La regulación de la marihuana en México La reforma inevitable

La regulación de la marihuana en México:
La reforma inevitable

La regulación de la marihuana en México:
La reforma inevitable
Compilador: Aram Barra
Prólogo: Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla
* Aidee Gracia Rodríguez * Alejandro Madrazo Lajous * Alonso Rodríguez Eternod *
* Amaya Ordorika Imaz * Ariana Angeles García * Catalina Pérez Correa *
* Corina Giacomello * Daniel Joloy Amkie * Diego Rodríguez Eternod *
* Enrique Velázquez González * Fabiola Jazmin Mondragón Herrera *
* Fernando Belaunzarán * Jorge Javier Romero * Lisa Sánchez *
* Luisa Conesa Labastida * Mario Delgado Carrillo * Mayela Benavídez *
* Raúl Elizalde * Rosemary Safie * Vidal Llerenas Morales * Zara Snapp *

Enrique Velázquez González
Secretario General
Pedro Verónica Rosales
Secretario de Organización
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Secretario de Actas y Acuerdos
Ricardo Flores Martinez
Secretario de Finanzas
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Secretario de Trabajo y Conflictos
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Secretaria de Asuntos Académicos y Culturales
“Yo soy tan frágil, pero me
vuelvo invencible, porque si hay
algo indetenible es la luz, y amigos,
está amaneciendo”
- Julio Prado
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Secretario de Relaciones
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Secretario de Análisis Económicos, Políticos y Sociales
Primera edición 2016
Textos:
© 2016, Aram Barra
Sindicato de Trabajadores
Académicos de la Universidad de Guadalajara
Av. José Parres Arias 555, Conjunto Belenes
45157 Zapopan, Jalisco
www.staudg.mx
ISBN en trámite
Hecho e impreso en México
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parcial o total de esta obra por cualquier sistema
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los derechos correspondientes.

La regulación de la marihuana en México: La reforma inevitable
ÍNDICE
PRÓLOGO
PRESENTACIÓN
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CAPÍTULO 1: El prohibicionismo y sus costos en México
Prohibición y mercado negro * Jorge Javier Romero
Tirar los muros del prohibicionismo * Mario Delgado
Recuento histórico del prohibicionismo de la cannabis en México, su
fracaso e inminente regulación * Aidee Gracia Rodríguez
El costo (constitucional) del arraigo: un legado de la guerra contra las
drogas * Diego Rodríguez Eternod * Fabiola Jazmín Mondragón
Herrera * Ariana Ángeles García y Alejandro Madrazo Lajous
El impacto de la guerra contra las drogas en los derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales * Amaya Ordorika Imaz
Mujeres y políticas de drogas: Apuntes para políticas públicas con
perspectiva de género * Corina Giacomello
La desproporción de la legislación sobre las drogas * Catalina Pérez
Correa y Alonso Rodríguez
¿Cuánto nos cuesta la guerra contra las drogas?
* Vidal Llerenas Morales
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31
43
55
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85
101
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CAPÍTULO 2: El proceso de reforma
Cannabis medicinal en México * Mayela Benavidez y Raúl Elizalde
Rompiendo mitos: El debate sobre el uso medicinal de la mariguana en
Jalisco * Enrique Velázquez
Marihuana: la legalización inevitable * Fernando Belaunzarán
La marihuana en el Congreso de la Unión * Rosemary Safie
131
143
153
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CAPÍTULO 3: La discusión internacional
De las Cortes al Legislativo: aprendizaje de la regulación del cannabis en
Canadá * Luisa Conesa
El mundo está regulando, y México, ¿hacia dónde va? * Zara Snapp
UNGASS 2016: Una oportunidad perdida para hablar de drogas desde los
derechos humanos * Daniel Joloy
Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas
* Lisa Sánchez
173
185
197
205
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Prólogo
Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla 1
Las discusiones convocadas durante el último año en materia de reforma de política
de drogas, en los que han participado una nutrida cantidad de especialistas,
investigadores, académicos, profesionales de la salud, periodistas, así como integrantes
de la sociedad, dan cuenta de que México es capaz de debatir y abrir a la
ciudadanía la discusión pública de los asuntos de interés común. De esa misma
manera, el presente libro busca ofrecer análisis y propuestas sobre la materia.
A través de estos ejercicios, han sido las y los mexicanos quienes han expresado
toda la gama de opiniones posibles, que van de extremo a extremo, sobre el fenómeno
del uso de drogas. Hemos, por ejemplo, identificado los posibles efectos y consecuencias
de una eventual regulación de la marihuana, pero también las alternativas
a la política de prohibición, represión y militarización. La pregunta central es, por lo
tanto, cuál es la mejor política pública para México en materia de drogas.
