en mayo de este año.En lo que respecta al futuro de <strong>la</strong>s inversiones mineras yenergéticas, el siguiente cuadro muestra el volumen de estas y<strong>la</strong> situación en <strong>la</strong> que se encuentran, evidenciando que nuestrosprincipales problemas en el mediano p<strong>la</strong>zo, antes que económicosy de modelo, son fundamentalmente de gestión del Estado yobviamente de <strong>la</strong> política, tal como veremos a continuación.
Eduardo Ballón E.27Cuadro N° 3 Proyectos Mineros con EIAAprobado con mayores posibilidades de operar 2013-2016ProyectoUbicaciónSituaciónambientalInicio deoperacionesInversiónProducciónanualConsumo deenergíaCobre(US$ mn/millones)MWToromocho Junín EIA 1 4T 2013 3500 275 000 tmf Cu 200Cuajone Moquegua 3T 2013 300 22 000 tmf CuToquepa<strong>la</strong> Tacna IT 2014 640 100 000 tmf CuConstancia Cusco EIA 1 II Sem 2014 1546 90 000 tmf Cu 90Las Bambas Apurimac EIA 1 II Sem 2015 5200 400 000 tmf Cu 140Mina Justa Ica EIA 1 2015 744.70 110 000 tmf Cu 30Cerro verdeExpansión/ampliaciónArequipa EIA 1 2016 4400 272 000 tmf Cu 340Quel<strong>la</strong>veco Moquegua EIA 1 2016 (a) 3,300 225 000 tmf Cu 1402013-2016 19 630.70 1494 tmf Cu 940OroInvicta Lima EIA 1 2014 93 160 000 Oz Au 10Shahuindo Cajamarca EIA 4 4T 2014 131.8 84 500 Oz Au 2924-3641 KW2014 224.80 244 500 oz 110P<strong>la</strong>taInmacu<strong>la</strong>da Ayacucho EIA 1 2 Sem 2014 370 4.2 Moz Ag 60KVAlpamarca-Rio Pal<strong>la</strong>ngaJunín EIA 1 IT 2014 120 3.5 Moz AgOxidos AG Pasco EIA 1 IT 2014 140 5 Moz Ag2014 630.00 12.7 Moz Ag 3.4HierroMarconaExpansión/AmpliaciónIca EIA 1 3T 2015 1200 10 Mtm Fe 1702015 1200.00 10 Mtm Fe 170
28El país en su <strong>la</strong>berintoProyectoUbicaciónSituaciónambientalInicio deoperacionesInversiónProducciónanualConsumo deenergíaZincColquijircaExpansión /AmpliaciónJunín EIA 1 3T 2013 305.10 220 000 tmf Zn 35Santander Lima EIA 1 marzo 2013 73 64 500 tmf Zn2013 378.10 284 500 tmf 35FosfatoBayóvarExpansión/AmpliaciónPiura EIA 4 2014 520 1,9 Mtm P 352014 520 1,9 Mtm P 35Total: 17proyectos2013-2016 22 583.60 1293.40Nota: Para <strong>la</strong>s inversiones estimadas se ha considerado el monto mas alto y para <strong>la</strong> producción estimada el volumenmayor. 1 En construcción , 4 Aprobado, (a)plena producción 2017Fuente: EMPRESAS, MINEMELABORACIÓN:PTPUn gobierno errático que opta por <strong>la</strong> derechaEl carácter errático y pragmático del gobierno que se evidenciaradesde su insta<strong>la</strong>ción se fue haciendo cada vez más obvio en losúltimos meses. El gabinete Jiménez, que buscó diferenciarse de<strong>la</strong>nterior presidido por Valdés, mostrando un ta<strong>la</strong>nte más democráticoy dialogante, cumple su primer año desgastado en susmeses finales y con pocos logros en su haber. Las dificultades delEstado para invertir los recursos del crecimiento se incrementaronal extremo que el 2012 los vilipendiados gobiernos regionales ejecutaronun porcentaje mayor de su presupuesto que el gobiernonacional. A junio de este año <strong>la</strong> situación sigue igual: el gobiernocentral ejecutó apenas el 30.2% de sus recursos para proyectos,mientras que los gobiernos locales el 30.0% y los gobiernos regionalesel 36.2% (ver cuadro N° 4).
Eduardo Ballón E.29Cuadro N° 4Avance en <strong>la</strong> ejecución del gasto de inversión 2012Nivel degobiernoPresupuestoInstitucionalModificado (PIM)2012Avance(%)PIM 2011Avance(%)Variación(%)2011 - 2012Nacional 12 426 057 330 77.6 13 000 386 354 77.4 -4.1Regional 8766 169 950 78.9 7560 665 974 61.7 48.3Local 19 036 285 152 67.2 14 631 294 178 58.1 50.5TOTAL 40 228 512 432 73.0 35 192 346 506 66.0 26.4Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Sistema integrado de Administración Financiera(SIAF). E<strong>la</strong>boración: Epifanio Baca (Grupo Propuesta Ciudadana).Como es obvio, <strong>la</strong>s medidas adoptadas pueden mejorar <strong>la</strong>ejecución de <strong>la</strong> inversión pública a un costo alto, tal como hemosseña<strong>la</strong>do, pero no enfrentan el problema de fondo de un Estadosin real coordinación intersectorial e intergubernamental, diseñadopara no gastar, con funcionarios y procedimientos «especializados»en esa orientación y significativamente capturado (si no directamentepor los sectores empresariales, sí fuertemente por sudiscurso y <strong>la</strong> fe ciega en el mercado).En ese marco, el gobierno persiste en buscar mayores incentivosa <strong>la</strong> inversión privada para enfrentar <strong>la</strong> situación, aunquecuando trata de ordenar algunos sectores –como por ejemplocon el Decreto Supremo 005 del Ministerio de Producción– o sepreocupa por temas ligados al bien común, como le corresponde–como con <strong>la</strong> denominada ley de <strong>la</strong> comida chatarra–, es objetode linchamiento mediático. En ese sentido, <strong>la</strong>s pocas iniciativasimportantes, como <strong>la</strong> ley del trabajador público y <strong>la</strong> nueva leyuniversitaria, terminan entrampadas por su incapacidad paradialogar y consensuar sus propuestas con los actores y los distintosintereses corporativos que tienen presencia en el Congreso.
30El país en su <strong>la</strong>berintoOtras iniciativas, como <strong>la</strong> discriminadora ley del servicio militarobligatorio, además de poca inteligencia, muestran el débil respetopor los derechos y los rasgos autoritarios del gobierno, que sonsu contraparte.El entusiasmo por <strong>la</strong> Alianza del Pacífico en desmedro deotros espacios de integración y <strong>la</strong> votación peruana en <strong>la</strong> OrganizaciónMundial del Comercio, así como el acuerdo mostrado conel discurso norteamericano más tradicional en política contra <strong>la</strong>sdrogas, han hecho de este gobierno uno de los más confiables quetiene Estados Unidos en <strong>la</strong> región. Para que no queden dudas desu opción, el presidente Huma<strong>la</strong>, en dec<strong>la</strong>raciones recientes aldiario El País, acusó a <strong>la</strong> izquierda que lo acompañó de habersedesembarcado, reescribiendo <strong>la</strong> historia, tal como lo hiciera él antesal convertir a buena parte de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción indígena del país en uninvento ve<strong>la</strong>squista, en su afán por neutralizar <strong>la</strong> ley de consultaprevia que antes aprobó.No obstante su opción c<strong>la</strong>ra y su comportamiento que no dejalugar a muchas dudas, el gobierno no tiene <strong>la</strong> confianza empresarialque insiste en presionarlo desde los medios de comunicación.El rechazo a <strong>la</strong> solicitud de indulto de Alberto Fujimori, hay quereconocer, abona en esa dirección. Los sectores más primarios yradicales buscan <strong>la</strong> desaparición de cualquier atisbo izquierdistae incluso liberal en <strong>la</strong>s políticas públicas, mientras que los másmodernos y moderados tratan de obtener mayores y mejorescondiciones para su inversión en ese escenario.Las siete medidas adoptadas, así como otras que probablementese seguirán anunciando en <strong>la</strong>s próximas semanas, se inscribenen el esfuerzo gubernamental por recuperar <strong>la</strong> confianzaempresarial y asegurar <strong>la</strong> gran inversión privada, entendida estaúltima como el motor del ciclo de crecimiento económico. Comoya dijimos, <strong>la</strong> única presión que no aceptaba pa<strong>la</strong>cio era aquel<strong>la</strong>que insistía por <strong>la</strong> confirmación de <strong>la</strong> no candidatura de NadineHeredia el 2016. El presidente finalmente sacrificó su principal
32El país en su <strong>la</strong>berintooficina y más recientemente <strong>la</strong>s denuncias sobre <strong>la</strong> financiaciónde su campaña el 2011, los tienen contra <strong>la</strong>s cuerdas. A diferenciadel APRA, que aún mantiene algunos reflejos de lo que fue ydefiende a su líder y única carta verosímil, Perú Posible empiezaa desbandarse y eventualmente tendrá que desmarcarse delexpresidente por un instinto básico de supervivencia y decoromínimo. En ese sentido, más que García, Toledo parece cercanoa <strong>la</strong> muerte política.El fujimorismo, por su parte, duramente golpeado tras elrechazo del indulto a Alberto Fujimori, el eje de su estrategia ysu programa, tampoco escapa a <strong>la</strong>s acusaciones de corrupción.Keiko Fujimori no puede explicar convincentemente los ingresosque le permiten vivir como lo hace. Por si fuera poco, <strong>la</strong> distanciaentre el<strong>la</strong> y su hermano evidencia <strong>la</strong> competencia entre ambospor <strong>la</strong> conducción de un movimiento que tiene como principalcapital su voto duro (próximo al 20%). Alianza por el Progreso yel alcalde de Trujillo, César Acuña, los exitosos «emergentes» de<strong>la</strong>s elecciones 2010 - 2011, tampoco escapan a este trance, aunquelos audios trujil<strong>la</strong>nos no tienen <strong>la</strong> misma intensidad y visibilidadque los otros casos.El nacionalismo, a su vez, aparece crecientemente acusadode corrupción. Si los cargos contra Alexis Huma<strong>la</strong> fueron fuegosartificiales, <strong>la</strong>s denuncias por el uso de donaciones, <strong>la</strong> instrumentaciónde los recursos públicos y el seguimiento a distintas figuraspolíticas tienen más carne, por lo que de sostenerse y ampliarseen el tiempo terminarán por afectarlos más de lo que ya están porsu falta de organización y discurso.En este escenario, el Congreso de <strong>la</strong> República es el principalespacio en el que se desenvuelve y evidencia <strong>la</strong> incapacidad denuestra actual c<strong>la</strong>se política. Con una producción legis<strong>la</strong>tiva de<strong>la</strong>s más pobres que se recuerden y sin una agenda que atiendalos principales problemas nacionales, el Congreso ha devenidoen un espacio casi mercantil de riñas y negociaciones menores.
Eduardo Ballón E.33Las interpe<strong>la</strong>ciones y los pedidos de interpe<strong>la</strong>ción fueron <strong>la</strong>sprincipales armas de <strong>la</strong> oposición, especialmente del fujimorismo,mientras que los pequeños intereses y venganzas particu<strong>la</strong>res,como lo graficó <strong>la</strong> suspensión de Javier Diez Canseco, elcomportamiento más frecuente.La incapacidad congresal, pero especialmente el vergonzosoestilo de negociación, se ha evidenciado con <strong>la</strong>s dificultades arrastradasdesde el Congreso anterior para elegir a los integrantes delTribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y a parte de losintegrantes del Directorio del Banco Central de Reserva. El debilitamientode esas instituciones es ya un costo alto inevitable. Elpragmatismo absoluto de buena parte de <strong>la</strong>s y los par<strong>la</strong>mentariosse evidenció una vez más con <strong>la</strong> posición de los legis<strong>la</strong>dores apristasy fujimoristas defendiendo los derechos de los trabajadorespúblicos que ellos conculcaron y arrasaron en su tiempo, comoparte de <strong>la</strong> privatización del Estado que alentaron.En este panorama que tiene como horizonte el 2016, <strong>la</strong> únicanovedad es <strong>la</strong> agrupación de <strong>la</strong>s izquierdas en el Frente Amplio.En un proceso difícil que aún tiene que resolver cuestiones elementales–quiénes son sus sujetos, cuál es su audiencia, cómodefinen su proyecto político en un país que ha vivido cambios muyimportantes, cómo se reconectan con <strong>la</strong> sociedad–, su viabilidad,indispensable para el sistema democrático, dependerá de cómomanejan <strong>la</strong> tensión entre construir <strong>social</strong>mente un proyecto políticomoderno y responder a un calendario electoral que es de cortop<strong>la</strong>zo, en el que no tienen precisamente una experiencia virtuosa.Como no podía ser de otra manera, en un escenario así deconvulso y «desordenado», el ruido reemp<strong>la</strong>za a <strong>la</strong> política. Losdistintos escándalos, todos y cada uno de ellos aprovechadosmediáticamente (corrupción, grabaciones telefónicas, inseguridadciudadana, etc.), esconden <strong>la</strong> incapacidad de los distintos actorespolíticos, pero también <strong>la</strong> de los actores <strong>social</strong>es, para articu<strong>la</strong>runa agenda con <strong>la</strong>s decisiones políticas importantes que el país
34El país en su <strong>la</strong>berintorequiere: <strong>la</strong> reforma del Estado, <strong>la</strong> reforma política, <strong>la</strong> definicióny <strong>la</strong>s reg<strong>la</strong>s de juego para <strong>la</strong> nueva minería, el futuro de <strong>la</strong> descentralización,etc.<strong>Sobre</strong> <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong> <strong>social</strong>Mientras <strong>la</strong> escena oficial nos muestra esa cara, los «Reportes deConflictos Sociales» de <strong>la</strong> Defensoría del Pueblo ratifican <strong>la</strong>s tendenciasque se observaban desde buen tiempo atrás: (i) un númeromensual elevado de conflictos <strong>social</strong>es; (ii) una alta fragmentación<strong>social</strong> en <strong>la</strong> mayoría de ellos; (iii) <strong>la</strong> multiplicación de los actoresinvolucrados; (iv) el protagonismo del Estado central que aparececasi siempre como el actor demandado o <strong>la</strong> instancia que tiene<strong>la</strong>s competencias involucradas; (v) una limitada capacidad paraprevenir los conflictos y para transformar aquellos ya desatados;y (vi) un peso preponderante de los conflictos socioambientales,fuertemente ligados a <strong>la</strong> expansión de <strong>la</strong>s actividades mineras ypetroleras.El reporte de mayo de <strong>la</strong> Defensoría del Pueblo muestra 225conflictos, de los cuales 172 están activos y 53 <strong>la</strong>tentes. De losactivos, el 52% están en diálogo y en 50% del total se produjoalgún acto de violencia. En este marco, 66.2% de los conflictosson de carácter socioambiental. Durante ese mes se produjeron116 acciones de protesta en el país, <strong>la</strong> mayoría de el<strong>la</strong>s ligadas alsector público, enfrentado con <strong>la</strong> propuesta de ley del trabajadorpúblico hecha por el Ejecutivo.Aunque en los últimos meses no se observan grandes conflictossocioambientales fuera del de Conga, que permanece sin soluciónen medio de los esfuerzos de <strong>la</strong> empresa por avanzar y de <strong>la</strong> resistenciade una parte importante de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción cajamarquina,es c<strong>la</strong>ro que <strong>la</strong>s regiones mineras (Ancash, Apurímac, Cajamarcay Lima, entre otras) concentran el mayor número de conflictospero también parte importante de <strong>la</strong>s inversiones previstas para
Eduardo Ballón E.35los años futuros (ver cuadro N° 3). En este contexto, parece c<strong>la</strong>roque <strong>la</strong>s tendencias seña<strong>la</strong>das seguirán, pues a pesar de <strong>la</strong> crisis<strong>la</strong>s inversiones previstas son significativas y el Estado carece aúnde instrumentos para prevenir y transformar <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong>.Gráfico nº 1Evolución de los conflictos <strong>social</strong>es250 –245 –240 –235 –230 –225 –220 –215 –210 –205 –12 12 12 12 12 12 12 12 13 13 13 13 13May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr MayFuente: Adjuntía para <strong>la</strong> Prevención de Conflictos Sociales. Reporte de Conflictos Sociales n.° 111.Lima: Defensoría del Pueblo, 2013.En esta materia, aunque con un cariz y contenidos propios,conviene recordar otros factores presentes en el contexto. El pesocreciente del narcotráfico, del que se dice poco en público, esuno de ellos. El crecimiento de <strong>la</strong> minería informal con conflictosabiertos en por lo menos cinco regiones del país es otro factorque está lejos de solucionarse, a pesar de <strong>la</strong> creación de <strong>la</strong> curiosafigura de un alto comisionado para <strong>la</strong> interdicción de <strong>la</strong> mineríailegal. A ello hay que añadir el aumento acelerado de distintasformas de delincuencia (extorsión, sicariato, secuestros, etc.) queincrementan <strong>la</strong> inseguridad ciudadana, además de evidenciar <strong>la</strong>corrupción de <strong>la</strong> Policía Nacional y del Poder Judicial.Con estos elementos y en un contexto inmediato en el quedisminuirán algunos recursos, habrá que preguntarse también porel malestar creciente que genera <strong>la</strong> pobre calidad de los servicios
36El país en su <strong>la</strong>berintopúblicos (incluidos aquellos en manos privadas como <strong>la</strong> telefonía),en un país en el que el crecimiento de <strong>la</strong> última década ha aumentado<strong>la</strong>s expectativas, pero también <strong>la</strong> base de demandantes. Enesa perspectiva, <strong>la</strong> fantasía de una amplia c<strong>la</strong>se media, alentadaequivocadamente por un polémico estudio de un organismo multi<strong>la</strong>teral,puede convertirse en un nuevo factor de <strong>conflictividad</strong>dentro de un modelo que muestra límites evidentes que no quierenver sus principales propugnadores.El país en su <strong>la</strong>berintoLa situación de <strong>la</strong> denominada sociedad civil es parte de <strong>la</strong> mismaprecariedad. Organizaciones <strong>social</strong>es débiles, definitivamentedistanciadas de <strong>la</strong> escena oficial y de <strong>la</strong> política institucional, sedebaten entre buscar formas y mecanismos institucionales parainfluir/resistir <strong>la</strong>s desarticu<strong>la</strong>das políticas públicas y <strong>la</strong> demanday <strong>la</strong> protesta en <strong>la</strong> calle. Aunque sin capacidad de articu<strong>la</strong>r aúnuna p<strong>la</strong>taforma de demandas, menos todavía de propuestas, casiinstintivamente tratan de empezar a sumar sus movilizaciones,tal como se viene observando recientemente. La convocatoria a <strong>la</strong>movilización del 4 de julio parece ser un primer y desordenadoesfuerzo en esa perspectiva.De <strong>la</strong> misma manera que los otros actores, <strong>la</strong> sociedad civilse encuentra atrapada en un <strong>la</strong>berinto. De esta forma, los riesgosinmediatos para <strong>la</strong> estabilidad del país, antes que económicos,como se nos quiere hacer creer, son políticos y <strong>social</strong>es. Nuestroprincipal problema no es <strong>la</strong> crisis internacional, sino el Estadoque tiene que hacerle frente, así como nuestra carencia de élitespolíticas y empresariales capaces de darle una dirección y conectarsecon <strong>la</strong> sociedad.Así <strong>la</strong>s cosas, lo más probable es que en los próximos mesesnos encontremos frente a un Estado re<strong>la</strong>tivamente precario, conun debilitamiento mayor de <strong>la</strong> gestión pública y, por consiguiente,
Eduardo Ballón E.37una mayor discrecionalidad del Ministerio de Economía y Finanzaspara garantizar <strong>la</strong> velocidad de <strong>la</strong> inversión, lo que supondráuna creciente recentralización de recursos y competencias de <strong>la</strong>gestión pública para acelerar grandes obras de infraestructura,pero también para manejar <strong>la</strong>s políticas y los programas <strong>social</strong>esen este escenario. El eventual incremento de <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong><strong>social</strong> por <strong>la</strong>s nuevas inversiones, pero también por demandasredistributivas, seguramente obtendrá como respuesta un mayorendurecimiento gubernamental.En este contexto, <strong>la</strong> recuperación y <strong>la</strong> redefinición de <strong>la</strong> políticaserán un reto permanente para los actores políticos, pero tambiénpara toda <strong>la</strong> sociedad.
El poder: realidad e ilusionesEduardo Cáceres V.
Para explicar el funcionamiento del universo los físicos han e<strong>la</strong>boradodiversas teorías que confluyen en torno a lo que l<strong>la</strong>manel «modelo estándar». Este define <strong>la</strong>s partícu<strong>la</strong>s elementales y susinteracciones. El modelo permite entender características muycomplejas del universo y a <strong>la</strong> vez hacer predicciones en re<strong>la</strong>cióna lo que se encontrará más ade<strong>la</strong>nte o más allá de lo que hoy seobserva. El modelo, sin embargo, tiene un pequeño problema:asume <strong>la</strong> existencia de una cantidad no observable de materia, asícomo de una cantidad no verificada de energía. Ambas, materiaoscura y energía oscura, darían cuenta del 23% y el 73%, respectivamente,de <strong>la</strong> masa del universo. Sin el<strong>la</strong>s lo que sucede en <strong>la</strong>pequeña porción restante del universo sería incomprensible.En re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong>s sociedades, a <strong>la</strong>s teorías no les va mejor. Nosolo no hay «modelo estándar», sino que, dado el enorme númerode variables interconectadas difícilmente distinguibles paraefectos del análisis, es imposible ir más allá de e<strong>la</strong>borar hipótesisy dejar <strong>la</strong>s interpretaciones para el día siguiente. En todo caso, <strong>la</strong>explicación post facto permite tener hipótesis más comprensivasque alimenten <strong>la</strong>s decisiones humanas de hoy y de mañana. Hay,sin embargo, un rasgo común entre <strong>la</strong>s buenas teorías <strong>social</strong>esy <strong>la</strong> astrofísica: no es posible avanzar muy lejos sin postu<strong>la</strong>r <strong>la</strong>existencia de actores y tendencias no visibles pero decisivos para<strong>la</strong> comprensión cabal de lo que sucede.
42El poder: realidad e ilusionesLa referencia al poder oculto, a los poderes fácticos, al poderinvisible, no es extraña al análisis de los procesos políticos en elPerú contemporáneo. Las conexiones entre el poder económicoy el poder político eran bastante visibles en <strong>la</strong>s décadas de <strong>la</strong>república oligárquica, así como lo fueron <strong>la</strong>s conexiones entre elpoder militar y el poder político en los doce años en que gobernaronVe<strong>la</strong>sco Alvarado y Morales Bermúdez. El asunto comenzó acomplicarse a partir de los años 1980, con <strong>la</strong> reinstauración de <strong>la</strong>democracia liberal que pone <strong>la</strong> fuente de legitimidad del Estadoen los procedimientos democráticos a los que se somete. Una yotra vez tales procedimientos han puesto de manifiesto una voluntadde cambio que implicaba desarrol<strong>la</strong>r reformas económicasy políticas muy profundas. Para bloquear<strong>la</strong>s, <strong>la</strong> coalición dominanteha construido un conjunto de mecanismos que configuranuna institucionalidad parale<strong>la</strong> a <strong>la</strong> formal. Institucionalidad quedescansa sobre versiones propias de <strong>la</strong> libertad, <strong>la</strong> ciudadanía y<strong>la</strong> democracia.IEl análisis de lo sucedido en los últimos meses en el país puedeayudar a entender mejor lo seña<strong>la</strong>do en los párrafos anteriores.El remp<strong>la</strong>zo, en julio del 2012, de Óscar Valdés por Juan JiménezMayor como Presidente del Consejo de Ministros (acompañadode cambios en Interior y Defensa, entre otros) abrió unperíodo marcado por el continuismo económico y <strong>la</strong> disminuciónde <strong>la</strong>s tensiones <strong>social</strong>es. A pesar de los pronósticos en contra,este gabinete llega a su primer año con bastante más aire que suspredecesores. Operaron a su favor tanto una actitud más preventivaque reactiva frente a los conflictos, como mejoras en <strong>la</strong>eficacia de políticas <strong>social</strong>es y redistributivas, en particu<strong>la</strong>r por <strong>la</strong>vía de mayores transferencias a gobiernos locales y regionales. Laidea de un gabinete «técnico» de perfil concertador, sin mayores
Eduardo Cáceres V.43aspiraciones de protagonismo político, resultó ser más funciona<strong>la</strong>l estilo parco del gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>. En <strong>la</strong>s últimassemanas, sin embargo, denuncias re<strong>la</strong>cionadas con <strong>la</strong> pervivenciade prácticas propias del «poder oscuro» han afectado seriamente<strong>la</strong> estabilidad del equipo que lidera Jiménez Mayor.Más allá de los debates en torno al indulto a Fujimori y <strong>la</strong>srepercusiones de <strong>la</strong>s investigaciones de <strong>la</strong> megacomisión delCongreso de <strong>la</strong> República al segundo gobierno de A<strong>la</strong>n García,<strong>la</strong> escena política estuvo dominada por el proceso revocatorio enLima. La ajustada y trunca victoria de Susana Vil<strong>la</strong>rán alentó <strong>la</strong>ilusión de un nuevo alineamiento político: por un <strong>la</strong>do <strong>la</strong> l<strong>la</strong>mada«derecha bruta y achorada», articu<strong>la</strong>ndo grupos de interés decomportamientos mafiosos y sectores popu<strong>la</strong>res ganados a travésde mecanismos cliente<strong>la</strong>res, mientras que por otro, una inéditacoalición entre fuerzas de izquierda, centro y derecha liberal. Sereeditaba así, de alguna manera, <strong>la</strong> coalición que trajo abajo aFujimori en el 2000 y dio el triunfo a Huma<strong>la</strong> en el 2011.No duró mucho <strong>la</strong> ilusión. En el ámbito municipal no se pudoir más allá de un gaseoso «pacto por <strong>la</strong> gobernabilidad». En otrosterrenos, <strong>la</strong> tormenta política de abril y mayo restableció los alineamientosfundamentales. Cabe preguntarse si todo esto fuemera coincidencia. No para recaer en visiones conspirativas de <strong>la</strong>historia, sino para tener más c<strong>la</strong>ro el papel de rasgos y tendenciasestructurales del poder real en el Perú de hoy.IIEl despliegue mediático, económico y político que vimos en abrily mayo no es novedad. Lo vimos, tanto en el 2006 como en el 2011,confrontando a Huma<strong>la</strong> candidato. En esta ocasión lo provocaronriesgos menores.¿Qué hizo sonar <strong>la</strong>s a<strong>la</strong>rmas en el campo de <strong>la</strong> derecha económicay política? Si bien el detonante fue el anunció de intención
44El poder: realidad e ilusionesde compra de los activos de Repsol, diversos malestares fueronacumulándose a lo <strong>la</strong>rgo de los meses previos. La tímida reformadel sistema privado de pensiones, a mediados del 2012, inquietó alos propietarios del negocio de <strong>la</strong>s Administradoras de Fondos dePensiones (AFP). Durante el verano se sumaron los empresariospesqueros afectados por <strong>la</strong>s sucesivas vedas de anchoveta decretadaspor el Ministerio de <strong>la</strong> Producción. Por su parte, <strong>la</strong> Cámarade Comercio de Lima puso en el b<strong>la</strong>nco al decreto legis<strong>la</strong>tivo 1147que tras<strong>la</strong>dó a <strong>la</strong> Marina de Guerra <strong>la</strong> regu<strong>la</strong>ción de los puertos(en desmedro de <strong>la</strong> Autoridad Portuaria Nacional), una señal aúnmás peligrosa de «intervencionismo estatal». Y como cereza de <strong>la</strong>torta llegó <strong>la</strong> ley que regu<strong>la</strong> <strong>la</strong> publicidad de <strong>la</strong> comida chatarra.Analizadas en frío, ninguna de estas medidas –como tampoco e<strong>la</strong>nuncio vincu<strong>la</strong>do a Repsol– ponía en cuestión <strong>la</strong> continuidad del«modelo económico». Más aún, medidas como <strong>la</strong> racionalizaciónde <strong>la</strong> pesca apuntan a garantizar <strong>la</strong> sostenibilidad del sector y porlo tanto <strong>la</strong> del negocio. El tema del control de los puertos se ubicamás bien en una perspectiva de fortalecimiento de <strong>la</strong> presenciamilitar, asunto que será analizado más ade<strong>la</strong>nte.Recordemos que a inicios de enero Humberto Campodónicorenunció a <strong>la</strong> presidencia ejecutiva de Petróleos del Perú (PETRO-PERÚ). Más allá de los logros de su gestión, <strong>la</strong> renuncia tuvo quever con <strong>la</strong> ausencia de un respaldo c<strong>la</strong>ro del ministro de Economía aun p<strong>la</strong>n coherente de reposicionamiento de <strong>la</strong> empresa estatal, cuyoprimer paso debía ser <strong>la</strong> modernización de <strong>la</strong> refinería de Ta<strong>la</strong>ra.En marzo de este año pasó por Lima el presidente de Repsol, buscandoliquidar activos poco rentables, y se reunió con el presidenteHuma<strong>la</strong>, quien había expresado interés en adquirir <strong>la</strong> refinería deLa Pampil<strong>la</strong> y <strong>la</strong> cadena de grifos de <strong>la</strong> empresa españo<strong>la</strong>. Al díasiguiente se desató <strong>la</strong> tormenta. Dirigentes de los gremios empresarialesdieron <strong>la</strong> voz de orden, analistas económicos y políticos sedesplegaron al unísono, mientras que políticos de derecha y centroterminaron en su mayoría incorporados en el coro. El argumento
Eduardo Cáceres V.45era simple y por tanto efectivo: comprar La Pampil<strong>la</strong> y los grifos eravolver al estatismo ve<strong>la</strong>squista, era revivir el cadáver de Chávez amiles de kilómetros de distancia de su tumba y poner al Perú en elcamino de Venezue<strong>la</strong>, país sobre cuyas penurias los peruanos estamosinformados cotidianamente con lujo de detalles. De <strong>la</strong> mano con<strong>la</strong> campaña mediática, <strong>la</strong>s encuestas comenzaron a registrar caídasen <strong>la</strong> confianza empresarial y de los consumidores y, por supuesto,en <strong>la</strong> popu<strong>la</strong>ridad presidencial. La mediocre bancada nacionalistano atinó a responder de manera coherente. Solo algunos vocerosde izquierda, en condiciones extremadamente desventajosas, articu<strong>la</strong>ronrespuestas que apuntaban a ir más allá del tema Repsol.El asunto no resistió diez días. El 30 de abril Nadine Herediadijo que el tema no iba, decisión que ratificó el directorio de PE-TROPERÚ al día siguiente, aludiendo a una «evaluación técnica»que obviamente nunca se hizo. A primera vista el desen<strong>la</strong>ce noera menos improvisado que el origen del tema, salvo que se acepte<strong>la</strong> hipótesis de que se trataba de una operación de rescate deuna empresa privada que quería deshacerse de un negocio pocorentable, en cuyo caso merecería una investigación acuciosa e<strong>la</strong>veriguar quién o quiénes estaban detrás del negocio.IIIEs útil tomar nota de <strong>la</strong> dinámica de <strong>la</strong> campaña de <strong>la</strong> derechaeconómica y política, de sus contenidos, de su alcance, de su«oportunidad». Se trata sin duda de un dispositivo estratégico quese afina en cada una de <strong>la</strong>s ocasiones en <strong>la</strong>s que se despliega. Sunúcleo duro es <strong>la</strong> identificación de libertad con elección de bienesen el mercado. Lo que supone que el bienestar se identifica con e<strong>la</strong>cceso a bienes, por un <strong>la</strong>do, y que el mercado es una institución«espontánea», competitiva y transparente. En esta visión todaintervención desde <strong>la</strong> esfera pública es, más allá de sus buenasintenciones, nociva. Peor aún si viene del Estado.
46El poder: realidad e ilusionesDesde <strong>la</strong> campaña de Vargas Llosa y Libertad frente a <strong>la</strong> estatizaciónde <strong>la</strong> banca en 1987 a <strong>la</strong> fecha, los mensajes se han afinado,en particu<strong>la</strong>r incorporando los resultados de <strong>la</strong>s políticas liberalesen términos de crecimiento económico, estabilidad, incrementodel consumo individual, etc. En su repertorio no hay respuestafrente a <strong>la</strong>s preguntas por los impactos negativos de estas mismaspolíticas, salvo el atribuirlos a <strong>la</strong>s carencias de los individuos noaptos para competir en el nuevo contexto.Más interesante aún es notar el cambio en los voceros de <strong>la</strong>scampañas: de los ideólogos (como Vargas Llosa y sus compañerosdel 87), sin apenas pasar por los políticos, el liderazgo ha pasado alos personeros directos del capital. Más aún, basta hojear los titu<strong>la</strong>resde los diarios para darse cuenta que en estos últimos años es elcapital mismo el que hab<strong>la</strong> y actúa. Los capitales «llegan y se van,se ponen nerviosos, se retraen, se alegran y se ponen eufóricos, sedeprimen». Marx no imaginó que aquel<strong>la</strong> figura retórica –acusadade «hegeliana»– de definir al capitalista como <strong>la</strong> «personificacióndel capital» pudiese llegar al punto en que <strong>la</strong> categoría devoraríaal personaje. Siguiendo con <strong>la</strong> ortodoxia marxista, <strong>la</strong> campaña sedespliega articu<strong>la</strong>ndo todos los instrumentos de dominación ideológicadisponibles: medios, instituciones educativas e iglesias. Siel tema Repsol hubiese durado algunos días más probablementehubiese sido tema de alguna homilía del cardenal Juan Luis Cipriani,como lo ha sido el asunto de <strong>la</strong>s restricciones a <strong>la</strong> publicidadde <strong>la</strong> comida chatarra.A <strong>la</strong>s características anteriores se suma el agudo sentido deoportunidad que ha desarrol<strong>la</strong>do <strong>la</strong> derecha peruana. Si bien escierto que <strong>la</strong> suma de los asuntos mencionados (Repsol, puertos,veda de <strong>la</strong> anchoveta, reforma de AFP) no constituía ningunaamenaza seria a <strong>la</strong> continuidad del modelo, sí ameritaban unarespuesta preventiva, a <strong>la</strong> vez que configuraban una oportunidadpara ganar terreno en dos asuntos c<strong>la</strong>ve: <strong>la</strong> ubicación del Perúen <strong>la</strong> disputa hegemónica regional y <strong>la</strong>s medidas con <strong>la</strong>s que se
Eduardo Cáceres V.47responderá a <strong>la</strong> muy probable agudización de <strong>la</strong> crisis económicamundial.En los mismos días que <strong>la</strong> derecha peruana alertaba acercadel rebrote chavista en el Perú, <strong>la</strong> derecha venezo<strong>la</strong>na obteníaresultados sorprendentes en <strong>la</strong>s elecciones que por ajustadomargen ganó Nicolás Maduro. Henrique Capriles y <strong>la</strong> mayoríade sus seguidores consideraron que el momento era oportunopara abrir una crisis institucional de dimensiones levantando <strong>la</strong>acusación de fraude. Al unísono, <strong>la</strong>s derechas del continente ysus maquinarias de «agitación y propaganda» se sumaron a <strong>la</strong> demandade desconocimiento de los resultados. Con ello apuntabana poner en crisis al proyecto bolivariano en sus diversas dimensiones,bloqueando así los procesos de integración alternativaen torno a <strong>la</strong> Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y <strong>la</strong>Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).El gobierno peruano hizo lo que le correspondía al convocar areunión a <strong>la</strong> UNASUR en Lima. Esto, sin embargo, añadió otroelemento a <strong>la</strong> campaña de <strong>la</strong> derecha. De poco valió que díasdespués Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> participase en <strong>la</strong> Cumbre de <strong>la</strong> Alianzadel Pacífico, pues <strong>la</strong> derecha no se detuvo hasta prácticamenteexigir que el presidente peruano reciba al derrotado candidatovenezo<strong>la</strong>no. Con estas acciones apuntan, sin duda, a generarhechos políticos que pongan en crisis <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción del Perú nosolo con Venezue<strong>la</strong>, sino con el conjunto de los protagonistasde UNASUR, incluyendo a Brasil.Tal como ha seña<strong>la</strong>do recientemente Germán A<strong>la</strong>rco en <strong>la</strong>revista Ideele, el supuesto viraje «estatista» del gobierno de Huma<strong>la</strong>le cayó como anillo al dedo a <strong>la</strong> derecha económica paraconstruir una interpretación tramposa en torno a los efectos de <strong>la</strong>crisis internacional sobre <strong>la</strong> economía peruana. La disminuciónde diversos indicadores así como cambios en <strong>la</strong>s percepcionesde diversos agentes económicos, lejos de ser atribuidos a suscausas reales (<strong>la</strong> caída en <strong>la</strong> demanda internacional, en los precios
48El poder: realidad e ilusionesde <strong>la</strong>s materias primas, <strong>la</strong> salida de los capitales de corto p<strong>la</strong>zo,etc.) fueron atribuidos a <strong>la</strong> «disparatada idea» de querer compraruna refinería y algunos grifos. Más aún, <strong>la</strong> campaña culminó con<strong>la</strong> demanda de una suerte de reparación: un paquete de medidasorientadas a «recuperar <strong>la</strong> confianza» de <strong>la</strong> inversión privada.Campaña redonda <strong>la</strong> de <strong>la</strong> derecha, tal como puede verse a<strong>la</strong>nalizar <strong>la</strong>s concesiones que han obtenido a través del mencionadopaquete: aceleración de licitaciones públicas destinadas a concesionariosprivados, acortamiento de p<strong>la</strong>zos para los estudios deimpacto ambiental, debilitamiento de <strong>la</strong>s atribuciones del Ministeriode Cultura para <strong>la</strong> protección del patrimonio arqueológico,etc. Incluso ha sido puesta en cuestión <strong>la</strong> Ley de Consulta Previa,particu<strong>la</strong>rmente en re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong>s comunidades andinas.IVPero hay más dimensiones a tener en cuenta al evaluar <strong>la</strong>scampañas de <strong>la</strong> derecha. Interesa en particu<strong>la</strong>r una: <strong>la</strong> ideade legitimidad que buscan afincar en el sentido común de <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción. Es decir, el lugar en el que buscan poner el límite entrelo que es legítimo y lo que no lo es en <strong>la</strong> sociedad y en <strong>la</strong> política.Frente a <strong>la</strong> idea, propia del liberalismo democrático, de que <strong>la</strong>legitimidad <strong>la</strong> establecen los derechos humanos como principiosy los procedimientos competitivos, <strong>la</strong> derecha peruana (al igualque buena parte de sus pares en el continente) asumen <strong>la</strong> idea deque <strong>la</strong> legitimidad deriva del respeto irrestricto del mercado comoinstitución garante de <strong>la</strong> libertad humana. Todo lo que apuntea restringir, modificar o suprimir el mercado atenta contra esteprincipio básico y es por tanto ilegítimo. Poco interesa si se tratade una decisión tomada democráticamente y, como es sabido, encondiciones de ilegitimidad del poder, «<strong>la</strong> rebelión se justifica».Es el mismo argumento que utilizó <strong>la</strong> derecha chilena para ava<strong>la</strong>rel golpe de Pinochet, al igual que lo hicieron también Friedman y
50El poder: realidad e ilusionescon igual comp<strong>la</strong>cencia en el campo de <strong>la</strong> derecha. La mayoría,sin embargo, está dispuesta a convivir con el<strong>la</strong>.VLas razones para <strong>la</strong> convivencia entre el liberalismo extremo y e<strong>la</strong>utoritarismo van más allá del cálculo inmediato y <strong>la</strong> ideología.Reposan en una visión compartida de <strong>la</strong> sociedad peruana. Hacedécadas se intentó explicar <strong>la</strong>s paradojas del país a través del dualismoestructural: convivían en el Perú una incipiente economíamoderna, capitalista, con otra tradicional, atrasada; una sociedadde (pocos) individuos ciudadanos, con otra de adscripcionestradicionales y escasa individuación. De lo que se trataba, parasalir del subdesarrollo, era de expandir <strong>la</strong> primera a costa de <strong>la</strong>segunda. Más de medio siglo de intentos truncos de modernizaciónhan dado como resultado una sociedad abigarrada en <strong>la</strong>que predominan los híbridos económicos, <strong>social</strong>es y políticos. Yes que lejos de ser antitéticas, <strong>la</strong>s dos imágenes que proponía <strong>la</strong>visión dualista son mutuamente funcionales. El dinamismo de<strong>la</strong> acumu<strong>la</strong>ción capitalista depende en buena cuenta de <strong>la</strong> mantenciónde múltiples variantes de trabajo sin derechos, formasprecarias de propiedad y escasa productividad. La ciudadaníarestringida de pocos, depende de <strong>la</strong> exclusión real de muchos.La estabilidad de <strong>la</strong>s instituciones «formales» de <strong>la</strong> política –enmanos de pocos– depende de <strong>la</strong> creciente «informalidad» de losmecanismos de representación de los muchos. No existe tal dualismo(moderno/tradicional, formal/informal) sino un continuumde re<strong>la</strong>ciones económicas, <strong>social</strong>es y políticas con diversos nivelesde reconocimiento de derechos; un continuum en el que los contratosson precarios y priman los arreglos particu<strong>la</strong>res basadosen re<strong>la</strong>ciones de fuerza.Si se acepta el diagnóstico esbozado en el párrafo anterior seentiende mejor porque el liberalismo económico (útil para pocos,
Eduardo Cáceres V.51vigente entre pocos) requiere un régimen de control autoritario:no para expandirse sino simplemente para evitar los desbordes.Esto se ve con toda c<strong>la</strong>ridad en <strong>la</strong> economía y en <strong>la</strong> política. Lasmal l<strong>la</strong>madas economías informales o ilegales son funcionales a<strong>la</strong> acumu<strong>la</strong>ción capitalista, toleradas y alentadas en tanto no seatrevan a invadir otros terrenos (como intentaron hacer los hermanosZevallos o César Cataño). La precarización de <strong>la</strong>s representacionespolíticas, su reducción a articu<strong>la</strong>ciones coyunturalesde intereses específicos, es c<strong>la</strong>ramente funcional al copamientodel Estado por los poderes fácticos. Desde Fujimori en ade<strong>la</strong>nte esc<strong>la</strong>ra <strong>la</strong> distancia entre <strong>la</strong> derecha económica y <strong>la</strong> derecha política.Algunos intentos de recic<strong>la</strong>r como políticos a personajes exitosos–y generar en torno a ellos– movimientos prosistema (como VargasLlosa, Pérez de Cuél<strong>la</strong>r y/o Kuczynski) han fracasado. Al finalde cuentas resulta más fácil entenderse con líderes plebiscitarios,cuya re<strong>la</strong>ción caudillista con movimientos inorgánicos facilitavirajes y acomodos.Ni el análisis ni <strong>la</strong> interpretación de lo <strong>social</strong> y lo político puedenprescindir de elementos valorativos. Pero es necesario distinguirestos de aquellos. Se ha generalizado una forma de pensar elpaís desde <strong>la</strong> institucionalidad que rápidamente descalifica lo queno se puede encuadrar bajo los rótulos de «formalidad» o «gobernabilidad».Antes de juzgar valdría <strong>la</strong> pena intentar comprender.Hay que modificar el criterio con el cual se c<strong>la</strong>sifican <strong>la</strong>s prácticasy los arreglos vigentes en <strong>la</strong> economía, <strong>la</strong> sociedad y <strong>la</strong> política.Antes que juzgar <strong>la</strong>s formas hay que entender <strong>la</strong> intencionalidad delos actores. Sin duda una de <strong>la</strong>s motivaciones más fuertes de estoses <strong>la</strong> voluntad redistributiva. Hay una generalizada percepciónde injusticia al juzgar <strong>la</strong>s estructuras e instituciones vigentes y, a<strong>la</strong> vez, dada <strong>la</strong> ausencia de canales eficaces para modificar<strong>la</strong>s porvías «institucionales», una disposición cada vez mayor a intentarotras vías redistributivas.
52El poder: realidad e ilusionesEl continuum de actividades económicas que van desde los<strong>la</strong>vaderos de oro en Madre de Dios hasta <strong>la</strong> mina Yanacocha,desde los cocales del Valle del río Apurímac y Ene (VRAE) hasta<strong>la</strong> agroexportación de los valles costeños, desde los talleres c<strong>la</strong>ndestinoshasta Topitop; configuran un escenario de disputa cotidianapor territorios, recursos, créditos y acceso a mercados. De <strong>la</strong>mano con estas pugnas van <strong>la</strong>s luchas que se abren por el accesoa recursos públicos vía el acceso a gobiernos locales y regionales.La ausencia de políticas nacionales eficaces en el terreno de <strong>la</strong>redistribución contribuye al incremento de comportamientos yeventos redistributivos que se desarrol<strong>la</strong>n «por <strong>la</strong> libre», incluyendoepisodios de violencia delincuencial. Ejemplos paradigmáticosde esto son <strong>la</strong>s disputas por el control del acceso a los puestosde trabajo en el sector construcción, así como el incremento deasesinatos de autoridades políticas locales a manos de sicarios.VIIncapacitado para encarar de manera ordenada <strong>la</strong> presión redistributiva,al gobierno no le queda sino osci<strong>la</strong>r entre <strong>la</strong> toleranciay <strong>la</strong> represión a los episodios antes mencionados. Un juego sinduda peligroso, pues fácilmente <strong>la</strong> violencia escapa del control.Además, un mayor endurecimiento del régimen puede facilitarel reverdecimiento de proyectos militaristas y autoritarios quepodrían comprometer <strong>la</strong> estabilidad del componente liberal de<strong>la</strong> coalición en el poder.Siendo poco lo que se puede esperar del gobierno de Ol<strong>la</strong>ntaHuma<strong>la</strong>, lo más probable hacia ade<strong>la</strong>nte es un escenario de crecimientolimitado y violencia intermitente. Un escenario paradójicamentesimi<strong>la</strong>r al que Alberto Flores Galindo resumió en unafrase: «tan violenta como estable» (refiriéndose a <strong>la</strong> Lima de finesdel siglo XVIII). Y es que más allá de <strong>la</strong> estadística de los conflictos(que sigue siendo alta y concentrada en temas ambientales), de
Eduardo Cáceres V.53<strong>la</strong>s osci<strong>la</strong>ciones de <strong>la</strong> opinión pública y de resultados electorales,el gran pendiente es el encontrar formas efectivas de articu<strong>la</strong>ciónpolítica de <strong>la</strong>s demandas redistributivas que atraviesan el país.No basta apoyar<strong>la</strong>s o intentar sumar<strong>la</strong>s. Se trata de un conjuntode tareas sumamente complejas.Para salvar dicho pendiente se requiere, en primer lugar,un horizonte de sentido alternativo al vigente. El análisis delcomportamiento y los mensajes de <strong>la</strong> derecha en el contexto de<strong>la</strong> campaña de abril y mayo sacó a <strong>la</strong> luz el núcleo filosófico desu propuesta. ¿Qué estamos contraponiendo a eso? No hay unarespuesta c<strong>la</strong>ra y muchas veces pareciera que nos ajustamos a <strong>la</strong>caricatura que de <strong>la</strong> izquierda hace <strong>la</strong> derecha: al individualismooponemos un colectivismo gaseoso, a <strong>la</strong> modernidad un tradicionalismoromántico. Sin embargo, contamos con una herenciateórica y un bagaje práctico que nos debería permitir avanzar enotras direcciones: una visión más amplia de <strong>la</strong> libertad, una visiónmás rica del individuo, cooperación en vez de competenciadespiadada y autodestructiva. En esa crítica integral al capitalismo,sin embargo, no debe faltar una mención que reivindique sucapacidad innovadora, <strong>la</strong> reivindicación de <strong>la</strong> productividad y <strong>la</strong>calidad del trabajo, <strong>la</strong> visión integral de los derechos.Se requiere, de <strong>la</strong> mano con un nuevo horizonte, de una capacidadde respuesta «medida por medida», tal como lo recomendabaMao en sus escritos sobre estrategia. El despliegue apabul<strong>la</strong>ntede <strong>la</strong>s campañas de <strong>la</strong> derecha deja a muchos con una sensaciónde impotencia. Ese es justamente uno de sus objetivos: paralizara sus adversarios. Sin embargo, hemos visto varias veces como <strong>la</strong>saturación es un riesgo al que se exponen. Al margen de que estopueda volver a suceder en el corto p<strong>la</strong>zo, se requiere articu<strong>la</strong>r unespacio político, intelectual y <strong>social</strong> que comience a dar respuestaa <strong>la</strong>s políticas en curso. ¿Sería posible, por ejemplo, definir diezmedidas que configuren un shock redistributivo frente a los impactosdel recrudecimiento de <strong>la</strong> crisis?
54El poder: realidad e ilusionesPero lo más importante tiene que darse en <strong>la</strong> sociedad misma,en los abigarrados escenarios en los que millones de peruanosbuscan salir de <strong>la</strong> supervivencia y acceder a un mejor reparto de<strong>la</strong> riqueza que se dice está creciendo. Para ser eficaces hay quep<strong>la</strong>ntearse preguntas que vayan más allá de <strong>la</strong> descalificaciónen bloque de los sectores emergentes: ¿cuáles son, dentro de eseuniverso abigarrado, <strong>la</strong>s tendencias más progresivas?, ¿cuáles sonlos intereses y expectativas que habría que articu<strong>la</strong>r para superar<strong>la</strong> actual situación de convivencia inestable y asimétrica entre diversasprácticas productivas?, ¿qué tipo de liderazgo se requierepara ser eficaz en <strong>la</strong> articu<strong>la</strong>ción de estos intereses y expectativascon un nuevo horizonte de sentido?La precaria convivencia entre modernidad excluyente ydemandas redistributivas esporádicas está preñada de seriascontradicciones, por lo que puede tener diversos desen<strong>la</strong>ces.El juego perverso de expectativas exacerbadas y frustracionesgeneralizadas puede llevar fácilmente a salidas autoritarias consignificativo respaldo <strong>social</strong>. Impedir<strong>la</strong>s implica actuar en múltiplesdimensiones, tal como se ha esbozado en los párrafos previos.Hacerlo requiere de convicciones y de voluntad que <strong>la</strong> reflexióny el análisis deben alimentar.
El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.
Después del periodo de transición política en el 2001, los conflictos<strong>social</strong>es traducidos en protestas, bloqueos de carreteras, huelgas,entre otras formas de movilización <strong>social</strong>, fueron en aumentoen el país. Actualmente, el número de conflictos <strong>social</strong>es son unindicador político que marca <strong>la</strong> pauta del accionar estatal frentea temas relevantes como <strong>la</strong> inversión, <strong>la</strong>s políticas de desarrollo,<strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción Estado - sociedad, <strong>la</strong> gobernabilidad, el orden, <strong>la</strong> estabilidadpolítica y económica, entre otros.Un contexto de <strong>conflictividad</strong> creciente ha conllevado a que elEstado peruano, sobre todo en el nivel central, enfrente de maneradesigual y a veces poco afortunada los conflictos <strong>social</strong>es. Algunosde estos conflictos, como el de Bagua y Conga, fueron de talmagnitud y violencia que implicaron cambios de gabinete, lo quecolocó al gobierno de turno en serios problemas de gobernabilidad.El panorama mostrado en estos dos casos emblemáticos nos dacuenta de un Estado que pierde legitimidad cuando extravía elhorizonte del bien común, de <strong>la</strong> representación ciudadana, de <strong>la</strong>muestra de pluralidad para analizar y gestionar los conflictos. Enlos dos casos emblemáticos mencionados, el Estado peruano nosolo dejó de reconocer a sus ciudadanos y a sus comunidades, sinoque se mostró subordinado al gran capital minero y extractivistacon el objetivo de garantizar <strong>la</strong> estabilidad política y económicade <strong>la</strong>s inversiones.
58El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>Este artículo tiene el propósito de visualizar el comportamientoy <strong>la</strong>s respuestas del Estado en re<strong>la</strong>ción a los conflictos <strong>social</strong>es, sobretodo a los conflictos medioambientales, los que en los últimosaños han tomado gran importancia y que han involucrado temáticastales como el manejo de los recursos naturales, el territorio, <strong>la</strong>scomunidades campesinas y los pueblos indígenas. Este recorridoestará concentrado en los dos últimos gobiernos nacionales.Contexto de <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong> en el PerúPara marzo del 2013, el número de conflictos <strong>social</strong>es en el Perúfue de 224, estando el 75% de ellos en estado de actividad (167).Del total de conflictos a nivel nacional, los re<strong>la</strong>cionados a temassocioambientales representan <strong>la</strong>s dos terceras partes, correspondiendo<strong>la</strong> mayoría de ellos al sector minero (73%) 1 .Desde el año 2004, cuando <strong>la</strong> Defensoría del Pueblo inició susreportes de los conflictos, el número de estos ha ido en aumento.Según José De Echave, entre el año 2006 y 2012 los conflictos<strong>social</strong>es pasaron de 82 a 242, es decir, han triplicado su número 2 .Un signo interesante en el recorrido histórico de <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong>después del 2004, además de su número creciente, ha sido elcambio en su tipología. Hasta el año 2007, <strong>la</strong> mayor parte de losconflictos en el Perú correspondían a los «asuntos de gobiernolocal», es decir, aquellos conflictos que cuestionaban <strong>la</strong> actuacióny legitimidad de autoridades locales elegidas. Después del 2007, elnúmero de conflictos socioambientales se posicionaron en el primerlugar, aumentando constante 3 . Tanto es así que actualmenteno se puede hab<strong>la</strong>r de conflictos <strong>social</strong>es en el país dejando de <strong>la</strong>do1Adjuntía para <strong>la</strong> Prevención de Conflictos Sociales y <strong>la</strong> Gobernabilidad. Reportede Conflictos Sociales n° 119. Lima: Defensoría del Pueblo, 2013.2De Echave, José y Diez, Alejandro. Más allá de Conga. Lima: Red Peruana poruna Globalización con Equidad (RedGE) y CooperAcción, 2013.3D´medina Lora, Eugenio. «Conflicto, Estado y Democracia: una visión de<strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones Estado - Sociedad». Revista Economía y Derecho, vol. 6, n.º 23. Lima:
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.59los conflictos socioambientales, entre ellos los que correspondenal sector minero.1. Una pregunta obvia en este contexto es: ¿qué ha sucedidoen el país para que el número de conflictos, los socioambientalessobre todo, se incrementen de manera significativa?Después de casi una década, varias investigaciones alrespecto coinciden en considerar por lo menos tres factorespara explicar este contexto de <strong>conflictividad</strong> creciente 4 : E<strong>la</strong>umento significativo de <strong>la</strong> actividad minera (incluso de <strong>la</strong>actividad artesanal e informal) en los últimos años. Dichoaumento se ve traducido en un mayor número de concesionesy proyectos, producto del incremento en los preciosde los metales a nivel internacional, lo que ha generado unmercado creciente para <strong>la</strong>s inversiones de este tipo.2. Un marco institucional que ha estado orientado a atraerinversiones mineras medianas y grandes al país. Si bien ensu momento ese marco sirvió para mejorar los indicadoresmacroeconómicos, este ya no corresponde a <strong>la</strong> situaciónactual, por lo que resulta urgente actualizarlo y adaptarloa <strong>la</strong>s nuevas circunstancias. Este escenario normativoha servido para que <strong>la</strong>s inversiones mineras crezcan conUniversidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), 2009, pp. 93 - 140. Consultado el01 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/rmor64De Echave, José. «La minería peruana y los escenarios de transición». En:Alejandra A<strong>la</strong>yza y Eduardo Gudynas, ed. Transiciones Post extractivismo y alternativasal extractivismo en el Perú. Lima: RedGE y Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES),2011. De Echave, José y otros. Minería y conflicto <strong>social</strong>. Lima: Centro Bartolomé deLas Casas (CBC), Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA),Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) e Instituto de EstudiosPeruanos (IEP), 2009. De Echave, José y Diez, Alejandro. Más allá de Conga. Lima:RedGE y CooperAcción, 2013. Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto<strong>social</strong> y dinámicas institucionales en <strong>la</strong> Región Andina. Lima: IEP, CEPES y GrupoPropuesta Ciudadana (GPC), 2013. Tanaka, Martín. «¿Por qué el Estado no respondeadecuadamente a los conflictos <strong>social</strong>es? ¿Qué hacer al respecto?». Economía y Sociedad,n.º 79. Lima: CIES, 2012, pp.36 - 43. Consultado el 13 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/xAsQq
60El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>parámetros desfasados y escasas condiciones estatales parasu regu<strong>la</strong>ción y fiscalización, en detrimento de los derechosde <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones locales donde se asientan <strong>la</strong> mayoría deproyectos mineros. Ello ha contribuido a generar una mayordesconfianza en el Estado, quien no interviene en algunoscasos o en otros se muestra a favor de <strong>la</strong>s empresas medianasy grandes del sector.3. Organizaciones <strong>social</strong>es articu<strong>la</strong>das en torno a <strong>la</strong>s demandasmedioambientales y de defensa de recursos. Si bien algunasde estas organizaciones han logrado posicionarse a nivelnacional, como <strong>la</strong>s rondas campesinas cajamarquinas, <strong>la</strong>Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadaspor <strong>la</strong> Minería (CONACAMI) y <strong>la</strong> Asociación Interétnicade Desarrollo de <strong>la</strong> Selva Peruana (AIDESEP), lo que nohan conseguido es articu<strong>la</strong>r una propuesta programáticade mayor consistencia y trascendencia política fuera de <strong>la</strong>smovilizaciones y el conflicto. Prueba de ello es que hastaahora en el país no existe un partido político ambiental overde que logre representar estos intereses 5 .Respuesta del Estado frente a los conflictos <strong>social</strong>esUna de <strong>la</strong>s características más notorias del Estado peruano frenteal tema de conflictos <strong>social</strong>es es que no tiene respuestas únicas niuniformes para solucionarlos. Al contrario, una de <strong>la</strong>s característicasmás palpables ha sido su falta de coherencia e incluso susmúltiples contradicciones internas. A pesar de esto, se pueden encontrarciertos signos que nos hacen pensar en discursos y visioneshegemónicas que han ido marcando <strong>la</strong> pauta de su intervención.5El partido político Tierra y Libertad, liderado por Marco Arana, ha intentadorepresentar parte de estos intereses medioambientales. Si bien en <strong>la</strong> última elecciónde presidentes regionales y municipalidades logró conseguir algunos gobiernosregionales, a nivel nacional ha tenido poca ligazón y representatividad.
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.61En tal sentido, analizamos tres factores que nos permiten observarestas hegemonías: uno de ellos es <strong>la</strong> parte discursiva, queda cuenta de una ideología detrás, en el sentido que implica unavisión de desarrollo que se ha ido insta<strong>la</strong>ndo en el país como <strong>la</strong>de mayor legitimidad y valía. Un segundo factor, de mayor operatividad,se re<strong>la</strong>ciona a <strong>la</strong> reacción del Estado frente al conflicto,<strong>la</strong> que ha estado pautada por <strong>la</strong> «criminalización de <strong>la</strong> protesta<strong>social</strong>» como uno de los mecanismos del Estado para enfrentar <strong>la</strong>smovilizaciones y bloqueos de vías. Finalmente, un tercer factortiene que ver con algunos cambios institucionales en el tratamientode los conflictos <strong>social</strong>es a nivel del gobierno central, los cuales hanestado marcados por una estrategia reactiva y algunos cambios enre<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong> gestión ambiental y <strong>la</strong> defensa de derechos colectivos.Visión hegemónica del Estadoen <strong>la</strong> defensa de <strong>la</strong>s industrias extractivasAnalizar <strong>la</strong>s respuestas del Estado frente a los conflictos socioambientalesdesde un p<strong>la</strong>no integral nos obliga a visualizar<strong>la</strong>s desdeprincipios de <strong>la</strong> década de 1990, cuando el Estado se propusopromover políticas para <strong>la</strong> atracción de <strong>la</strong> inversión privada conel objetivo fundamental de salir de una gran crisis económicaheredada de <strong>la</strong> década precedente. Asimismo, los conflictossocioambientales no pueden dejar de entenderse sin tomar encuenta <strong>la</strong> visión hegemónica dentro del Estado y los grupos depoder económico, quienes consideran <strong>la</strong> actividad extractiva comoindispensable para el desarrollo del país y muy por encima deotras actividades económicas.Esta visión que se sustenta en una <strong>la</strong>rga tradición minera,incluso antes de <strong>la</strong> República, hoy ha cobrado preponderanciaen <strong>la</strong> economía nacional por los altos porcentajes de nuestrasexportaciones de minerales (61% del total de <strong>la</strong>s exportaciones),por los ingentes ingresos a <strong>la</strong>s arcas públicas a través del canon
62El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>e impuestos a <strong>la</strong> renta y por los signos de crecimiento macroeconómicoproducto de <strong>la</strong>s mismas.Esta importancia económica ha producido que <strong>la</strong> actividadminera se «naturalice» como intrínseca al país y que se tengauna imagen del Perú como una nación eminentemente minera,visión que se ha traducido ideológicamente por el eslogan «Perúpaís minero», mirada manejada al unísono por el Estado y elsector empresarial minero. Esta mirada del país ha generado undiscurso en donde se discrimina <strong>la</strong>s otras actividades económicas,tildándo<strong>la</strong>s como no importantes o secundarias, a <strong>la</strong> vez que seda cabida a un discurso estigmatizador de quien critique a <strong>la</strong>actividad minera, denominándolo como antiminero y en el peorde los casos como antidesarrollista 6 .A lo <strong>la</strong>rgo de estas dos últimas décadas se ha evidenciado <strong>la</strong>trasformación del Estado en una organización que fomenta y resguarda<strong>la</strong> inversión privada. Ello no sería una tarea errada debidoa que uno de los roles del Estado es ve<strong>la</strong>r por el desarrollo del país,teniendo como objetivo principal el horizonte del interés público.Sin embargo, en nuestro país el fomentar y defender <strong>la</strong> inversiónha supuesto rep<strong>la</strong>ntear los objetivos históricos del Estado y sobretodo modificar su rol representativo, debido fundamentalmente aque son mayoritarios los casos en que el Estado peruano ha dejadode representar y escuchar <strong>la</strong>s posiciones de <strong>la</strong> ciudadanía en general,con tal de asegurar <strong>la</strong> permanencia de diferentes proyectosenergéticos o <strong>la</strong> actividad extractiva que se da en nuestro país.Dentro del propio Estado <strong>la</strong> institución que abiertamente haperdido <strong>la</strong> brúju<strong>la</strong> del interés público ha sido el Ministerio de6Una forma de estigmatizar a los ciudadanos que protestan o niegan <strong>la</strong> presenciade una empresa minera por parte de algunos funcionarios del Estado, del periodismoy de los defensores de <strong>la</strong> inversión minera, ha sido señalándolos de antimineros, muya pesar de que muchos de ellos no tienen una posición principista contraria a toda <strong>la</strong>actividad minera, sino solo en casos puntuales, pues <strong>la</strong> consideran una amenaza a susmedios de subsistencia y a sus condiciones <strong>la</strong>borales.
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.63Energía y Minas (MINEM), el cual tiene <strong>la</strong> función de promover<strong>la</strong> inversión minera así como de poner restricciones a <strong>la</strong>s mismas.El poder del MINEM proviene c<strong>la</strong>ramente de su contribución al crecimientoeconómico y de mantener buenas re<strong>la</strong>ciones con <strong>la</strong>s empresasinternacionales y nacionales (y no de sus re<strong>la</strong>ciones con <strong>la</strong>s organizacionesambientales y de justicia <strong>social</strong> y su desempeño en <strong>la</strong> proteccióndel ambiente), el conflicto de intereses lo lleva a privilegiar <strong>la</strong> inversiónpor encima de <strong>la</strong> protección ambiental <strong>social</strong> 7 .A lo <strong>la</strong>rgo de los últimos años, <strong>la</strong> postura del Estado peruanoha sido <strong>la</strong> de promover <strong>la</strong> inversión privada y no poner trabaalguna para el buen desarrollo de <strong>la</strong>s actividades extractivistas.Como consecuencia de ello, muchas pob<strong>la</strong>ciones locales se enfrentancon <strong>la</strong>s empresas llegando a <strong>la</strong> confrontación violenta através de tomas de carreteras, enfrentamientos con <strong>la</strong> policía, tomade rehenes, quema de campamentos mineros, etc. Estos actos sedan en buena medida como <strong>la</strong> única salida de <strong>la</strong>s comunidadescampesinas o distritos impactados por <strong>la</strong> actividad minera parapoder visibilizar sus demandas y <strong>la</strong> única forma de comunicar a<strong>la</strong> ciudadanía en general que se encuentran en desacuerdo con <strong>la</strong>actividad extractivista en sus territorios.La respuesta más directa es que el<strong>la</strong>s [<strong>la</strong>s comunidades] perciben elconflicto como el único medio que les permite negociar en condicionesde igualdad con <strong>la</strong>s empresas. Esta percepción se ve favorecida por <strong>la</strong>c<strong>la</strong>ra asimetría de poder entre comunidades y <strong>la</strong>s empresas, y <strong>la</strong> sospechade complicidad, entre el Estado y <strong>la</strong>s empresas mineras, lo que significaque el gobierno ha perdido su credibilidad para arbitrar <strong>la</strong>s normalesdisputas de interés que este tipo de actividades conlleva 8 .7Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto <strong>social</strong> y dinámicasinstitucionales en <strong>la</strong> Región Andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013.8Arel<strong>la</strong>no - Yanguas, Javier. «Minería y conflicto en Perú: Sembrar minerales,cosechar una ava<strong>la</strong>ncha de piedras». En: Anthony Bebbington, ed. Industrias extractivas:Conflicto <strong>social</strong> y dinámicas institucionales en <strong>la</strong> región andina. Lima: IEP, CEPES y GPC,2013.
64El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>Un ejemplo resaltante de una posición mayoritaria estatal enfavor de <strong>la</strong> inversión privada minera, dejando de <strong>la</strong>do el interéspúblico, se puede ver en el conflicto frente al proyecto Río B<strong>la</strong>ncoen Huancabamba y Ayabaca, en <strong>la</strong> región Piura. En mayo del 2007,<strong>la</strong>s municipalidades distritales de Ayabaca, Pacaipampa y Carmende <strong>la</strong> Frontera, decidieron convocar a una consulta vecinal con elobjetivo de aprobar o desaprobar <strong>la</strong> presencia del proyecto RíoB<strong>la</strong>nco de <strong>la</strong> empresa Minera Majaz. El resultado de dicha consultafue el rechazo casi unánime a <strong>la</strong> presencia de <strong>la</strong> empresa minera encada uno de los tres distritos (más del 90% se opuso) 9 . Sin embargo,una vez conocida <strong>la</strong> iniciativa de <strong>la</strong> consulta vecinal, <strong>la</strong> respuestadel gobierno fue abiertamente favorable a <strong>la</strong> empresa minera,iniciando una campaña de estigmatización de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción y desus dirigentes, a los que tildó de estar en contra del desarrollo delpaís, de ser antimineros y chavistas, iniciándose en <strong>la</strong> fiscalía deturno una rápida investigación a todos los dirigentes e impulsoresde <strong>la</strong> consulta por delitos de terrorismo 10 . Con el c<strong>la</strong>ro objetivode impedir y deslegitimar este acto de consulta, el gobierno sealineó así institucionalmente con <strong>la</strong> empresa minera, dec<strong>la</strong>randoinmediatamente <strong>la</strong> consulta vecinal ilegal por el MINEM, el JuradoNacional de Elecciones y <strong>la</strong> Presidencia del Consejo de Ministros(PCM). Asimismo, <strong>la</strong> Dirección Regional de Educación de Piuraprohibió que <strong>la</strong>s insta<strong>la</strong>ciones de <strong>la</strong>s instituciones educativas seanutilizadas como espacios de votación. Por último, <strong>la</strong> ProcuraduríaPública inició un proceso de investigación y denuncia penal a lostres alcaldes distritales que propiciaron <strong>la</strong> consulta.9«El FDSFNP saluda a los pueblos de Huancabamba y Ayabaca en Piura quehace cinco años en consultas vecinales legítimas, se pronunciaron por <strong>la</strong> defensa de sumodelo de desarrollo sostenible». todosobreriob<strong>la</strong>nco.com, San Ignacio, 16 de setiembredel 2012. Consultado el 08 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/qWvoC10«Denuncian por terrorismo a defensores de derechos humanos, alcaldes ydirigentes de Comunidades y Rondas Campesinas por defender sus derechos a <strong>la</strong>tierra y al agua en Huancabamba y Ayabaca». democraciaglobal.com, Lima, 24 de marzodel 2008. Consultado el 08 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/33nhu
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.65Otro caso emblemático donde el Estado se convirtió en un representantede los intereses del empresariado, fue <strong>la</strong> aprobaciónde los decretos legis<strong>la</strong>tivos 1015 y 1073, los cuales dieron origenposteriormente al «baguazo». Estas normas fueron impulsadaspor <strong>la</strong>s empresas petroleras y <strong>la</strong>s empresas mineras agrupadasen <strong>la</strong> Sociedad Nacional de Minería (SNM), quienes presionaronpara lograr por parte del Estado una flexibilización jurídica para<strong>la</strong> adquisición de tierras comunales. En el año 2009, en el Congresode <strong>la</strong> República, a pedido del Ejecutivo, se aprobaron los decretos1015 y 1073 mediante los cuales se cambiaban <strong>la</strong>s reg<strong>la</strong>s para <strong>la</strong>adquisición de <strong>la</strong> propiedad de <strong>la</strong>s comunidades de <strong>la</strong> sierra yde <strong>la</strong> selva. Por medio de estos decretos <strong>la</strong> tierra comunal podíaser adquirida por terceros mediante <strong>la</strong> aprobación del 50% de losasistentes a <strong>la</strong> asamblea insta<strong>la</strong>da para estos fines, y ya no mediante<strong>la</strong> aprobación de los dos tercios de todos los comuneros inscritosen el padrón comunal, tal como lo estipu<strong>la</strong>ba <strong>la</strong> anterior norma 11 .El conflicto de Bagua llegó a su punto más crítico el 5 de juniodel año 2009, momento en el cual producto del enfrentamientocon <strong>la</strong> policía fallecieron 10 civiles y 24 policías, cifra de muertesnunca antes vista en un conflicto socioambiental y que obligaronal gobierno aprista a derogar los decretos legis<strong>la</strong>tivos 1015 y 1073.Sin embargo, después de ocurridos los hechos, <strong>la</strong> Ministra delInterior, Mercedes Cabanil<strong>la</strong>s, mencionó en el Congreso de <strong>la</strong>República un discurso en el cual trató de invisibilizar <strong>la</strong> muerte delos 10 nativos, al mencionar que <strong>la</strong>s únicas víctimas de lo sucedidoen Bagua fueron los 24 policías fallecidos. En el mismo discurso11Decreto Ley n° 1015. Decreto legis<strong>la</strong>tivo que unifica los procedimientos de <strong>la</strong>scomunidades campesinas y nativas de <strong>la</strong> sierra y selva con <strong>la</strong>s de <strong>la</strong> costa, para mejorarsu producción y competitividad agropecuaria. Ver en: http://goo.gl/3g4N4Decreto Ley n° 1073. Decreto legis<strong>la</strong>tivo que modifica el literal b) del artículo 10º de<strong>la</strong> Ley 26505, Ley de Inversión Privada en el desarrollo de <strong>la</strong>s actividades económicasen <strong>la</strong>s tierras del territorio nacional y de <strong>la</strong>s comunidades campesinas y nativas;modificado por el artículo único del Decreto Legis<strong>la</strong>tivo n° 1015. Ver en: http://goo.gl/iTb31
66El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>dijo también, desde una visión paternalista, que <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ciónnativa «era propensa al engaño». Finalmente y para redondearsu alocución, Cabanil<strong>la</strong>s hizo mención que en nuestro país existeindolencia por <strong>la</strong>s muertes de los miembros de <strong>la</strong>s fuerzas delorden 12 .El discurso más e<strong>la</strong>borado del Estado frente a una visiónextractivista a ultranza fue hecho por A<strong>la</strong>n García Pérez, cuandoél siendo presidente en funciones, publicó artículos de opiniónentendiendo que los recursos naturales, en tanto no se encontraranen un proceso de explotación, estaban ociosos y poco aprovechados.En los artículos periodísticos titu<strong>la</strong>dos El síndrome del perro delhorte<strong>la</strong>no 13 y Receta para acabar con el perro del horte<strong>la</strong>no 14 se puedeapreciar el interés de García por catalogar <strong>la</strong>s propiedades comunalestanto de <strong>la</strong> sierra y de <strong>la</strong> selva como improductivas, ociosas,fantasmas y no conectadas con el mundo moderno:Hay millones de hectáreas para madera que están ociosas, otros millonesde hectáreas que <strong>la</strong>s comunidades y asociaciones no han cultivado nicultivarán, además cientos de depósitos minerales que no se puedentrabajar y millones de hectáreas de mar a los que no entran jamás <strong>la</strong>maricultura ni <strong>la</strong> producción. Los ríos que bajan a uno y otro <strong>la</strong>do de <strong>la</strong>cordillera son una fortuna que se va al mar sin producir energía eléctrica.Hay, además, millones de trabajadores que no existen, aunque hagan<strong>la</strong>bores, pues su trabajo no les sirve para tener seguro <strong>social</strong> o una pensiónmás ade<strong>la</strong>nte, porque no aportan lo que podrían aportar multiplicandoel ahorro nacional. Así pues, hay muchos recursos sin uso que no sontransables, que no reciben inversión y que no generan trabajo. Y todoello por el tabú de ideologías superadas, por ociosidad, por indolencia12Respuesta de Mercedes Cabanil<strong>la</strong>s ante el Congreso de <strong>la</strong> Republica por <strong>la</strong>masacre de Bagua. Ver en: http://goo.gl/7H37Z13García Pérez, A<strong>la</strong>n. «El Síndrome del Perro del Horte<strong>la</strong>no». El Comercio, Lima,28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN14García Pérez, A<strong>la</strong>n. «Receta para acabar con el perro del horte<strong>la</strong>no». El Comercio,Lima, 25 de noviembre del 2007. Ver en: http://goo.gl/Bdj1d
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.67o por <strong>la</strong> ley del perro del horte<strong>la</strong>no que reza: Si no lo hago yo que no lohaga nadie 15 .Inaugurado el periodo de gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> (2011- 2016), este tuvo que enfrentar numerosos conflictos socioambientales,entre ellos dos casos significativos como el conflicto contrael Proyecto Conga en Cajamarca y el conflicto entre <strong>la</strong> Provinciade Espinar y <strong>la</strong> empresa minera Xstrata Tintaya en Cusco. En elmanejo de estos dos conflictos se pudo apreciar que el actual gobiernoentiende los conflictos socioambientales de <strong>la</strong> misma formaque los gobiernos anteriores. Así tenemos que el nuevo gobiernono ofrece <strong>la</strong>s garantías de desarrol<strong>la</strong>r un punto de quiebre eneste tema, ni tampoco si logrará representar el interés común almomento de enfrentarse a los conflictos socioambientales.Analizando lo sucedido en torno al conflicto de Conga, sepuede observar que una vez llegado Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> al gobierno,retrocedió en muchas de sus promesas electorales, sobre todo enalgunas mencionadas en el fragor de <strong>la</strong> campaña electoral en <strong>la</strong>sprovincias cajamarquinas de Hualgayoc y Bambamarca, dondeprometió <strong>la</strong> «defensa del agua frente al oro» 16 . Este cambio fuevisto como una «traición» ante sus electores y antiguos aliados,como, por ejemplo, el Presidente Regional de Cajamarca, GregorioSantos, que en medio de <strong>la</strong>s protestas en contra del proyecto Congamencionó enfáticamente: «No permitamos que <strong>la</strong>s trasnacionalessecuestren a nuestro presidente porque ellos no se <strong>la</strong> jugaron poralianza Gana Perú. No necesitamos que destruyan nuestros cerros,que se vayan» 17 .15García Pérez, A<strong>la</strong>n. «El Síndrome del Perro del Horte<strong>la</strong>no». El Comercio, Lima,28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN16Mitin de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> en Bambamarca - Cajamarca. Ver en: http://goo.gl/Z9lK317Arribasp<strong>la</strong>ta, Juan. «Cajamarca: Contundente paro contra Proyecto Conga».noticiasser.pe, Lima, 09 de setiembre del 2011. Ver en: http://goo.gl/xX2lw
68El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>En el conflicto socioambiental en Espinar, <strong>la</strong>s respuestas delministro de Energía y Minas, Jorge Merino, y del viceministro,Guillermo Shinno, apuntaron a que el paro y los actos violentoseran liderados por actores sumamente radicales y por un militantedel partido político Tierra y Libertad (refiriéndose a ÓscarMollohuanca, alcalde provincial de Espinar), los que tienen unmodelo para detener <strong>la</strong>s inversiones y en especial <strong>la</strong>s inversionesmineras 18 . Con estas respuestas se veía que el gobierno mantenía<strong>la</strong> teoría del complot de los actores movilizados, tratando así dedeslegitimar sus demandas.El conflicto en Espinar recrudeció cuando <strong>la</strong> congresista porGana Perú, Verónika Mendoza, denunció <strong>la</strong> contaminación defuentes de agua ubicadas en <strong>la</strong> zona del proyecto. Su denuncia sebasó en un informe del Centro Nacional de Salud Ocupacional yProtección del Ambiente para <strong>la</strong> Salud (CENSOPAS), órgano técnicodel Ministerio de Salud, donde se seña<strong>la</strong>ba que <strong>la</strong>s muestrashabían excedido el límite máximo permitido de arsénico y mercurio,a <strong>la</strong> vez que se manifestaba <strong>la</strong> presencia de metales pesadosen el agua para consumo humano. Hecha esta denuncia y despuésde una lucha en el Congreso entre los mismos representantes deGana Perú, Verónika Mendoza decide renunciar a <strong>la</strong> bancada,no sin antes mencionar su disconformidad con <strong>la</strong> actuación delgobierno central ante los conflictos socioambientales:Hemos pasado de <strong>la</strong> promesa de un Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> que dec<strong>la</strong>ra en <strong>la</strong>p<strong>la</strong>za Dos de Mayo el día de su elección que «su único jefe es y será elpueblo peruano» y que se compromete a realizar cambios profundos,a un gobierno que continúa el modelo neoliberal. Un modelo primarioexportador que no genera desarrollo intercultural y democrático, nimercados locales articu<strong>la</strong>dos, que mantiene <strong>la</strong> precarización del trabajoy que defiende los intereses de los grupos de poder económicos, entrelos que destacan los intereses de <strong>la</strong>s industrias extractivas, <strong>la</strong>s cuales18«Movimiento de Marco Arana está detrás del paro en Espinar». El Comercio,Lima, 27 de mayo del 2012. Ver en: http://goo.gl/BlPBL
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.69imponen sus proyectos sin licencia <strong>social</strong> y afectan gravemente ecosistemasvaliosos 19 .El cisma en Gana Perú nos confirma <strong>la</strong> existencia de una tensiónen torno al tema de <strong>la</strong>s industrias extractivas y <strong>la</strong> visión dedesarrollo para el país. El tratamiento errático en estos dos conflictospor parte del gobierno central, junto con <strong>la</strong>s repercusionesen el Congreso de <strong>la</strong> República, nos demuestran que <strong>la</strong> hegemoníapor <strong>la</strong> defensa de <strong>la</strong> inversión minera a cualquier costo <strong>social</strong> ypolítico se había insta<strong>la</strong>do como hegemónica en el gobierno actual.Criminalización de <strong>la</strong> protesta <strong>social</strong>El Estado peruano ha respondido de manera altamente represivaa los conflictos <strong>social</strong>es. En el mandato de A<strong>la</strong>n García Pérez (2006- 2011) esta respuesta alcanzó un alto nivel de confrontación y deviolencia, endureciendo además, <strong>la</strong>s penas para aquellos que semovilizaban. Un ejemplo de ello fue el decreto legis<strong>la</strong>tivo 982,mediante el cual se tipifica <strong>la</strong> toma de carreteras como «delitode extorsión», añadiendo, además, que si este es realizado encomplicidad, tiene una pena privativa de <strong>la</strong> libertad de 15 a 25años. Asimismo, este decreto legis<strong>la</strong>tivo hace inimputables alos miembros de <strong>la</strong>s fuerzas armadas y policiales que causenlesiones o muerte en el cumplimiento de su deber y en uso desu arma de reg<strong>la</strong>mento 20 . Este marcado signo de endurecimientode <strong>la</strong>s medidas e impunidad para los responsables tuvo comoconsecuencia <strong>la</strong> muerte de 191 ciudadanos por conflictos <strong>social</strong>es,19«Fuertes críticas al gobierno de Huma<strong>la</strong>». La República, Lima, 5 de junio del2012. Ver en: http://goo.gl/GHGIu20Ardito Vega, Wilfredo; Peñafiel Garreta, Rocío; y Pinedo Torres, Katya. Seriospeligros para los derechos humanos. Los 11 decretos del gobierno de A<strong>la</strong>n García. Lima:Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH), 2007.
70El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>153 civiles y 38 militares, durante el periodo de gobierno de GarcíaPérez 21 .Lejos de representar un cambio en <strong>la</strong> forma de encarar losconflictos, el gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> continuó con <strong>la</strong>s medidasrepresivas. Durante el conflicto de Conga, cuando este escalóhasta llegar a un paro indefinido el 24 de noviembre del 2011, elclima de protesta llevó a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción local a tomar carreteras ypropiciar constantes movilizaciones. En este contexto el gobiernocentral respondió dec<strong>la</strong>rando el Estado de Emergencia el 4 dediciembre del 2011 en <strong>la</strong>s provincias de Cajamarca, Celendín,Hualgayoc y Contumazá.Una vez dec<strong>la</strong>rado el Estado de Emergencia, el gobierno centralrespondió con medidas políticas que tuvieron como objetivo elhacer respetar el estado de derecho y ap<strong>la</strong>car todo tipo de protestaen contra del proyecto Conga. Lo primero que se hizo fue bloquear<strong>la</strong>s cuentas bancarias del Gobierno Regional de Cajamarca,justificándose en un supuesto mal uso de los recursos públicos.En segundo lugar, el Estado priorizó <strong>la</strong> presencia militar en <strong>la</strong>sprincipales provincias en conflicto con el pretexto del control delorden interno. Esta acción fue asumida por <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción como unsímbolo más del apoyo estatal hacia <strong>la</strong> empresa minera Yanacocha- Newmont y como una estrategia para crear temor en <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ciónmovilizada. Finalmente, en el mes de julio del 2012 <strong>la</strong>s movilizacionesse intensificaron, obteniendo como resultado <strong>la</strong> muerte decinco campesinos a consecuencia de <strong>la</strong> represión policial y militar.Si bien es cierto que en medio de <strong>la</strong>s protestas el gobiernocentral, liderado en su momento por Salomón Lerner Ghitis,propició <strong>la</strong> conformación de comisiones de alto nivel en <strong>la</strong>s cualesparticiparon distintos ministros de Estado, estas terminaron conpocos o ningún acuerdo.21«En gobierno de A<strong>la</strong>n García hubo 191 muertos por conflictos <strong>social</strong>es».El Comercio, Lima, 28 de agosto del 20012. Ver en: http://goo.gl/rRWQQ
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.71Cambios institucionales en el tratamiento de los conflictosDurante estos dos últimos periodos de gobierno existe <strong>la</strong> percepcióngeneralizada que el Estado, hasta el momento, se ha ocupadode los conflictos <strong>social</strong>es de manera reactiva, es decir, cuando losconflictos ya han estal<strong>la</strong>do. Esto supone que hay una debilidad enel Estado para enfrentar estos escenarios cada vez más frecuentes,pues no ha logrado canalizar <strong>la</strong>s demandas por vías que permitanel entendimiento y <strong>la</strong> negociación de <strong>la</strong>s partes.Si bien en los últimos años el Poder Ejecutivo ha hecho esfuerzospor gestionar mejor los conflictos <strong>social</strong>es, sobre todo losre<strong>la</strong>cionados a <strong>la</strong>s industrias extractivas, y evitar así su esca<strong>la</strong>day crisis, estos aún no han conllevado a cambios institucionalesde mayor relevancia que permitan superar los escenarios de<strong>conflictividad</strong> y pasar así a «escenarios de transición» en el país,a raíz de un crecimiento significativo de <strong>la</strong> industria extractivay <strong>la</strong> urgente necesidad de fortalecer <strong>la</strong> gobernanza ambiental 22 .Asimismo, dentro de <strong>la</strong> actuación del gobierno central frente alconflicto ha primado <strong>la</strong> lógica del complot que deslegitima <strong>la</strong>sdemandas de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción movilizada y no permite ver más alládel contexto, razón por <strong>la</strong> cual no se logra entrar en un francoproceso de negociación y diálogo entre <strong>la</strong>s partes.La creación de oficinas de gestión de conflictos en cada unode los sectores estatales y de los gobiernos regionales ha sidouno de los avances en cuanto al tratamiento de los conflictos. Alnivel del gobierno central, con <strong>la</strong> creación de <strong>la</strong> Oficina de Gestiónde Conflictos Sociales (OGCS) como unidad dependiente de<strong>la</strong> PCM en el año 2010, se dio cierto grado de institucionalidad eimportancia al tratamiento de los conflictos desde el Estado. Lacreación de esta oficina dentro de <strong>la</strong> estructura orgánica de <strong>la</strong> PCM22Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto <strong>social</strong> y dinámicasinstitucionales en <strong>la</strong> Región Andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013. De Echave, José yotros. Minería y conflicto <strong>social</strong>. Lima: CBC, CIPCA, CIES e IEP, 2009.
72El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>intenta además, ser un avance en <strong>la</strong> estrategia del Estado para eltratamiento de los conflictos como un asunto intersectorial, auncuando <strong>la</strong>s competencias de cada sector para el tratamiento de losmismos se mantengan intactas.A partir de agosto del 2012, <strong>la</strong> OGCS cambió su denominacióna Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS). Si bienesta nueva oficina tiene simi<strong>la</strong>res funciones a <strong>la</strong> anterior, lo quese ha intentado con <strong>la</strong> nueva denominación es virar <strong>la</strong> mirada de<strong>la</strong> gestión de los conflictos hacia el diálogo. Este es un procesocomplejo que va más allá de una nueva denominación o cambioen <strong>la</strong>s estrategias, sino que compete un cambio profundo en <strong>la</strong>re<strong>la</strong>ción Estado - sociedad, donde se garantice un diálogo entreiguales con <strong>la</strong> finalidad de llegar a consensos, situación que parecebien difícil una vez que está insta<strong>la</strong>da <strong>la</strong> desconfianza y que<strong>la</strong>s decisiones cruciales no se llegan a tomar en los espacios dediálogo, tal como veremos más ade<strong>la</strong>nte. Asimismo, <strong>la</strong> ONDS hamanifestado su preocupación por una estrategia preventiva, lo quepodría significar un cambio en <strong>la</strong> gestión de conflictos llevadospor el gobierno central hasta el momento. Sin embargo, pareceser que esta «nueva estrategia» se traduce en el compromiso delgobierno central para llevar ade<strong>la</strong>nte programas <strong>social</strong>es y proyectosde inversión en <strong>la</strong>s zonas en conflicto, sin tocar en absolutolos marcos normativos e institucionales que son cruciales en losconflictos socioambientales.En este sentido, lejos de proponer cambios institucionales en <strong>la</strong>estructura estatal para el tratamiento de conflictos, el trabajo de <strong>la</strong>OGSC primero y <strong>la</strong> ONDS después, se ha centrado en <strong>la</strong> creaciónde espacios ad hoc, como <strong>la</strong>s mesas de diálogo, mesas de trabajo,mesas de desarrollo, comisiones multisectoriales, entre otras,algunos de los cuales han logrado acuerdos importantes, pero queno son suficientes para mejorar el contexto de <strong>conflictividad</strong>. En<strong>la</strong> medida que en estos espacios se evitan tratar temas de fondo,alegando <strong>la</strong> «politización» de <strong>la</strong>s agendas o que ya existen leyes
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.73y procedimientos establecidos, algunos han ido perdiendo sulegitimidad y son considerados por algunos actores como «unamecida» del gobierno central.Un ejemplo palpable es lo sucedido en <strong>la</strong> Mesa de Desarrollode Cañaris, que desde su insta<strong>la</strong>ción fue criticada por los principalesdirigentes comunales debido a que en múltiples ocasionesse ha postergado <strong>la</strong> discusión del tema de fondo del conflicto con <strong>la</strong>empresa, que es <strong>la</strong> legalidad de su presencia e inicio de operacionesde su proyecto Cañariaco 23 . En el marco de <strong>la</strong> mesa de desarrollo,el suceso más álgido fue en abril de este año, cuando los representantesde <strong>la</strong> comunidad campesina se retiraron de <strong>la</strong> reunión sinfirmar los acuerdos, a pesar que <strong>la</strong> ONDS anunciara <strong>la</strong> inversión de140 millones de soles para proyectos de desarrollo en los distritosde Cañaris, Sa<strong>la</strong>s e Incahuasi, como parte de los acuerdos logradoscon el Ejecutivo 24 . Si bien en <strong>la</strong> quinta sesión se discutió <strong>la</strong> legalidadde <strong>la</strong>s dos asambleas comunales, lo cual permitiría autorizar o noel proyecto Cañariaco en <strong>la</strong> comunidad 25 , hasta el momento el Ejecutivono se ha pronunciado acerca del tema, por lo que aún no seconoce el desen<strong>la</strong>ce de este conflicto. Al retiro de los representantesde <strong>la</strong> comunidad del espacio de diálogo, se suma el pedido delDefensor del Pueblo para que <strong>la</strong> comunidad Cañaris, dadas sus características,sea considerada dentro de <strong>la</strong>s comunidades indígenas23Uno de los temas de fondo del conflicto se re<strong>la</strong>ciona con <strong>la</strong> legalidad de <strong>la</strong>empresa para operar en <strong>la</strong> zona. Según <strong>la</strong> empresa Candente Copper, el<strong>la</strong> cuenta conlos permisos de <strong>la</strong> comunidad campesina otorgados en una asamblea comunal realizadaen julio del 2012, donde los comuneros aceptaron por mayoría <strong>la</strong> cesión de terrenoscomunales para <strong>la</strong> exploración a cambio de una compensación económica. Sin embargo,el grupo de comuneros liderado por Cristóbal Barrios (expresidente comunal) consideraque esta asamblea no tiene legalidad, amparándose en los resultados obtenidos en <strong>la</strong>asamblea general realizada en setiembre del 2012, donde los comuneros por votaciónsecreta decidieron no conceder los permisos a <strong>la</strong> empresa para su operación.24«Ejecutivo invertirá más de 140 millones de soles en Kañaris, Incahuasi y Sa<strong>la</strong>s».La República, Lima, 06 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/cWOUH25«Sostienen que nueva mesa de trabajo de Cañaris será improductiva». rpp.com.pe,Lima, 03 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/PsMMk
74El Estado peruano frente al conflicto socia<strong>la</strong> ser consultadas previamente 26 , posición que es compartida porlos dirigentes comunales que consideran que <strong>la</strong> empresa debe irsedel lugar, pero que ha generado respuestas contrarias del sectorde energía y minas y del propio presidente Huma<strong>la</strong>.Por otro <strong>la</strong>do, en este gobierno han existido algunos avancesrespecto a <strong>la</strong> gobernanza ambiental, como <strong>la</strong> creación del ServicioNacional de Certificación Ambiental (SENACE) a fines del 2012.Se conoce que <strong>la</strong> creación de este organismo adscrito al sector ambientaltuvo algunos detractores de parte de los sectores afines a<strong>la</strong>s industrias extractivas, como el Ministerio de Economía y Finanzas(MEF) y el MINEM, pero a pesar de ello, <strong>la</strong>s voces disonantespudieron alzarse dando pie a <strong>la</strong> conformación de este servicio 27 . Sibien esto representa un avance en materia ambiental, en <strong>la</strong> medidaque vaya fortaleciéndose y consolidándose, aún queda un <strong>la</strong>rgotrecho por recorrer. Uno de los retos será que este organismo norepresente un entrampamiento o riesgo para <strong>la</strong> gestión ambientaldada su estructura organizacional, pues <strong>la</strong> entidad dependerá deun consejo directivo conformado por seis ministerios, entre ellos elMEF y el MINEM, ambos sectores con c<strong>la</strong>ra orientación proempresarialy que probablemente quitarán independencia al organismo.<strong>Sobre</strong> los estudios de impacto ambiental, hasta el momento suevaluación ha recaído en cada uno de los diversos sectores. En elcaso de los proyectos mineros y de hidrocarburos, es el MINEMel encargado de aprobar y dar seguimiento a los Estudios deImpacto Ambiental (EIA), lo que podría cambiar una vez que elSENACE comience con sus funciones, aunque, debe precisarse,solo se encargará de los estudios de alto impacto (EIA detal<strong>la</strong>dos)y no de los que competen al resto de estudios (Dec<strong>la</strong>ración de26«Piden verificar si Cañaris debe tener consulta previa». La República, Lima, 31de enero del 2013. Ver en: http://goo.gl/eJnx627Ugaz, Pao<strong>la</strong>. «El nacimiento del SENACE o de cómo pasaron los EIA a serrevisados por el MINAM». La República, Lima, 30 de agosto del 2012. Ver en: http://goo.gl/bhGk0
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.75Impacto Ambiental -DIA- y EIA semidetal<strong>la</strong>dos). Además, no seconsidera aún <strong>la</strong> intervención de los gobiernos regionales en estenuevo esquema.Finalmente, una cuestión que pone en relevancia <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ciónEstado - Sociedad frente a <strong>la</strong>s industrias extractivas ha sido <strong>la</strong>dación de <strong>la</strong> Ley de Consulta Previa en agosto del 2011, reciéninaugurado el gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>. Si bien esta norma hasido saludada por varios organismos como un avance del Estadoperuano en <strong>la</strong> materialización de derechos colectivos, también hasido ampliamente rechazada por diversos sectores, entre ellos losempresarios del sector minero, quienes ven en <strong>la</strong> aplicación de<strong>la</strong> norma un riesgo para sus inversiones. En <strong>la</strong>s últimas semanashemos sido testigos de una confrontación entre los sectores delEjecutivo frente a <strong>la</strong> aplicación de <strong>la</strong> norma 28 , lo que es <strong>la</strong>mentable,sobre todo porque parece ser que el grupo que ava<strong>la</strong> <strong>la</strong> inversiónminera «a cualquier costo» estaría ganando esta batal<strong>la</strong>.A pesar de esto, <strong>la</strong> ley existe y el año pasado se ha dado sureg<strong>la</strong>mento, lo que permitiría su aplicación en los casos que contemp<strong>la</strong><strong>la</strong> norma, razón por <strong>la</strong> cual los sectores promineros habríanapunta<strong>la</strong>do sus armas para «bajarse» <strong>la</strong> implementación de <strong>la</strong>misma. Por otro <strong>la</strong>do, debido a varias deficiencias de <strong>la</strong> norma y sureg<strong>la</strong>mento, algunos consideran que esta no permitiría establecerlo que pretende, que es garantizar los derechos colectivos de lospueblos indígenas u originarios del país. La discrecionalidad delsector para aplicar <strong>la</strong> norma, así como <strong>la</strong> falta de transparencia yc<strong>la</strong>ridad para llevar a cabo el proceso en el caso de <strong>la</strong>s inversiones28La tensión en el Ejecutivo por <strong>la</strong> implementación de <strong>la</strong> consulta previa se dioentre <strong>la</strong>s últimas semanas de abril y <strong>la</strong>s primeras semanas de mayo del 2013, despuésde varias dec<strong>la</strong>raciones públicas hechas por el ministro de Energía y Minas, el premierJuan Jiménez y el presidente Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>, lo cual concluyó con <strong>la</strong> renuncia delviceministro de Interculturalidad, Iván Lanegra. (Luna Amancio, Nelly. «Viceministrode interculturalidad formalizó su renuncia al cargo». El Comercio, Lima, 05 de mayo del2013. Ver en: http://goo.gl/A6lUW). Uno de los temas coyunturales de <strong>la</strong> discusión hasido <strong>la</strong> posibilidad de pasar por alto <strong>la</strong> aplicación de esta norma en proyectos minerosubicados en <strong>la</strong> sierra del país y, como tema de fondo, quién debe ser sujeto de consulta.
76El Estado peruano frente al conflicto <strong>social</strong>mineras estarían entre los factores de mayor preocupación delos defensores de los derechos indígenas 29 . La discrecionalidaddel sector mencionada se reflejaría en <strong>la</strong>s últimas decisiones delEjecutivo y del MINEM de pasar por alto <strong>la</strong> implementación de <strong>la</strong>consulta previa en 14 proyectos mineros con el afán de destrabarlos procesos para su aprobación 30 .Conclusiones: continuidades y diferenciasDesde <strong>la</strong> década del 90, <strong>la</strong> ideología neoliberal se instaló en elpaís como hegemónica. El corre<strong>la</strong>to de esta mirada en re<strong>la</strong>ción a<strong>la</strong>s industrias extractivas ha sido su defensa a ultranza como <strong>la</strong>única vía para salir de <strong>la</strong> pobreza y del «subdesarrollo en el país».Las buenas cifras macroeconómicas en re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong> exportaciónprimaria de metales y los altos precios han sido parte de los argumentosque sustentan esta visión. A pesar de un contexto de <strong>conflictividad</strong><strong>social</strong> creciente en re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong> industria extractiva, nose ha logrado mermar <strong>la</strong> hegemonía de esta visión y, al contrario,se ha endurecido considerando a todos aquellos que se muestranen disonancia como antidesarrollistas y retrógrados, incluso enaquellos que muestran posiciones intermedias.Con el triunfo de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> el 2011, cierto grupo de <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción consideró que habría algunos cambios en esta visión.Sin embargo, dos conflictos de gran envergadura como Conga yEspinar hicieron retroceder al gobierno y endurecer sus medidas,lo que demostró <strong>la</strong> continuidad de estas visiones así como suhegemonía. A diferencia de lo visto en el periodo de García, en e<strong>la</strong>ctual gobierno se han alzado algunas voces disonantes, incluso29Gamboa, César y Snoeck, Sébastien. Análisis crítico de <strong>la</strong> consulta previa en el Perú.Informes sobre el proceso de reg<strong>la</strong>mentación de <strong>la</strong> Ley de Consulta y del Reg<strong>la</strong>mento. Lima:Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de <strong>la</strong> Coordinadora Nacional de DerechosHumanos, 2012.30«Perú: Primer ministro confía en ´destrabar´ 14 proyectos mineros de <strong>la</strong> consultaprevia». servindi.org, Lima, 20 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/MOHzt
Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.77dentro del gobierno central, lo que ha permitido algunos avancesen re<strong>la</strong>ción al tema medioambiental y <strong>la</strong> dación de normas tanimportantes como <strong>la</strong> Ley de Consulta Previa. Sin embargo, debidoa <strong>la</strong> amplia legitimidad de <strong>la</strong> visión empresarial y de <strong>la</strong> hegemoníade <strong>la</strong> visión de desarrollo extractivista, algunas de estas medidasestán en riesgo de frenarse o incluso de no implementarse. Muestrade ello es <strong>la</strong> dec<strong>la</strong>ración del presidente y del premier paraimpulsar una mayor flexibilidad y celeridad para <strong>la</strong> aprobaciónde los estudios ambientales de proyectos mineros, con el afán deno perder competitividad internacional 31 . Cabe resaltar que partede estas medidas implicaría no implementar <strong>la</strong> consulta previa encomunidades de <strong>la</strong> sierra.Por otra parte, no hubo cambios importantes en re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong>criminalización de <strong>la</strong> protesta. Las medidas adoptadas para enfrentarlos conflictos de Conga y Espinar, dadas ni bien inauguradoel gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> (represión policial, militarizaciónde <strong>la</strong>s zonas en conflicto y persecución judicial a los líderes yorganizadores de <strong>la</strong>s movilizaciones) son una muestra de ello. Sibien con <strong>la</strong> salida del gabinete Valdés se pensó que podría existiralgún cambio positivo en <strong>la</strong> forma de enfrentar represivamente <strong>la</strong>smovilizaciones, los enfrentamientos en Cañaris durante diciembredel 2012 y enero del 2013 lo desmienten, ya que hubo cinco heridosen estas movilizaciones. La derogación de <strong>la</strong>s medidas dadas en elgobierno de García al respecto, por ejemplo el decreto legis<strong>la</strong>tivo982, debería ser un reflejo de <strong>la</strong> buena voluntad y el cambio de<strong>la</strong>ctual gobierno para enfrentar <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong> <strong>social</strong> del país.Finalmente, es poco el avance en <strong>la</strong> gestión de los conflictos departe del Ejecutivo. El tratamiento de los mismos en espacios ad hoces una continuidad de <strong>la</strong> lógica dejada por el anterior gobierno.La lógica conspirativa que lleva a deslegitimar <strong>la</strong>s demandas,así como a los dirigentes, ha sido una práctica constante de <strong>la</strong>s31Al respecto se pueden ver varias notas aparecidas en <strong>la</strong>s últimas semanas deabril y <strong>la</strong>s primeras de mayo en el diario Gestión (www.gestión.pe).
78El Estado peruano frente al conflicto socia<strong>la</strong>nteriores y <strong>la</strong> actual gestión que cierra el camino del diálogo y<strong>la</strong> prevención. Si bien el tratamiento de los mismos ahora se hatraducido en ampliar los programas de desarrollo e inversiónpública, esto no necesariamente repercute en una disminuciónde <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong>, ya que sus causas no están directamentere<strong>la</strong>cionadas con el nivel de pobreza y exclusión, sino en condicionesfavorables para <strong>la</strong> inversión extractiva, <strong>la</strong> que bien puedeimplicar ingresos para <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción local, pero con un alto riesgode afectar sus estilos de vida y condiciones medioambientales.En <strong>la</strong> medida que el Estado siga actuando como un actor ausenteen estos escenarios y no comprenda estas razones de fondo, losconflictos continuarán.En este sentido, se trata de proponer nuevas visiones de desarrolloque logren posicionarse como válidas y viables, <strong>la</strong>s quefinalmente nos permitan avanzar en escenarios políticamente másvivibles y menos inestables.
A propósito de <strong>la</strong> consulta previa *Jesús Céspedes A.
IntroducciónDesde mediados del siglo XX se ha desarrol<strong>la</strong>do una crecienteconciencia acerca de <strong>la</strong> compleja problemática afrontada porlos pueblos indígenas, motivo por el cual se inició una amplia yprofunda discusión para definir <strong>la</strong> naturaleza y el alcance de susderechos. El cuerpo normativo creado como consecuencia de ellocobra aún más importancia y nuevo sentido en el contexto de <strong>la</strong>globalización. Efectivamente, en un mundo cuyo crecimientoeconómico requiere de una incesante actividad de extracción derecursos naturales, en particu<strong>la</strong>r en los países en desarrollo, losderechos reconocidos de los pueblos indígenas son o pueden sersistemáticamente vulnerados, dado que muchos de esos recursosse hal<strong>la</strong>n en o debajo de sus tierras y territorios.En este contexto, uno de los más importantes derechos de lospueblos indígenas es el de <strong>la</strong> consulta previa, esto es, <strong>la</strong> facultad de<strong>la</strong> que gozan para que, en el marco de un proceso de participacióny diálogo interculturales, puedan escuchar al Estado sobre losp<strong>la</strong>nes, programas, proyectos y medidas (legis<strong>la</strong>tivas o administrativas)susceptibles de afectarlos directamente, con <strong>la</strong> finalidadde evaluar, estudiar y analizar los posibles cambios, beneficiososo perjudiciales, que los mismos podrían acarrear para sus vidas.* Texto e<strong>la</strong>borado para el Grupo Propuesta Ciudadana - GPC
82A propósito de <strong>la</strong> consulta previaEl presente documento, dividido en cuatro partes, tiene porobjetivo ofrecer una visión analítica del proceso de implementacióny aplicación del derecho de consulta previa en el Perú, elmismo que ha generado una serie de discusiones e interrogantes.La primera parte es un breve recuento de <strong>la</strong> historia del Convenio169 de <strong>la</strong> Organización Internacional del Trabajo (OIT) y su re<strong>la</strong>cióncon el Estado peruano. La segunda parte identifica algunospuntos críticos a partir de una lectura comparativa de los contenidosdel Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT, <strong>la</strong> ley de consulta previa y sureg<strong>la</strong>mento. La tercera parte aborda <strong>la</strong> problemática referente alos instrumentos establecidos para viabilizar <strong>la</strong> implementaciónde <strong>la</strong> consulta previa en el Perú, es decir, <strong>la</strong> Base de Datos Oficialde Pueblos Indígenas u Originarios y <strong>la</strong> guía metodológica. Porúltimo, <strong>la</strong> cuarta parte indaga sobre los avances y contratiemposre<strong>la</strong>tivos a <strong>la</strong> aplicación del primero de los cinco procesos deconsulta previa anunciados para el presente año, puesto queestablecerá una pauta para los siguientes.Breve recuento de <strong>la</strong> historia del Convenio 169de <strong>la</strong> Organización Internacional del Trabajo (OIT) 1y su re<strong>la</strong>ción con el Estado peruanoEl Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT, adoptado en 1989, fue precedidopor el convenio 107 de 1957. Este último fue rechazado por <strong>la</strong>sorganizaciones indígenas porque considera a los pueblos indígenascomo «menos desarrol<strong>la</strong>dos» en re<strong>la</strong>ción con el resto de <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción, p<strong>la</strong>nteando el objetivo de «integrarlos progresivamente»en <strong>la</strong> vida de los países miembros. Efectivamente, el convenio107 se basa en el supuesto de que los pueblos indígenas son unasuerte de sociedades temporarias destinadas a desaparecer con1El nombre completo del convenio es: «Convenio OIT N° 169 sobre pueblosindígenas y tribales en países independientes». Ver en: http://goo.gl/svoC8
Jesús Céspedes A.83<strong>la</strong> «modernización», siendo su destino el ser «integradas» al restode <strong>la</strong>s sociedades ya «desarrol<strong>la</strong>das». En otras pa<strong>la</strong>bras, dichoconvenio fue duramente cuestionado debido a su concepciónunilineal y excluyente del desarrollo y su consecuente carácterintegracionista: no existe una so<strong>la</strong> forma de desarrollo al que todas<strong>la</strong>s sociedades tienen que apuntar inexorablemente, desconociendoy pisoteando su irreductible diversidad étnica y cultural.El Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT, que supera en gran medida dichaconcepción, fue aprobado en 1993 por el Congreso ConstituyenteDemocrático del Perú y ratificado en 1994. Con jerarquía constitucionaly carácter vincu<strong>la</strong>nte, entró en vigencia al año siguiente.No obstante, si bien reconoce una serie de derechos de los pueblosindígenas, incluido el de consulta previa, no fue implementado niaplicado en el país durante más de una década y media. ¿Cuálesfueron <strong>la</strong>s razones? Algunos académicos 2 han indicado que estaf<strong>la</strong>grante omisión se debe, en primer lugar, al predominio de una«mentalidad dualista», ya que entre los funcionarios públicos yjueces del país se asume <strong>la</strong> idea de que <strong>la</strong> normatividad internacionalno necesariamente se aplica. Pese a que el ordenamientojurídico del Perú es monista, es decir, no distingue entre normasinternacionales y normas nacionales, <strong>la</strong> cultura burocrática de losfuncionarios públicos y jueces sí diferencia c<strong>la</strong>ramente entre <strong>la</strong>snormas nacionales y <strong>la</strong>s que supuestamente no lo son. De maneraque, al no existir una norma nacional que estableciera el derechoa <strong>la</strong> consulta previa, simple y sencil<strong>la</strong>mente no se considerabanobligados a implementarlo y aplicarlo. En segundo lugar, esinnegable que esta «mentalidad dualista» es perfectamente compatiblecon los intereses de ciertas empresas privadas dedicadasa <strong>la</strong>s actividades extractivas y muy poco interesadas en mejorarsus estándares de transparencia.2Entrevista a Marco Huaco, asesor de <strong>la</strong> congresista Verónika Mendoza (25 demarzo del 2013).
84A propósito de <strong>la</strong> consulta previaAsí entonces, con el Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT reducido en <strong>la</strong>práctica a una condición meramente dec<strong>la</strong>rativa, se produjeronlos trágicos sucesos de Bagua (en junio del 2009). El denominado«Baguazo» 3 , que produjo <strong>la</strong> muerte de decenas de personas (entrepolicías y miembros de los pueblos indígenas amazónicos), desencadenóen <strong>la</strong> opinión pública nacional una intensa preocupaciónpor <strong>la</strong> problemática de los pueblos indígenas y sus desconocidosderechos, multiplicándose <strong>la</strong>s voces que rec<strong>la</strong>maban, en consecuencia,<strong>la</strong> implementación y aplicación del derecho a <strong>la</strong> consultaprevia. Es así que, meses después, se aprobó <strong>la</strong> autógrafa de <strong>la</strong> leyde consulta previa (en mayo del 2010), <strong>la</strong> misma que fue observadapor el presidente A<strong>la</strong>n García en junio de ese año, empeñado enrestringir su aplicación hasta donde sea posible. Sin embargo, apocos días de iniciado el mandato de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>, fue aprobadapor unanimidad en el Congreso de <strong>la</strong> República, ingresandoa <strong>la</strong> Presidencia del Consejo de Ministros en agosto del 2011, yfinalmente promulgada en setiembre del mismo año.Pese a considerar<strong>la</strong> un gran avance, algunas organizacionesindígenas cuestionaron <strong>la</strong> ley de consulta previa al juzgar que norecoge <strong>la</strong> letra y el espíritu del Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT. En esemarco se inició el proceso de consulta del reg<strong>la</strong>mento de <strong>la</strong> leyde consulta previa, durante el cual el Estado peruano, en granmedida convencido de que toda demora bloquearía proyectos einversiones, dispuso tiempos muy cortos para que <strong>la</strong>s organizacionesindígenas conocieran, entendieran y discutieran los alcancesdel mismo. A ello habría que añadir que dichas organizacionesse mostraron incapaces de articu<strong>la</strong>r esfuerzos para asumir una3El 5 de junio del 2009 se produce el denominado «Baguazo», l<strong>la</strong>mado así porcomprender sucesos en <strong>la</strong> ciudad de Bagua y sus cercanías, en el Departamento deAmazonas. Luego de varios meses de protestas de diversos pueblos de <strong>la</strong> Amazoníacontra los decretos legis<strong>la</strong>tivos 1015, 1073, 994, 1020, 1064, 1081 y 1090 que <strong>la</strong>sorganizaciones indígenas consideraban lesivos a sus derechos, se produce el desalojode cientos de manifestantes por parte de <strong>la</strong> policía en <strong>la</strong> denominada «Curva delDiablo», produciendo decenas de muertos entre indígenas y policías.
Jesús Céspedes A.85posición conjunta: mientras dos de el<strong>la</strong>s (<strong>la</strong> Confederación de NacionalidadesAmazónicas del Perú –CONAP– y <strong>la</strong> ConfederaciónCampesina del Perú –CCP–) mantuvieron su posición de continuarcon el proceso de reg<strong>la</strong>mentación, aunque con algunos cambios,<strong>la</strong>s cuatro restantes (<strong>la</strong> Asociación Interétnica de Desarrollo de<strong>la</strong> Selva Peruana –AIDESEP–, <strong>la</strong> Confederación de ComunidadesAfectadas por <strong>la</strong> Minería –CONACAMI–, <strong>la</strong> Confederaciónnacional Agraria –CNA– y <strong>la</strong> Organización Nacional de MujeresIndígenas Andinas y Amazónicas del Perú –ONAMIAP–) consideraronque era necesario realizar cambios en <strong>la</strong> ley de consultaprevia antes de su reg<strong>la</strong>mentación. Finalmente, estas últimas seretiraron del proceso. En suma, el mencionado reg<strong>la</strong>mento nofue el fruto de un diálogo intercultural sino el resultado de unaaccidentada y acelerada negociación entre quince viceministeriosy solo dos organizaciones indígenas (<strong>la</strong> CONAP y <strong>la</strong> CCP).Para empeorar esta situación, <strong>la</strong> versión final del reg<strong>la</strong>mentoaprobado por el Poder Ejecutivo no respeta los acuerdos adoptadoscon <strong>la</strong>s organizaciones indígenas, pues no toma en cuentasus propuestas en los puntos discrepantes e introduce normas noconsultadas con el<strong>la</strong>s. Al respecto, <strong>la</strong> cuestión de <strong>la</strong> representatividadindígena es muy aleccionadora en tanto restringe <strong>la</strong> competenciade los representantes de <strong>la</strong>s organizaciones de alcanceregional o nacional: en su artículo 3 literal i dispone que «En elcaso de actos administrativos, el proceso de consulta a los pueblosindígenas se realiza a través de sus organizaciones representativaslocales»; en el literal m se indica que representante es <strong>la</strong> «Personanatural, miembro del pueblo indígena, que pudiera ser afectadadirectamente por <strong>la</strong> medida a consultar»; y en su artículo 10 numeral3 seña<strong>la</strong> que «La falta de organizaciones representativas orepresentantes no es obstáculo para <strong>la</strong> realización de un procesode consulta, debiendo <strong>la</strong> entidad promotora adoptar <strong>la</strong>s medidasnecesarias para hacer posible <strong>la</strong> consulta al o los pueblos indígenasque pudieran ser afectados».
86A propósito de <strong>la</strong> consulta previaEl Convenio 169 de <strong>la</strong> Organización Internacional delTrabajo (OIT), <strong>la</strong> ley de consulta previa 4 y su reg<strong>la</strong>mento 5Como lo indicamos en <strong>la</strong> introducción, en esta segunda parte identificaremosalgunos puntos críticos a partir de una lectura comparativade los contenidos del Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT, <strong>la</strong> ley de consulta previay su reg<strong>la</strong>mento. Los puntos críticos relevantes que hemos encontradoson los referidos a <strong>la</strong> identificación de los pueblos indígenas aser consultados, los casos de aplicación de <strong>la</strong> consulta previa, si <strong>la</strong>sconcesiones deben otorgarse antes o después de <strong>la</strong> misma, <strong>la</strong> validez onulidad de <strong>la</strong>s que ya han sido otorgadas de manera inconsulta luegode <strong>la</strong> entrada en vigencia del Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT y <strong>la</strong> facultadotorgada al Estado de tomar <strong>la</strong> decisión final en caso <strong>la</strong> consultaprevia no logre un acuerdo con los pueblos indígenas.¿Cuáles son los criterios para identificara los pueblos indígenas?Es importante seña<strong>la</strong>r que existe una marcada tendencia estatal yempresarial a utilizar criterios excesivamente restrictivos respectode lo que se entiende por pueblo indígena 6 . El objetivo es negar a<strong>la</strong>s comunidades campesinas de <strong>la</strong> costa y <strong>la</strong> sierra su condición deindígenas para impedir que ejerzan su derecho a <strong>la</strong> consulta previay, de esta manera, blindar a <strong>la</strong>s miles de concesiones mineras queabarcan gran parte de sus tierras y territorios. Es decir, librar<strong>la</strong>sde <strong>la</strong> posibilidad de ser sometidas a procesos de consulta previa.4El nombre completo de <strong>la</strong> ley es: «Ley del derecho a <strong>la</strong> consulta previa a lospueblos Indígenas u originarios, reconocido en el convenio 169 de <strong>la</strong> OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT)». Ver en: http://goo.gl/mhY5k5Se denomina: «Reg<strong>la</strong>mento de <strong>la</strong> Ley Nº 29785, Ley del Derecho a <strong>la</strong> ConsultaPrevia a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de <strong>la</strong>Organización Internacional del Trabajo (OIT)». Ver en: http://goo.gl/b1clj6Leer al respecto: Sifuentes, Marco. «La Consulta Previa: una fuente de conflictosdentro y fuera del gobierno». La República, Lima, 05 de marzo del 2013. Ver en: http://goo.gl/1vsxL
Jesús Céspedes A.87En esa línea, no han sido pocos los voceros estatales o empresarialesque, por ejemplo, han sostenido que <strong>la</strong> comunidad campesina deSan Juan Bautista de Cañaris (Lambayeque), actualmente enfrentadaal proyecto Cañariaco, no es un pueblo indígena porque haexperimentado un proceso de mestizaje 7 . Asimismo, el proceso deconsulta previa que se iba a realizar en <strong>la</strong> comunidad campesinade Nueva Esperanza de Mollepiña (Apurímac), en cuyo territorioel proyecto Angostura va a iniciar su fase de exploración, ha sidosuspendido abrupta y misteriosamente 8 .Sin embargo, el Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT, en su artículo 1 literalb, es muy c<strong>la</strong>ro cuando seña<strong>la</strong>, entre otros criterios, que los pueblosindígenas son aquellos que «descienden de pob<strong>la</strong>ciones quehabitaban en el país o en una región geográfica a <strong>la</strong> que perteneceel país en <strong>la</strong> época de <strong>la</strong> conquista o <strong>la</strong> colonización o del establecimientode <strong>la</strong>s actuales fronteras estatales» y «conservan todas suspropias instituciones <strong>social</strong>es, económicas, culturales y políticas,o parte de el<strong>la</strong>s». Y si bien <strong>la</strong> ley de consulta previa en su artículo7 se muestra mucho más restrictiva cuando utiliza criterios como«descendencia directa de <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones originarias del territorionacional» e «instituciones <strong>social</strong>es y costumbres propias», no menoscierto es que su reg<strong>la</strong>mento en el artículo 3 literal k refiere comopueblo indígena a todo aquel que «desciende de pob<strong>la</strong>ciones quehabitaban en el país en <strong>la</strong> época de <strong>la</strong> colonización» y conserva«todas sus propias instituciones <strong>social</strong>es, económicas, culturales ypolíticas, o parte de el<strong>la</strong>s». Es más, para sortear toda contradicciónentre el Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT y <strong>la</strong> ley de consulta previa, el reg<strong>la</strong>mentoen el artículo 3 literal k seña<strong>la</strong> expresamente: «Los criteriosestablecidos en el artículo 7 de <strong>la</strong> Ley deben ser interpretados enel marco de lo seña<strong>la</strong>do en artículo 1 del Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT».7<strong>Sobre</strong> <strong>la</strong> condición indígena de <strong>la</strong> comunidad de San Juan Bautista de Cañaris,leer: Zapata, Antonio. «El conflicto en Cañaris». La República, Lima, 30 de enero del2013. Ver en: http://goo.gl/28hsa8Sifuentes, Marco. «La Consulta Previa: una fuente de conflictos dentro y fueradel gobierno». La República, Lima, 05 de marzo del 2013. Ver en: http://goo.gl/1vsxL
88A propósito de <strong>la</strong> consulta previaEn otras pa<strong>la</strong>bras, si una comunidad campesina serrana o costeñacumple con los criterios establecidos por el Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT,debe ser reconocida como pueblo indígena y ejercer los derechoscorrespondientes.¿En qué casos se procede a aplicar el derechode consulta previa?El Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT establece que los pueblos indígenastienen el derecho de ser consultados respecto de <strong>la</strong>s medidas legis<strong>la</strong>tivaso administrativas susceptibles de afectarles directamente.En <strong>la</strong> ley de consulta previa, artículo 2, puede leerse que: «Es elderecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados enforma previa sobre <strong>la</strong>s medidas legis<strong>la</strong>tivas o administrativas queafecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existenciafísica, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. Tambiéncorresponde efectuar <strong>la</strong> consulta respecto a los p<strong>la</strong>nes, programasy proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamenteestos derechos». Por su parte, en el reg<strong>la</strong>mento de <strong>la</strong> leyde consulta previa, su artículo 3, en sus literales i y j, no hace sinoconfirmar que se someterán a consulta todas aquel<strong>la</strong>s medidasadministrativas o legis<strong>la</strong>tivas que «puedan afectar directamentelos derechos colectivos de los pueblos indígenas».Al respecto, debemos ac<strong>la</strong>rar que una medida, p<strong>la</strong>n, programao proyecto determinado puede afectar tanto negativacomo positivamente a una comunidad y que, en ambos casos, esimperiosa <strong>la</strong> necesidad de llevar a cabo una consulta previa. Esdecir, constituye un error asumir que solo son susceptibles de serconsultados aquellos p<strong>la</strong>nes, programas, proyectos o medidasque muy probablemente serán perjudiciales, prescindiendo delos procesos de consulta previa cuando se considera que seránbeneficiosos para los pueblos indígenas. Esta perspectiva erróneaes <strong>la</strong> que subyace en el reg<strong>la</strong>mento cuando establece en <strong>la</strong> décimo
Jesús Céspedes A.89quinta disposición complementaria, transitoria y final, que: «Laconstrucción y mantenimiento de infraestructura en materia desalud, educación, así como <strong>la</strong> necesaria para <strong>la</strong> provisión de serviciospúblicos que, en coordinación con los pueblos indígenas,esté orientada a beneficiarlos, no requerirán ser sometidos alprocedimiento de consulta». Si bien se menciona <strong>la</strong> necesidad decoordinar con los pueblos indígenas, el Estado parece estar retomandouna vieja postura decimonónica al comportarse como unente civilizador paternalista que omite consultarles previamentetoda vez que, supuestamente, los va a beneficiar.De igual manera, no hay que confundir «afectación directa»con «afectación inmediata», es decir, los pueblos indígenas quepodrían verse afectados directamente por una medida determinadano son solo aquellos ubicados en <strong>la</strong>s inmediaciones o en el«área de influencia directa» de <strong>la</strong> misma. Por ejemplo, un proyectominero o petrolero ubicado en una cabecera de cuenca podríaafectar directamente no solo a los pueblos indígenas colindantes,sino a otros ubicados a mayores distancias. Esta ac<strong>la</strong>ración es necesariapara no adoptar un enfoque muy restrictivo del término«afectación directa», toda vez que los pueblos indígenas ubicadosen el área de influencia directa de alguna medida no son los únicosque podrían verse directamente afectados a mediano o <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zocon <strong>la</strong> aplicación de <strong>la</strong> misma.¿Un proceso de consulta previa debe iniciarse anteso después de <strong>la</strong>s concesiones?Uno de los puntos más candentes de discusión es el referente almomento en que debe iniciarse un proceso de consulta previa 9 enlos casos de exploración y explotación de recursos naturales. Al9Respecto de este polémico punto, leer: Castillo, Pedro. «La concesión mineradebe ser consultada». <strong>la</strong>revistaagraria.org, Lima, 20 de marzo del 2013. Ver en: http://goo.gl/jhMSJ
90A propósito de <strong>la</strong> consulta previarespecto, el Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT indica en el artículo 15 que:«los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos conmiras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinarsi los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en quémedida, antes de emprender o autorizar cualquier programa deprospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras».Léase bien, «antes de emprender o autorizar». Cabe ac<strong>la</strong>rar que<strong>la</strong> concesión es <strong>la</strong> medida administrativa que autoriza o confierelos derechos de exploración y explotación de recursos naturalesubicados en el subsuelo, distinta y anterior a <strong>la</strong>s medidas quepermiten emprender el inicio de exploración y explotación delrecurso. En otras pa<strong>la</strong>bras, de acuerdo con el Convenio 169 de<strong>la</strong> OIT, los procesos de consulta previa deberían iniciarse antesdel otorgamiento de <strong>la</strong>s concesiones y no so<strong>la</strong>mente antes de <strong>la</strong>smedidas que faculten el inicio de <strong>la</strong> exploración y explotación.No obstante, el reg<strong>la</strong>mento de <strong>la</strong> ley de consulta previa, en e<strong>la</strong>rtículo 3 literal i, y en el artículo 6, hace referencia solo a aquel<strong>la</strong>medida administrativa que «faculte el inicio de <strong>la</strong> actividad deexploración y explotación». Si recordamos <strong>la</strong> forma como se llevóa cabo <strong>la</strong> consulta del reg<strong>la</strong>mento de <strong>la</strong> ley de consulta previa, nodebería extrañarnos que <strong>la</strong> imposición de disposiciones como estaprovoque el mayoritario rechazo de <strong>la</strong>s organizaciones indígenas.¿Son válidas o nu<strong>la</strong>s <strong>la</strong>s concesiones inconsultas otorgadasdespués de <strong>la</strong> entrada en vigencia del Convenio 169 de <strong>la</strong> OITy antes de <strong>la</strong> promulgación de <strong>la</strong> ley de consulta previa?Uno de los puntos más críticos es aquel que concierne a <strong>la</strong> validezde <strong>la</strong>s concesiones mineras y petroleras posteriores a <strong>la</strong> entrada envigencia del Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT. Es conocido que ninguna deel<strong>la</strong>s, aproximadamente 90 mil desde 1995 hasta <strong>la</strong> actualidad, hasido sometida a un proceso de consulta previa. Debemos recordarque el Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT tiene rango constitucional y que
Jesús Céspedes A.91con o sin desarrollo normativo y reg<strong>la</strong>mentario es vincu<strong>la</strong>nte yexigible desde su entrada en vigencia: el hecho de que <strong>la</strong> ley deconsulta previa haya sido promulgada más de una década y mediadespués, no significa que antes no existiese el mencionado derecho.Al respecto, <strong>la</strong> ley de consulta previa omite al Convenio 169 de <strong>la</strong>OIT cuando dispone en <strong>la</strong> segunda disposición complementariay final que no «modifica o deroga medidas legis<strong>la</strong>tivas ni deja sinefecto medidas administrativas dictadas con anterioridad a suvigencia». Debemos concluir, por lo tanto, que <strong>la</strong>s mencionadasconcesiones son inválidas o nu<strong>la</strong>s en tanto constituyen medidaslegis<strong>la</strong>tivas o administrativas inconsultas.No obstante, compartiendo <strong>la</strong> preocupación de algunos académicosy tomadores de decisiones, somos conscientes de que unadec<strong>la</strong>ración de invalidez o nulidad sin modu<strong>la</strong>ción alguna de <strong>la</strong>sconsecuencias de este acto generaría una inestabilidad que podríacostarle al Estado una oleada de demandas, <strong>la</strong> inviabilidad de supolítica energética e incluso <strong>la</strong> gobernabilidad. Por lo tanto, comoya lo han propuesto otros 10 , lo más conveniente sería otorgarle alPoder Ejecutivo un p<strong>la</strong>zo razonable para realizar <strong>la</strong> consulta de<strong>la</strong>s medidas legis<strong>la</strong>tivas y administrativas posteriores a <strong>la</strong> entradaen vigencia del Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT y anteriores a <strong>la</strong> promulgaciónde <strong>la</strong> ley de consulta previa. De esta manera sería posible<strong>la</strong> adecuación de <strong>la</strong>s concesiones al mencionado convenio. Ahorabien, ¿querrá el Poder Ejecutivo optar por ese camino?¿A quién le corresponde <strong>la</strong> decisión final tras <strong>la</strong> culminaciónde un proceso de consulta previa?Es necesario recordar que el Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT, en el artículo6 literal a, seña<strong>la</strong> que los gobiernos tienen el deber de consultar a10Resulta imprescindible leer: Ruiz, Juan Carlos. «¿Son válidas <strong>la</strong>s concesionesmineras y petroleras no consultadas?». a<strong>la</strong>inet.org, Quito, 23 de agosto del 2012. Veren: http://goo.gl/AqToa
92A propósito de <strong>la</strong> consulta previalos pueblos indígenas «mediante procedimientos apropiados y enparticu<strong>la</strong>r a través de sus instituciones representativas, cada vezque se prevean medidas legis<strong>la</strong>tivas o administrativas susceptiblesde afectarles directamente». Además, se complementa y refuerzaesta disposición a través del artículo 7 numeral 1 del convenio,según el cual los pueblos indígenas u originarios tienen el «derechode decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso dedesarrollo, en <strong>la</strong> medida en que éste afecte a sus vidas, creencias,instituciones y bienestar espiritual y a <strong>la</strong>s tierras que ocupan outilizan de alguna manera, y de contro<strong>la</strong>r, en <strong>la</strong> medida de lo posible,su propio desarrollo económico, <strong>social</strong> y cultural. Además,dichos pueblos deberán participar en <strong>la</strong> formu<strong>la</strong>ción, aplicacióny evaluación de los p<strong>la</strong>nes y programas de desarrollo nacional yregional susceptibles de afectarles directamente».No obstante, pese a lo anterior, en ningún artículo del conveniose afirma que, si en caso un proceso de consulta previa noculminara en un acuerdo o consentimiento, los pueblos indígenastienen el poder de vetar una decisión final tomada por el Estado 11 .En ese sentido, tanto <strong>la</strong> ley de consulta previa, a través del artículo15, como su reg<strong>la</strong>mento, en el artículo 23 numeral 1, establecenque <strong>la</strong> decisión final sobre <strong>la</strong> aprobación de una medida legis<strong>la</strong>tivao administrativa corresponde al Estado. Dicho de otra manera,11En re<strong>la</strong>ción con este punto crítico, es importante indicar que <strong>la</strong> Dec<strong>la</strong>raciónde <strong>la</strong>s Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (aprobada por<strong>la</strong> Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2007) establece en susartículos 3 y 4 que los pueblos indígenas tienen derecho a <strong>la</strong> libre determinación y,en consecuencia, «a <strong>la</strong> autonomía o al autogobierno en <strong>la</strong>s cuestiones re<strong>la</strong>cionadascon sus asuntos internos y locales». Consecuentemente, en su artículo 19, indicaque: «Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblosindígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptary aplicar medidas legis<strong>la</strong>tivas o administrativas que los afecten, a fin de obtener suconsentimiento libre, previo e informado». Sin embargo, como en el caso del Convenio169 de <strong>la</strong> OIT, ninguno de sus artículos permite responder con certeza a <strong>la</strong> preguntac<strong>la</strong>ve: ¿si no se lograra obtener el mencionado consentimiento libre, previo e informado,el Estado se inhibiría de tomar una decisión final? Ver <strong>la</strong> Dec<strong>la</strong>ración de <strong>la</strong>s NacionesUnidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en: http://goo.gl/IDecT
Jesús Céspedes A.93si bien <strong>la</strong> consulta previa tiene como finalidad lograr un acuerdocon los pueblos indígenas o su consentimiento respecto de <strong>la</strong> aprobaciónde una medida legis<strong>la</strong>tiva o administrativa que los afectedirectamente, dicho acuerdo o consentimiento no es de ningunamanera un requisito imprescindible para que el Estado tome unadecisión final (excepto en casos muy específicos, como tras<strong>la</strong>dos depob<strong>la</strong>ción, almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos,desarrollo de actividades militares en territorios indígenas, etc.).Creemos que esta es <strong>la</strong> principal y más riesgosa contradiccióndel ordenamiento jurídico de <strong>la</strong> consulta previa: promueve el diálogocon los pueblos indígenas en <strong>la</strong> medida en que se les consulta<strong>la</strong>s medidas a tomar, pero, en última instancia, es el Estado eldecisor final. Riesgosa contradicción porque genera expectativasen los pueblos indígenas de que sus opiniones serán tomadas encuenta para finalmente pasar<strong>la</strong>s por encima. Como muchos hanadvertido ya, esta contradicción es potencialmente generadorade una mayor <strong>conflictividad</strong> entre Estado, empresas privadas ypueblos indígenas, cuando se supone que dicho ordenamientojurídico y su implementación y aplicación constituyen el mejormedio para acabar con los conflictos.Los instrumentos para <strong>la</strong> implementaciónde <strong>la</strong> consulta previaLa Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios¿Cuáles son los pueblos que cumplen con los criterios necesariospara ser considerados indígenas?, ¿dónde viven?, ¿cuáles son <strong>la</strong>sconcesiones mineras y petroleras inconsultas que se superponen a<strong>la</strong>s tierras y territorios de dichos pueblos? Para responder a estasy otras preguntas, es imprescindible contar con <strong>la</strong> Base de DatosOficial de Pueblos Indígenas u Originarios.
94A propósito de <strong>la</strong> consulta previaComo es de conocimiento público, <strong>la</strong> ley de consulta previa ensu primera disposición complementaria final «considera al Viceministeriode Interculturalidad del Ministerio de Cultura como elórgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo»y, en cuanto tal, en el artículo 19 literal f, le asigna como unade sus funciones <strong>la</strong> de «E<strong>la</strong>borar, consolidar y actualizar <strong>la</strong> basede datos re<strong>la</strong>tivos a los pueblos indígenas u originarios y sus institucionesu organizaciones representativas». Lamentablemente, elViceministerio de Interculturalidad ha postergado varias veces <strong>la</strong>publicación de tan importante instrumento e incluso ha llegado amanifestar que el mismo no constituye un medio imprescindiblepara llevar a cabo los cinco procesos de consulta previa anunciadospara el presente año. Se ha argumentado que <strong>la</strong> mencionadabase de datos no es constitutiva de derechos (figurar o no en el<strong>la</strong>no otorga o niega a un pueblo indígena el derecho a <strong>la</strong> consultaprevia) y que, por lo tanto, su publicación no es imperiosa; noobstante, es evidente que constituye un importante instrumentoreferencial para que <strong>la</strong>s diversas entidades estatales promotoraspuedan proceder a llevar a cabo los procesos de consulta previa.Así entonces, surge una interrogante ineludible: ¿en qué instrumentoreferencial se apoyarán <strong>la</strong>s entidades estatales promotorasde dichos procesos de consulta previa si no cuentan con una Basede Datos Oficial de Pueblos Indígenas? Es evidente que, ante suausencia, es muy probable que se cometan una serie de arbitrariedadesa <strong>la</strong> hora de identificar a los pueblos indígenas implicadosen un determinado proceso de consulta previa, deslegitimandoasí los procesos, creando <strong>la</strong>s condiciones para una mayor <strong>conflictividad</strong>,cuando de lo que se trata es de propiciar precisamentetodo lo contrario.A lo anterior se suma otra complicación: <strong>la</strong> Directiva Nº 03-2012/MC, aprobada por <strong>la</strong> Resolución Ministerial N° 202-2012-MC, con elobjeto de regu<strong>la</strong>r el funcionamiento de <strong>la</strong> base de datos, incorporados nuevos «elementos objetivos», lengua y tierras comunales,
Jesús Céspedes A.95para el reconocimiento de un pueblo indígena, sosteniendo queambos dan cuenta de una «continuidad histórica» desde tiemposanteriores al establecimiento del Estado. Esto contraviene abiertamentelo dispuesto tanto en el Convenio 169 de <strong>la</strong> OIT como en <strong>la</strong>ley de consulta previa y su reg<strong>la</strong>mento. Detrás de <strong>la</strong> incorporaciónde estos dos nuevos elementos objetivos está <strong>la</strong> equívoca idea deque los pueblos indígenas se hal<strong>la</strong>n conge<strong>la</strong>dos en el tiempo yel espacio, impermeables a los efectos de los cambios históricos.Efectivamente, un pueblo indígena puede haber perdido su lenguaoriginaria y haber abandonado sus tierras y territorio debido auna serie de circunstancias, conservando al mismo tiempo partede sus instituciones y, sobre todo, <strong>la</strong> autoconciencia de su condiciónde tal.Todo parece indicarnos que <strong>la</strong> estrategia del gobierno actuales postergar en <strong>la</strong> medida de lo posible <strong>la</strong> publicación de <strong>la</strong> basede datos con el objetivo de evitar responder a <strong>la</strong>s preguntas con<strong>la</strong>s que abrimos este apartado (¿quiénes son los pueblos indígenasy dónde viven?, ¿qué concesiones se superponen a sus tierras yterritorios?).La guía metodológica 12De acuerdo con el reg<strong>la</strong>mento, en su artículo 28 numeral 8, otra de<strong>la</strong>s funciones del Viceministerio de Interculturalidad es: «Dictaruna Guía Metodológica para <strong>la</strong> implementación del derecho deconsulta». Es importante enfatizar que este instrumento es aún másimportante que <strong>la</strong> base de datos, toda vez que define <strong>la</strong> serie depasos necesarios para llevar a cabo los procesos de consulta previa.Con poco menos de un año de retraso, en abril del 2013 <strong>la</strong> guíafue publicada y presentada como una herramienta cuya finalidad12El documento se denomina: «Guía Metodológica para procesos de Consultaprevia a los pueblos indígenas». Ver en: http://goo.gl/uzfVs
96A propósito de <strong>la</strong> consulta previaes «alcanzar orientaciones prácticas a los/as funcionarios/as queaplicarán <strong>la</strong> Consulta en el desarrollo de los procesos que llevena cabo». Asimismo, indica que dichos procesos «deben desarrol<strong>la</strong>rsesobre <strong>la</strong> base de criterios de flexibilidad, interculturalidad,género y participación, en el marco del respeto de derechos y elprincipio de buena fe».De acuerdo con lo dispuesto por <strong>la</strong> ley de consulta previa ysu reg<strong>la</strong>mento, <strong>la</strong> guía metodológica indica que <strong>la</strong>s etapas de unproceso de consulta previa son: 1) Identificación de <strong>la</strong> medida aconsultar; 2) Identificación de los pueblos indígenas a ser consultadosy sus organizaciones representativas; 3) Publicidad de<strong>la</strong> medida; 4) Información; 5) Evaluación interna de los pueblosindígenas; 6) Diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas; y7) Decisión.Ahora bien 13 , en lo referente a <strong>la</strong> identificación de los pueblosindígenas, debemos resaltar que <strong>la</strong> guía metodológica, a diferenciade <strong>la</strong> ley de consulta previa y en consonancia con el reg<strong>la</strong>mento, sebasa explícitamente en los criterios mencionados por el Convenio169 de <strong>la</strong> OIT. Por otro <strong>la</strong>do, en contraposición a <strong>la</strong> Directiva N°03-2012/MC, aprobada por <strong>la</strong> Resolución Ministerial N° 202-2012-MC con el objeto de regu<strong>la</strong>r el funcionamiento de <strong>la</strong> base de datos,ac<strong>la</strong>ra que <strong>la</strong> lengua y <strong>la</strong>s tierras comunales constituyen solo indicadoresde criterios objetivos y no criterios objetivos en sí mismos.Es más, indica que: «Es posible que exista un pueblo indígena sinlengua indígena y tierra comunal. Pero para determinarlo se debecontar con información que dé cuenta de presencia conjunta decriterios objetivos y el criterio subjetivo».No obstante, <strong>la</strong> guía metodológica ha sido duramente cuestionadacuando seña<strong>la</strong>, apoyándose en <strong>la</strong> información proporcionada13Las siguientes líneas se apoyan en: Snoeck, Sébastien. «Guía Metodológica -Consulta a los Pueblos Indígenas. Viceministerio de Interculturalidad - Febrero 2013.Observaciones Preliminares». Lima: Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR),2013. Ver en: http://goo.gl/2sFyu
98A propósito de <strong>la</strong> consulta previade afectación del acto administrativo respecto a los derechoscolectivos de los pueblos indígenas». Así entonces, como ya lodijimos líneas arriba, el momento idóneo para iniciar un proceso deconsulta previa no es el inmediatamente anterior al otorgamientodel permiso para iniciar <strong>la</strong> actividad o proyecto, sino el previoa <strong>la</strong> suscripción de todo contrato que autorice <strong>la</strong> exploración oexplotación de recursos naturales (concesión).Si bien <strong>la</strong> guía metodológica confirma que es <strong>la</strong> entidad promotorade <strong>la</strong> consulta previa <strong>la</strong> que toma <strong>la</strong> decisión final, precisaque esta debe tomar en cuenta: 1) El respeto a <strong>la</strong>s normas de ordenpúblico, los derechos fundamentales y <strong>la</strong>s garantías establecidas por<strong>la</strong> Constitución Política y <strong>la</strong> legis<strong>la</strong>ción vigente; 2) El cumplimientocon <strong>la</strong> legis<strong>la</strong>ción ambiental; y 3) La preservación de <strong>la</strong> supervivenciade los pueblos indígenas y sus derechos colectivos. En esesentido, en caso no se alcance un acuerdo, le entidad promotoradeberá procurar que <strong>la</strong> medida esté orientada a: 1) Garantizar losderechos colectivos de los pueblos indígenas, así como los derechosa <strong>la</strong> vida, integridad y pleno desarrollo; y 2) Promover <strong>la</strong> mejora de<strong>la</strong> calidad de vida de los pueblos indígenas. Consideramos que estasprecisiones son positivas en tanto constituyen importantes condicionesque <strong>la</strong>s entidades promotoras de los procesos de consultaprevia no deberán pasar por alto a <strong>la</strong> hora de tomar una decisiónfinal. Sin embargo, tomando en cuenta que uno de los objetivos de<strong>la</strong> implementación y aplicación del derecho a <strong>la</strong> consulta previa eseliminar o reducir <strong>la</strong> <strong>conflictividad</strong> <strong>social</strong>, creemos que <strong>la</strong>s mencionadasprecisiones deberían figurar en <strong>la</strong> ley de consulta previa y sureg<strong>la</strong>mento, y no solo en un documento de carácter instrumentalcomo lo es <strong>la</strong> guía metodológica.El primer caso de consulta previaPara el presente año se ha anunciado <strong>la</strong> realización de cincoprocesos de consulta previa en nuestro país: <strong>la</strong> licitación del lote
Jesús Céspedes A.99192 (ex-1AB), <strong>la</strong> definición del área de conservación regional deMaijuna, el reg<strong>la</strong>mento de <strong>la</strong> Ley Forestal y de Fauna Silvestre,el reg<strong>la</strong>mento de <strong>la</strong> ley de lenguas originarias y el P<strong>la</strong>n de SaludIntercultural.El primero de esos procesos será una suerte de piloto queestablecerá una pauta para los demás, de ahí su gran importanciay trascendencia.El lote 192 se ubica en el departamento de Loreto, abarcandouna parte de <strong>la</strong>s provincias de Alto Amazonas (distrito de Andoas)y Loreto (distritos de Tigre y Trompeteros), es decir, <strong>la</strong> cuenca delos ríos Pastaza, Tigre y Corrientes. Se encuentra sobre territoriosancestrales indígenas, donde viven comunidades quechuas,kichwas y achuar. Produce 17 638 barriles por día (11.74% de <strong>la</strong>producción total del país) y tiene reservas probadas de 72 450 millonesde barriles, siendo el más rentable a nivel nacional. En 1971fue entregado en concesión a <strong>la</strong> empresa Occidental PetroleumCompany (OXY), <strong>la</strong> principal responsable de los pasivos ambientalesy <strong>social</strong>es. A partir del año 2000 es operado por <strong>la</strong> empresaPluspetrol, cuya concesión termina el 2015. Dada <strong>la</strong> proximidadde una nueva licitación, se ha tornado necesario un proceso deconsulta previa.Perupetro es <strong>la</strong> entidad estatal promotora de este primer procesode consulta previa, aunque hasta <strong>la</strong> fecha no cuenta con uninstrumento que el Viceministerio de Interculturalidad debióhaberle proporcionado hacía meses: <strong>la</strong> Base de Datos Oficialde Pueblos Indígenas u Originarios. Es decir, no dispone delinstrumento referencial para identificar a los pueblos indígenasinvolucrados en este proceso de consulta previa. En <strong>la</strong> prácticaPerupetro ha identificado a diecinueve comunidades indígenasy a <strong>la</strong>s federaciones de <strong>la</strong>s que forman parte (<strong>la</strong> FederaciónIndígena Quechua del Pastaza –Fediquep–, <strong>la</strong> Federación deComunidades Nativas del Alto Tigre –Feconat– y <strong>la</strong> Federaciónde Comunidades Nativas del río Corrientes –Feconaco–), con <strong>la</strong>s
100A propósito de <strong>la</strong> consulta previaque e<strong>la</strong>borará conjuntamente el «p<strong>la</strong>n de consulta» (instrumentoescrito que, según el reg<strong>la</strong>mento en su artículo 3 literal l, «contiene<strong>la</strong> información detal<strong>la</strong>da sobre el proceso de consulta a realizarse,el que debe ser adecuado a <strong>la</strong>s características de <strong>la</strong> medida administrativao legis<strong>la</strong>tiva y con un enfoque intercultural»).Tal como ya se mencionó, uno de los puntos más debatidos fueel referente al momento en que debía llevarse a cabo <strong>la</strong> consultaprevia. ¿Debe llevarse a cabo antes o después de <strong>la</strong> licitación, esdecir, antes o después de <strong>la</strong> concesión del derecho de explorary explotar el mencionado lote? Al principio, varios sectores delgobierno adujeron que, en tanto no constituía una autorizaciónpara el inicio de actividades de exploración y explotación, <strong>la</strong>concesión no afectaba directamente los derechos colectivos delos pueblos indígenas y, en consecuencia, no debería ser materiade una consulta previa. Sin embargo, como ya lo indicamos, elConvenio 169 de <strong>la</strong> OIT es bastante c<strong>la</strong>ro al respecto y lo correctoes realizar <strong>la</strong> consulta previa antes de <strong>la</strong> licitación.Pero el principal desencuentro entre el Estado y los pueblos indígenasguarda re<strong>la</strong>ción con una demanda de estos últimos: exigen<strong>la</strong> remediación de los pasivos ambientales y <strong>social</strong>es provocados alo <strong>la</strong>rgo de más cuarenta años de actividad petrolera en <strong>la</strong> zona 14 ,así como <strong>la</strong>s reparaciones e indemnizaciones correspondientes,como condiciones ineludibles para <strong>la</strong> realización de <strong>la</strong> consultaprevia. Para <strong>la</strong>s comunidades indígenas de <strong>la</strong> zona, el proceso deconsulta previa no es algo desvincu<strong>la</strong>do de los pasivos ambientales14En el informe de Luis Hal<strong>la</strong>zi, «El derecho a <strong>la</strong> consulta previa en el lote 1AB y su implementación», puede leerse lo siguiente: «Si damos cuenta del nivel decontaminación de estos territorios indígenas, uno de los informes más reve<strong>la</strong>doreses el del Ministerio de Salud, a través de <strong>la</strong> Dirección Ambiental (Digesa) donde seevaluaron a 199 personas en total, de ellos 74 niños. En el informe se alerta que el 66.21%de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción infantil supera altamente el límite establecido de plomo en <strong>la</strong> sangrey en el 99.20% de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción adulta, además de plomo, también su sangre contienecadmio, cuya alta concentración puede provocar cáncer pulmonar, enfermedades delcorazón y riñón, mientras que el plomo afecta al sistema nervioso y provoca daños alcerebro». Ver en: http://goo.gl/IbMah
Jesús Céspedes A.101y <strong>social</strong>es que <strong>la</strong> actividad petrolera ha provocado. Ciertamente,dos de los objetivos de <strong>la</strong> consulta previa son promover el diálogointercultural con los pueblos indígenas y brindar a los pueblosindígenas <strong>la</strong> oportunidad de hacer un ba<strong>la</strong>nce sobre los beneficiosy perjuicios que dicha actividad extractiva ha traído o podríatraer a <strong>la</strong> zona. Ahora bien, ¿cómo van dialogar con el Estado enun clima de confianza si este no remedia, repara e indemniza?,¿cómo van a confiar en <strong>la</strong> nueva empresa privada que obtenga elderecho de operar en el lote tras <strong>la</strong> licitación?, ¿cómo van a hacerun ba<strong>la</strong>nce sin tomar en cuenta lo sucedido durante <strong>la</strong>s últimascuatro décadas?Al parecer, <strong>la</strong>s condiciones para realizar <strong>la</strong> primera consultaprevia no son <strong>la</strong>s óptimas y podrían propiciar el conflicto antes queel diálogo, lo cual es preocupante, dado que este primer procesoconsultivo sentará un precedente para los venideros.
El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformasde <strong>la</strong> ley 26300Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.
«Voy a p<strong>la</strong>ntear también el derecho a <strong>la</strong> revocatoria. Hoy en día enel Perú, usted puede revocar un alcalde, un gobernador o presidenteregional, pero no puede revocar ni a congresistas ni a presidente de <strong>la</strong>República y eso crea impunidad. Creo en el principio de que el pueblo noda a nadie un cheque en b<strong>la</strong>nco, lo que el pueblo pone democráticamentetambién lo puede sacar si no cumple, empezando por el presidente» 1 .La propuesta del presidente electo de comienzos de junio del 2011para ampliar los alcances de este mecanismo de <strong>la</strong> democraciadirecta, si bien no pasó desapercibida, tampoco suscitó un grandebate en ese momento. Es que <strong>la</strong>s preocupaciones de los actorespolíticos estaban concentradas en lo que serían los detalles delprograma económico y los anuncios que se harían en <strong>la</strong> tomade mando del presidente Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>. Si bien ese 28 de juliono hubo el anuncio de una propuesta de reforma constituciona<strong>la</strong>l respecto, ni al año siguiente, dos años después y luego del«dramatismo que hemos experimentado en este proceso derevocatoria», según dijo el presidente del Tribunal Constitucional(en referencia a <strong>la</strong> consulta popu<strong>la</strong>r realizada en Lima 2 ), políticos,juristas y legis<strong>la</strong>dores vuelven sus ojos sobre <strong>la</strong> Ley de los Derechosde Participación y Control Ciudadanos (ley n.° 26300), <strong>la</strong> madredel cordero.1«Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> p<strong>la</strong>ntea <strong>la</strong> revocatoria de mandato para presidente ycongresistas». El Universo, Guayaquil, 7 de junio del 2011. Ver en: http://goo.gl/i91Mn2Urvio<strong>la</strong>, Oscar. «¿Revocar <strong>la</strong> revocatoria?». El Peruano, Lima, 18 de marzo del2013.
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.107Cuadro n.° 1Perú: Consultas Popu<strong>la</strong>res de Revocatorias (CPR) 1997 - 20121997 2001 2004 2005 2008 - 2009 2012 TotalKits vendidos para autoridadesmunicipales266 619 709 63 1548 2076 5281Distritos en consulta(incluidos los de CPRen provincias)71 175 190 21 321 290 1068Alcaldescuestionados61 166 187 19 307 264 1004Alcaldes revocados 42 11 29 11 117 69 279Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). E<strong>la</strong>boración propia.En esos distritos rurales <strong>la</strong> vida pública se reduce a <strong>la</strong>s esporádicasasambleas de <strong>la</strong> comunidad campesina y a <strong>la</strong>s reunionesde <strong>la</strong>s otras organizaciones <strong>social</strong>es, en <strong>la</strong>s que <strong>la</strong> asistencia quedagarantizada por <strong>la</strong> amenaza de multa a los ausentes. Ahí <strong>la</strong> políticase ha vuelto una ma<strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra y los simpatizantes de partidos nacionalesescasos y sin vida partidaria. En <strong>la</strong> mayor parte de distritoslos Consejos de Coordinación Local (CCL) creados en el 2003 nofuncionan y aunque el proceso de presupuesto participativo secumple, este es más formal que real, ya sea por desidia o ignoranciade los funcionarios municipales o también por falta de interés de <strong>la</strong>sorganizaciones ciudadanas. Tampoco se conoce ni se usa el mecanismode rendición de cuentas previsto en <strong>la</strong> ley n.° 26300, porqueel Jurado Nacional de Elecciones (JNE) no lo ha reg<strong>la</strong>mentado ni lodifunde. Si se lo usara, no habría necesidad de recurrir a <strong>la</strong> consultapara revocar mandatos, evitando así el desgaste de nuestra frágildemocracia producto del uso frecuente de ese mecanismo 4 .4He contado que son 76 distritos en los que se han realizado tres o más consultas.
108El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformas de <strong>la</strong> ley 26300Hay que recordar, además, que con <strong>la</strong>s amplísimas atribucionesy capacidades que <strong>la</strong> ley les otorga, los alcaldes (incluidos losrurales) –con regidores que son poco menos que convidados depiedra– manejan el presupuesto municipal libremente, sin contro<strong>la</strong>lguno por parte de otros entes estatales, cogobernando consus parientes 5 en una reedición andina del patrimonialismo queWeber había estudiado en Europa. Además, esos alcaldes tienenabiertas <strong>la</strong>s puertas para su reelección por tiempo indeterminado 6 ,siendo muy frecuente ver que <strong>la</strong>s autoridades ni siquiera vivenen sus pueblos, aunque ello sea un requisito que <strong>la</strong> ley de municipalidadesles exige.Todo esto ha sido posible porque tenemos todavía unacultura política autoritaria dominante en <strong>la</strong> mente de <strong>la</strong> mayoríade peruanas y peruanos. Esta cultura ve el abuso de poder comonatural y no como algo censurable, donde finalmente <strong>la</strong> frase«roba pero hace obra» adquiere sentido, usándose como excusapara apañar <strong>la</strong> gestión de los alcaldes corruptos. Esta cultura,además, educa electores sumisos que buscan un salvador, unenviado desde lo alto a hacer mi<strong>la</strong>gros. Electores sumisos que nose ven iguales a los gobernantes y que viven sometidos al destino,al racismo y al machismo, desde donde se nos c<strong>la</strong>sifica, separa yse nos mantiene divididos en un proceso trunco de construcciónde nación. Cultura autoritaria alimentada tanto por <strong>la</strong> iglesiacomo por el ejército, además de por su supuesto cuestionador, elsenderismo, que buscaba imp<strong>la</strong>ntar <strong>la</strong> dictadura del partido y <strong>la</strong>de su caricatura de mesías.5El nepotismo fue una forma corriente de gobernar en el Perú republicano hastaque fue frenado por <strong>la</strong> ley contra el nepotismo (ley n.° 26771) de abril de 1997, queapuntó en particu<strong>la</strong>r contra los alcaldes, sancionándolos con <strong>la</strong> vacancia del cargo.6¿El hecho de haber sido un alcalde reelegido influye para que sea revocado?No necesariamente. En el caso de los alcaldes revocados en el 2012 se puede decirque es una minoría, pues solo 17 habían sido reelegidos en <strong>la</strong>s elecciones regionalesy municipales del 2010, es decir, un 24.6%.
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.109¿Motivaciones antidemocráticas?En el debate que suscitó <strong>la</strong> realización de <strong>la</strong> consulta de revocatoriade <strong>la</strong>s autoridades de <strong>la</strong> municipalidad de Lima 7 se cargaron<strong>la</strong>s tintas sobre los promotores, los que fueron presentados comolos malos de <strong>la</strong> pelícu<strong>la</strong>. Esto ha traído como consecuencia quealgunos traten de encajar <strong>la</strong> realidad rural en los parámetrosque se quieren fijar, para así evitar que <strong>la</strong> experiencia de Limase repita. Con ello se corre el riesgo de recortar un derecho delos pueblos. Veamos a grandes trazos <strong>la</strong>s posiciones que se hanhecho públicas.El presidente del Tribunal Constitucional, Oscar Urvio<strong>la</strong>,tiene una visión pesimista de <strong>la</strong> revocatoria pues piensa que«se ha usado con ánimo de revancha para traer abajo alcontendor triunfante en comunas distritales» y que <strong>la</strong>utilización de este mecanismo en pequeñas circunscripcionesrurales «no había permitido observar (…) lo inconveniente queha resultado injertar en el sistema democrático peruano, dedemocracia representativa (…) una institución de <strong>la</strong> democraciadirecta, propia de otras realidades». Por tanto, p<strong>la</strong>ntea <strong>la</strong>necesidad de un debate nacional que conduzca a «precisarcausales específicas de revocación y condiciones especiales parasu convocatoria» o «su eliminación» 8 . En el mismo sentido sealinearon Fernando Calle, miembro del Tribunal Constitucional,7El abogado Guillermo Olivera Díaz afirma que se produjeron vicios procesalesque <strong>la</strong> anu<strong>la</strong>n: «(…) el proceso revocatorio de principio a fin debe haber identificadoa <strong>la</strong>s 40 autoridades que se pretendía revocar, por nombres y apellidos, pero ello noha sucedido en el momento de recolección de firmas para solventar el pedido. Quienfirmó el p<strong>la</strong>nillón que pedía se revocase a Susana Vil<strong>la</strong>rán, jamás supo que también sepediría se revoque el mandato de 39 regidores de Lima identificados por su nombrey apellido ¡El firmante no los conocía, no sabía quiénes son, porque no figuraban enel p<strong>la</strong>nillón que firmaba; fue engañado, firmaba ciegamente, en una hoja en b<strong>la</strong>nco!».Ver en: «La nulidad de <strong>la</strong> revocatoria». La Primera, Lima, 20 de marzo del 2013.8Urvio<strong>la</strong>, Oscar. «¿Revocar <strong>la</strong> revocatoria?». El Peruano, Lima, 18 de marzo del2013.
110El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformas de <strong>la</strong> ley 26300quien dijo que «<strong>la</strong> revocatoria no debe existir porque no dejagobernar» 9 , y Santiago Gastañaduí, presidente de <strong>la</strong> Comisión deConstitución del Congreso, quien propuso «evitar <strong>la</strong> persecucióny el revanchismo» 10 .Quien más ha escrito sobre el tema, mostrando los problemasque trajo <strong>la</strong> introducción de <strong>la</strong> revocatoria, es el influyenteexperto electoral y exjefe de <strong>la</strong> Oficina Nacional de ProcesosElectorales (ONPE), Fernando Tuesta, para quien: «Los promotoresde <strong>la</strong>s revocatorias son, generalmente, ex candidatos yex alcaldes. El mecanismo de revocatoria ha sido un instrumentopara <strong>la</strong> captura del municipio, a través de un ade<strong>la</strong>nto de elecciones.Allí donde ha prosperado <strong>la</strong> revocatoria –en númeromayor a cualquier país del mundo–, el municipio ha vivido <strong>la</strong>experiencia de autoridades provisionales con poca experienciay con nuevas autoridades con poco tiempo para producir unamejor gestión local» 11 .Sin embargo, no se conocen datos empíricos sobre los promotoresrevanchistas. Por el contrario, el proyecto de ley n.° 2094/2012 12del congresista Tomás Zamudio consigna que de 73 expedientes de<strong>la</strong> CPR 2008, estudiados por el Observatorio para <strong>la</strong> Gobernabilidad(Infogob) del JNE, solo en 21 casos (el 28.8%) los promotores fueronexcandidatos. Por mi parte, he examinado que de los 95 alcaldesrevocados en <strong>la</strong> CPR 2008, 26 promotores habían sido candidatosperdedores en <strong>la</strong> anterior elección (o sea el 27.4%). Por último,9«El periodo de los congresistas debe reducirse a tres años». La Razón, Lima,25 de marzo del 2013.10Gastañaduí, Santiago. «¿Reformas a <strong>la</strong> revocatoria? Evitar persecución yrevanchismo». La República, Lima, 20 de marzo del 2013.11Tuesta, Fernando. «La otra realidad de <strong>la</strong> revocatoria». La República, Lima,20 de septiembre del 2012.12Ley que modifica diversos artículos de <strong>la</strong> ley n.° 26300, Ley de los derechos departicipación y control ciudadanos e incorpora causales para iniciar el procedimientode revocatoria de autoridades.
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.111en el caso de los 69 alcaldes revocados en <strong>la</strong> CPR 2012, he constatadoque en 17 de ellos los promotores que los cuestionaron fueroncandidatos perdedores (el 24.6%). De estos datos concluimosentonces que los candidatos frustrados entre los promotores son,se ve, una minoría.Otra explicación que se hace sobre los motivos de los revocadoressería el afán que tendrían por contro<strong>la</strong>r el presupuestode <strong>la</strong>s municipalidades, particu<strong>la</strong>rmente de aquel<strong>la</strong>s que tieneningentes ingresos del canon minero. Comparada <strong>la</strong> lista de losdistritos cuyas autoridades han sido sometidas a consulta con <strong>la</strong>de los distritos en los que hay explotación minera, se tiene que delos 266 distritos en los que se hizo <strong>la</strong> CPR 2012, solo 10 figuran en<strong>la</strong> lista de los mineros: Sancos (Lucanas), Canaria (Víctor Fajardo),L<strong>la</strong>pa (San Miguel), Córdova (Huaytará), Huachocolpa (Tayacaja),Chavín (Chincha), Marcona (Nazca), Cachicadán (Santiago deChuco), Gorgor (Cajatambo) y San Damián (Huarochirí). De ellos,en <strong>la</strong> mitad fueron revocados sus alcaldes.Más bien se debería tomar en cuenta los fundamentos queexhibieron los promotores y que están seña<strong>la</strong>dos en el cuadro n.° 2,para el caso de <strong>la</strong> CPR 2012.Como se puede apreciar, el malestar ciudadano es profundoy <strong>la</strong> sospecha de corrupción engorda por <strong>la</strong> falta de mecanismosde control o de castigo, pues <strong>la</strong> Contraloría General de <strong>la</strong> Repúblicaapenas vigi<strong>la</strong> a <strong>la</strong>s grandes municipalidades. Además, habría queagregar al segundo fundamento (Malversación de recursos, defondos y/o pecu<strong>la</strong>do) <strong>la</strong>s 35 menciones de «sobrevaloración deobras y/o adquisiciones» y <strong>la</strong>s 23 menciones de «corrupción enagravio del Estado» que seña<strong>la</strong> el Reporte de Procesos y Consultasn.° 7 de <strong>la</strong> ONPE , de donde ha sido extraída <strong>la</strong> información.