Al respecto, es importante recordar que México pasó de ser un país eminentemente
de tránsito, a un país de producción y consumo, con lo que el mercado
ilegal adquirió una importante dimensión social. Sin duda, el impacto más alarmante
es la escalada de violencia y la afectación del tejido social que ha producido
la estrategia para el combate a las drogas en nuestro país. El daño que la
marihuana produce en sus consumidores podría ser menor que los problemas
que se generan por perseguirla.
1. Rector de la UdG
11

Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla
Prólogo
Por otro lado, la prohibición no ha sido acompañada de mecanismos adecuados
para revertir los niveles de corrupción e impunidad en el sistema financiero y
de impartición de justicia. De hecho, el sistema de justicia ha llevado al encarcelamiento
a miles de consumidores y portadores de pequeñas dosis, haciéndolos
acreedores a penas que deberían reservarse para faltas mayores. El delito de
posesión simple produce la décima parte de los presos federales acusados por
delitos contra la salud.
A nivel internacional, la estrategia sobre el tratamiento a las drogas ha mostrado
cambios significativos. En la Unión Americana 23 estados han aprobado el uso
medicinal de la marihuana, cuatro más, incluida la capital, la han autorizado para
uso recreativo, además de estar en puerta definiciones por lo menos en otros cinco
estados durante las elecciones federales del 2016.
En este orden de ideas, la responsabilidad y la contribución específica de las universidades
y los expertos en la sociedad civil al planteamiento correcto del problema
y su solución, debe ser de total información a la sociedad y de formación
integral a los jóvenes, además de aportar investigación científica respecto de los
efectos y consecuencias.
Coincidiendo con esta postura, y retomando algunos otros elementos, como Rector
de una institución de educación superior, considero que debe abrirse el paso
a la despenalización y legalización regulada de la marihuana. Por lo tanto, felicito
la publicación de este libro, pues en él se demuestra la enorme vitalidad de una
sociedad civil interesada en participar cuando se abren los cauces respetuosos y
democráticos de participación. ¡En hora buena!
Por otro lado, países en América Latina como Chile, Colombia, Jamaica, Guatemala,
Argentina y Uruguay han dado pasos importantes o se encuentran trabajando
sobre la regulación del cultivo y consumo del cannabis. En tanto en México se
permite la posesión hasta de 5 gramos de marihuana, el límite internacional convencionalmente
aceptado para uso personal es de una onza, es decir 28 gramos.
En el caso de nuestro país, destaca la tesis del Ministro de la Suprema Corte de
Justicia Arturo Saldívar, la cual sustenta el consumo personal de la marihuana
con base en el derecho constitucional al libre desarrollo de la personalidad y la
autodeterminación. También son relevantes tanto la iniciativa de reforma a la Ley
General de Salud promovida por el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, como
la que se presentó en el Senado de República.
Como lo mencionó el doctor Juan Ramón de la Fuente, un hecho demostrado por
la ciencia es que las drogas, ya sean lícitas o ilícitas, son potencialmente dañinas
para la salud de quienes las consumen, sobre todo en menores de edad. En contraste,
se sabe que algunas drogas, administradas en dosis adecuadas, pueden
tener efectos terapéuticos sobre algunos padecimientos, como lo ha señalado el
Señor Secretario de Salud. De hecho, el riesgo de volverse adicto entre los usuarios
de la marihuana es del 9%; mientras que el del alcohol es del 15% y el tabaco
es del 32%. Los adictos a la marihuana tienen derecho a recibir apoyo mediante
programas de prevención y rehabilitación, y a no ser tratados como delincuentes.
Algo que, dicho sea de paso, la prohibición no ha logrado, pues en su lugar ha
aumentado la fragilidad de los consumidores y del conjunto de la sociedad, exponiéndolos
al crimen organizado.
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Presentación
Aram Barra 2
Este libro nació como una provocación; un reto lanzado por los ex diputados Enrique
Velázquez y Fernando Belaunzarán, quienes en sus legislaturas apostaron,
respectivamente por empujar un tema que muchos llevábamos años trabajando
en posicionar en la agenda pública mexicana: la reforma de la política de drogas.
Los textos tienen, por lo tanto, el ambicioso objetivo de hacer un corte de caja,
seguido de la identificación de los retos al tema y los siguientes pasos, en la voz
de las mismas personas que lo llevaron a la palestra pública.