112El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformas de <strong>la</strong> ley 26300Cuadro n.° 2Fundamentos de pedidos de revocatorias 2012N.° Fundamentos N.° de menciones1Incumplimiento del p<strong>la</strong>n de trabajo y/o de promesas electorales.1432 Malversación de recursos, de fondos y/o pecu<strong>la</strong>do. 1193 Incapacidad de gestión y/o incapacidad moral. 1144567Nepotismo, abuso de autoridad o de poder y/o usurpaciónde funciones.Gestión no transparente, falta de rendición de cuentas y/ono convoca cabildos.No ejecuta obras; obras mal ejecutadas y/o inconclusas; orealización de obras pequeñas o no prioritarias.Incumplimiento de acuerdos aprobados en el presupuestoparticipativo; no convoca al presupuesto participativo; ejecuciónde obras no aprobadas en el presupuesto participativo.1107949478 No fiscaliza <strong>la</strong> gestión municipal y/o complicidad pasiva. 469 Ma<strong>la</strong> gestión, muestra desinterés y negligencia. 4210 Incumplimiento de funciones. 39Fuente: Secretaría General de <strong>la</strong> Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). E<strong>la</strong>boración:Área de Información y Educación Electoral ONPE. Reporte de Procesos y Consultas n.° 7.Violencia y revocatoriasComo se sabe, <strong>la</strong> alta <strong>conflictividad</strong> de los últimos años enfrenta,sobre todo, a comunidades campesinas con empresas mineras y elgobierno central (que se pone del <strong>la</strong>do de <strong>la</strong>s compañías), no siendo<strong>la</strong>s municipalidades b<strong>la</strong>nco de los disgustos de los ciudadanos,sino más bien teniéndo<strong>la</strong>s muchas veces de su <strong>la</strong>do.La CPR, junto con <strong>la</strong> dec<strong>la</strong>ratoria de vacancia, son mecanismosalternativos a <strong>la</strong> violencia en <strong>la</strong> disputa por el poder local. Si no,veamos: ¿el hecho de que hubo actos de violencia en 95 distritos
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.113durante <strong>la</strong>s elecciones municipales del 2010 ha sido un factor determinantepara que se solicite <strong>la</strong> revocatoria de <strong>la</strong>s autoridadescuya elección fue cuestionada? Según se sabe, de esos 95 casosfueron anu<strong>la</strong>das <strong>la</strong>s elecciones en 34 distritos, en donde se realizaronelecciones complementarias al año siguiente. Ahora bien,de los 61 distritos restantes, no en todos se recolectaron firmas ytampoco se llegaron a presentar solicitudes para CPR, aunque se<strong>la</strong>s hubiera recolectado. Al final, solo en 15 distritos fue convocada<strong>la</strong> consulta. Estos 15, respecto del universo de 266 distritos convocados,significa el 5.6% del total. En todo caso, se puede colegirque los grupos violentistas no siguen el camino de <strong>la</strong> legalidadpara sostener sus cuestionamientos.Es conocido que <strong>la</strong> percepción subjetiva de supuestos actosilegales durante <strong>la</strong> jornada electoral no significa que estos hubieranocurrido realmente. Ese subjetivismo lleva a <strong>la</strong> desconfianzaen el sistema democrático y puede conducir a <strong>la</strong> violencia. Por elcontrario, <strong>la</strong> ocurrencia de un resultado ajustado en <strong>la</strong>s eleccionesmunicipales hace pensar que el empate político sea el motivo quelleva a algunos promotores a buscar <strong>la</strong> consulta. Se aprecia que 18de los 69 alcaldes defenestrados el 2012 habían ganado con unaventaja de apenas 2.5% de los votos válidos –o menos– a su máscercano competidor. Esto significa que el 26% de <strong>la</strong>s revocacionesen el 2012 pueden ser atribuidas a una suerte de desempate de<strong>la</strong>s elecciones del 2010.Otro argumento frecuente que aparece en <strong>la</strong> prensa es elque los alcaldes cuestionados lo serían porque fueron elegidoscon porcentajes muy bajos. En el 2012, los alcaldes que fueronrevocados habían sido elegidos con el 33.6% de los votos, enpromedio. Si bien hubo casos como el del alcalde de Viñac, quefue elegido con el 19.3% de los votos, o el de Maca, elegido con el20.2%, también se tuvo los casos opuestos, como por ejemplo, elde Huamatambo, donde su alcalde fue elegido por el 56% de losvotos, mientras que el de San Francisco de Ravacayco lo fue por
114El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformas de <strong>la</strong> ley 26300el 49.9%. De los 69 alcaldes revocados el 2012, 14 fueron elegidoscon más del 40% de los votos válidos, mientras que nueve fueronelegidos con menos del 25% de los votos.Los efectos de <strong>la</strong>s revocatoriasFernando Tuesta dice: «Un mecanismo como <strong>la</strong> revocatoria enun contexto de debilidad institucional, ausencia de un sistema departidos consolidado y bajo índice de cultura democrática, tieneun efecto negativo sobre un sistema democrático» 13 , pues generaninestabilidad, falta de continuidad de políticas y, aun en el caso enque los alcaldes no sean revocados, pero sí sus regidores, pérdidade «<strong>la</strong> mayoría absoluta que todo alcalde requiere para gobernar» 14 .Es opinable que un régimen democrático exija que los gobernantescuenten con una mayoría asegurada en los órganos deliberantes oconsultivos para poder hacer una gestión eficaz. Pero, hab<strong>la</strong>ndo de<strong>la</strong> calidad de <strong>la</strong> democracia, si <strong>la</strong> adhesión al sistema democráticoen el Perú es débil, como lo prueban todos los estudios, si <strong>la</strong> vidapolítica es casi inexistente en <strong>la</strong>s aldeas y si <strong>la</strong> desconfianza enlos partidos y el par<strong>la</strong>mento nacional es mayúscu<strong>la</strong>, el hecho quepequeños grupos de ciudadanos decidan cuestionar <strong>la</strong> gestión deun alcalde, transmitir esas críticas al resto de sus vecinos, dedicartiempo y dinero a juntar firmas usando argumentos para que finalmentetodos decidan si ratifican o revocan a los elegidos, ¿puedeser negativo para fortalecer <strong>la</strong> institucionalidad democrática?No hay todavía acuerdo sobre cómo medir <strong>la</strong> buena calidadde un régimen democrático. Lo único objetivo es comparar loscomportamientos electorales de los ciudadanos de los distritos enlos que han ocurrido frecuentes consultas, con los distritos vecinos13Tuesta, Fernando. «Reg<strong>la</strong>s de desprotección de <strong>la</strong> autoridad». La República,Lima, 4 de marzo del 2013.14Tuesta, Fernando. «Ganadores, perdedores y coaliciones tras <strong>la</strong> revocatoria».La República, Lima, 19 de marzo del 2013.
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.115en los que nunca se <strong>la</strong>s ha hecho. Así, se tiene que en los distritoscon experiencia en consultas, <strong>la</strong> asistencia promedio a votar fuede 88.2%, frente al 87% de asistencia promedio en los distritosen los que nunca se ha hecho 15 . En los distritos con «experienciarevocadora» el voto válido llegó al 79.5% de los votos emitidos,frente al 73.8% de sus vecinos. En los distritos «revocadores» sepresentaron en promedio 6.7 listas de candidatos, frente a <strong>la</strong>s 5.2listas que se presentaron en los distritos cercanos. Por último,en cuanto a <strong>la</strong> asistencia de personeros de <strong>la</strong>s listas a <strong>la</strong> hora delescrutinio de los votos, en los distritos «revocadores» asistió el57.9% del total posible, mientras que en sus vecinos estuvo presenteel 55.1%. Solo en el promedio de asistencia de miembros demesa es que los distritos sin experiencia de consultas superan a losde frecuentes consultas: 83.1% contra el 75.9%, respectivamente.¿Eliminar <strong>la</strong> revocatoria?El abogado Humberto Abanto cree que <strong>la</strong> propuesta de eliminar<strong>la</strong> revocatoria es un retroceso: «La revocatoria forma parte de <strong>la</strong>dimensión institucional del derecho de participación política. Enese orden de ideas, cómo extirpar<strong>la</strong> sin afectar el principio de noregresividad de los derechos humanos, que en <strong>la</strong> teoría constitucionalperuana son sinónimos de derechos constitucionalesy derechos fundamentales, es una incógnita que <strong>la</strong> propuestaUrvio<strong>la</strong> no despeja» 16 .15Quintanil<strong>la</strong>, Alfredo. «¿Las revocatorias debilitan <strong>la</strong> democracia?». noticiasser.pe, Lima, 8 de agosto del 2012. En esa nota se compararon los datos de los distritos deSan Cristóbal de Raján, Atico, Lomas, La Florida, San Silvestre de Cochán, Paracas,Madeán, Tauripampa, Tarucachi y Curimaná con sus vecinos Llipa, Cha<strong>la</strong>, Yauca,Calquis, L<strong>la</strong>pa, San Andrés, Zúñiga, Coayllo, Estique y Campoverde, respectivamente,y el comportamiento de sus ciudadanos en <strong>la</strong>s elecciones municipales del 2010.16Abanto, Humberto. «La carga contra <strong>la</strong> revocatoria». Del País, Lima, 21 demarzo del 2013.
116El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformas de <strong>la</strong> ley 26300Como uno de los padres de <strong>la</strong> criatura, el constitucionalistaFrancisco Miró Quesada Rada defiende <strong>la</strong> revocatoria y los procedimientosestablecidos para aplicar<strong>la</strong>, aunque admite <strong>la</strong> posibilidadde revisar el número de firmas necesarias para iniciar<strong>la</strong>.«La revocación es un derecho adquirido por el pueblo (…). Laaplicación de <strong>la</strong> revocación consiste en reconocer que los electores,en cuanto mandantes del poder, pueden decidir removerde sus cargos a los mandatarios que son elegidos para gobernary legis<strong>la</strong>r. [Es] una consecuencia que se deriva del principio desoberanía popu<strong>la</strong>r» 17 .En igual sentido, el profesor de <strong>la</strong> Universidad de San MarcosDennis Chávez ha escrito que «<strong>la</strong> revocación se sustenta enel principio de <strong>la</strong> soberanía popu<strong>la</strong>r» y esta «significa que en unEstado democrático no hay ningún poder superior a <strong>la</strong> voluntaddel pueblo», por lo que al ejercer<strong>la</strong> «se busca evitar <strong>la</strong> permanentepráctica de que <strong>la</strong> autoridad elegida abandone sus compromisoselectorales». En sentido contrario, «oponerse a <strong>la</strong> revocación oquerer ponerle cortapisas, [es] desconocer <strong>la</strong> soberanía popu<strong>la</strong>ry convertir en ´soberanos´ a quienes solo son sus representantestransitorios» 18 .El proyecto de ley n.° 2106/2012/CR, presentado por <strong>la</strong> bancadade <strong>la</strong> Alianza por el Gran Cambio el 10 de abril del 2013, hap<strong>la</strong>nteado una reforma del artículo 31° de <strong>la</strong> Constitución Políticadel Perú 19 , proponiendo eliminar <strong>la</strong> revocatoria como derecho decontrol ciudadano. Su argumento central esgrime que: «(…) <strong>la</strong>sinstituciones de democracia directa que admite <strong>la</strong> Constituciónno pueden diseñarse para agredir dicho mandato constitucional,17Miró Quesada, Francisco. «¿Por qué <strong>la</strong> revocación?». El Comercio, Lima, 3 deabril del 2013.18Chávez, Dennis. «La revocación: expresión de soberanía». El Comercio, Lima,8 de mayo del 2013.19«Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediantereferéndum; iniciativa legis<strong>la</strong>tiva; remoción o revocación de autoridades; y demandade rendición de cuentas»
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.117por lo que específicamente el mecanismo de <strong>la</strong> revocación de autoridadesdebe eliminarse del texto constitucional por constituir unfactor de inestabilidad, precariedad y deslegitimidad de los gobiernoselectos conforme el mandato constitucional (…) [puesto que] eltexto original de <strong>la</strong> Ley N° 26300 ha sufrido algunas modificacionestendientes justamente a re<strong>la</strong>tivizar su carácter de excepcional 20 ,[para] facilitar <strong>la</strong> revocación e indirectamente desestabilizar a losgobiernos subnacionales legítimamente constituidos».¿Es viable <strong>la</strong> reforma constitucional? Como se sabe, parareformar el texto de <strong>la</strong> Constitución se requiere del voto de másde dos tercios del número legal de congresistas en dos legis<strong>la</strong>turassucesivas, si no se quiere acudir al referéndum ratificatorio.Conociendo <strong>la</strong> postura del presidente Huma<strong>la</strong> y <strong>la</strong> de <strong>la</strong> bancadafujimorista, que se ha mostrado contraria a variar el textoconstitucional, es poco probable que <strong>la</strong> propuesta de <strong>la</strong> Alianzapor el Gran Cambio sea aprobada.Propuestas de reforma de <strong>la</strong> ley 26300En el Congreso de <strong>la</strong> República, desde fines del mes de marzo yhasta mediados de mayo, se han presentado nueve proyectos parareformar <strong>la</strong> ley n.° 26300, propuestas que esquemáticamente seresumen en el siguiente cuadro: 2120Una de el<strong>la</strong>s es <strong>la</strong> que p<strong>la</strong>smó <strong>la</strong> ley n.° 29313, promulgada el 7 enero del 2009,que precisa en el artículo 23° que «para revocar a una autoridad se requiere <strong>la</strong> mitadmás uno de los votos válidos» (aunque este criterio lo aplicó <strong>la</strong> ONPE ya en <strong>la</strong>s CPRdel año 2005, luego de <strong>la</strong> promulgación de <strong>la</strong> ley n.° 28421, pese a que esta indicaba«mitad más uno de los votos ´válidamente´ emitidos»), cambiando el criterio que habíaimpuesto el JNE en el año 2001 para considerar <strong>la</strong> mitad más uno del número total delpadrón como el mínimo necesario para aprobar <strong>la</strong> revocación.21Los textos de los proyectos n.° 2035/2012/CR de Espinoza, 2079 de Rimarachín,2087 de Omonte, 2094 de zamudio, 2096 de García Be<strong>la</strong>únde, 2160 de Acuña, 2197 deCanches, 2201 de Portugal y 2218 de Luna, se pueden ver en el portal del Congresode <strong>la</strong> República en: http://goo.gl/xASyA
118El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformas de <strong>la</strong> ley 26300Cuadro n.° 3Congreso de <strong>la</strong> República:propuestas de reformas de <strong>la</strong> ley 26300Autor Partido Fecha Artículo Propuesta de modificaciónRennánEspinozaPerú Posible 25/03 25° Solo habrá nuevas elecciones si serevoca a más de 2/3 de miembros delconcejo municipal o consejo regional.JorgeRimarachínAcción Popu<strong>la</strong>r- Frente Amplio04/04 23° Procede <strong>la</strong> revocatoria si <strong>la</strong> apruebael mismo porcentaje de votos con <strong>la</strong>sque fue elegida <strong>la</strong> autoridad * .25° Solo habrá nuevas elecciones si serevoca al 65% de <strong>la</strong>s autoridades delconcejo municipal o consejo regional.CarmenOmontePerú Posible 04/04 20° Son causales para solicitar <strong>la</strong> revocatoria«evidentes actos de corrupción,vio<strong>la</strong>ción de derechos municipales ypérdida de legitimidad».21° La CPR solo debe hacerse en el segundoaño y de manera colectiva al concejomunicipal o al consejo regional.22° La CPR se hace si el 25% de ciudadanosde una circunscripción <strong>la</strong> solicita,sin ninguna excepción.25° Si los integrantes de <strong>la</strong> organizaciónpolítica del concejo municipal o delconsejo regional fuesen revocados, seconvoca a nuevas elecciones.DisposiciónC o m p l e -m e n t a r i aFinal (DCF)Los revocadores presentan un informefinanciero a <strong>la</strong> ONPE, <strong>la</strong> quese pronuncia sobre su regu<strong>la</strong>ridad oaplicando <strong>la</strong>s sanciones del artículo36° de <strong>la</strong> Ley de Partidos Políticos.* Carlos Chipoco del Partido Popu<strong>la</strong>r Cristiano (PPC) había p<strong>la</strong>nteado que el JNE definiera una nueva reg<strong>la</strong>para el caso de <strong>la</strong> CPR 2013 Lima, en el sentido que los votos aprobatorios también debían de ser mayores alos que obtuvo <strong>la</strong> alcaldesa al ser elegida
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.119Autor Partido Fecha Artículo Propuesta de modificaciónMartínZamudioGana Perú 09/04 21° Las causales para solicitar<strong>la</strong> son:a) permanente incapacidad moralo ética; b) falta de cumplimientocon <strong>la</strong>s promesas electorales; y c)falta de probidad moral o materialy cualquier conducta constitutiva dedelito doloso.22° La CPR se hace si <strong>la</strong> solicita el 35% deciudadanos.VíctorAndrésGarcíaBe<strong>la</strong>úndeAcción Popu<strong>la</strong>r- Frente Amplio09/04 21° La solicitud de revocatoria debeestar sustentada. Será rechazada sihay ausencia de sustento probatorio.22° La CPR se hace si <strong>la</strong> solicita el 35% delos electores de una autoridad.25° Solo habrá nuevas elecciones si <strong>la</strong>mitad de <strong>la</strong>s autoridades es revocada.DCFLos promotores de <strong>la</strong> revocatoriapresentan un informe «conteniendoel ba<strong>la</strong>nce de los fondos recaudados yutilizados en el proceso de <strong>la</strong> campañadel proceso revocatorio».RichardAcuñaAlianza por elGran Cambio30/04 21° Solo habrá CPR en el segundo añodel mandato. La solicitud debe serfundamentada.22° La solicitud se presenta con «unnúmero de firmas de ciudadanosno inferior al 40% del total de votosválidamente emitidos en <strong>la</strong> elecciónde <strong>la</strong> respectiva autoridad».23° Para revocar se requiere el voto de <strong>la</strong>mitad más uno de los votos válidamenteemitidos. Se requiere también<strong>la</strong> asistencia del 80% de los electores.25° No habrá nuevas elecciones. Losaccesitarios completarán el mandato.29° El revocado no puede ser candidato almismo cargo en <strong>la</strong> elección siguiente.
120El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformas de <strong>la</strong> ley 26300Autor Partido Fecha Artículo Propuesta de modificaciónRogelioCanchesGana Perú 09/05 22° Elimina el tope de 400 mil firmas para<strong>la</strong> solicitud de revocatoria para <strong>la</strong>sautoridades de <strong>la</strong> provincia de Lima.23° Procede <strong>la</strong> revocatoria si <strong>la</strong> aprueban<strong>la</strong> mitad más uno de los electoresdel padrón.47° Derogar <strong>la</strong> ley n.° 26300.MarianoPortugalPerú Posible 09/05 22° Elimina el tope de 400 mil firmas para<strong>la</strong> solicitud de revocatoria para <strong>la</strong>sautoridades de <strong>la</strong> provincia de Lima.25° Solo habrá nuevas elecciones sise revoca a más de cuartos de losmiembros del concejo municipal oconsejo regional.José LunaSolidaridad Nacional13/05 21° Revocatoria solo procede en segundoaño de mandato.22° Aumenta el tope de firmas requeridasa 900 mil.25° Hay nuevas elecciones si se revoca amás de un tercio del concejo municipal«para elegir a todo el Concejo, detal manera que se respete <strong>la</strong> distribuciónestablecida en <strong>la</strong> Ley 26864 deElecciones Municipales».Fuente: Congreso de <strong>la</strong> República. E<strong>la</strong>boración propia.Con más realismo, si <strong>la</strong> reforma constitucional no es aprobada,Fernando Tuesta propone alternativas de reforma de <strong>la</strong> citada ley:«1. La consulta solo debe ser posible una so<strong>la</strong> vez en el período demandato. 2. Las firmas de adherentes deben ser equivalentes al 25%del electorado de <strong>la</strong> circunscripción, para todos sin distinción. 3. Lasolicitud de consulta de revocatoria debe estar plenamente motivada yfundamentada. 4. No hay revocatoria individual, sino del conjunto delconcejo municipal. 5. El concejo municipal, el poder cuestionado, tieneel derecho de levantar los cargos que se levantan a su gestión, como
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.121institución. 6. La revocatoria procede cuando el número de votos es másde <strong>la</strong> mitad más uno de los electores de <strong>la</strong> circunscripción, cuando elnúmero de votos es superior al del partido ganador y participa, al menos,el 50% de los electores. 7. El mismo día de <strong>la</strong> revocatoria se desarrol<strong>la</strong><strong>la</strong> nueva elección municipal. Solo si procede <strong>la</strong> revocatoria, el ganadorasume el mandato, el 1° de enero del tercer año. Así no se necesitaría unperíodo y autoridades de transición. 8. Los promotores de <strong>la</strong> revocatoriadeben mostrar el origen y gastos de campaña» 22 .Sin embargo, su séptima propuesta sufrió una metamorfosis:«(…) si se revoca a un alcalde o presidente regional serían reemp<strong>la</strong>zadospor el teniente alcalde o vicepresidente regional. Y si se revoca al conjuntode los concejos, serán reemp<strong>la</strong>zados por suplentes» 23 .En una mesa redonda organizada por el JNE el martes 21 demayo de este año, su presidente dio a conocer el proyecto de leyque suscribirá ese organismo y que presentará ante el Congresode <strong>la</strong> República, el mismo que asume <strong>la</strong>s propuestas de FernandoTuesta.Ahora bien, de todos los proyectos de ley propuestos, el másdiscutible y el que introduciría un cambio sustancial es el quep<strong>la</strong>ntea el congresista Canches –y el JNE– para reformar el artículo23° de <strong>la</strong> ley n.° 26300, donde se recoge <strong>la</strong> sexta propuestade Fernando Tuesta. Al margen de que eso pueda significarun anticonstitucional recorte a los derechos ciudadanos, comoadvertía Abanto, p<strong>la</strong>ntear que <strong>la</strong> mayoría se mida sobre el totaldel padrón electoral es insólito, puesto que en todas <strong>la</strong>s eleccionesdel mundo se cuentan <strong>la</strong>s papeletas de quienes acudierona votar por <strong>la</strong>s propuestas en disputa, es decir, sobre los votosválidos. Sugerir que para revocar una autoridad se necesiten <strong>la</strong>mitad más uno del padrón sería tomar en cuenta a los ausentes,22Tuesta, Fernando. «La urgencia después del 17 de marzo». La República, Lima,17 de marzo del 201323Tuesta, Fernando. «Eliminar los incentivos perversos de <strong>la</strong> revocatoria».La República, Lima, 28 de marzo del 2013.
122El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformas de <strong>la</strong> ley 26300quienes –justamente– no quisieron o no pudieron manifestar unaopinión en <strong>la</strong> consulta 24 . Esta interpretación que fue <strong>la</strong> que hizoel JNE en el 2001, permitió que en <strong>la</strong>s CPR del 2004 en el pueblode Huaripampa, capital del distrito de Santa Cruz, en Huay<strong>la</strong>s,se viviera una jornada al borde de <strong>la</strong> violencia porque <strong>la</strong> genteno entendía cómo era que, habiendo ganado <strong>la</strong> propuesta derevocar a <strong>la</strong> alcaldesa por 985 votos, contra 421 que <strong>la</strong> apoyaban(más 218 nulos y b<strong>la</strong>ncos), <strong>la</strong> cuestionada no se iba a su casa. Esopasó porque faltaba un voto para completar «<strong>la</strong> mitad más unode los electores hábiles del padrón», tal como decía <strong>la</strong> reg<strong>la</strong>. Estamisma situación se presentó en decenas de distritos donde, porsupuesto, los conflictos locales lejos de amenguarse se agravaron.Si bien es correcto pensar el mecanismo de <strong>la</strong> consulta más biencomo una excepción, tampoco hay que ir al extremo de cerrarleel paso de <strong>la</strong> manera que propone el JNE.<strong>Sobre</strong> el número de firmas de adherentes necesario para iniciarel procedimiento, el congresista Fredy Otáro<strong>la</strong> de <strong>la</strong> bancada oficialistaexplica que: «para una demanda de revocatoria se exigiráun porcentaje de adherentes igual a un 15% de los ciudadanosen el caso de gobiernos regionales, un 20% para autoridadesprovinciales, y un 25% para los gobiernos distritales» 25 . Por suparte, el congresista del Partido Popu<strong>la</strong>r Cristiano (PPC) JavierBedoya p<strong>la</strong>ntea eliminar el mecanismo mediante una reformaconstitucional, lo que puede tomar tiempo, por lo que proponeen lo inmediato una reforma para «establecer val<strong>la</strong>s más altas encuanto a <strong>la</strong>s firmas que respalde el petitorio de revocatoria, [pues]el 25% de los electores de <strong>la</strong> autoridad que figuran en el padrón24Pueden verse mis argumentos al respecto en: Quintanil<strong>la</strong>, Alfredo. «¿Cuál debeser <strong>la</strong> mayoría exigible para revocar a <strong>la</strong>s autoridades municipales?». Reporte electoral,n.° 9-10. Lima: ONPE, 2003, pp. 12-13. Ver en: http: //goo.gl/CDtQU25«Otáro<strong>la</strong> propone variar proceso de revocatoria». La República, Lima, 6 demarzo del 2013.
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.123electoral me parece insuficiente» 26 . Por mi parte, pienso que talvez sería aconsejable aumentar <strong>la</strong> val<strong>la</strong> a un tercio de firmas enel caso de los distritos rurales, es decir, de aquellos de menos de8000 electores.Quedan flotando propuestas como <strong>la</strong> del presidente regionalde Piura y <strong>la</strong> del presidente de <strong>la</strong> Asamblea Nacional de GobiernosRegionales, Javier Atkins, para que <strong>la</strong> revocatoria proceda solo enel segundo mandato de una autoridad 27 , así como <strong>la</strong> propuesta deJavier Alva Or<strong>la</strong>ndini, exsenador de Acción Popu<strong>la</strong>r y expresidentedel Tribunal Constitucional, donde opina que «el período [degobierno] municipal debe ser de tres años, como era antes, parahacer innecesaria <strong>la</strong> revocatoria» 28 .En resumen, parece razonable enmendar <strong>la</strong> ley n.° 26300 enlos siguientes puntos:1. La demanda de rendición de cuentas no se debe limitar alos temas presupuestales y económicos. Se debe acortar susp<strong>la</strong>zos, simplificando procedimientos y disponiendo quese haga en asamblea pública, hasta el nivel distrital, conpresencia policial.2. La remoción de autoridades nombradas y no elegidas debeproceder a pedido del 40% de ciudadanos en los distritosrurales, del 33% en los distritos urbanos, del 25% en <strong>la</strong>sprovincias y del 20% en <strong>la</strong>s regiones.3. <strong>Sobre</strong> el número de firmas para apoyar el pedido de revocatoria:15% para autoridades regionales; 20% para autoridadesprovinciales, incluida Lima; 25% para distritos urbanos;y 33% para distritos rurales. Deben haber p<strong>la</strong>zos entre 60 y120 días calendario para recoger<strong>la</strong>s.26Bedoya, Javier. «¿Reformas a <strong>la</strong> revocatoria? Podría ser eliminada». La República,Lima, 20 de marzo del 2013.27Atkins, Javier. Expreso, Lima, 21 de marzo del 2013.28Alva, Javier. Ojo, Lima, 20 de marzo del 2013.
124El debate sobre <strong>la</strong> revocatoria y <strong>la</strong>s reformas de <strong>la</strong> ley 263004. <strong>Sobre</strong> <strong>la</strong>s autoridades cuestionadas: solo podrán ser sometidasa consulta revocatoria aquel<strong>la</strong>s autoridades que manejanel presupuesto, es decir, presidentes y vicepresidentesregionales y alcaldes.5. <strong>Sobre</strong> <strong>la</strong> condición previa: el pedido de revocatoria debeproceder luego que <strong>la</strong> autoridad no haya dado satisfactoriamentesu rendición de cuentas.6. <strong>Sobre</strong> los fundamentos: deben estar documentados, porqueno vale imponer el subjetivismo a <strong>la</strong> hora de juzgar <strong>la</strong> actuaciónde un gobernante.7. Se revoca con el voto conforme de <strong>la</strong> mitad más uno de losvotos válidos, siempre y cuando acuda a votar más de <strong>la</strong>mitad del padrón.8. Debe haber rendición de gastos de campaña de autoridadesy de revocadores, sin reembolso de gastos a los promotoresde <strong>la</strong> revocatoria.Las experiencias de <strong>la</strong>s CPR en el mundo rural, mal que bien,están funcionando como activadoras de <strong>la</strong> política local, mostrandoademás un gran potencial para formar ciudadanía. Las CPRbrindan <strong>la</strong> oportunidad de evaluar <strong>la</strong>s conductas de los políticos,así como de debatir sobre <strong>la</strong>s políticas públicas necesarias paraestos pueblos, reivindicando tanto <strong>la</strong> soberanía popu<strong>la</strong>r (o mejor,aprender a reconocer<strong>la</strong>) como el derecho a <strong>la</strong> igualdad y el respetoa los p<strong>la</strong>nes y programas, además de servir para bajar al l<strong>la</strong>no aquienes se sienten predestinados a ser gobernantes. Pero, comotoda oportunidad, esta puede ser aprovechada o desperdiciada.Creo que en muy pocos casos ha servido de provecho, porque en<strong>la</strong> mayoría de lugares donde se utilizó esta herramienta, al igualque en <strong>la</strong>s elecciones municipales, solo hubo publicidad, pintas,vo<strong>la</strong>ntes y rumores, pero no debates de argumentos y razones. Seperderá <strong>la</strong> oportunidad, además, si muchos alcaldes, en lugar deconcentrarse en mejorar su gestión, recurren a triquiñue<strong>la</strong>s legales
Alfredo Quintanil<strong>la</strong> P.125para desautorizar a sus críticos o, peor aún, l<strong>la</strong>men al ausentismoel día de <strong>la</strong> consulta, como ya ocurrió en años pasados.Los organismos electorales, <strong>la</strong> Defensoría del Pueblo, <strong>la</strong> OficinaNacional de Diálogo y Sostenibilidad de <strong>la</strong> Presidencia delConsejo de Ministros y hasta el Congreso de <strong>la</strong> República, bienharían en coordinar esfuerzos para echar andar programas deformación ciudadana, empezando en esos 76 distritos donde hayfrecuentes CPR, de manera que <strong>la</strong> difusión de <strong>la</strong> ley n.° 26300 sea <strong>la</strong>oportunidad para escuchar sus rec<strong>la</strong>mos y canalizar sus energías.
Extractivismo, ambiente y competitividaden América Latina. Aproximaciones desde<strong>la</strong> política y el derecho ambiental *Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> /Luciano López F.
«La mejor forma de construir el futuro es creándolo»Peter Drucker1. Contexto: Estado y extractivismo en América LatinaA lo <strong>la</strong>rgo de <strong>la</strong>s últimas décadas se han construido diferentesdefiniciones sobre el Estado <strong>la</strong>tinoamericano. El co<strong>la</strong>pso del l<strong>la</strong>mado«Estado desarrollista», interesado en sustituir importaciones,dio paso a los denominados Estados «burocrático-autoritarios» 1 .Más recientemente surgió <strong>la</strong> noción de un Estado que aceptaba<strong>la</strong>s reformas de mercado, se reducía y defendía discursos «neoliberales»,al tiempo que emerge aquel<strong>la</strong> otra noción de los Estadoscon rasgos de «autoritarismo competitivo» (regímenes híbridos) 2 .* Para el desarrollo de este ensayo los autores han contado con <strong>la</strong> valiosaasistencia técnica de <strong>la</strong> Sra. Urpi Gómez P. y el Sr. Luis Ganoza Álvarez.1O’ Donnell, Guillermo. El Estado burocrático-autoritario. Buenos Aires: Editorialde Belgrano, 1996.2En los regímenes autoritarios competitivos, <strong>la</strong>s instituciones democráticasformales son vistas en general como el principal medio para obtener y ejercer <strong>la</strong>autoridad política. Véase: Levitsky, Steven y Way Lucan a. «The rise of competitiveauthoritarianism». Journal of Democracy, vol. 13, n.º 2. Baltimore: The Johns HopkinsUniversity Press, 2002, pp. 51-65.
130Extractivismo, ambiente y competitividad en América LatinaLos Estados suramericanos, mayoritariamente gobernados porpartidos y movimientos que se autoproc<strong>la</strong>man «progresistas», hanlogrado interesantes avances en los últimos años, particu<strong>la</strong>rmenteen lo re<strong>la</strong>tivo a <strong>la</strong> reducción de <strong>la</strong> pobreza y el retorno a un Estadomás activo en <strong>la</strong>s decisiones sobre sus recursos naturales. Sinembargo, esto no es exclusivo de <strong>la</strong>s «nuevas izquierdas», puesbajo <strong>la</strong> lógica de «Estados compensadores», esos «buenos desempeños»se alcanzan tanto con políticas económicas de gobiernosprogresistas, como con <strong>la</strong>s de gobiernos pro-libre mercado, y esque en ambos casos <strong>la</strong>s economías nacionales se sustentan en <strong>la</strong>extracción y exportación de materias primas (desde el gas hasta <strong>la</strong>soja, pasando por una amplia gama de productos de <strong>la</strong> minería).Esto sucede en un contexto de globalización turbulenta, caracterizadapor <strong>la</strong> grave crisis económico financiera de varios paísesindustrializados, el alto precio internacional de los minerales yel consumo asiático, lo que ha posibilitado <strong>la</strong> buena performanceeconómica de <strong>la</strong> región.Así pues, el Estado sudamericano se ajusta al estilo de desarrolloextractivo y lo reproduce. El optimismo de los gobiernos frentea <strong>la</strong> crisis global solo es posible en <strong>la</strong> medida que se mantenga elflujo de exportaciones de materias primas (commodities), sus altosprecios y <strong>la</strong> atracción de inversiones.En tal escenario, el presente ensayo busca alcanzar un conjuntode enunciados (aproximaciones) para darle contenido al debatesobre un «nuevo extractivismo» en <strong>la</strong> región (particu<strong>la</strong>rmente a <strong>la</strong>simplicancias de una «nueva minería»), a partir de <strong>la</strong>s siguientespreguntas: ¿qué rol juega, y puede jugar, <strong>la</strong> variable ambiental,en <strong>la</strong> competitividad de los países de <strong>la</strong> región?, ¿<strong>la</strong>s regu<strong>la</strong>cionesambientales más estrictas desincentivan realmente <strong>la</strong>s inversionesextractivas?, ¿de qué modo puede aportar <strong>la</strong> competitividadambiental en <strong>la</strong> construcción de políticas públicas nacionales paraorientar <strong>la</strong> sustentabilidad de <strong>la</strong>s inversiones extractivas?
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.1312. Pensando <strong>la</strong> «nueva minería»En el 2003 Tiffany & Co., Earthworks y el Fondo Mundial para<strong>la</strong> Naturaleza (WWF) propiciaron un «diálogo sobre mineralesprovenientes de fuentes responsables» entre Organizaciones NoGubernamentales (ONG), inversionistas, empresas aseguradorasy expertos involucrados con <strong>la</strong> minería. En ese diálogo se abordaroncuestiones ambientales y de derechos humanos asociadoscon dicha actividad extractiva, explorándose los escenarios paraestablecer una base para inversiones y procesos responsables. En<strong>la</strong>s conclusiones los participantes en el diálogo propusieron unainvestigación que identifique <strong>la</strong>s mejores prácticas en el sector, afin de orientar el desarrollo de políticas públicas sobre inversiónminera, y propiciar diálogos intersectoriales sobre ambiente yderechos humanos.Los impactos de <strong>la</strong> mineríaLa minería genera cambios ambientales y <strong>social</strong>es, no importa <strong>la</strong>zona o región donde opere. Las perturbaciones causadas por <strong>la</strong>minería pueden impactar el ambiente físico (a través, por ejemplo,de pérdida de hábitats o <strong>la</strong> contaminación de aguas superficiales ysubterráneas) y a <strong>la</strong>s comunidades locales (a través, por ejemplo,de modificaciones culturales por <strong>la</strong> presencia de trabajadoresmineros). Aun cuando resulta inevitable cierto grado de perturbación,incluso en los proyectos mineros mejor gestionados, <strong>la</strong>mayoría de los impactos <strong>social</strong>es y ambientales negativos podríanevitarse si <strong>la</strong>s compañías operasen de acuerdo a los mejores estándaresposibles. Mostrando gran desacierto, los marcos institucionales,de política y regu<strong>la</strong>torios de los países <strong>la</strong>tinoamericanos nohan permitido garantizar un comportamiento responsable de <strong>la</strong>sinversiones mineras, generándose efectos ambientales y <strong>social</strong>esadversos más frecuentemente de lo que deberían.
132Extractivismo, ambiente y competitividad en América LatinaLos comercializadores y el sector privado entienden los riesgosde asociación que se encuentran en <strong>la</strong>s mentes de los consumidoreshacia productos provenientes de procesos irresponsables. Losciudadanos de países industrializados hacen elecciones ambientaly <strong>social</strong>mente responsables a <strong>la</strong> hora de comprar productos oservicios, y los inversionistas y aseguradores entienden que disminuyendolos riesgos ambientales y <strong>social</strong>es se pueden tambiénreducir los costos de operación de sus proyectos.El «marco básico» para una minería responsableReconociendo estas tendencias, algunas corporaciones han avanzadoa distinguirse a sí mismas de sus competidores sometiendosus operaciones al escrutinio independiente y haciendo verificableel origen responsable de sus productos. Muchas empresas hanobservado que el cumplimiento de <strong>la</strong>s leyes en los países dondeoperan es insuficiente para proteger el ambiente o a <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>cioneslocales vulnerables, por lo que algunas corporaciones reconocen<strong>la</strong> necesidad de cumplir con procesos de due diligence (debidocumplimiento en materia ambiental y <strong>social</strong>), códigos internacionales,protocolos, convenios, dec<strong>la</strong>raciones, instrumentos y costumbresque protegen el ambiente natural, los derechos humanosfundamentales, <strong>la</strong> autodeterminación, <strong>la</strong> integridad cultural y losderechos <strong>social</strong>es y <strong>la</strong>borales 3 .En un esfuerzo por evaluar los impactos ambientales y <strong>social</strong>esde <strong>la</strong> minería, en el 2002 el Instituto Internacional para el Ambientey el Desarrollo (IIED, por sus sig<strong>la</strong>s en inglés) publicó un análisiscomprehensivo de <strong>la</strong>s principales cuestiones que enfrenta el sectorminero, como resultado del proyecto de investigación Minería,3Véase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y <strong>social</strong> en el marco de proyectosde inversión financiados por organismos multi<strong>la</strong>terales. Primer Foro Peruano Nórdico«Minería, medio ambiente y desarrollo sostenible». Lima: Cámara de Comercio PeruanoNórdica, 2013.
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.133Minerales y Desarrollo Sustentable (MMSD, por sus sig<strong>la</strong>s eninglés). Dicha investigación fue comisionada por el ConsejoEmpresarial para el Desarrollo Sustentable (WBCSD, por sus sig<strong>la</strong>sen inglés) y promovida y financiada por un grupo de grandescompañías mineras, <strong>la</strong>s cuales formarían posteriormente unanueva asociación: el Consejo Internacional de Minería y Metales(ICMM, por sus sig<strong>la</strong>s en inglés), con mandato para promover eldesarrollo sostenible en el sector.A <strong>la</strong> referida investigación le siguieron otras iniciativas sectorialesorientadas a identificar los impactos ambientales y <strong>social</strong>esde <strong>la</strong> minería, en diversos contextos, <strong>la</strong>s que han generado lossiguientes resultados:a. Una revisión independiente de los impactos de los préstamosdel Banco Mundial (BM) en los sectores de industriasextractivas, el cual resultó en un reporte final con recomendacionespara futuras actividades de préstamo en estossectores.b. Un código voluntario de conducta conocido como los Principiosde Ecuador, que provee guías para el financiamientode proyectos superiores a US$ 50 millones por parte debancos privados 4 . Desde entonces, algunas de <strong>la</strong>s institucionesfinancieras más grandes han generado guías aún másdetal<strong>la</strong>das para los sectores, incluso para el sector minero.c. Un diálogo entre <strong>la</strong> Unión Mundial para <strong>la</strong> Naturaleza(IUCN, por sus sig<strong>la</strong>s en inglés) y el Consejo Internacional4Conjunto de estándares ambientales y <strong>social</strong>es, de aplicación voluntaria, para elfinanciamiento de proyectos desarrol<strong>la</strong>dos con el apoyo de <strong>la</strong> Corporación FinancieraInternacional (IFC, por sus sig<strong>la</strong>s en inglés). Mediante estos principios, un banco secompromete a otorgar préstamos solo a aquellos proyectos cuyos patrocinadorespuedan demostrar su capacidad y disposición de cumplir con <strong>la</strong> totalidad de losprocesos que garanticen <strong>la</strong> responsabilidad <strong>social</strong> y una acertada gestión ambientalde <strong>la</strong> inversión. Véase en: http://goo.gl/4JWFl
134Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latinade Minería y Metales (ICMM) para abordar temas de conservaciónde biodiversidad y minería 5 .d. Iniciativas gubernamentales en los sectores de <strong>la</strong>s industriasextractivas para promover una mayor transparencia y proteccióna los derechos humanos.e. Iniciativas del sector privado, como códigos de conductapara <strong>la</strong> industria minera, que busquen establecer condicionespara un comportamiento más responsable en el sector.f. Dec<strong>la</strong>raciones, demandas y documentos de posición de políticasformu<strong>la</strong>dos por grupos de <strong>la</strong> sociedad civil orientadosa mejorar <strong>la</strong>s prácticas de <strong>la</strong>s compañías mineras alrededordel mundo.g. La publicación de un suplemento sobre el sector mineroen <strong>la</strong> Iniciativa Global de Informes (GRI, por sus sig<strong>la</strong>s eninglés) dirigido a estandarizar <strong>la</strong> forma mediante <strong>la</strong> cual <strong>la</strong>scompañías mineras informan de sus impactos ambientalesy <strong>social</strong>es.Estos estándares internacionales constituyen solo parte de unconjunto mayor de elementos que podrían integrarse a <strong>la</strong>s políticaspúblicas que orienten <strong>la</strong>s inversiones extractivas en <strong>la</strong> región.Son tan altos los riesgos probados y tan débil aún <strong>la</strong> gestión ambiental<strong>la</strong>tinoamericana que no sorprende que <strong>la</strong> inversión mineraexacerbe el conflicto socioambiental, con lo cual <strong>la</strong>s políticas decrecimiento económico podrían quedar estancadas. Resulta puesnecesaria una conceptualización innovadora para armonizar, tantocomo sea posible, el emp<strong>la</strong>zamiento de <strong>la</strong> minería en territoriosmuy complejos en lo ambiental y lo <strong>social</strong>.5Ten Kate, Kerry; Loret de Mo<strong>la</strong>, Carlos; Pajares, Erick; y Barrios, Ismael.«Bases conceptuales y avances con respecto a compensaciones por impactos a <strong>la</strong>biodiversidad». En: Hajek, Frank y Pablo Martínez de Anguita, ed. ¿Gratis? Los serviciosde <strong>la</strong> naturaleza y cómo sostenerlos en el Perú. Lima: Wust Ediciones, 2012.
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.1353. Una mirada a los Andes: los casos de Colombiay del PerúEl caso de ColombiaEn Colombia <strong>la</strong> minería constituye una de <strong>la</strong>s cinco «locomotoras»de <strong>la</strong> política de «crecimiento con prosperidad» del gobierno deJuan Manuel Santos. La gran minería de carbón y níquel se inicióhace ya varias décadas, recibiendo un impulso con el Código Minerode 2001 6 . Al concluir el gobierno de Álvaro Uribe se inició unapolémica sobre los costos ambientales y <strong>social</strong>es al hacerse públicoel otorgamiento caótico de títulos, el cuestionamiento de <strong>la</strong>s retribucionesque recibe el Estado y <strong>la</strong>s debilidades institucionales.Bajo <strong>la</strong> política del Ministerio de Minas y Energía de Colombia(«Colombia Minera, Desarrollo Responsable»), el sector minerobusca posicionar a <strong>la</strong> industria bajo una visión que no solo atiendalo económico, sino <strong>la</strong> sostenibilidad ambiental y <strong>social</strong> de losproyectos. La visión propuesta de <strong>la</strong> minería colombiana para el2019 seña<strong>la</strong> que «[…] <strong>la</strong> industria minera colombiana será una de6En el 2010 entró en vigencia <strong>la</strong> Ley 1382, <strong>la</strong> cual reformó el Código de Minas(Ley 685 de 2001) en distintos aspectos. La ley propugnaba <strong>la</strong> modernización de <strong>la</strong>industria minera, <strong>la</strong> promoción de <strong>la</strong> inversión y <strong>la</strong> agilización de los trámites deobtención de títulos mineros. También introdujo <strong>la</strong> prohibición de <strong>la</strong> actividad mineraen los páramos y los humedales Ramsar, los cuales no estaban excluidos de <strong>la</strong> minería,según el Código de Minas de 2001.No obstante, <strong>la</strong> norma no fue consultada con losgrupos étnicos del país. Por ello fue demandada ante <strong>la</strong> Corte Constitucional pues <strong>la</strong>consulta previa es un derecho fundamental de dichos grupos que no fue respetadoal regu<strong>la</strong>r una actividad como <strong>la</strong> minería, <strong>la</strong> que afecta directamente sus intereses yterritorios. El 11 de mayo de 2011 <strong>la</strong> Corte Constitucional dec<strong>la</strong>ró que <strong>la</strong> Ley 1382 de2010 era inexequible por haber omitido <strong>la</strong> consulta previa (Sentencia C-366 de 2011).Sin embargo, <strong>la</strong> Corte ordenó que <strong>la</strong> ley permaneciera vigente transitoriamente pordos años para no causar efectos nocivos al medio ambiente, pues dicha Ley conteníanormas más garantistas en materia ambiental que <strong>la</strong>s que había en el Código de Minas.Por ello, sacar<strong>la</strong> del ordenamiento podría dejar sin protección ecosistemas estratégicosexcluidos de <strong>la</strong> minería como los páramos o humedales. Vencido el p<strong>la</strong>zo de dos añosdispuesto por <strong>la</strong> Corte, <strong>la</strong> Ley 1382 quedó sin efecto alguno, por lo que el gobiernocolombiano ha optado por <strong>la</strong> e<strong>la</strong>boración de un proyecto de ley de reforma al Códigode Minas.
136Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina<strong>la</strong>s más importantes de Latinoamérica y habrá ampliado significativamentesu participación en <strong>la</strong> economía nacional» 7 .Sin embargo, a partir del 2008 el debate se acentuó debido aproyectos como el de La Colosa en Cajamarca y el rechazo a <strong>la</strong>minería en el páramo de Santurbán. La minería de carbón a cieloabierto en el Cesar también ha sido objeto de cuestionamiento porsu huel<strong>la</strong> ecológica y los embarques sucios del producto en SantaMarta y Ciénaga. Igualmente se ha desatado un debate en torno a<strong>la</strong> minería ilegal que en algunas ocasiones se convierte en criminal.Los representantes de <strong>la</strong> gran minería están respondiendo a <strong>la</strong>scríticas con una propuesta de responsabilidad y competitividadpara el sector. C<strong>la</strong>udia Jiménez, presidenta del gremio, señaló:«Colombia necesita <strong>la</strong> minería para impulsar su crecimiento,pero requiere una minería responsable y competitiva que no solocump<strong>la</strong> <strong>la</strong>s leyes nacionales, sino que vaya más allá e incorporeestándares internacionales. Es lo que hacen <strong>la</strong>s trece empresas delsector de <strong>la</strong> minería a gran esca<strong>la</strong> que se agruparon bajo nuestronuevo gremio» 8 . Pese a ello, los ministros de minas y medio ambiente,durante el Congreso de Minería a Gran Esca<strong>la</strong> (realizado enCartagena de Indias en febrero del 2012), coincidieron en seña<strong>la</strong>rque resulta inaceptable que haya todavía empresas formales quevio<strong>la</strong>n <strong>la</strong> normatividad minera y ambiental.El caso del PerúEn <strong>la</strong> inauguración de <strong>la</strong> Conferencia de <strong>la</strong>s Naciones Unidas sobreel Desarrollo Sostenible, Río+20 (realizada en Río de Janeiro el 20de junio del 2012), el presidente del Perú, Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>, en su7Unidad de P<strong>la</strong>neación Minero Energética (UPME). P<strong>la</strong>n Nacional de DesarrolloMinero. Visión 2019. Bogotá: Ministerio de Minas y Energía, 2006. Ver en: http://goo.gl/Jgkq98Jiménez, C<strong>la</strong>udia. «Sí se puede». El Tiempo, Bogotá, 16 de julio del 2011. Veren: http://goo.gl/nJ0YY
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.137discurso anunciaba: «¿Cómo compatibilizar hoy desarrollo consostenibilidad ambiental? La nueva visión que promueve el Perúse orienta a impulsar una nueva (sic) manera de usar nuestrosrecursos naturales y una nueva (sic) re<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong>s actividadesextractivas», para seguidamente comprometerse a: «actualizar losmarcos normativos orientados a mejorar significativamente los estándaresambientales; modernizar y fortalecer el marco ambientalinstitucional, en especial el Ministerio del Ambiente; y estableceruna nueva (sic) re<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong>s actividades extractivas, en especial<strong>la</strong> minería, <strong>la</strong>s que en el marco dispuesto por el Estado, deberánrealizarse con visión ambiental y <strong>social</strong>, inclusiva y sostenible» 9 .Sin embargo, aún después de los delicados sucesos acaecidosen torno al proyecto minero Conga (en Cajamarca, entrenoviembre del 2011 y julio del 2012), cuyo Estudio de ImpactoAmbiental (EIA), en su componente hídrico, fue sometido a unperitaje internacional 10 , el gobierno peruano no ha tomado aún unadecisión c<strong>la</strong>ra frente a <strong>la</strong> urgente necesidad de redimensionar –demanera integral– su marco institucional, de políticas y regu<strong>la</strong>ciónen materia ambiental, frente a <strong>la</strong>s políticas de inversión extractiva.Y es que, en efecto, «<strong>la</strong>s reg<strong>la</strong>s de juego» con <strong>la</strong>s que operan<strong>la</strong>s actividades extractivas en el Perú, salvo modificaciones puntuales,responden al contexto de los inicios de <strong>la</strong> década de los 90,estando ya totalmente rebasadas por <strong>la</strong>s tendencias de inversiónen minería, petróleo y energía.Tales ajustes en el marco regu<strong>la</strong>torio materia de análisisaparecen contenidos en el Informe de <strong>la</strong> Comisión Multisectorialcreada por resolución suprema n.° 189-2012-PCM, el cual precisalos ejes estratégicos de <strong>la</strong> gestión ambiental; en <strong>la</strong> Ley n.º 29785- Ley del Derecho a <strong>la</strong> Consulta Previa a los Pueblos Indígenasu Originarios reconocido en el Convenio 169 de <strong>la</strong> Organización9Véase el discurso de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> en <strong>la</strong> Conferencia de <strong>la</strong>s Naciones Unidassobre el Desarrollo Sostenible Río +20 en: http://goo.gl/483xa10Presidencia del Consejo de Ministros del Perú. 17 de abril del 2012.
138Extractivismo, ambiente y competitividad en América LatinaInternacional del Trabajo (OIT) 11 y su reg<strong>la</strong>mento (decreto supremon.º 001-2012-MC); en <strong>la</strong> Ley n.° 29968 - Ley de creación delServicio Nacional de Certificación Ambiental para <strong>la</strong>s InversionesSostenibles (SENACE) 12 ; y en <strong>la</strong> Ley n.° 30011, que modifica <strong>la</strong>Ley n.° 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluación y FiscalizaciónAmbiental 13 . Sin embargo, dichas medidas resultaninsuficientes para abordar orgánicamente <strong>la</strong>s causas estructuralesde los conflictos socioambientales que son expresión de <strong>la</strong> crisisde gobernabilidad en que vive el país.¿Es pertinente fragilizar <strong>la</strong> ya débil regu<strong>la</strong>ción ambiental?En el caso de países como Colombia y Perú (como en otros paísesde <strong>la</strong> región) se flexibiliza el marco regu<strong>la</strong>torio ambiental, puesdesde el Estado se considera que ello dinamizará <strong>la</strong> inversiónextranjera, lo que en realidad constituye un «incentivo perverso»,muchas veces equivocadamente alentado por los propios inversionistas.Precisamente, el ministro del ambiente del Perú, ManuelPulgar Vidal, ha seña<strong>la</strong>do al respecto:[…] Sí creo que hay que elevar el nivel de medidas de promoción a <strong>la</strong>sinversiones. Los inversionistas también tienen que ser atendidos, peroeso no pasa ni por re<strong>la</strong>jar <strong>la</strong> norma ambiental, ni re<strong>la</strong>jar <strong>la</strong> consulta previa.11La Ley de Consulta Previa, aprobada por el Congreso peruano el 31 de agostodel 2011 y promulgada por el Poder Ejecutivo el 6 de septiembre de ese año, buscagarantizar el derecho de los pueblos originarios a pronunciarse sobre todo aquelproyecto que pudiera impactar en sus territorios.12El Servicio Nacional de Certificación Ambiental para <strong>la</strong>s Inversiones Sostenibles(SENACE) es el ente encargado de revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambientaldetal<strong>la</strong>dos (EIA-d) regu<strong>la</strong>dos en <strong>la</strong> Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacióndel Impacto Ambiental.13La ley tiene como leitmotiv establecer un ba<strong>la</strong>nce entre <strong>la</strong> aplicación de unapotestad sancionadora efectiva y disuasiva y los incentivos respectivos para que e<strong>la</strong>dministrado, de manera voluntaria, subsane aquellos incumplimientos leves que nogeneren impactos adversos en el ambiente y <strong>la</strong> salud de <strong>la</strong>s personas.
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.139[…] el concepto de que <strong>la</strong>s inversiones se desalientan por lo ambientalo lo <strong>social</strong> es un lugar común que no tiene necesariamente una comprobaciónobjetiva.[…] La gente en el mundo rural, especialmente en <strong>la</strong> Amazonía, noquiere más negativas (…) lo que queda meridianamente c<strong>la</strong>ro debe serel rol del Ministerio del Ambiente, que sea garante de derechos (…) yhay que eliminar <strong>la</strong> sensación que tienen muchos de un Estado que escómplice 14 , 15 .Así pues, si bien los marcos regu<strong>la</strong>torios ambientales de lospaíses de América Latina consagran una serie de instrumentosde gestión para que <strong>la</strong>s inversiones cump<strong>la</strong>n con estándaresambientales en el desarrollo de sus operaciones, se cuestiona <strong>la</strong>imparcialidad de los agentes encargados de <strong>la</strong> e<strong>la</strong>boración de losestudios respectivos y el rol marginal que asume el Estado en <strong>la</strong>autorización, control, seguimiento y sanción de los impactos ambientalesque ocasiona <strong>la</strong> extracción minera a gran esca<strong>la</strong> 16 . Auncuando <strong>la</strong> normativa prevé mecanismos administrativos para elrec<strong>la</strong>mo por posibles impactos o consecuencias nocivas sobre e<strong>la</strong>mbiente, se cuestionan <strong>la</strong>s posibilidades de acceso efectivo a <strong>la</strong>smismas por parte de <strong>la</strong>s comunidades afectadas y <strong>la</strong> limitada capacidadsancionadora y fiscalizadora del Estado sobre <strong>la</strong> actuaciónde <strong>la</strong>s compañías.14Economía. «Se debe potenciar <strong>la</strong> promoción de inversiones, pero no re<strong>la</strong>jar <strong>la</strong>consulta previa». Gestión, Lima, 13 de mayo del 2013.15El CEO de <strong>la</strong> compañía minera Antamina, Abraham Chahuán, señaló en <strong>la</strong>reunión jurídico empresarial «Retos de <strong>la</strong> inversión minera en el Perú» (Universidaddel Pacífico y Estudio Rodrigo, Elías & Medrano Abogados) que: «[…] Desde el puntode vista institucional, hay algunos aspectos que hay que discutir como país. Nosasimi<strong>la</strong>mos al Convenio 169 (de <strong>la</strong> OIT), que es <strong>la</strong> Consulta Previa, yo creo sin saberdónde nos estábamos metiendo». Véase: Economía. «El Gobierno asimiló <strong>la</strong> Ley deConsulta Previa sin saber dónde se estaba metiendo». Gestión, Lima, 8 de mayo del2013.16Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), Estudio de ImpactoAmbiental (EIA), Remediación de Impactos de Exploración y Remediación de PasivosAmbientales Mineros, entre otros.
140Extractivismo, ambiente y competitividad en América LatinaSe advierte entonces una tendencia común en el desmontajeprogresivo de sistemas estatales orientados hacia una efectiva protecciónambiental, <strong>la</strong> que se traduce en <strong>la</strong> reducción considerablede los costos, cargas, tiempos y trámites que deberían agotar <strong>la</strong>scompañías, o incluso en <strong>la</strong> imposibilidad de que existan ciertaszonas vedadas para <strong>la</strong> minería. Es indudable que <strong>la</strong>s acciones deprotección ambiental serán cada vez más escasas si el objetivo esfavorecer <strong>la</strong> promoción de <strong>la</strong>s inversiones.Al respecto cabe precisar que <strong>la</strong> Encuesta de Compañías Minerasdel Anuario 2011/2012, del Instituto Fraser, ubica a paísescomo Colombia y Perú dentro de aquellos Estados cuyas regu<strong>la</strong>cionesambientales son fuertemente percibidas por <strong>la</strong>s empresasmineras como «disuasiones leves a <strong>la</strong> inversión» (véase el Cuadron° 1).Las corporaciones transnacionales mineras esperan cumplircon <strong>la</strong>s regu<strong>la</strong>ciones ambientales, disuadidas más por <strong>la</strong> incertidumbreen <strong>la</strong> aplicación de dichas regu<strong>la</strong>ciones que por su exigibilidado rigor 17 . Sin embargo, resulta pertinente destacar quea los países con regu<strong>la</strong>ciones ambientales más estrictas no les vamal (o peor) en <strong>la</strong> atracción de inversiones.El no asumir un coste ambiental le permite a una inversión(o a un sector productivo, si hab<strong>la</strong>mos a esca<strong>la</strong> macroeconómicay en términos de economía regional o internacional) ser máscompetitiva, pero esta ventaja se produce a costa de degradar e<strong>la</strong>mbiente, con <strong>la</strong>s implicancias que esto conlleva para <strong>la</strong> sociedado incluso su propia competitividad a <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo. Así, <strong>la</strong> políticaambiental consiste básicamente en evitar estos costes y tras<strong>la</strong>dar(en caso se produzcan) <strong>la</strong> carga a sus responsables 18 .17McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012.Vancouver: Fraser Institute, 2012.18El rigor de <strong>la</strong> política ambiental se puede definir como «el alcance y el éxitoen <strong>la</strong> aplicación de <strong>la</strong> política ambiental». Véase: Harring, Nik<strong>la</strong>s. An exp<strong>la</strong>nation tothe re<strong>la</strong>tionship between institutional quality and stringent environmental policy. 2nd ECPR
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.141Considerando que los costes ambientales son conceptualizadoseconómicamente como «externalidades», algunas políticasambientales persiguen su internalización, sin que esto, en general,pase por su valoración en términos monetarios.4. Los costes de adopción y de no adopciónde <strong>la</strong>s políticas ambientalesLa existencia de una política pública ambiental, por el hecho de imponerrestricciones a ciertos comportamientos, implica unos costes,tanto para <strong>la</strong>s empresas como para <strong>la</strong>s administraciones públicasy consumidores, que acaban repercutiendo sobre <strong>la</strong> economía engeneral. Pero, no disponer de una adecuada política ambientaltambién implica unos costes, con características diferentes de losanteriores, que también suponen pérdidas de bienestar.Los costes de adopciónLos costes de adopción de <strong>la</strong>s políticas ambientales para <strong>la</strong>s administracionespúblicas se pueden desagregar en: costes de creaciónde <strong>la</strong>s políticas, costes de aplicación y costes de control. Estos soncostes de capital, operativos y de mantenimiento que representancostes re<strong>la</strong>cionados con <strong>la</strong> actividad que realiza <strong>la</strong> administración,costes de personal, inversiones, o transferencias corrientes (comosubvenciones).En lo que respecta a <strong>la</strong>s empresas, los costes se pueden diferenciaren costes de capital, costes operativos y otros costesindirectos. Estos corresponden a costes que básicamente obligana <strong>la</strong>s empresas a adaptar sus sistemas productivos, realizandoGraduate Conference, Universitat Autónoma de Barcelona. Panel: Environmenta<strong>la</strong>nd Green Politics, 2008.
142Extractivismo, ambiente y competitividad en América LatinaCuadro n° 1.La incertidumbre sobre <strong>la</strong>s reg<strong>la</strong>mentaciones ambientalesResponse 1 2 3 4 5Botswana 47 51 2 0 0Burkina Faso 36 53 9 2 0Democratic Republic ofCongo (DRC)16 33 29 10 12Egypt 0 70 20 10 0Ghana 29 46 25 0 0Guinea (Conakry) 32 32 12 12 12Madagascar 21 32 37 11 0ÁfricaMali 45 34 21 0 0Mauritania 24 59 12 6 0Morocco 20 70 0 0 10Namibia 19 60 15 6 0Niger 25 31 31 6 6South Africa 13 45 27 9 6Tanzania 17 58 21 4 0Zambia 17 68 12 2 0Zimbabwe 9 40 21 7 23Catamarca 13 38 38 13 0Chubut 0 24 33 29 14Jujuy 6 39 39 17 0ArgentinaMendoza 5 11 24 30 30Río Negro 6 18 29 41 6Salta 21 39 39 4 0San Juan 16 49 30 5 0Santa Cruz 16 56 16 9 31. Encourages investment (Favorece <strong>la</strong> inversión)2. Not a deterrent to investment (No es un disuasivo para <strong>la</strong> inversión)3. Mild deterrent to investment (Disuasión leve a <strong>la</strong> inversión)4. Strong deterrent to investment (Fuerte disuasivo para <strong>la</strong> inversión)5. Would not pursue investment due to this factor (No desarrol<strong>la</strong>ría <strong>la</strong> inversión debido a estefactor). Traducción: Erick Pajares G.
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.143Latin America and theCaribbean BasinEurasiaBolivia 2 20 42 24 11Brasil 12 59 25 5 0Chile 32 55 9 4 1Colombia 16 40 28 13 3Ecuador 2 24 26 32 16Dominican Republic 8 56 32 4 0Guatema<strong>la</strong> 0 25 25 35 15Guyana 29 54 13 4 0Honduras 0 15 25 30 30México 25 53 16 5 1Panamá 6 38 38 16 3Perú 8 45 35 12 0Suriname 8 54 38 0 0Venezue<strong>la</strong> 0 24 27 19 30Bulgaria 8 31 38 15 8China 20 38 20 8 14Fin<strong>la</strong>nd 28 39 28 4 0Gree<strong>la</strong>nd 31 48 14 7 0India 17 17 17 44 6Ire<strong>la</strong>nd 21 47 23 9 0Kazakhstan 7 48 24 17 3Kyrgyzstan 0 42 46 4 8Laos 6 33 56 6 0Mongolia 17 34 32 9 9Norway 9 55 36 0 0Po<strong>la</strong>nd 19 31 19 31 0Romania 0 38 43 14 5Russia 5 27 27 22 19Spain 5 42 42 8 3Sweden 24 45 29 3 0Turkey 16 59 16 6 3Vietnam 0 53 10 20 7Fuente: McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012. Vancouver:Fraser Institute, 2012.
144Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latinainversiones en equipos más limpios o a ajustar sus produccionesa los límites de emisiones establecidos.Los costes indirectos se refieren a dificultades operativas en<strong>la</strong>s empresas que acaban traduciéndose en mayores gastos, comolos derivados de mayores controles burocráticos o los costes asociadosa realizar mayores transacciones con <strong>la</strong> administración.También se incluyen los cambios en <strong>la</strong>s formas de gestión adquiridospara adoptar ciertos comportamientos más respetuosos conel ambiente 19 .A corto p<strong>la</strong>zo, <strong>la</strong> política pública ambiental puede traducirseen diversos efectos como un aumento del nivel de precios (inf<strong>la</strong>ción,por ejemplo, debido a un nuevo impuesto ambiental),cambios en <strong>la</strong> composición de <strong>la</strong> ba<strong>la</strong>nza comercial, disuasión deinversión productiva 20 , pérdida de puestos de trabajo en algunossectores o cambios en <strong>la</strong> estructura productiva. Pero, no adoptarpolíticas públicas ambientales también tiene costes y es posiblediferenciarlos entre aquellos que recaen sobre <strong>la</strong>s empresas y losque inciden en el conjunto de <strong>la</strong> sociedad.Los que recaen sobre <strong>la</strong>s empresas esencialmente representancostes en términos de un menor consumo de materias primas,menores costes de gestión de residuos, ausencia de optimizaciónde procesos productivos, costes de no-adopción de carácter institucional(es decir, aquellos costes por multas, sanciones o por notener buenas re<strong>la</strong>ciones con <strong>la</strong> administración pública debido alno-cumplimiento de <strong>la</strong> normativa ambiental) y costes de imagen19Jaffe, Adam B.; Peterson, Steven R.; Portney, Paul R. y Stavins, Robert N.«Environmental regu<strong>la</strong>tion and the competitiveness of U.S. manufacturing: What doesthe evidence tell us?». Journal of Economic Literature, vol. 33, n.º 1. Pittsburgh: AmericanEconomic Association, 1995, pp. 132 - 163.20El efecto expulsión de inversión productiva o crowding out es un efecto negativoque puede derivarse de <strong>la</strong>s inversiones ambientales ya que se emplean recursos quepodrían destinarse a otras actividades quizá más productivas.
146Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latinade <strong>la</strong>s hipótesis en que se fundamentan 22 , tanto más cuanto másgenéricos o globales son los impactos o servicios ambientales quese pretenden monetizar 23 .5. Regu<strong>la</strong>ción ambiental y competitividadUna hipótesis considera que mientras más estrictas son <strong>la</strong>s regu<strong>la</strong>cionessobre el ambiente, mayor es el impacto negativo sobre <strong>la</strong>competitividad, en particu<strong>la</strong>r cuando los competidores se enfrentana estándares menos rígidos o una observancia menos estrictade los estándares existentes. Esta es <strong>la</strong> pollution haven hypothesis 24 , 25 .Una contrahipótesis fue p<strong>la</strong>nteada por Michael Porter, profesorde <strong>la</strong> Escue<strong>la</strong> de Negocios de <strong>la</strong> Universidad de Harvard.Según Porter: «Las regu<strong>la</strong>ciones gubernamentales estrictas puedenfomentar ventajas competitivas mediante <strong>la</strong> estimu<strong>la</strong>cióny el mejoramiento de <strong>la</strong> demanda local. Lo estándares estrictosorientados al rendimiento, <strong>la</strong> seguridad del producto y el impactoambiental obligan a <strong>la</strong>s empresas a mejorar <strong>la</strong> calidad, a mantenersea <strong>la</strong> vanguardia de <strong>la</strong> tecnología, y a ofrecer características22Martínez Alier, Joan y Roca Jusmet, Jordi. Economía ecológica y política ambiental.México D.F.: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) yFondo de Cultura Económica, 2000.23El ejemplo más c<strong>la</strong>ro es el estudio de Costanza et al. (1997), que estimó en unos33 trillones de dó<strong>la</strong>res anuales el valor monetario de los servicios que proporcionabanlos ecosistemas de <strong>la</strong> tierra y que ha sido objeto de numerosas críticas, tales comoHerendeen (1998) o Daly (1998).24Pethig, Rudiger. «Pollution, welfare and environmental policy in the theoryof comparative advantage». Journal of Environmental Economics and Management, n.° 2.Phi<strong>la</strong>delphia: Elsevier, 1976, pp. 160 - 169.25Mc Guire, Martin C. «Regu<strong>la</strong>tion factors rewards, and international trade».Journal of Public Economy, vol. 17, n.° 3, 1982, pp. 335 - 354.
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.147que satisfagan demandas <strong>social</strong>es. Los estándares más fáciles dealcanzar, aunque tentadores, pueden ser contra producentes» 26 , 27 .Prevención de <strong>la</strong> contaminación y competitividadLas actividades de «prevención de <strong>la</strong> contaminación» son definidaspor el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente(PNUMA) 28 como «aquel<strong>la</strong>s aplicaciones de estrategias ambientalespreventivas integradas a los procesos productivos, productosy servicios. Incluye el uso más eficiente de los recursos naturalesy por ende minimiza los desechos y <strong>la</strong> contaminación así como elriesgo a <strong>la</strong> salud humana y a <strong>la</strong> seguridad».Además de <strong>la</strong>s reducciones en emisiones contaminantes, <strong>la</strong>sestrategias de prevención de <strong>la</strong> contaminación pueden generarbeneficios privados por <strong>la</strong> reducción en los costos de produccióny el mejor posicionamiento en el mercado. La mayor eficienciadel proceso se puede traducir en una mejora en <strong>la</strong> calidad delproducto.La disminución en los costos de producción puede estar dadapor: a) un menor uso de materias primas y energía, b) una recuperaciónde materiales y subproductos, y c) menores pagos porimpuestos y multas ambientales.Las actividades de prevención de <strong>la</strong> contaminación no siemprerequieren de una inversión. En algunos casos se puede reducir<strong>la</strong> contaminación hasta en un 30% con cambios en prácticas de26Porter, Michael E. The Competitive Advantage of Nations. New York: Free Press,1990.27Porter, Michael E. y van der Linde, C<strong>la</strong>as. «Green and Competitive: Endingthe Stalemate». Harvard Business Review. Boston: Harvard Business Publishing, 1995,pp. 119 - 134.28United Nations Environment Programme (UNEP) y World Business Councilfor Sustainable Development (WBCSD). Cleaner Production and Eco-efficiency. Paris:UNEP - WBCSD, 1998.
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.1496. Una visión prospectiva: innovar <strong>la</strong>s reg<strong>la</strong>s de juegopara una «nueva minería» en el PerúUn reciente estudio titu<strong>la</strong>do Diagnóstico de <strong>la</strong> Competitividad y de<strong>la</strong> Salud del Sector Minero Peruano 31 , seña<strong>la</strong> en su capítulo 2 (Unanálisis de competitividad reve<strong>la</strong> áreas de oportunidad) que:«[…] Para lograr <strong>la</strong> meta de ser un referente de <strong>la</strong> minería anivel mundial un país debe ser competitivo en los siguientescuatro ejes:i. Calidad de los recursos mineros.ii. Estructura de costos e intensidad de CapEx (costos deproducción, requerimiento de capital).iii. Marco institucional (reg<strong>la</strong>s estables y c<strong>la</strong>ras, aplicaciónde <strong>la</strong> ley, tiempos para obtención de permisos).iv. Marco <strong>social</strong> (percepción y receptividad de <strong>la</strong> sociedada <strong>la</strong> minería, nivel de <strong>conflictividad</strong> y apoyo del Estadoa los proyectos mineros)…».Qué duda cabe que los ejes iii) y iv) son aspectos centralesque exigen establecer –mediante aproximaciones sucesivas– unaagenda estratégica para innovar conceptos, reg<strong>la</strong>s de juego y darlecontenido real a un «nuevo extractivismo», en particu<strong>la</strong>r a una«nueva minería» en el Perú.La definición de esa agenda implica <strong>la</strong> «institucionalización delos mecanismos de diálogo y construcción de consensos», comopunto de partida, contando con <strong>la</strong> intervención de todos los actoresa los que involucra <strong>la</strong> gestión de los recursos naturales delpaís (Estado, empresas, comunidades, academia, juicio experto,sociedad civil).31Abram, Lino et al. Diagnóstico de <strong>la</strong> Competitividad y de <strong>la</strong> Salud del Sector MineroPeruano. Lima: McKinsey & Company, 2013. Reporte independiente comisionado por<strong>la</strong> Sociedad Nacional de Minería (SNM) del Perú.
150Extractivismo, ambiente y competitividad en América LatinaAsí pues, a <strong>la</strong> luz de <strong>la</strong>s tendencias internacionales y procesosregionales, consideramos fundamental enunciar un conjunto demecanismos que permitirían redimensionar <strong>la</strong> forma en que opera<strong>la</strong> minería en el país y, en general, <strong>la</strong> manera en que se percepcionapúblicamente dicha actividad extractiva:a. Adoptar estándares internacionales –en materia ambiental y<strong>social</strong>–para <strong>la</strong>s inversiones extractivas, tales como los «procesosde Due Diligence» (debido cumplimiento), tomandocomo referencia los lineamientos previstos por los organismosmulti<strong>la</strong>terales de financiamiento (<strong>la</strong>s políticas y directivasoperacionales del Banco Mundial, el International FinanceCorporation, el Banco Interamericano de Desarrollo, <strong>la</strong> CorporaciónAndina de Fomento, los Principios del Ecuador, elPacto Global de <strong>la</strong>s Naciones Unidas, entre otros) 32 .b. Adoptar <strong>la</strong> «licencia <strong>social</strong>» para <strong>la</strong>s operaciones minerascomo un catalizador de <strong>la</strong> gobernabilidad de <strong>la</strong>s inversionesextractivas. Recientemente <strong>la</strong>s empresas mineras queinvierten en países como el Perú han venido mostrandouna mayor preocupación, aunque reactiva, por mantenerre<strong>la</strong>ciones armoniosas con el entorno <strong>social</strong> aledaño a suszonas de influencia. La licencia <strong>social</strong> en <strong>la</strong> actividad minera es<strong>la</strong> «legitimación» del proyecto ante <strong>la</strong> comunidad, que resultaen <strong>la</strong> aprobación tácita reflejada en el conjunto de aptitudes,acciones y actividades de reconocimiento o aceptación de<strong>la</strong> actividad empresarial minera por parte de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción32El Due Diligence [auditoría de debido cumplimiento] es un «instrumento degestión estratégica». Identifica (ex ante) un conjunto de aspectos <strong>social</strong>es y ambientalesrelevantes que deberán ser necesariamente considerados en todas <strong>la</strong>s fases de unproyecto de inversión. Esta auditoria busca garantizar <strong>la</strong> sostenibilidad ambiental,<strong>social</strong> y financiera de una inversión. Véase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y<strong>social</strong> en el marco de proyectos de inversión financiados por organismos multi<strong>la</strong>terales. PrimerForo Peruano Nórdico «Minería, medio ambiente y desarrollo sostenible». Lima:Cámara de Comercio Peruano Nórdica, 2013.
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.151local, considerando <strong>la</strong> sustentabilidad de <strong>la</strong>s actividadesde exploración y explotación de minerales y <strong>la</strong> protecciónintensiva del ambiente 33 , 34 .c. Fortalecer el sistema de evaluación y fiscalización ambiental.La exigencia del cumplimiento de <strong>la</strong> regu<strong>la</strong>ción ambiental esun «elemento de rigidez». Lo importante para un país no sonsus leyes ambientales estrictas en sí mismas, sino <strong>la</strong> capacidadde hacer<strong>la</strong>s cumplir; pues su aplicación efectiva tiene unimpacto sobre los costos y el comportamiento de los administrados.La transparencia y <strong>la</strong> estabilidad de <strong>la</strong>s regu<strong>la</strong>ciones, através del tiempo, están estrechamente re<strong>la</strong>cionadas con esteaspecto 35 .d. Implementar un mecanismo de supervisión ética de<strong>la</strong>s inversiones, asociado a un ombudsman, para <strong>la</strong>sactividades extractivas (minería). El Banco Mundial, en suinforme Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales yAmbientales de <strong>la</strong> Minería en el Perú, sostiene que: «[…]<strong>la</strong> administración colonial tuvo como principal actividadeconómica <strong>la</strong> extracción de estos metales. Con este propósito,se introdujo el trabajo obligatorio en <strong>la</strong>s minas (<strong>la</strong> mita) para<strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción andina, lo que tuvo como consecuencia uno de33Existe hoy un movimiento mundial para redefinir el éxito en los negociosliderado por <strong>la</strong>s denominadas «empresas certificadas B» (o B Corps). Al cumplirvoluntariamente los estándares más altos de transparencia, rendición de cuentas yperformance, <strong>la</strong>s B Corps se distinguen en un mercado saturado, ofreciendo una visiónpositiva de una mejor manera de hacer negocios. Este movimiento considera que losnegocios deben crear valor para <strong>la</strong> sociedad, no solo a los accionistas, y que los desafíossistémicos requieren soluciones sistémicas, por lo que el B Corps propone una soluciónconcreta y esca<strong>la</strong>ble basada en el mercado.34Véase: Actualidad. «Gobierno: sin <strong>la</strong> licencia <strong>social</strong>, el proyecto Conga sedetendrá». El Comercio, Lima, 4 de junio de 2013. Manuel Pulgar Vidal, ministro delAmbiente, se refirió al proyecto minero Conga reafirmando <strong>la</strong> prioridad de construirlos reservorios de agua en Cajamarca, pues <strong>la</strong> empresa debe obtener <strong>la</strong> «licencia <strong>social</strong>».35Véase: Panayotou, Theodore y Vincent, Jeffrey R. «Regu<strong>la</strong>ción del medioambiente y competitividad». World Economic Forum. The global competitiveness report1997. Ginebra: The World Economic Forum, 1997, pp. 64 - 73.
152Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latinalos tratos más explotadores e inhumanos hacia los pueblosindígenas en tiempos coloniales que se haya conocido. Comolo demuestran el folklore, mitología y poesía andina, existentodavía profundas raíces de resentimiento» 36 .Sin duda, este es un aspecto que no puede sos<strong>la</strong>yarse en losdebates sobre <strong>la</strong> construcción de contenidos y adopción deestándares internacionales para una «nueva minería» en elPerú.El informe del Banco Mundial propone también al gobiernoperuano –para prevenir posibles focos de convulsión <strong>social</strong>–<strong>la</strong> institucionalización de una Defensoría del Sector Minería:«[…] A partir de <strong>la</strong> experiencia internacional, el informepresenta alternativas que pueden ser adoptadas por el sectorminero, el gobierno y <strong>la</strong>s comunidades para prevenir losposibles conflictos. Dichas alternativas son: (vii) el gobiernoperuano debe considerar <strong>la</strong> posibilidad de crear un defensordel sector (ombudsman) que actúe como mediador en los conflictoscuando <strong>la</strong>s partes voluntariamente los sometan a sumediación» 37 .e. Arbitraje de inversiones y medio ambiente. En el derechocomparado, los Estados Unidos (EE.UU.) cuentan con unsistema de resolución alternativa de conflictos en sede administrativaambiental (Administrative Dispute Resolution Act,ADR 1996) que prevé expresamente mecanismos distintosa los jurisdiccionales para <strong>la</strong> resolución de conflictos, entreellos, el arbitraje administrativo ambiental, operando a partirde <strong>la</strong> suscripción por <strong>la</strong>s partes afectadas (grupos o colectivos36The World Bank. Wealth and Sustainability: The Environmental and SocialDimensions of the Mining Sector in Peru. Washington D.C.: The World Bank, 2005, p. 17.37Ibid.
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mo<strong>la</strong> / Luciano López F.153ambientales y operadores económicos) de un contrato decompromiso, con sometimiento expreso a <strong>la</strong> fórmu<strong>la</strong> arbitral 38 .En el caso del Perú, <strong>la</strong> Ley n.° 28611 - Ley General del Ambiente,en su capítulo 3 (Medios para <strong>la</strong> Resolución y Gestión deConflictos Ambientales), aborda el tema de manera específica(artículos 151 al 154).Esta importante institución jurídica del derecho contemporáneopermitiría que los acuerdos a los que arriben <strong>la</strong>s partes queintervienen en un conflicto socioambiental, a través de <strong>la</strong>s mesasde diálogo, se formalicen y se hagan exigibles mediante <strong>la</strong>udosarbitrales. Sin embargo, <strong>la</strong> reg<strong>la</strong>mentación de estas normas seencuentra todavía pendiente.El presidente peruano Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> anunció públicamente,el 23 de julio del 2012, una serie de condiciones para el reiniciodel proyecto minero Conga, así como «una nueva re<strong>la</strong>ción con<strong>la</strong>s actividades extractivas» 39 . Sin embargo, al actual gobierno lodominan sus ambigüedades, sus indecisiones y los recurrentessilencios ante situaciones complejas, lo que acrecienta <strong>la</strong> incertidumbreen los diversos sectores <strong>social</strong>es y económicos del país,en un contexto en el que ya empieza a sentirse el «enfriamiento»de <strong>la</strong> economía nacional 40 .Por ello, para transitar desde el «conflicto» a los «nuevosextractivismos» y superar lo meramente discursivo, el presente38Junceda Moreno, Francisco Javier. «Arbitraje Ambiental: avances y desafíos».En: Biblioteca de Arbitraje del Estudio Mario Castillo Freyre - Ponencias del SegundoCongreso Internacional de Arbitraje, vol. 8. Lima: Palestra Editores, 2009, pp. 180.39Sánchez, Marco. «Conga sí va. Huma<strong>la</strong>: Yanacocha tiene que garantizar e<strong>la</strong>bastecimiento de agua en Cajamarca». La República, Lima, 24 de junio del 2012.40Para Adriana Roldán, coordinadora académica del Centro de Estudios AsiaPacífico de <strong>la</strong> Universidad EAFIT (en Medellín, Colombia), el freno del consumo enChina hace tambalear <strong>la</strong>s economías de <strong>la</strong> región, construidas sobre cimientos deoro, p<strong>la</strong>ta, cobre, petróleo, productos agríco<strong>la</strong>s, entre otros, cuyos precios han bajadoconsiderablemente en lo que va de 2013. Véase: Rojas Arboleda, Daniel. «Precios decommodities p<strong>la</strong>ntean cambio de ruta en Latinoamérica». El Colombiano, Medellín,2 de junio del 2013.
154Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latinaensayo busca aportar a <strong>la</strong> «construcción de un futurable de gobernabilidad,con signo positivo» y demostrar que sí es posible«innovar» <strong>la</strong>s reg<strong>la</strong>s de juego para <strong>la</strong> inversión, asociando <strong>la</strong>spolíticas de promoción de inversiones con <strong>la</strong>s políticas públicasambientales y <strong>la</strong>s políticas de competitividad internacional, particu<strong>la</strong>rmentepara una actividad que –como <strong>la</strong> minería– resultatan importante pero a <strong>la</strong> vez tan crítica en términos ambientalesy <strong>social</strong>es, que además tiene, para un sector de <strong>la</strong> opinión públicanacional, una percepción muy negativa.
Parte IISociedad y democraciaPatricia Córdova C.Alberto ChirifRaúl Mauro M.Sonia Paredes V.Leda M. Pérez
Servicio Civil: el día después de mañanaRaúl Mauro M.
IntroducciónEl déjà vu neoliberal se encuentra en acción sobre el empleo público.La sociedad peruana asiste a <strong>la</strong> o<strong>la</strong> faltante de reforma delEstado inspirado en el concepto de <strong>la</strong> eficiencia, a pesar de que <strong>la</strong>situación del Estado no es de franca bancarrota e inoperancia comolo fue a fines de los años ochenta. Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> ha decididoembarcarse en <strong>la</strong> puesta en rigor de un discurso tril<strong>la</strong>do defendidoa principios de los noventa, cuando para al expresidente, AlbertoFujimori Fujimori, era re<strong>la</strong>tivamente sencillo seña<strong>la</strong>r con el dedoíndice que el Estado se encontraba excesivamente burocratizadoe ineficiente, con serias limitaciones de gestión y productividad,y que parecía «una pesada maquinaria que funciona por inerciasin tomar en cuenta <strong>la</strong>s demandas y necesidades del país» 1 .La retórica utilizada por Fujimori para describir al empleadopúblico como costoso, con sueldos onerosos anuales pagadosen dó<strong>la</strong>res y gastos de representación ilimitados, hacían sentidocomún en que tal tipo de funcionario no podía seguir manteniéndoseen un país pobre y en crisis como el Perú de principiosde los noventa. Por esa razón fue re<strong>la</strong>tivamente sencillo ejecutar1Mensaje a <strong>la</strong> nación de Alberto Fujimori Fujimori del 28 julio de 1990. Ver en:http://goo.gl/Sprz1
160Servicio Civil: el día después de mañana<strong>la</strong> política de privatización de <strong>la</strong>s empresas públicas, transformandoasí profundamente <strong>la</strong> estructura del Estado peruano. La idea eratras<strong>la</strong>dar <strong>la</strong>s responsabilidades productivas hacia el sector privadopara que el Estado concentre sus esfuerzos presupuestales en unEstado rector y provisor de los servicios esenciales a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción,esto es, educación, salud y justicia. La política de <strong>la</strong>s privatizacionessignificó el despido de cerca de 120 mil trabajadores de <strong>la</strong>s empresaspúblicas vendidas 2 , lo que repercutió en términos de <strong>la</strong> Pob<strong>la</strong>ciónEconómicamente Activa (PEA) ocupada para Lima Metropolitana,ya que <strong>la</strong> importancia del empleo público pasó de 11.1% en 1990 - 1992a 8% en 1996 - 2000 3 . No fue <strong>la</strong> gran o mediana empresa <strong>la</strong> que seencargó de los despedidos del sector público, pues ambos sectorestambién despidieron a un mar de empleados como consecuenciadel ajuste estructural, sino más bien, fue <strong>la</strong> microempresa o el asíl<strong>la</strong>mado «sector informal» el que absorbió en gran medida esteimpacto, ya que el empleo ocupado en este sector creció de 58.2%en 1990 a 62.2% de <strong>la</strong> PEA ocupada en el 2000.El discurso de <strong>la</strong> reforma del empleo público fue retomadocreativamente por A<strong>la</strong>n García al exacerbar <strong>la</strong>s diferencias sa<strong>la</strong>rialesentre los trabajadores del Estado y los más pobres del país. Enefecto, durante su primer discurso a <strong>la</strong> nación iniciando su segundogobierno, afirmó que el Estado peruano era un ente «frívolo y[que] gasta mucho», que cobraba «mucho para el servicio escaso yde ma<strong>la</strong> calidad» y donde «el empleo público se agiganta, pero nose descentraliza ni sirve bien». En suma, el Estado era insensible,corrupto y despilfarrador, alejado de los ciudadanos e incapaz deprotegerlos de <strong>la</strong> violencia y <strong>la</strong> criminalidad 4 . Con este discursoGarcía secó <strong>la</strong> semil<strong>la</strong> de algunas reformas c<strong>la</strong>ve del empleo público2Ruiz Caro, Arie<strong>la</strong>. «Las privatizaciones en el Perú: un proceso de luces ysombras». Nueva Sociedad, n.° 207. Lima: Fundación Friedrich Ebert, 2007. pp. 130 - 143.3Nunura, Juan y Flores, Edgar. El Empleo en el Perú 1990 - 2000. Lima: Ministeriode Trabajo y de Promoción Social, 2001.4Mensaje a <strong>la</strong> nación de A<strong>la</strong>n García Pérez del 28 de julio del 2006. Ver en:http://goo.gl/CcO64
Raúl Mauro M.161iniciadas durante el gobierno de Alejandro Toledo, en especial <strong>la</strong>spolíticas 8 y 24 consensuadas en el Acuerdo Nacional, orientadasa promover, en el primer caso, el proceso de descentralizaciónpolítica, económica y administrativa del gobierno central, y en elsegundo, en <strong>la</strong> afirmación de un Estado eficiente y transparente.Literalmente García se dedicó a exculpar al sector empresarial delproblema de <strong>la</strong> desigualdad de los ingresos con los más pobresdel país, echándole <strong>la</strong> culpa al sector público. Hecho esto, pasóa describir su política de austeridad en el empleo público, con<strong>la</strong> que se estableció un tope remunerativo que no superaría los15 600 nuevos soles, decretando además, que el Estado no contrataríani una persona más. Por supuesto, <strong>la</strong>s estadísticas provistaspor <strong>la</strong> Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) demuestranque este discurso fue por demás demagógico, pues duranteel segundo gobierno aprista el Estado contrató cerca de un terciomás de empleados públicos (casi 350 mil personas). Esto se logróa través de <strong>la</strong> proliferación del empleo precario al interior delEstado, al masificarse el régimen de Contratación Administrativade Servicios (CAS), el que ha llegado a representar un 17% deltotal de los trabajadores públicos en el 2011.Por otro <strong>la</strong>do, como consecuencia del «conge<strong>la</strong>miento» de <strong>la</strong>estructura de remuneraciones públicas, se dieron <strong>la</strong>s condicionespropicias para que los profesionales y técnicos más destacadosdel Estado cruzaran masivamente por <strong>la</strong> «puerta giratoria» hacia<strong>la</strong>s empresas más importantes del sector privado 5 . Parte de estegrupo de profesionales ha pasado a crear una oferta emergentede firmas consultoras que se encuentran absorbiendo <strong>la</strong> crecientedemanda de servicios altamente calificados por parte del Estado,el que a estas alturas es el más grande y único comprador deservicios de esa naturaleza. Para el resto de empleados, los que5Durand, Francisco. «La crisis de sucesión, <strong>la</strong> SUNAT y el neo-rentismo».Quehacer, n.° 127. Lima: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo,2000, pp. 58 - 63.
162Servicio Civil: el día después de mañanaGráfico N° 1Durante el segundo gobierno aprista (también)hubo un aumento acelerado de los trabajadores del Estado1,3281,389Miles de servidores públicos5278829931,0351985 1994 2003 2005 2009 2011Fuente: Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), 2012.se quedaron, se dieron <strong>la</strong>s condiciones para <strong>la</strong> proliferación deldesorden administrativo tanto en <strong>la</strong>s remuneraciones (a travésde <strong>la</strong> creación de diversos conceptos no pensionables) como por<strong>la</strong> cantidad de trabajadores que eran contratados bajo regímenesad hoc a cada institución. Finalmente, en el <strong>la</strong>do más oscuro, elcuerpo de servidores se encontró expuesto a un caldo de cultivode estrategias de corrupción colectivas, antes que tan solo individuales,que han terminado por desprestigiar <strong>la</strong> alicaída imagendel empleado público en su conjunto.La situación de los servidores públicosSorprendentemente, tal como lo apuntan algunos investigadoresde nuestro medio, el empleo público es una de <strong>la</strong>s materias menosanalizadas por los especialistas que estudian el mercado de trabajo.Datos básicos como <strong>la</strong> p<strong>la</strong>nil<strong>la</strong> total de empleados del Estado, consus respectivos ingresos, regímenes <strong>la</strong>borales, funciones, entreotros, están ausentes o son inaccesibles, por lo que no han sido
Raúl Mauro M.163estudiados en nuestro país 6 . En contraste, temas como <strong>la</strong> informalidad,<strong>la</strong> calidad del empleo, los retornos a <strong>la</strong> educación, <strong>la</strong> experienciay los costos de contratación, han sido puntos de análisisrecurrente en <strong>la</strong> agenda académica peruana. La pregunta de fondoen ese sentido es cómo es posible <strong>la</strong>nzar una reforma tan complejay profunda en <strong>la</strong> gestión de los recursos humanos del Estado si nosabemos precisamente cuántos son los servidores públicos, en quéregímenes <strong>la</strong>boran, cómo son contratados, qué perfil ocupacionaltienen o en qué dependencias se encuentran 7 . Este problema nosolo ocurre a nivel macro sino también a nivel de <strong>la</strong>s diferentesdependencias del Estado. Los datos reportados por SERVIR sonfundamentalmente estimaciones estadísticas realizadas a partir de<strong>la</strong> Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) que realiza el InstitutoNacional de Estadística e Informática (INEI), cuya representatividadno alcanza a mirar con calidad microeconómica <strong>la</strong>s distintasaristas que preocupan al querer analizar al personal del Estado.Esto se debe a que el tamaño del sector público es menor al 9% de<strong>la</strong> PEA ocupada urbana del país, es decir, por cada diez personasocupadas en el Perú, una trabaja en el sector público.Aun si dejáramos de <strong>la</strong>do el problema estadístico para analizarel empleo público, persiste <strong>la</strong> dificultad de <strong>la</strong> falta de informaciónespecífica para analizar<strong>la</strong>. Por ejemplo, no existen preguntas básicasque ayuden a diferenciar cuál es el régimen <strong>la</strong>boral por elcual el entrevistado ha sido contratado, en qué entidad y puestode trabajo se desempeña específicamente y cómo fue contratado.Pude subsanar parte de este problema al realizar algunas consultas6Dargent, Eduardo. El Estado en el Perú. Una agenda de investigación. Lima:Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2012. A propósito de esta deficiencia,<strong>la</strong> bancada Acción Popu<strong>la</strong>r - Frente Amplio (AP - FA) solicitó esta información alMinisterio de Economía y Finanzas en febrero del presente año, sin obtener respuesta–obviamente– hasta <strong>la</strong> fecha.7La bancada AP - FA solicitó <strong>la</strong> p<strong>la</strong>nil<strong>la</strong> del Estado al Ministro de Economía yFinanzas a través del oficio Nº 040-2013-GP/AP-FA/VAGB/CR sin obtener respuestahasta <strong>la</strong> fecha.
164Servicio Civil: el día después de mañana% de <strong>la</strong> PEA OcupadaGráfico N° 2El sector público no ha superado el 10% de <strong>la</strong> Pob<strong>la</strong>ciónEconómicamente Activa (PEA) ocupada del Perú, 2001 -2011100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%8.2 8.2 7.2 7.9 7.6 7.9 8.5 8.4 8.7 8.5 8.82001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Sector público Sector privado Independiente Resto (TFNR, Hogar, practicante, otros)E<strong>la</strong>boración propia con información del Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo.personalmente al Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo(MTPE), donde logré conseguir una tab<strong>la</strong> reportada de lo que sería<strong>la</strong> p<strong>la</strong>nil<strong>la</strong> electrónica del Estado peruano para cada mes del 2011.A pesar de <strong>la</strong> utilidad que esta información podría tener con finesevaluativos o académicos, existe una advertencia explícita sobre suuso que dice así: «Nota: Información a tomar con suma caute<strong>la</strong>; noexiste reg<strong>la</strong> de negocio para SECTOR PÚBLICO/ Incluye CAS».Nos enfrentamos entonces a una suerte de caja negra, que desdeel punto de vista científico, no es un desafío novedoso 8 . Lo quesí resulta novedoso, sin embargo, es que esta información no espública ni ha sido reportada por los canales establecidos por elMTPE para su análisis, evaluación y discusión sobre cómo mejorarel empleo público en el Perú.8Piénsese un poco, por ejemplo, acerca del problema de investigar <strong>la</strong> naturalezadel átomo y sus partes. A pesar que un investigador nunca ha podido observar unátomo, se ha podido analizar, describir e imaginar sus partes aproximándose a travésde diversos experimentos que sirvieron para e<strong>la</strong>borar los modelos explicativos.
Raúl Mauro M.165Una primera constatación, es que existe una diferencia importanteentre el número de servidores públicos que estima <strong>la</strong>ENAHO y el que resulta de <strong>la</strong> p<strong>la</strong>nil<strong>la</strong> electrónica del MTPE. Enel primer caso, para el 2011 el número de trabajadores era de unmillón 389 mil personas, en el segundo, a diciembre del mismo añohabía un millón 31 mil personas, es decir, una diferencia de casi360 mil personas, nada menos que 35% de divergencia. ¿Cuál delos dos datos es el que mejor representa <strong>la</strong> realidad? La respuestaes un enigma. Ni en <strong>la</strong>s instituciones públicas centralizadas,como el Congreso de <strong>la</strong> República, el Ministerio de Economía yFinanzas (MEF) o el Ministerio de Justicia, ni en los gobiernoslocales de los más de 1800 distritos del país se puede conseguiresta información de manera transparente. Al respecto, los portalesde transparencia adolecen de confiabilidad, sobre todo en losdatos consignados sobre <strong>la</strong> cantidad de personal, sus regímenes yremuneraciones. Ejemplo de esto fue el enfrentamiento mediáticoocurrido en diciembre y enero del presente año entre el Congresoy el Ejecutivo a partir de que algunos congresistas propusieranelevar sus remuneraciones para cubrir los gastos de representaciónde los congresistas que viajan al interior del país. Como <strong>la</strong> presiónmediática fue intensa, los congresistas recu<strong>la</strong>ron su decisión, nosin antes, algunos de ellos (particu<strong>la</strong>rmente el congresista JavierDiez Canseco y Víctor Andrés García Be<strong>la</strong>únde) publicar (enbase a los portales de transparencia), los elevados sa<strong>la</strong>rios de losfuncionarios públicos de entidades como <strong>la</strong> Superintendenciade Banca y Seguros (SBS), el Banco Central de Reserva del Perú(BCRP), <strong>la</strong> Contraloría General de <strong>la</strong> República, entre otros; losque en muchos casos superaban los 20 mil soles mensuales. LaPresidencia del Consejo de Ministros (PCM) tuvo que negar através de repetidas dec<strong>la</strong>raciones que los datos consignados enlos portales presentaban información agregada trimestral, juntocon <strong>la</strong> gratificación y otros beneficios de ley. Ante <strong>la</strong> evidenciade que los datos no cuadraban, <strong>la</strong> PCM ordenó <strong>la</strong> eliminación de
166Servicio Civil: el día después de mañanaTab<strong>la</strong> N° 1Comparativo de remuneraciones percibidas por el presidente y ministros del Estado,según diversas fuentes oficialesDespacho / Sector Titu<strong>la</strong>rFuente: ComunicadoFuente: Portal deTransparenciaEstándar de <strong>la</strong> PCMFuente: Portal deTransparencia decada sectorTotal S/. DU.1262001Pagado porel sectorOtrosingresosIngresoOtrosingresosIngresoPresidencia de <strong>la</strong> Repúblicadel PerúOl<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> Tasso 16 000.00 15 079.00 921.00 30 779.00 0 - -Agricultura Milton Martín Von Hesse La Serna 15 600.00 14 267.45 1332.55 25 885.53 * 0 0 1332.55Comercio Exterior yTurismoJosé Luis Silva Martinot 15 600.00 14 057.10 1542.90 29 357.10 0 300.00 1542.90Cultura Luis Alberto Peirano Falconí 15 600.00 15 600.00 - 31 200.00 0 s.i. s.i.Defensa Pedro Álvaro Cateriano Bellido 15 600.00 14 228.49 1371.51 s.i. s.i. s.i.Desarrollo e Inclusión Social Carolina Trivelli Ávi<strong>la</strong> 15 600.00 15 600.00 - 31 200.00 0 s.i. s.i.Economía y Finanzas Luis Miguel Castil<strong>la</strong> Rubio 15 600.00 14 064.08 1535.92 29 364.08 0 300.00 1535.92Educación Patricia Sa<strong>la</strong>s O’Brien 15 600.00 13 681.27 1918.73 28 981.27 0 0 1918.73Energía y Minas Jorge Humberto Merino Tafur 15 600.00 14 155.47 1444.53 29 455.47 0 0 1444.53Justicia y DerechosHumanosEda Adriana Rivas Franchini 15 600.00 14 060.34 1539.66 28 426.06 0 419.80 1154.14
Raúl Mauro M.167Despacho / Sector Titu<strong>la</strong>rFuente: ComunicadoFuente: Portal deTransparenciaEstándar de <strong>la</strong> PCMFuente: Portal deTransparencia decada sectorTotal S/. DU.1262001Pagado porel sectorOtrosingresosIngresoOtrosingresosIngresoMujer y Pob<strong>la</strong>cionesVulnerablesAna Ethel del Rosario Jara Velásquez 15 600.00 14 273.62 1326.38 s.i. s.i. s.i. s.i.Producción G<strong>la</strong>dys Triveño Chan Jan 15 600.00 14 223.48 1376.52 29 523.28 0 1676.65 0.07Re<strong>la</strong>ciones Exteriores Rafael Roncagliolo Orbegoso 15 600.00 14 227.97 1372.03 29 527.97 0 0 1372.03Midori Musme de Habich RospigliosiSalud15 600.00 13 708.09 1891.91 25 470.52 ** 0 s.i. s.i.Trabajo y Promoción delEmpleoNancy Laos Cáceres 15 600.00 14 270.12 1329.88 29 570.12 *** 0 s.i. s.i.Transportes yComunicacionesCarlos Eduardo Paredes Rodríguez 15 600.00 14 237.50 1362.50 29 537.50 0 300.00 1362.50Vivienda, Construcción ySaneamientoRené Cornejo Díaz 15 600.00 14 270.12 1329.88 29 570.12 0 300.00 1329.88Ambiente Manuel Pulgar-Vidal Otáro<strong>la</strong> 15 600.00 15 600.00 - 31 200.00 0 s.i. s.i.Interior Gerónimo Wilfredo Pedraza Sierra 15 600.00 13 540.88 2059.12 25 345.57 **** 0 s.i. s.i.Presidencia del Consejo deMinistros del PerúJuan Jiménez Mayor 15 600.00 14 131.00 1469.00 29 360.34 0 - -* Corresponde al sueldo del ex ministro Luis Ginocchio** Corresponde al sueldo del ex ministro Carlos Tejada.*** Corresponde al sueldo del ex ministro José Villena.**** Corresponde al sueldo del ex ministro Wilver Calle.Fuente: Portales de transparencia de cada uno de ministerios (revisados en <strong>la</strong> primera semana deenero del 2013) y el comunicado oficial de <strong>la</strong> Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) publicado(no disponible en <strong>la</strong> actualidad).
168Servicio Civil: el día después de mañanatodos los datos previamente publicados, reemp<strong>la</strong>zándolos por uncomunicado del 9 de enero del presente año, donde se presentabalos sa<strong>la</strong>rios de los ministros tal como lo seña<strong>la</strong> <strong>la</strong> ley (o sea, 15 600nuevos soles mensuales).Una segunda constatación, realizada a partir del análisis de <strong>la</strong>ENAHO, es que a nivel nacional, los ingresos de los trabajadoresdel sector público son en promedio mayores que los del sectorprivado. Esta afirmación, sin embargo, debe ser tamizada puestoque los ingresos medios esconden desigualdades extremas entrelos trabajadores de los grupos analizados. En efecto, los ingresosmedios de los servidores públicos son superados por los ingresosde los trabajadores privados de <strong>la</strong>s grandes empresas. No obstante,puede apreciarse que desde el año 2005 <strong>la</strong> brecha se ha mantenidoconstante hasta el 2009, año siguiente en que ocurrió <strong>la</strong> crisisinternacional. De esa fecha en ade<strong>la</strong>nte, los ingresos medios delos trabajadores de <strong>la</strong> gran empresa decayeron, manteniendo susuperioridad, pero con una brecha menor respecto de los trabajadoresdel sector público.La prima de ingresos a favor de los trabajadores públicos hasido recientemente reportada por el Grupo de Análisis para el Desarrollo(GRADE) 9 . De acuerdo con dicha investigación, esta primase reduce conforme aumenta el número de años de estudios de <strong>la</strong>persona. Esto significa que para un trabajador altamente calificadoaumenta su costo de oportunidad de seguir trabajando en el sectorpúblico, puesto que podría encontrar una remuneración másalta en el sector privado, específicamente en <strong>la</strong>s empresas de grantamaño. No obstante, <strong>la</strong> investigación seña<strong>la</strong> que para aquel<strong>la</strong>spersonas con bajo nivel educativo, trabajar para el sector públicoresulta altamente beneficioso, pues reciben un ingreso mayor quesi trabajaran en el sector privado. Por ello, <strong>la</strong> investigación de9Pariguana, Marco. Diferenciales de ingreso entre trabajadores públicos y privados.Avance de <strong>la</strong> investigación. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE),2013.
Raúl Mauro M.169Gráfico N° 3Los trabajadores del sector público reciben un ingreso mediomenor que el de los trabajadores de <strong>la</strong> gran empresa25002000Nuevos soles (mes)1500100050002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011PEA total ocupada Sector público Sector privadoDe 2 a 10 trabajadores De 11 a 100 trabajadores De 101 a más trabajadoresFuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). E<strong>la</strong>boración propia.GRADE recomienda que <strong>la</strong> reforma del servicio civil no pase porofrecer un aumento indiscriminado de <strong>la</strong>s remuneraciones a todoel sector público 10 . Tal recomendación es pertinente, pero no por<strong>la</strong>s razones que se seña<strong>la</strong>n, sino porque básicamente al interiordel sector público, también existe un elevado nivel de disparidadde los ingresos como consecuencia de <strong>la</strong> introducción de distintosregímenes <strong>la</strong>borales con los cuales se ha ido contratando a susservidores. De esta manera, los trabajadores del régimen 276 noperciben <strong>la</strong> misma remuneración que los del régimen 728, o losCAS, a pesar de que tengan un mismo nivel de responsabilidad ensu trabajo. Además, se debe tomar en cuenta que estas diferenciasse exacerban si se pretende comparar a los mismos trabajadoresentre distintos organismos del Estado. Es por estas razones queno resulta práctico seña<strong>la</strong>r que los servidores del sector públicoson una masa homogénea de trabajadores.10Pariguana, Marco. Diferenciales de ingreso entre trabajadores públicos y privados.Avance de <strong>la</strong> investigación. Lima: GRADE, 2013.
170Servicio Civil: el día después de mañanaUn tercer hal<strong>la</strong>zgo, a pesar de <strong>la</strong> limitación de confiabilidadde los datos del MTPE, es <strong>la</strong> importancia de los sindicatos en elempleo público. De acuerdo con los registros recibidos, a diciembrede 2011 existían unos 130 404 trabajadores públicos sindicalizados,los que representaban el 12.6% del total en el sector. Habiendosido notoria, recientemente, <strong>la</strong> capacidad de convocatoriay movilización de los sindicatos del sector público, bien vale <strong>la</strong>pena que los investigadores se decidan por realizar un análisisde cuáles han sido <strong>la</strong>s ventajas que estos han obtenido a partirde su rol activo al interior de los sectores respectivos. Una de <strong>la</strong>shipótesis de trabajo que se suele explorar es si los trabajadoressindicalizados redistribuyen ingresos y otros beneficios a su favora expensas de los trabajadores no sindicalizados, sin perjudicaral capital. En el caso del Estado peruano es probable que se encuentrepara algunas instituciones, que <strong>la</strong> productividad de lostrabajadores no sindicalizados (<strong>la</strong> mayoría de ellos contratadosbajo el régimen CAS) es suficientemente alta para compensar, omejor dicho, ocultar <strong>la</strong> pérdida de productividad por parte delos trabajadores sindicalizados (en su mayoría pertenecientes alrégimen 276). Analizar este tipo de re<strong>la</strong>ciones resulta c<strong>la</strong>ve paraevaluar cuál es <strong>la</strong> naturaleza del aludido problema de <strong>la</strong> falta deeficiencia en el sector público.En efecto, el nivel de eficiencia de una determinada organizaciónpública parece estar definida, ceteris paribus, por cómosu respectivo ministro/jefe/director/gerente decide abordar elproblema de <strong>la</strong> implementación, con <strong>la</strong>s partes interesadas enel funcionamiento, de un determinado programa o política. Esopasa por comprender <strong>la</strong> naturaleza y <strong>la</strong> dinámica de <strong>la</strong>s re<strong>la</strong>cionesentre los sindicatos y el resto del personal de una institución estatal,para así establecer el mecanismo o juego político que permitaal gerente lograr los objetivos y metas que el sector le p<strong>la</strong>ntea.Esta idea es en resumen <strong>la</strong> esencia de entender y administrar <strong>la</strong>
Raúl Mauro M.171política de <strong>la</strong>s políticas públicas. De acuerdo con Bardach 11 , <strong>la</strong>problemática de implementar una política tiene que ver con almenos tres componentes centrales: el ensamb<strong>la</strong>je de los numerososy diversos elementos del programa; <strong>la</strong> política expresadacomo el proceso de persuasión y negociación; y el tipo de juegoque se establece entre los participantes del proceso. Por juego,Bardach quiere representar <strong>la</strong>s diferentes técnicas y estrategiasde interacción «entre actores independientes, poseedoresde diversos recursos que el programa o <strong>la</strong> política contemp<strong>la</strong>como componentes necesarios para <strong>la</strong> producción del eventodeseado» 12 . En suma, el concepto de juego de Bardach resumecómo los actores interactúan táctica y estratégicamente alrededorde un programa, contro<strong>la</strong>ndo los recursos a su disposición,determinando finalmente <strong>la</strong> orientación, <strong>la</strong> eficacia y el alcancede <strong>la</strong> misma.Existen pocos estudios que analicen estos procesos institucionalesen nuestro país. Uno de los más interesantes es el que aborda<strong>la</strong> modernización de dos organizaciones consideradas «is<strong>la</strong>sde eficiencia» dentro del Estado: El Ministerio de Economía yFinanzas (MEF) y <strong>la</strong> Oficina de Cooperación Internacional (OCI)del Ministerio de Salud (MINSA) 13 . De acuerdo con dicho estudio,el MEF, y en menor grado <strong>la</strong> OCI del MINSA, son un ejemploc<strong>la</strong>ro de cómo <strong>la</strong>s reformas de modernización del Estado puedenser exitosas al demostrar <strong>la</strong> sobrevivencia de un alto nivel técnicoen <strong>la</strong> implementación de sus políticas a través de cinco gobiernosdistintos. En el caso del MEF, esto sucedió a pesar de que muchosfuncionarios de carrera no compartían <strong>la</strong>s ideas de reforma y11Bardach, Eugene. The implementation problem: what happens after a bill becomes<strong>la</strong>w. Michigan: MIT Press, 1977.12Agui<strong>la</strong>r Vil<strong>la</strong>nueva, Luis. La implementación de <strong>la</strong>s políticas. Estudio introductorioy edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1993.13Dargent, Eduardo. Is<strong>la</strong>s de eficiencia y reforma del Estado: Ministerios de Economíay de Salud 1990 - 2008. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) -Seguimiento, Análisis y Evaluación para el Desarrollo (SASE), 2008.
172Servicio Civil: el día después de mañanamodernización del Estado, ya que se introdujo un equipo detecnócratas que formaban parte de <strong>la</strong> alta dirección que trabajabanbajo un régimen <strong>la</strong>boral especial, el cual si bien no les garantizabasu estabilidad, les permitía obtener un sa<strong>la</strong>rio bastante elevadoen comparación con el resto de empleados de p<strong>la</strong>nta. Esto haproducido no pocos conflictos y tensiones internas aun cuandoya han pasado casi 20 años desde <strong>la</strong> reforma.Si bien los ejemplos revisados son apenas un caso especialde selección para <strong>la</strong> estrategia de análisis de política comparada,cabe recalcar que han existido otros procesos de reforma quehan sido igualmente exitosos en esferas consideradas altamentepolíticas. Un ejemplo importante en ese sentido, es el caso de <strong>la</strong>reforma de <strong>la</strong> Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)durante el 2001. Fue evidente durante ese proceso que <strong>la</strong> ONPEcontaba con un personal poco calificado, corrupto y parcializadopor el gobierno de turno, por lo que se decidió renovar al menosel 78% de los funcionarios en tan solo los dos primeros meses deadministración de Fernando Tuesta Soldevil<strong>la</strong>, optando por unpersonal más profesional y especializado en materia electoral yen lo político. De haber mantenido a los antiguos funcionarios, <strong>la</strong>administración habría tenido que afrontar probablemente el juegode «resistencia masiva» 14 , a través del boicot a <strong>la</strong>s nuevas reg<strong>la</strong>sde procedimiento por implementarse, o también el de «entropía<strong>social</strong>» 15 , lo que tarde o temprano habría desgastado cualquier iniciativareformadora en nombre de <strong>la</strong> eficiencia y <strong>la</strong> productividad.14Este juego consiste en «evadir responsabilidades y reg<strong>la</strong>mentacionesdesfavorables y en derrotar <strong>la</strong> capacidad de una dependencia para perseguir losincumplimientos e imponer sanciones». Agui<strong>la</strong>r Vil<strong>la</strong>nueva, Luis. La implementación de<strong>la</strong>s políticas. Estudio introductorio y edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel ÁngelPorrúa, 1993.15Este juego se manifiesta en «<strong>la</strong> incompetencia presente en todos los nivelesde <strong>la</strong>s organizaciones, en <strong>la</strong>s incontables dificultades de coordinación de actividades,organizaciones, personalidades, en el alto grado de discrecionalidad de los nivelesoperativos». Agui<strong>la</strong>r Vil<strong>la</strong>nueva, Luis. La implementación de <strong>la</strong>s políticas. Estudiointroductorio y edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1993.
Raúl Mauro M.173Es por estas razones que en <strong>la</strong> ONPE <strong>la</strong> política de reemp<strong>la</strong>zo delpersonal se hizo estratégicamente ineludible, alcanzando el 93%de <strong>la</strong> institución al término de <strong>la</strong> gestión de Tuesta. Los resultadosfueron positivos puesto que <strong>la</strong>s elecciones organizadas y ejecutadasel 2001, y en ade<strong>la</strong>nte, lograron recuperar <strong>la</strong> confianza de <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción y <strong>la</strong> de los observadores internacionales al garantizar<strong>la</strong> entrega de resultados en poco tiempo y con total transparencia.Esta institución ha sobrevivido ya tres gestiones y aunque se observacierto desgaste en el rol político institucional, su capacidadtécnica no ha sido puesta en cuestión. Los desafíos que surgieronposteriormente al rol protagónico obtenido por <strong>la</strong> ONPE vinieronde parte del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), el cual estableciócomo objetivo político administrativo, <strong>la</strong> fusión del primero bajo<strong>la</strong> dirección del segundo. El carácter altamente especializado yprofesional de <strong>la</strong>s funciones alcanzado por <strong>la</strong> ONPE ha hecho pocoprobable que esta fusión sea un objetivo viable. En su lugar parecehaber irradiado los principios de especialización y eficiencia hacia<strong>la</strong>s otras instituciones que conforman el l<strong>la</strong>mado sistema electoralperuano, esto es al propio JNE y con mayor éxito al RegistroNacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Esta últimaorganización ha logrado sucesivas premiaciones anuales de partede <strong>la</strong> asociación Ciudadanos al Día por sus destacados resultadosen el concurso «Buenas Prácticas en <strong>la</strong> Gestión Pública».Un último caso que cabe destacar es el del Programa Nacionalde Asistencia Alimentaria (PRONAA). Este organismo llegó aconstituirse en un ejemplo c<strong>la</strong>ro de abandono de su razón de ser:en vez de combatir <strong>la</strong> malnutrición en los niños y niñas menores de12 años edad, el programa se había convertido en un mecanismopara favorecer a los proveedores masivos de insumos y productosde escasa calidad y bajo valor nutricional. Adicionalmente, elnivel de focalización era deficiente y no garantizaba <strong>la</strong> provisiónpermanente de los alimentos a los usuarios. En términos del análisisde Bardach, el juego preferido por los actores alrededor del programa
174Servicio Civil: el día después de mañanaera el de «dinero fácil» 16 y el «juego del presupuesto» 17 , los cualesquedarían totalmente desbaratados –aparentemente– al disolver<strong>la</strong> institución, liquidar al personal y crear el nuevo ProgramaQali Warma (niño vigoroso, en quechua). Nada más alejado de<strong>la</strong> realidad. En los pocos meses que viene funcionando el nuevoprograma, <strong>la</strong>s denuncias periodísticas sobre <strong>la</strong> baja calidadnutricional y <strong>la</strong> falta de inocuidad en <strong>la</strong> prestación de los serviciosno se han hecho esperar. Lo más grave del asunto es que estasdenuncias han expuesto que el programa está recurriendo a <strong>la</strong>misma red de proveedores que fueron contratados durante elfuncionamiento del PRONAA. Una de <strong>la</strong>s lecciones tempranas quedejaría este proceso es que para lograr un mayor nivel de eficienciaen <strong>la</strong> prestación de bienes y servicios, no es suficiente implementaruna reforma parcializada al interior de <strong>la</strong> maquinaria del Estado.Este tipo de reformas se inspiran en un diagnóstico limitado delproblema de <strong>la</strong> corrupción al sustentarse en <strong>la</strong> teoría del agente- principal, donde los beneficiarios (el principal) tendrían un ro<strong>la</strong>ctivo para contro<strong>la</strong>r <strong>la</strong> corrupción existente justamente entre losservidores públicos (el agente). Una aproximación más adecuadapara evaluar el problema de <strong>la</strong> corrupción parece ser el paradigmade <strong>la</strong> acción colectiva 18 . De acuerdo con este enfoque, para unactor dado, si existe <strong>la</strong> percepción de que el resto de actores jugará16Se refiere a «<strong>la</strong>s innumerables formas en que los agentes privados puedenaprovechar <strong>la</strong>s oportunidades del gran dinero público, negociando términos deintercambio que le son no sólo favorables, sino, con frecuencia, desproporcionadamentefavorables. Se obtiene así una esca<strong>la</strong>da de costos sin re<strong>la</strong>ción alguna con <strong>la</strong>s prestacionesefectuadas». Agui<strong>la</strong>r Vil<strong>la</strong>nueva, Luis. La implementación de <strong>la</strong>s políticas. Estudiointroductorio y edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1993.17Este, lo juegan «<strong>la</strong>s dependencias y funcionarios públicos que buscan utilizarlos recursos para favorecer cliente<strong>la</strong>s fieles y generosas, fortalecer grupos políticos,quedar bien con sus superiores, alianzas con co<strong>la</strong>boradores, en fin, <strong>la</strong> sobrevivencia en<strong>la</strong> red de <strong>la</strong>s burocracias». Agui<strong>la</strong>r Vil<strong>la</strong>nueva, Luis. La implementación de <strong>la</strong>s políticas.Estudio introductorio y edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1993.18Persson, Anna; Rothstein, Bo & Teorell, Jan. The failure of anti-corruption policies.A theoretical mischaracterization of the problem. QoG Working Paper Series 2010:19.Gothenburg: University of Gothenburg, 2010.
Raúl Mauro M.175«sucio», terminará pensando que ganará algo si actúa tambiénde manera corrupta. Por esta razón, ningún actor tomará <strong>la</strong>responsabilidad de contro<strong>la</strong>r <strong>la</strong> corrupción porque todos esperanganar algo de dicho sistema. No tiene sentido ser el actor honestoen un juego que de por sí ya se encuentra «podrido», puesto queeste comportamiento no cambiará al sistema en su conjunto.De esta manera, <strong>la</strong> implementación de reformas anticorrupcióncon sus mecanismos de monitoreo y regímenes de penalizaciónterminarán fracasando, debido a que a ningún actor le importaráque los servidores públicos les rindan cuentas por su servicio malprestado 19 .El problema de <strong>la</strong> corrupción sistémica en <strong>la</strong> sociedad peruanaes de tal magnitud que muy poco se ha hecho en <strong>la</strong> práctica paraintentar resolverlo. De acuerdo con <strong>la</strong>s encuestas de opinión, <strong>la</strong>corrupción ocupa el segundo lugar como problema de importanciapara <strong>la</strong> sociedad peruana, detrás de <strong>la</strong> inseguridad ciudadana 20 .Probablemente uno de los supuestos principales de <strong>la</strong> reforma delservicio civil es que este esfuerzo será medu<strong>la</strong>r para combatir el«desorden» en <strong>la</strong> contratación de los servidores públicos, lo cuales una forma elegante de decir que se pretende eliminar <strong>la</strong>s formascorruptas de contratación y remuneración de esos funcionarios.Pero los actos de corrupción no se limitan a los mecanismos decontratación, sino que también ocurren en <strong>la</strong> diversidad de actosque el Estado realiza en su interacción con los proveedores y <strong>la</strong>ciudadanía. De hecho, <strong>la</strong> encuesta de opinión es bastante elocuente19Una conclusión simi<strong>la</strong>r a este proceso es el alcanzado por Guy Peters y DonaldSavoie, quienes al analizar <strong>la</strong>s reformas del servicio civil implementadas durante losaños ochenta en Gran Bretaña, Estados Unidos y Canadá, encontraron que estas notuvieron el efecto deseado porque trataron problemas virtualmente inexistentes. Por elcontrario, <strong>la</strong>s reformas sí introdujeron problemas nuevos en el servicio civil urgentesde abordar. Peters, Guy & Savoie, Donald. «Civil service reform: Misdiagnosing thepatient». Public Administration Review, vol. 54, n.° 5. New Jersey: Wiley Online Library,1994, pp. 418 - 425.20Proética. VII Encuesta Nacional sobre percepciones de <strong>la</strong> corrupción en el Perú 2012.Lima: Proética, 2012. Ver en: http://goo.gl/zRU7R
176Servicio Civil: el día después de mañanaal recoger que <strong>la</strong> percepción mayoritaria de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción sobrecuál es el principal problema que enfrenta el Estado para lograrel desarrollo del país, no es el problema de <strong>la</strong> eficiencia (27%) o <strong>la</strong>falta de interés en los ciudadanos (9%), sino por el contrario, lo es <strong>la</strong>corrupción de funcionarios y autoridades (51%). En comparaciónal 2010, el porcentaje de entrevistados que reportó haber pagadoun soborno aumentó de 8% a 15% en el 2012, principalmente paraevitar mayores sanciones y hacer que <strong>la</strong>s cosas «funcionen». Paracompletar el cuadro, es importante destacar que solo un 9% de losentrevistados que «coimearon» aseguró que denunció el ilícito.Esto es así porque existe una certeza de que su denuncia no tendráalgún resultado efectivo, ya que <strong>la</strong> Policía Nacional, el PoderJudicial, el Congreso de <strong>la</strong> República, los funcionarios municipalesy regionales, los ministerios y los docentes, son aquellos que <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción considera como los más corruptos. Con este escenariorevisado, ¿cómo asegurar <strong>la</strong> viabilidad de lograr un cambio realen <strong>la</strong> estructura y composición del Estado a partir de <strong>la</strong> implementaciónde una ley como <strong>la</strong> del servicio civil? La respuesta noes forzar <strong>la</strong> aprobación de una ley que adolecía del consenso conlos actores relevantes que tienen una alta probabilidad de serafectados positiva o negativamente por <strong>la</strong> implementación de <strong>la</strong>reforma. En <strong>la</strong> siguiente sección se da cuenta del trabajo que hizo<strong>la</strong> bancada AP - FA para abordar esta problemática.Buscando ventanas de oportunidadesCuando <strong>la</strong> bancada Acción Popu<strong>la</strong>r - Frente Amplio (AP - FA)convocó a los líderes de los sindicatos para escuchar sus razonesy cuestionamientos a <strong>la</strong> propuesta original de <strong>la</strong> Ley del ServicioCivil, se pudo constatar que sus propuestas eran poco c<strong>la</strong>ras y enalgunos casos resultaban muy dec<strong>la</strong>rativas. Es decir, no abordabanun análisis sólido de <strong>la</strong> propuesta de marras. Fue entoncesque el congresista Javier Diez Canseco recomendó realizar una
Raúl Mauro M.177jornada sucesiva de consultas, en un primer momento, a técnicosespecializados en <strong>la</strong> materia, luego al propio director de SERVIR yfinalmente, a los propios sindicatos del sector público, para que <strong>la</strong>bancada obtenga todos los insumos necesarios para construir unaagenda consensuada de argumentos que ayudarían a mejorar elproyecto de ley del servicio civil. Los congresistas Verónika Mendozay Yonhy Lescano convinieron en ejecutar dicha propuesta,abriéndose así oficialmente el proceso de consulta a especialistasy el trabajo con los sindicatos.La reunión de «arranque» celebrada el 7 de febrero del presenteaño entre el exministro de Trabajo, el doctor Javier NevesMujica, junto con el director de SERVIR, el abogado Juan CarlosCortés, fue bastante provechosa para <strong>la</strong> bancada puesto que loscuestionamientos p<strong>la</strong>nteados por el primero resultaron hasta ciertopunto poco refutables por el segundo, siendo los más importanteslos artículos que limitaban severamente los derechos colectivos eindividuales de los trabajadores 21 . El momento más significativoocurrió cuando Neves cuestionó <strong>la</strong> falta de cálculo político deCortés al creer que no encontraría una férrea oposición de lostrabajadores expresada en <strong>la</strong>s calles al imponérseles este tipo denormas. En realidad, <strong>la</strong> tranquilidad del directivo devenía de unaconcepción errada de lo que en el análisis de <strong>la</strong> implementaciónde políticas públicas se conoce como «ventana de oportunidad».Para los especialistas que han venido estudiando <strong>la</strong> reforma delservicio civil, como Nuria Esparch, Mayén Ugarte, Jorge Danós,entre otros, se ha venido buscando el momento perfecto para poderimplementar <strong>la</strong> reforma del servicio civil, pero este se ha limitadoa encontrar el consenso al nivel académico y de <strong>la</strong> c<strong>la</strong>se política,21De acuerdo con Neves, los artículos 18, 19 y 20 del proyecto de ley originallimitaban <strong>la</strong> capacidad del servicio civil para organizarse por sectores y no solo porentidades, además de restringir <strong>la</strong> negociación colectiva a condiciones de trabajoso<strong>la</strong>mente, excluyendo a <strong>la</strong>s remuneraciones. El artículo 83 afectaba los aguinaldosy <strong>la</strong> compensación por tiempo de servicios al establecerlos en un 50% de lo que sepercibiría normalmente si el trabajador estuviera en el sector privado.
178Servicio Civil: el día después de mañanaes decir, una estrategia típicamente de cascada, vertical, de arribahacia abajo. De acuerdo con este mainstream de ideas y analistas, elproceso debería ser <strong>la</strong>nzado en el momento propicio que se creyósería durante el gobierno de A<strong>la</strong>n García, aprovechando que elpresidente puso en agenda <strong>la</strong> problemática del servicio civil durantesu discurso inaugural ante el Congreso en julio del 2006. Noobstante, fue <strong>la</strong> propia bancada aprista <strong>la</strong> que bloqueó el procesorelegando para el siguiente gobierno <strong>la</strong> ejecución de esta tarea.La cercanía y amistad del director de SERVIR con el presidentedel Consejo de Ministros, Juan Jiménez Mayor, hicieron prevera los reformistas del empleo público que una nueva ventana deoportunidad se estaba abriendo. El único dilema que quedaba porresolver era si seguir una estrategia de reforma integral (big bang)o una reforma más bien de tipo gradual, es decir, con normas habilitantesque permitan el ensayo y el error. Por <strong>la</strong> complejidad de<strong>la</strong> propuesta de ley de SERVIR estaba c<strong>la</strong>ro que el gobierno habíaoptado por seguir <strong>la</strong> estrategia big bang puesto que se presumeque <strong>la</strong>s reformas graduales en el Perú han sido poco exitosas. Noobstante, <strong>la</strong> elección de una reforma de tipo gradual habría sido<strong>la</strong> más conveniente de seguir puesto que era necesario desarrol<strong>la</strong>runa estrategia de apropiación desde <strong>la</strong>s bases hacia <strong>la</strong> cúspide,para lograr un mayor grado de aceptación de <strong>la</strong> reforma. Peroaun si se dejara de <strong>la</strong>do <strong>la</strong> estrategia de diálogo y negociación conlos sindicatos, por considerarlos parte del problema y no de <strong>la</strong>solución, habría sido conveniente considerar <strong>la</strong> ejecución de unaestrategia de leyes habilitantes que abordaran el problema delempleo público por partes. Por ejemplo, habría menos oposiciónsi se empezaba a reformar desde <strong>la</strong>s capas más altas de responsabilidady por sectores a <strong>la</strong> par que se iba reforzando y esca<strong>la</strong>ndoel programa de adiestramiento de gestores de SERVIR. Esta estrategiase habría complementado al someter a concurso algunas de<strong>la</strong>s posiciones directivas entre los miembros de los sindicatos, loque tendría el efecto aleccionador de los principios que orientan
Raúl Mauro M.179<strong>la</strong> reforma, como son <strong>la</strong> meritocracia y <strong>la</strong> especialización. Pero losreformadores no ponderaron adecuadamente el hecho de que elcontexto macroeconómico en ciernes es de un leve enfriamiento de<strong>la</strong> economía, lo que exacerbaría <strong>la</strong>s tensiones sobre los recursos disponiblespara ejecutar <strong>la</strong> reforma si disminuyesen repentinamentelos ingresos fiscales. De igual modo, minimizaron el panoramapolítico de elecciones regionales y locales, que se encuentra muypróximo en el calendario nacional, pues a pesar de que <strong>la</strong> ley seaprobara con un respaldo «simu<strong>la</strong>do» por los alcaldes y presidentesregionales, en <strong>la</strong> práctica tendrían muy pocos incentivos paraimplementar<strong>la</strong> ya que peligrarían sus posibilidades de reelección.La otra parte de <strong>la</strong> ventana de oportunidad se encontraba enel hecho de que <strong>la</strong> Comisión de Presupuesto del Congreso de <strong>la</strong>República estaba en manos del partido de gobierno, por lo que elproyecto de ley de SERVIR fue derivado a el<strong>la</strong>, en vez de ir a <strong>la</strong>comisión que por <strong>la</strong> naturaleza de <strong>la</strong> materia le competía dictaminar,<strong>la</strong> Comisión de Trabajo y Seguridad Social, <strong>la</strong> cual estabapresidida por <strong>la</strong> bancada opositora del gobierno, el fujimorismo,y donde <strong>la</strong> vicepresidencia estaba en manos de Yonhy Lescano,quien ya había anunciado tempranamente <strong>la</strong> inconstitucionalidaddel mencionado proyecto de ley. Una de <strong>la</strong>s acciones que <strong>la</strong>bancada de AP - FA había realizado parale<strong>la</strong>mente para sustentarcon mayor solidez su posición, fue <strong>la</strong> de solicitar una opinióntécnica a <strong>la</strong> Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobreel proyecto de ley en cuestión 22 . Como era de esperarse, dichaopinión ya había sido solicitada por los sindicatos, por lo que<strong>la</strong> OIT respondió que se iba a dar una opinión a todas <strong>la</strong>s partessolicitantes en una misma fecha. Así, el 13 de mayo del 2013 sepresentó <strong>la</strong> esperada respuesta, tan solo unos días después de queel pleno del Congreso postergara el debate del proyecto de ley parauna siguiente semana. La opinión de <strong>la</strong> OIT seña<strong>la</strong>ba con c<strong>la</strong>ridad22Oficio Nº 041-2013/B-AP-FA-CR del 27 de febrero del 2013.
180Servicio Civil: el día después de mañanalos problemas tanto en los aspectos centrales y periféricos de <strong>la</strong>norma (se comprobaba que ésta limitaba seriamente los derechosde los trabajadores públicos), aunque en ese momento ya habíaun texto distinto para <strong>la</strong> discusión resultante del dictamen de<strong>la</strong> Comisión de Presupuesto. Un elemento adicional en el juegopolítico par<strong>la</strong>mentario era el rol que adoptaría <strong>la</strong> bancada del expresidenteAlejandro Toledo, al tener de por medio una alianzacon el partido oficialista, precisamente a partir de los destapesperiodísticos de <strong>la</strong> compra de inmuebles del expresidente. Elsofocamiento de cualquier iniciativa que buscara establecer unacomisión investigadora para Alejandro Toledo en <strong>la</strong> Comisiónde Fiscalización fue una estrategia c<strong>la</strong>ve para lograr los votos derespaldo necesarios para que <strong>la</strong> bancada oficialista pudiera <strong>la</strong>nzaral pleno <strong>la</strong> votación de <strong>la</strong> Ley del Servicio Civil.Luego que <strong>la</strong> Comisión de Trabajo ganara tiempo para preparary aprobar su dictamen, el pleno del Congreso votó a favor de <strong>la</strong>moción que permitía que esta comisión sea <strong>la</strong> principal dictaminadora,y no <strong>la</strong> Comisión de Presupuesto. Los líderes sindicalescalificaron a este dictamen como «<strong>la</strong> propuesta de consenso»donde se aceptaba los principios de meritocracia en el sectorpúblico sin violentar sus derechos <strong>la</strong>borales fundamentales. Conuna apretada votación (55/50) <strong>la</strong> Comisión de Trabajo ganó estamoción, sin embargo, cuando llegó el momento de <strong>la</strong> votaciónsobre el dictamen de esta comisión, este fue rechazado. Parte deeste rechazo se debió a que durante <strong>la</strong> presentación del dictamenrealizada por el presidente de <strong>la</strong> Comisión de Trabajo, Juan JoséDíaz Dios, este se dedicó a exponer sus diferencias con el dictamenaprobado durante una sesión de <strong>la</strong> comisión en <strong>la</strong> que él no pudoestar presente, donde el congresista Lescano –quien lo reemp<strong>la</strong>zóen sus funciones– había colocado y aprobado cuestiones con <strong>la</strong>sque Díaz Dios no estaba de acuerdo. El congresista Lescano tuvoque interrumpir <strong>la</strong> presentación para indicar al congresista fujimoristaque siendo el presidente de <strong>la</strong> Comisión de Trabajo debía
Raúl Mauro M.181limitarse a presentar en primera instancia los acuerdos logrados enel dictamen y que posteriormente en <strong>la</strong> discusión del pleno podíaexponer sus diferencias personales con el referido texto. Dichointercambio de pa<strong>la</strong>bras habría disminuido <strong>la</strong> calidad expositivade consenso que el dictamen requería para competir con el dictamende <strong>la</strong> Comisión de Presupuesto. Lógicamente, al perder <strong>la</strong>votación este dictamen, el oficialismo pasó a presentar el dictamende <strong>la</strong> Comisión de Presupuesto, el que finalmente fue aprobado.Inmediatamente se realizaron diversas conferencias de prensa de<strong>la</strong>s bancadas de AP - FA, el aprismo y el fujimorismo en <strong>la</strong>s quemanifestaron públicamente su rechazo a <strong>la</strong> aprobación de dichaley. En <strong>la</strong>s calles de Lima y provincias <strong>la</strong>s protestas por parte delos sindicatos públicos se hicieron más fuertes, sobre todo durante<strong>la</strong> gran convocatoria del 4 de julio pasado, donde se estima queentre 15 a 20 mil personas se movilizaron en todo el país.Consumado estáA pesar de que ganó el dictamen de <strong>la</strong> Comisión de Presupuesto,se ha podido comprobar que dicha comisión ha realizado varioscambios en el texto de <strong>la</strong> ley para mejorar su presentación ante lossindicatos del sector público. Sin embargo, los aspectos sustantivos«no negociables» habrían sido dejados inalterados, como son <strong>la</strong>limitación del derecho a <strong>la</strong> huelga, <strong>la</strong> limitación a <strong>la</strong> negociacióncolectiva, el despido ante cambios tecnológicos o reorganizativosen el Estado y <strong>la</strong> meritocracia con «cupos» 23 . Por lo tanto, es pocoprobable que el dictamen aprobado encuentre el respaldo delos sindicatos estatales, a pesar de los cambios marginales enel texto de <strong>la</strong> ley. El único aspecto que resultó aprobado sinmayor cuestionamiento fue el de <strong>la</strong>s exoneraciones institucionales23Esta es <strong>la</strong> interpretación que p<strong>la</strong>ntea <strong>la</strong> posibilidad que solo el 10% de lostrabajadores evaluados puedan ser calificados con «excelente».
182Servicio Civil: el día después de mañanaa <strong>la</strong> Ley del Servicio Civil, dentro de los cuales se incluyó alCongreso, <strong>la</strong> SBS, <strong>la</strong> Superintendencia Nacional de Aduanas yde Administración Tributaria (SUNAT), el BCRP, <strong>la</strong> ContraloríaGeneral de <strong>la</strong> República, los servidores sujetos a <strong>la</strong>s carrerasespeciales y a los obreros de los gobiernos regionales y locales 24 .Estas exoneraciones implican que el costo de implementacióndel nuevo régimen será mucho menor al previamente calcu<strong>la</strong>do(alrededor de 2300 millones de soles), ya que serán afectadosun número mucho menor de empleados y obreros. Al margendel costo, resulta interesante observar que <strong>la</strong> aprobación de estaley con una multitud de exoneraciones <strong>la</strong> hace menos legítimay justa por cuanto no considera a todas y todos los trabajadoresdel sector público por igual. Desde el punto de vista económico,será necesario evaluar si finalmente el grado de dispersión de losingresos será reducido por causa de <strong>la</strong> implementación de estaley o de lo contrario aumentará el grado de desorden al coexistirun nuevo régimen entre otros aún sin eliminar.En medio de un mar de manifestaciones de protesta en todoel país, el gobierno promulgó <strong>la</strong> Ley del Servicio Civil en tiemporécord, disparando parale<strong>la</strong>mente el gatillo del discurso descalificadoren contra de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción movilizada e incluso en contra delos partidos que votaron aprobatoriamente dicha ley. Todo pareceindicar que <strong>la</strong> estrategia de juego de resistencia masiva será jugadacada vez con mayor esca<strong>la</strong>, lo que significaría <strong>la</strong> «muerte política»de los par<strong>la</strong>mentarios que aprobaron <strong>la</strong> ley. Los sindicatos hananunciado una movilización nacional que recordará <strong>la</strong> marcha delos cuatro suyos para los días 27 y 28 del presente mes. P<strong>la</strong>nteanasimismo, ejecutar diversas acciones legales parale<strong>la</strong>mente en24Esta incorporación en el texto fue c<strong>la</strong>ve para aliviar <strong>la</strong> preocupación de losalcaldes y presidentes de los gobiernos regionales sobre cómo afrontar el proceso deimplementación de <strong>la</strong> ley en cuestión.
Raúl Mauro M.183contra de <strong>la</strong> ley, tales como una acción de inconstitucionalidad 25 ,un recurso de amparo frente a <strong>la</strong> vio<strong>la</strong>ción de derechos <strong>la</strong>boralesadquiridos, una queja ante <strong>la</strong> OIT por parte de <strong>la</strong>s centrales estatalesy <strong>la</strong> Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP),así como <strong>la</strong> denuncia de <strong>la</strong> vio<strong>la</strong>ción del capítulo XVII del Tratadode Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, que es el que versasobre <strong>la</strong> materia. Tal parece que Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> terminará siendoais<strong>la</strong>do complemente por <strong>la</strong>s fuerzas <strong>social</strong>es y ciudadanas quelo llevaron al poder. Acciones como esta literalmente rompencualquier posibilidad de alianza con una parte importante de <strong>la</strong>c<strong>la</strong>se media en el Perú, que le es necesaria para viabilizar no solo<strong>la</strong> reforma del servicio civil, sino <strong>la</strong> posibilidad de supervivenciacomo partido político que trascienda <strong>la</strong> actual administracióndel Estado. El fujimorismo ha comprendido bien que puede izar<strong>la</strong>s banderas del sindicalismo porque le es funcional para jugarconsistentemente su rol de oposición a cualquier programa queel gobierno pretenda eliminar. El aprismo finalmente, aunqueen una cancha más chica en <strong>la</strong> arena par<strong>la</strong>mentaria, juega tambiéna lograr el efectismo del respaldo de <strong>la</strong> protesta <strong>social</strong> parasabotear <strong>la</strong> efectividad y continuidad del gobierno humalista. Elesca<strong>la</strong>miento de <strong>la</strong> convulsión <strong>social</strong> hará poco sostenible <strong>la</strong> gobernabilidaddemocrática, lo que dejará al humalismo a mercedde <strong>la</strong> tentación de alguna forma de dictadura b<strong>la</strong>nda, o de unademocracia tute<strong>la</strong>da por <strong>la</strong> ilusión militar.25Cabe seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong> bancada AP-FA ya anunció que trabajará conjuntamentecon los sindicatos públicos para presentar esta demanda el 19 de julio de 2013.
<strong>Sobre</strong> el desarrollo:cuando <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra significa otra cosa *Alberto Chirif
El discurso del desarrollo, entendido como progreso siempre crecientede <strong>la</strong> sociedad, tiene una escasa profundidad histórica. Enun excelente artículo, l<strong>la</strong>mado justamente «Desarrollo», GustavoEsteva 1 seña<strong>la</strong> cómo, entre mediados del siglo XVIII y del XIX, elconcepto de «desarrollo evolucionó de una noción de transformaciónque supone un avance hacia <strong>la</strong> forma ´apropiada´ de ser,a una concepción de cambio que implica encaminarse hacia unaforma ´cada vez más perfecta´». Añade el autor que en ese periodo«evolución y desarrollo llegaron a emplearse como términosintercambiables entre los científicos» 2 . Y en esto radica el meollodel problema: <strong>la</strong> evolución así concebida debe ser un proceso quelleve a situaciones cada vez más perfectas y el desarrollo también.Friedrich Engels completó esta idea cuando, tras<strong>la</strong>dando <strong>la</strong>s ideasde <strong>la</strong> evolución biológica al campo <strong>social</strong>, estableció <strong>la</strong>s etapas deltránsito obligado de todas <strong>la</strong>s sociedades, <strong>la</strong>s cuales, partiendo delsalvajismo, debían pasar por <strong>la</strong> barbarie y alcanzar finalmente <strong>la</strong>*Este texto fue presentado en el conversatorio Realidad, desarrollo y autonomía delos pueblos amazónicos: abrazando peruanidad, organizado por el Congreso de <strong>la</strong> Repúblicalos días 13 y 14 de mayo del 2013, en el hemiciclo Raúl Porras Barrenechea del Pa<strong>la</strong>cioLegis<strong>la</strong>tivo.1Esteva, Gustavo. «Desarrollo». En: Walter Sachs, ed. Diccionario del desarrollo.Una guía del conocimiento como poder. Lima: Proyecto Andino de Tecnologías Campesinas(PRATEC), 1996.2Ibíd.
188<strong>Sobre</strong> el desarrollo: cuando <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra significa otra cosacivilización. Es curioso cómo los más acérrimos anticomunistasy los más convencidos católicos han asumido esta tesis sin cuestionarsesu origen.Es a inicios del siglo XX, con el afianzamiento cada vez mayorde <strong>la</strong> sociedad industrial, del capitalismo, de <strong>la</strong> ciencia tal comohoy <strong>la</strong> conocemos y, sobre todo, después de <strong>la</strong> Segunda GuerraMundial, cuando se configuran <strong>la</strong>s características que deben regir<strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones entre los países del mundo, que <strong>la</strong> noción de desarrollocobra gran importancia. El desarrollo queda así marcado por<strong>la</strong> forma que le imprime un país determinado, los Estados Unidos,que logra que su modelo se convierta en objeto de deseo general.Su trabajo posterior sería entonces conseguir que <strong>la</strong> vehemenciapor poseerlo fuese mundial.Antes de ese tiempo no se hab<strong>la</strong>ba de desarrollo. Los misionerosde los siglos XVII y XVIII no conocieron ni intentaron nadaparecido al desarrollo de los indígenas. Lo suyo era <strong>la</strong> evangelización,<strong>la</strong> conquista espiritual (tal como <strong>la</strong> calificaron), aunqueel<strong>la</strong> en muchos casos lo fue también material, en <strong>la</strong> medida quejunto a los sacerdotes (en especial en los casos de <strong>la</strong> sierra y de<strong>la</strong> costa), se establecieron encomenderos y autoridades diversasque se apropiaron de <strong>la</strong> fuerza de trabajo de los indígenas. Enese proceso de evangelización, los misioneros realizaron cambiosque tuvieron drásticas consecuencias en el estilo de vida y elbienestar de <strong>la</strong>s sociedades indígenas. Dentro de ellos, el cambioprincipal fue <strong>la</strong> fundación de <strong>la</strong>s reducciones, Babeles en <strong>la</strong>s que<strong>la</strong>s culturas y <strong>la</strong>s lenguas se confundieron y <strong>la</strong>s gentes quedarondesorientadas por falta de referentes <strong>social</strong>es para organizar susvidas en condiciones desconocidas.El cambio más drástico producido por <strong>la</strong>s reducciones fue elreasentamiento en ambientes ribereños de indígenas acostumbradasa habitar en espacios interfluviales. Este hecho abrió un procesoque continúa hasta nuestros días, cuando de ribereños de cursosfluviales muchos asentamientos se han convertido en orilleros de
Alberto Chirif189carreteras. Se trata de un cambio grave porque implica, a <strong>la</strong> vez,una fuerte presión sobre áreas reducidas y el abandono de zonasinteriores del monte, lo que ha tenido severas consecuencias para<strong>la</strong> buena gestión del territorio y el bienestar de <strong>la</strong> gente.Los caucheros del cambio de siglo (del XIX al XX) tampocoespecu<strong>la</strong>ron sobre el desarrollo. Lo suyo, decían, en lo que correspondea su re<strong>la</strong>ción con los indígenas, era un tema de civilización.No es casual que ya por entonces <strong>la</strong>s ideas de Engels al respectofueran bien conocidas.Si en algo se parecen los caucheros civilizadores a los agentesdesarrollistas actuales, es que <strong>la</strong>s acciones de ambos producenjustamente lo contrario de lo que sus discursos anuncian. ¿Quétiene que ver con <strong>la</strong> civilización bien entendida <strong>la</strong>s masacres,vio<strong>la</strong>ciones y torturas cometidas contra <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción indígena, yesto sin referirme a los métodos destructivos de <strong>la</strong> naturaleza parahacerse de <strong>la</strong>s gomas silvestres que, en el caso del caucho (es decir,de <strong>la</strong> Castilloa ulei), implicaba <strong>la</strong> ta<strong>la</strong> del árbol? ¿O qué tiene quever con los beneficios que anuncia el desarrollo <strong>la</strong> contaminaciónde <strong>la</strong>s personas y de su medio ambiente, el retroceso cada vezmayor de <strong>la</strong> calidad de servicios <strong>social</strong>es (como los de educación ysalud) y, en fin, <strong>la</strong> alteración de condiciones de vida satisfactoriasa cambio de nada? Por más que lo pienso, en ninguno de los doscasos he podido encontrar <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción.No puedo decir lo mismo respecto a los misioneros, no porqueesté de acuerdo con lo que hicieron sino porque, en los casos que noactuaron como monaguillos del poder político y económico, no seles puede acusar de haber lucrado con discursos deliberadamentefalsos. No obstante, <strong>la</strong>s tres fuerzas, misioneros, caucheros y agentesdel desarrollo, tienen en común <strong>la</strong> responsabilidad de habergenerado aquello que los economistas l<strong>la</strong>man «externalidades»,término que, a pesar de su aparente inocencia, encubre realidadesatroces: en el caso de los misioneros, <strong>la</strong>s epidemias que diezmarona <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones indígenas; de los caucheros, <strong>la</strong>s torturas
190<strong>Sobre</strong> el desarrollo: cuando <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra significa otra cosay asesinatos deliberados; y de los agentes del desarrollo (Estado,empresas, entidades financieras internacionales), el deterioro de<strong>la</strong> vida de <strong>la</strong> gente y <strong>la</strong> contaminación de su salud y hábitat.La otra pregunta que hay que hacer en este momento es si«desarrollo» significa algo para los pueblos indígenas. En unanotable reflexión, Carlos Viteri se pregunta si existe el concepto dedesarrollo en <strong>la</strong>s cosmovisiones indígenas. Su conclusión es queen el<strong>la</strong>s no existe «<strong>la</strong> concepción de un proceso lineal de <strong>la</strong> vidaque establezca un estado anterior o posterior, a saber, de subdesarrolloy desarrollo; dicotomía por los [sic: <strong>la</strong>] que deben transitar<strong>la</strong>s personas para <strong>la</strong> consecución de bienestar, como ocurre en elmundo occidental». Añade que tampoco existen en esas cosmovisiones«conceptos de riqueza y pobreza determinados por <strong>la</strong>acumu<strong>la</strong>ción y carencia de bienes materiales». En cambio, agrega,los pueblos indígenas tienen una visión holística acerca de lo quedebe ser el objetivo de los esfuerzos humanos: «buscar y crear <strong>la</strong>scondiciones materiales y espirituales para construir y mantenerel ‘buen vivir’, que se define también como ‘vida armónica’, queen idiomas como el runa shimi (quichua) se define como el ‘allikáusai’ o ‘súmac káusai’» 3 .En <strong>la</strong> misma línea de lo que p<strong>la</strong>ntea Viteri, quiero seña<strong>la</strong>r quedurante un taller en <strong>la</strong> comunidad de Pucaurquillo (río Ampiacu,bajo Amazonas, Loreto), realizado hace unos años, pregunté a personasde cuatro identidades indígenas diferentes qué significabapara ellos pobreza. Solo una de <strong>la</strong>s personas señaló que ser pobreera «no tener recursos económicos». La pregunta que debí hacerleen ese momento es qué entendía por tales recursos. De <strong>la</strong>s demáspersonas, ninguna aludió a dinero o a bienes de mercado, sinomás bien a re<strong>la</strong>ciones y a actividades propias: no tener parientes,no tener re<strong>la</strong>ciones <strong>social</strong>es, no tener chacra, alguien sin cultura,3Viteri, Carlos. «Visión indígena del desarrollo en <strong>la</strong> Amazonía». Polis. RevistaLatinoamericana. Descentramiento y nuevas miradas, vol. 1, n.° 3. Santiago de Chile: Centrode Investigación Sociedad y Políticas Públicas (CISPO), 2002. Ver en: http://goo.gl/jUZz6
Alberto Chirif191no tener conocimiento ni educación, ser minusválido o muti<strong>la</strong>do(exactamente: «que no tiene extremidades») y ser ciego.Por <strong>la</strong>s dos consideraciones expuestas, como son <strong>la</strong> escasaprofundidad histórica del discurso del desarrollo y <strong>la</strong> ausenciadel concepto de desarrollo en los pueblos indígenas, es que ahorale daré un giro al tema de <strong>la</strong> presente mesa titu<strong>la</strong>da «Autonomíay desarrollo en <strong>la</strong>s historias de los pueblos amazónicos», paraentrar más bien a analizar qué es lo que hay detrás del conceptoy cuáles han sido <strong>la</strong>s consecuencias de <strong>la</strong>s políticas de desarrollopara los pueblos indígenas.Analizando <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>braLa pa<strong>la</strong>bra en general está en un franco proceso de desvalorización.Muchos políticos no cumplen lo que ofrecen o seña<strong>la</strong>n quelo que hacen es justamente lo que habían prometido, por más que<strong>la</strong> realidad demuestre todo lo contrario a quienes aún les quedanojos para ver y decencia para evaluar. Otros dec<strong>la</strong>ran, sin el másmínimo temblor de voz, que una cosa son <strong>la</strong>s ofertas de pretendientey otra <strong>la</strong>s realidades de ejecutante.El carácter puramente convencional que se le atribuye a <strong>la</strong>spa<strong>la</strong>bras parece haberse ahora tras<strong>la</strong>dado al terreno de <strong>la</strong>s ideas,y así como se considera que el término para l<strong>la</strong>mar, por ejemplo,a una mesa pudo haber sido otro, así se piensa –o al menos seactúa como si así se pensase– que <strong>la</strong>s ideas expresadas a travésde una pa<strong>la</strong>bra pueden ser contrarias a los contenidos que en unmomento constituían su significado. De este modo, pa<strong>la</strong>bras comoigualdad o democracia pueden, en <strong>la</strong> práctica, significar algo muydiferente a lo que indica su semántica.Entre <strong>la</strong>s pa<strong>la</strong>bras que más me impresionan por <strong>la</strong> distanciaque su uso arbitrario ha ido estableciendo respecto a su significadoestán patriotismo y su correspondiente local regionalismo.Con frecuencia vemos cómo los que más cantan el himno nacional
192<strong>Sobre</strong> el desarrollo: cuando <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra significa otra cosae inf<strong>la</strong>man sus bocas con discursos de amor a <strong>la</strong> tierra natal, manoal pecho incluida, son los que más saquean <strong>la</strong>s arcas nacionales yregionales, dejando al país sin recursos para invertir en obras deinfraestructura y en servicios de salud, educación y promocióneconómica destinados a lo que constituye el bien más valioso deun país: su gente. El maltrato, <strong>la</strong> bur<strong>la</strong>, el escarnio hecho contraesa misma gente por quienes ocupan puestos de poder, nos ponenuevamente frente a <strong>la</strong> distancia que separa <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra patriotismode <strong>la</strong> realidad. La referencia a los ciudadanos de segunda, terceray demás categorías inferiores no es so<strong>la</strong>mente producto del dis<strong>la</strong>tede un expresidente, sino expresión de una práctica común en <strong>la</strong>que el peso específico de <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra «derecho» es diferente entrelos que son cercanos al poder y los que están alejados de él.Otra de esas pa<strong>la</strong>bras que cada vez marca mayor distanciarespecto a <strong>la</strong> realidad, es sin duda «desarrollo». ¿Qué significa estapa<strong>la</strong>bra? El Diccionario de <strong>la</strong> Real Academia Españo<strong>la</strong> (DRAE)consigna siete acepciones. La última de el<strong>la</strong>s está re<strong>la</strong>cionada con elcontenido que le atribuye <strong>la</strong> política: «Progresar, crecer económica,<strong>social</strong>, cultural o políticamente <strong>la</strong>s comunidades humanas». Estaacepción junto con otras dos está precedida de <strong>la</strong> abreviatura fig.,que indica que se trata de un significado figurado, lo que resultainteresante y tal vez explicativo de <strong>la</strong> escasa correspondencia deltérmino con <strong>la</strong> realidad.Sin embargo, ninguna de <strong>la</strong>s acepciones de <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bracontemp<strong>la</strong> <strong>la</strong>s posibilidades, <strong>la</strong>mentablemente reales, que sehacen cada vez más explícitas en <strong>la</strong>s prácticas re<strong>la</strong>cionadas conel desarrollo. Mencionaré algunas. Comienzo por decir que eldesarrollo no beneficia a todos por igual. C<strong>la</strong>ro que esto tienemuchas variantes dependiendo del país en que se sitúe el análisis.En los Estados Unidos, por ejemplo, según un informe anualrealizado para Merrill Lynch 4 en 2011, 3.1 millones de personas,4Brooks, David. «American Curios. Número uno». www.jornada.unam.mx,México D.F., 9 de julio del 2012. Ver en: http://goo.gl/ImbwK
Alberto Chirif193que representan el 1% del total de su pob<strong>la</strong>ción, concentran el 25%del ingreso nacional del país. Esto quiere decir que 300 millonesde estadounidenses se reparten el 75% restante de dicho ingreso.Y aunque es verdad que <strong>la</strong> plusvalía acumu<strong>la</strong>da por ese paíspermite que gran parte de este porcentaje de pob<strong>la</strong>ción viva encondiciones de bonanza más que suficientes, <strong>la</strong> esca<strong>la</strong> descendentedeja muy mal parados a muchos millones que no reciben nadade <strong>la</strong> torta o apenas recogen <strong>la</strong>s migajas que caen de <strong>la</strong> mesa. Enotras pa<strong>la</strong>bras, el «chorreo» es cada vez más débil para los queestán más alejados de <strong>la</strong> fuente.No dispongo de datos estadísticos sobre el Perú, pero teniendoen cuenta que su capacidad de acumu<strong>la</strong>r plusvalía es notablementemenor que <strong>la</strong> de los Estados Unidos, a causa de su economíabasada en el modelo primario exportador, el «chorreo», que confrecuencia se convierte en «choreo», alcanza a un porcentaje muyreducido de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. Y lo que es peor, se destruyen economíaslocales que si bien no otorgaban estatus de ricos a sus actores,les permitían gozar del beneficio de bienes y servicios, y de loque es tan importante como esto, de capacidad de contro<strong>la</strong>r susconflictos para tener como resultado una cierta armonía de vida.Este conjunto de características seguramente no encaja dentrode lo que hoy se entiende como desarrollo o incluso, luego de <strong>la</strong>aplicación de los indicadores de pobreza acuñados por el Estadoy organismos internacionales, lleve a calificar de muy pobres aestos sectores <strong>social</strong>es.Entonces, no solo se está frente al hecho de que el desarrollo,tal como está concebido, no beneficia a todos, sino que se constataque en el Perú y en muchos países simi<strong>la</strong>res los que manejan menorporcentaje de poder son los que pagan el precio del desarrollo deaquellos que de antemano tienen una mayor cuota de este. Así,frente al embate de industrias mineras, de hidrocarburos y forestales,son ellos los que deben ceder sus derechos para permitirel robustecimiento de empresas ricas y casi siempre extranjeras.
194<strong>Sobre</strong> el desarrollo: cuando <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra significa otra cosaEntre ellos encontramos actores también diferentes, que van desdemedianos agricultores de Piura, exitosos exportadores de mangos,pasando por productores de pan llevar de Cajamarca y otrasregiones, que alimentan a <strong>la</strong>s ciudades, hasta pob<strong>la</strong>ción indígenaque maneja una concepción más integral de una economía inmersaen re<strong>la</strong>ciones de reciprocidad, aunque también genera excedentesque destina al mercado y usa sus recursos para adquirir los bienesde mercado que necesita. A cambio, estos actores ni se beneficiande <strong>la</strong>s rentas generadas por <strong>la</strong>s industrias extractivas, ni recibenindemnización alguna, sin siquiera un pedido formal de disculpapor los perjuicios que se les causan. Más bien son amonestadosdesde el púlpito severo de <strong>la</strong> ley por resistir el desarrollo, con e<strong>la</strong>rgumento de que sectores insignificantes no pueden oponerseal bienestar de 30 millones de peruanos. Se les califica de retardatariosopuestos al progreso y de terroristas encubiertos quebuscan destruir <strong>la</strong>s bases de <strong>la</strong> sociedad. La retribución, si así sele puede l<strong>la</strong>mar, que reciben son tierras y territorios expropiadosen <strong>la</strong> práctica, por más que en <strong>la</strong> formalidad de <strong>la</strong> ley les siganperteneciendo; ríos y demás cuerpos de agua contaminados; unasalud destruida por acumu<strong>la</strong>ción de metales pesados, humos defundación y escasez de alimentos; y un tejido <strong>social</strong> destruido.Cuando desde el poder se <strong>la</strong>nzan frases publicitarias impresionantespero poco consistentes, como aquel que dice que pequeñossectores <strong>social</strong>es no pueden poner en riesgo a 30 millones deperuanos, se está tratando de confrontar <strong>la</strong> situación real de unsector que es o va a ser afectado por un proyecto extractivo, conel beneficio figurado del conjunto de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción del país, cuyavoz es tomada por los políticos sin haberles preguntado cuál es suopinión acerca del tema. De haberlo hecho, un gran porcentaje de<strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción habría seña<strong>la</strong>do, de una u otra manera, <strong>la</strong> fa<strong>la</strong>cia de<strong>la</strong>rgumento. Por ejemplo, los maestros y los policías, ambos consueldos de hambre. Los estudiantes de universidades públicas, porsu parte, se quejarían del recorte de <strong>la</strong>s asignaciones del Tesoro,
Alberto Chirif195indicando que esto es <strong>la</strong> causa de <strong>la</strong> caída de <strong>la</strong> calidad de <strong>la</strong> educación.Lo mismo harían los esco<strong>la</strong>res, en especial los de escue<strong>la</strong>srurales, al darse cuenta que <strong>la</strong> formación que han recibido no lespermite acceder a <strong>la</strong> educación superior. También desmentirían esetipo de propaganda los usuarios de los servicios de salud públicay los médicos que trabajan en ese sector. En fin, esos 30 millonesque supuestamente ap<strong>la</strong>uden <strong>la</strong>s inversiones promovidas por elEstado quedarían reducidos a una cifra que no quiero imaginarpara no caer en <strong>la</strong> misma fa<strong>la</strong>cia que ahora cuestiono. Y entonces,los grupos de gente que protestan por afectación directa –indígenas,campesinos y también pob<strong>la</strong>ción urbana cuyas fuentes deagua serán afectadas por actividades petroleras, como es el casode Iquitos ya que se pretende explotar petróleo en <strong>la</strong> cuenca delNanay– serían sustancialmente reforzados por millones de personasafectadas indirectamente por <strong>la</strong>s políticas extractivas delEstado o, en todo caso, no beneficiadas por el<strong>la</strong>s.FinalCuando se califica a <strong>la</strong> gente que se opone a <strong>la</strong>s políticas extractivasdel Estado como refractaria al desarrollo, el punto central es analizarqué se entiende por desarrollo y quiénes son los beneficiariosde esta manera de concebirlo, en el que se produce mucho dineropara unos y se deja en condición de miseria a quienes habitan en <strong>la</strong>szonas donde se genera <strong>la</strong> riqueza (aquellos a los que solo les tocan<strong>la</strong>s famosas «externalidades»). Y aunque ya he dado suficientespistas al respecto, quiero aún insistir en este asunto.De acuerdo al Índice de Desarrollo Humano (IDH) 5 , los distritosde Trompeteros, Pastaza, Urarinas y Andoas, ubicados todosen Loreto y en <strong>la</strong> zona más antigua de explotación petrolera en <strong>la</strong>5Programa de <strong>la</strong>s Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobredesarrollo humano. Perú 2006. Lima: PNUD, 2006.