En este libro se pueden leer las voces de los académicos más respetados en el tema,
así como las de los activistas más osados, pasando por los empresarios, los abogados,
los comunicadores. Representan, ante todo, una importante parte de quienes
han argumentado y defendido la regulación de las drogas desde las mesas familiares
de los domingos, hasta los noticieros nocturnos de los grandes medios de comunicación,
pasando por las salas de juzgados y cortes y los salones de asambleas
y congresos legislativos a lo largo y ancho del país.
Atrás quedaron los años en los que quien quisiera hablar de drogas era visto
como de hippie trasnochado. La verdad es que, durante la última década, México
se ha vuelto uno de los países que más han sufrido las nefastas consecuencias
de una política errada: la prohibición de las drogas. Desde que el presidente
2. Maestro en política pública por New York University y University College London.
15

Aram Barra
Presentación
Richard Nixon nombró a las drogas como el enemigo público número uno, y
hasta que Felipe Calderón envió a las fuerzas militares a las calles de Morelia
para iniciar una cruzada contra las drogas, cientos de miles de personas han
desaparecido, sufrido y perdido la vida. En general, a México le salió más caro el
caldo que las albóndigas.
El día de hoy, como lo reflejan los artículos de Jorge Javier Romero, Aidee Gracia,
Amaya Ordorika, Corina Giacomello y Catalina Pérez-Correa, México sufre consecuencias
negativas de la prohibición de las drogas. Esto es porque, la prohibición,
además de ser inconstitucional según la Primera Sala del Tribunal Supremo de
México, tiene impactos negativos en áreas tan amplias como el desarrollo y la
seguridad internacionales; la salud pública (a través de enfermedades y muertes
prevenibles); los derechos humanos (y sus violaciones, el estigma y la discriminación);
la sostenibilidad del medio ambiente; una verdadera lucha contra la delincuencia
organizada; la eficiencia del gasto público, y la estabilidad, la democracia
y la gobernabilidad nacional.
Esto se termina traduciendo en costos tanto para la economía como para nuestra
Carta Magna. Así lo demuestra Alejandro Madrazo Lajous, quien elabora sobre
las reformas constitucionales realizadas durante la última década en pos de la
guerra contra las drogas y que terminan socavando los derechos fundamentales
plasmados en el texto original de nuestra Constitución. Algo similar sucede en la
economía donde, según Vidal Llerenas, el gasto federal en seguridad con motivo
de la estrategia de prohibición de drogas equivale a un punto del PIB cada año. Es
decir, dos terceras partes de las ganancias presupuestales de la reforma fiscal de
2013 han sido gastadas en los requerimientos adicionales en seguridad instrumentados
desde 2006 en pos de la política de prohibición.
La discusión en torno a la despenalización completa del uso de marihuana con
fines personales; la liberación anticipada de miles de presos por posesión simple
de pequeñas cantidades de droga, así como el acceso a la marihuana médica,
es una importante pieza de un debate global en el que México ha jugado un rol
clave a través de su política exterior en la materia. Así lo explica Lisa Sánchez al
abordar la relevancia de las discusiones multilaterales en el marco de la Sesión
Especial de la ONU, llevada a cabo en abril de 2016. La importante crisis de derechos
humanos excusada bajo las políticas de prohibición, como explican Zara
Snapp y Daniel Joloy, representan hoy un costo demasiado alto para mantener
el status quo.
Sirva pues este libro como un corte de caja de la discusión de las drogas en México,
así como un importante receptáculo de las propuestas para adelante. Ante
el contexto actual, ¿qué modelo regulatorio se definirá en México? ¿Qué balance
encontraremos entre los objetivos de política pública (proteger la salud y la seguridad
públicas) vis a vis los valores constitucionales de libertad y justicia (fortalecer
el derecho individual a la libertad y la salud)?
La próxima ronda en este histórico debate se encuentra a la vuelta de la esquina.
Con la inminente aprobación del uso personal de la marihuana en cinco estados
más de la Unión Americana durante las elecciones federales del 2016, México deberá
plantear, de una vez por todas, una nueva y mejor política de drogas. No
podemos darnos el lujo de perder más tiempo para hacerlo, y por eso, los autores
del libro hacen un primer saque rumbo a esa anhelada nueva política de drogas.
Obviamente, el debate ha tocado ya al Poder Legislativo, como explican Mario
Delgado y Rosemary Safie, así como al Poder Judicial, como alega Luisa Conesa
Labastida al comparar el proceso de discusión en la Corte con el realizado en Canadá
durante la última década. El proceso de educación con servidores públicos
de ambos poderes ha sido uno lento y atenuante. Es probable, de hecho, que poco
se hubiera alcanzado si no hubiese sido por el debate que abrieron Mayela y Raúl
Elizalde, los padres de Grace, en la opinión pública y en el corazón del país. Su lucha
por la salud de Graciela significó la punta de lanza para muchas familias más
que buscan acceso a marihuana medicinal, y muchos médicos que buscan hacer
investigación científica.