196<strong>Sobre</strong> el desarrollo: cuando <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra significa otra cosaregión amazónica (42 años), figuran en el último quintil de pobreza.Andoas, que es uno de los que produce más petróleo en Loreto,se sitúa en el lugar 1801 de pobreza, a solo 31 puestos del últimode todo el país. Una situación simi<strong>la</strong>r enfrentan otras regiones.Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI):«los distritos más pobres de <strong>la</strong> región Puno son aquellos dondese explota algún mineral. Son los casos de Pichacani - Laraqueridonde de acuerdo a su medición el 82.7% de sus pob<strong>la</strong>dores sonpobres y 37.8% están en pobreza extrema; o de San Antonio deEsqui<strong>la</strong>che, distrito en el cual <strong>la</strong> pobreza es de 87.2% y <strong>la</strong> pobrezaextrema 49.9%» 6 .Opino, sin embargo, que estos índices no toman en cuentaalgunos indicadores que, de ser considerados, darían una visiónmás cabal de <strong>la</strong> pobreza, no solo de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción local, sino de <strong>la</strong>que se va generando en el patrimonio nacional y <strong>la</strong>s consecuenciasque esto tendrá para el país una vez que haya pasado <strong>la</strong> euforiadel crecimiento del 6% anual, basado sobre todo en <strong>la</strong> venta derecursos naturales no renovables. Recién entonces tal vez nosdemos cuenta que <strong>la</strong> ma<strong>la</strong> inversión del dinero conseguido no haayudado a construir ciudadanía y que hemos sido co<strong>la</strong>boradoresen <strong>la</strong> generación de <strong>la</strong> crisis global de un sistema fundado en elsupuesto absurdo de una naturaleza inagotable. En suma, si losíndices de medición de <strong>la</strong> pobreza tuvieran en cuenta <strong>la</strong> contaminacióny los de desarrollo <strong>la</strong> sanidad y buen estado del medioambiente, se tendría una visión integral acerca de <strong>la</strong> verdaderapobreza de <strong>la</strong> gente y de <strong>la</strong> responsabilidad de <strong>la</strong>s industrias extractivascontaminantes en su generación, al destruir los mediosde vida de <strong>la</strong>s personas y afectar su salud.He revisado mi memoria para tratar de encontrar en el<strong>la</strong>siquiera un proyecto de los calificados de desarrollo que hayabeneficiado a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción indígena, pero <strong>la</strong>mentablemente6«Nuevo mapa de pobreza 2009». www.cecopros.org, Lima, 04 de marzo del 2009.Ver en: http://goo.gl/iBp0o
Alberto Chirif197no he encontrado ninguno. Por el contrario, constato el deteriorode estilos de vida que si bien no expresaban riqueza, sí calificabande estrategias de satisfacción plena de <strong>la</strong>s aspiraciones <strong>social</strong>es. Deigual modo, constato también, <strong>la</strong> destrucción del medio ambiente y<strong>la</strong> generación de actividades ilegales generadoras de violencia. Esbien conocido lo del oro en Madre de Dios, cuya responsabilidadprincipal le corresponde a un Estado que por más de 50 años hadejado que <strong>la</strong>s cosas sucedan a su ritmo y de acuerdo a los interesesy voluntad de cada quien. Menos conocido son tal vez los efectosde <strong>la</strong> Carretera Marginal en <strong>la</strong> zona del Pichis - Palcazu, que hasignificado <strong>la</strong> inútil destrucción del bosque y <strong>la</strong> masiva expansiónde los cultivos de coca y del narcotráfico.¿Hay algo que pueda hacerse para superar esta situación?C<strong>la</strong>ro que lo hay, y mucho. Lo primero es fundar <strong>la</strong>s políticasde inclusión en el reconocimiento de derechos y no en gestos decaridad, tal como hasta ahora se hace. Dentro de los derechos hayuno fundamental que es <strong>la</strong> consulta previa para lograr el consentimientopor parte de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción indígena que será afectada poriniciativas y políticas estatales. Se trata de un derecho cuyo plenoejercicio permitirá <strong>la</strong> construcción de una verdadera democracia,en <strong>la</strong> cual <strong>la</strong>s políticas respondan al bien común. Por el momento,sin embargo, el Estado lo considera solo un trámite que debe serrealizado con el mismo desagrado con que un paciente bebe unmedicamento amargo.No obstante, hay algunas experiencias que merecen ser conocidasy atendidas, ejecutadas a veces por <strong>la</strong>s propias organizacionesindígenas y otras por Organizaciones No Gubernamentales(ONG) que no hacen mucha bul<strong>la</strong>. Es el caso de iniciativas quehan partido de lo que <strong>la</strong> gente sabe y practica para, a partir deahí, recuperar sistemas de control <strong>social</strong> sobre el uso de recursoscomunes, introducir cultivos y crianzas de especies que antes sedaban de manera natural, y desarrol<strong>la</strong>r tecnologías al alcance de<strong>la</strong>s finanzas de <strong>la</strong> gente para darle valor agregado a productos
198<strong>Sobre</strong> el desarrollo: cuando <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra significa otra cosadel monte y a creaciones artesanales. En <strong>la</strong> base de todo esto estáuna estrategia central en <strong>la</strong> cual el desarrollo que hoy se impulsano cree y desprecia: <strong>la</strong> seguridad alimentaria.Escuchar y recoger <strong>la</strong> experiencia y conocimientos de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción,e insertarse en su propia dinámica para desde ahí construircon el<strong>la</strong> una estrategia orientada hacia mejores condiciones devida, y lo que es tan importante como esto, aprender de los erroresdel pasado, son, creo yo, condiciones de base indispensables parasuperar <strong>la</strong>s visiones autoritarias actuales que no solo no superan<strong>la</strong> pobreza sino que <strong>la</strong> generan.
El rumbo de <strong>la</strong> educación a mitad del gobiernode Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>Sonia Paredes V.
Pasados ya dos años desde que Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> asumiera el gobierno,cabe preguntarse por los avances de su gestión y de loque se propuso en <strong>la</strong> l<strong>la</strong>mada «Hoja de Ruta». El presente artículotiene como objetivo analizar los avances y enfoques de políticasen materia de gestión y descentralización del sector educación enlo que va del gobierno de Huma<strong>la</strong>. No obstante, un ba<strong>la</strong>nce completo1 de <strong>la</strong> gestión en el sector educación merecería analizar <strong>la</strong>sacciones del Ministerio de Educación (MINEDU) en sus diversaspolíticas y en re<strong>la</strong>ción con los enfoques que sostiene.Implementando el Proyecto Educativo Nacional (PEN)después de 5 añosEl Proyecto Educativo Nacional (PEN) al 2021 2 es <strong>la</strong> políticade Estado de <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo que oficialmente rige <strong>la</strong> educación denuestro país desde el año 2007 en que fue aprobado. El PEN marcael horizonte de <strong>la</strong> educación peruana de <strong>la</strong> mano de una visión depaís en donde se forman ciudadanos responsables que contribuyen1Para mayor información ver: Consejo Nacional de Educación (CNE). Ba<strong>la</strong>ncede Descentralización Educativa. Período 2011 - 2012. Lima: CNE, 2013.2Ver: CNE. Proyecto Educativo Nacional al 2021. Lima: CNE, 2006. En: http://goo.gl/wWOs5
202El rumbo de <strong>la</strong> educación a mitad del gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>tanto al desarrollo de su comunidad como al desarrollo humano.Así, el PEN p<strong>la</strong>ntea medidas de políticas para <strong>la</strong> equidad y <strong>la</strong>calidad de <strong>la</strong> educación, para fortalecer al profesorado, paramejorar <strong>la</strong> gestión del sistema y <strong>la</strong> educación superior, así comopara fortalecer a una sociedad educadora. Estas políticas sonproducto de un consenso entre docentes, instituciones públicas de<strong>la</strong> sociedad civil, expertos, partidos políticos, etc., pensadas comode <strong>la</strong>rgo aliento, considerando los problemas históricos que aúnquedan por resolver y transformar.Aunque este fue aprobado oficialmente en el 2007 por elexpresidente A<strong>la</strong>n García, en su gobierno poco se hizo a <strong>la</strong> luz deimplementar los propósitos del PEN. Por el contrario, muchas desus obras se orientaron a realizar grandes programas focalizadosen <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones menos críticas. Por ejemplo, se hizo una inversiónmillonaria en <strong>la</strong> construcción de «colegios emblemáticos» enzonas urbanas, cuando <strong>la</strong>s peores condiciones y de mayor urgenciaestaban en <strong>la</strong>s zonas rurales y pobres del país. Se implementarontambién programas grandilocuentes pero con gran debilidad técnicay pedagógica (como el Programa Nacional de Formación yCapacitación Permanente –PRONAFCAP–, el Programa Nacionalde Movilización por <strong>la</strong> Alfabetización –PRONAMA–, el ProgramaUna <strong>la</strong>ptop por niño y <strong>la</strong> municipalización educativa). No obstante,quedó en el imaginario peruano <strong>la</strong> gran efectividad de <strong>la</strong>gestión de García en el tema educativo al impulsar su gobiernouna política magisterial que desató gran <strong>conflictividad</strong> con losmaestros, en donde se desvaloró pública y políticamente el rol delos docentes. Así, <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción Estado - sociedad - maestros quedómás fragmentada aún. Finalmente, como producto de esa ruptura,<strong>la</strong>s brechas de equidad en logros de aprendizaje se ahondaron alo <strong>la</strong>rgo de esos años 3 .3Ver los informes del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de <strong>la</strong> Calidadde <strong>la</strong> Educación (LLECE) y <strong>la</strong>s Evaluaciones Censales de Estudiantes (ECE) del 2008en ade<strong>la</strong>nte.
Sonia Paredes V.203En dicho contexto, en el 2010 se hicieron esfuerzos por traducirel PEN en políticas priorizadas de mediano p<strong>la</strong>zo, productode un consenso y movilización liderada por el Consejo Nacionalde Educación (CNE) junto a <strong>la</strong> Asamblea Nacional de GobiernosRegionales (ANGR), <strong>la</strong> Mesa Interinstitucional de Gestión y Descentralización,actores regionales, <strong>la</strong> sociedad civil, <strong>la</strong> cooperacióninternacional, entre otros. De este esfuerzo nació <strong>la</strong> «Agendacomún nacional regional», <strong>la</strong> que junto al PEN vienen a ser losdos referentes más importantes de <strong>la</strong>s políticas priorizadas por<strong>la</strong> actual gestión de <strong>la</strong> ministra de Educación Patricia Sa<strong>la</strong>s 4 . Sepuede decir entonces que el MINEDU ha tomado como base <strong>la</strong>spropuestas recogidas dentro de diversos procesos de diálogorealizados en el país durante <strong>la</strong> última década.Las políticas del MINEDU –desde el 2011 a <strong>la</strong> actualidad–basan sus principios y enfoques de gestión en los derechos, <strong>la</strong>equidad, <strong>la</strong> calidad, <strong>la</strong> interculturalidad, <strong>la</strong> descentralización y <strong>la</strong>gestión por resultados 5 . Ello se refleja en <strong>la</strong>s estrategias de cadapolítica priorizada por el ministerio 6 , en donde se pone énfasis enel ámbito rural y en los contextos de diversidad cultural y bilingüismo,con <strong>la</strong> finalidad de cerrar brechas de equidad en cuestiónde acceso y calidad educativa. Estas políticas están organizadasbajo tres pi<strong>la</strong>res fundamentales para <strong>la</strong> mejora de <strong>la</strong> calidad y<strong>la</strong> equidad en el sistema educativo: el logro de aprendizajes, eldesarrollo docente y <strong>la</strong> modernización y descentralización de <strong>la</strong>gestión. El MINEDU ha tenido <strong>la</strong> iniciativa y demostrado capacidadde propuesta al colocar <strong>la</strong> equidad, <strong>la</strong> calidad y los derechos4Ministerio de Educación (MINEDU). Anteproyecto de Ley de Organización yFunciones (LOF) del Ministerio de Educación. Exposición de motivos. Ver en: http://goo.gl/uKmoH5MINEDU. Memoria Institucional 2011 - 2012. Lima: MINEDU, 2012. Ver en:http://goo.gl/pGGSZ6MINEDU. P<strong>la</strong>n Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2012 - 2016. Lima:MINEDU, 2012. Ver en: http://goo.gl/6yXRe
204El rumbo de <strong>la</strong> educación a mitad del gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>como finalidad del sistema educativo, al estableciendo nuevasreg<strong>la</strong>s de juego con <strong>la</strong>s regiones y con los maestros.La descentralización es un enfoque de <strong>la</strong> gestión del MINEDUentendida como el ba<strong>la</strong>nce de poder que debe haber entre los tresniveles de gobierno para lograr una gestión intergubernamentalbasada en <strong>la</strong> concertación, de tal modo que se generen <strong>la</strong>s condicionesnecesarias para tener una gestión descentralizada efectivacomo soporte para <strong>la</strong>s políticas pedagógicas. Lo cierto es que elMINEDU se ha propuesto establecer una nueva forma de re<strong>la</strong>cionarsecon los gobiernos regionales con el objetivo de lograr asíuna mejor gestión y una mayor coordinación entre <strong>la</strong>s políticas y<strong>la</strong>s necesidades y potencialidades de <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones y territorios.La gestión de <strong>la</strong> ministra Patricia Sa<strong>la</strong>s, en su empeño porcumplir con <strong>la</strong>s políticas de Estado, estaría buscando de estamanera generar <strong>la</strong>s condiciones básicas necesarias para que elsistema funcione y se pueda encaminar hacía una educación decalidad. En ese sentido, el MINEDU ha elegido, desde el iniciode su gestión, un rumbo de <strong>la</strong>rgo aliento trazado por el ProyectoEducativo Nacional al 2021.¿Qué promesas vienen cumpliéndosey cuáles siguen sin cumplirse?Los avances en educación han superado <strong>la</strong>s promesas electorales.Y es que en campaña se suele hacer hincapié en medidas concretasl<strong>la</strong>mativas pero que carecen de un desarrollo real de <strong>la</strong> propuesta.En el caso de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>, <strong>la</strong> «Hoja de Ruta» propuso <strong>la</strong>implementación de Beca 18, atención especial a escue<strong>la</strong>s ruralesmultigrado y capacitación docente, con el objetivo de tener unimpacto rápido y efectivo en <strong>la</strong> inclusión <strong>social</strong>. A <strong>la</strong> fecha se haimplementado el programa de becas con un enfoque especial enlos estudiantes provenientes de <strong>la</strong>s zonas más pobres del país,priorizándose carreras técnicas de alta demanda.
Sonia Paredes V.205En re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong> atención a escue<strong>la</strong>s rurales, <strong>la</strong> mayoría de medidasapuntan a cerrar <strong>la</strong>s brechas de equidad a través de diversaspropuestas, como por ejemplo <strong>la</strong> focalización del acompañamientopedagógico en el Programa Estratégico Logros de Aprendizaje(PELA), <strong>la</strong> especial atención a los docentes de escue<strong>la</strong>s rurales ode zonas de difícil acceso, <strong>la</strong> dotación de bicicletas para reducirel tiempo de camino de los niños y niñas de su casa a <strong>la</strong> escue<strong>la</strong>,<strong>la</strong> inversión en infraestructura para ampliación de <strong>la</strong> cobertura,<strong>la</strong> propuesta de redes educativas rurales y escue<strong>la</strong>s interculturalesbilingües, entre otras medidas. No obstante, el mencionadoproyecto de redes educativas que cuenta con una interesante eimportante propuesta integral, a <strong>la</strong> fecha no ha sido implementado.En el eje referido al logro de aprendizajes, el principal avance eshaber iniciado el cierre de brechas entre <strong>la</strong> zona rural y <strong>la</strong> urbana.Los resultados de <strong>la</strong> última Evaluación Censal de Estudiantes (del2012) nos muestra cómo es que en muchas regiones <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ciónque se mantenía –o incrementaba– en el nivel más bajo de logro(-1) se ha ido moviendo hacia el nivel medio (1). Si bien los resultadosgenerales no son los deseados, este avance demuestraque se puede ir saliendo de una situación de estancamiento queprofundizaba <strong>la</strong>s desigualdades.¿A razón de qué es que <strong>la</strong>s escue<strong>la</strong>s rurales están mejorando?En algunos casos <strong>la</strong> explicación está en el acompañamiento pedagógicoa docentes en el marco del PELA y en los documentosdenominados «Rutas del Aprendizaje» (ambos instrumentospedagógicos para docentes), puesto que <strong>la</strong> mejora de resultadoses mucho mayor en sus zonas de aplicación. Aun así, hace faltaexplorar con mayor detalle estos y otros factores, sobre todo considerando<strong>la</strong> complejidad de <strong>la</strong>s razones asociadas a <strong>la</strong> mejorade los aprendizajes, además de considerar que muchas de <strong>la</strong>siniciativas en educación requieren de un tiempo de maduraciónpara ver resultados en el mediano y <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo.
206El rumbo de <strong>la</strong> educación a mitad del gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>No obstante, aún se requiere tener una estrategia más sólidaen Educación Intercultural Bilingüe (EIB). En este periodo degobierno se han desarrol<strong>la</strong>do materiales educativos, propuestasy herramientas hasta en 13 lenguas originarias. También en estetiempo se han discutido los lineamientos de <strong>la</strong> EIB y generado unregistro de escue<strong>la</strong>s EIB para ordenar <strong>la</strong> situación actual, aunquelos logros siguen siendo exiguos y a<strong>la</strong>rmantes. Podemos decirque este gobierno le ha dado un lugar a <strong>la</strong> EIB que no ha tenidoanteriormente y que se están produciendo muchos insumosc<strong>la</strong>ve para generar <strong>la</strong>s condiciones adecuadas para una mejoraen los aprendizajes. Si bien los resultados de aprendizaje en esteámbito tardarán aún más en hacerse notar, será importante darleseguimiento a <strong>la</strong>s condiciones de educabilidad que garantizaránel derecho de los niños y niñas que tienen una lengua maternadistinta al castel<strong>la</strong>no.En re<strong>la</strong>ción al eje sobre desarrollo docente, se ha iniciado <strong>la</strong>principal reforma del sistema educativo en muchos años, expresadaen <strong>la</strong> Ley de Reforma Magisterial (LRM). Si bien duranteel segundo gobierno aprista se inició este proceso con <strong>la</strong> Ley deCarrera Pública Magisterial, esta era una reforma «a medias»,pues no solucionaba aspectos c<strong>la</strong>ves para el ordenamiento delsistema docente. Lo central en <strong>la</strong> LRM es que incluye a todas ytodos los docentes en un solo sistema bajo <strong>la</strong>s mismas reg<strong>la</strong>s,mejora su piso sa<strong>la</strong>rial –pero con mayores exigencias de desempeñoprofesional–, brinda condiciones para esca<strong>la</strong>r en una carrerameritocrática y mejora <strong>la</strong>s condiciones para maestros y maestrasque deben ejercer en zonas de mayor complejidad. Las medidascontroversiales que desataron gran conflicto con el sindicato demaestros fueron: el sistema de evaluaciones –para el ingreso,desempeño o ascenso–, percibido con «temor» por entendersecomo una ventana para los despidos masivos; <strong>la</strong> reforma de <strong>la</strong>esca<strong>la</strong> remunerativa, por <strong>la</strong> cual los docentes se reordenaríanen una cantidad mayor de esca<strong>la</strong>s y bajo nuevos criterios; y <strong>la</strong>
Sonia Paredes V.207simplificación de los rubros sa<strong>la</strong>riales, donde se eliminaba elbono por p<strong>la</strong>nificación de c<strong>la</strong>ses.Si bien <strong>la</strong> LRM marca el inicio de una nueva manera de re<strong>la</strong>ciónentre el Estado y los docentes, el manejo político del MINEDU enel momento de <strong>la</strong> negociación no fue el mejor. Se abrió una trincherainnecesaria –aunque probablemente inevitable con algunossectores del magisterio– al no desarrol<strong>la</strong>r una consulta abierta de <strong>la</strong>ley de manera previa. El documento de <strong>la</strong> LRM no se dio a conocersino hasta su entrada al debate en el Congreso de <strong>la</strong> República. Locierto es que el MINEDU se concentró en una negociación c<strong>la</strong>vecon el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para tener <strong>la</strong>scondiciones óptimas para <strong>la</strong>s mejoras sa<strong>la</strong>riales de los docentes,pero a cuenta de llevar un proceso casi secreto de e<strong>la</strong>boración dedicha ley. Ello trajo consecuencias políticas importantes, como <strong>la</strong>shuelgas magisteriales que en algunas zonas duraron más de 60días, situación de <strong>la</strong> cual se aprovecharon de manera oportunistaalgunos líderes radicales buscando mayor representación a travésde <strong>la</strong> manipu<strong>la</strong>ción de los maestros y maestras.El eje de descentralización y modernización de <strong>la</strong> gestióntambién marca un hito en el estilo de gestión del sector. El MI-NEDU asume una gestión dirigida al ciudadano, transparente,participativa, descentralizada, moderna y orientada a resultados 7 .Los avances y propuestas en este campo han tomado forma en <strong>la</strong>Política de Modernización y Descentralización de <strong>la</strong> Gestión enel sector Educación, en donde se conjugan estas dos principalesreformas del Estado con <strong>la</strong> finalidad de fortalecer una gestión quegenere condiciones básicas para una educación de calidad quellegue hasta <strong>la</strong> escue<strong>la</strong>, es decir, como soporte de <strong>la</strong> gestión pedagógica.Con esta política se espera que, por ejemplo, se definan eimplementen modelos de gestión territorial, donde cada nivel de7MINEDU. Política de Modernización y Descentralización de <strong>la</strong> Gestión en el sectorEducación. Lima: MINEDU, 2013. Ver en: http://goo.gl/oF2Fo
208El rumbo de <strong>la</strong> educación a mitad del gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>gobierno asuma su rol y su responsabilidad, gestione sus políticasde manera pertinente y eficiente, respondiendo a <strong>la</strong>s característicasy necesidades de sus pob<strong>la</strong>ciones y el territorio en el que habitan.Cabe de resaltar que un primer paso para impulsar esta importantepolítica fue <strong>la</strong> e<strong>la</strong>boración de <strong>la</strong> propuesta de lineamientosde <strong>la</strong> gestión educativa descentralizada, contenida en seis componentes:articu<strong>la</strong>ción y coordinación intergubernamental; p<strong>la</strong>neamiento;participación y comunicación; desarrollo organizacional;desarrollo de capacidades; y ética y transparencia. Los lineamientosdaban cuenta de <strong>la</strong> orientación que el MINEDU quería dar asu gestión, haciendo énfasis en el proceso de descentralización.La reforma institucional del MINEDU, a través de <strong>la</strong> Ley deOrganización y Funciones (LOF) aún en debate en el Congreso, esun pendiente del gobierno desde hace cinco años. Esta propuestaprecisa el rol rector del MINEDU en el sector, haciendo énfasis ensus funciones de formu<strong>la</strong>ción, supervisión y rendición de cuentassobre <strong>la</strong>s políticas nacionales, garantizando el financiamiento delsector, <strong>la</strong> articu<strong>la</strong>ción de los tres niveles de gobierno y su re<strong>la</strong>cióncon otros sectores. No obstante, ello implica también un debate yprecisión sobre los roles en el sector de los gobiernos regionales ylocales, lo que está abriendo paso a <strong>la</strong> construcción de una Matrizde Gestión Descentralizada. El diálogo con actores regionales ylocales será indispensable para <strong>la</strong> validación y legitimación de esteinstrumento. Aun así, mientras no se dé <strong>la</strong> aprobación de <strong>la</strong> LOFen el Congreso, se seguirán postergando <strong>la</strong>s reformas institucionalesque requiere el sector, <strong>la</strong>s cuales tendrán una repercusiónnecesaria en los gobiernos regionales y locales, quienes deberánpromover sus propios modelos de gestión territorial.La articu<strong>la</strong>ción intergubernamental es otro aspecto que hatenido avances importantes impulsados desde el MINEDU. Paraello se ha establecido un modelo de articu<strong>la</strong>ción y coordinaciónintergubernamental basado en tres niveles:
Sonia Paredes V.209a) La Comisión Intergubernamental del sector Educación, dondese reúne <strong>la</strong> alta dirección del MINEDU, los presidentesregionales de <strong>la</strong> junta directiva de <strong>la</strong> ANGR y los alcaldesrepresentantes de <strong>la</strong> Red de Municipalidades Urbanas yRurales del Perú (REMURPE) y de <strong>la</strong> Asociación de Municipalidadesdel Perú (AMPE). Este es un espacio de diálogopolítico que tiene como fin articu<strong>la</strong>r estrategias y políticasdel sector.b) El directorio de gerentes de desarrollo <strong>social</strong>es y directoresregionales de educación, como un espacio de coordinaciónpolítico - técnico sobre <strong>la</strong>s políticas del sector ysu gestión.c) Las comisiones de gestión intergubernamental, que sonespacios bi<strong>la</strong>terales entre el MINEDU y cada gobiernoregional donde coordinan acciones para el logro de metaseducativas concretas que están en el marco de los pactos decompromisos firmados por ambas instancias.Si bien este modelo se encuentra recién en sus inicios, es sumamentepositivo e innovador contar con una propuesta como<strong>la</strong> que p<strong>la</strong>ntea el MINEDU para dar fuerza a una gestión intergubernamentalde <strong>la</strong> descentralización desde este sector. Caberesaltar que este es el único sector que cuenta con una propuestacompleja de articu<strong>la</strong>ción intergubernamental en el marco desu política de gestión, pues si bien los otros ministerios tienenespacios de coordinación con los gobiernos regionales y locales,estos son principalmente de carácter técnico y no político. Noobstante, darle vida, funcionamiento, fluidez y llegada al nivelmás concreto de <strong>la</strong> gestión, son retos sobre los cuales hay queponer atención en este proceso. El diálogo debe pasar de ser unprocedimiento de consulta a un proceso de construcción conjunta,donde se engranen <strong>la</strong>s agendas nacionales, regionales ylocales, y no solo se valide <strong>la</strong> nacional. Por ello, algunos aspectosa reforzar en esta propuesta del MINEDU deben darse en el nivel
210El rumbo de <strong>la</strong> educación a mitad del gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>de articu<strong>la</strong>ción entre <strong>la</strong>s mismas instancias, de manera que <strong>la</strong>sdecisiones sean vincu<strong>la</strong>ntes y guarden coherencia. También debeincluirse el nivel local en todos los espacios de coordinación, yaque solo están representados en <strong>la</strong> comisión intergubernamentaldel sector.Es interesante analizar el lugar que tiene <strong>la</strong> gestión descentralizadaen este gobierno y en especial en este sector. En <strong>la</strong> medidaque existan muchos mecanismos de interlocución será importanteobservar –y probar– cómo se van dando <strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones de poder demanera que pueda llegarse a un equilibrio. Aunque con 10 añosde descentralización, lo cierto es que aún tenemos a un Estado –en todos sus niveles– muy poco preparado para hacer políticas ygestionar<strong>la</strong>s de manera intergubernamental y descentralizada. Sibien estas han sido demandas permanentemente por los nivelessubnacionales, ha sido el MINEDU (más no el gobierno en suconjunto) el que ha asumido el liderazgo. Es tarea, entonces, delos gobiernos regionales y locales tener <strong>la</strong> misma capacidad depropuesta, de diálogo y disposición a <strong>la</strong> gestión concertada enejercicio de sus funciones y responsabilidades.Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>, como candidato a <strong>la</strong> presidencia, ofrecióimplementar una revolución educativa, <strong>la</strong> misma que considerabaen sus ejes centrales revalorar el PEN como política de Estado,enmarcando esta revolución en el conjunto de políticas <strong>social</strong>espara garantizar el ejercicio de los derechos humanos de parte de<strong>la</strong> ciudadanía. Por lo expuesto líneas arriba, se puede decir que elMINEDU ha asumido <strong>la</strong> implementación del PEN, por lo que seha avanzado más de lo prometido en <strong>la</strong> campaña electoral.¿De qué depende <strong>la</strong> sostenibilidad de estos cambios?Los avances mencionados están concentrados en colocar <strong>la</strong>s basesde una política de Estado que requiere madurar por un par de décadaspara mostrar sus resultados. Ello, por supuesto, dependerá
Sonia Paredes V.211de una gestión eficiente del sector, pero en buena parte de <strong>la</strong> maduraciónde nuestra c<strong>la</strong>se política para que los futuros gobiernossostengan y mejoren <strong>la</strong>s políticas ya emprendidas. Además, serequiere de un rol propositivo y demandante de <strong>la</strong> sociedad civil.La reforma magisterial se encuentra en marcha, teniendo comoanc<strong>la</strong> <strong>la</strong> LRM y el reciente P<strong>la</strong>n Maestro Perú para desplegar todas<strong>la</strong>s políticas de desarrollo del docente. La reforma institucional delMINEDU, que implica <strong>la</strong> modernización del sector, tiene comobase <strong>la</strong> aprobación de <strong>la</strong> LOF en el Congreso de <strong>la</strong> República, porlo que no puede esperar más tiempo.De otro <strong>la</strong>do, los gobiernos regionales se han fortalecido enestos años pero aún de manera muy desigual en términos de capacidadespolíticas, institucionales y técnicas. Para resolver estose requerirá del fortalecimiento de capacidades profesionales einstitucionales en los tres niveles de gobierno a través de los P<strong>la</strong>nesde Desarrollo de <strong>la</strong>s Personas (PDP) y los P<strong>la</strong>nes de Desarrollo deCapacidades, teniendo como eje orientador el proceso de descentralizacióndel Estado.Es verdad que no todos los gobiernos regionales se encuentranen el mismo lugar o nivel de maduración, ni que todos tienen a <strong>la</strong>educación como una prioridad para su región. Más aún, no todoslos gobiernos regionales tienen una agenda c<strong>la</strong>ra de descentralización.Sin embargo, <strong>la</strong> implementación de <strong>la</strong> misma en un sectorcomo educación puede ser un disparador para que desarrollen <strong>la</strong>capacidad de posicionarse en una gestión que construye políticasde manera intergubernamental, que tenga capacidad de propuestay de gestión. Sin esto, seguiremos teniendo una descentralizacióndirigida desde el centro y no una gestión intergubernamental. Sibien aún falta c<strong>la</strong>rificar mucho, experimentar y equivocarse, loque está c<strong>la</strong>ro es que hay una práctica y una fuerte convicción deque para gobernar se requiere descentralizar el poder, y no solodesconcentrar funciones.
212El rumbo de <strong>la</strong> educación a mitad del gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>Algunas reflexiones expuestas por <strong>la</strong> Mesa Interinstitucionalde Gestión y Descentralización 8 , que son compartidas en esteartículo, tienen que ver con <strong>la</strong>s medidas para revertir el desordenen el cual se ha incurrido al tener un proceso de descentralizacióncaótico, desestructurado y no p<strong>la</strong>nificado. El shock descentralista,a <strong>la</strong> vez que aceleró el proceso, también lo debilitó al no transferirni generar recursos y capacidades a <strong>la</strong> par de <strong>la</strong>s funciones.Asimismo, no se debe perder de vista <strong>la</strong> finalidad de <strong>la</strong>spolíticas y de <strong>la</strong> gestión descentralizada, que es <strong>la</strong> de brindar elsoporte necesario para que <strong>la</strong>s políticas sean pertinentes y asíse pueda garantizar el derecho a una educación de calidad conequidad. Este debe ser el anc<strong>la</strong>je en todo el proceso de reformaen el sector educación.En términos políticos, <strong>la</strong> pregunta que cabe formu<strong>la</strong>rse es si elgobierno tiene <strong>la</strong> voluntad y disposición para llevar a cabo dichasreformas, y todo lo que ello implica. Una demostración de queel gobierno emprende políticas importantes pero que no es conscientede su trascendencia es el caso de <strong>la</strong> ley de consulta previa.Si bien esa ley fue una bandera de campaña que logró aprobarsey reg<strong>la</strong>mentarse, con sus contingencias, una vez puesta en marchaen el campo de <strong>la</strong> gestión pura se pusieron barreras en torno al usode sus herramientas (como <strong>la</strong> base de datos de pueblos indígenas)al generar contraposición con los lineamientos de otros sectores.El gobierno en general –más allá del sector educación– no hadado buenas señales en torno a <strong>la</strong> descentralización y en su voluntadpor desconcentrar el poder. Si bien se cuenta con un P<strong>la</strong>nNacional de Descentralización recientemente formu<strong>la</strong>do, <strong>la</strong>s metasque se ha propuesto demuestran poco interés por profundizar elproceso en este gobierno y más bien dejar lo sustancial para el 2016.Un ejemplo de ello es que <strong>la</strong> conformación y el funcionamiento8CNE. Ba<strong>la</strong>nce de Descentralización Educativa. Período 2011 - 2012. Lima: CNE,2013.
Sonia Paredes V.213del Consejo de Coordinación Intergubernamental están previstospara el término de este gobierno. Asimismo, a <strong>la</strong> fecha no se cuentacon un reconocimiento oficial de <strong>la</strong> ANGR como entidad representativade los gobiernos regionales, lo que limita su capacidadinstitucional. Lo impulsado por el MINEDU es auspicioso paralos que creemos en un Estado moderno, descentralizado y garantede los derechos ciudadanos, aunque corre el riesgo de terminarsiendo una burbuja una vez que se tope con otros intereses demayor envergadura.
¿Un sistema de salud para todos?Un ba<strong>la</strong>nce del sector SaludLeda M. Pérez
IntroducciónEn 2011, según cifras del Banco Mundial, el gasto en salud comoporcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) en el Perú solo llegoa 4.8% 1 . Esto representa una de <strong>la</strong>s cifras más bajas no solo enAmérica Latina, sino también en comparación a diferentes paísesdel mundo (por ejemplo: Etiopia, 4.9%; Japón, 9.5%; Irak, 8.4%;Honduras, 6.8%; Francia, 11.9%; y Estados Unidos, 17.9%) 2 .¿Por qué se asignan tan pocos recursos al sector Salud en elPerú? Es cierto que los buenos servicios y el acceso no dependenexclusivamente de un gasto alto en el sector 3 , pero tampoco sepuede esperar mucho de ellos asignando una cantidad de recursostan baja, sobre todo en un país del tamaño del Perú. Esa es <strong>la</strong>situación actual en el país, en el que <strong>la</strong> economía ha crecido sostenidamentedurante <strong>la</strong> última década, pero donde por lo menos 10%de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción no tiene acceso a ningún tipo de servicio de salud 4 .1Ver datos en: http://goo.gl/E1dMX2Ver datos en: http://goo.gl/E1dMX3Estados Unidos, por ejemplo, gasta casi 18% de su Producto Bruto Interno (PBI)en salud y tiene entre los peores índices de ese sector de los países de <strong>la</strong> Organizaciónpara <strong>la</strong> Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).4Alcalde-Rabanal, Jacqueline Elizabeth; Lazo-González, Oswaldo; y Nigenda,Gustavo. «Sistema de salud de Perú». Salud Pública de México, vol. 53. Cuernavaca:Instituto Nacional de Salud Pública, 2011, pp. 243 - 254. Ver en: http://goo.gl/2d7be
218¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector SaludPara hacer un ba<strong>la</strong>nce del sector Salud peruano, entonces, esc<strong>la</strong>ve tomar en cuenta este gasto y analizarlo junto con los discursosque se vienen desarrol<strong>la</strong>ndo en el país en los últimos años. ¿Cómoencaja esta retórica con <strong>la</strong> realidad presupuestal?, ¿cuáles son losdesafíos?, ¿qué oferta de servicios existen?, ¿cuál es <strong>la</strong> posibilidadde que todos los peruanos y peruanas puedan acceder a ellos?La victoria electoral del presidente Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong> Tasso abrióun nuevo capítulo en <strong>la</strong> preocupación por los desafíos <strong>social</strong>es y,dentro de ellos, <strong>la</strong> salud. A través de <strong>la</strong> Gran Transformación, elp<strong>la</strong>n de gobierno anunciado durante su campaña electoral, se expresóel compromiso por transformar el sistema de salud. Luego,con el giro hacia <strong>la</strong> Hoja de Ruta y en los últimos meses el anunciodel Ministerio de Salud de esfuerzos hacia una nueva reforma enel sector Salud, muchas de <strong>la</strong>s mismas preguntas siguen siendorelevantes: ¿por qué tipo de sistema apunta el Perú?, ¿qué se halogrado hasta ahora?, ¿qué se está avanzando? Después de todo,finalmente, <strong>la</strong> pregunta más básica a responder será, ¿para qué ypara quién está organizado el sistema de salud? Y si es que el objetivode este gobierno es asegurar el acceso equitativo y universa<strong>la</strong> servicios de salud de calidad a todos y todas <strong>la</strong>s peruanos, ¿quées lo que hay que hacer al respecto?Este ensayo recorrerá <strong>la</strong>s políticas propuestas sobre el sectorSalud mencionadas desde <strong>la</strong> Gran Transformación hasta <strong>la</strong> Hoja deRuta, examinando <strong>la</strong>s mejoras que se han logrado en dicho sectoren los últimos años y lo que aún falta por hacer, analizando losprogramas y <strong>la</strong>s líneas de intervención. El artículo concluirá conalgunas recomendaciones por una visión de un sistema universale integrado de salud.
Leda M. Pérez219De <strong>la</strong> Gran Transformación a <strong>la</strong> Hoja de RutaLa Gran Transformación se dio a conocer como el p<strong>la</strong>n políticodel Partido Nacionalista Peruano (PNP) en diciembre del 2010.Tan explícito fue en su rechazo del modelo neoliberal como economíaregidora para el Perú, que en <strong>la</strong> página 15 del documentodescribe el modelo como uno que «se basa en el cholo barato» 5 .El uso de ese lenguaje en todo el texto reve<strong>la</strong> una c<strong>la</strong>ra indignaciónfrente a un sistema económico que prolifera a costa de unamano de obra económicamente vulnerable, es decir, una fuerza<strong>la</strong>boral mal pagada y con ningún o escasos beneficios. El documento,por tanto, seña<strong>la</strong> que: «Se debe subrayar el carácter dederechos <strong>social</strong>es y servicios públicos gratuitos de <strong>la</strong> educacióny <strong>la</strong> salud, quitándoles el carácter de mercancías libradas a losvaivenes del mercado» 6 .Aunque dicho p<strong>la</strong>n de gobierno no es más explícito en losdetalles del sistema de salud que desea para el país, deja biensentada <strong>la</strong> idea de que el acceso a los servicios de salud para losciudadanos y ciudadanas debe estar concebido y ejercido comoun derecho fundamental que, por tanto, es gratuito, y por el cualve<strong>la</strong> el Estado.En mayo del 2011, poco antes de ir a <strong>la</strong> segunda vuelta en loscomicios que resultarían en <strong>la</strong> victoria electoral del presidenteHuma<strong>la</strong>, el entonces candidato a <strong>la</strong> presidencia dio a conocer undocumento breve sobre los lineamientos que tomaría su gobiernosi ganara <strong>la</strong>s elecciones. Conocido como <strong>la</strong> Hoja de Ruta y presentadoen una conferencia de prensa, el candidato Huma<strong>la</strong> buscabacon este nuevo documento ap<strong>la</strong>car <strong>la</strong>s dudas acerca de una «transformación»que podría «desestabilizar» el país, indicando su deseo5Comisión de P<strong>la</strong>n de Gobierno 2011 - 2016 de Gana Perú. La Gran Transformación.P<strong>la</strong>n de gobierno 2011 - 2016. Lima: Gana Perú, 2010. Ver en: http://goo.gl/cgTsi6Comisión de P<strong>la</strong>n de Gobierno 2011 - 2016 de Gana Perú. La Gran Transformación.P<strong>la</strong>n de gobierno 2011 - 2016. Lima: Gana Perú, 2010. Ver en: http://goo.gl/cgTsi
220¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector Saludpor lograr un gobierno de «concertación nacional», enfatizandoel «refuerzo de <strong>la</strong> estabilidad macroeconómica» 7 . A diferencia de<strong>la</strong>s ideas expuestas en <strong>la</strong> Gran Transformación, donde se e<strong>la</strong>boradetal<strong>la</strong>damente <strong>la</strong> idea de un gobierno progresista, <strong>la</strong> Hoja de Rutapor comparación es más breve y seña<strong>la</strong> una preocupación por una«transformación» que sea «gradual y persistente» 8 .En <strong>la</strong> sección A de <strong>la</strong> Hoja de Ruta se hace referencia a <strong>la</strong>s «políticas<strong>social</strong>es», dentro de <strong>la</strong>s cuales se mencionan varios temasasociados a <strong>la</strong> salud pob<strong>la</strong>cional, aunque no se categoriza comoun «p<strong>la</strong>n» específico para mejorar los sistemas y <strong>la</strong> calidad de ofrecimientode los servicios de salud. En particu<strong>la</strong>r, en esa primerasección del documento, se prioriza <strong>la</strong> expansión de tres programasdestinados a combatir <strong>la</strong> pobreza: el Programa Nacional de ApoyoDirecto a los Más Pobres (JUNTOS), el Programa Nacional CunaMás y Desnutrición Cero. En cuanto a infraestructura y saneamientobásico, el p<strong>la</strong>n menciona <strong>la</strong> «Dotación de agua potable, desagüey electricidad para <strong>la</strong>s escue<strong>la</strong>s públicas. Servicios básicos que seharán extensivos progresivamente, comenzando en <strong>la</strong>s zonas demayor déficit» 9 . Se reconoce también <strong>la</strong> necesidad de incrementarel sa<strong>la</strong>rio mínimo y asegurar medicamentos de calidad, incluyendogenéricos. La única mención de servicio directo en salud aparececon el Sistema de Atención Móvil de Urgencia (SAMU), ofreciendoun sistema de asistencia de emergencia que no puede reemp<strong>la</strong>zaruna adecuada atención de servicios de salud primaria y preventiva,así como los servicios de segundo y tercer nivelSi se comparan <strong>la</strong>s reformas comentadas en ambos documentos,<strong>la</strong> Gran Transformación menciona de manera muy general elcompromiso con el derecho a <strong>la</strong> salud que debe ser garantizado7«Huma<strong>la</strong> presentó su ‘Hoja de Ruta’ y prometió justicia e igualdad». LaRepública, Lima, 13 de mayo del 2011. Ver en: http://goo.gl/oN22b8Gana Perú. Lineamientos centrales de política económica y <strong>social</strong> para un gobiernode concertación nacional. Lima: Gana Perú, 2011. Ver en: http://goo.gl/eyDEH9Gana Perú. Lineamientos centrales de política económica y <strong>social</strong> para un gobiernode concertación nacional. Lima: Gana Perú, 2011. Ver en: http://goo.gl/eyDEH
Leda M. Pérez221por el Estado, sin dar a conocer mayores detalles sobre cómo estosucedería. Por su parte, <strong>la</strong> Hoja de Ruta, aunque más breve y puntual,da a conocer más detalles, aunque lo que presenta no sugiereningún cambio estructural, enfatizando más bien <strong>la</strong> continuaciónde un enfoque en salud diseñado para atender a solo partes de unsistema que no funciona, o sea «is<strong>la</strong>s» dentro de un «no-sistema».En ninguna parte de <strong>la</strong> Hoja de Ruta se ve un compromiso porreorganizar un sistema descompuesto. La única mención de algúnservicio en este documento enfatiza auxilios para condiciones deurgencia con un servicio más parecido a ambu<strong>la</strong>ncias que a unsistema integrado de salud (los ya mencionados SAMU).También cabe mencionar que, pese a <strong>la</strong> importancia de seguirtrabajando en torno a <strong>la</strong> erradicación de <strong>la</strong> pobreza –donde existedata positiva 10 , sobre todo del programa JUNTOS–, estos esfuerzosson insuficientes sin un simi<strong>la</strong>r compromiso con <strong>la</strong> construcciónde un sistema de salud que cuente con los servicios de calidadindispensables y oportunos para atender <strong>la</strong>s epidemiologías particu<strong>la</strong>resde <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción en diferentes partes del país. Por tanto,<strong>la</strong>s propuestas en <strong>la</strong> Hoja de Ruta, así como en su precursor, <strong>la</strong>Gran Transformación, siguen siendo insuficientes en cuanto a unavisión que pueda ser traducida en un sistema nacional de saludque sea accesible por todos y todas.¿Una reforma de salud?En enero del 2013, el Ministerio de Salud anunció una nuevainiciativa de reforma en salud en el país, encomendándole alConsejo Nacional de Salud (CNS) <strong>la</strong> tarea de esbozar un p<strong>la</strong>nnacional. En <strong>la</strong> primera semana de junio del 2013 el CNS dio a10Francke, Pedro. Peru’s Comprehensive Health Insurance and New Challenges forUniversal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/qk6Tc
222¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector Saludconocer un «documento preliminar» 11 que describe lineamientosy medidas de reforma. Entre otras cosas, el documento poneénfasis en incrementar el financiamiento para <strong>la</strong> salud. Tambiénse recomendó especialmente una «cartera de servicios en salud»que estaría vincu<strong>la</strong>da al P<strong>la</strong>n Esencial de Aseguramiento en Salud(PEAS) y basada en evidencias de <strong>la</strong>s epidemiologías pob<strong>la</strong>cionales,con un financiamiento basado en una reg<strong>la</strong> explícita. Si estose implementase, podría implicar un cambio importante paraatender <strong>la</strong>s necesidades reales en diferentes partes del país. Unamodificación propuesta es que <strong>la</strong> conducción de este proceso seriaconcertado entre el Ministerio de Salud (MINSA) y los gobiernosregionales y locales, a diferencia de <strong>la</strong> histórica conducción delMINSA con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en basea presupuestos históricos. Sin embargo, al mismo tiempo queel documento pareciera tomar una postura en <strong>la</strong> que prima uncompromiso del MINSA por un sistema universal, equitativo ysolidario, no es c<strong>la</strong>ro si es que <strong>la</strong> intención de <strong>la</strong> «reforma» es decrear un sistema público único para todos, o si es que <strong>la</strong> idea essolo expandir un modelo de aseguramiento (privado y público),concentrándose menos en una reestructuración que apunte a unsistema único, publico e integrado. De no ser así, el peligro siguesiendo que continúen existiendo al menos dos sistemas: uno paralos que pueden pagar por una mejor calidad de servicios y otro –talvez mejorado, dado los cambios propuestos– para los «pobres».En el momento que se comenzaba a reunir el CNS, los debatesque surgían entre algunos miembros de <strong>la</strong> sociedad civil manifestabanuna preocupación acerca de qué tipo de reforma se produciría.¿Sería un p<strong>la</strong>n que rescataría el principio básico enunciadoen <strong>la</strong> Gran Transformación, comprometiendo el Estado peruanoen garantizar a los servicios de salud como un derecho universal11Consejo Nacional de Salud. El Perú saluda <strong>la</strong> vida: Lineamientos y medidas dereforma del sector salud (documento de política, versión preliminar). Lima: ConsejoNacional de Salud, 2013. Ver en: http://goo.gl/Hoq2o
Leda M. Pérez223para su pueblo, o sería un p<strong>la</strong>n regido por el mercado en el cuallos seguros médicos privados determinarían <strong>la</strong> ruta? Basados enlo que se conoce del p<strong>la</strong>n, hasta ahora no es c<strong>la</strong>ro que se logre <strong>la</strong>integralidad de un sistema para todos, como es de esperar de unareforma sistémica. Una preocupación a tomar en cuenta es quesi bien el p<strong>la</strong>n preliminar busca un incremento de fondos parafinanciar los servicios de salud, parecería que se seguirá estandodentro del marco de <strong>la</strong> continuación de muchos de los mismoscomponentes de un sistema que está fraccionado.Los retos del sistema públicoLas preocupaciones por «qué tipo» de sistema se impulsará sonválidas, ya que el sistema peruano de salud pública está altamentefragmentado y, hasta ahora, mal financiado. En el 2002, año enel cual se comenzó <strong>la</strong> última ronda de descentralización en elpaís, se <strong>la</strong>nzó el Seguro Integral de Salud (SIS) concebido comouna fuente de financiamiento para <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones más pobres.Eventualmente el SIS ha ido abriéndose a personas en diferentescategorías de pobreza, incluyendo aquellos en el sector informaly aquellos designados en estatus semicontributivo 12 . En 2009 se<strong>la</strong>nzó el Aseguramiento Universal de Salud (AUS), con el p<strong>la</strong>n deexpandir el SIS a más usuarios a través del PEAS. Entre el 2009 yel 2011 el AUS tuvo su mayor éxito en incrementar el número deasegurados en zonas rurales del país, pese a que el financiamientoque era necesario para ello nunca acompañó a este proceso 13 .Si analizamos el gráfico N° 1 podemos apreciar dos tendencias.En primer lugar, se puede ver como entre el 2008 y el 201112Es decir, aquellos que por sus bajos ingresos podrán tener algún apoyo delEstado, pero que también aportan con algo de su capital.13El actual p<strong>la</strong>n preliminar del Consejo Nacional de Salud (CNS) también tienecontemp<strong>la</strong>do seguir expandiendo el Aseguramiento Universal de Salud (AUS), a travésde un mayor número de asegurados.
224¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector Saludcomienza a haber notables incrementos en el número de personasaseguradas a nivel de país. En segundo lugar, se puede apreciarque esta tendencia es más grande en los asegurados por el SIS.En los gráficos N° 2 y N° 3 se puede ver como <strong>la</strong> mayor parte delos nuevos asegurados en este mismo periodo crece en zonas ruralesbajo el SIS, como resultado de <strong>la</strong> estrategia inicial del AUS.Finalmente, tal como se nota en el gráfico N° 4, pese a los incrementosen personas aseguradas por el SIS, el gasto total en saludque tuviera que acompañarlos se ha incremento mínimamente.En resumen, si bien hubo grandes incrementos en asegurados, elgasto total para acompañar adecuadamente a <strong>la</strong> proporción depersonas con seguro médico fue mínimo.Gráfico N° 1Evolución de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción asegurada 14706050403037.3Total aseguradaESSALUDSISOtros seguros36.239.342.153.737.360.537.363.537.365.937.3201014.917.414.117.315.419.017.019.220.1 21.2 21.6 22.205.0 4.8 4.4 5.5 5.5 5.6 5.5 5.92004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011-IIFuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).14Adaptación de <strong>la</strong> Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada porArmando Mendoza en marzo del 2012.
Leda M. Pérez22580706050403020100Gráfico N° 2Evolución de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción asegurada por zonas ruralesy urbanas 1537.339.7NacionalUrbanaRural29.936.237.230.339.439.333.942.139.441.5Área de trazado2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011-II61.0Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).9080706050Gráfico N° 3Distribución de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción asegurada 2011 1679.4%53.752.1Ambito rural73.0%71.160.559.075.963.562.179.265.962.74030201005.6%3.7%Total asegurada ESSALUD SIS Otros seguros15Adaptación de <strong>la</strong> Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada porArmando Mendoza en marzo del 2012.16Adaptación de <strong>la</strong> Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada porArmando Mendoza en marzo del 2012.
226¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector SaludGráfico N° 4Evolución del gasto público en salud 177,0006,2596,4966,0005,0004,1314,6125,1025,1785,6836,0734,0004,0394,4163,0002,000Sector SaludESSALUD1,00002006 2007 2008 2009 2010Finalmente, el presidente Huma<strong>la</strong> anunció en su discurso presidencialdel 28 de julio del 2012 el P<strong>la</strong>n Esperanza para <strong>la</strong> atenciónintegral del cáncer. Pese a que se entiende <strong>la</strong> preocupación por elcáncer, razón principal de mortalidad en el país, no es c<strong>la</strong>ro por quéhabría <strong>la</strong> necesidad de un «p<strong>la</strong>n» especial aparte, dada <strong>la</strong> existenciadel Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN).Este «p<strong>la</strong>n» anunciado parecería contribuir a <strong>la</strong> fragmentación delsistema que ya de por sí es poco coordinado 18 . Pese a que existenp<strong>la</strong>nes de legis<strong>la</strong>ción que contemp<strong>la</strong>n mejorar el financiamientoen cuidados de salud, no es c<strong>la</strong>ro aún cuán expansivos serán y/osi se efectuará cambio alguno 19 .17Adaptación de <strong>la</strong> Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada porArmando Mendoza en marzo del 2012.18Francke, Pedro. Peru’s Comprehensive Health Insurance and New Challenges forUniversal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/qk6Tc19Ver <strong>la</strong> resolución ministerial N° 194 publicada el 11 de abril del 2013. Dicharesolución pide consulta pública respecto al reg<strong>la</strong>mento de <strong>la</strong> ley N° 29761, Leyde Financiamiento Público de los Regímenes Subsidiado y Semicontributivo delAseguramiento en Salud. Ver en: http://goo.gl/ZBWrX
Leda M. Pérez227Otros sistemasMás allá del ofrecimiento público a través del MINSA, SIS y elPEAS, existe el Seguro Social de Salud (EsSalud). Este sistemaestá financiado por una combinación de 9% de los ingresos de losempleados formales, incluyendo contribuciones de sus empleadores.La Policía Nacional y <strong>la</strong>s Fuerzas Armadas cuentan con suspropios sistemas de salud. Finalmente, también existe un mercadode seguros privados para los que desean comprar cobertura aparte(esto incluye menos del 5% de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción).Financiamiento inadecuadoPor un <strong>la</strong>do, si bien es c<strong>la</strong>ve contar desde el Estado con el financiamientoapropiado para asegurar los servicios de salud necesariospara los ciudadanos que cuentan ya con cobertura del SIS, parte delproblema hasta ahora ha sido que pese a los p<strong>la</strong>nes establecidosy puestos en marcha entre el 2009 y el 2011, ni el SIS ni el PEAShan tenido el financiamiento adecuado para garantizar el nivel deservicios ofrecidos a través de estos «seguros». Por tanto, poderasegurar el financiamiento necesario dentro del sistema establecidosería un paso crítico. Por otra parte, lo que aún resalta es que el«sistema» de cobertura, si bien en <strong>la</strong> retórica implica ser un p<strong>la</strong>n«universal», en verdad solo se enfoca en cubrir a los más pobresa través de sistemas ineficientes y mal financiados, producto de<strong>la</strong> extraordinaria fragmentación en el sistema actual.Un cambio importante en los últimos dos años es que el SISahora compra servicios fuera del sistema del MINSA, por ejemplo,en el contexto de los Hospitales de Solidaridad. Esto podría crearcompetencia entre los proveedores de servicios por esos fondos ya su vez ayudar en aumentar <strong>la</strong> necesidad de financiar esa fuenteadecuadamente 20 .20Francke, Pedro. Peru’s Comprehensive Health Insurance and New Challenges forUniversal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/qk6Tc
228¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector SaludUn ba<strong>la</strong>nce de <strong>la</strong> situación de salud actualLa dataLa diversa geografía, multiculturalismo y plurilinguismo del Perúpresentan grandes desafíos para asegurar servicios de salud decalidad en diferentes partes del país. Por ello, <strong>la</strong> data obtenidareve<strong>la</strong> resultados en salud muy desiguales en diferentes partesdel territorio nacional. Por ejemplo, pese a los logros en disminuir<strong>la</strong> mortalidad materna e infantil en los últimos años, el Perú aúntiene camino por andar, especialmente en lo que concierne a <strong>la</strong>morbilidad y mortalidad materna y desnutrición crónica infantilen zonas rurales. Si bien en estas zonas hay todavía serios desafíosen cuanto a enfermedades comunicables, tanto por <strong>la</strong> faltade acceso a cuidados apropiados como por <strong>la</strong> falta de personalmédico, en <strong>la</strong>s zonas urbanas, en cambio, los desafíos son cadavez más asociados a enfermedades no-comunicables (como porejemplo el cáncer, <strong>la</strong> diabetes y enfermedades cardiovascu<strong>la</strong>res),<strong>la</strong>s que requieren de un sólido y coordinado sistema preventivoy primario de salud.Un análisis de <strong>la</strong> data de <strong>la</strong> Organización Mundial para <strong>la</strong>Salud (OMS) reve<strong>la</strong> algunos datos interesantes sobre el Perú. Lainformación obtenida nos muestra, por ejemplo, que <strong>la</strong> expectativade vida es mayor que el promedio regional, aunque <strong>la</strong>s mujeresen el Perú suelen vivir dos años menos que sus contrapartes de<strong>la</strong> región. Así mismo, se reve<strong>la</strong> que <strong>la</strong> mortalidad a raíz de enfermedadescomunicables sigue siendo mayor que en otras partesde <strong>la</strong> región Latinoamericana (data del 2008) y que el Perú está a<strong>la</strong> par con <strong>la</strong> región en cuanto a mortalidad de niños y niñas pordebajo de cinco años de edad (data del 2010), un logro importanteque implica el cierre de una brecha substancial en el espacio deuna década (ver gráfico N° 5).
Leda M. Pérez229Gráfico N° 5Mortalidad por debajo de 5 años en el Perú 212006 2007 2008 2009 2010Muertes por 1000 nacidos vivosTasa de mortalidad por debajo de los 5 años8060402002006 2007 2008 2009 2010Sin embargo, <strong>la</strong> data también nos muestra que el Perú continúasignificativamente por debajo del promedio regional en loque respecta al gasto en salud, como se puede ver a continuaciónen el gráfico N° 6, donde el Perú es representado por lostriángulos.21Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK
230¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector SaludGráfico N° 6Gasto per cápita en salud en el Perú comparado con <strong>la</strong> región 22Gasto total per capita en saludUS$ (al tipo de cambio promedio)3K2K1K01995 2000 2005 2010En cuanto a años perdidos a raíz de enfermedades comunicables,no-comunicables y lesiones, el Perú está por debajo delporcentaje regional en cuanto a enfermedades no-comunicablesy lesiones, pero por encima del promedio regional en cuanto aenfermedades comunicables, con un 37% de casos de vidas perdidasa raíz de alguna enfermedad de este tipo, comparado conel 20% del promedio de <strong>la</strong> región (data del 2008) 23 . A nivel nacional,<strong>la</strong> primera causa de muerte en el 2010 fue el cáncer (siendo<strong>la</strong>s mujeres <strong>la</strong>s más afectadas), seguido por <strong>la</strong> influenza y otrasenfermedades a causa de bacterias 24 .22Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK23Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK.24Ver en: http://goo.gl/LGFOA
Leda M. Pérez231Esto no nos puede sorprender pues al comparar esta informacióncon <strong>la</strong> notable escasez de personal capacitado, es evidente queen este rubro el Perú está notablemente por debajo del promediode <strong>la</strong> región (ver gráfico N° 7).Gráfico N° 7Personal de salud en el Perú(médicos, enfermeras y obstetras) 2005 25Personal en SaludMédicosEnfermerasyobstetras8072.5Por 10 000 personas6040209.220.012.70PerúPromedioregionalPerúPromedioregionalFuente: Ministerio de Salud - Dirección General de Gestión de Desarrollo de Recursos Humanos.El gráfico N° 7 muestra que el Perú está más de 50% por debajodel promedio regional de 20 médicos por 10 000 personas y casi seis25Ver en: http://goo.gl/Uqp9R
232¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector Saludveces por debajo del promedio regional en cuanto a enfermerasy obstetras. Cabe seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong>s brechas de equidad entre zonasurbanas y rurales en el país son enormes, con casi el doble dediferencia en porcentaje de atención en partos por profesionales:94% en zonas urbanas y 54% en zonas rurales 26 .Lo que esta información nos muestra es un país notablementedesigual en el acceso a servicios, especialmente en <strong>la</strong>s zonas rurales,donde suelen estar <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones más pobres compuestasprincipalmente por indígenas.Esfuerzos actualesEl Ministerio de Salud (MINSA) cuenta con varias líneas estratégicas(o <strong>la</strong>s l<strong>la</strong>madas «estrategias en salud») que representanesfuerzos verticales para incidir a nivel nacional en temas c<strong>la</strong>vesde salud pob<strong>la</strong>cional. Por tanto, existen estrategias en cuanto apob<strong>la</strong>ciones indígenas, salud sexual y reproductiva, inmunizaciones,alimentación y nutrición, salud mental, ocu<strong>la</strong>r, bucal yen tuberculosis. También existen estrategias para <strong>la</strong> proteccióncontra los accidentes de tránsito y para evitar <strong>la</strong> contaminación demetales pesados, entre otros. Estos lineamientos están fiscalmentevincu<strong>la</strong>dos al presupuesto por resultados, estrategia financiera queasigna recursos a medida que los objetivos en <strong>la</strong> programación sevayan cumpliendo 27 .Lo que más se asemeja a un proyecto con <strong>la</strong> intención de reorganizarel sistema de salud se puede ver en <strong>la</strong> propuesta del AUSy ahora en los lineamientos propuestos recientemente por el CNSen su reforma del sector Salud. Pero, pese a que <strong>la</strong> intención de estanueva ronda de «reforma» pareciera tener p<strong>la</strong>nes de continuar con26Ver en: http://goo.gl/Uqp9R27Francke, Pedro. Peru’s Comprehensive Health Insurance and New Challenges forUniversal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/qk6Tc
Leda M. Pérez233el AUS, no parece ser realmente un cambio sistémico universal.Más bien, el presente enfoque se basa en financiar <strong>la</strong>s diferentespartes de varios sistemas conjuntamente.Por tanto, no es c<strong>la</strong>ro a qué se refiere <strong>la</strong> «universalización de<strong>la</strong> cobertura pob<strong>la</strong>cional» por <strong>la</strong> que apuesta el actual procesode «reforma». El continuar con el actual panorama de diferentessistemas para diferentes pob<strong>la</strong>ciones no pareciera representar uncambio sustancial de lo que se ha hecho en el pasado. Si <strong>la</strong> ideaes asegurar a más personas, ¿quién será el asegurador principal?,¿el Estado o una creciente gama de compañías privadas?, ¿quiénpagará?, ¿son estos los cambios que se necesitan?Discusión sobre <strong>la</strong> situación actualLos temas de fondoLas páginas previas seña<strong>la</strong>n al menos tres problemas de fondoque persisten en el sector Salud peruano: <strong>la</strong> insuficiencia de lospresupuestos asignados al mismo, <strong>la</strong> escasez del personal apropiadopara cumplir con los requisitos de salud de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>cióny <strong>la</strong> ausencia de una visión por un sistema de salud universal,integrado y coordinado. A continuación veremos cada uno deestos temas en mayor detalle.La insuficiencia de recursos capitales y humanosUno de los desafíos del Perú, pese a los estándares internacionalesque ahora categorizan al país como uno de ingresos medios altos,es el combate de <strong>la</strong> pobreza. Si bien el país ha experimentado uncrecimiento económico sostenido durante más de una década,los incrementos que se esperarían en el gasto en salud no hanacompañado a este boom. Esta insuficiencia de gasto –o visto deotra manera, <strong>la</strong> falta de inversión–, tanto en los servicios como en
234¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector Saludlos recursos humanos, terminan teniendo un impacto negativoen <strong>la</strong> salud de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. Y pese a que los temas de los recursosfinancieros y humanos son distintos, estos están estrechamentevincu<strong>la</strong>dos. Analizando <strong>la</strong>s causas de mortalidad en el país,por ejemplo, podemos ver <strong>la</strong> conexión entre <strong>la</strong> falta de accesooportuno y de calidad a cuidados de salud, por un <strong>la</strong>do, y <strong>la</strong> faltade personal capacitado, por el otro, ambos afectando <strong>la</strong> posibilidadde un cuidado de salud necesario. La oferta de servicios en el país,particu<strong>la</strong>rmente en zonas rurales, sigue siendo desigual en cuantoa <strong>la</strong> capacidad de satisfacer <strong>la</strong>s necesidades epidemiológicas de <strong>la</strong>spob<strong>la</strong>ciones que tendrían que atender. Las «casas de espera», porejemplo, si bien son una buena práctica para asegurar un sitio segurodonde una gestante y su familia puedan estar cerca a un centrode salud apropiado en los días antes del alumbramiento, tambiénmuestran <strong>la</strong> falta de cuidados adecuados cerca a los domicilios delos consumidores de salud en diferentes partes del país.Pese a los esfuerzos de los arquitectos del AUS y su éxito enincrementar <strong>la</strong> tasa de personas con aseguramiento, especialmenteen <strong>la</strong>s zonas rurales y en <strong>la</strong>s más pobres, esto de por sí no constituyeel acceso a los servicios de calidad necesarios, particu<strong>la</strong>rmentesi el incremento en personas aseguradas no es acompañado poruna oferta de servicios y de personal para proveer los mismos.Por tanto, cualquier proyecto en salud que apunte a mejorary/o fortalecer el sector tiene que estar acompañado por un p<strong>la</strong>nde ejecución para incrementar el gasto y asegurar personalcapacitado. Si bien esto no puede ocurrir de un día para otro,hay primeros pasos que se pueden dar. Un posible cambio, porejemplo, sería establecer un pliego nacional para el gasto ensalud. Salvo tres instancias, no hay ninguna fórmu<strong>la</strong> donde elEstado esté sujeto para distribuir sus ingresos 28 . Si se entiendeque el desarrollo definitivo del país está asociado a una buena28La ley de regalías (destinado directamente a <strong>la</strong>s regiones), <strong>la</strong> ley del canon, yel Impuesto de Promoción Municipal (IPM).
Leda M. Pérez235salud pob<strong>la</strong>cional, entonces tendría que haber fondos dedicadospara este sector que permitieran p<strong>la</strong>nificar y proyectar másprecisamente en <strong>la</strong>s necesidades epidemiológicas del país, y juntocon eso, visionar <strong>la</strong> fuerza <strong>la</strong>boral que lo tuviera que acompañar.En otras pa<strong>la</strong>bras, sin una visión c<strong>la</strong>ra de <strong>la</strong>s necesidades de saluden diferentes partes del país y <strong>la</strong> proyección presupuestal asociada,es imposible p<strong>la</strong>nificar e implementar sistemas que sean capacesde responder a <strong>la</strong>s demandas de los consumidores de servicios desalud. Pese a <strong>la</strong> existencia e importancia que cobra el presupuestopor resultados como herramienta, permitiendo así desarrol<strong>la</strong>rpresupuestos para líneas de acción en salud contra objetivosc<strong>la</strong>ros y concretos, aún falta una visión integradora que vaya másallá de «programas» e «intervenciones». Lo que se necesita es <strong>la</strong>concepción e implementación de un sistema integral de saludque requiere de un prepuesto adecuado y personal competente.La ausencia de una visión por un sistema de salud universale integralPese a los discursos frente a <strong>la</strong> oferta de cuidados de salud en elpaís y <strong>la</strong>s maneras en que dicho sector podría mejorar, del presenteanálisis se pueden rescatar dos ejes que impiden desarrol<strong>la</strong>r unavisión de un sistema de salud universal e integrado.En primer lugar, si bien existen una serie de estrategias ensalud, estas no parecieran estar vincu<strong>la</strong>das a <strong>la</strong> idea de un solosistema. Lo que más se asemeja a esta idea es <strong>la</strong> creación del AUS,donde solo se consideró en su primera instancia a los más pobrescomo aquellos que podrían recibir cobertura gratuita a través desu inscripción en el PEAS. Ya sabemos que pese a estos esfuerzos<strong>la</strong>s brechas de cuidados aún siguen abiertas, sin el financiamientoni el personal requerido en muchas partes del país. Ademas,si bien el PEAS considera un sistema semicontributivo dondeaquellos con mayores ingresos puedan contribuir con copagos,
236¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector Saludel peligro es que dentro de este marco no se logre <strong>la</strong> cantidad desemicontribuyentes necesarios para hacer del sistema uno que seacompetitivo. Por este motivo, puede que bajo esa visión el PEASo un SIS expandido, por ejemplo, corra el riesgo de solo ser unseguro para los más pobres.Sin disminuir <strong>la</strong> importancia de atender a este sector de <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción, el reto, eventualmente, será pensar en un sistema único,universal e integrado para todos y todas, con los incentivosapropiados para que el personal de calidad quiera y pueda trabajarpara ese sistema y, a su vez, ayude a incrementar el número deusuarios de medianos y altos ingresos.En segundo lugar, parte del continuo problema del «sistema»de salud peruano es que no es un solo sistema, sino muchos, dondeel acceso y calidad del servicio de cada cual está condicionadopor su estatus <strong>la</strong>boral y/o nivel de ingreso. Esta condicionalidadha resultado problemática en un país como el Perú donde granparte de <strong>la</strong> Pob<strong>la</strong>ción Económicamente Activa (PEA) se encuentradentro del sector informal. De seguir en este camino, habríaque garantizar que todos y todas tengan un trabajo que ofrecieraseguro médico como un beneficio, o aceptar que se mantendráun sistema con diferentes esca<strong>la</strong>fones; siendo <strong>la</strong> segunda opciónuna apuesta que al final puede resultar más costosa en términossocioeconómicos 29 .Por esa razón, cualquier proyecto del Estado sobre el sistemade salud tendrá que considerar cuidadosamente dos opciones: unsistema unificado en el cual todos los ciudadanos puedan y quieran29Habría que recordar <strong>la</strong> historia de Estados Unidos (EE.UU.) donde se creó unsistema en base a seguros privados atados al empleo. Con los cambios demográficosy económicos que acompañan a cualquier país, EE.UU. ha terminado con más de 50millones de personas sin seguro médico después de cierres de empresas y factorías(y esto sin contar a los que históricamente no tuvieron seguro ni cuidado por no estarempleados o porque no eran «empleables»), junto con compañías privadas de seguroque han seguido incrementando sus precios. Cabe recalcar que una de <strong>la</strong>s causas másfrecuentes de bancarrota en EE.UU. ha sido <strong>la</strong> incapacidad de pagar cuentas médicas.
Leda M. Pérez237participar, versus uno cuya calidad de atención este prescrita entorno al «tipo» de seguro disponible para <strong>la</strong> persona.Los desafíosEl hogar peruano sigue siendo el que más contribuye al gasto desalud en el país, tanto en visitas médicas como, especialmente, en<strong>la</strong> compra de medicamentos. De hecho, el gasto de los hogaresfinancian más del 50% del gasto nacional en salud 30 . ¿Qué implicancias,tanto de salud como socioeconómicas, tiene esto en unpaís donde casi 30% sigue viviendo en condiciones de pobreza?,¿qué implicancia tiene para el crecimiento económico del país queeste nivel de gasto de hogares se haga solo en salud en vez de enotros productos nacionales?Se sabe que los pagos de bolsillo para servicios de salud sonregresivos, además que implican un sistema con poca proteccióncontra el riesgo financiero para su pob<strong>la</strong>ción 31 . Por ese motivo,<strong>la</strong>s decisiones que tome el gobierno en esta materia serán tantoeconómicas como políticas, pues el diseño del sistema de saludno se trata solo de una política ais<strong>la</strong>da con <strong>la</strong> capacidad de afectarúnicamente a algunos, sino que cobra importancia para el desarrollodel país entero. En efecto, el poder asegurar que <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ciónno tenga que recurrir a sus propios recursos para atender regu<strong>la</strong>rmentesus necesidades de salud, implica una pob<strong>la</strong>ción menospobre y más saludable.Al igual que otros países de <strong>la</strong> región, el Perú se encuentraen una encrucijada respecto a qué forma debe tomar su sistemade salud después de diferentes experimentos en lo público y lo30Lavil<strong>la</strong> Ruiz, Hans. Empobrecimiento por Gasto de Bolsillo en Salud. Incidenciadel Gasto de Bolsillo en Salud en el Perú, 2006 - 2009. Lima: Consorcio de InvestigaciónEconómica y Social (CIES), 2012. Ver en: http://goo.gl/kb2j531Roberts, Marc J.; Hsiao, William; Berman, Peter; y Reich, Michael. GettingHealth Reform Right: A Guide to Improving Performance and Equity. New York: OxfordUniversity Press, 2008.
238¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector Saludprivado. Con conocimiento de los éxitos y desafíos del pasado,se tendrá que volver a preguntar: ¿qué tipo de sistema se desea?,¿se desea un solo sistema o diferentes sistemas, dependiendo de<strong>la</strong> capacidad económica de cada cual?Al final, <strong>la</strong> decisión sobre qué tipo de sistema, será construidasobre los valores éticos del país 32 . En una coyuntura nacional en<strong>la</strong> cual algunos continúan cuestionado el rol del Estado, un retosería demostrar adecuadamente por qué debe ser precisamenteeste el que, singu<strong>la</strong>rmente o mayormente, pueda asegurar el nivelnecesario de cuidados de salud de calidad para toda <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.Dada <strong>la</strong> actual realidad política en <strong>la</strong> cual el mercado ocupa un rolprimordial en <strong>la</strong> Constitución peruana 33 y dado el creciente interéspor privatizar diferentes partes de <strong>la</strong> esfera pública, incluyendoa <strong>la</strong> salud, será c<strong>la</strong>ve para esta discusión un c<strong>la</strong>ro entendimientode <strong>la</strong>s necesidades epidemiológicas y los costos de atender aestas apropiadamente, comparado con los costos de proseguiren el camino actual. En otras pa<strong>la</strong>bras, más allá de valores éticos,esta discusión también requerirá de data y evidencia donde unaconsideración de ambas corrientes de pensamiento tendrá queexaminar los costos en salud y desarrollo, si es que se continúaen el mismo camino.Al mismo tiempo se tendrá que ver c<strong>la</strong>ramente por que «otro»tipo de sistema valdría <strong>la</strong> pena apostar y trabajar. Un debate sobreeste tema es de gran importancia para el bienestar futuro del país,pues habrá que decidir entre un modelo en que prima el Estadocomo garante de los servicios de salud, o un diseño liderado porun sistema privado con distintas ofertas de seguro a diferentes32Pérez, Leda M. «La constitución, <strong>la</strong> política pública y <strong>la</strong> salud en el Perú».otramirada.pe, Lima, 15 de marzo del 2013. Ver también: Roberts, Marc J.; Hsiao, William;Berman, Peter; y Reich, Michael. Getting Health Reform Right: A Guide to ImprovingPerformance and Equity. New York: Oxford University Press, 2008.33Olivos Celis, Mi<strong>la</strong>gros K. Fundamentos constitucionales de <strong>la</strong> economía <strong>social</strong> demercado en <strong>la</strong> economía peruana. San José de Costa Rica: IUS Doctrina, 2011. Ver en:http://goo.gl/KWdre
Leda M. Pérez239niveles 34 . Aunque habría que reconocer que ambos tienen prosy contras, el serio peligro de <strong>la</strong> última opción es encargar losservicios de salud a entes cuya razón de ser es cobrar ganancias.Sera por esto que Kenneth Arrow nos recordaba que <strong>la</strong> salud nopuede ser vista –ni tratada– como un commodity. 35 , pues es un bien<strong>social</strong>, interdependiente con y entre todas y todos los miembros deuna sociedad. Será también por esto que <strong>la</strong> Constitución peruanareconoce el derecho a <strong>la</strong> salud. El desafío c<strong>la</strong>ve aquí es determinarcómo se construye un sistema para todos.Hasta <strong>la</strong> fecha, el proceso de reforma del sector salud ha tenidouna participación limitada de parte de <strong>la</strong> sociedad civil y/o depensadores que puedan aportar otra visión –los pros y los contras–sobre un sistema único. Preocupa, por tanto, que el resultado deese proceso se encuentre sesgado en una dirección que no cambieel modelo actual y termine reforzando el mismo sistema que hastaahora no ha funcionado para todos y todas.ConclusionesEste ensayo ha revisado <strong>la</strong> retórica política junto con <strong>la</strong> situaciónactual del sector Salud en el país, así como <strong>la</strong>s intervenciones,estrategias y políticas vigentes.Resumiendo lo anterior, pese a importantes logros en algunosíndices de <strong>la</strong> salud pob<strong>la</strong>cional –y tal vez a raíz de ello–, el retomás importante que enfrenta este gobierno y futuros gobiernos34En este último caso, asegurando cumplir con el compromiso constitucional de <strong>la</strong>«protección» en salud de <strong>la</strong>s y los ciudadanos (ver artículos 7 y 11 en: http://goo.gl/CxIJC).El uso de <strong>la</strong> pa<strong>la</strong>bra «protección» no deja c<strong>la</strong>ro si es que el compromiso es que el Estadoasegure <strong>la</strong> provisión de servicios de calidad accesibles y gratuitos para todos y todas o si alo que se compromete el Estado es a <strong>la</strong> «oferta» de una «protección» por <strong>la</strong> disponibilidadde seguros médicos privados y una diversidad de proveedores privados competitivos.35Arrow, Kenneth J. «Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care».The American Economic Review, vol. 3, n.º 5. Pittsburgh: American Economic Association,1963, pp. 941 - 973. Ver en: http://goo.gl/A5rqn
240¿Un sistema de salud para todos? Un ba<strong>la</strong>nce del sector Saluddel Perú es sobre cómo encaminar su sistema de salud. Paraesto se tendrán que resolver <strong>la</strong>s preguntas c<strong>la</strong>ve hechas al iniciode este artículo: ¿para qué y para quién sirve el sistema? Si <strong>la</strong>respuesta es que un sistema de servicios de salud es un bien quedebe ofrecer el Estado a todas y todos sus ciudadanos, entonces,realmente será necesaria una «gran transformación» que busquealinear prioridades, objetivos y programas en un solo sistema,cuyo objetivo es asegurar el acceso a servicios de salud de calidadpara todos y todas.De lo contrario, se podrá seguir en <strong>la</strong> misma «ruta» hasta ahorarecorrida, pero es de sospechar que los problemas de fondo no seresolverán y más bien aumentarán en el tiempo, continuando uncamino donde algunos reciben servicios y otros simplemente nopueden pagarlos. Además, habrá que añadir los nuevos desafíosque acompañan a un país de ingresos medios altos, incluyendo <strong>la</strong>necesidad de tratar cada vez más enfermedades crónicas en unapob<strong>la</strong>ción que vive más tiempo.Es un momento c<strong>la</strong>ve para decidir bien, considerando loscostos que se pueden pagar ahora o que se van a pagar después,a tasas elevadas por no haber atendido los problemas epidemiológicosde antaño y los problemas demográficos que se vienen.Una decisión iluminada espera.
Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras llorany el gobierno enmudecePatricia Córdova C.
Aunque llorar es un acto atribuido a infantes y mujeres, nuestras cifrasde muerte femenina bien podrían hacer llorar hasta al más macho.Sucesivos feminicidios los últimos meses, alto índice de muerte maternapor abortos y vio<strong>la</strong>ciones sexuales denotan una sociedad enferma,cuya agresividad proviene de una cultura patriarcal, que cuenta conherramientas legales pero que no se aplican ni se cumplen, lo cual serefleja en estos últimos dos años en <strong>la</strong> mudez e inacción estatal y judicial,frente a <strong>la</strong> violencia vivida por miles de mujeres.El Estado peruano a lo <strong>la</strong>rgo de <strong>la</strong>s últimas dos décadas ha avanzadoen materia legal a favor de <strong>la</strong>s mujeres. Durante este tiempose han aprobado normas para prevenir y sancionar <strong>la</strong> violenciacontra <strong>la</strong>s mujeres, así como otras medidas positivas, como <strong>la</strong> Leycontra <strong>la</strong> Discriminación o ley n.° 28983 de Igualdad de Oportunidades;el reconocimiento de <strong>la</strong> existencia del «feminicidio»(delito insertado en <strong>la</strong> ley de parricidio); el incremento de penaspor delitos contra <strong>la</strong> libertad sexual; el mejoramiento de <strong>la</strong> participaciónfemenina en <strong>la</strong> política (ley de cuotas); y <strong>la</strong> inclusión deltema de género en los presupuestos (ley n.° 29626). También secuenta con leyes aún no reg<strong>la</strong>mentadas que incluyen el trabajo noremunerado en <strong>la</strong>s cuentas nacionales (ley n.° 29700). Todas <strong>la</strong>sleyes aprobadas están aún a <strong>la</strong> espera de mejores presupuestos yde su buen cumplimiento.
244Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudeceTeniendo así valiosos recursos legales, cumplir con importantesy modernas leyes se convierte ya en un asunto de voluntadpolítica. Cumplir leyes además implica p<strong>la</strong>nificar programasnacionales y costearlos, así como realizar acciones que <strong>la</strong>s implementen.Está en manos del gobierno –hoy en día en manos jóvenesy supuestamente modernas– el asumir <strong>la</strong> problemática de génerodonde mujeres jóvenes, ancianas y niñas esperan prosperar oseguir atascadas frente a <strong>la</strong> violencia y <strong>la</strong> desvaloración.Si bien numerosas veces <strong>la</strong> negativa a presupuestar programasde apoyo o de prevención a favor de <strong>la</strong>s mujeres se redujo a razonescomo: «no contamos con data necesaria» o «requerimos estudiospara presupuestarlo», hoy en día esas respuestas no vienen al casoy creemos que solo con voluntad política podremos mejorar <strong>la</strong>scondiciones en que viven <strong>la</strong>s mujeres peruanas.Medir para p<strong>la</strong>ntear estrategias y políticasDesde hace una década atrás, <strong>la</strong> propuesta feminista de cuantificar<strong>la</strong> data estadística nacional segmentándo<strong>la</strong> por sexo ha sidoasumida por varios Estados en el mundo. Se censa, se estudia y secontabilizan datos que permiten conocer <strong>la</strong> situación de varones ymujeres frente a <strong>la</strong> salud, educación, comercio, finanzas, empleo,etc., posibilitando así que políticos, p<strong>la</strong>nificadores y economistasmanejen cifras y prioricen presupuestos, en <strong>la</strong> mira de resolverproblemas concretos, palpables, constatados por números.Cabe recalcar que lo que se busca es que dichas priorizacionespromuevan políticas que propongan mejoras para los gruposvulnerables, considerándose a <strong>la</strong>s mujeres como parte de estos, apesar de que somos más de <strong>la</strong> mitad de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.Con <strong>la</strong> información recopi<strong>la</strong>da podemos evidenciar con cifraslos altos niveles de violencia hacia <strong>la</strong>s mujeres, que casi a diariosurten de titu<strong>la</strong>res a los medios. Por ejemplo, se cuenta con <strong>la</strong>Encuesta Demográfica de Salud Familiar (ENDES) que brinda
Patricia Córdova C.245información continua sobre violencia familiar, violencia psicológica,violencia física y violencia sexual, ofreciendo datos sobremujeres –con y sin hijos– que viven esa violencia, lo que facilita<strong>la</strong> información requerida para preparar propuestas de políticasy de estrategias.Al desagregar por sexo <strong>la</strong> data en cuestiones de salud, educación,empleo etc., se nos facilita <strong>la</strong> lectura de brechas o desigualdadesde género que miden y cuantifican <strong>la</strong>s diferencias reales:¿cuántas mujeres sufren violencia versus cuántos hombres? El 98%de denuncias por violencia son de mujeres; ¿cuántos feminicidiossucedieron últimamente y cuántos han sido sancionados? Losdatos indican que no se detiene el aumento de mujeres golpeadas,maltratadas y asesinadas, lo que podría preocupar a los decisoresde políticas y así impulsar propuestas que mejoren <strong>la</strong> seguridadde <strong>la</strong>s mujeres.Una última publicación del Observatorio de Género de <strong>la</strong>Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),titu<strong>la</strong>da con mucho juicio: «Si no se cuenta, no cuenta. Informaciónsobre <strong>la</strong> violencia contra <strong>la</strong>s mujeres» 1 , ofrece interesanteinformación que da asidero a los cambios necesarios en cuestiónde violencia y discriminación a <strong>la</strong>s mujeres.Gracias a <strong>la</strong> recopi<strong>la</strong>ción de toda esta data y a <strong>la</strong> manera enque se segmenta, nos es posible afirmar que en los últimos diezaños ha sido más fácil y preciso proponer políticas con enfoquede género, en <strong>la</strong> medida que ya los Estados cuentan con cifras yestadísticas desagregadas por sexo.Un modo de demostrar preocupación –y no solo pre-ocupación–en los temas de género, sería ocupándose de los problemasespecíficos que se derivan de esa categoría, lo que implicaría, porejemplo, presupuestar estudios y programar propuestas masivas1Observatorio de Género de <strong>la</strong> Comisión Económica para América Latina y elCaribe (CEPAL). Si no se cuenta, no cuenta. Información sobre <strong>la</strong> violencia contra <strong>la</strong>s mujeres.Santiago de Chile: CEPAL, 2012. Ver en: http://goo.gl/V6YDQ
246Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudecede mejora de los sistemas de salud y justicia que <strong>la</strong>s atienden. Sibien eso se logra con propuestas y presupuestos para ejecutarprogramas nacionales, también se requiere previamente considerarlosen el presupuesto público 2 . La sensibilidad de género en elMinisterio de Economía y Finanzas (MEF) parece no ca<strong>la</strong>r aún enestos dos años de gobierno.Hacer políticas y considerar el dinero para el<strong>la</strong>s serviría paracumplir con el mandato de <strong>la</strong> Ley de Igualdad de Oportunidades(LIO), así como de otras leyes 3 . La LIO es una ley que actúa comopropone <strong>la</strong> Convención para <strong>la</strong> Eliminación de todas <strong>la</strong>s Formasde Discriminación contra <strong>la</strong> Mujer (CEDAW, por sus sig<strong>la</strong>s eninglés) 4 , es decir, de un modo «positivo», protegiendo a <strong>la</strong> mujer ensituación de violencia o discriminación, y de un modo «negativo»,actuando para <strong>la</strong> eliminación de costumbres discriminatorias, yasea sancionando discriminaciones contra <strong>la</strong> mujer o contra cualquierpersona «diferente».2La ley n.° 29626 de Presupuesto Público fue modificada el año 2009 paraincluirle «sensibilidad de género»: «…en <strong>la</strong> e<strong>la</strong>boración de los términos de referenciade <strong>la</strong>s evaluaciones de programas en el marco del Presupuesto por Resultados –a cargodel Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)– se deberá incluir análisis de género conmetas e indicadores de política nacional y sectorial». Esta misma normativa considera<strong>la</strong> equidad de género como criterio de análisis en <strong>la</strong>s evaluaciones del Sistema Nacionalde Inversión Pública; en los temas de proyectos productivos y de promoción paraacceder al mercado, crédito, trabajo; y para el acceso a servicios <strong>social</strong>es básicos deeducación, salud y justicia.3Por ejemplo, el Decreto Supremo 027-2007-PCM, que establece <strong>la</strong>s políticasdel Estado peruano de obligatorio cumplimiento, entre el<strong>la</strong>s <strong>la</strong> igualdad y nodiscriminación.4La Convención para <strong>la</strong> Eliminación de todas <strong>la</strong>s Formas de Discriminacióncontra <strong>la</strong> Mujer (CEDAW, por sus sig<strong>la</strong>s en inglés), adoptada en 1979 y en vigenciadesde el 3 de septiembre de 1981, se constituye para el Perú como el estatutointernacional de derechos para <strong>la</strong> mujer y <strong>la</strong> referencia obligatoria en materia deigualdad entre hombres y mujeres.
Patricia Córdova C.247Conocer para proponer políticasEl cuidado y <strong>la</strong> violencia: terreno femeninoNuestra sociedad asume que <strong>la</strong> mujer, madre o no, es responsabledel cuidado de <strong>la</strong> familia: hijos, esposo, padres, hermanos, abuelos,son cuidados por el<strong>la</strong>. Incluso cuando alguien de <strong>la</strong> familia seenferma, es el<strong>la</strong> quien «naturalmente» asume <strong>la</strong> tarea del cuidado.Esto en general tiene sus bemoles. ¿Quién tiene <strong>la</strong> obligación deofrecer cuidado?, ¿por qué se <strong>la</strong> considera a el<strong>la</strong> –y no a él– <strong>la</strong>apropiada para estas tareas?, ¿qué calidad tiene el cuidado cuandose trata de una obligación?, ¿está siendo este rol de cuidado yresponsable de <strong>la</strong> reproducción asumido por los hombres de <strong>la</strong>snuevas generaciones?La especialista en teoría política y en estudios sobre <strong>la</strong>s mujeres,Joan Tronto, nos dice: «Históricamente, mujeres, esc<strong>la</strong>vos,sirvientes, castas inferiores, c<strong>la</strong>ses bajas y trabajadores/as degrupos minoritarios, étnicos y religiosos han sido los responsablesde ofrecer atención y cuidado al que lo necesita. El cuidadose trata de una actividad de <strong>la</strong> especie que incluye todo aquelloque nosotros hacemos para mantener, continuar y reparar nuestro´mundo´ de tal modo que podamos vivir, del mejor modo posible;por lo cual nuestro tiempo, nuestros cuerpos, nuestra identidad,nuestro medio, todo lo cual buscamos para conectarnos en unared compleja de sostenimiento de nuestras vidas (…) el cuidadoy <strong>la</strong> responsabilidad deben pensarse como un asunto político queatraviesa lo doméstico, lo local y lo global» 5 .En el año 2010 en el Perú y en algunos países de América Latinase recopiló información estadística mediante <strong>la</strong> Encuesta del Usodel Tiempo (ENUT), con <strong>la</strong> que se buscaba saber cómo y cuántoes el uso del tiempo semanal de mujeres y hombres en tareas reproductivas,de cuidado, de gestión y de administración de tareas5Ver en: http://goo.gl/FvpGV
248Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudeceno remuneradas, es decir, de <strong>la</strong>bores dentro de lo doméstico para<strong>la</strong> preservación del hogar. La encuesta permitió medir <strong>la</strong> carga<strong>social</strong> que acarrean <strong>la</strong>s mujeres.Así por ejemplo, se encontró que el<strong>la</strong>s invierten 38´15 horassemanales al cuidado de enfermos, dependientes, adultos mayores,menores o discapacitados, mientras que ellos invertían 15´35horas semanales en esa actividad. Comparados los tiempos dededicación, obtenemos que el<strong>la</strong>s trabajan en esas tareas casi 23horas más a <strong>la</strong> semana que ellos; tiempo que ellos invierten eneducarse, <strong>social</strong>izar, participar en diversos ámbitos o recrearse.Otra medición obtenida de <strong>la</strong> ENUT sobre trabajo no remunerado,como cocinar, limpiar, comprar, administrar el hogary cuidar de <strong>la</strong> familia (niños, ancianos/as y/o enfermos y/odiscapacitados), es que esas tareas <strong>la</strong>s asumen en gran medidamujeres «mayores de 60 años en promedio (y) dedican más de tresjornadas de 8 horas a <strong>la</strong> semana a estas actividades. Cabe entoncespreguntar, ¿a cuánto ascendería esta contribución no monetariasi cuantificáramos este trabajo voluntario?» 6 .Gracias a que se cuenta con estos datos estadísticos ya es posiblecuantificar <strong>la</strong>s horas que <strong>la</strong>s mujeres y los hombres dedicana <strong>la</strong>s tareas productivas (<strong>la</strong>s que son remuneradas) y a <strong>la</strong>s reproductivas(no remuneradas).Dado que <strong>la</strong>s tareas <strong>social</strong>mente adscritas al género femeninose empezaron a cuantificar en el año 2010, gracias a <strong>la</strong> ENUT,damos valoración y queremos creer (aunque no sea así) que hubouna reacción al resultado de estas cifras: el gobierno peruanoaprobó en junio del 2011 <strong>la</strong> ley n.° 29700, Ley que Incluye el TrabajoNo Remunerado en <strong>la</strong>s Cuentas Nacionales 7 , que de cumplirse6Informe del Fondo de Pob<strong>la</strong>ción de <strong>la</strong>s Naciones Unidas (UNFPA, por sus sig<strong>la</strong>sen ingles) sobre <strong>la</strong> Encuesta del Uso del Tiempo (ENUT), entregado como material dedivulgación del seminario: Eficacia de <strong>la</strong> ayuda y presupuestos públicos con enfoquede género (Lima, 2012).7Ver en: http://goo.gl/PagHc
Patricia Córdova C.249haría visible el trabajo doméstico al incorporarlo como cuentasatélite a <strong>la</strong>s cuentas nacionales.En 1981 Carol Gilligan realizó una investigación sobre <strong>la</strong> ética y<strong>la</strong> moral en niños y niñas y adolescentes, con el objetivo de mirar,científicamente, <strong>la</strong>s diferencias no solo del uso del tiempo, sinode <strong>la</strong> asunción de casos y situaciones de riesgo y peligro de mododiferenciado entre hombres y mujeres. El<strong>la</strong>, a lo <strong>la</strong>rgo de más deveinte años, diferenció el comportamiento ético de niños y niñassiguiendo al mismo grupo durante su niñez y adolescencia, entrevistándolosy preguntando por casos concretos donde se debate <strong>la</strong>ética 8 . Gilligan concluyó que <strong>la</strong>s mujeres asumen el «cuidado» en <strong>la</strong>sociedad como una forma de ética, y que ello resulta del diferentemodo de percibir los problemas de <strong>la</strong> vida cotidiana, como de <strong>la</strong>forma distinta de asumir y p<strong>la</strong>ntear sus soluciones.Este y otros estudios contribuyeron a definir que para p<strong>la</strong>nificaro proyectar (en cualquier escenario) es necesario contarcon <strong>la</strong>s opiniones y <strong>la</strong>s propuestas de <strong>la</strong>s mujeres, y no dejartodo únicamente en <strong>la</strong> mirada masculina. Se confirmó así que noexiste <strong>la</strong> p<strong>la</strong>nificación neutra ni el presupuesto neutro, y que esnecesario el ojo y <strong>la</strong> propuesta femenina para hacerlos completosy adecuadamente.Se ha repetido mucho que los hombres son más racionalesy <strong>la</strong>s mujeres más afectivas, lo cual no es del todo cierto, pero síque existen radicales diferencias con el distinto funcionamientode los lóbulos y circuitos cerebrales, lo que en definitiva arrastradistintas formas y estilos, tanto de comportamientos como deopciones, priorizaciones (priorizar gastos) e intereses, donde seencuentra también <strong>la</strong> compleja acción de gobernar.8Por ejemplo, les p<strong>la</strong>nteaba casos en que debían cuidar a su madre enferma sindinero y con <strong>la</strong> urgente necesidad de darle medicinas. ¿Cómo <strong>la</strong>s obtendrían? Mientrasvarios niños propusieron robar<strong>la</strong>s, <strong>la</strong>s niñas, en diversas versiones, proponían hab<strong>la</strong>rcon el dueño de <strong>la</strong> farmacia o persuadirlo de que le regale o fíe el medicamento, esdecir, un modo de actuar muy diferente al de los niños.
250Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudeceCifras que hab<strong>la</strong>nLa Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) que realizaanualmente el Instituto Nacional de Estadística e Informática(INEI), ofrece importantes datos sobre dominación y violencia,entre otros temas. Por ejemplo, según <strong>la</strong> ENDES 2010 9 : el 38.4% demujeres asegura haber sufrido violencia sexual durante su vida yel 67.9% haber vivido control de parte de sus parejas; el númerode muerte materna es de 93 por cada 100 mil partos al año y elembarazo adolescente es de 13.5% (siendo 11.3% el urbano y 19.3%el rural), lo que significa que es aún grande <strong>la</strong> cantidad de niñasmenores de 15 años embarazadas prematuramente (cabe recalcarque los métodos anticonceptivos han sido restringidos hace poco,por lo que no llegan a <strong>la</strong>s postas de salud como lo hacían haceunos años, razón por <strong>la</strong> cual es muy probable que los embarazosaumenten).Otros temas son tabú. De los abortos se conoce una cifra de<strong>la</strong>ño 2006 10 que calcu<strong>la</strong> 375 420 abortos por año, aunque <strong>la</strong> cifrapodría no ser exacta pues solo toma en cuenta los abortos dec<strong>la</strong>radosy conocidos, ya que ese procedimiento en el Perú estápenado por ley, razón por <strong>la</strong> cual no se tienen cifras oficiales.Se tiene al frente un enorme problema no resuelto hace muchosaños porque no se aprueba el protocolo de aplicación del abortoterapéutico, lo que se consideró una meta a cumplir en el año 2012en el P<strong>la</strong>n Nacional de Igualdad de Oportunidades (PLANIG) enfunción de reducir <strong>la</strong> muerte materna, coincidiendo con el quintoobjetivo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que el Perú seha comprometido a cumplir para el año 2015. Dicha aprobaciónse convierte en una urgencia, tal y como lo demuestra un caso9Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Demográfica yde Salud Familiar (ENDES) 2010. Lima: INEI, 2011. Ver en: http://goo.gl/kctsf10Ferrando, Delicia. El aborto c<strong>la</strong>ndestino en el Perú. Revisión. Lima: Pathfinder,2006. Ver en: http://goo.gl/WQMi8
Patricia Córdova C.251emblemático 11 denunciado por <strong>la</strong>s feministas peruanas en cortesinternacionales, sobre el cual el Perú recibió <strong>la</strong>s recomendacionesde <strong>la</strong> Corte Internacional de Justicia de <strong>la</strong>s Naciones Unidasrespecto a generar oficialmente el protocolo de atención para e<strong>la</strong>probado aborto terapéutico.Es el aborto terapéutico el que <strong>la</strong>s peruanas exigen para casosde malformación del feto o peligro de muerte de <strong>la</strong>s madres, comoen casos de vio<strong>la</strong>ción sexual.A nivel mundial se calcu<strong>la</strong>n 50 millones de abortos y de estosel 50% son de forma ilegal. La Organización Mundial de <strong>la</strong> Saludestima que alrededor de 20 000 gestantes mueren en el mundocada año por causa de abortos ilegales, y es por ello que milesde hombres y mujeres informadas apoyan <strong>la</strong> legalización de eseprocedimiento.En el caso peruano se exige su legalidad en casos de vio<strong>la</strong>ciónsexual pues es derecho de <strong>la</strong>s mujeres determinar su embarazovoluntariamente y más aún determinar impedirlo. Si bien es c<strong>la</strong>veen estos casos ponerse en <strong>la</strong> situación de una mujer vio<strong>la</strong>da quesale embarazada, existen estudios que dicen que ello es difícilpara los hombres. ¿Podría ponerse usted en el caso de que su hija,hermana o esposa haya sido vio<strong>la</strong>da, que salga embarazada y queaun así se le obligue a tener ese hijo/a? Recordemos que quienlleva el embarazo y tendrá que cambiar su p<strong>la</strong>n de vida al tenerun hijo/a, producto de una vio<strong>la</strong>ción, es una mujer. Es por estoque el protocolo del aborto terapéutico es exigido actualmentepor miles de peruanas y peruanos.11El sistema de salud peruano negó <strong>la</strong> interrupción de un embarazo con fetoanencefálico –malformación cerebral congénita caracterizada por <strong>la</strong> ausencia parcialo total del cerebro, cráneo, y cuero cabelludo– detectado en el cuarto mes, obligandoa una joven de 17 años a continuar con <strong>la</strong> gestación y cuidar al niño que a los 3 díasmurió. La salud de <strong>la</strong> joven por supuesto quedo afectada. Ver más en: http://goo.gl/dzcK1
252Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudeceLa influencia y el control que hasta hoy tiene <strong>la</strong> Iglesia sobreel Estado, instituciones, los padres, un marido o un novio, ya nodebe existir, más aun en un Estado <strong>la</strong>ico como el peruano.Sin el control sobre su propio cuerpo y sobre el desen<strong>la</strong>cede su vida, <strong>la</strong>s mujeres no pueden ser iguales a los hombres en<strong>la</strong> sociedad, no siendo este un asunto moral, sino de decisiónsobre el futuro de sus vidas. Eso es así en el terreno de <strong>la</strong> saludreproductiva 12 .Cumplir lo aprobadoPara cumplir con <strong>la</strong> LIO, el Ministerio de <strong>la</strong> Mujer y Pob<strong>la</strong>cionesVulnerables (MIMP) prepara el PLANIG 2012 - 2017 13 , ademásde contar con el Programa Nacional Contra <strong>la</strong> Violencia Familiary Sexual. En cuanto al dinero para implementar estos p<strong>la</strong>nes,en el año 2011 el Presupuesto Nacional de <strong>la</strong> República fue deS/. 62 593 785 792, de los cuales al MIMP le correspondenS/. 1226 104 830. De este monto se consideró S/. 37 162 170 parael P<strong>la</strong>n Nacional Contra <strong>la</strong> Violencia Hacia <strong>la</strong> Mujer.Cabe anotar que el MIMP para el año 2012 sufrió una baja ensu presupuesto al crearse el Ministerio de Desarrollo e InclusiónSocial (MIDIS). En todo caso, es difícil que lo presupuestado para12Ver <strong>la</strong> página de Facebook «Déja<strong>la</strong> decidir» en: http://goo.gl/9d8yn13El Ministerio de <strong>la</strong> Mujer y Pob<strong>la</strong>ciones Vulnerables (MIMP) es el enterector responsable de impulsar e implementar <strong>la</strong> política pública de igualdad y nodiscriminación en el país con el P<strong>la</strong>n Nacional de Igualdad de Oportunidades (PLANIG)2012, aprobado por el Decreto Supremo n.° 004-2012-MIMP. Además de esa políticapública, el PLANIG tiene otros siete objetivos: promoción y fortalecimiento de <strong>la</strong>transversalización del enfoque de género en los tres niveles de gobierno; promociónde una cultura de respeto y valoración de <strong>la</strong>s diferencias de género; reducir brechaseducativas entre hombres y mujeres; mejorar <strong>la</strong> salud de <strong>la</strong>s mujeres, así como el libreejercicio de los derechos sexuales y reproductivos en mujeres y hombres; lograr <strong>la</strong>independencia económica en igualdad de condiciones; reducir <strong>la</strong>s inequidades en <strong>la</strong>participación de mujeres y hombres en <strong>la</strong> toma de decisiones y <strong>la</strong> participación políticay ciudadana; y para mujeres y hombres, reducir <strong>la</strong> violencia de género en sus múltiplesexpresiones.
Patricia Córdova C.253los temas de violencia familiar y/o contra <strong>la</strong> mujer disminuya odesaparezca, pues el presupuesto asignado al Programa NacionalContra <strong>la</strong> Violencia Familiar y Sexual solo representa alrededor del2% del total designado al sector MIMP (el que también representaalrededor del 2% de lo presupuestado para el gobierno nacional),cuyo monto para actividades y proyectos en el caso de violenciacontra <strong>la</strong> mujer fue de S/. 44 635 149 para el año 2012 14 .A pesar de los avances y de <strong>la</strong> aprobación de leyes como <strong>la</strong>LIO, que trajo su vez modificaciones en el artículo 47º de <strong>la</strong> LeyGeneral del Sistema Nacional de Presupuesto 15 , y de <strong>la</strong> implementaciónde presupuestos con enfoque de género sumados enlos p<strong>la</strong>nes nacionales, no se puede hacer mucho con poco o ceropresupuesto en los distintos niveles de gobierno. Si bien todas estasleyes y p<strong>la</strong>nes nacionales aprobados convierten al Perú en un paísde avanzada, moderno y poco machista, el papel aguanta todo yaún no hay visibilidad ni consecuencias de cumplimiento alguno.El año 2011 <strong>la</strong> Defensoría del Pueblo reportó que 15 gobiernosregionales cumplieron con e<strong>la</strong>borar su P<strong>la</strong>n Regional de Igualdadde Oportunidades (PRIO), mientras que otros no lo han hechoo están por hacerlo. De esos 15, solo ocho gobiernos regionalesconsideraron un monto para <strong>la</strong> lucha contra <strong>la</strong> violencia en su presupuesto:Piura, Tacna, Ucayali, Lima, Loreto, San Martín, Cuzcoy Madre de Dios. En el año 2012 so<strong>la</strong>mente Ucayali presupuestó25 mil soles con el rubro específico de «p<strong>la</strong>n contra <strong>la</strong> violenciafamiliar y sexual». De igual modo, otros sectores del gobiernopresupuestaron poco o nada frente a este tema: el Ministerio14Cedano, Dina. Estado de <strong>la</strong> inversión del Estado en servicios de atención contemp<strong>la</strong>dosen el p<strong>la</strong>n nacional contra <strong>la</strong> violencia hacia <strong>la</strong> mujer 2009 - 2015. Lima: Estudio para <strong>la</strong>Defensa de los Derechos de <strong>la</strong> Mujer (DEMUS), 2012. Consultoría interna.15Los cambios significativos se darían si se cumple <strong>la</strong> ley que indica incorporarcomo pauta en los presupuestos de todos los niveles de gobierno <strong>la</strong> sensibilidad degénero, es decir, darle un enfoque de género a <strong>la</strong>s evaluaciones, al diseño de programas,a los diagnósticos, a <strong>la</strong> programación, a <strong>la</strong> ejecución, al seguimiento y a <strong>la</strong> evaluaciónpresupuestal.
254Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudecedel Interior presupuestó S/. 308 299 y el Ministerio de SaludS/. 1 659 468 para acción nacional contra <strong>la</strong> violencia familiary sexual. El MIMP debe coordinar estas tareas dado que es surectoría.¿Qué pasaría de cumplirse con todas estas leyes y de contarcon presupuestos adecuados y coordinados? Seguramente quemejorarían <strong>la</strong>s condiciones de vida de <strong>la</strong>s mujeres y se trastocarían<strong>la</strong>s cifras nacionales.El tema de <strong>la</strong> violencia hacia <strong>la</strong>s mujeres es distinto en el terrenocultural y <strong>social</strong> del día a día. La visibilización de <strong>la</strong> violenciahacia <strong>la</strong>s mujeres data de pocos años atrás, haciéndose notoriagracias a <strong>la</strong>s noticias en los medios de comunicación, a <strong>la</strong>s nuevasleyes logradas y a <strong>la</strong>s campañas y actividades que realiza el ProgramaNacional Contra <strong>la</strong> Violencia hacia <strong>la</strong> Mujer. Es así que <strong>la</strong>sociedad y los Estados empiezan a tomar en cuenta <strong>la</strong> dimensiónde estos hechos, tomándose medidas también por <strong>la</strong> presión de<strong>la</strong>s organizaciones de mujeres y de los grupos feministas. Lasrespuestas gubernamentales se han venido dando en aspectosde seguridad ciudadana, preocupándose por crear comisionesde seguridad ciudadana donde está inmersa <strong>la</strong> situación de vulnerabilidadfemenina. De esta manera no se ataca <strong>la</strong> violencia degénero por sí misma, así como no se legis<strong>la</strong> el feminicidio porseparado del parricidio.El asesinato de mujeres o feminicidio es el tope de <strong>la</strong> violencia,el grado más alto que elimina una vida en pos del aprovechamientode su debilidad, donde se muere solo por el hecho de sermujer, siendo <strong>la</strong> mujer de <strong>la</strong> pareja <strong>la</strong> víctima en un 98% de loscasos y el hombre el victimario. Ello se explica tomando en cuentaque <strong>la</strong> víctima –siempre una mujer– cuenta con menos recursos,con menos poder y menos autonomía que el hombre, quien casisiempre es el victimario. Ese contexto de fragilidad de <strong>la</strong> mujeren comparación con el hombre es un reflejo de <strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones degénero cuya base son <strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones de poder.
Patricia Córdova C.255El agresor casi siempre cuenta con una fuerza superior a <strong>la</strong> desu víctima, teniendo entonces un poder físico sobre el<strong>la</strong>, ademásdel económico, político y <strong>social</strong>. Esta condición de subordinacióncrea en el<strong>la</strong>s condiciones de vida cotidiana, repitiéndose dentro de<strong>la</strong> familia cánones de <strong>la</strong> sociedad donde existe un poderoso y unasometida, estructuras muy antiguas del machismo y de <strong>la</strong> sociedadde <strong>la</strong> dominación en el ámbito privado de <strong>la</strong> pareja.Ante el diario devenir de <strong>la</strong> violencia contra <strong>la</strong> mujer, <strong>la</strong>respuesta que a el<strong>la</strong>s <strong>la</strong>s caracteriza es mayormente el silencio,<strong>la</strong> sumisión y una reacción poco agresiva (producto de una bajaautoestima), asumiendo así una conducta de mujer violentadaque se repite sea de <strong>la</strong> c<strong>la</strong>se <strong>social</strong> que se sea.Es entonces que se asume el problema como de salud pública(lucha de <strong>la</strong>s feministas) en que el Estado y <strong>la</strong>s instancias de atencióndeben contar con presupuestos mayores para hacer políticasefectivas. Cabe resaltar que hoy en día, en nuestra pob<strong>la</strong>ción, aunen los rincones más ais<strong>la</strong>dos del país, se tiene conocimiento de<strong>la</strong> LIO, se sabe que a <strong>la</strong> mujer no se le debe pegar o insultar y seconoce muy bien lo que es el maltrato psicológico y físico.Faltan presupuestos para lograr efectos«Lo cierto es que el presupuesto es un instrumento que marca granparte de <strong>la</strong> política económica y cobra especial relevancia en <strong>la</strong>medida en que a partir de él los gobiernos (nacional, regionales omunicipales) fijan sus prioridades de actuación» 16 . Lo c<strong>la</strong>ve es que<strong>la</strong>s políticas y prioridades respondan a <strong>la</strong>s necesidades vividas yobservadas.Se trata entonces de presupuestar teniendo en cuentay priorizando <strong>la</strong>s necesidades e intereses de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción16Adjuntía para los Derechos de <strong>la</strong> Mujer. Quinto reporte de <strong>la</strong> Defensoría del Pueblosobre el cumplimiento de <strong>la</strong> Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres. Lima:Defensoría del Pueblo, 2012. Ver en: http://goo.gl/qZqM5
256Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudecefemenina, en cualquier intervención política. Esto está en manosde quienes deciden y gobiernan.Ley de cuotas, un efecto alcanzado: aumentó <strong>la</strong> presenciafemenina en <strong>la</strong> políticaEntre los avances alcanzados a partir de <strong>la</strong>s leyes dadas a favorde <strong>la</strong> protección a <strong>la</strong>s mujeres peruanas, vale recordar el impactopositivo de <strong>la</strong> ley de cuotas, que impulsó <strong>la</strong> participación femeninaen <strong>la</strong> política aumentando del 10.8% a un 29.2% 17 . La ley decuotas tiene por objeto incluir un mínimo de mujeres en <strong>la</strong>s listasde candidatos, estableciendo un porcentaje que osci<strong>la</strong> entre el 20%y el 40% de <strong>la</strong>s candidaturas par<strong>la</strong>mentarias, municipales y otras.El Perú optó por una cuota de 30% de mujeres en cada lista decandidatos/as. Esta ley, como otras ya mencionadas, es reconocidacomo de «acción positiva» dentro del actuar del Estado y de <strong>la</strong>sleyes a favor del género femenino.Las cuotas funcionan mejor en sistemas de representaciónproporcional que en los de mayoría. En países como el Perú,donde <strong>la</strong>s listas de candidatos para el par<strong>la</strong>mento son abiertas, <strong>la</strong>elección de <strong>la</strong>s mujeres queda en manos de los votantes, quienestienen <strong>la</strong> facultad de hacer uso del «voto preferencial» medianteel cual eligen a dos candidatos/as congresales de una misma listaelectoral. Este ha sido un mecanismo para sortear <strong>la</strong>s trabas de lospartidos políticos y su dirigencia masculina hacia <strong>la</strong>s candidatasmujeres. En <strong>la</strong>s elecciones generales del 2006 <strong>la</strong> mayoría de los partidospolíticos colocó el mínimo necesario de candidatas mujeres(30%) para cumplir con <strong>la</strong> ley, pero en posiciones de desventaja,al final de <strong>la</strong>s listas, para así también evitar <strong>la</strong> competencia queel<strong>la</strong>s ya representan. El 45.7% de <strong>la</strong>s mujeres que candidatearonresultaron mejor ubicadas con respecto a su posición inicial en <strong>la</strong>s17Ríos, Marce<strong>la</strong>. Mujer y política. Impacto de cuotas de género en América Latina.Santiago de Chile: Editorial Catalonia Ltda., 2008. Ver en: http://goo.gl/aNzJZ
Patricia Córdova C.257listas confeccionadas por los partidos y, en seis de los 25 distritoselectorales, el<strong>la</strong>s obtuvieron <strong>la</strong> más alta votación. En otras pa<strong>la</strong>bras,el electorado colocó a <strong>la</strong>s mujeres en el lugar que su partidono les quiso dar.Después de <strong>la</strong> ley de cuotas aprobada en el año 1998, <strong>la</strong>presencia de mujeres aumentó. El año 2010 en el Congreso de <strong>la</strong>República hay 35 mujeres de 130 congresistas en total, siendo 12,13 ó 15 <strong>la</strong>s elegidas antes de <strong>la</strong> cuota. A diferencia de lo ocurrido enel Par<strong>la</strong>mento Nacional, en el caso de <strong>la</strong>s presidencias regionales 18 ,ni una so<strong>la</strong> mujer –en los dos últimos periodos 2006 y 2010– haasumido dicho cargo por elecciones. En el caso de <strong>la</strong>s últimaselecciones municipales, so<strong>la</strong>mente 60 de <strong>la</strong>s 1653 alcaldías fueronasumidas por mujeres, es decir, el 4.6% (donde hay solo 9 alcaldesasen el nivel provincial). La diferencia con <strong>la</strong> elección anterior espreocupante porque entre el 2006 y el 2010 <strong>la</strong>s candidatas a dichocargo disminuyeron significativamente: en el año 2006 fueron 757interesadas en ser alcaldesas, saliendo electas so<strong>la</strong>mente 50, y enel año 2010 <strong>la</strong>s candidatas interesadas se redujeron a 317, lo quesignifica que de un periodo a otro hubo 440 candidatas mujeresmenos interesadas en participar.Es en el caso de <strong>la</strong>s regidoras donde se retrata estructuralmente<strong>la</strong> ausencia femenina en el ámbito político. El número depostu<strong>la</strong>ntes a cargos de regidoras en <strong>la</strong>s elecciones del año 2006fue de 31 387 mujeres. En el año 2010 el número disminuyó a 13886, es decir, 17 501 mujeres menos. Advertimos que estas cifrasse tratan de resultados a nivel local, donde actualmente hay7391 regidores varones, frente a <strong>la</strong>s 2326 mujeres en el mismocargo 19 . Nos preguntamos entonces, pensando en <strong>la</strong> ley de cuotas,18Hubo tres mujeres electas presidentas en el periodo 2003 - 2006 en Tumbes,Huánuco y Moquegua.19Asociación de Regidoras del Perú (AREP). Boletín n.° 1: Resultados de <strong>la</strong>s eleccionesdel 3 de octubre en los municipios del Perú. Lima: Red de Municipalidades Urbanas yRurales del Perú (REMURPE), 2011. Ver en: http://goo.gl/4LSl7
258Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudecemomento en el cual, además, <strong>la</strong> ministra de <strong>la</strong> Mujer y Pob<strong>la</strong>cionesVulnerables, Ana Jara, se esfuerza en lograr <strong>la</strong> alternancia 20 en <strong>la</strong>slistas: ¿qué lleva a <strong>la</strong>s mujeres a retirarse y a perder interés en hacerpolítica?, ¿falta de tiempo?, ¿temor al maltrato o a <strong>la</strong> violencia?El desanimo por <strong>la</strong> postu<strong>la</strong>ción a estos cargos es preocupanteporque es este espacio, el local, aquel que se asume inicialmente en<strong>la</strong> vida política, aquel donde se empieza a entrar al mundo público,pero que en el Perú del 2010 se ha ido cerrando para <strong>la</strong>s mujeres.Cabe recalcar que en el transcurso de los últimos 30 años degobiernos locales se ha detectado que en el ámbito municipal sedan diversas expresiones de maltrato y violencia contra <strong>la</strong>s mujeres- autoridades, <strong>la</strong>s regidoras, quienes no tienen herramientas legalespara denunciar a sus compañeros políticos ya que el maltrato recibidono pertenece al ámbito <strong>la</strong>boral ni al familiar, pues al ser electascomo regidoras no forman parte de <strong>la</strong>s trabajadoras del municipio,ni son funcionarias municipales, ni los alcaldes sus empleadores.Además, al no ser los acosadores sus parejas o cónyuges, <strong>la</strong> violenciaque el<strong>la</strong>s viven en el ámbito político del municipio (gritos, insultos,maltratos y hasta golpizas), a <strong>la</strong> hora de abordar<strong>la</strong> o denunciar<strong>la</strong>,presenta un c<strong>la</strong>moroso vacío legal. Tipificar esta modalidad deacoso es un tema aún pendiente que urge legis<strong>la</strong>r.En esta instancia, con los testimonios de vida existentes y con<strong>la</strong> cifra de candidatas en constante reducción, vemos que difícilmentese llegará a contar con un mayor número de mujeres encargos representativos.Problema por resolver: <strong>la</strong> violencia contra <strong>la</strong> mujerEs de interés para <strong>la</strong>s mujeres peruanas contar no so<strong>la</strong>mente conleyes que avalen y promuevan <strong>la</strong> igualdad de géneros, <strong>la</strong> equidad20Alternar<strong>la</strong>s poniendo un varón y una mujer en <strong>la</strong>s listas de candidatos/as,puesto que siempre ponen a <strong>la</strong>s mujeres en los últimos lugares, sobre todo en <strong>la</strong>selecciones municipales.
260Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudecemuertes, 116 fueron feminicidio y 51 se sospecha que lo hayansido. De los 116 feminicidios, a 101 se les c<strong>la</strong>sificó como feminicidiosíntimos (de <strong>la</strong> pareja o expareja) y a 15 como no íntimos,cifras que indican que en el Perú se dan 9.6 feminicidios por mesaproximadamente.Según datos del ENDES 2011, un 65% de <strong>la</strong>s mujeres son víctimasde violencia psicológica; el 52% ha sufrido alguna vez en suvida violencia física; mientras que el 15.8% de <strong>la</strong>s mujeres dicenser víctimas de violencia sexual. También se tiene <strong>la</strong> informaciónque durante el 2012 se registraron 97 casos de feminicidio, siendoel 85% perpetrado por <strong>la</strong> pareja o expareja.De igual modo se sabe que los agresores son varones de entre18 y 45 años, re<strong>la</strong>cionados con <strong>la</strong>s víctimas afectivamente, muchasveces provenientes de hogares violentos. Son pocos los estudios oestadísticas referidas a ellos. El perfil de los agresores 22 en base a100 mujeres agredidas es: vínculos, esposos (11.8%) o convivientes(70%) 23 , cuyas edades están entre los 21 y 40 años (72.6%); gradode instrucción, secundaria completa (44%) e incompleta (34%);tipo de ocupación, transporte público (mototaxi, taxi), en restaurantes,talleres de mecánica y pequeñas empresas, no habiéndoseregistrado agresores desempleados. Estos datos particu<strong>la</strong>res sonsemejantes a los obtenidos de los Centros Emergencia Mujer. Porejemplo, sobre 297 denuncias de violencia, el vínculo del agresorcon <strong>la</strong> víctima fue: 24 convivientes, 12 exconvivientes, 13 enamorados,9 exenamorados, 29 esposos, 6 separados y 56 de otrosfamiliares. Otro dato importante a tomar en cuenta es que el lugarde <strong>la</strong> violencia es frecuentemente en <strong>la</strong> casa de <strong>la</strong> víctima (33%) oen <strong>la</strong> casa del agresor (12%) 24 .22En base a los datos ofrecidos por 100 mujeres agredidas que recurrieron a unacasa de refugio no estatal de Lima (año 2009).23El 11% de <strong>la</strong>s mujeres está separada de su pareja cuando llega a <strong>la</strong> casa derefugio, mientras que 5% es soltera.24Al respecto hay numerosos datos de trabajos particu<strong>la</strong>res y de fuentes diversas.En este caso provienen del: Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público.
Patricia Córdova C.261Las razones para <strong>la</strong> violencia son tipificadas por el ProgramaNacional Contra <strong>la</strong> Violencia Familiar y Sexual del MIMP. Lasprincipales razones son: no quiso tener re<strong>la</strong>ciones con su pareja,no aceptó seguir o reanudar con <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción, sospecha de infidelidad,<strong>la</strong> mujer se va de <strong>la</strong> casa, el<strong>la</strong> hizo una demanda contra élpor venganza y/o celos, además de otras razones no específicas.Es imprescindible tener en cuenta <strong>la</strong> premeditación que existeen los feminicidios, pues los agresores generan circunstanciasespeciales en cuanto a tiempo, lugar y modo del suceso. La premeditaciónmuchas veces se trasluce con casos que remedan noticiaspasadas, de formas de asesinatos que han sido difundidas por losmedios de comunicación, en muchos casos morbosamente condetalles e imágenes. La información detal<strong>la</strong>da de los medios nocontribuye a evitar <strong>la</strong> violencia ni a disminuir <strong>la</strong> agresión existenteen <strong>la</strong> vida diaria, sino todo lo contrario, fomentan y crean espectáculosmediáticos. Casos reiterados de ello se dan en México,donde son mundialmente conocidos los asesinatos de cientos demujeres en Ciudad Juárez.Debemos recordar que antes de aprobar <strong>la</strong> inserción deltérmino feminicidio en <strong>la</strong>s leyes, el asesinato de mujeres era unhomicidio más. Por ejemplo, entre los años 2003 y 2004 el PoderJudicial recibió 297 denuncias de feminicidios, de <strong>la</strong>s cuales, en217 de los casos, los agresores eran parientes o conocidos de <strong>la</strong>víctima. El sistema legal calificó esas muertes como asesinatos (56);homicidio simple, culposo, vio<strong>la</strong>ción y asesinato (35); casos deparricidio (41); infanticidio (15); y rapto y asesinato (6), sin ubicarestos homicidios violentos por cuestiones de género y por el simpleEl Registro de Feminicidio del Ministerio Público Enero - Diciembre 2011. Lima: MinisterioPúblico del Perú, 2012. Ver en: http://goo.gl/l2V6q También ver: Observatorio deIgualdad de Género de América Latina y el Caribe. Informe Anual 2012. Los bonos en<strong>la</strong> mira. Aporte y carga para <strong>la</strong>s Mujeres. Santiago de Chile: Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL), 2013. Ver en: http://goo.gl/qmzyB
262Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudecehecho de ser mujeres 25 . Para juzgar y sancionar a los agresores elfeminicidio está tipificado recientemente de dos maneras: íntimoy no íntimo. El primero, perpetrado por un familiar o personacon vínculo afectivo con <strong>la</strong> víctima, mientras que el segundo, sinvínculo afectivo o familiar previo.Se conoce que estas muertes violentas casi siempre suceden enel hogar de <strong>la</strong> víctima o del victimario, que <strong>la</strong>s vio<strong>la</strong>ciones sexualesson mayormente cometidas por hombres conocidos de <strong>la</strong> víctima(pariente, amigo del padre, padrastro, cuñado, padrino, etc.) y quelos feminicidios son premeditados.Durante décadas de trabajo el feminismo logró reivindicar quelos Estados respeten y protejan los derechos de <strong>la</strong>s mujeres, formu<strong>la</strong>ndoleyes y medidas especiales. Este cumplimiento es vigi<strong>la</strong>doa partir de compromisos internacionales, como <strong>la</strong> Convenciónde Naciones Unidas contra Toda Forma de Discriminación de <strong>la</strong>Mujer (CEDAW), y su comité de monitoreo, que anualmente darecomendaciones a los Estados para mejorar su trabajo 26 . Aun así,<strong>la</strong> violencia contra <strong>la</strong> mujer y su máxima expresión, el feminicidio,son un problema mundial que está siendo visibilizado, cuestionadoy poco atendido.Si bien quedan pendientes varias medidas, estas aún no selogran a pesar de los sucesivos gobiernos. Primero, hace falta visibilizarel tema del tiempo invertido por <strong>la</strong>s mujeres diariamente(data recogida y medida en <strong>la</strong> ENUT), pues esa dedicación repercuteen <strong>la</strong> baja presencia femenina en el ámbito público (uno deellos <strong>la</strong> política). Segundo, se requiere mejorar <strong>la</strong>s herramientas demedición existentes y generar otras aplicables a nivel nacional queofrezcan datos concretos sobre temas de interés en <strong>la</strong>s regiones,25Córdova, Patricia. Temas de Género. Módulo de formación en género de <strong>la</strong>Academia de <strong>la</strong> Magistratura. Lima: Centro de Investigaciones y Servicios Educativos(CISE) de <strong>la</strong> Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2008.26Para mayor información ver: Informe Alternativo año Séptimo y Octavo. Informecombinado del Estado Peruano al Comité CEDAW. Lima: Ediciones Flora Tristán, 2011.
Patricia Córdova C.263como por ejemplo temas de salud sexual y reproductiva, embarazoadolescente, abortos, salud mental, discriminación, exclusióncon enfoque de género, etc., temas que desgraciadamente, por <strong>la</strong>influencia religiosa en <strong>la</strong>s decisiones de gobierno, no se abordanen <strong>la</strong>s políticas públicas, o lo que es peor, se evitan o ignoran. Porúltimo, para poder resolver todo ello, necesitamos de un presupuestoadecuado que cubra <strong>la</strong>s necesidades de lo que se p<strong>la</strong>ntea.Por eso es fundamental que se reg<strong>la</strong>mente lo más pronto posible<strong>la</strong> ley n.° 29700, Ley que Incluye el Trabajo No Remunerado en<strong>la</strong>s Cuentas Nacionales.Cuadro nº 1Promedio mensual de feminicidios y tentativaPrograma Nacional Contra <strong>la</strong> Violencia Familiar y SexualAño Tentativa Feminicidio2009 12 52010 10 42011 8 62012 7 82013 (a marzo) 7 9Cuadro nº 2Promedio mensual de feminicidios y tentativasegún el Ministerio PúblicoAño Tentativa Femincidio2009 13 1542010 12 1382011 8 922012 7 83
264Género y política: cuando <strong>la</strong>s cifras lloran y el gobierno enmudeceAlgunos temas - problema que viven <strong>la</strong>s mujeresDesigualdad y discriminación hacia <strong>la</strong>s mujeres: el año 2007 se aprobó <strong>la</strong>Ley de Igualdad de Oportunidades que implica igualdad ante <strong>la</strong> justiciay <strong>la</strong> ley (si bien el aspecto <strong>la</strong>boral está incluido, se deja de <strong>la</strong>do el aspectode vida cotidiana: ¿con qué parámetros medimos <strong>la</strong> igualdad en el hogaro el respeto por los derechos dentro de <strong>la</strong>s familias?).Violencia contra <strong>la</strong>s mujeres: desde el 2001 se cuenta con <strong>la</strong> Ley deProtección frente a <strong>la</strong> Violencia Familiar (aunque debería ser «frente a <strong>la</strong>violencia de género» pues ese concepto abarca más 27 ). Se cuenta ademáscon el Programa Nacional contra <strong>la</strong> Violencia Familiar y Sexual, aunque<strong>la</strong> protección solo se limita al ámbito familiar.Feminicidio: después de un <strong>la</strong>rgo debate en <strong>la</strong> Comisión de Justicia yDerechos Humanos del Congreso de <strong>la</strong> República, se aprobó insertar eltérmino «feminicidio» dentro del artículo 107 del Código Penal, considerandofeminicidio íntimo y no íntimo, pero dentro de <strong>la</strong> ley de parricidio.Con ello no se autonomiza el delito, lo cual minimiza <strong>la</strong> gravedad de loshechos, reduciendo sanciones a los asesinos de mujeres.Aborto: desde el año 1924 está permitido el aborto terapéutico en elPerú. Sin embargo, no se cuenta con un protocolo de atención aprobado,lo que impide llevar a cabo abortos cuando una mujer corre peligro demuerte o el feto morirá o está defectuoso. No se aprueba el aborto encasos de vio<strong>la</strong>ción sexual. La discusión sobre el tema tiene alto gradode religiosidad en un Estado <strong>la</strong>ico. La influencia de <strong>la</strong> iglesia católicay evangélica limita y niega <strong>la</strong> propuesta científica (de <strong>la</strong> OrganizaciónPanamericana de Salud) que ava<strong>la</strong> dicho tipo de aborto.Libertad e igualdad de derechos: aprobar el matrimonio entre personasdel mismo sexo a fin de reconocer de igual modo a los y <strong>la</strong>s ciudadanasante <strong>la</strong> ley. En este punto, al igual que en otros, <strong>la</strong>s iglesias imponen suscriterios y <strong>la</strong> moralina se apropia del debate, cegándose ante <strong>la</strong> realidad.27En este concepto se incorpora <strong>la</strong> homofobia y <strong>la</strong>s agresiones contrapersonas homosexuales, <strong>la</strong>s que son numerosas y que difícilmente encajan enviolencia familiar, o incluso en feminicidio.
Parte IIIDesarrollo rural y seguridad alimentariaAndrés Alencastre C.Epifanio Baca T.Carlos Cornejo F.A<strong>la</strong>n Fairlie R.Carlos Monge S.Gisse<strong>la</strong> Ottone C.
Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticasagrarias del presidente Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>Carlos Monge S.
I. IntroducciónEl sector rural peruano y <strong>la</strong> actividad agropecuariaa inicios de sigloLo rural se define como espacio de residencia, mientras que loagrario o agropecuario como sector ocupacional o de actividadeconómica. Si bien casi todo el sector agropecuario (como actividady como empleo) está en el espacio rural, en este también se danotras actividades económicas como <strong>la</strong>s de transporte, comercio,servicios e industrias.Esta distinción puede parecer superflua, pero es importantepues es en el espacio rural donde se desarrol<strong>la</strong>n diversas políticaspúblicas a cargo de varios sectores del Estado, que a su vez tienenun fuerte impacto directo o indirecto sobre el comportamientodel sector agropecuario. Así por ejemplo, un reciente y polémicotrabajo de Richard Webb sobre el mundo rural peruano atribuyea <strong>la</strong> creciente conectividad rural (carreteras y comunicacionestelefónicas) haber creado <strong>la</strong>s condiciones para un despegue productivosin precedentes en <strong>la</strong> historia del Perú 1 .1Webb, Richard. Conectividad y despegue rural. Lima: Universidad San Martinde Porres, 2013.
270Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariasPor eso, en vez de hab<strong>la</strong>r de <strong>la</strong> política sectorial agraria o agropecuariade un gobierno –a cargo del Ministerio de Agricultura yRiego (MINAGRI), ex-MINAG–, quizá sea más adecuado hab<strong>la</strong>r de<strong>la</strong>s múltiples políticas gubernamentales sectoriales y transversalesque tienen impacto sobre el mundo rural y, de manera particu<strong>la</strong>r,sobre el sector agropecuario.El mundo rural y el sector agropecuario que encontróel presidente Huma<strong>la</strong>Tanto el último Censo Nacional de Pob<strong>la</strong>ción (del 2007) como elúltimo Censo Nacional Agrario (de 1994) nos permitieron ver unmundo rural caracterizado por <strong>la</strong> caída en <strong>la</strong>s tasas de natalidad(se tienen menos hijos y se mueren menos niños y niñas al nacer),el cambio en el tamaño de <strong>la</strong>s familias, un patrón de residenciamás urbano (<strong>la</strong>s familias se agrupan para acceder a servicios públicos)y una mayor cantidad de pob<strong>la</strong>ción en ciudades pequeñas(se emigra menos fuera del espacio rural) 2 . Por el <strong>la</strong>do de <strong>la</strong> pobreza,teníamos un mundo rural que albergaba <strong>la</strong> mayor pobrezageneral y <strong>la</strong> mayor pobreza extrema, medida esta con el enfoquede necesidades básicas insatisfechas o de ingresos monetarios.Del 2007 a <strong>la</strong> fecha, <strong>la</strong>s grandes tendencias demográficasdeben haberse mantenido, aunque <strong>la</strong> pobreza ha experimentadouna caída general significativa, tanto en el medio rural como enel urbano. Eso sí, el mundo rural sigue siendo más pobre que elurbano (53% versus 25.8%), mas aun si se trata de pobreza extrema(19.7% versus 1.4%), donde además <strong>la</strong> pobreza rural es másdifícil de erradicar pues <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones rurales tienen mayoresdificultades para aprovechar <strong>la</strong>s oportunidades del mercado, aligual que un menor acceso a los servicios públicos básicos 3 .2Ver resultados del Censo Nacional 2007 en: http://goo.gl/q3kbU3Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Una política para el desarrolloy <strong>la</strong> inclusión <strong>social</strong> en el Perú. Lima: MIDIS, 2012.
Carlos Monge S.271Todo esto de acuerdo a <strong>la</strong>s cifras oficiales basadas en <strong>la</strong>pobreza monetaria. Porque si tomamos en cuenta el enfoquede <strong>la</strong> «pobreza multidimensional», podría haber hasta más de3.5 millones de pobres no registrados por el Estado, buena partede ellos (casi 2 millones) en <strong>la</strong>s zonas rurales 4 .En cuanto al sector agropecuario, de 1994 a <strong>la</strong> fecha vemosun crecimiento muy importante del número de unidades agropecuarias(por fragmentación en <strong>la</strong> sierra y por ampliación de <strong>la</strong>frontera agríco<strong>la</strong> en costa y selva) 5 , así como importantes procesosde reconcentración de <strong>la</strong> propiedad, sobre todo en <strong>la</strong>s zonas conpotencial exportador en <strong>la</strong> costa 6 . La próxima publicación de losresultados completos del IV Censo Nacional Agropecuario del2012 debe brindar <strong>la</strong> información necesaria para precisar estastendencias 7 .En términos del comportamiento productivo del sector, en elmarco de un crecimiento re<strong>la</strong>tivamente constante del ProductoBruto Interno (PBI) global del país durante <strong>la</strong> década previa, elPBI agropecuario había manifestado un comportamiento másbien errático, con fuertes caídas del 2001 al 2004, del 2006 al 2007y del 2008 al 2009, esta última en el marco de <strong>la</strong> caída general delcrecimiento resultante de <strong>la</strong> crisis económica y financiera globaldel 2008. A pesar de <strong>la</strong> recuperación del sector, en el 2010 no sellegó a los niveles previos a <strong>la</strong> crisis (2008), siendo el 2011 peor4Vásquez, Enrique. El Perú de los pobres no visibles para el Estado: La inclusión <strong>social</strong>pendiente a julio del 2012. Lima: Centro de Investigación de <strong>la</strong> Universidad del Pacífico,2012.5Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). IV Censo NacionalAgropecuario 2012. Resultados Preliminares. Lima: INEI, 2012. Ver en: http://goo.gl/SvyTO6Burneo, Zulema. El proceso de concentración de <strong>la</strong> tierra en el Perú. Lima: CentroPeruano de Estudios Sociales (CEPES) - Centre de coopération internationale enrecherche agronomique pour le développement (CIRAD) - Land InternationalCoalition, 2011.7La publicación está anunciada para estos días.
272Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariasque el 2010. Todo esto en el marco de una pérdida sostenida depeso re<strong>la</strong>tivo del sector al interior del PBI nacional 8 .En el caso de los cultivos, se puede ver que a lo <strong>la</strong>rgo de esamisma década crecen de manera sustantiva en términos absolutosy re<strong>la</strong>tivos los cultivos orientados a <strong>la</strong> exportación, tales como elcacao, café, alcachofa y espárrago, mientras decaen los cultivosindustriales, como el algodón y el marigold. Los cultivos tradicionalesy más orientados al mercado interno (como el arroz, papa yyuca), o están estancados o crecen, pero no mucho 9 .Por el <strong>la</strong>do pecuario, lo que ha crecido de manera espectacu<strong>la</strong>res <strong>la</strong> producción avíco<strong>la</strong>, lo mismo que <strong>la</strong> mayor parte de losproductos agroindustriales para consumo interno y exportación.La tendencia parece ser hacia el crecimiento de los productosorientados al mercado externo, así como los productos agroindustrialesy <strong>la</strong>s aves para el consumo urbano.II. Las políticas públicas que impactan sobreel mundo rural y el sector agrarioEn realidad son varias <strong>la</strong>s políticas generales y sectoriales quetienen un importante impacto sobre el mundo rural y el sectoragrario. Para fines de este análisis consideramos <strong>la</strong>s siguientes:• Las políticas macroeconómicas y cambiarias, a cargo delMinisterio de Economía y Finanzas (MEF) y del BancoCentral de Reserva (BCR).• Las políticas <strong>social</strong>es, a cargo del Ministerio de Desarrolloe Inclusión Social (MIDIS).• Las políticas mineras, a cargo del Ministerio de Energía yMinas (MINEM).8Ministerio de Agricultura (MINAG). Dinámica Agropecuaria 2002 – 2011. Lima:MINAG, 2012.9Ibíd.
Carlos Monge S.273• Las políticas agropecuarias, a cargo del recientemente rebautizadoMinisterio de Agricultura y Riego (MINAGRI).Queda pendiente un análisis sectorial de <strong>la</strong>s políticas recientesde transportes y comunicaciones, así como <strong>la</strong>s de vivienda yconstrucción, que como ya se ha dicho tienen directamente quever con <strong>la</strong> conectividad y también con <strong>la</strong> calidad de vida de <strong>la</strong>spob<strong>la</strong>ciones rurales y los productores agropecuarios.Las políticas macroeconómicas y cambiariasTal como se ha dicho hasta <strong>la</strong> saciedad, <strong>la</strong>s políticas macroeconómicasy cambiarias del MEF y del BCR han sido fundamentalmentede continuidad, extendiendo <strong>la</strong> lógica del libre comercio(vía tratados de libre comercio) y de <strong>la</strong> flotación sucia del dó<strong>la</strong>r(con intervención del BCR para moderar <strong>la</strong> tendencia hacia <strong>la</strong>apreciación del dó<strong>la</strong>r).<strong>Sobre</strong> este segundo punto, es importante observar <strong>la</strong> evoluciónde <strong>la</strong> ba<strong>la</strong>nza comercial agropecuaria, pues una de <strong>la</strong>s consecuenciasrecurrentes de <strong>la</strong> enfermedad ho<strong>la</strong>ndesa que resulta de<strong>la</strong> apreciación de <strong>la</strong> moneda local, es que con una moneda localfuerte y un dó<strong>la</strong>r débil puede resultar más interesante importarque producir localmente, en este caso productos agropecuarios.En el caso peruano, entre el 2002 y el 2010 <strong>la</strong> ba<strong>la</strong>nza comercia<strong>la</strong>gropecuaria –siguiendo <strong>la</strong> tendencia general de <strong>la</strong> ba<strong>la</strong>nzacomercial nacional 10 – paso de ser deficitaria a presentar superávit.Es decir, exportamos más de lo que importamos, lo que está muybien 11 . Sin embargo, en los años 2011 y 2012, cuando se ha producidouna fuerte apreciación del sol respecto del dó<strong>la</strong>r, <strong>la</strong> ba<strong>la</strong>nzacomercial general se ha estancado en su evolución, mostrando10Ver en: http://goo.gl/cbpp111Ministerio de Agricultura (MINAG). Dinámica Agropecuaria 2002 - 2011. Lima:MINAG, 2012.
274Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariasalzas y bajas, lo que puede confirmar <strong>la</strong> tesis de <strong>la</strong> enfermedadho<strong>la</strong>ndesa afectando al sector 12 . Al respecto, <strong>la</strong> Asociación de Exportadoresha manifestado su creciente preocupación en sucesivasoportunidades 13 .En el caso específico del sector agropecuario, descontandolos problemas de estacionalidad, el fortalecimiento de <strong>la</strong> canastaa favor del Perú se ha estancado 14 , lo que hab<strong>la</strong>ría nuevamentede un impacto negativo del éxito exportador minero sobre este yotros sectores transables de <strong>la</strong> economía 15 .Desde esta perspectiva, se puede decir que a lo <strong>la</strong>rgo de <strong>la</strong>primera década del siglo, el sector agropecuario creció en pilotoautomático al igual que el resto de <strong>la</strong> economía. Pero tambiénque –ya bajo este gobierno– el exceso de dó<strong>la</strong>res ingresando por<strong>la</strong>s exportaciones mineras, con <strong>la</strong> consiguiente apreciación del sol,lo han terminado perjudicando. Y eso que el BCR ha intervenidoactivamente en estos dos últimos años comprando dó<strong>la</strong>res masivamentepara evitar que este fenómeno sea más acentuado y susconsecuencias peores.Hubiese sido interesante observar el comportamiento delsector y de los productores afectados en caso de prolongarse estasituación, aunque por los nubarrones en términos de menoresprecios de los commodities por un menor crecimiento y demanda de<strong>la</strong> China, habrá que comenzar a preocuparse más bien del impacto12Ibíd.13Ver, por ejemplo: «ADEX: Cada céntimo menos del tipo de cambio reducemargen de ganancia en 0.3 puntos porcentuales». Gestión, Lima, 20 de enero del 2013.En: http://goo.gl/UvmjK14La revista AGRARIA, n.° 151. Lima: CEPES, 2013. Ver en: http://goo.gl/4bTe515Ver al respecto: Schuldt, Jurgen. «¿Enfermedad ho<strong>la</strong>ndesa en el Perú?».www.jurgenschuldt.com, Lima, 30 de abril del 2013 (ver en: http://goo.gl/G4ZzO);A<strong>la</strong>rco, Germán. «Más allá de <strong>la</strong> inercia económica». Revista Ideele, n.° 229. Lima:Instituto de Defensa Legal (Ideele), 2013 (ver en: http://goo.gl/uIKOF); y «ADEX:Las exportaciones peruanas se contraen 19.3% durante el primer bimestre». Gestión,Lima, 16 de abril del 2013 (ver en: http://goo.gl/QywYi).
Carlos Monge S.275de un posible nuevo escenario internacional sobre un agro que seha orientado fuertemente al mercado externo.Las políticas minerasComo hemos visto, <strong>la</strong> minería impacta indirectamente sobreel sector agropecuario en <strong>la</strong> medida en que contribuye con susabundantes dó<strong>la</strong>res a <strong>la</strong> apreciación del tipo de cambio y, en consecuencia,a disminuir <strong>la</strong> competitividad de sectores transablescomo el agropecuario.Pero, al desarrol<strong>la</strong>rse sobre todo en zonas rurales, <strong>la</strong> mineríatambién tiene una serie de impactos directos sobre el sectoragropecuario, como <strong>la</strong> apropiación de tierras y <strong>la</strong> apropiación,contaminación o destrucción de fuentes de agua, además deimpactos indirectos como los que tiene el uso de <strong>la</strong> renta públicaque <strong>la</strong> minería genera. En <strong>la</strong>s últimas décadas se ha producidoun gran incremento del número y de <strong>la</strong> superficie concesionadapara exploración o extracción minera: si en 1999 ya se habíanconcesionado alrededor de 15 millones de hectáreas, para el 2010el dato era de más de 21 millones, lo que equivale al 16% de <strong>la</strong>superficie nacional 16 . Aunque no hay información igualmentecertera sobre <strong>la</strong> cantidad de tierras que <strong>la</strong>s empresas minerasestarían comprando, todo parece indicar que esa es <strong>la</strong> opción queel<strong>la</strong>s prefieren 17 .16Ver: CooperAccion. Informe cartográfico sobre concesiones mineras en elPerú. Base de datos 2010. En: http://www.cooperaccion.org.pe/info-concesiones/presentacioninforme.pdf17Roxabel, Ramón. «¿Hacen bien <strong>la</strong>s mineras en comprar <strong>la</strong> tierra de <strong>la</strong>scomunidades donde operan?». El Comercio, Lima, 19 de diciembre del 2011 (ver en:http://goo.gl/3VWmg). Estas compras generan un debate sobre su legalidad y <strong>la</strong>legitimidad de estas, pues en muchos casos se realizan en condiciones de negociacióntotalmente asimétricas entre grandes corporaciones y líderes comunales y de caseríosrurales. Al respecto ver el análisis de Juan Carlos Ruiz en: http://goo.gl/diYPt
276Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariasEn re<strong>la</strong>ción con el agua, a nivel agregado <strong>la</strong> agricultura siguesiendo <strong>la</strong> gran consumidora, mientras que <strong>la</strong> minería apenas usael 1.3% del total de <strong>la</strong>s aguas superficiales del Perú 18 . La mismaAutoridad Nacional del Agua (ANA) reporta que de <strong>la</strong>s 400 millicencias de agua otorgadas a inicios del 2012, so<strong>la</strong>mente 237(0.05%) serian para <strong>la</strong> actividad minera. Desde esta perspectiva,el consumo de agua por <strong>la</strong> minería resulta irrelevante 19 .Sin embargo, el peso de <strong>la</strong> minería como consumidora seaprecia en su real dimensión cuando se analiza <strong>la</strong> realidad de losdistritos mineros. Así por ejemplo, en el caso de <strong>la</strong> provincia deCandarave (Tacna), más del 35% del agua es consumida por <strong>la</strong>actividad minera 20 . En <strong>la</strong> provincia de Cajamarca se ha denunciadoque <strong>la</strong> empresa Yanacocha ha secado cursos de agua natural que alimentana <strong>la</strong> ciudad, devolviendo al lecho seco del Río Grande aguasusadas y tratadas por <strong>la</strong> propia empresa minera 21 . Lo mismo se hadenunciado para <strong>la</strong> cuenca del río Suches en Huancané (Puno) 22 .<strong>Sobre</strong> a <strong>la</strong> contaminación de fuentes de agua, un dato indirectopero relevante es el de los pasivos ambientales. De acuerdo al últimoinventario de los mismos presentado por el MINEM para e<strong>la</strong>ño 2012, estos serían más de 7500 23 . Ciertamente, <strong>la</strong> mayor partede ellos son resultado de una minería «vieja» y de una pequeña ymediana minería informal y/o ilegal ahora inactiva que no tuvorespeto por estándares ambientales ni p<strong>la</strong>nes de cierre.18Ver en: http://goo.gl/8bhu419En todo caso sería deseable que <strong>la</strong> Autoridad Nacional del Agua disponga deun mecanismo de fácil acceso para hacer transparente toda <strong>la</strong> información respecto alos permisos de agua que se conceden a empresas mineras: cuántos permisos, a quéempresas, por cuánta agua.20Ver: Arana, Marco. «Perú: El derecho al agua en comunidades afectadas poractividades mineras». servindi.org, Lima, 18 de diciembre del 2012.21Ver: Prado, Elízabeth. «Cajamarca soporta <strong>la</strong> escasez y el racionamiento deagua potable». La República, Lima, 13 de enero del 2012. En: http://goo.gl/swNpZ22«Puno: Minería desapareció cuenca del Río Suches, denunció presidenteregional». Ver en: http://goo.gl/uvfGM23Ver el inventario de pasivos ambientales al 2012 del Ministerio de Energía yMinas en: http://goo.gl/QrQzY
Carlos Monge S.277En re<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong> destrucción de fuentes de agua por <strong>la</strong>sactividades mineras, debido a <strong>la</strong> ausencia de información agregaday comparativa hay varios casos concretos que ilustran <strong>la</strong> situación,y que se dan con mayor frecuencia en escenarios de minería detajo abierto en praderas alto andinas y minería en <strong>la</strong> base de losg<strong>la</strong>ciares. Río B<strong>la</strong>nco y Conga, amenazando con destruir <strong>la</strong>gunasy praderas altoandinas en Celendín y Bambamarca (en Cajamarca)y en <strong>la</strong>s provincias serranas de Piura, son hoy casos emblemáticos.Hay también otros casos sumamente graves como <strong>la</strong> mineríainformal/ilegal en los g<strong>la</strong>ciares de Puno, donde se incluyenademás gravísimos problemas <strong>social</strong>es como el trabajo infantil,<strong>la</strong> trata de personas y <strong>la</strong> explotación sexual de menores de edad 24 .En re<strong>la</strong>ción con los impactos económicos de <strong>la</strong> minería, es importantedistinguir entre los impactos directos de los proyectos deinversión en términos de generación de empleo directo en <strong>la</strong> minay <strong>la</strong> generación de empleo indirecto por los proveedores localesy regionales de bienes y servicios adquiridos por los proyectosmineros, así como los impactos indirectos resultantes del gasto de<strong>la</strong> renta extractiva que regresa a los gobiernos regionales y localespor <strong>la</strong> vía del canon.Respecto de <strong>la</strong> generación de empleo directo en <strong>la</strong>s minas, <strong>la</strong>data estadística oficial hab<strong>la</strong> de una escasa capacidad de generaciónde empleos directos, pues <strong>la</strong> minería aportaría poco más del1% de <strong>la</strong> Pob<strong>la</strong>ción Económicamente Activa (PEA) total del país.<strong>Sobre</strong> el peso de <strong>la</strong> minería en <strong>la</strong> generación de empleo indirectono existe un acuerdo. Por ejemplo, el Instituto Peruano deEconomía (IPE), por encargo de los empresarios mineros, e<strong>la</strong>boróun reporte donde se hab<strong>la</strong> de una capacidad de <strong>la</strong> minería degenerar 9 empleos indirectos por cada empleo directo, con lo quesubiría a más del 10% <strong>la</strong> PEA ocupada directa e indirectamente24«Más de mil menores de edad son víctimas de explotación sexual en LaRinconada». <strong>la</strong>mu<strong>la</strong>.pe, Lima, 20 de febrero del 2013. Ver en: http://goo.gl/VlyaO
278Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariasen el sector 25 . Lo mismo se puede decir, según el IPE, del impactode <strong>la</strong> minería en el PBI nacional.En el otro extremo, los textos re<strong>la</strong>tivos al sector minero pertenecientesa <strong>la</strong> reciente colección de ensayos de <strong>la</strong> Universidaddel Pacífico sobre el Perú en el 2062 26 , alertan sobre los problemasque <strong>la</strong> creciente dependencia de <strong>la</strong> minería generan desde <strong>la</strong> perspectivadel empelo (productividades altamente diferenciadas) yel crecimiento (ciclos que se agotan sin dejar bases diversificadasde generación de renta pública).Es importante observar también el impacto que el gasto de <strong>la</strong>renta extractiva (hoy en manos de los gobiernos locales y regionales)tiene sobre <strong>la</strong>s economías locales, siendo este un impactoindirecto de <strong>la</strong> actividad minera. Al respecto, no hay investigacionessustentadas en un análisis sistemático de <strong>la</strong> informacióncon capacidad de establecer re<strong>la</strong>ciones causales entre renta ydesempeño económico y <strong>social</strong>. Sí tenemos, en cambio, evidenciade una versión local de <strong>la</strong> enfermedad ho<strong>la</strong>ndesa («enfermedadcho<strong>la</strong>») causada por una distorsión del mercado <strong>la</strong>boral local, altosjornales pagados por municipalidades en obras de construcción omantenimiento de infraestructura, lo que afecta negativamente <strong>la</strong>producción agropecuaria al encarecerle <strong>la</strong> mano de obra y restarlecompetitividad 27 .En todo caso, no existe evidencia contundente de un impactomecánico, directo, siempre positivo, de <strong>la</strong>s inversiones minerasy de <strong>la</strong> renta que generan sobre <strong>la</strong>s economías locales y sobre elbienestar de <strong>la</strong>s personas que habitan en esas localidades. Dehecho, una corre<strong>la</strong>ción simple entre los niveles de inversión y renta25Ver: Pastor, Cinthya; Angeles, Ernesto; Pérez, Patricia; y Palomino, Miguel.Efecto de <strong>la</strong> minería sobre el empleo, el producto y <strong>la</strong> recaudación en el Perú. Lima: InstitutoPeruano de Economía (IPE), 2012.26Seminario, Bruno; Sanborn, Cynthia; y Alva, Niko<strong>la</strong>i (editores). Cuandodespertemos en el 2062. Visiones del Perú en 50 años. Lima: Universidad del Pacífico, 2013.27Viale, C<strong>la</strong>udia y Monge, Carlos, «La enfermedad cho<strong>la</strong>». Quehacer, n.° 185.Lima: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, 2012, pp. 80 - 85.
Carlos Monge S.279minera, y el comportamiento económico y <strong>social</strong> de <strong>la</strong>s regiones,no nos permite establecer ninguna corre<strong>la</strong>ción directa 28 .En este terreno, <strong>la</strong> política del presidente Huma<strong>la</strong> ha sidouna de continuidad fundamental (<strong>la</strong> inversión minera siguesiendo <strong>la</strong> gran apuesta gubernamental), aunque con innovacionesinstitucionales (en respuesta a los conflictos que de esta actividadse generan) como <strong>la</strong> ley de consulta previa y su reg<strong>la</strong>mento, <strong>la</strong>creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para<strong>la</strong>s Inversiones Sostenibles (SENACE) y el fortalecimiento de <strong>la</strong>Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), entreotras reformas que apuntaban a modernizar el marco institucionalde <strong>la</strong> gestión de <strong>la</strong> minería, fortalecer <strong>la</strong> institucionalidad ambientaly establecer los derechos de consulta.Lamentablemente, en <strong>la</strong>s últimas semanas <strong>la</strong> respuesta gubernamenta<strong>la</strong> un escenario de posible retraimiento de <strong>la</strong>s inversionescomo resultado de bajas en precios y demandas de los minerales,ha sido prácticamente liquidar <strong>la</strong> ley de consulta y acelerar <strong>la</strong>aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA). De estamanera, el fortalecimiento del Estado regu<strong>la</strong>dor en <strong>la</strong>s zonas ruralesen <strong>la</strong>s que se desarrol<strong>la</strong> <strong>la</strong> actividad minera tendrá que esperar,pues <strong>la</strong> prioridad <strong>la</strong> tiene <strong>la</strong> promoción de <strong>la</strong>s inversiones con losmenores condicionamientos posibles.Las políticas de lucha contra <strong>la</strong> pobrezaEn el Perú, como en muchas otras partes de América Latina y elmundo, <strong>la</strong>s políticas de lucha contra <strong>la</strong> pobreza se han identificadocon los programas antipobreza que surgieron en <strong>la</strong> década delos 80 para paliar los efectos de los ajustes neoliberales sobre lossectores más pobres, aunque algunos de esos programas preceden28Monge, Carlos. «Extractivas, crecimiento y bienestar». La República, Lima, 4 defebrero del 2011.
280Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariasa estos ajustes y a <strong>la</strong> acción de los gobiernos neoliberales que lospusieron en marcha. En el caso peruano, por ejemplo, el ProgramaMunicipal del Vaso de Leche fue <strong>la</strong>nzado en <strong>la</strong> primera mitad delos años 80 por el gobierno municipal de Lima Metropolitana 29 , enese tiempo dirigido por <strong>la</strong> Izquierda Unida, siendo este un casointeresante de acción subnacional contra <strong>la</strong> pobreza de inspiraciónmás bien izquierdista y no neoliberal.El número de los programas <strong>social</strong>es y su cobertura crecierondespués del ajuste estructural y <strong>la</strong> desregu<strong>la</strong>ción de los mercadosefectuados por el presidente Fujimori a inicios de su gobierno. Deesa manera, el enfoque detrás de los programas <strong>social</strong>es de compensartemporalmente a los más vulnerables hasta que un mercadodesregu<strong>la</strong>do pueda resolver sus carencias, se volvió hegemónico.Así surgieron el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social(FONCODES) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria(PRONAA), primero, y después los Wawa Wasi, entre otros 30 . Peroc<strong>la</strong>ro, como el mercado no absorbe naturalmente a los pobres, esosprogramas de origen temporal se han mantenido en el tiempo.Al inicio del gobierno del presidente Huma<strong>la</strong> se tomó <strong>la</strong>decisión estratégica de crear el nuevo Ministerio de Desarrolloe Inclusión Social (MIDIS), a cargo de <strong>la</strong> rectoría de <strong>la</strong>s políticas<strong>social</strong>es y <strong>la</strong> ejecución directa de los programas <strong>social</strong>esnacionales. En <strong>la</strong> actualidad, luego de <strong>la</strong> desactivación deun PRONAA p<strong>la</strong>gado de ineficiencia y corrupción, el MIDISgestiona directamente cinco programas nacionales: FONCODES,29Suárez Bustamante, Miguel. Caracterización del programa del Vaso de Leche. Lima:Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), 2003 (citado por <strong>la</strong> Contraloria Generalde <strong>la</strong> República en: http://goo.gl/hSL86). Tambien ver <strong>la</strong> revista Economia y Sociedadn.º 78, «Pobreza y Programas Sociales», del Consorcio de Investigación Económica ySocial (CIES), en: http://goo.gl/7sXzm30Para un panorama más amplio sobre los programas <strong>social</strong>es en el Perú desdesus inicios a <strong>la</strong> fecha ver: Alfaro, Daniel y Macera, Diego. «Una mirada a los programa<strong>social</strong>es». perueconomico.com, Lima, 2011 (en: http://goo.gl/e6AR6). Para una visiónsobre lo mismo desde el MIDIS ver: MIDIS. Una política para el desarrollo y <strong>la</strong> inclusion<strong>social</strong> en el Perú. Lima: MIDIS, 2012 (en: http://goo.gl/PSa9I).
Carlos Monge S.281el Programa Nacional de Alimentación Esco<strong>la</strong>r Qali Warma, elPrograma Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres (JUNTOS),el Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65 y elPrograma Nacional Cuna Más.La gestión de estos cinco programas está articu<strong>la</strong>da por unaestrategia de intervención que comprende tres «horizontes temporales»:alivio temporal (para bajar <strong>la</strong> pobreza extrema de losque actualmente <strong>la</strong> viven), desarrollo de capacidades (ampliandoel acceso de los hogares pobres a los servicios básicos) y, oportunidadespara <strong>la</strong> siguiente generación (bajando <strong>la</strong> desnutrición yaumentando <strong>la</strong> asistencia a escue<strong>la</strong>s de niños y niñas hasta los 5años de edad). Todo esto sobre <strong>la</strong> base de una nueva y más precisafocalización de <strong>la</strong>s personas y los hogares 31 en situación depobreza y pobreza extrema.Con esta nueva estrategia, nuevos programas y nuevos instrumentosmetodológicos, el MIDIS se ha propuesto metas ambiciosaspara bajar los niveles de pobreza en el medio rural hasta el 2016 32 :• Pobreza extrema: reducir<strong>la</strong> de 7.6% a 5%• Brecha de pobreza: reducir<strong>la</strong> de 9% a 6%• Hogares con paquetes de servicios básicos: aumentarlos de59.4% a 70%• Incidencia de pobreza extrema usando el ingreso autónomo:reducir<strong>la</strong> de 10.5% a 7%• Desnutrición crónica en menores de 5 años: reducir<strong>la</strong> de23.2% a 10%• Asistencia esco<strong>la</strong>r de niños y niñas entre 3 y 5 años: aumentar<strong>la</strong>de 60.9% a 78.4%Para el logro de sus fines, el MIDIS ha logrado un aumentoimportante en <strong>la</strong> asignación de su presupuesto. Así por ejemplo,31Sistema de Focalización de Hogares. Ver en: http://goo.gl/E9vFy32Ver: MIDIS. Una política para el desarrollo y <strong>la</strong> inclusion <strong>social</strong> en el Perú. Lima:MIDIS, 2012. En: http://goo.gl/PSa9I
282Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariasJUNTOS tenía el 2012 un presupuesto de 852 844 592 soles y ahoratiene uno de 1052 651 213 soles. Por su parte, Qali Warma tenía1 500 000 soles y este año tiene uno de 1069 503 325 soles. Entérminos generales, el presupuesto del MIDIS ha crecido de 2895083 167 soles a 3283 038 763 soles 33 .Y junto con más recursos hay nuevas y mejores orientaciones.En el caso de FONCODES, por ejemplo, en <strong>la</strong> actualidad <strong>la</strong> lógicano es tanto crear empleo temporal mediante obras de cualquiertipo, sino más bien, generar infraestructura productiva para dinamizar<strong>la</strong> pequeña producción agropecuaria.Resulta difícil medir en tan corto tiempo de implementacióncómo han impactado los programas mencionados en <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>cionesrurales pobres. Menos aún hab<strong>la</strong>r de impactos que podamosdefinir como «sostenibles», que duren en el tiempo más allá decontingencias de corto p<strong>la</strong>zo.Sin embargo, en cuanto a metas, el sistema de seguimiento delpropio MIDIS 34 hab<strong>la</strong> de un progreso sostenido desde el 2008 (queconstituye <strong>la</strong> línea de base) hasta el 2011, por lo que es probableun efectivo cumplimiento de metas para el 2012 (aunque si bienno para todos los indicadores, sí para varios de ellos).En cuanto a <strong>la</strong> reducción de <strong>la</strong> pobreza como tal, el InstitutoNacional de Estadística e Informática (INEI) estimó a fines del2012 que entre el 2011 y el 2012 <strong>la</strong> pobreza había caído de 27.5%a 25.7% y que esta caída había sido mayor en el medio rural (de56.1% a 53%) que en el urbano 35 . Pero, ¿cuánto de esto se debe alos programas <strong>social</strong>es? Por ejemplo, ¿cuánto de <strong>la</strong> mejora de losindicadores de pobreza extrema y pobreza se debe a <strong>la</strong> disponibilidadde los recursos que JUNTOS entrega a <strong>la</strong>s familias bene-33Ver en: http://goo.gl/Pn61J34Ver los «tableros de control» de los programas <strong>social</strong>es en: http://goo.gl/ifGKK Se puede ver también: MIDIS. Ba<strong>la</strong>nce 2012. Resumen Ejecutivo. Lima: MIDIS,2012.35Nota de prensa del INEI del 8 de mayo del 2013.