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CAPÍTULO 1
El prohibicionismo
y sus costos en México

Prohibición y mercado negro
Jorge Javier Romero 3
Durante los últimos años, sobre todo a partir de que se hicieron evidentes los
desastrosos resultados de la guerra abierta declarada por el presidente Felipe
Calderón al tráfico de drogas, la discusión sobre la prohibición ha adquirido en
México mayor intensidad. Sobre todo en lo referente a la mariguana, las voces que
han llamado a una discusión seria para diseñar una regulación no prohibicionista
se han multiplicado. Un debate que hace tres lustros era impensable, debido al
fuerte consenso en torno a la prohibición de las drogas que entonces existía, se
ha abierto paso cada vez con mayor fuerza. De ahí que valga la pena hacer una
reflexión general sobre una política pública centenaria que, sin embargo, ha dado
pobres resultados, cuando no malos o muy malos.
Durante todo un siglo se fue construyendo un consenso internacional en torno a
la idea de que el consumo de drogas sicotrópicas produce consecuencias negativas
para los individuos y para las sociedades, efectos de tal magnitud que debían
ser enfrentados con vigor por los Estados. La estrategia que se generalizó, fundamentalmente
impulsada por los sucesivos gobiernos de los Estados Unidos desde
la década de 1920, se basó en atacar la demanda, en la creencia de que así se impediría
la llegada de las sustancias peligrosas a los consumidores.
En México, la política de drogas prohibicionista tiene sus raíces en la Constitución
de 1917, la cual, en su artículo 73°, facultó al Consejo de Salubridad Gene-
3. Profesor-investigador del departamento de Política y Cultura de la UAM Xochimilco.
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Jorge Javier Romero
Prohibición y mercado negro
ral, órgano dependiente de la Presidencia de la República, para llevar a cabo una
“campaña contra el alcoholismo y la venta de substancias que envenenan al individuo
y degeneran la raza”; aunque estableció que éstas serían revisadas por el
Congreso de la Unión en los aspectos que fueran pertinentes. En 1920, el gobierno
de Venustiano Carranza decretó la primera reglamentación prohibicionista, y
gradualmente las normas relativas a la venta, distribución y consumo de lo que
se llamó “drogas enervantes”, se fueron endureciendo, con un breve paréntesis al
final del gobierno de Lázaro Cárdenas, cuando se adoptó un reglamento de toxicomanías
con un enfoque que hoy llamaríamos “de reducción de daños”, el cual
fue suspendido a menos de seis meses de haber sido puesto en vigor (Schievenini,
2012. Enciso, 2015).
Durante décadas, sin embargo, la estrategia dominante en el mundo para el control
del mercado de sustancias sicotrópicas se basó en mecanismos de fiscalización,
que no implicaban un uso amplio de la violencia por parte del Estado; tanto
los tratados previos a la Segunda Guerra Mundial, como La Convención Única
de 1961 Sobre Estupefacientes, aprobada ya en el marco de la ONU, mantuvieron
esencialmente ese enfoque. Sin embargo, a partir de 1971 –cuando el presidente
en funciones de los Estados Unidos, Richard Nixon, estableció que el enemigo
público número uno de la sociedad norteamericana era el consumo de drogas
ilícitas, y declaró la guerra a las drogas– el gobierno norteamericano impuso al
mundo la utilización de las fuerzas del Estado y del sistema de justicia penal para
perseguir la producción, el tráfico y el consumo de sustancias “estupefacientes”,
y propició la extensión de la prohibición a las drogas sicodélicas en los tratados
internacionales. Años después, el gobierno de Ronald Reagan impulsó el fortalecimiento
del prohibicionismo y propició una nueva convención de la ONU, la de
1988, para perseguir con mayor rigor los delitos relativos a las drogas, recurriendo
incluso al encarcelamiento de los consumidores.