Carlos Monge S.283ficiarias y cuánto depende de <strong>la</strong>s oportunidades que el entornoeconómico les brinda y su capacidad de aprovechar<strong>la</strong>s? Es decir,en qué medida esa asignación de 400 soles mensuales contribuyea mantener a <strong>la</strong>s más o menos 650 mil familias beneficiarias porencima de <strong>la</strong> línea de pobreza extrema.En el Perú se estima que si una persona dispone de menos de151 soles mensuales está por debajo de <strong>la</strong> línea de <strong>la</strong> pobreza. Deacuerdo al INEI, el costo de <strong>la</strong> canasta alimentaria mínima por familiaes de 755 soles. Resulta entonces que los 400 soles mensualesentregados por JUNTOS por familia cubren so<strong>la</strong>mente el 50% delo que necesitarían para salir de <strong>la</strong> pobreza extrema.Al respecto, el propio MIDIS –siguiendo los estudios de JavierHerrera del Institut de Recherche pour le Développement (IRD)–seña<strong>la</strong> que: «La caída de <strong>la</strong> pobreza entre 2004 y 2012 fue de 26.8puntos porcentuales, de los cuales 21.3 puntos (80%) correspondeal efecto de crecimiento económico y 5.6 puntos porcentuales (20%)al efecto redistributivo (programas <strong>social</strong>es)» 36 .En perspectiva y teniendo en cuenta los cambios en el escenariointernacional (de menor demanda y precios para nuestras exportacionesy <strong>la</strong>s proyecciones de menor crecimiento económico denuestra economía), <strong>la</strong> pregunta hacia ade<strong>la</strong>nte es en qué medida losprograma <strong>social</strong>es –con este impacto limitado en <strong>la</strong> disminuciónde <strong>la</strong> pobreza– podrán compensar una caída en el crecimientoeconómico, cuando justamente ese incremento explica <strong>la</strong> mayorparte del progreso obtenido.La respuesta mínima es que tendría que aumentarsesustantivamente el monto mensual asignado por familia porJUNTOS 37 . La respuesta máxima es que habrá que ver qué36Ver: MIDIS. Reporte de Seguimiento a los indicadores de desarrollo e inclusión socia<strong>la</strong>l 2012. Lima: MIDIS, 2013.37De hecho, <strong>la</strong> asignación por familia de JUNTOS es comparativamente unade <strong>la</strong>s más bajas de América Latina, además de ser rígida (no varía con el número depersonas que integran <strong>la</strong> familia).
284Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariaspolíticas macroeconómicas y sectoriales serían necesarias paraenfrentar <strong>la</strong>s consecuencias negativas del menor crecimiento,abandonando el piloto automático que ha prevalecido hasta ahora.Las políticas agrariasLas políticas específicamente agrarias o agropecuarias desarrol<strong>la</strong>dasdesde el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) hansido básicamente de continuidad de aquel<strong>la</strong>s puestas en prácticapor los gobiernos anteriores. Estas han estado centradas en losagricultores que tienen alguna posibilidad de acceder a préstamosy programas de riego tecnificado para aprovechar oportunidadesen mercados externos, pero sin mucha oferta de políticas o programaspara los sectores más pobres de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción rural.De acuerdo al MINAGRI, sus políticas están organizadas entorno a cuatro pi<strong>la</strong>res fundamentales: gestión, competitividad,inclusión y sostenibilidad 38 . Para cada uno de estos cuatro pi<strong>la</strong>res,en su estrategia al 2016, se ha propuesto un conjunto de metasespecíficas:• Incorporar 500 mil productores más a <strong>la</strong> asociatividad.• Lograr que 500 organizaciones de productores agrarioscuenten con herramientas de gerencia rural.• Que 500 organizaciones de productores consoliden su posicionamientoy/o accedan a nuevos mercados.• El funcionamiento articu<strong>la</strong>do del sector agrario con los tresniveles de gobierno.• El Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos,el Sistema de Innovación Agraria y el Sistema Integrado deEstadística Agraria en pleno funcionamiento.• El crecimiento del PBI sectorial en 5% anual.• El crecimiento de <strong>la</strong>s agroexportaciones en 20% anual.38Ver: http://goo.gl/VdxLW
Carlos Monge S.285• Duplicar el financiamiento formal al agro de S/. 3800millones a S/. 7600 millones anuales.• Incorporar tecnologías para darle valor agregado a 1200iniciativas de innovación productiva.• Lograr el control de p<strong>la</strong>gas y enfermedades prioritarias, talescomo <strong>la</strong> mosca de <strong>la</strong> fruta, <strong>la</strong> fiebre aftosa, <strong>la</strong> peste porcinay <strong>la</strong> influenza aviar.• Dar un aliciente a <strong>la</strong> seguridad alimentaria, buscando unincremento de <strong>la</strong> disponibilidad de alimentos en 5% anual.• La inclusión productiva al mercado del 40% (735 mil productores).• Estimu<strong>la</strong>r <strong>la</strong> formalización <strong>la</strong>boral.• Incentivar el desarrollo de proveedores e incorporación deproductores agrarios en el accionariado de nuevos negociosrurales.• Contribuir a reducir <strong>la</strong> pobreza rural de 54% a 35% y delproductor agrario de 57% a 40%.• Incrementar en 30% el ingreso del productor de zonas depobreza y extrema pobreza.• Implementar Módulos de Servicios Agrarios (MOSAR).• Desarrol<strong>la</strong>r el programa de siembra de agua en el ámbitonacional, como adaptación al cambio climático.• Reducir <strong>la</strong> tasa de deforestación en 10%.• Lograr un 35% de <strong>la</strong> superficie bajo riego con licencia parauso de agua.• Mejorar en 50% <strong>la</strong> eficiencia del uso del agua para riego.• Implementar un programa de rehabilitación de áreas agríco<strong>la</strong>scon problemas de degradación.Para el logro de estas metas, <strong>la</strong> acción del MINAGRI teníacomo instrumentos de intervención –hasta fines del 2012– cuatrograndes programas nacionales: Agrobanco, el Programa SubSectorial de Irrigación, Agrorural y Agroideas, además de losorganismos adscritos como el Servicio Nacional de Sanidad
286Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariasAgraria (SENASA) –sanidad–, el Instituto Nacional de InnovaciónAgraria (INIA) –investigación– y <strong>la</strong> Autoridad Nacional del Agua(ANA) –recurso hídrico–.En este marco de continuidad y siguiendo <strong>la</strong> tendencia genera<strong>la</strong>l crecimiento que ha experimentado <strong>la</strong> economía, <strong>la</strong> producciónagropecuaria ha crecido del 2011 al 2012 en 3.8%, con un ligeropredominio del sector agríco<strong>la</strong> sobre el pecuario.Al respecto, como en el caso de <strong>la</strong> disminución de <strong>la</strong> pobrezarural, cabe preguntarse cuál es el peso específico de <strong>la</strong>s políticassectoriales y el de otros factores (como <strong>la</strong>s políticas macro y cambiarias,entre otras políticas sectoriales como <strong>la</strong>s de transportes ycomunicaciones) en este crecimiento del PBI agropecuario.De <strong>la</strong> misma manera, si el escenario que se presenta es de descensode <strong>la</strong> tasa general de crecimiento del PBI, por <strong>la</strong> caída de <strong>la</strong>demanda y del precio de nuestros minerales, ¿cuáles podrían ser<strong>la</strong>s políticas sectoriales y macro que permitan sostener <strong>la</strong>s inversionesy <strong>la</strong> producción en el sector agropecuario, especialmenteen aquel que se orienta al mercado interno?El 2013, año de <strong>la</strong> inversión para el desarrollo ruraly <strong>la</strong> seguridad alimentariaEn perspectiva, además del crecimiento en el PBI sectorial –algomenor que el crecimiento del PBI nacional para ese mismo año–,el 2013 ha traído novedades.Para comenzar, el 2013 ha sido denominado oficialmente comoel «Año de <strong>la</strong> Inversión para el Desarrollo Rural y <strong>la</strong> SeguridadAlimentaria» 39 . Con esta decisión parece ser que han llegadomás recursos, pues el MINAGRI ha logrado con este gobiernoun aumento en su presupuesto anual, el que ha pasado de unos39Decreto Supremo Nº 134-2013-EF de enero del 2013.
Carlos Monge S.2873500 millones de soles en los años previos a unos 4000 millonesen el 2013 40 .Además, se ha dado al MINAGRI una asignación adicional de1000 millones de soles para el Fondo de Promoción del Riego en <strong>la</strong>Sierra (MI RIEGO), cuya finalidad es financiar pequeños proyectosde riego en zonas por encima de los 1500 metros sobre el nivel delmar 41 , lo que anuncia una fuerte inyección de recursos para obrasde infraestructura de riego en <strong>la</strong>s zonas de pequeña agriculturaparce<strong>la</strong>ria y comunal, donde se concentra <strong>la</strong> pobreza rural.Esta asignación de recursos adicionales a MI RIEGO ha venidoacompañada de un cambio en <strong>la</strong> organización del MINAGRI, con<strong>la</strong> separación en dos del viceministerio de agricultura, creándoseasí el viceministerio de Políticas Agrarias y el viceministerio deDesarrollo e Infraestructura Agraria, lo que indicaría una nuevaprioridad a <strong>la</strong> inversión en infraestructura de riego al interior de<strong>la</strong> política sectorial 42 .Parece haber pues, en nombre, organización y asignaciónde recursos, una nueva priorización de <strong>la</strong> inversión en pequeñainfraestructura –en este caso de riego– con impacto directo en<strong>la</strong> generación de externalidades positivas para <strong>la</strong> pequeña agriculturaen <strong>la</strong>s zonas más pobres, que son <strong>la</strong>s de <strong>la</strong> sierra. Habráque evaluar, después, que tanto se habrá logrado cumplir conuna meta tan ambiciosa de inversiones y que tanto estas habrántenido éxito en aumentar <strong>la</strong> producción y disminuir <strong>la</strong> pobrezaen <strong>la</strong>s zonas rurales andinas.40Ver: http://goo.gl/FpNCI41Ley N° 29951 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013,Quincuagésima Disposición Complementaria Final.42«Presidente Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>, promulga ley que crea el Ministerio deAgricultura y Riego (MINAGRI)». www.minag.gob.pe, Lima, 24 de junio del 2013. Veren: http://goo.gl/yX4LO
288Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrariasLos límites a <strong>la</strong> propiedad de <strong>la</strong> tierra.Una agenda postergada aunque vigente y urgenteA inicios del 2012, el presidente Huma<strong>la</strong> encargó al entoncesministro de Agricultura, Luis Ginocchio, preparar una propuestalegis<strong>la</strong>tiva para el establecimiento de límites a <strong>la</strong> propiedad de <strong>la</strong>tierra. No era esta una iniciativa ais<strong>la</strong>da, pues durante su campañaelectoral el presidente Huma<strong>la</strong> había hab<strong>la</strong>do de democratizar <strong>la</strong>propiedad de <strong>la</strong> tierra. Para cuando le dio el encargo al ministrodel sector, ya en el Congreso de <strong>la</strong> República había propuestas eneste sentido presentadas por <strong>la</strong>s bancadas del APRA, de Alianzapara el Progreso y de Perú Posible 43 . Por su parte, el aún MINAG,al participar en el debate congresal que se suscitó al respecto, manifestóque convenía no so<strong>la</strong>mente poner límites a <strong>la</strong> propiedad de<strong>la</strong> tierra, sino también, establecer impuestos progresivos a partirde determinado tamaño de <strong>la</strong> propiedad agropecuaria 44 .Sin embargo, poco tiempo después el tema desapareció de <strong>la</strong>agenda oficial y el MINAG nunca llegó a presentar <strong>la</strong> respectivapropuesta de ley en el Consejo de Ministros para su análisis yenvío al Congreso. ¿Qué pasó? No se sabe a ciencia cierta, pero noes difícil imaginar que <strong>la</strong> fuerte reacción en contra de los mediosde comunicación masivos y del sector empresarial en generalcontra de <strong>la</strong> propuesta haya moderado el entusiasmo presidencialen este terreno.Consultado recientemente sobre el tema, a propósito de <strong>la</strong>presentación por congresistas de Gana Perú de un proyecto deley que recoge el espíritu de <strong>la</strong> iniciativa presidencial del 2012, e<strong>la</strong>ctual ministro de Agricultura, Milton von Hesse, ha dec<strong>la</strong>radoque <strong>la</strong> propuesta no cuenta con el respaldo del Ejecutivo pues:43Monge, Carlos. «Más Allá de los límites a <strong>la</strong> propiedad de <strong>la</strong> tierra». La Primera,Lima, 13 de marzo del 2012. Ver en: http://goo.gl/7rkT844«Editorial: El Minag y los límites a <strong>la</strong> propiedad». La revista AGRARIA, n.° 139.Lima: CEPES, 2012, pp. 3. Ver en: http://goo.gl/5k5V4
Carlos Monge S.289«El problema del sector agríco<strong>la</strong> no es el tamaño de <strong>la</strong>s tierras.Al contrario, debemos fortalecer <strong>la</strong> confianza con los agentesprivados» 45 . Al parecer, se trataría pues, de un despiste de <strong>la</strong>bancada de Gana Perú antes que de un nuevo giro en <strong>la</strong> políticapresidencial al respecto, aunque también se rumorea que en elGabinete se habría hab<strong>la</strong>do nuevamente de poner impuestosprogresivos al tamaño de <strong>la</strong> propiedad.Unos meses antes de esta frustrada iniciativa gubernamentalsobre los límites a <strong>la</strong> propiedad de <strong>la</strong> tierra, se había llevado a cabo<strong>la</strong> licitación de <strong>la</strong>s tierras irrigadas por el proyecto de IrrigaciónOlmos, viejo anhelo de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción de Lambayeque asociado a <strong>la</strong>imagen de una ampliación sustantiva de <strong>la</strong> frontera agríco<strong>la</strong> conbeneficio para <strong>la</strong>s mayorías regionales.Sin embargo, ya desde el diseño se había advertido que <strong>la</strong>entrega de <strong>la</strong> construcción a una firma privada (en este caso <strong>la</strong>brasileña Odebrecht) no garantizaba un menor costo ni p<strong>la</strong>zosadecuados, y que el diseño mismo de <strong>la</strong> licitación favorecía <strong>la</strong>concentración de esas tierras, pues pagaba menos el que comprabamás. A ello se sumó que el precio de venta tenía un subsidio finalestimado en no menos de 10 000 dó<strong>la</strong>res <strong>la</strong> hectárea 46 .Desechando propuestas como <strong>la</strong>s que alcanzó el anterior ministrode Agricultura, Miguel Cail<strong>la</strong>ux, de comprar vía <strong>la</strong> CorporaciónFinanciera de Desarrollo (COFIDE) unas 10 000 ha para luegolicitar<strong>la</strong>s solo para pequeños y medianos propietarios, se procedióa <strong>la</strong> subasta de Olmos con esos pequeños y medianos interesadossolo de espectadores, mientras que el 70% de <strong>la</strong>s 28 mil hectáreasirrigadas eran adquiridas por so<strong>la</strong>mente dos empresas, el GrupoGloria y Parfen S.A. Después, <strong>la</strong> empresa concesionaria Odebrechtse quedaría con otra jugosa porción de <strong>la</strong>s tierras irrigadas.45«El Gobierno rechaza límites a tierras». Perú21, Lima, 26 de junio del 2013. Veren: http://goo.gl/iUQAq46La revista AGRARIA, n.° 137. Lima: CEPES, 2013. Ver en: http://goo.gl/wIXzT
290Continuidad y cambios en <strong>la</strong>s varias políticas agrarias¿Sucederá lo mismo con los proyectos de irrigación que se vienen?,¿será esta misma política de subsidios a favor de <strong>la</strong> reconcentraciónde <strong>la</strong> tierra <strong>la</strong> que se aplique en Majes y otras irrigacionespor venir? Olmos ya pasó y queda c<strong>la</strong>ro que el gobierno no tiene<strong>la</strong> voluntad política de siquiera considerar revertir lo hecho. Pero,hacia ade<strong>la</strong>nte, ¿persistirá en una estrategia que conscientementefavorece <strong>la</strong> reconcentración de <strong>la</strong>s tierras en <strong>la</strong> costa peruana consubsidios que salen del bolsillo de todos los peruanos y peruanas?III. ConclusionesEl mundo rural peruano, y en su interior, <strong>la</strong> vasta mayoría de losproductores agropecuarios, reciben el impacto de una multiplicidadde políticas públicas. Por un <strong>la</strong>do, <strong>la</strong> política macroeconómicaortodoxa que se mantiene en piloto automático. Por otro, <strong>la</strong> políticacambiaria de flotación sucia con una constante intervencióndel BCR para contro<strong>la</strong>r <strong>la</strong> depreciación del dó<strong>la</strong>r y <strong>la</strong> apreciacióndel sol.<strong>Sobre</strong> estas políticas ni siquiera se discute al interior del gobierno,pues el timón está en piloto automático y ahí se queda.Las pocas iniciativas que de una u otra manera han cuestionadoesta estrategia (como aquel<strong>la</strong> de los límites a <strong>la</strong> propiedad de <strong>la</strong>tierra) han sido rápidamente desechadas.Pero están también <strong>la</strong>s políticas <strong>social</strong>es, mineras y agropecuariascon impacto directo e indirecto en <strong>la</strong> pobreza, en <strong>la</strong> producción,en el empleo, en <strong>la</strong> disponibilidad del agua y en los conflictosambientales. A el<strong>la</strong>s, que han sido materia de discusión en estaspáginas, habría que añadir, también, otras políticas sectorialescomo <strong>la</strong>s de transportes y comunicaciones y de comercio exterior,<strong>la</strong>s que con certeza impactan también (y bastante) en el mundorural y el sector agropecuario.En este escenario, el sector agropecuario crece y <strong>la</strong> pobrezarural disminuye, sin embargo, aún no queda del todo c<strong>la</strong>ro cuál
Carlos Monge S.291es el peso real de cada quien en este proceso, aunque se afirma–al menos en el caso de <strong>la</strong> pobreza– que <strong>la</strong> razón central es el crecimientogeneral de <strong>la</strong> economía y que el aporte de <strong>la</strong>s políticasagrarias y <strong>social</strong>es es más bien secundario.Pero, lo que es más importante, tampoco queda c<strong>la</strong>ra <strong>la</strong> sostenibilidadde esta mejora en los indicadores productivos y <strong>social</strong>es.Si estos dependen fundamentalmente de un crecimiento generalde <strong>la</strong> economía colgado de <strong>la</strong> locomotora minera, ¿qué pasarácuando esta se frene por <strong>la</strong> caída de <strong>la</strong> demanda y los precios delos commodities mineros? O, en el escenario inverso, ¿qué pasarási el boom minero sigue ade<strong>la</strong>nte y el sector comienza a sufrir enserio <strong>la</strong>s consecuencias de <strong>la</strong> enfermedad ho<strong>la</strong>ndesa?En ambos casos, ¿serán <strong>la</strong>s políticas sectoriales en curso <strong>la</strong>smejores para paliar los efectos negativos de ambos escenariossobre el sector?, ¿serán suficientes?
Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeñaagricultura 2008 - 2013 *Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.
IntroducciónLas pob<strong>la</strong>ciones rurales de <strong>la</strong> sierra y <strong>la</strong> selva son el sector quemenos se ha beneficiado del crecimiento económico sostenido.Es ahí donde se hal<strong>la</strong>n los indicadores de pobreza más altos queponen en evidencia <strong>la</strong>s limitaciones del modelo económico actual y<strong>la</strong> necesidad de implementar políticas que enfrenten directamenteeste problema 1 . En ese sentido cabe preguntarse: ¿cuáles han sido<strong>la</strong>s políticas y estrategias para promover el desarrollo rural y agrarioen estos territorios?, ¿cuáles son los recursos presupuestalesdestinados a dicho fin en los últimos cinco años?Hay cada vez más evidencias que sugieren que el mundo ruralviene procesando cambios lentos pero constantes, en particu<strong>la</strong>r enlos últimos diez años, asociados al crecimiento de <strong>la</strong>s inversionesen vías de comunicación, electrificación, telecomunicaciones y alos movimientos migratorios, todo ello en un contexto de incrementode <strong>la</strong> actividad económica y comercial en varias regiones* Este artículo ha sido e<strong>la</strong>borado en base a los reportes Políticas públicasy presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura, publicados por el Grupo PropuestaCiudadana con el auspicio de Oxfam, en el marco de <strong>la</strong>s acciones de <strong>la</strong> campaña CRECE.1En el informe Evolución de <strong>la</strong> pobreza monetaria 2008 - 2012, del InstitutoNacional de Estadística e Informática (INEI), se registra que el año 2012 el 53% de <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción rural se encontraba en situación de pobreza, mientras que en <strong>la</strong> sierra rural<strong>la</strong> incidencia de <strong>la</strong> pobreza es mayor alcanzando el 58.8%.
296Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013del interior del país. La creciente importancia de <strong>la</strong>s actividadeseconómicas no agropecuarias en los ingresos rurales es un indicadordel cambio seña<strong>la</strong>do por varios estudios 2 , proceso que traecomo contrapartida que <strong>la</strong> actividad agropecuaria tenga un rolcada vez menos importante.En un estudio reciente publicado por Richard Webb 3 semuestran datos que evidencian los cambios y el dinamismo quecaracterizan a <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones rurales actualmente, poniendo ente<strong>la</strong> de juicio con ello «(…) <strong>la</strong> hipótesis de un entrampamientoen <strong>la</strong> pobreza y el ais<strong>la</strong>miento» 4 . Algunos de los indicadores quedestacan en el estudio nos dicen que «entre 2001 y 2011 el jorna<strong>la</strong>gríco<strong>la</strong> promedio real se había elevado en 73%, el precio de unahectárea de tierra agríco<strong>la</strong> en 88% y el precio de una casa en elcentro del pueblo distrital en 166%» 5 . También se muestra en elestudio que <strong>la</strong> producción agropecuaria per cápita habría crecidoa una tasa de 5% en el período 1994 - 2011 y que <strong>la</strong> importanciade <strong>la</strong>s actividades no agropecuarias en los ingresos de los hogaresrurales representa –según <strong>la</strong> Encuesta Nacional de Hogares(ENAHO)– el 49% del total en el 2011.El crecimiento económico sostenido ha hecho que el peso de <strong>la</strong>actividad agropecuaria en el Producto Bruto Interno (PBI) nacionaldisminuya, siendo su contribución actual de 7.2%. Sin embargo,el aporte más significativo de este sector se da en el empleo (32%)2Trivelli, Carolina; Escobal, Javier; y Revesz, Bruno. Desarrollo rural para <strong>la</strong> sierra:elementos para promover una estrategia integral de desarrollo. Lima: Instituto de EstudiosPeruanos (IEP), Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), Centro de Investigacióny Promoción del Campesinado (CIPCA) y Consorcio de Investigación Económica ySocial (CIES), 2009. Escobal, Javier; Ponce, Carmen; y Hernández, Raúl. Intervencionesde actores extraterritoriales y cambios en <strong>la</strong> intensidad de uso de los recursos naturales: elcaso de cuatro <strong>la</strong>gunas, Cusco - Perú. Santiago de Chile: Centro Latinoamericano para elDesarrollo Rural (RIMISP), 2011.3Webb, Richard. Conexión y despegue rural. Lima : Instituto del Perú (IdP) de <strong>la</strong>Universidad de San Martín de Porres (USMP), 2013.4Ibíd.5Ibíd.
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.297y en el abastecimiento de productos alimenticios (96%). SegúnCavassa y Mesclier 6 , <strong>la</strong> relevancia de <strong>la</strong> pequeña agricultura enel Perú se mantiene por: a) el constante crecimiento de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ciónrural; b) <strong>la</strong> predominancia de <strong>la</strong> Pob<strong>la</strong>ción EconómicamenteActiva (PEA) agropecuaria en varias regiones como Cajamarca,Huancavelica, Apurímac, Puno, entre otros; y c) <strong>la</strong> abrumadoramayoría de <strong>la</strong> pequeña agricultura en el paisaje rural del país. Enese sentido cabe seña<strong>la</strong>r que a nivel nacional el 24% de <strong>la</strong> PEAsigue siendo rural.En el presente artículo haremos una rápida revisión de <strong>la</strong>spolíticas agrarias y rurales para ver si con el gobierno actual sehan producido cambios orientados a promover <strong>la</strong> inclusión productivade los pequeños agricultores como una forma de luchacontra <strong>la</strong> pobreza rural. Luego de ello analizaremos el presupuestopúblico y <strong>la</strong>s inversiones en favor de <strong>la</strong> pequeña agricultura y suscaracterísticas del período 2008 - 2013. Finalmente presentaremos<strong>la</strong>s inversiones en servicios básicos (vías rurales, electrificación,agua y saneamiento, telecomunicaciones, etc.) que juegan un rolimportante en <strong>la</strong> promoción del desarrollo rural.Políticas públicas para <strong>la</strong> pequeña agricultura ydesarrollo ruralLa Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004 esel primer documento de p<strong>la</strong>nificación pública en el que seaborda de forma integral y multidimensional <strong>la</strong> situación de <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción rural y donde se p<strong>la</strong>ntean caminos para enfrentar losdesafíos del desarrollo rural. En él se reconoce como objetivoimpulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios6Cavassa, Augusto y Mesclier, Evelyne. «Actividades agropecuarias en elcampo peruano: ¿reforzamiento duradero o punto de quiebre?». En: Hubert C. deGrammont y Luciano Martínez, eds. La pluralidad en el campo <strong>la</strong>tinoamericano. Quito:Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2009.
298Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013de sostenibilidad económica, <strong>social</strong>, ambiental, de equidad ydemocratización de <strong>la</strong>s decisiones locales 7 . Este documentose e<strong>la</strong>boró en el marco de <strong>la</strong>s coordinaciones de <strong>la</strong> ComisiónIntersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) de <strong>la</strong> Presidencia delConsejo de Ministros (PCM) que actuó como foro de coordinaciónde políticas <strong>social</strong>es de lucha contra <strong>la</strong> pobreza.Las propuestas contenidas en <strong>la</strong> ENDR 2004 se p<strong>la</strong>ntearon unhorizonte temporal de quince años para avanzar con políticas deEstado que contribuyan a tener un sector rural sin pobreza, sostenible,que sea soporte de un modelo de desarrollo equilibradoy justo. Sin embargo, tanto durante el gobierno de AlejandroToledo como en el de A<strong>la</strong>n García esta estrategia fue escasamenteimplementada, particu<strong>la</strong>rmente durante el gobierno de Garcíadonde se priorizó <strong>la</strong> agricultura a gran esca<strong>la</strong> y dedicada a <strong>la</strong>exportación con políticas e incentivos destinados a incrementar<strong>la</strong>s agroexportaciones.Las políticas del gobierno de A<strong>la</strong>n García estuvieron guiadaspor <strong>la</strong> tesis del «síndrome del perro del horte<strong>la</strong>no», desarrol<strong>la</strong>dapor el propio mandatario, convirtiéndose en el sustento ideológicode <strong>la</strong>s políticas públicas de su gobierno. Desde este enfoque <strong>la</strong>scomunidades campesinas y <strong>la</strong> pequeña agricultura de <strong>la</strong> sierra yselva eran consideradas como sistemas en donde predominaba e<strong>la</strong>traso y <strong>la</strong> baja productividad, cuyas tierras permanecen improductivaspor falta de inversión y de tecnología 8 . Estos territoriospara modernizarse deberían –según el mencionado enfoque– abrirpaso a <strong>la</strong>s inversiones privadas que valoricen <strong>la</strong>s riquezas allíexistentes, como los recursos minerales y los de hidrocarburos.La puesta en marcha de estas políticas generó conflictos <strong>social</strong>es7Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong>pequeña agricultura en el Perú. Lima: GPC, 2011.8García Pérez, A<strong>la</strong>n. «El Síndrome del Perro del Horte<strong>la</strong>no». El Comercio, Lima,28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN; García Pérez, A<strong>la</strong>n. «Recetapara acabar con el perro del horte<strong>la</strong>no». El Comercio, Lima, 25 de noviembre del 2007.Ver en: http://goo.gl/Bdj1d
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.299crecientes pues <strong>la</strong>s comunidades al ver sus derechos vulneradosofrecieron férrea resistencia. Las consecuencias de los conflictosgenerados por este enfoque tuvieron un alto costo <strong>social</strong> en términosde vidas humanas y de gobernabilidad.En el año 2008 el Ministerio de Agricultura (MINAG) aprobósu P<strong>la</strong>n Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2007 - 2011 enel que se privilegiaba <strong>la</strong> agroexportación y donde se incluía entresus siete ejes estratégicos uno referido al desarrollo rural, cuyoslineamientos de política coincidían en buena medida con los lineamientosde <strong>la</strong> ENDR 2004 9 .En <strong>la</strong> Estrategia Nacional CRECER 10 , a partir del eje de intervención«promoción de oportunidades y capacidades económicas»,se desarrolló una propuesta de intervención denominadaEstrategia Nacional CRECER Productivo (ENCP), con el objetivode propiciar <strong>la</strong> articu<strong>la</strong>ción complementaria de programas y proyectosde <strong>la</strong>s diferentes entidades del gobierno a nivel nacional,regional y local, en base a cuatro componentes: (i) fortalecimientode capacidades económico productivas; (ii) promoción de serviciospúblicos y privados en apoyo a los negocios y generación deempleo; (iii) desarrollo de infraestructura; y (iv) fortalecimientode <strong>la</strong> institucionalidad pública y privada.El año 2008 se promulga el decreto legis<strong>la</strong>tivo n° 997 (Leyde Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura)para crear el Programa de Desarrollo Productivo Agrario RuralAGRO RURAL, fusionando varios programas como el ProgramaNacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación deSuelos (PRONAMACHCS), el Proyecto Especial de Promocióndel Aprovechamiento de Abonos provenientes de Aves Marinas9Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong>pequeña agricultura en el Perú. Lima: GPC, 2011.10Comisión Interministerial de Asuntos Sociales. Estrategia Nacional CRECER.Memoria 2007-2011. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), 2011. Ver en:http://goo.gl/2ivzq
300Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013(PROABONOS), el Programa de Servicios de Apoyo para Accedera los Mercados Rurales (PROSAAMER) y los proyectos decooperación internacional orientados a combatir <strong>la</strong> pobreza rural.A AGRO RURAL se le encargó el rol de «institución anc<strong>la</strong>» de <strong>la</strong>spolíticas de <strong>la</strong> estrategia CRECER vincu<strong>la</strong>das con el sector rural 11 ,sin embargo, en <strong>la</strong> práctica el rol que jugó de cara a su misiónde mejorar <strong>la</strong> producción y los ingresos agrarios de <strong>la</strong>s familiasrurales fue muy modesto 12 .Otras medidas tomadas re<strong>la</strong>cionadas a los pequeños agricultoresdurante este período gubernamental fueron el reg<strong>la</strong>mento de<strong>la</strong> ley n° 29338 de recursos hídricos (de enero del 2010), el cual nobrinda beneficios para los pequeños productores, sino más bienpuede generarles dificultades en el procedimiento de obtención de<strong>la</strong> licencia de uso de agua 13 ; y <strong>la</strong> creación mediante <strong>la</strong> ley n° 29596del Programa de Restructuración de <strong>la</strong> Deuda Agraria (PREDA),que tuvo como beneficiarios a un pequeño número de agricultoresde <strong>la</strong> costa que mantenían deudas con entidades financieras.El gobierno de Ol<strong>la</strong>nta Huma<strong>la</strong>Uno de los anuncios más importantes del actual gobierno, realizadocon ocasión de <strong>la</strong> presentación del gabinete Lerner, fue aquelque prometía el «reencuentro histórico con el Perú rural», el cualgeneró adhesiones y expectativas entre los pequeños productoresdel Ande.11Seña<strong>la</strong>do en el Manual de Operaciones de AGRO RURAL (diciembre del 2008).12Santa Cruz, Francisco; Del Castillo, Laureano; y Benites, Juan Manuel.Gestióndel desarrollo agrario y los gobiernos regionales. Documentos de Debate 2. Lima: GrupoPropuesta Ciudadana (GPC) y Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR),2009.13«Los pequeños agricultores son los grandes perdedores con el reg<strong>la</strong>mento de<strong>la</strong> Ley de Recursos Hídricos». La Revista Agraria, n.º 116. Lima: Centro Peruano deEstudios Sociales (CEPES), 2010, pp. 12 - 14.
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.301Sin embargo, hasta finales del año 2012 y en medio de <strong>la</strong>inestabilidad política que significó <strong>la</strong> sucesión de tres ministrosen el primer año del gobierno, se terminó imponiendo <strong>la</strong> inerciaen el actuar del sector agrario. En <strong>la</strong> gestión de Luis Ginocchio–cuya permanencia fue tan breve como <strong>la</strong> de su antecesor, MiguelCail<strong>la</strong>ux– se dieron algunos anuncios en los que se resaltaba <strong>la</strong>importancia de <strong>la</strong> pequeña agricultura y <strong>la</strong> necesidad de brindarlesatención desde el Estado. En particu<strong>la</strong>r se hizo hincapié en <strong>la</strong>importancia de vincu<strong>la</strong>r <strong>la</strong> producción agraria andina y amazónicacon <strong>la</strong> industria gastronómica, pues esta muestra un dinamismoextraordinario en Lima.En abril de 2012 se publicó el P<strong>la</strong>n Estratégico Sectorial Multianual(PESEM) del Ministerio de Agricultura 2012 - 2016. De loscuatro pi<strong>la</strong>res estratégicos que identifican este p<strong>la</strong>n 14 , el pi<strong>la</strong>r deinclusión está orientado a generar oportunidades para los pequeñosproductores en condiciones de pobreza y extrema pobreza,mediante <strong>la</strong> promoción del acceso de los agricultores a los serviciosagrarios públicos y privados, p<strong>la</strong>nteándose para ello estrategiasque contribuyan al fortalecimiento de capacidades productivas,de gestión y de organización. Cabe seña<strong>la</strong>r que en este p<strong>la</strong>n sepercibe una mayor coincidencia con los lineamientos estratégicosde <strong>la</strong> ENDR 2004 (ver tab<strong>la</strong> siguiente) en <strong>la</strong> intención de priorizara <strong>la</strong> pequeña agricultura. Queda por ver su traducción en accionesconcretas y presupuesto.14Los pi<strong>la</strong>res del P<strong>la</strong>n Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) del Ministeriode Agricultura 2012 - 2016 son: gestión, competitividad, inclusión y sostenibilidad.
302Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013Re<strong>la</strong>ción entre el P<strong>la</strong>n Estratégico Sectorial Multianual(PESEM) 2012 - 2016y <strong>la</strong> Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004P<strong>la</strong>n Estratégico Sectorial Multianual(PESEM) del Ministerio de Agricultura2012 - 2016Objetivos estratégicos específicosEstrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR)2004Lineamientos estratégicos de políticaPi<strong>la</strong>r estratégico: inclusión.Mejorar el acceso a los servicios y generaroportunidades para el pob<strong>la</strong>dorrural en concordancia con un desarrolloagrario inclusivo.Promover <strong>la</strong> inclusión <strong>social</strong>.Promover el acceso a activos productivos paralos grupos rurales.Proveer de adecuada y suficiente infraestructuraeconómica en apoyo de <strong>la</strong> producción rural.Pi<strong>la</strong>r estratégico: gestión.Mejorar <strong>la</strong> institucionalidad agraria,pública y privada, poniendo énfasisen <strong>la</strong> articu<strong>la</strong>ción de los tres nivelesde gobierno y <strong>la</strong> asociatividad de losproductores.Auspiciar el cambio institucional que cree condicionespara el desarrollo rural.Pi<strong>la</strong>r estratégico: competitividad.Elevar el nivel de productividad,calidad y gestión empresarial de <strong>la</strong>actividad agraria en el marco de undesarrollo competitivo.Pi<strong>la</strong>r estratégico: sostenibilidad.Lograr el aprovechamiento sosteniblede los recursos naturales: agua, suelo,bosque y diversidad biológica, en armoníacon el medioambiente.Impulsar una economía rural competitiva, diversificaday sostenible.Promover <strong>la</strong>s capacidades del pob<strong>la</strong>dor rural yel capital <strong>social</strong> en el campo.Promover y fomentar el manejo sostenible y <strong>la</strong>conservación de los recursos naturales y protegerel patrimonio ambiental y cultural.Los hechos muestran que con el gobierno actual AGRO RURAL noha cambiado su poca trascendencia en <strong>la</strong> promoción del desarrolloagrario y rural en <strong>la</strong>s zonas altoandinas, tanto por los limitadosrecursos presupuestales que le fueron asignados, como por <strong>la</strong>s
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.303dificultades de gestión institucional producto de una fusión quenunca funcionó. Al respecto es ilustrativo ver que en los últimoscuatro años su presupuesto disminuyó de S/. 301 millones en2009 a S/. 158 millones en 2012.Por otro <strong>la</strong>do está el Programa de Compensaciones para <strong>la</strong>Competitividad AGROIDEAS del Ministerio de Agricultura,creado el 2009 producto de <strong>la</strong> firma del Tratado de Libre Comercio(TLC) con los Estados Unidos, con <strong>la</strong> finalidad de fomentar<strong>la</strong> asociatividad, el fortalecimiento de <strong>la</strong> gestión empresarial y <strong>la</strong>adopción de tecnologías agrarias de los pequeños y medianosproductores agrarios organizados en asociaciones, cooperativaso empresas. La cobertura que ha alcanzado este programa hasido modesta debido a su escaso nivel de ejecución, asociado alos requisitos que exige 15 . De manera simi<strong>la</strong>r, el rol que ha jugadoel Banco Agropecuario AGROBANCO en apoyo a <strong>la</strong> pequeñaagricultura ha sido poco relevante.Una reciente decisión que ha generado expectativa en el sectoragrario ha sido <strong>la</strong> creación del Fondo Mi Riego, con S/. 1000 millones(incluidos en <strong>la</strong> Ley de Presupuesto Público 2012) destinadosa financiar proyectos para gestionar los recursos hídricos, incluidosen <strong>la</strong> Ley de Presupuesto Público 2013. En nuestra opiniónesta decisión tuvo alguna re<strong>la</strong>ción con el conflicto <strong>social</strong> en tornoal controvertido proyecto minero Conga que puso en el debatenacional <strong>la</strong> importancia de <strong>la</strong>s cabeceras de cuenca y <strong>la</strong>s <strong>la</strong>gunasen <strong>la</strong> producción y cosecha de agua en los Andes. Cuando a finesdel año 2012 el ministro de agricultura, Milton Von Hesse, anuncia<strong>la</strong> decisión política del gobierno de priorizar inversiones en«nuevas obras hidráulicas y tecnificación del riego, especialmenteen los Andes» 16 , lo hace para apunta<strong>la</strong>r el discurso del gobierno15Entre el 2010 y el 2013 ha ejecutado S/. 52 millones, monto que representa soloel 48% del presupuesto disponible.16Rojas Oviedo, Francisco. «Von Hesse a dos meses». Agronoticias, n.º 380. Lima:Agronoticas Editores, 2012.
304Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013tratando de convencer de que agua y minería no se contraponen,que pueden ser compatibles.Finalmente, en el marco de <strong>la</strong> denominación del año 2013 comoel «Año de <strong>la</strong> Inversión para el Desarrollo Rural y <strong>la</strong> SeguridadAlimentaria», se <strong>la</strong>nzaron algunas iniciativas a favor de estas. Unade el<strong>la</strong>s fue <strong>la</strong> creación de <strong>la</strong> Comisión Multisectorial de SeguridadAlimentaria y Nutricional (DS N°102-2012-PCM), presidida por elMinisterio de Agricultura e integrada por representantes de ochoministerios, dos organizaciones representativas de los gobiernosregionales y de los municipales, y de tres gremios de productoresagrarios y pesqueros 17 . Esta nueva entidad se encargará principalmentede evaluar <strong>la</strong> Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria2004 - 2014 y de actualizar<strong>la</strong> para <strong>la</strong> siguiente década. La comisióntambién se encargará de proponer el P<strong>la</strong>n Nacional de SeguridadAlimentaria y Nutricional 2012 - 2021.Políticas de inversión en servicios básicos en el medio ruralLas políticas de inversión en servicios básicos para el medio ruralhan tomado fuerza con el incremento sostenido del presupuestopúblico producto del crecimiento económico. Tal como muestrael estudio de Richard Webb 18 , <strong>la</strong>s inversiones públicas en serviciosbásicos (en agua y saneamiento y electrificación rural) y lostrabajos del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) 19 ,Provías rural y Provías descentralizado, realizados en los últimos17Los ministerios del Ambiente, Comercio Exterior y Turismo, Desarrollo eInclusión Social, Educación, Salud, Producción, entre otros, así como <strong>la</strong> AsambleaNacional de Gobiernos Regionales (ANGR), <strong>la</strong> Red de Municipalidades Rurales delPerú (REMURPE) y <strong>la</strong> Convención Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO).18Webb, Richard. Conexión y despegue rural. Lima: Instituto del Perú (IdP) de <strong>la</strong>Universidad de San Martín de Porres (USMP), 2013.19Ha intervenido hasta el 2012 en 13 500 localidades, mayormente rurales,financiando servicios de telefonía fija pública, servicios móviles e internet.
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.305diez años, están contribuyendo a generar un conjunto de dinámicaseconómicas y <strong>social</strong>es de desarrollo en el medio rural.Producto del discurso de inclusión del gobierno actual estetipo de inversiones se han visto reforzadas. En el año 2012 se creóel Fondo para <strong>la</strong> Inclusión Económica en Zonas Rurales (FONIE),a cargo del Ministerio de Inclusión y Desarrollo Social (MIDIS),como mecanismo para que los tres niveles de gobierno financienproyectos de servicios de agua y saneamiento, electrificación, telecomunicacionesy caminos vecinales, a ejecutarse en los distritosrurales más pobres del país (de los quintiles I y II). El FONIE hafocalizado su intervención en 570 distritos y anunciado que secontará con un presupuesto de S/. 600 millones para el año 2013.También el 2012 se creó el Programa de Apoyo al Hábitat Rural(Tambos), a cargo del Ministerio de Vivienda y Construcción, conel objetivo de habilitar y poner en marcha centros de servicios deinfraestructura y de equipamiento complementarios a <strong>la</strong> unidadhabitacional en centros pob<strong>la</strong>dos con menos de 150 habitantesubicados a más de 3000 m.s.n.m. y en zonas de <strong>la</strong> Amazonía.Para el año 2013 se han programado 130 tambos, siendo <strong>la</strong> metaconstruir 500 hasta el año 2016.Presupuesto público para <strong>la</strong> pequeña agriculturaEn esta parte presentamos el presupuesto total y <strong>la</strong>s inversionespara <strong>la</strong> pequeña agricultura, describiendo su evolución y características.Asimismo, alcanzamos información sobre <strong>la</strong>s inversionesen servicios básicos para el sector rural. De este modo veremostanto los recursos públicos asignados a promover <strong>la</strong> actividadagropecuaria (de <strong>la</strong> que depende <strong>la</strong> seguridad alimentaria nacional),como aquellos para inversiones en servicios básicos rurales(vías rurales, electrificación, saneamiento y telecomunicaciones).El presupuesto público para <strong>la</strong> pequeña agricultura ha sidocalcu<strong>la</strong>do descontando del presupuesto asignado a <strong>la</strong> función
306Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013agropecuaria los recursos de los cinco proyectos especiales deirrigación de <strong>la</strong> costa: Chira - Piura (Piura), Olmos - Tinajones(Lambayeque), Chavimochic (La Libertad), Chinecas (Ancash) yMajes Sihuas (Arequipa), porque dichas inversiones no beneficiana pequeños productores agropecuarios 20 .El presupuesto institucional de apertura (PIA)El presupuesto aprobado año a año por el Congreso de <strong>la</strong> Repúblicaexpresa a qué sector o sectores quiere darle prioridad elPoder Ejecutivo. En ese sentido veamos cómo ha evolucionado elpresupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura en el período 2008 - 2013.Los datos del gráfico nº 1 muestran que el Presupuesto para <strong>la</strong>Pequeña Agricultura (PPA) en dicho período se mantiene prácticamenteestancado, produciéndose un incremento significativorecién el año 2013.En cuanto al peso re<strong>la</strong>tivo del PPA en el presupuesto nacional,este disminuye entre el 2009 y el 2012 para recuperar el terrenoperdido recién el año 2013, cuando aumenta de 2.4% a 2.9%. Estosdatos indican que <strong>la</strong> pequeña agricultura no ha sido un sectorprioritario en el presupuesto y que recién el 2013 hay un cambioque esperamos se mantenga en los próximos años.Respecto a <strong>la</strong> distribución del presupuesto por niveles de gobierno,tenemos que los gobiernos subnacionales manejaron entreel 54% y el 59% del PPA con una tendencia creciente, mientrasque el gobierno nacional tuvo entre el 46% y el 41% restante. Enel año 2013, junto con el incremento presupuestal se produce unarecentralización del presupuesto por parte del gobierno nacionalcuyo peso aumenta a 45%.20Para mayor detalle sobre esta metodología ver: Grupo Propuesta Ciudadana(GPC). Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura. Reporte 4. Ba<strong>la</strong>nce 2011.Lima: GPC, 2013. Ver en: http://goo.gl/KyO9b
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.307Gráfico nº 1Evolución del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013(en millones de nuevos soles)3,2006.0%2,8005.0%2,400millones de nuevos soles2,000s1,6001,2002.8% 2.9%2.5% 2.4% 2.4%2.9%4.0%3.0%2.0%8004001.0%02008 2009 2010 2011 2012 20130.0%PIA PA% PIA PA / PIA NacionalFuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) - Sistema Integrado de Administración Financiera(SIAF). E<strong>la</strong>boración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).En el periodo considerado el presupuesto de los gobiernosregionales destinado a <strong>la</strong> pequeña agricultura crece a una tasamayor (12%), seguida del gobierno nacional. Sin embargo, comoya indicamos, el año 2013 el presupuesto del gobierno nacionalcrece fuertemente con <strong>la</strong> creación del Fondo Mi Riego que serámanejado desde el Ministerio de Agricultura. El impacto de estefondo dependerá de <strong>la</strong> eficacia en su ejecución que como veremosno es buena.Otra característica del PPA es que está compuesto principalmentepor recursos para financiar inversiones, en especial en losgobiernos subnacionales. Así, el 76% del PPA del 2012 se asignóa gastos de inversión y sólo el 24% a gastos corrientes, proporciónque se ha mantenido sin cambios significativos en los últimoscuatro años.
308Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013Las principales fuentes que financian el PPA son los Recursosdeterminados (canon y regalías) con 46% y los Recursos ordinarioscon 38%. <strong>Sobre</strong> el destino del gasto, vemos que el riego es el principalcomponente del PPA, seguido de otros como <strong>la</strong> promociónagraria, <strong>la</strong> sanidad animal y vegetal y <strong>la</strong> innovación agraria.El gasto ejecutado para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2012El gasto realizado por los tres niveles de gobierno en pequeñaagricultura no muestra una buena performance comparado conotros sectores. Recién el año 2012 se registra un crecimiento significativode 35% con respecto al año anterior. Los años 2010 y2011 muestran una reducción del gasto respecto al año previo, talcomo se muestra en el cuadro n° 1.Dicha performance se debe en parte a que el avance en <strong>la</strong> ejecucióndel gasto no ha sido bueno. Entre el 2008 y el 2011 solo seejecutó por debajo del 70% del presupuesto disponible. Recién e<strong>la</strong>ño 2012 mejora <strong>la</strong> eficacia de los tres niveles de gobierno lograndogastar el 77% del presupuesto utilizable. Cabe seña<strong>la</strong>r que enel período de análisis se aprecia una tendencia a <strong>la</strong> mejora en <strong>la</strong>ejecución del gasto, pasando del 61% en 2008 al 77% en 2012, talcomo se muestra en el cuadro n° 1.Estos datos indican que cada año se queda sin ejecutar unporcentaje significativo del presupuesto nacional, generándoselos l<strong>la</strong>mados saldos presupuestales. En consecuencia, una característicadel presupuesto público son <strong>la</strong>s sustanciales modificaciones(incrementos) durante el año, donde el presupuesto para<strong>la</strong> pequeña agricultura no escapa de esta reg<strong>la</strong>. Por ejemplo, en e<strong>la</strong>ño 2012 <strong>la</strong> modificación del presupuesto fue del orden del 59%con respecto al presupuesto de apertura.
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.309Cuadro nº 1Avance de ejecución del Presupuesto InstitucionalModificado (PIM) para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2012(en millones de nuevos soles)2008 2009 2010 2011 2012Presupuesto Institucional Modificado (PIM) 2940 3578 3393 3050 3674Gasto devengado 1806 2256 2233 2091 2834Avance de ejecución 61% 63% 66% 69% 77%Fuente: MEF - SIAF. E<strong>la</strong>boración: Grupo Propuesta Ciudadana.En lo que atañe a los gastos de inversión para <strong>la</strong> pequeñaagricultura, estos muestran una tendencia de crecimiento modestohasta el 2011. Es el año 2012 cuando el gasto de inversión da unsalto significativo llegando a S/.2027 millones. Es interesante constatarque el 75% de estos gastos (equivalente a S/. 1522 millones)se destinan a proyectos de inversión de riego de diferente tipo,siguiéndole en importancia los gastos agrupados en el programaagrario (con S/. 634 millones), que incluyen gastos en sanidadanimal y sanidad vegetal, innovación tecnológica, gestión derecursos hídricos, entre otros.Un dato que merece resaltarse es que el 80% del presupuestode inversiones para <strong>la</strong> pequeña agricultura está en manos de losgobiernos subnacionales, siendo <strong>la</strong>s municipalidades <strong>la</strong>s que tienenel mayor peso con 48% del total.Sin embargo, estos recursos están re<strong>la</strong>tivamente concentrados enpocas regiones. El 52.5% del total de dichas inversiones correspondea seis regiones, en su mayoría receptoras de canon, presentadas acontinuación según su orden de importancia: Cusco, Ancash, Piura,Ayacucho, Puno y Moquegua. El nivel de concentración es mayoren el presupuesto que manejan <strong>la</strong>s municipalidades, pues ahí el64% del total está concentrado en seis departamentos.
310Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013De estos resultados podemos deducir que <strong>la</strong> dinámica de<strong>la</strong>s inversiones públicas para <strong>la</strong> pequeña agricultura tiene pocare<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong>s políticas nacionales del sector agrario. Tambiénpodemos inferir que el fuerte peso que le asignan <strong>la</strong>s municipalidadesy los gobiernos regionales a <strong>la</strong>s inversiones en riegoparece obedecer más a decisiones locales 21 , en un contexto derecursos presupuestales crecientes producto de <strong>la</strong>s transferenciasdel canon.Gráfico nº 2Gasto de inversión pública total para <strong>la</strong> pequeña agricultura2008 - 2012(en millones de nuevos soles)22002000202718001600156516511522140013491200100080060040020002008 2009 2010 2011 201221En <strong>la</strong>s municipalidades el Presupuesto Participativo influye en tales decisionesde inversión.
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.311Presupuesto de inversiones en servicios básicos rurales2008 - 2013En el marco de <strong>la</strong>s políticas de lucha contra <strong>la</strong> pobreza, el Estadoviene incrementando <strong>la</strong> asignación de recursos públicos parafinanciar proyectos de inversión en servicios básicos para pob<strong>la</strong>cionesrurales 22 y también para los programas <strong>social</strong>es (Juntos,Beca 18, Pensión 65). Las inversiones en servicios básicos tienenuna tendencia de crecimiento sostenido, tal como lo muestra elgrafico n° 3.Entre el 2009 y el 2013 el presupuesto de inversiones en serviciosbásicos aumentó en 121%, pasando de S/. 1758 millonesen 2009 a S/. 3889 millones en 2013, siendo el incremento de<strong>la</strong>ño 2013 el más significativo con un aumento de 39% respecto a<strong>la</strong>ño anterior, lo que se explica principalmente por el presupuestoasignado para saneamiento rural y vías rurales 23 .La eficacia del gasto en los servicios básicos es re<strong>la</strong>tivamentebaja entre el 2008 y el 2013, pues el porcentaje de avance del gastopasa del 60% el 2009 al 71% el 2012. Uno de los factores que explicaesta situación son <strong>la</strong>s modificaciones grandes en el presupuesto,de 76% el año 2011 y de 93% en el 2012. En este último caso elpresupuesto modificado es casi el doble del que se aprueba en elCongreso de <strong>la</strong> República.El gasto devengado muestra una tendencia irregu<strong>la</strong>r aunquecreciente, especialmente el año 2012, cuando el gasto aumenta en34% respecto al año anterior (ver cuadro n° 2). En el período (2008-2013) el gasto aumentó en 76%, lo que nos parece significativo.22En este concepto incluimos <strong>la</strong>s inversiones en vías rurales y caminos deherradura, electrificación rural, agua y saneamiento y telecomunicaciones.23El presupuesto de saneamiento rural pasó de S/. 402 millones el 2009 aS/. 1824 el 2013, mientras que el de transportes -que incluye vías vecinales y caminosde herradura- pasó de S/. 957 millones el 2009 a S/. 1378 millones el 2013.
312Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013Gráfico nº 3Evolución del presupuesto de apertura (PIA)para servicios básicos* en zonas rurales 2008 - 2013(en millones de nuevos soles)40003889350030002500200021011758 1771254728041500100050002008 2009 2010 2011 2012 2013*Los servicios básicos incluyen: agua y saneamiento rural, vías vecinales, caminos de herradura,servicios de telecomunicaciones y electrificación rural.Fuente: MEF-SIAFE<strong>la</strong>boración Grupo Propuesta Ciudadana.Cuadro nº 2Avance de ejecución del presupuesto modificado (PIM)para servicios básicos* en zonas rurales 2008-2012(en millones de nuevos soles)Año 2008 2009 2010 2011 2012Presupuesto Institucional Modificado (PIM) 3634 3550 4115 4487 5426Gasto devengado 2186 2256 3037 2878 3857Avance de ejecución 60% 64% 74% 64% 71%* Saneamiento rural, vías vecinales, caminos de herradura, servicios públicos de telecomunicacionesy energía en zonas rurales.Fuente: MEF - SIAFE<strong>la</strong>boración Grupo Propuesta Ciudadana.
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.313A modo de conclusión• En el período de análisis <strong>la</strong> pequeña agricultura no ha sidoun sector prioritario en el presupuesto público, pues entreel 2008 y el 2012 su peso re<strong>la</strong>tivo en el presupuesto nacionaldisminuye, siendo recién en el año 2013 cuando recupera terrenoaumentando de 2.4% a 2.9%, producto principalmentede <strong>la</strong> creación del Fondo Mi Riego, cuya gestión estará acargo del Ministerio de Agricultura, lo que a su vez es unaseñal de recentralización del presupuesto.• Los gobiernos subnacionales manejan entre el 54% y el 59%del Presupuesto para <strong>la</strong> Pequeña Agricultura (PPA), conuna tendencia creciente, mientras que el gobierno nacionaltuvo entre el 46% y el 41% restante. Este presupuesto estácompuesto principalmente por recursos para financiar inversiones,en especial en los gobiernos subnacionales donderepresentan el 80% del total el 2012.• El gasto realizado por los tres niveles de gobierno en pequeñaagricultura no muestra una buena performance comparadocon otros sectores. Recién el año 2012 se registra uncrecimiento significativo de 35% con respecto al año anterior,mientras que entre el 2010 y el 2011 el gasto realizadodisminuye respecto al año 2009.• El 75% de <strong>la</strong>s inversiones para <strong>la</strong> pequeña agricultura sedestina a financiar proyectos de riego, los cuales estánconcentrados en pocas regiones, pues el 52.5% del total de<strong>la</strong>s inversiones corresponden a seis regiones en su mayoríareceptoras de canon (Cusco, Ancash, Piura, Ayacucho, Punoy Moquegua).• Estos resultados llevan a pensar que <strong>la</strong> dinámica de <strong>la</strong>sinversiones públicas para <strong>la</strong> pequeña agricultura tienepoca re<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong>s políticas nacionales del sector agrario.Además, podemos suponer que el fuerte peso que tienen
314Políticas públicas y presupuesto para <strong>la</strong> pequeña agricultura 2008 - 2013<strong>la</strong>s inversiones en riego obedece a decisiones locales en uncontexto de recursos presupuestales crecientes producto de<strong>la</strong>s transferencias del canon.• Por otra parte, entre el 2009 y el 2013 el presupuesto de inversionesen servicios básicos aumentó en 121% pasando deS/. 1758 millones el 2009 a S/. 3889 millones el 2013, siendoel más significativo el incremento del año 2013. Aun cuandoel gasto realizado avanza a menor ritmo, estas inversionesestán generando impactos positivos en el medio rural. Estatendencia se vería fortalecida si el presupuesto del presenteaño se ejecuta en el mayor porcentaje posible, en particu<strong>la</strong>rel referido al Fondo para <strong>la</strong> Inclusión Económica en ZonasRurales (FONIE).• El anuncio del «reencuentro histórico con el Perú rural» sediluye con <strong>la</strong> salida de Salomón Lerner Ghitis del gabineteministerial. Los ministros que lo sucedieron no retomaronni le dieron contenido a este anuncio que hacia especial referenciaa <strong>la</strong> inclusión productiva de <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones ruralesde <strong>la</strong> sierra y selva del país.• Las propuestas de políticas contenidas en <strong>la</strong> EstrategiaNacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004 y en el P<strong>la</strong>nEstratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2007 - 2011,así como <strong>la</strong>s vincu<strong>la</strong>das al desarrollo de capacidadesproductivas en el medio rural, han tenido escaso gradode implementación. En el PESEM 2012 - 2016, aprobadopor el actual gobierno, se retoman algunos p<strong>la</strong>nteamientosvincu<strong>la</strong>dos a <strong>la</strong> pequeña agricultura. Sin embargo, másallá del aumento presupuestal por el Fondo Mi Riego, <strong>la</strong>spropuestas de inclusión productiva todavía no se concretanni desde AGRO RURAL ni desde el Fondo de Cooperaciónpara el Desarrollo Social (FONCODES).
Economía verde, biocomercio y cambio climático:desafío de políticasA<strong>la</strong>n Fairlie R.
Ante <strong>la</strong> preocupación por el cambio climático, <strong>la</strong> conservación delos recursos naturales y el desarrollo sostenible, se han gestadouna serie de nuevos conceptos y propuestas que buscan redefinir<strong>la</strong>s políticas y gestión ambiental en el comercio internacional.Al respecto, <strong>la</strong> Organización de <strong>la</strong>s Naciones Unidas (ONU)ha <strong>la</strong>nzado una propuesta sobre economía verde, mientras que<strong>la</strong> Organización para <strong>la</strong> Cooperación y el Desarrollo Económicos(OCDE) propuso el marco conceptual para un crecimientoverde y desarrollo sostenible. De igual modo, <strong>la</strong> Conferencia de<strong>la</strong>s Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, porsus sig<strong>la</strong>s en ingles) postuló hace años <strong>la</strong> noción de biocomercio(principios y criterios), mientras que el Banco Mundial proponeun crecimiento verde inclusivo.De esta manera, el nuevo modelo de desarrollo, basado en <strong>la</strong>economía verde y <strong>la</strong> sostenibilidad de los recursos económicos,<strong>social</strong>es y ambientales, se está debatiendo a nivel mundial.El cambio climático y <strong>la</strong> economía verde han sido temas c<strong>la</strong>vesdurante <strong>la</strong> Cumbre de Kioto (realizada en diciembre de 1997), <strong>la</strong>Cumbre de Río+20 (realizada en junio del 2012) y en los distintosforos internacionales que buscan proponer medidas y compromisosalternativos para disminuir <strong>la</strong>s emisiones de carbono y <strong>la</strong> conservaciónde <strong>la</strong> biodiversidad. Tanto países de manera individual,como diferentes bloques económicos han desarrol<strong>la</strong>do agendas
318Economía verde, biocomercio y cambio climático: desafío de políticasambientales implementado diferentes políticas que buscan lograrlos compromisos asumidos en los distintos foros sobre estos temas.En Río+20 los países renovaron su compromiso en favor deldesarrollo sostenible y de <strong>la</strong> promoción de un futuro económico,<strong>social</strong> y ambientalmente sostenible. La erradicación de <strong>la</strong> pobrezaes el mayor problema que afronta el mundo en <strong>la</strong> actualidad yuna condición indispensable para este objetivo. Para lograr el tanansiado desarrollo sostenible se reconoce que debe promoverseun crecimiento sostenido, inclusivo y equitativo, creando mayoresoportunidades para todos, reduciendo <strong>la</strong>s desigualdades, mejorandolos niveles de vida básicos, impulsando el desarrollo <strong>social</strong>equitativo y <strong>la</strong> inclusión 1 .Como seña<strong>la</strong> Piñeiro 2 , <strong>la</strong> bioeconomía es un instrumento c<strong>la</strong>vepara poder hacer frente al cambio climático y a los retos querepresenta a <strong>la</strong> seguridad alimentaria. La creciente variabilidadde fenómenos climáticos provocada por el cambio climático estáafectando <strong>la</strong> compleja re<strong>la</strong>ción que existe entre <strong>la</strong> seguridad alimentariay el comercio, creando nuevas dificultades y desafíos. Porotro <strong>la</strong>do, <strong>la</strong> seguridad alimentaria y el comercio son un objetivocentral de <strong>la</strong>s políticas públicas en casi todos los países de AméricaLatina. Las erráticas condiciones climáticas están afectandoel acceso a los principales commodities alimentarios. Piñeiro indicaque <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción entre <strong>la</strong> seguridad alimentaria, el comercio y elcambio climático se gesta a través de <strong>la</strong> producción agropecuaria.En primer lugar, <strong>la</strong> seguridad alimentaria se ha afianzado,en tiempos recientes, como un derecho universal. Según <strong>la</strong>Organización de <strong>la</strong>s Naciones Unidas para <strong>la</strong> Agricultura (FAO, por1Organización de <strong>la</strong>s Naciones Unidas (ONU). Río+20: El Futuro que queremos.Río de Janeiro: ONU, 2012. Ver en: http://goo.gl/VUl7L2Piñeiro, Martín. Las re<strong>la</strong>ciones entre Seguridad Alimentaria, Cambio Climático yComercio Internacional. Working Paper nº 146. Buenos Aires: Red Latinoamericanade Política Comercial (LATN, por sus sig<strong>la</strong>s en ingles) - Instituto Interamericano deCooperación para <strong>la</strong> Agricultura (IICA) - Secretaría General Iberoamericana (SEGIB),2011.
A<strong>la</strong>n Fairlie R.319sus sig<strong>la</strong>s en inglés), dicho afianzamiento está asociado con cuatropi<strong>la</strong>res: disponibilidad, acceso, utilización y estabilidad. El primer yel cuarto pi<strong>la</strong>r están c<strong>la</strong>ramente asociados a <strong>la</strong> producción agríco<strong>la</strong>y al comercio, mientras que los otros dos están determinados porcriterios tales como el nivel de ingresos de los consumidores y <strong>la</strong>forma en que los alimentos son procesados y utilizados.Los actuales problemas del cambio climático afectan de formanegativa <strong>la</strong> producción agropecuaria y consecuentemente <strong>la</strong>seguridad alimentaria. Cabe destacar que <strong>la</strong> producción agropecuaria,si bien es uno de los sectores productivos más fuertementeafectados por el cambio climático, también lo afecta de manerasignificativa.Existen dos dimensiones en esta re<strong>la</strong>ción: por un <strong>la</strong>do <strong>la</strong> agriculturadebe adaptarse a <strong>la</strong>s nuevas condiciones climáticas, lo querequerirá de <strong>la</strong> migración de <strong>la</strong> producción de ciertos cultivos paraacompañar <strong>la</strong>s nuevas condiciones agronómicas de ciertas regiones;el desarrollo de nuevas y mejores resistencias a los cambiosde temperatura, sequías e inundaciones de los principales cultivosalimentarios; y el desarrollo de nuevas prácticas culturales quesean más efectivas en <strong>la</strong>s nuevas condiciones climáticas.Por otro <strong>la</strong>do, es imprescindible un esfuerzo proyectado paradesarrol<strong>la</strong>r prácticas culturales que resulten en una menor producciónde gas de efecto invernadero.De acuerdo al gráfico n.º 1, <strong>la</strong> principal re<strong>la</strong>ción de <strong>la</strong> seguridadalimentaria con <strong>la</strong> agricultura y el comercio es a través de <strong>la</strong> disponibilidadde alimentos (oferta) y, en cierta medida, <strong>la</strong> estabilidad, aun precio razonable. Esto se logra a través de <strong>la</strong> producción nacional(agricultura) y por <strong>la</strong>s importaciones (comercio internacional).Adicionalmente, <strong>la</strong> flecha que va directamente de <strong>la</strong> agriculturaa <strong>la</strong> seguridad alimentaria representa <strong>la</strong>s contribuciones que <strong>la</strong>agricultura hace, en forma directa, a <strong>la</strong> seguridad alimentaria de<strong>la</strong>s comunidades rurales.
320Economía verde, biocomercio y cambio climático: desafío de políticasGráfico Nro. 1Interre<strong>la</strong>ciones entre los tres temas de análisisACCESOObjetivoSA4Emergencias3Ofertay precios6S.A. RuralInstrumentosBioeconomía(Agricultura)1Comercio5MitigaciónAdaptación2MitigaciónDesestabilizadorCambioclimáticoBarreras verdesFuente: Piñeiro, Martín. Las re<strong>la</strong>ciones entre Seguridad Alimentaria, Cambio Climático y ComercioInternacional. Working Paper nº 146.Buenos Aires: Red Latinoamericana de Política Comercial(LATN, por sus sig<strong>la</strong>s en ingles) - Instituto Interamericano de Cooperación para <strong>la</strong> Agricultura(IICA) - Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), 2011.La re<strong>la</strong>ción del cambio climático con <strong>la</strong> agricultura es complejay tiene tres articu<strong>la</strong>ciones importantes: en primer lugar, <strong>la</strong> agriculturaes un gran generador de gases de efecto invernadero y porlo tanto contribuye al calentamiento global. En segundo lugar, <strong>la</strong>agricultura es afectada negativamente por el cambio climático através de <strong>la</strong>s variaciones en <strong>la</strong> temperatura y <strong>la</strong> mayor variabilidadde <strong>la</strong>s precipitaciones, <strong>la</strong>s que resultarán en una mayor frecuenciade inundaciones y sequías, generando pérdidas importantes y <strong>la</strong>necesidad de estrategias de adaptación a estas nuevas condiciones.Finalmente, <strong>la</strong> agricultura no es solo <strong>la</strong> producción de alimentos,puesto que tiene implicancias para <strong>la</strong> producción de biocombustiblesen el uso de los recursos naturales agríco<strong>la</strong>s.El biocomercio p<strong>la</strong>ntea un marco ético sobre <strong>la</strong> distribuciónjusta de beneficios de los agentes productores y sobre <strong>la</strong>
A<strong>la</strong>n Fairlie R.321responsabilidad ambiental en re<strong>la</strong>ción a los recursos de <strong>la</strong>biodiversidad. Procura regu<strong>la</strong>r el comercio de productos de <strong>la</strong>biodiversidad el cual es un sector dinámico y creciente. Asimismo,los principios de biocomercio tienen enfoque de aplicación sobretoda una cadena de valor.Es de considerar <strong>la</strong> creciente demanda por productos con valoragregado que siguen el principio el cuidado y uso sosteniblede los ecosistemas, además que promueven <strong>la</strong> responsabilidad<strong>social</strong> con <strong>la</strong>s comunidades. Es así como brinda posibilidadesde desarrollo a los agricultores. Se reconoce de esta manera, <strong>la</strong>relevancia de desarrol<strong>la</strong>r un mercado nacional e internacional.Hay un gran potencial de desarrollo de productos del biocomercio,puesto que mercados internacionales como Estados Unidos (EE.UU.),Alemania, Francia, Reino Unido e Italia demandan gran cantidadde productos orgánicos.El biocomercio ofrece beneficios y ventajas a los pequeñosproductores, puesto que el potencial biológico presenta nuevasoportunidades para desarrol<strong>la</strong>r líneas productivas y fortalecer <strong>la</strong>oferta de bienes y servicios. Hay una tendencia mundial hacia elconsumo de productos que tengan características ecológicas y quecompartan un mayor compromiso <strong>social</strong>, cultural y medioambientalimpuesto por <strong>la</strong> creciente preocupación por <strong>la</strong>s consecuenciasdel calentamiento global y el consumo humano.Además, Perú es un país megadiverso en términos culturalesambientales y biológicos, estas características le brinda ventajaspara absorber <strong>la</strong> creciente demanda internacional. Pero, parapoder lograrlo, es necesaria <strong>la</strong> adecuada combinación de estostres componentes para impulsar el gran potencial de negociossostenibles. Estos negocios son creados en el uso sostenible de <strong>la</strong>biodiversidad local combinados con producción más limpia. Es demencionar también que el desarrollo de estas nuevas iniciativaspara estos negocios demanda de financiamiento, el que muchasveces es difícil de obtener.
322Economía verde, biocomercio y cambio climático: desafío de políticasEl desarrollo de los bionegocios representa alternativas paradar mayor valor agregado a <strong>la</strong>s exportaciones y desarrol<strong>la</strong>r cadenasproductivas que agreguen capital humano y conocimientode manera intensiva en perspectiva de una estrategia incluyente,con el objetivo de reducir <strong>la</strong> pobreza y contribuir al desarrollosostenible. Por ello, de concretarse los principios de biocomerciosobre el aprovechamiento de <strong>la</strong> biodiversidad, sería un excelentemedio de los países con altas dotaciones de biodiversidad paralograr el desarrollo sostenible.Si bien el Perú es uno de los países con mayor biodiversidaden el mundo, dos de los mayores problemas que enfrenta son <strong>la</strong>desigualdad y los altos niveles de pobreza. En este sentido, elbiocomercio se convierte en un componente importante para <strong>la</strong>economía verde, <strong>la</strong> que busca mejorar el bienestar humano y <strong>la</strong>equidad <strong>social</strong>, mientras se reducen los riesgos ambientales y <strong>la</strong>escasez ecológica.Existen diversos factores internos que dificultan el crecimientode los bionegocios, y por tanto impiden que el país se beneficiede <strong>la</strong>s ventajas atribuidas al sistema de biocomercio, como <strong>la</strong>falta de conocimiento general sobre el tema, por ende, ausenciade investigación interna. También, hay una escasa atracción económicapara participar en el sistema por parte de asociaciones deproductores y empresas, problemas con el abastecimiento de <strong>la</strong>materia prima, falta de una reg<strong>la</strong>mentación interna adecuada parael funcionamiento del sector, falta de fomento de otras opcionesde bionegocios y restricción del ámbito de intervención, ausenciade estándares concretos económicos, <strong>social</strong>es y ambientalesde cumplimiento del biocomercio y ausencia de una políticaorientada al desarrollo rural basado en el aprovechamiento de <strong>la</strong>biodiversidad 3 .3Fairlie, A<strong>la</strong>n. Biocomercio en el Perú: experiencias y propuestas. Lima: PontificiaUniversidad Católica del Perú (PUCP) - LATN, 2010.
A<strong>la</strong>n Fairlie R.323Por estos motivos se requiere incentivar al sector privadoa invertir en <strong>la</strong> generación de nuevos conocimientos y técnicaspara lograr un mejor desempeño, ya que <strong>la</strong> mayor debilidad esel financiamiento público y privado.Las decisiones de política de apoyar al sector rural influyenen <strong>la</strong>s posibilidades de éxito del biocomercio como propuesta dedesarrollo sostenible. De esta manera, concertar una estrategiadesde el Estado puede significar <strong>la</strong> réplica y mayor dinámica delos casos de éxito.De desarrol<strong>la</strong>rse el sistema de biocomercio en el Perú mediantelos bionegocios sería ventajoso, puesto que ayudaría a disminuir <strong>la</strong>pobreza y a conservar los recursos. Cabe recalcar que <strong>la</strong> mayoríade los recursos de <strong>la</strong> biodiversidad se encuentran precisamenteen aquellos lugares donde los niveles de pobreza son sumamentealtos. Por tanto, promover los bionegocios puede cumplir el tripleobjetivo de disminuir <strong>la</strong> pobreza, conservar el medioambiente ygenerar retornos a aquellos agentes dispuestos a invertir.Por otro <strong>la</strong>do, podría pensarse en los productos nativos, (comogranos andinos) experiencias exitosas en biocomercio que existenen <strong>la</strong> agricultura y otros campos afines, y evaluar <strong>la</strong>s posibilidadesde replicar esas experiencias, implementando los respectivosprocesos de capacitación.Así mismo, se debe promover una participación más ampliade asociaciones de productores, cooperativas y otros, en investigacióny desarrollo (I+D) y en procesos regu<strong>la</strong>torios que lespermitan entender y tomar decisiones acertadas por ellos mismos,en coordinación no solo desde el gobierno nacional, sino tambiéna nivel regional y local. Igualmente, es necesario involucrar enestos esfuerzos a los actores relevantes del sector privado, de <strong>la</strong>sociedad civil y de <strong>la</strong> cooperación internacional.Estos temas constituyen un desafío monumental para paísescomo el Perú, pues este tiene una extraordinaria variedadde recursos vivos y ecosistemas, recursos que conforman <strong>la</strong>
324Economía verde, biocomercio y cambio climático: desafío de políticasbiodiversidad peruana, que nos coloca dentro de los países másdiversos de recursos genéticos del mundo.El Ministerio del Ambiente (MINAM) ha presentado hacepoco <strong>la</strong> Agenda Nacional de Acción Ambiental - AgendAmbientePerú 2013 - 2014 4 , una agenda ambiental que contiene propuestasa nivel institucional en los campos de <strong>la</strong> biodiversidad, cambioclimático, recursos hídricos y sobre <strong>la</strong> calidad ambiental.Las políticas de esta hoja de ruta han sido establecidas enlínea a <strong>la</strong>s preferencias en política pública, sobre todo con el P<strong>la</strong>nBicentenario Perú 2021, <strong>la</strong> Política Nacional del Ambiente, el P<strong>la</strong>nNacional de Acción Ambiental y con los resultados de <strong>la</strong> ComisiónMultisectorial Ambiental. Asimismo, hay iniciativas de provincias,como Lima y en Loreto donde se han gestado agendas ambientalesmunicipales. Hay regiones donde el tema es prioritario y tienendiversos logros, como en San Martín.Por estos motivos podemos decir que el Perú no es ajeno a esteproceso de cambio y que <strong>la</strong> gestión ambiental del país está en unperíodo de fortalecimiento, en el que se está edificando una nuevainstitucionalidad en certificación. Prueba de ello es <strong>la</strong> creación delServicio Nacional de Certificación Ambiental para <strong>la</strong>s InversionesSostenibles (SENACE) y el fortalecimiento del Organismo de FiscalizaciónAmbiental (OEFA). De esta forma se están generandoinstrumentos de gestión ambiental, los cuales deben ajustarse a<strong>la</strong> normatividad legal.Sin embargo, <strong>la</strong> transición hacia una economía verde exigeesfuerzos sustanciales y <strong>la</strong> actuación de todos los segmentos yactores de <strong>la</strong> sociedad, en particu<strong>la</strong>r de los gobiernos, el sectorprivado y académico. Por parte de los gobiernos, se requiere quesea nive<strong>la</strong>do el campo de acción para los productos más verdes pormedio de <strong>la</strong> eliminación de los incentivos perversos, <strong>la</strong> revisión de4Ministerio del Ambiente (MINAM). AngendAmbiente Perú 2013-2014. Lima:MINAM, 2013.
A<strong>la</strong>n Fairlie R.325políticas y de incentivos, y el fortalecimiento de <strong>la</strong> infraestructurade mercado.Por parte del sector privado, es preciso que se reaccione a esasreformas de políticas a través de crecientes financiamientos, asícomo de construcción de habilidades y capacidades de innovaciónpara aprovechar <strong>la</strong>s oportunidades de una economía verde.El sector académico debe contribuir con investigación básicay aplicada que sea funcional al desarrollo de <strong>la</strong> agenda nacionalp<strong>la</strong>nteada, así como con <strong>la</strong> promoción de <strong>la</strong> interacción y confluenciade posiciones y acciones.El Perú es un país que cuenta con gran disponibilidad derecursos naturales y biodiversidad, por lo que tiene excelentesposibilidades de dirigirse hacia una economía verde, mediante<strong>la</strong> promoción del intercambio de experiencias y cooperaciónmultisectorial.Los desafíos de <strong>la</strong>s políticas domésticas se centran en el desarrollode infraestructura en áreas rurales y en políticas de fomentode inversiones que impliquen mayor suministro y eficiencia enel uso del agua, así como en el mejoramiento de los servicios desaneamiento en <strong>la</strong> gestión de recursos pesqueros. Todas el<strong>la</strong>sacciones mediante <strong>la</strong>s cuales <strong>la</strong>s políticas públicas involucren eincentiven el biocomercio.En resumen, se trata de generar mecanismos para cumplir con<strong>la</strong>s grandes necesidades para ampliar <strong>la</strong> producción de productosde <strong>la</strong> biodiversidad de forma sostenible, <strong>la</strong>s cuales son: ampliar <strong>la</strong>capacidad productiva, generar acceso y promoción de mercado;y generar el marco político adecuado.La tarea no es fácil, no solo por problemas internos. A nivelinternacional se encuentran <strong>la</strong>s crecientes restricciones al comercio,<strong>la</strong>s cuales implementadas siguiendo un esquema de políticasde preservación ambiental, puede constituir un proteccionismoambiental. El desafío es armonizar <strong>la</strong>s políticas ambientales con<strong>la</strong>s políticas de desarrollo, que <strong>la</strong>s políticas ambientales lleven
326Economía verde, biocomercio y cambio climático: desafío de políticasal uso sustentable de los recursos naturales y a reducir <strong>la</strong> contaminación.Implementar un marco institucional en el cual se proteja <strong>la</strong> generaciónde nuevos conocimientos y se resguarde <strong>la</strong> biodiversidadque posee el Perú (teniendo en cuenta los derechos de propiedadintelectual), implica un consenso nacional y un compromiso de<strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo sobre <strong>la</strong> estrategia de desarrollo del país 5 .5<strong>Sobre</strong> el tema de biodiversidad en el Perú véase: Brack, Antonio. La biodiversidaddel Perú y su importancia estratégica http://goo.gl/rO6V8; Comunidad Andina (CAN).Agenda Ambiental Andina 2012 - 2016. Lima: CAN, 2012; y el portal web del Ministeriode Agricultura http://goo.gl/UFXdN
Hacia un ba<strong>la</strong>nce de <strong>la</strong> gestión del agua:¿explotación de un recurso natural o gestiónsostenible de un bien común? *Andrés Alencastre C.
El agua en el PerúEl Perú tiene una superficie de 1 285 215.60 km² y una pob<strong>la</strong>ciónestimada al 2011 de 29 461 900 habitantes. Sus características físicascentrales pueden ser atribuidas, entre otras razones, a <strong>la</strong> presenciade <strong>la</strong> cordillera de los Andes (que recorre de sur a norte todoel país), a <strong>la</strong> corriente fría peruana y a su ubicación en Américadel Sur y el p<strong>la</strong>neta. Esas características son determinantes para<strong>la</strong> conformación de <strong>la</strong>s tres grandes cuencas nacionales: <strong>la</strong> delAmazonas - Atlántico, <strong>la</strong> del Pacífico y <strong>la</strong> cuenca endorreica 1 delLago Titicaca. Se calcu<strong>la</strong> que en estas tres vertientes hidrográficasel volumen de agua anual promedio es de 2 046 287 Mm 3 , los quese distribuyen y aprovechan de manera desigual. A <strong>la</strong> vertientedel Atlántico le corresponde el 97.7% del volumen, albergandoal 30% de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que genera el 17.6% del Producto BrutoInterno (PBI); el 0.5% del agua se encuentra en <strong>la</strong> vertiente delLago Titicaca, con el 5% de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que genera el 2% del PBI;y el restante 1.8% de toda el agua se encuentra en <strong>la</strong> vertiente del* En <strong>la</strong> ley n° 29338 (Ley de Recursos Hídricos) y en su aplicación, se hab<strong>la</strong>indistintamente de ambos conceptos, de allí nuestro interés por presentar unrazonamiento que indique <strong>la</strong>s diferencias y abogue por <strong>la</strong> segunda alternativa.1Una cuenca endorreica es un área en <strong>la</strong> que el agua no tiene salida fluvial haciael mar.
330Hacia un ba<strong>la</strong>nce de <strong>la</strong> gestión del aguaPacífico, en donde se concentra el 65% de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que produceel 80.4% del PBI 2 .El marco normativo de <strong>la</strong> gestión del aguaEn el Perú, <strong>la</strong> manera en como se administra el agua se ha desarrol<strong>la</strong>dode esta forma por una secuencia de procesos históricoscomplejos y por el correspondiente marco normativo de regu<strong>la</strong>cióndel uso y aprovechamiento del agua que se ha ido presentado endistintas épocas. Así tenemos que el Código de Aguas de 1902en lo central determinaba que el líquido elemento pertenecía aldueño de <strong>la</strong>s tierras donde se ubicaban <strong>la</strong>s fuentes de agua. 67años después, con el Gobierno Revolucionario de <strong>la</strong>s FuerzasArmadas, se da el decreto ley nº 17752 (Ley General de Aguas)de 1969, donde se determina que <strong>la</strong>s aguas pertenecen a <strong>la</strong> naciónperuana y que el Estado <strong>la</strong>s administra. Posteriormente, con eldecreto legis<strong>la</strong>tivo nº 653 (Ley de Promoción de <strong>la</strong>s Inversionesen el Sector Agrario) de 1991, que deroga <strong>la</strong> Ley de ReformaAgraria (ley n° 17716), se inició <strong>la</strong> instauración del nuevo modelode organización del Estado, donde se le limita a solo promover <strong>la</strong>actividad de los grandes agentes económicos y dentro del marcode una economía de mercado 3 .Este último marco normativo permitía que diversos sectoresde <strong>la</strong> administración pública (ocho ministerios, <strong>la</strong> Presidenciadel Consejo de Ministros y diversas entidades subsectoriales 4 ),2Autoridad Nacional del Agua (ANA). P<strong>la</strong>n Estratégico Institucional 2011 - 2015.Lima: ANA, 2011.3Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). «Legis<strong>la</strong>ción Agraria. Una décadade cambios». La Revista Agraria, n º 10. Lima: CEPES, 1999, pp 8-9.4Del Ministerio de Agricultura (Intendencia de Recursos Hídricos - AdministracionesTécnicas de los Distritos de Riego en los ámbitos departamentales - ex-INRENA- Proyectos Especiales del Instituto Nacional de Desarrollo - Programa Subsectorial deIrrigaciones - Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservaciónde Suelos); del Ministerio de Salud (Dirección General de Salud Ambiental); del Ministeriode Turismo y Comercio Exterior (Dirección de Medio Ambiente y Desarrollo);
Andrés Alencastre C.331con sus propias reg<strong>la</strong>s de funcionamiento, tuvieran competenciasy facultades re<strong>la</strong>cionadas a <strong>la</strong> gestión del agua.Esta dispersión de entidades públicas con capacidad de decisiónsobre diversos aspectos sectoriales de <strong>la</strong> gestión del agua,p<strong>la</strong>nteará <strong>la</strong> urgencia de contar con una única autoridad públicaque asuma <strong>la</strong> administración de ese elemento, pero desde unenfoque integral. Luego de muchas iniciativas y proyectos tantopúblicos (del Poder Ejecutivo y del par<strong>la</strong>mento nacional) comode <strong>la</strong> sociedad civil, actualmente se cuenta con el ordenamientojurídico siguiente:• 2008. Decreto Legis<strong>la</strong>tivo n° 997 - Ley de Organización yFunciones del Ministerio de Agricultura. Con esta ley secrea <strong>la</strong> Autoridad Nacional del Agua.• 2009. Ley n° 29338 - Ley de Recursos Hídricos (LRH). Conesta ley se busca regu<strong>la</strong>r el uso y gestión integrada de<strong>la</strong>gua, para lo cual se crea el Sistema Nacional de Gestiónde los Recursos Hídricos (SNGRH) como parte del SistemaNacional de Gestión Ambiental. También con esta ley sereconoce a <strong>la</strong> Autoridad Nacional del Agua (ANA) comoente rector y autoridad técnico - normativa; se reconoce a<strong>la</strong>s organizaciones de usuarios en <strong>la</strong> gestión multisectorialy p<strong>la</strong>nificada de los recursos hídricos, desde los ámbitos decuencas; se define <strong>la</strong>s condiciones para los derechos de usode agua para garantizar seguridad jurídica a los usuarios; yse define <strong>la</strong>s instancias administrativas en materia de aguas,otorgando facultades sancionadoras y coactivas.del Ministerio de <strong>la</strong> Mujer y Desarrollo Social (Proyectos Especiales del Fondo deCooperación para el Desarrollo Social); del Ministerio de Vivienda, Construcción ySaneamiento (Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural); del Ministerio de <strong>la</strong>Producción (Acuicultura); del Ministerio de Energía y Minas; del Ministerio de Defensa(Capitanías y Guardacostas Fluviales y Marítimas); y de <strong>la</strong> Presidencia del Consejo deMinistros (Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento - Concejo Nacionaldel Ambiente - Instituto Nacional de Defensa Civil).
332Hacia un ba<strong>la</strong>nce de <strong>la</strong> gestión del agua• 2010. Decreto Supremo n° 001-2010-AG - Reg<strong>la</strong>mento de <strong>la</strong>Ley n° 29338.• 2010. Decreto Supremo n° 006-2010-AG - Reg<strong>la</strong>mento deOrganización y Funciones de <strong>la</strong> Autoridad Nacional delAgua.Asimismo, en <strong>la</strong> medida que diversos ministerios, gobiernosregionales y municipales necesariamente participan en <strong>la</strong> gestiónde los recursos hídricos del país, <strong>la</strong> Ley de Recursos Hídricos disponeque cada uno de ellos debe adecuarse a dicha ley.La institucionalidad actual de <strong>la</strong> gestión del aguaEl actual ordenamiento institucional dispone <strong>la</strong> conformación delSistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH);de <strong>la</strong> Autoridad Nacional del Agua (ANA), con sus dos nivelesde organismos desconcentrados: 14 Autoridades Administrativasdel Agua (AAA) y 71 Administraciones Locales de Agua (ALA);y de <strong>la</strong> creación de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca(CRHC).A <strong>la</strong> fecha, el sistema en su conjunto avanza lento y con notoriasinsuficiencias de implementación, mostrando además debilidadesen su funcionamiento, pese a los esfuerzos que se vienendesarrol<strong>la</strong>ndo desde <strong>la</strong> ANA.A pesar de que <strong>la</strong> ANA se creó en marzo del 2008, recién comienzasus funciones en enero del 2009. De esa fecha a mayo del2013, <strong>la</strong> ANA ha tenido 5 jefaturas, siendo <strong>la</strong> actual <strong>la</strong> que más hadurado (22 meses). Recién el 2012 se ha completado <strong>la</strong> conformaciónde <strong>la</strong>s 14 AAA, mientras que <strong>la</strong>s 71 ALA aún se encuentranen procesos de afinar su demarcación, pues se conformaron sobre<strong>la</strong> base de <strong>la</strong>s jurisdicciones de <strong>la</strong>s Administraciones Técnicas delos Distritos de Riego (ATDR) anteriores.
Andrés Alencastre C.333Para <strong>la</strong> conformación de los CRHC se decidió comenzar conuna experiencia «piloto», el Proyecto de Modernización de <strong>la</strong>Gestión de los Recursos Hídricos (PMGRH), con financiamientodel Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo(BID). Sin embargo, luego de varios años de aprobado e iniciado,recién se ha logrado conformar los CRHC de Tumbes - Zarumil<strong>la</strong>,Chira - Piura, Chancay - Lambayeque, Chancay - Huaral y Chili,estando pendiente el de Locumba - Sama - Caplina. Existen tambiénprocesos iniciados y con avances diferenciados en <strong>la</strong>s cuencasde Jequetepeque, Santa, Ica - Alto Pampas y Tambo - Moquegua.El caso de <strong>la</strong> cuenca del río Pampas nace de un compromiso delgobierno central con los gobiernos regionales de Apurímac, Ayacuchoy Huancavelica. Otro caso es el proceso de <strong>la</strong>s 3 cuencas deLima: CHIRILÚ (Chillón, Rímac y Lurín), que nace por el acuerdode <strong>la</strong> ANA con los gobiernos regionales de Lima Provincias; ElCal<strong>la</strong>o; y <strong>la</strong> Municipalidad de Lima Metropolitana.Así tenemos 12 experiencias de CRHC en curso hasta el 2015,sin determinar aún el número de CRHC a conformar, pensandoque existen 159 cuencas hidrográficas identificadas con el métodoPfafstetter.Procesos relevantes re<strong>la</strong>cionados a <strong>la</strong> gestión del aguaTeniendo en cuenta que casi todos los procesos de <strong>la</strong> naturalezay <strong>la</strong> sociedad se encuentran interre<strong>la</strong>cionados con <strong>la</strong> gestión de<strong>la</strong>gua, cuatro de ellos nos parecen relevantes:a) El cambio climático global. Sus efectos se están haciendosentir desde hace algún tiempo registrándose el retrocesode los g<strong>la</strong>ciares, el incremento de los eventos climáticosextremos, el incremento de <strong>la</strong> irregu<strong>la</strong>ridad y variabilidadclimática local y los comportamientos de los eventos de ElNiño y La Niña que inciden en los caudales estacionales ytemporales de <strong>la</strong>s lluvias.
334Hacia un ba<strong>la</strong>nce de <strong>la</strong> gestión del aguab) La expansión de <strong>la</strong>s actividades extractivas en general(minería formal e informal, hidrocarburos y forestal). Estastienen una fuerte incidencia sobre <strong>la</strong> calidad de <strong>la</strong>s aguasy el deterioro ambiental de los ecosistemas que afectanel comportamiento del ciclo del agua en <strong>la</strong>s cuencas delpaís, en su uso y aprovechamiento. Las implicancias de <strong>la</strong>cobertura geográfica de estas actividades (26 millones dehectáreas -casi 20% del país- en minería formal) 5 , aún no sehan interpretado y cuantificado en toda sus dimensionesterritoriales. Ha prevalecido un razonamiento de valorizacióneconómica referida a <strong>la</strong> recaudación apropiada por elEstado para el financiamiento del presupuesto público conel canon de estas actividades. Durante 20 años de expansiónminera a diferentes ritmos le ha correspondido simi<strong>la</strong>rcomportamiento el número de conflictos socioambientalesre<strong>la</strong>cionados al agua, de forma particu<strong>la</strong>r a <strong>la</strong> calidad deesta. De los 175 conflictos registrados en abril del 2013, 154son de naturaleza socioambiental. De ellos, 112 casos correspondea conflictos re<strong>la</strong>cionados a <strong>la</strong> actividad minera,20 a <strong>la</strong>s actividades hidrocarburíferas, 8 a <strong>la</strong>s actividadeshidroenergéticas y 4 a <strong>la</strong> actividad forestal 6 .c) La evidente situación deficitaria de agua y saneamientoexistente en los casi 98 011 pob<strong>la</strong>dos 7 que demandan <strong>la</strong>insta<strong>la</strong>ción y mejoramiento de estos servicios. Consideramos585 centros urbanos y 97 426 centros pob<strong>la</strong>dosrurales: 16 330 pob<strong>la</strong>dos rurales de <strong>la</strong> selva, 70 323 de <strong>la</strong>5De Echave, José y Diez, Alejandro. Más allá de Conga. Lima: Red Peruana poruna Globalización con Equidad (RedGE), 2013.6Adjuntía para <strong>la</strong> Prevención de Conflictos Sociales y <strong>la</strong> Gobernabilidad. ReporteMensual de Conflictos Sociales n° 110. Lima: Defensoría del Pueblo, 2013.7Arroyo, Roberto. Redes de gestión urbano-rurales. Seminario InternacionalDescentralización y Territorio. Lima: Secretaría de Descentralización de <strong>la</strong> Presidenciadel Consejo de Ministros (PCM), 2011. Ver en: http://goo.gl/iM1pd
Andrés Alencastre C.335sierra y 10 773 de <strong>la</strong> costa. Además de requerir inversiónen infraestructura, se deberá definir <strong>la</strong>s fuentes de agua ylos ambientes de evacuación de <strong>la</strong>s aguas servidas.d) Persistencia de <strong>la</strong> situación de pobreza. El Perú para el2011 tenía una pob<strong>la</strong>ción de 29 549 517 8 habitantes, conun ingreso anual per cápita de 6018 9 dó<strong>la</strong>res, pero con unÍndice de Desarrollo Humano (IDH) de 0.725 10 y un índiceGini de 0.53, lo que significa <strong>la</strong> existencia de marcadasdesigualdades, pues cerca del 35% de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción seencontraba en situación de pobreza y el 16% en extremapobreza. Ello constata además que menos del 10% de <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción recibe más del 40% del total de <strong>la</strong> renta, lo querefleja el hecho que <strong>la</strong> mayoría no ha tenido acceso a oportunidadessuficientes para mejorar su calidad de vida. Apesar de un aumento sustancial de <strong>la</strong> riqueza nacional enlos últimos años, pregonada como una exitosa opción por<strong>la</strong> actividad extractiva, aún se mantiene lenta <strong>la</strong> reducciónde <strong>la</strong> pobreza.Las tensiones entre <strong>la</strong> acción pública y <strong>la</strong>s necesidadesde gestión sostenible del aguaNadie puede discutir los enormes esfuerzos que realiza todo e<strong>la</strong>parato estatal dirigidos por <strong>la</strong> ANA. El personal de todas susinstancias se moviliza incansablemente procurando alcanzar susmetas. Sin embargo, aún son pocos e insuficientes los resultados.8Index Mundi. Perú. Perfil pob<strong>la</strong>ción 2012. Consultado el 23 de abril del 2013.Ver en: http://goo.gl/dmZPf9Banco Mundial. BIP per cápita. Washington D.C.: Banco Mundial, 2013. Ver en:http://goo.gl/EWdPf10Programa de <strong>la</strong>s Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobreDesarrollo Humano 2011. New York: PNUD, 2011. Ver en: http://goo.gl/FLTVJ
336Hacia un ba<strong>la</strong>nce de <strong>la</strong> gestión del aguaEn el 2003, el Programa Gestión Social del Agua y el Ambienteen Cuencas (GSAAC) identificó como problemática de <strong>la</strong> gestióndel agua los siguientes puntos:• La carencia de disponibilidad de información accesible sobrecuencas a nivel nacional.• Las debilidades institucionales a nivel nacional, regional ylocal tanto de <strong>la</strong> gestión pública como de <strong>la</strong> gestión <strong>social</strong> deusuarios y actores privados, sumado a <strong>la</strong> baja articu<strong>la</strong>ciónentre el<strong>la</strong>s.• La inexistencia de recursos para inversiones integrales encuencas.• La débil aplicación e implementación de los conceptos, principiosy lineamientos de gestión integrada del agua en cuencasy, más bien, <strong>la</strong> persistencia en <strong>la</strong> ejecución de obras puntuales,dispersas e inconexas de infraestructura a nivel local.• El escaso desarrollo de políticas, normas e instrumentospara <strong>la</strong> gestión integral del agua desde <strong>la</strong>s cuencas.• Una débil producción de conocimientos y flujo de informacionesre<strong>la</strong>cionadas a <strong>la</strong> gestión interinstitucional yarticu<strong>la</strong>da del agua en cuencas.Es indudable que se ha avanzado en términos de <strong>la</strong> estructuraciónde <strong>la</strong> institucionalidad de <strong>la</strong> ANA, tal como se ha seña<strong>la</strong>do,pero también es cierto que, respecto de los cuatro procesosmencionados como relevantes, <strong>la</strong>s políticas sobre <strong>la</strong> gestión de<strong>la</strong>gua se muestran seriamente deficitarias. Sin duda, <strong>la</strong> seguridadhídrica, el clima y <strong>la</strong> pobreza rural están intrínsecamente ligados.Casi dos tercios de <strong>la</strong> producción de alimentos de origen agríco<strong>la</strong><strong>la</strong> realizan pequeños productores andinos y amazónicos. En buenamedida es allí donde radica <strong>la</strong> seguridad alimentaria del país.Paradójicamente, en aquellos lugares donde existe una mayordensidad de pequeña agricultura, <strong>la</strong> incidencia de <strong>la</strong> pobreza y <strong>la</strong>desnutrición infantil sigue siendo grande.
Andrés Alencastre C.337Esto es considerado, con sus propios términos, en <strong>la</strong>s evaluacionesque se realizan tanto en <strong>la</strong> ANA como en los CRHC.Se reconoce que «(…) existe una crisis de gobernabilidad de<strong>la</strong>gua aún no resuelta, a pesar de existir una nueva ley de aguas,Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos, cuya promulgación yreg<strong>la</strong>mentación apunta hacia un ´buen gobierno del agua´. Losfactores que configuran el problema de gobernabilidad del aguaen el Perú son múltiples:• Carencias o fal<strong>la</strong>s en el marco legal y normativo.• Escasa participación de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción local, comunidadescampesinas y comunidades nativas.• Corrupción y falta de transparencia en el aparato del Estado.• Prevalencia de criterios políticos y de intereses de gruposde poder en <strong>la</strong> toma de decisiones de <strong>la</strong>s instituciones delEstado.• Paralelismo y falta de coordinación entre instituciones ysectores del Estado.• Debilidad institucional de <strong>la</strong> Autoridad Nacional del Agua.• Escaso acceso al agua por parte de un amplio sector de <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción.• <strong>Desco</strong>nfianza de usuarios y actores <strong>social</strong>es sobre el accionardel Gobierno Nacional, <strong>la</strong>s leyes y el aparato del Estado, en<strong>la</strong> percepción de que no responden a sus mínimas expectativas.• Escasa conciencia ambiental ciudadana y falta de Culturadel Agua» 11 .11Benítez Agüero, Jorge. Políticas de recursos hídricos en el Perú en re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong>conservación y protección a <strong>la</strong>s zonas productoras del agua. Foro Internacional: Conservacióny Protección de Zonas Productoras de Agua y Cabeceras de Cuenca. IV Conferenciatemática. Lima: Autoridad Nacional del Agua, 2012. Ver en: http://goo.gl/KpTIm
338Hacia un ba<strong>la</strong>nce de <strong>la</strong> gestión del aguaA ello le añadiría <strong>la</strong> ausencia total de los empresarios y agentesprivados, salvo algunas excepciones motivadas focalizadamentepor intereses concretos y de corto p<strong>la</strong>zo.Este contraste entre los avances y los resultados en <strong>la</strong> gestióndel agua muestra que algo está fal<strong>la</strong>ndo, que algo es necesarioajustar. En <strong>la</strong> actualidad, esa «crisis de gobernabilidad» a <strong>la</strong> quese refiere Benítez de <strong>la</strong> ANA es coincidente con <strong>la</strong> afirmación deque el origen de <strong>la</strong> escasez de agua en el mundo no se produce porrazones físicas, sino por motivos socioeconómicos directamentere<strong>la</strong>cionados al poder de mantener <strong>la</strong>s asimetrías en todas susdimensiones.Las tensiones entre <strong>la</strong> gestión del agua como recursonatural y el agua como bien comúnDe un <strong>la</strong>do vemos que todos los esfuerzos se basan en <strong>la</strong> preocupaciónpor «lograr <strong>la</strong> gestión del agua en su limitado y parcialcontenido de recurso natural». La actual cultura organizacional,que aún es hegemónica, puede ser caracterizada como «vertical,autoritaria y centralista», lo que no tiene nada que ver con <strong>la</strong>calidad de <strong>la</strong>s personas, sino más bien con el enfoque conceptualde que es «normal» realizar una administración de «arriba haciaabajo», que no comulga mucho con el reconocimiento, el diálogoy el derecho participativo de todos los grupos <strong>social</strong>es involucrados.Se concibe que <strong>la</strong>s decisiones provienen de un centro infalibleque piensa por todos. Sus instrumentos de gestión reproducen elorden piramidal donde <strong>la</strong> autoridad se re<strong>la</strong>ciona de manera linealy múltiple, «uno por uno», con cada una de <strong>la</strong>s personas (usuario),grupos u organizaciones existentes en su ámbito jurisdiccional.De esa manera se fortalece <strong>la</strong> discrecionalidad de <strong>la</strong> autoridady se recrean <strong>la</strong>s asimetrías expresadas en <strong>la</strong> «prevalencia de criteriospolíticos y de intereses de grupos de poder en <strong>la</strong> toma dedecisiones de <strong>la</strong>s instituciones del Estado». La dimensión física y
Andrés Alencastre C.339predominantemente económica que el agua contiene constituyetoda <strong>la</strong> preocupación. El agua es un recurso que ingresa al procesoproductivo como un insumo más. Por ello resulta «normal»asumir que <strong>la</strong> gestión del agua se realiza desde <strong>la</strong>s jurisdiccionespolítico administrativas y/o asumir a los recientes CRHC comouna nueva jurisdicción.Si insistimos en que el problema no radica en <strong>la</strong> escasez de<strong>la</strong>gua sino en lo organizacional, entonces es necesario construir eimplementar un paradigma organizacional alternativo basado enel conocimiento y <strong>la</strong> concertación, un nuevo modelo de gestiónque sea más deliberativo, ejecutivo y operativo, simultánea y articu<strong>la</strong>damente,en donde <strong>la</strong> autoridad asumirá el rol de liderazgodel «proyecto concertado». Bajo este enfoque, <strong>la</strong> institucionalidad,su estructura e instrumentos promoverán procesos participativos,horizontales y descentralizados. Desde esta perspectiva e<strong>la</strong>gua será gestionada en su plena y compleja condición de «biencomún»: común a los procesos de <strong>la</strong> naturaleza, los ecosistemas y<strong>la</strong> megadiversidad biológica; al conocimiento local y general delciclo del agua; a los diversos usos y múltiples usuarios <strong>social</strong>esde cada uso; a <strong>la</strong> equidad de re<strong>la</strong>ciones de género y expectativasgeneracionales; a <strong>la</strong> continuidad y trascendencia temporal; y a <strong>la</strong>sconnotaciones de <strong>la</strong> diversidad cultural.Durante 20 años han aparecido y desaparecido iniciativas enesta dirección. Muchas movilizaciones <strong>social</strong>es han tenido, en elfondo, aspiraciones de esa naturaleza: ser escuchados y reconocidos.Actualmente existen experiencias, con diferentes gradosde desarrollo, que se orientan hacia <strong>la</strong> gestión del agua como unbien común. Nos referimos a los l<strong>la</strong>mados Comités de Gestiónde Cuenca entre<strong>la</strong>zados con <strong>la</strong>s mancomunidades municipalesde cuenca, como por ejemplo en Cumbaza y Laguna El Sauce (enSan Martín), en La Gallega (en el Alto Piura), en Alto San Juan (enCastrovirreyna - Chincha) y en Santo Tomás (en Cusco). Estas sonexperiencias impulsadas desde <strong>la</strong>s comunidades, en acuerdo con
340Hacia un ba<strong>la</strong>nce de <strong>la</strong> gestión del aguamunicipalidades y gobiernos regionales, que aún se encuentranais<strong>la</strong>das y que no alcanzan a configurarse en focos que conciten<strong>la</strong> atención central y sistemática de <strong>la</strong>s decisiones de políticaspúblicas.Aquí, haciendo un paréntesis, considero conveniente reflexionarsobre el concepto de «territorio», entendido como unaconstrucción <strong>social</strong> - cultural dinámica y compleja de cambios eintercambios recíprocos entre sociedad y naturaleza 12 . También esimportante entender y reconocer al Perú como país de montañasen América del Sur, que presenta «(…) particu<strong>la</strong>ridades físicas y<strong>social</strong>es que se expresan en una heterogeneidad geográfica; diversidadbiológica, dispersión de los espacios útiles, variabilidadclimática, fragilidad de los ecosistemas y una inestabilidad geológicay, simultáneamente, <strong>la</strong> existencia de una diversidad cultural,lingüística y étnica» 13 . Con estas características, el Perú ingresa y sehace parte del conjunto de procesos globales de cambio climático,globalización de <strong>la</strong> economía, reformas del Estado, crecimientodemográfico y ampliación de <strong>la</strong> información y comunicaciones.En su tiempo y contexto, estas particu<strong>la</strong>ridades físicas y <strong>social</strong>esfueron, a lo <strong>la</strong>rgo de 10 mil años de historia prehispánica,comprendidas e incorporadas en el «tinku de una gran cultura andina»,realizando transformaciones monumentales y simples quepermitieron el desarrollo de un vasto conocimiento, de múltiplesaplicaciones y respuestas, de tecnologías <strong>social</strong>es y herramientasidóneas para cada una de <strong>la</strong>s situaciones 14 .12Alencastre, Andrés. El concepto territorio en <strong>la</strong> gestión del agua. Lecturas deapoyo del Curso Nacional de Facilitadores del Programa Gestión Social del Agua yel Ambiente en Cuencas (GSAAC). Lima: Asociación Civil para <strong>la</strong> Gestión del Aguaen Cuencas (AGUA-C), 2005.13Amat y León, Carlos. Sistemas integrados y <strong>la</strong> gestión <strong>social</strong> del agua en cuenca. ForoInternacional: Conservación y Protección de Zonas Productoras de Agua y Cabecerasde Cuenca. IV Conferencia Magistral. Lima: PAS Andino, 2012. Ver en: http://goo.gl/7a2ok14Alencastre, Andrés. Las Amunas y <strong>la</strong> construcción del territorio. SimposioPatrimonio cultural del agua: ciencia, tecnología y tradiciones milenarias. Lima: Comité
Andrés Alencastre C.341Lo que ya está hecho y lo que está por hacerseEs evidente que se ha avanzado mucho en dotarse de respuestaspara alcanzar estándares adecuados de gestión integral de losrecursos hídricos y que se debe capitalizar e institucionalizar todolo avanzado. Sin embargo, estos avances son insuficientes paralos requerimientos y exigencias que vienen desde <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>cionesque aspiran a una mejor calidad de vida. Por ello es importantecompletar <strong>la</strong> figura y tener una mirada más amplia, holística diríaun filósofo.Si aplicamos una estrategia que denomino «de tenaza», yase estaría cumpliendo con <strong>la</strong> función de <strong>la</strong> pieza de arriba que sedirige hacia abajo, que corresponde a <strong>la</strong> conformación del andamiajenormativo - organizacional que tiene sus roles y funciones,pero que es necesario trabajar por el funcionamiento de <strong>la</strong> pieza deabajo. Nos referimos a reconocer e institucionalizar <strong>la</strong>s iniciativas,experiencias y conocimientos que brotan desde <strong>la</strong>s microcuencasen sus dinámicas locales.Esto significa que los CRHC deben continuar madurando,pero de una manera más completa, es decir, reforzándose y apoyándose,simultánea y complementariamente, en <strong>la</strong>s experienciasque brotan desde <strong>la</strong>s unidades hidrográficas locales que <strong>la</strong> conforman.Esta decisión de política generará nuevas interacciones másvisibles y explícitas entre los grupos de interés y el ambiente, de<strong>la</strong>s que brotará <strong>la</strong> temática concreta de <strong>la</strong> gestión del agua comobien común.Recogiendo <strong>la</strong>s experiencias en curso y asumiendo <strong>la</strong> gestión<strong>social</strong> del agua como bien común, presento provocadoramenteuna secuencia de decisiones de políticas públicas nacionales y regionalespara cristalizar una institucionalidad más completa para<strong>la</strong> gestión del desarrollo territorial y el agua desde <strong>la</strong>s cuencas.Peruano del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS Perú), 2011.
342Hacia un ba<strong>la</strong>nce de <strong>la</strong> gestión del aguaSe debe tomar <strong>la</strong> decisión de:1. Organizar el territorio regional por cuencas (marcar <strong>la</strong> re<strong>la</strong>cióncon <strong>la</strong>s Autoridades Administrativas del Agua -AAA- y<strong>la</strong>s Administraciones Locales de Agua -ALA-).2. Promover <strong>la</strong> creación de mancomunidades municipales ycomunales por cuencas.3. Formu<strong>la</strong>r los p<strong>la</strong>nes de desarrollo concertados por cuencasy desde <strong>la</strong>s cuencas tributarias.4. Promover <strong>la</strong> conformación de organismos de gestión desde<strong>la</strong>s cuencas tributarias, así como <strong>la</strong> estructura organizativa,instrumentos de gestión, los p<strong>la</strong>nes (P<strong>la</strong>n de Gestión de losRecursos Hídricos -PGRH-, P<strong>la</strong>n de Ordenamiento Territorial-POT-, p<strong>la</strong>nes de inversión y p<strong>la</strong>nes financieros) y lospresupuestos.5. Articu<strong>la</strong>r los p<strong>la</strong>nes de gestión regional, provincial y distritalcon los p<strong>la</strong>nes de cuencas y cuencas tributarias. Decisiónvincu<strong>la</strong>nte. Coherencia entre los p<strong>la</strong>nes de desarrollo. «Cerrar<strong>la</strong> tenaza».6. Insta<strong>la</strong>r estaciones hidrometeorológicas y p<strong>la</strong>nes de monitoreoparticipativo que sustenten <strong>la</strong>s decisiones de gestióndel agua en cuencas y cuencas tributarias articu<strong>la</strong>das a lossistemas de información regional y nacional, de modo quegeneren confianza entre los grupos de interés basados enel conocimiento local.7. Instaurar el presupuesto territorial de <strong>la</strong>s cuencas y cuencastributarias.8. Promover los comités de gestión de cuencas tributarias parafortalecer los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca(CRHC).Esta perspectiva incidiría no solo en <strong>la</strong> fragmentación y en <strong>la</strong>compartimentalización existente entre los niveles de gobierno,sino que re<strong>la</strong>cionaría <strong>la</strong> visión integral y <strong>la</strong> sectorial, poniendo
Andrés Alencastre C.343énfasis en <strong>la</strong> importancia de ambas y en el papel que podríandesempeñar como instancias locales e interinstitucionales paracontroversias y conflictos. Los representantes de actividades económicas,urbanas y rurales, participarían mejor en <strong>la</strong> gestión de<strong>la</strong>gua y se generarían sinergias en torno a <strong>la</strong> visión concertada dedesarrollo. De esta manera, <strong>la</strong> corresponsabilidad y <strong>la</strong> ciudadaníabrotarían desde abajo.
La seguridad alimentaria en el PerúGisse<strong>la</strong> Ottone C.
Cómo se define <strong>la</strong> seguridad alimentariay <strong>la</strong> inseguridad alimentariaEl concepto y entendimiento de <strong>la</strong> seguridad alimentaria ha idoincorporando dimensiones en estas últimas cuatro décadas, loque ha permitido encerrar dentro de su terminología más de underecho humano.• La Dec<strong>la</strong>ración Universal de Derechos Humanos de 1948proc<strong>la</strong>mó que:«Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuadoque le asegure, así como a su familia, <strong>la</strong> salud y el bienestar,y en especial <strong>la</strong> alimentación (...)».• El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales de 1996 proc<strong>la</strong>mó:«El derecho de toda persona a un nivel de vida adecuadopara sí y su familia, incluso <strong>la</strong> alimentación (...)», especificando«el derecho fundamental de toda persona a estarprotegida contra el hambre».El término «seguridad alimentaria» surge a mediados de <strong>la</strong>década del setenta en <strong>la</strong> Conferencia Mundial de <strong>la</strong> Alimentación 1 ,1Ver en: http://goo.gl/3XIRv
348La seguridad alimentaria en el Perúdonde <strong>la</strong> descripción tenía como eje el suministro de alimentos,es decir, de <strong>la</strong> producción y disponibilidad alimentaria a nivelmundial y nacional, considerando <strong>la</strong> regu<strong>la</strong>ción de precios comouna estrategia para el cumplimiento de este p<strong>la</strong>nteamiento.Es en <strong>la</strong> década de los ochenta cuando se incorpora el términode «acceso a los alimentos», tanto física como económicamente,siendo este un tema de vital importancia ya que es el primerejercicio de involucramiento de <strong>la</strong> persona y su familia dentrode <strong>la</strong> conceptualización de <strong>la</strong> seguridad alimentaria. Es a raíz deeste término que se define dentro del informe del Banco Mundialsobre <strong>la</strong> pobreza y el hambre, los aspectos re<strong>la</strong>cionados a <strong>la</strong>inseguridad alimentaria asociada a <strong>la</strong> pobreza y bajos ingresoscomo factores decisivos en este tema. Este análisis permite definirfactores vincu<strong>la</strong>ntes para el logro de <strong>la</strong> seguridad alimentaria através de <strong>la</strong> producción, el trabajo, el comercio y <strong>la</strong> transferenciade los recursos básicos.Para los noventas nos encontramos que este es un enfoquemultidimensional, donde <strong>la</strong> seguridad alimentaria, «a nivel deindividuo, hogar, nación y global, se consigue cuando todas <strong>la</strong>spersonas, en todo momento, tienen acceso físico y económico asuficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidadesalimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevaruna vida activa y sana» 2 . Por lo tanto, incluye: i) el acceso a losalimentos, referido a <strong>la</strong> necesidad de incremento de acceso aactivos así como a <strong>la</strong> tierra, entre otros; ii) <strong>la</strong> disponibilidad dealimentos, asociada al incremento de los niveles de producciónen <strong>la</strong>s zonas de mayor vulnerabilidad; iii) el uso de los alimentos,enfocado desde <strong>la</strong> inocuidad de los mismos, su manipu<strong>la</strong>ción yaprovechamiento biológico; y por último, iv) <strong>la</strong> estabilidad del2Según <strong>la</strong> Organización de <strong>la</strong>s Naciones Unidas para <strong>la</strong> Agricultura y <strong>la</strong>Alimentación (FAO, por sus sig<strong>la</strong>s en inglés), desde <strong>la</strong> Cumbre Mundial de <strong>la</strong>Alimentación (CMA) de 1996.
Gisse<strong>la</strong> Ottone C.349suministro, que tiene que ver el empleo con <strong>la</strong> disponibilidad delos alimentos.En <strong>la</strong> actualidad se mantiene el enfoque multidimensional con<strong>la</strong> variante que involucra aspectos transversales a nivel cultural,de género y de ambiente. Es necesario seña<strong>la</strong>r que el paso de <strong>la</strong>conceptualización inicial a <strong>la</strong> actual ha permitido insta<strong>la</strong>r propuestasy políticas de desarrollo en el ámbito rural, siendo este ellugar de mayor vulnerabilidad frente a problemas de inseguridadalimentaria.La formación del concepto actual de seguridad alimentariagenera también <strong>la</strong> propuesta y necesidad del entendimiento de<strong>la</strong> inseguridad alimentaria, donde el primer término descriptivoasociado a esta última idea es el hambre. Es así que el términode subnutrición, el cual por su propia naturaleza de multicausalrefiere a <strong>la</strong> inseguridad alimentaria, es una de <strong>la</strong>s mejores formasde descripción.Según los informes anuales de <strong>la</strong> Organización de <strong>la</strong>s NacionesUnidas para <strong>la</strong> Agricultura y <strong>la</strong> Alimentación (FAO, por sus sig<strong>la</strong>sen inglés), se calcu<strong>la</strong> que en el período 2010 - 2012 el número depersonas subnutridas se ha situado en unos 870 millones, númeroque representa el 12.5% de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción mundial. Si bien estacifra promedio no causa un a<strong>la</strong>rmante impacto a un nivel macro,se sabe que <strong>la</strong> mayoría de estas personas (852 millones, es decir,90% aproximadamente) están ubicadas en países en desarrollo,aumentando así el porcentaje a <strong>la</strong> cifra inicial de prevalencia encerca de tres puntos porcentuales. Si este ejercicio se repitiese aniveles más micro dentro de los países en vías de desarrollo, esseguro que los puntos porcentuales serán cada vez mayores.Es c<strong>la</strong>ro que a pesar de haberse acuñado el término de seguridadalimentaria, y por ende el de inseguridad, en <strong>la</strong> década de los70, en estos cerca de cincuenta años de incorporaciones e intentosde su logro a nivel mundial, ambos términos han sido visibles ypuestos en vigencia por dos aspectos fundamentales, por un <strong>la</strong>do
350La seguridad alimentaria en el Perúlos objetivos del milenio, y por el otro, <strong>la</strong> necesidad de vincu<strong>la</strong>r elcrecimiento económico de los países con <strong>la</strong> seguridad alimentaria 3 .El Perú no ha sido ajeno a <strong>la</strong> aplicación de estos conceptos,tanto por parte del Estado como de <strong>la</strong>s instituciones privadas. Sibien cada uno ha utilizado estrategias diferentes, todos han apuntandoa disminuir uno de los principales problemas que ataca a <strong>la</strong>pob<strong>la</strong>ción más vulnerable: <strong>la</strong> desnutrición en <strong>la</strong> primera infancia(de 0 a 3 años). A continuación algunos alcances sobre el problemay algunas reflexiones sobre <strong>la</strong> seguridad e inseguridad alimentaria.El problema de <strong>la</strong> seguridad alimentaria en el PerúDesde hace años el Perú registra altos índices de pobreza y dedesnutrición infantil. Estos han ido disminuyendo en los últimosaños debido a diversos factores que no analizaremos ahora,simplemente diremos que <strong>la</strong> apuesta del país ha sido mejorar <strong>la</strong>alimentación infantil a través de los programas <strong>social</strong>es, los cualestienen un carácter asistencialista. La alimentación de los adultosno es considerada como prioridad.La seguridad alimentaria en el Perú como tal no ha tenidomayor inversión, pues no se trata de entregar alimentos so<strong>la</strong>mente(que es lo que hacen o hacían los programas <strong>social</strong>es como eldesaparecido Programa Nacional de Asistencia Alimentaria–PRONAA–), sino de crear estrategias que permitan a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>cióndisponer de una canasta básica alimentaria que cump<strong>la</strong> con losrequerimientos nutricionales.Sin embargo, no solo se trata de disponer de una canastaalimentaria regional, sino de acceder a el<strong>la</strong> y sobre todo de saberconsumir<strong>la</strong>. Por ejemplo, es común ver en <strong>la</strong>s familias de <strong>la</strong> sierracentral <strong>la</strong> disponibilidad y acceso al consumo de huevos de gallina3Los informes de <strong>la</strong> FAO para <strong>la</strong> inseguridad alimentaria se pueden ver en:http://goo.gl/ff4Ta
Gisse<strong>la</strong> Ottone C.351de corral, ya que <strong>la</strong>s familias <strong>la</strong>s crían; sin embargo, estos no sonconsumidos por el<strong>la</strong>s pues son vendidos o cambiados por fideos.Otro ejemplo es el consumo de carne de alpaca en <strong>la</strong>s zonas altas. Enel distrito de Pilpichaca, provincia de Huaytará, departamento deHuancavelica, <strong>la</strong>s familias consumen poca carne de alpaca pues nohay un lugar de expendio de esta carne, a pesar de que <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ciónvive de <strong>la</strong> producción alpaquera y de que existe un camal.Es así que los problemas de seguridad alimentaria en el Perúsiguen siendo un tema de gran preocupación, ya que no solo estáre<strong>la</strong>cionado al alza de los precios de los alimentos, sino que existenotros problemas de igual relevancia y compleja resolución. Entreellos encontramos el cambio climático re<strong>la</strong>cionado a <strong>la</strong> reducciónde <strong>la</strong> producción de CO 2; el elevado precio de los hidrocarburos,principal sustrato en <strong>la</strong> industria alimentaria; <strong>la</strong> producción deagrocombustibles como una causa principal de <strong>la</strong> reducción delos campos para <strong>la</strong> producción en <strong>la</strong> alimentación interna; problemasen el saneamiento básico, en especial en <strong>la</strong>s familias másvulnerables; y el incremento de <strong>la</strong> demanda de alimentos conmayor grado de procesamiento, el cual causa un incremento delgasto de recursos (terrenos de cultivo, agua) para su producción.Estos problemas, sumados a <strong>la</strong> desigualdad <strong>social</strong> que atraviesael país, han ocasionado que <strong>la</strong>s familias peruanas de <strong>la</strong>s zonasrurales presenten una alta inseguridad alimentaria, teniendo dificultadesen el acceso, disponibilidad, utilización y permanenciade los alimentos.Con re<strong>la</strong>ción al gasto en <strong>la</strong> canasta mínima de consumo percápita a nivel personal, se tiene que a nivel nacional es de S/. 260mensuales, S/. 284 en <strong>la</strong>s zonas urbanas y S/. 198 en <strong>la</strong>s zonasrurales 4 . Estas cifras multiplicadas por el número de miembros porfamilia dará un monto que en muchas de <strong>la</strong>s comunidades de <strong>la</strong>sierra y selva, debido al alto número de sus miembros, ocasiona-4Compendio estadístico INEI 2012.
352La seguridad alimentaria en el Perúrá una canasta básica muy difícil de cubrir (en <strong>la</strong>s zonas rurales,por ejemplo, se considera un promedio de cinco miembros porfamilia, haciendo un total de S/. 990). Hay que tomar en cuentaque <strong>la</strong>s canastas básicas familiares dependen del departamentoen que se encuentren, donde los costos variarán entre <strong>la</strong>s canastascon un costo más bajo (como en Apurímac y Huancavelica) y<strong>la</strong>s canastas con un costo más alto (como en Lima y Cal<strong>la</strong>o). Estasimple c<strong>la</strong>sificación ha permitido que en los últimos años haya undireccionamiento de los esfuerzos y un mejor p<strong>la</strong>nteamiento de <strong>la</strong>sacciones de los programas <strong>social</strong>es, con el fin de lograr el consumode <strong>la</strong> canasta básica familiar en <strong>la</strong>s familias con menos recursos.Un dato a resaltar es que a nivel nacional el costo de <strong>la</strong> canastaha ido en aumento 5 , quizá por un alza de los precios de loscombustibles, el gas y <strong>la</strong> electricidad, sumándose ahora el de <strong>la</strong>mayoría de productos de primera necesidad (trigo, harina, soya yúltimamente arroz) y los agríco<strong>la</strong>s, cuya existencia en el mercadonacional es mayoritariamente producto de <strong>la</strong> importación. Si bienel gobierno actual ha incrementado <strong>la</strong> remuneración mínima de650 a 750 nuevos soles, en <strong>la</strong>s zonas rurales el costo de <strong>la</strong> canastabásica no se llega a cubrir debido a que el ingreso familiar no dependede <strong>la</strong> remuneración mínima (<strong>la</strong> mayoría de <strong>la</strong>s familias no <strong>la</strong>perciben), sino más bien, de <strong>la</strong> acción productiva a <strong>la</strong> que ellos sededican. Este es un problema pues <strong>la</strong> mayoría de familias obtieneningresos por debajo de <strong>la</strong> remuneración mínima vital, dejandocomo trabajo pendiente del Estado el incremento de <strong>la</strong> inversiónproductiva como un medio eficaz para cubrir <strong>la</strong> canasta familiar 6 .Por otro <strong>la</strong>do, <strong>la</strong> producción de <strong>la</strong>s familias puede cubriren parte <strong>la</strong> canasta alimentaria, ya que dependiendo de <strong>la</strong> zonadonde vivan se puede tratar de una canasta de carbohidratos5MINAG. «Programas del sector impulsarán pequeña agricultura para elevarproducción de alimentos». Nota de prensa del 17 de octubre del 2011. Ver en: http://goo.gl/6MBB66Canasta familiar en el Perú. Ver en: http://goo.gl/fOQg4
Gisse<strong>la</strong> Ottone C.353(en <strong>la</strong>s familias productoras de tubérculos o cereales) o de proteínas(en <strong>la</strong>s familias productoras de alpacas, en <strong>la</strong>s zonas altas).Sin embargo, no se trata de cubrir con un solo producto <strong>la</strong>s necesidadesalimenticias, sino de combinar productos para completarel requerimiento nutricional.La biodiversidad de nuestro país permite y establece que setengan diferentes canastas por cada región. Una canasta alimentariaes un conjunto de alimentos que cumplen una cantidadmínima de kilocalorías, dependiendo de <strong>la</strong> edad del consumidor.Además, una canasta alimentaria es regional porque consideraen su composición alimentos oriundos de <strong>la</strong> región. Básicamente<strong>la</strong> canasta debería contener una fuente de carbohidratos, una deproteínas, grasas y frutas.La seguridad alimentaria en <strong>la</strong>s zonas rurales del PerúLos problemas encontrados en <strong>la</strong>s regiones de <strong>la</strong> sierra y <strong>la</strong>selva presentan ciertas similitudes con respecto a <strong>la</strong> actividadproductiva que practican y al porcentaje de ruralidad de supob<strong>la</strong>ción.Determinar <strong>la</strong> seguridad alimentaria en una pob<strong>la</strong>ción, yasea urbana o rural, es muy complejo, ya que intervienen muchosindicadores. El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social(MIDIS) establece un valor de inseguridad alimentaria a nivelnacional mediante una metodología que re<strong>la</strong>ciona un conjunto deindicadores como: ingresos promedios anuales per cápita, gradode urbanización de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, pob<strong>la</strong>ción en situación de nopobreza, pob<strong>la</strong>ción con acceso a agua por red pública interna yexterna, y producto bruto interno de alimentos de los sectoresagríco<strong>la</strong>, pecuario y pesquero 7 . Los mayores valores encontrados7Dirección General de Seguimiento y Evaluación (DGSYE) del Ministerio deDesarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Mapa de Vulnerabilidad a <strong>la</strong> Inseguridad Alimentaria2012. Lima: MIDIS - Programa Conjunto Infancia, Nutrición y Seguridad Alimentaria
354La seguridad alimentaria en el Perúde inseguridad alimentaria los presentan cuatro departamentos,de los cuales tres se encuentran en <strong>la</strong> sierra y parte de <strong>la</strong> selvadel Perú, mientras que uno está en una zona netamente selvática(Huancavelica 0.982, Huánuco 0.841, Amazonas 0.828 y Puno0.806) 8 .Entre <strong>la</strong>s similitudes encontradas en zonas rurales de <strong>la</strong> selvay <strong>la</strong> sierra se halló que ambas presentan pob<strong>la</strong>ciones en situaciónde exclusión, que están constantemente afectadas por el cambioclimático, con reducida extensión de tierras cultivos e incrementodel accionar del narcotráfico. Entre <strong>la</strong>s diferencias más resaltantesencontramos que en <strong>la</strong> selva hay una mayor dificultad paraacceder a <strong>la</strong>s zonas rurales, una limitada organización comunalcampesina y una menor visibilidad por parte del Estado que serefleja en <strong>la</strong> cantidad de inversión destinada al desarrollo de <strong>la</strong>zona. Estas condiciones hacen que estas sean zonas vulnerables a<strong>la</strong> inseguridad alimentaria, por lo que es ahí donde se da el mayorporcentaje de desnutrición infantil y de pobreza.Así, <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción de <strong>la</strong> seguridad alimentaria con <strong>la</strong> pobreza esde orden causa-efecto, debido a que <strong>la</strong> pobreza puede determinar<strong>la</strong> inseguridad alimentaria, pero también ser el efecto de esta. Losalimentos en los hogares más pobres constituyen una importanteparte de sus gastos, por lo que una variación de alza de preciosen <strong>la</strong> comida afecta directamente a <strong>la</strong> seguridad alimentariade estas familias. De hecho, el aumento de los precios de losalimentos básicos a finales de <strong>la</strong> década de los 80, dio lugar aun incremento del porcentaje de pobreza en el Perú, ya que <strong>la</strong>producción interna de alimentos no abastecía a <strong>la</strong> mayoría de <strong>la</strong>del Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2013. Ver en:http://goo.gl/t3Pd58DGSYE - MIDIS. Mapa de Vulnerabilidad a <strong>la</strong> Inseguridad Alimentaria 2012. Lima:MIDIS - Programa Conjunto Infancia, Nutrición y Seguridad Alimentaria del Fondopara el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2013. Ver en: http://goo.gl/t3Pd5
Gisse<strong>la</strong> Ottone C.355pob<strong>la</strong>ción, <strong>la</strong> que además se encontraba muy descuidada por <strong>la</strong>sautoridades centrales 9 .La inseguridad alimentaria influye de forma negativa en elbienestar de muchas maneras, especialmente en <strong>la</strong> desnutrición de<strong>la</strong> primera infancia. Los mecanismos que provocan estos efectospueden ser biológicos (a través de <strong>la</strong> disminución del consumode alimentos), <strong>social</strong>es y de comportamiento (que actúan, porejemplo, limitando el tiempo y <strong>la</strong> energía, así como <strong>la</strong> atención,todo ello necesario para el propio cuidado y el de <strong>la</strong>s personas acargo). Algunos efectos adversos de <strong>la</strong> inseguridad alimentariason: <strong>la</strong>ctantes con bajo peso al nacer y alto riesgo de muerte; madresque no pueden amamantar de modo adecuado a sus hijosy/o hijas; niños y/o niñas con alteración del desarrollo cognitivoy neurológico (lo que lleva a una menor capacidad de aprendizajey desempeño esco<strong>la</strong>r); y adultos con baja productividad <strong>la</strong>boraly capacidad para asegurarse los alimentos. Cabe recalcar que elciclo se completa cuando estos adultos tienen hijos. Como ya seindicó, otro grupo de consecuencias es una gama de respuestasconductistas a <strong>la</strong> incertidumbre, que incluyen inversión, evitaciónde riesgos y estrategias de supervivencia 10 .La primera infancia y <strong>la</strong> seguridad alimentariaComo ya se ha mencionado, los efectos que se producen debido a <strong>la</strong>inseguridad alimentaria repercuten directamente en el desarrollonutricional de los niños y niñas menores de 5 años, así como ensus procesos cognitivos y de aprendizaje.9Verdera V., Francisco. Seguridad <strong>social</strong> y pobreza en el Perú: una aproximación.Documento de trabajo n° 84. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 1997. Ver en:http://goo.gl/1UcXX10Pelletier, David L.; Olson, Christine M.; y Frongillo, Edward A. «Inseguridadalimentaria, hambre y desnutrición». En: Barbara A. Bowman y Robert M. Russell,eds. Conocimientos Actuales <strong>Sobre</strong> Nutrición. Washington D.C.: Instituto Internacionalde Ciencias de <strong>la</strong> Vida, 2001. Ver en: http://goo.gl/7WgMF
356La seguridad alimentaria en el PerúSegún los últimos reportes de <strong>la</strong> Encuesta Demográfica y deSalud Familiar (ENDES) 2013, <strong>la</strong> desnutrición infantil ha disminuidoen 18.1 puntos porcentuales en los últimos diez años. Sinembargo, los niveles de anemia tienen una tendencia al alza. Unade <strong>la</strong>s razones de esa tendencia puede ser que no se ha dado <strong>la</strong>debida orientación a <strong>la</strong>s familias sobre <strong>la</strong>s fuentes de hierro, dóndese encuentran y cómo se consumen. Quizá el error sea solo considerar<strong>la</strong>s medidas de peso y tal<strong>la</strong> en los controles nutricionales parasaber si una niña y/o niño está desnutrido o no, generándose asíinvoluntariamente desinterés en conocer los niveles de anemia enque se encuentra <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción infantil y su consecuente descuido.La anemia trae cansancio y distracción, lo que limita el desarrollointelectual de los niños y niñas, imposibilitándolos en realizar unbuen nivel de educación primaria.Como muestra podemos ver algunos indicadores para Huancavelica,<strong>la</strong> región más pobre del Perú, según <strong>la</strong> ENDES 2012 11 :• Desnutrición infantil. Aunque <strong>la</strong> tasa ha descendido desdeel último censo casi 11.4 puntos, Huancavelica sigue siendoel departamento con mayor desnutrición crónica del país:alrededor de un 47.8% de niños y niñas menores de 5 años<strong>la</strong> padecen.• Anemia infantil. La tasa de anemia infantil ha aumentado15.6% en el último año, siendo de 64.3% en niños y niñasde entre 6 y 36 meses, según el último censo.• Enfermedad Diarreica Aguda (EDA). Un 13.9% de menoresde 3 años había padecido EDA en <strong>la</strong>s dos semanas previasa <strong>la</strong> realización de <strong>la</strong> encuesta.11Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Demográfica yde Salud Familiar (ENDES) 2012. Lima: INEI, 2013. Ver en: http://goo.gl/yTzxy
Gisse<strong>la</strong> Ottone C.357• Infección Respiratoria Aguda (IRA). El 13.3% de los niñosy niñas menores de 36 meses presentaron <strong>la</strong> afección en <strong>la</strong>sdos semanas previas a <strong>la</strong> realización de <strong>la</strong> encuesta.• Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED). En 2012,un 77.5% de menores de 36 meses han pasado un controlde crecimiento y desarrollo completo.• Tasa de mortalidad neonatal. Afortunadamente desde e<strong>la</strong>ño 2000 <strong>la</strong> tasa de mortalidad neonatal ha descendido de43% a 14%. Sin embargo, esta proporción sigue siendo elevadasi se compara con el 5% que <strong>la</strong>s estadísticas recogencomo promedio a nivel nacional.• Logros de aprendizaje. En niños y niñas de segundo añode primaria se encontró un índice de comprensión lectorade 11% y de comprensión lógica matemática de 6.8% 12 .Esta realidad también se presenta en regiones como Ayacuchoy Apurímac. Desde el Estado se ha hecho poco para superar estosaltos índices.En el sector privado, específicamente en los Organismos NoGubernamentales (ONG), existe una mejor visión de lo que se debehacer, por lo que han contribuido en mejorar <strong>la</strong> situación, pero deforma ais<strong>la</strong>da y en pequeños grupos pob<strong>la</strong>cionales. Es necesarioseña<strong>la</strong>r que en los últimos años se han incrementado los nivelesde atención con algunos programas <strong>social</strong>es destinados a <strong>la</strong> mejoranutricional de los niños y niñas en edad esco<strong>la</strong>r. Sin embargo, apesar de <strong>la</strong> buena voluntad de <strong>la</strong>s instituciones del Estado (quepodría terminar en una crítica más asistencialista), ese esfuerzotampoco podría revertir <strong>la</strong>s cifras a<strong>la</strong>rmantes que acabamos depresentar, pues una de <strong>la</strong>s principales causas, <strong>la</strong> dotación de aguasegura (potable), no ha sido de prioridad para dichos programas.12Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Demográfica yde Salud Familiar (ENDES) 2011. Lima: INEI, 2012. Ver en: http://goo.gl/yTzxy
358La seguridad alimentaria en el PerúLa desnutrición y <strong>la</strong>s enfermedades sanitarias, como anemias,EDA, IRA, parasitosis y otras, se ven especialmente agravadaspor sistemas de agua deficientes, inadecuado manejo del aguapor parte de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción y un mal aprovechamiento en <strong>la</strong> dietaalimentaria, entre otras causas.Cómo se ha manejado el tema en el paísDesde el Estado: el Ministerio de Agriculturay los programas <strong>social</strong>esDesde el Estado se trabaja en dos espacios el tema de seguridadalimentaria. Son varias <strong>la</strong>s iniciativas respecto al tema. Por un <strong>la</strong>dose tienen <strong>la</strong>s políticas y acciones desarrol<strong>la</strong>das por el Ministeriode Agricultura (MINAG), cuyo P<strong>la</strong>n Nacional Agrario 2012 - 2016contemp<strong>la</strong> cuatro pi<strong>la</strong>res 13 . Uno de ellos, el de inclusión, contienecomo tema a trabajar <strong>la</strong> seguridad alimentaria. En específico seseña<strong>la</strong> que a través del Programa de Recuperación de Andenes sebeneficiará a <strong>la</strong>s comunidades campesinas con <strong>la</strong> ampliación de <strong>la</strong>frontera agríco<strong>la</strong>. Además se tiene como meta buscar el incrementode <strong>la</strong> disponibilidad de alimentos en un 5% anual.Por otro <strong>la</strong>do existe <strong>la</strong> Comisión Multisectorial de SeguridadAlimentaria y Nutritiva, presidida por el viceministro deAgricultura, que tiene como objetivo el diseño de una política deseguridad alimentaria que permita <strong>la</strong> disponibilidad y el accesode <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción a alimentos inocuos, suficientes y de calidad,para así garantizar una vida activa y saludable dentro de unaconcepción de desarrollo humano integral. Dicha comisión tienecomo tareas evaluar <strong>la</strong> implementación de <strong>la</strong> Estrategia Nacionalde Seguridad Alimentaria 2004 - 2015, formu<strong>la</strong>r <strong>la</strong> EstrategiaNacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012 - 2021, el13Los cuatro pi<strong>la</strong>res son: gestión, competitividad, inclusión y sostenibilidad.
Gisse<strong>la</strong> Ottone C.359P<strong>la</strong>n de Acción para <strong>la</strong> implementación de <strong>la</strong> Estrategia Nacionalde Seguridad 2012 - 2021, así como propiciar el apoyo de los organismosinternacionales vincu<strong>la</strong>dos a <strong>la</strong> seguridad alimentariay nutricional, entre otros.Desde los gobiernos regionales también se han dado resolucionesaprobando <strong>la</strong>s Estrategias Regionales de Seguridad Alimentaria(ERSA), existiendo en <strong>la</strong> mayoría de el<strong>la</strong>s espacios deconcertación, como en Huancavelica que existe el Consejo Regionalde Seguridad Alimentaria (CRSAN) desde el 2003. Estas instancias,constituidas por el sector público y el privado, deberían promoverproyectos y acciones referidas a <strong>la</strong> seguridad alimentaria; sinembargo, esto también dependerá de los gobiernos de turno. En elcaso de Huancavelica, en los últimos años este espacio ha perdidorelevancia, dejando de ser <strong>la</strong> estrategia regional un documentobase para que el gobierno subnacional solucione los problemasde pobreza y desnutrición existentes.Desde los programas <strong>social</strong>es (Programa Nacional de AlimentaciónEsco<strong>la</strong>r –Qali Warma– y el Programa Nacional CunaMás) se intenta cubrir <strong>la</strong>s necesidades nutricionales de los niñosy niñas, creándose una dependencia alimentaria. Es importanterecalcar que a esto no se refiere <strong>la</strong> seguridad alimentaria, másbien de alguna forma es parte de <strong>la</strong> inseguridad existente, al noser estas propuestas sostenibles. En el caso de Qali Warma, sebrinda desayuno y almuerzo a niños y niñas a partir de los 3 añosy hasta que terminan el nivel primario de educación. Si bien escierto <strong>la</strong> alimentación brindada está compuesta por productos de<strong>la</strong>s regiones (se han agrupado en ocho regiones alimentarias paratal fin), intentando de esta forma armar una canasta alimentariacompleta regional, se han tenido dificultades para completar dichacanasta en <strong>la</strong> primera entrega del presente año por parte de losproveedores. En el caso de Cuna Más, se da alimentación a niñosy niñas menores de 3 años. Aquí no se trabaja con canastas regionales(aunque son considerados los alimentos locales), sino más
360La seguridad alimentaria en el Perúbien con alimentos que permitan cubrir <strong>la</strong>s necesidades calóricasde los niños y niñas.Como vemos, en ambos casos se trata de asegurar que los niñosy niñas consuman alimentos que cubran sus necesidades nutricionalesdel día. Sin embargo, esto solo sucede de lunes a viernes,que son los días de c<strong>la</strong>ses, mientras que el sábado y domingo, oluego de <strong>la</strong>s c<strong>la</strong>ses, no se asegura que los niños y niñas continúenrecibiendo <strong>la</strong> atención alimenticia necesaria para satisfacer losrequerimientos nutricionales diarios. Aquí es necesario trabajar unfuerte componente de asistencia técnica y capacitación que por lomenos dé conocimiento a los padres de familia sobre lo que debenconsumir los niños y niñas, ya que el acceso a los alimentos para <strong>la</strong>preparación de los menús es un problema mayor. Es así que estosprogramas deberían complementarse con acciones, por ejemplocon el MINAG, que contribuyan a asegurar <strong>la</strong> alimentación de losniños y niñas por lo menos durante <strong>la</strong> primera etapa de <strong>la</strong> vida(de 0 a 5 años).Un trabajo estrecho entre los programas <strong>social</strong>es y el MINAGpara <strong>la</strong>s zonas rurales, no solo podría contribuir a asegurar <strong>la</strong> alimentaciónde los niños y niñas, sino también, <strong>la</strong> de toda <strong>la</strong> familia.No es c<strong>la</strong>ro lo que el MINAG pretende en su política agraria. Noes solo con producción de papa que se va a solucionar el problemade <strong>la</strong> seguridad alimentaria, tal como lo mencionó el ministro deAgricultura Milton von Hesse 14 . Al Estado más bien le correspondeinvertir en producción agropecuaria (considerando sobre todo <strong>la</strong>pequeña agricultura, donde están los más pobres) tomando encuenta los riesgos (factores climáticos, distribución de tierras, entreotros) que el<strong>la</strong> conlleva, permitiendo que lo que se hace desde losprogramas <strong>social</strong>es sea sostenible y no de carácter asistencialista.14«MINAG impulsa producción y consumo de papa para garantizar <strong>la</strong> seguridadalimentaria de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción». www.minag.gob.pe, Lima, 30 de mayo del 2013. Ver en:http://goo.gl/rmMlh
Gisse<strong>la</strong> Ottone C.361Desde el sector privadoLas ONG son <strong>la</strong>s que vienen trabajando <strong>la</strong> seguridad alimentariadesde hace años. Sin embargo, el tiempo ha hecho que cambiensu percepción sobre el<strong>la</strong>. Hace diez años solo se trabajaba <strong>la</strong>producción agropecuaria, mientras que hoy en día <strong>la</strong> seguridadalimentaria se trabaja, además, incluyendo otros conceptos complementarios,como el de viviendas saludables y agua segura.Este último punto es de suma importancia, ya que directamentepermite <strong>la</strong> disminución de enfermedades como <strong>la</strong> parasitosis.Si el modelo que desarrol<strong>la</strong> el Estado en seguridad alimentariaes asistencialista, el que manejan <strong>la</strong>s ONG es más bien integracionista,pues una fortaleza del trabajo que realizan es <strong>la</strong> conformaciónde alianzas con instituciones públicas. Esto es lo que elCentro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco) hace enregiones pobres como Huancavelica. Otros puntos que descoviene desarrol<strong>la</strong>ndo es que no solo se trabaja en el suministro dealimentos (se ha trabajado con invernaderos rústicos, crianza decuyes y producción agríco<strong>la</strong>), sino también en <strong>la</strong> salubridad (con elsuministro y manejo de agua para consumo), en el fortalecimientode <strong>la</strong>s organizaciones comunales, de los agentes comunitarios desalud (que son los que finalmente hacen el trabajo de extensión),en el fortalecimiento de capacidades y en <strong>la</strong> institucionalidad.Además, se trata de involucrar a todos los actores presentes enlos espacios de intervención.Si bien este es el año de <strong>la</strong> seguridad alimentaria, en estos primerosmeses solo se ha visto por parte del Estado <strong>la</strong> promoción delconsumo de quinua. Siendo cierto que <strong>la</strong> quinua es un productoproteínico que contribuye a <strong>la</strong> mejora nutricional, es un artículocaro que no está al alcance de los más necesitados, a no ser quesea proporcionado por el Estado (nuevamente el asistencialismo)o producido por ellos mismos (no todas <strong>la</strong>s zonas de sierra sonaptas para su producción).
362La seguridad alimentaria en el PerúEn seguridad alimentaria, <strong>la</strong> apuesta debiera ser por un trabajointegrado entre instituciones públicas y privadas. La experienciade ambas podrá llevar a continuar disminuyendo los niveles dedesnutrición infantil, de anemia y de parasitosis en <strong>la</strong>s zonas ruralesde selva y sierra, <strong>la</strong>s más críticas a nivel nacional.
Notas sobre los autoresAndrés Alencastre C.Economista de <strong>la</strong> Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM),con estudios en gestión ambiental (en el Foro Latinoamericano deCiencias Ambientales –FLACAM–) y en conservación de <strong>la</strong> naturalezay ordenamiento territorial (en el Home Institute for Housingand Urban Development Studies –IHS–). Cuenta con experienciaprofesional en desarrollo rural (desco-Centro de Estudios yPromoción del Desarrollo, Instituto de Desarrollo y Medio Ambientey ECOCIUDAD); en p<strong>la</strong>nificación urbana y ambiental (IMP y diversasmunicipalidades); y en gestión del agua en cuencas (Programa GestiónSocial del Agua y el Ambiente en Cuencas –GSAAC–, Asociación Civilpara <strong>la</strong> Gestión del Agua en Cuencas –AGUA-C–, Asociación Fuentesde Agua y gobiernos regionales y municipalidades). Actualmentetrabaja en <strong>la</strong> Asociación Fuentes de Agua; preside ECOCIUDAD yes consultor en AGUA-C.arac50@yahoo.esEpifanio Baca T.Máster en Economía por <strong>la</strong> Université Catholique de Louvain<strong>la</strong> Neuve (Bélgica) y licenciado de <strong>la</strong> Universidad Nacional SanAntonio Abad del Cuzco. Tiene amplia experiencia en investigacióny docencia en temas de economía y desarrollo regional, así como endescentralización y gestión pública descentralizada de inversiones.Especialista en monitoreo a <strong>la</strong> generación, distribución y uso de <strong>la</strong>renta de <strong>la</strong>s industrias extractivas (minería, gas y petróleo) en el Perú yen el seguimiento al presupuesto público para <strong>la</strong> pequeña agriculturay para adaptación al cambio climático. Actualmente tiene a su cargo<strong>la</strong> coordinación ejecutiva en el Grupo Propuesta Ciudadana.ebaca@desco.org.pe
364Notas sobre los autoresEduardo Ballón E.Antropólogo. Expresidente del Centro de Estudios y Promocióndel Desarrollo (desco) y de <strong>la</strong> Asociación Latinoamericana deOrganizaciones de Promoción (ALOP). Actualmente pertenecea <strong>la</strong> coordinación ejecutiva del Grupo Propuesta Ciudadana y esinvestigador principal de desco. Ha escrito diversos textos sobremovimientos <strong>social</strong>es, regionalización y descentralización.eballon@desco.org.peEduardo Cáceres V.Filósofo con estudios en <strong>la</strong> Pontificia Universidad Católica del Perú.Ha trabajado en organizaciones de educación popu<strong>la</strong>r, promocióndel desarrollo y derechos humanos en el Perú y en varios países deAmérica Latina. Ha publicado diversos textos en torno al pensamientopolítico peruano (en particu<strong>la</strong>r sobre José Carlos Mariátegui ysu época, y sobre su pensamiento en <strong>la</strong>s décadas recientes); <strong>la</strong>integralidad de los derechos humanos; y temas de ética y política.Es militante del Partido Socialista.educaval@hotmail.comJesús Céspedes A.Licenciado en Historia y licenciado en Educación por <strong>la</strong> UniversidadNacional Mayor de San Marcos. Cursa estudios de maestría enCiencia Política y Gobierno, con mención en Políticas Públicas yGestión Pública, en <strong>la</strong> Escue<strong>la</strong> de Gobierno y Políticas Públicas de <strong>la</strong>Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente se desempeñacomo asesor del teniente alcalde de <strong>la</strong> Municipalidad Metropolitanade Lima.clistenes21@hotmail.comPatricia Córdova C.Magíster en Sociología Política por <strong>la</strong> Universidad Nacional Mayorde San Marcos y magíster en Comunicaciones por <strong>la</strong> PontificiaUniversidad Católica del Perú. Su terreno profesional se orientó
Notas sobre los autores365hacia <strong>la</strong> comunicación para el desarrollo, dirigiendo proyectos queimplicaron trabajar con mujeres organizadas, lo que <strong>la</strong> llevó a losestudios feministas. Perteneció a desco, donde en 1981 inició trabajosde promoción con herramientas comunicacionales publicandoel periódico VECINO. Dirigió <strong>la</strong> Asociación Civil de Estudios yPublicaciones Urbanas YUNTA hasta 1997, desde donde publicó librosy <strong>la</strong> Revista MUSA. En los últimos 20 años viene desempeñándosecomo catedrática de varias universidades en comunicaciones ysociología. Actualmente es consultora tanto para entidades estatalescomo para empresas.cordova.patricia@gmail.comCarlos Cornejo F.Sociólogo por <strong>la</strong> Universidad Nacional Mayor de San Marcos, es especialistaen temas <strong>social</strong>es en áreas naturales protegidas. Responsabledel monitoreo a <strong>la</strong>s políticas y el presupuesto público para <strong>la</strong> pequeñaagricultura en el Grupo Propuesta Ciudadana.cornejofcarlos@gmail.comYeiddy Chávez H.Licenciado en Historia por <strong>la</strong> Universidad Nacional Mayor de SanMarcos. Comunicador ambiental por <strong>la</strong> Universidad Nacional deRosario (Argentina). Su experiencia <strong>la</strong>boral e intereses académicos sehan centrado en el análisis <strong>social</strong> y manejo de conflictos en el sectorde <strong>la</strong>s industrias extractivas. Actualmente se encuentra realizandouna investigación acerca de los distintos procesos de reasentamientopob<strong>la</strong>cional por causa de <strong>la</strong> actividad minera en el Perú.yeiddchavez@gmail.comAlberto ChirifAntropólogo peruano egresado de <strong>la</strong> Universidad Nacional Mayorde San Marcos. Desde hace 40 años su vida profesional está centradaen temas amazónicos, en especial en lo concerniente a los derechoscolectivos de los pueblos indígenas. Desde 1995 trabaja como consultor
366Notas sobre los autoresindependiente, con una breve interrupción para dirigir el ProgramaIntegral de Desarrollo y Conservación Pacaya Samiria, financiadopor WWF - AIF de Dinamarca, desde el 2001 hasta su culminación amediados del 2003. En 1999 asumió <strong>la</strong> representación de <strong>la</strong> instituciónsuiza Nouvelle P<strong>la</strong>nète, que apoya proyectos en Perú y otros paísesde Sudamérica. Es autor de numerosos artículos especializados y delibros colectivos, como At<strong>la</strong>s de Comunidades Nativas (1977), El Indígenay su Territorio (1991) y Marcando Territorio. Progresos y limitaciones de <strong>la</strong>titu<strong>la</strong>ción de territorios indígenas en <strong>la</strong> Amazonía (2007). Coeditor, juntocon Manuel Cornejo, de Imágenes e imaginario en <strong>la</strong> época del caucho. Lossucesos del Putumayo. CAAAP, IWGIA, UCP (Lima, 2009), donde esautor de dos artículos. Autor además de Pueblos Indígenas Amazónicose Industrias Extractivas. CAAAP/CEAS (Lima, 2011).alberto.chirif@gmail.comA<strong>la</strong>n Fairlie R.Licenciado en Economía por <strong>la</strong> Pontificia Universidad Católica delPerú (PUCP). Magíster en Comercio Internacional y Desarrollo en elInstituto Torcuato Di Tel<strong>la</strong>. Decano de <strong>la</strong> Facultad de Ciencias Socialesde <strong>la</strong> PUCP y coordinador de <strong>la</strong> maestría en Biocomercio y DesarrolloSostenible de <strong>la</strong> misma institución. Consultor internacional condiversas publicaciones sobre integración económica y negociacionescomerciales internacionales.afairli@pucp.edu.peLuciano López F.Abogado con estudios de derecho en <strong>la</strong> Universidad Particu<strong>la</strong>r SanMartín de Porres, especializado en Derecho Constitucional, Teoríadel Derecho y Política Judicial. Magíster en Derecho con mención enPolítica Jurisdiccional en <strong>la</strong> Pontificia Universidad Católica del Perú(2012). Juicio experto en derecho público, derecho constitucional yarbitraje. Ha sido profesor asociado de <strong>la</strong> Academia de <strong>la</strong> Magistratura(AMAG), de <strong>la</strong> facultad de derecho de Pontificia Universidad Católicadel Perú y jefe del gabinete de asesoramiento técnico de <strong>la</strong> Presidencia
Notas sobre los autores367y <strong>la</strong> Mesa Directiva del Congreso de <strong>la</strong> República (2011 - 2012). Sociodel Estudio Javier Valle Riestra, Abogados; gerente adjunto delGrupo Biosfera, ThinkTank en Investigación de Futuros Sustentables,miembro asociado de <strong>la</strong> Académie de droit de l’environnement del’UICN, University of Ottawa.llopez@jvr.peCarlos Loret de Mo<strong>la</strong>Ingeniero geólogo con estudios de ingeniería geológica y mineríapor <strong>la</strong> Universidad de Minnesota. Está vincu<strong>la</strong>do con el sectorminero energético desde hace más de 30 años. Director externo deFundación Tintaya, miembro del Comité para el Manejo Sosteniblede <strong>la</strong> Tierra (MST) en representación de Xstrata. Coordinador deposicionamiento, finanzas y re<strong>la</strong>ciones públicas de InterClima 2012(proceso que busca integrar el cambio climático en <strong>la</strong>s políticaspúblicas para <strong>la</strong> sustentabilidad del desarrollo en el Perú). Directorde <strong>la</strong> Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), directorde <strong>la</strong> Asociación Andina Cusichaca (dedicada a <strong>la</strong> recuperaciónde tecnologías tradicionales andinas para <strong>la</strong> sustentabilidad de losmedios de vida en <strong>la</strong>s altas montañas), director de Asociación Andes(gestora del Parque de <strong>la</strong> Papa y dedicada a <strong>la</strong> preservación delpatrimonio biocultural indígena) y miembro del Patronato Qapacñan(Camino Inca). Consultor en medio ambiente y responsabilidad <strong>social</strong>corporativa. Past president del Consejo Nacional del Ambiente delPerú (CONAM, hoy Ministerio del Ambiente).cldemo<strong>la</strong>@gmail.comRaúl Mauro M.Ingeniero economista por <strong>la</strong> Universidad Nacional de Ingeniería(UNI) y magíster en Ciencias Políticas por <strong>la</strong> Northeastern University,Boston. Ha estudiado, también, <strong>la</strong> maestría de Gestión Pública de<strong>la</strong> Pontificia Universidad Católica del Perú. En <strong>la</strong> actualidad sedesempeña como asesor del Grupo Par<strong>la</strong>mentario de Acción Popu<strong>la</strong>r- Frente Amplio en el Congreso de <strong>la</strong> República. Es investigador
368Notas sobre los autoresy evaluador de proyectos asociado de desco. Sus trabajos enfocan elproblema de los estándares de vida, el rol del Estado y los modelosde desarrollo.raulmauro@gmail.comCarlos Monge S.Antropólogo por <strong>la</strong> Pontifica Universidad Católica del Perú ehistoriador por <strong>la</strong> Universidad de Miami. Actualmente es investigadorasociado de desco y coordinador regional de Revenue WatchInstitute para América Latina.cmonge@desco.org.peGisse<strong>la</strong> Ottone C.Ingeniera en industrias alimentarias por <strong>la</strong> Universidad NacionalAgraria - La Molina (UNALM), con estudios en Administración enNegocios y maestría en Estudios de Desarrollo. Especialista en e<strong>la</strong>compañamiento a microempresas rurales con habilidades en losnegocios de producción de cereales transformados, carne y fibra dealpaca, así como de productos lácteos. Se ha desempeñado comoresponsable de p<strong>la</strong>nificación y seguimiento de proyectos, luego comoadministradora, y actualmente se desempeña como jefa del ProgramaSierra Centro de desco.gottone@desco.org.peErick Pajares G.Abogado internacionalista y analista político. Juicio experto enderecho internacional ambiental y políticas públicas globales (NYU,School of Continuing Education), con estudios complementarios enantropología cultural y sociología política. Investigador, reflexionadory generador de opinión en temas de gobernabilidad, institucionalidady políticas públicas ambientales, geopolítica ambiental, gestión demontañas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional,resolución de disputas y conflictos socioambientales (arbitrajeambiental), pensamiento de <strong>la</strong> complejidad, ecología política, ecología
Notas sobre los autores369profunda y prospectiva ambiental (investigación de futuros). CEO delGrupo Biosfera, ThinkTank en Investigación de Futuros Sustentables;miembro asociado de <strong>la</strong> Académie de droit de l’environnement del’UICN, University of Ottawa; director del Área de Política y DerechoAmbiental del Estudio Javier Valle Riestra, Abogados; miembro plenode <strong>la</strong> Alianza Latinoamericana de Estudios Críticos sobre el Desarrollo(ALECD) e investigador asociado de desco.epajares@jvr.pe, erickpg@terra.com.peSonia Paredes V.Antropóloga por <strong>la</strong> Pontifica Universidad Católica del Perú conestudios de maestría en Políticas Educativas. Se ha especializado engestión y descentralización de <strong>la</strong> educación. Ha coordinado <strong>la</strong> ComisiónTécnica de Educación de <strong>la</strong> Asamblea Nacional de GobiernosRegionales en el año 2012. Actualmente trabaja en el Instituto deInvestigación y Políticas Educativas de <strong>la</strong> Universidad Antonio Ruizde Montoya.sparedes@uarm.edu.peLeda M. PérezDoctora en Filosofia por <strong>la</strong> Universidad de Miami, especializadaen políticas <strong>la</strong>tinoamericanas y desarrollo comparativo. Realizainvestigaciones sobre acceso a servicios de salud para pob<strong>la</strong>cionesmarginadas, buenas practicas y políticas publicas de salud. Especialistaen políticas publicas de salud y acceso a servicios de salud paracomunidades vulnerables. Consultora del Grupo de Análisis para elDesarrollo (GRADE) y profesora a tiempo parcial de <strong>la</strong> Universidaddel Pacífico.leda568@hotmail.comRosa Pizarro C.Licenciada en Sociología por <strong>la</strong> Pontificia Universidad Católica delPerú. Su experiencia <strong>la</strong>boral e intereses académicos se han centrado enlos conflictos <strong>social</strong>es, en <strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones de poder local y los impactos
370Notas sobre los autorescausados por <strong>la</strong> presencia de industrias extractivas en zonas rurales ycomunidades campesinas. Actualmente es consultora del Programade <strong>la</strong>s Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el proyectode Fortalecimiento de Capacidades de <strong>la</strong> Oficina Nacional de Diálogoy Sostenibilidad de <strong>la</strong> Presidencia del Consejo de Ministros.rpcabezas@gmail.comAlfredo Quintanil<strong>la</strong> P.Bachiller en Psicología por <strong>la</strong> Universidad Nacional de San Agustínde Arequipa. Egresado de <strong>la</strong> maestría de Sociología, con menciónen Estudios Políticos, de <strong>la</strong> Universidad Nacional Mayor de SanMarcos. Ganó una mención honrosa en el concurso promovido porel Instituto de Defensa Legal, <strong>la</strong> Pontificia Universidad Católicadel Perú y <strong>la</strong> Universidad Nacional de San Cristóbal Huamangacon el ensayo «A través del túnel: Crisis y cambios en <strong>la</strong> culturapopu<strong>la</strong>r urbana». Labora en el área de asistencia técnica a partidos yorganismos públicos y de <strong>la</strong> sociedad civil de <strong>la</strong> Oficina Nacional deProcesos Electorales (ONPE). Actualmente prepara una tesis sobre<strong>la</strong> conducta electoral de los pob<strong>la</strong>dores rurales. Desde hace tres añosescribe regu<strong>la</strong>rmente en NoticiasSER.pe.elquintus2003@yahoo.com
Change language