La política de drogas imperante en el mundo desde hace casi medio siglo se ha
basado en cuatro líneas principales de acción: la erradicación de cultivos ilegales;
el combate a los grupos involucrados en la producción y el tráfico de drogas; el
bloqueo de las principales rutas usadas para el tráfico de drogas y el hostigamiento
o la criminalización de los consumidores de sustancias ilícitas. Se trató de un
conjunto de políticas que se echó a andar sin ninguna evaluación de costo–beneficio
de su diseño inicial (Atuesta, 2015) y que ha fracasado evidentemente en su
objetivo central: eliminar, o al menos disminuir sustancialmente el consumo de
las sustancias objeto de la prohibición. Es más: la política de prohibición ha producido
costos devastadores a los países productores y de tránsito. El escenario
actual presenta un panorama en el cual el crimen organizado es el único ganador;
en donde los riesgos a la salud asociados al consumo han aumentado hasta alcanzar
en algunos países proporciones de un verdadero problema de salud pública,
precisamente debido a la prohibición y, sobre todo, donde la violencia asociada
a las políticas de drogas se ha convertido en un problema social de dimensiones
mucho mayores que el consumo de drogas en sí mismo.
El tema de los mercados clandestinos, y cómo estos generan incentivos para la
existencia del crimen organizado para que éste construya su ventaja competitiva
con base en la violencia, ha sido revisado por diverso autores desde hace décadas;
desde los artículos pioneros de Milton Friedman sobre el tema –el primero de los
cuales fue publicado en Newsweek en mayo de 1972 4 , al poco de la declaratoria
de guerra de Nixon– hasta los estudios mucho más detallados de Peter Reuter
(2003) o Francisco Thoumi (2003). Friedman arranca su crítica a la guerra contra
las drogas de Nixon con el recuerdo de los efectos de la prohibición del alcohol
–defendida por sus impulsores puritanos como la puerta de entrada a una sociedad
de paz y armonía– sobre el orden jurídico y la paz social: “La prohibición
minó el respeto a la ley, corrompió a los agentes de la ley, creó un clima moral
decadente, pero no detuvo el consumo de alcohol”.
La argumentación de Friedman era premonitoria:
“Pongamos el tema desde nuestra perspectiva personal. La situación es muy
clara. El daño que nos causa a los no adictos la adicción de los demás proviene,
casi en su totalidad, del hecho de que las drogas son ilegales . Una reciente comisión
del Colegio de Abogados de Estados Unidos (American Bar Association)
estima que los adictos cometen entre un tercio y la mitad de todos los delitos
callejeros en los EE.UU. Si se legalizaren las drogas, la delincuencia callejera se
reduciría drásticamente . Por otra parte, los adictos y los traficantes de poca
monta no son los únicos dañados: sumas inmensas están en juego. Es inevitable
que algunos policías relativamente mal pagados y otros funcionarios gubernamentales,
incluso algunos mejor pagados, sucumban a la tentación de recoger
el dinero fácil.”
Los mercados ilegales, sobre todo cuando se trata de productos con demandas
relativamente altas y estables, generan incentivos económicos lo suficientemente
altos como para que existan organizaciones que se especialicen en satisfacer la
4. Friedman, Milton. Prohibition and Drugs, Newsweek. 1 de mayo de 1972. En línea: goo.gl/WjPPkA
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Jorge Javier Romero
Prohibición y mercado negro
demanda. El grado de violencia que adquiere un mercado controlado por especialistas
en burlar la prohibición depende del grado de fuerza que usa el Estado para
intentar contener la oferta de las mercancías prohibidas, y de la existencia o no de
sustitutos legales a los productos demandados. De ahí que no todos los mercados
clandestinos produzcan el mismo nivel de violencia: la venta de software o discos
piratas son tan ilegales como las drogas, pero su comercio no se persigue con el
mismo grado de violencia en la aplicación de la ley, y los sustitutos legales de los
bienes clandestinos son cada vez más competitivos.
Según reveló recientemente el periodista Dan Baum, en un artículo publicado en
la revista Harper’s, 5 John Ehrlichman –asesor de Nixon que acabó en la cárcel
como co–conspirador en el caso Watergate– le confesó en una entrevista de 1994
que la declaración de guerra contra las drogas del presidente Richard Nixon, hecha
en junio de 1971, fue diseñada como una estrategia para controlar con la fuerza
del Estado a los adversarios políticos del gobierno –sobre todo al movimiento
por los derechos civiles de los negros y a los jóvenes que se manifestaban contra
la guerra de Vietnam– penalizando el consumo de sustancias e identificando de
manera infamante a los grupos convertidos en enemigos con determinadas drogas:
la heroína en el caso de los negros, y la mariguana y los sicodélicos entre los
estudiantes pacifistas. La declaración de guerra contra las drogas proclamada en
nombre de la salud de las comunidades marginadas y los jóvenes no tenía como
objetivo real el control del mercado de las sustancias, sino el control abusivo de
la población desafecta.
El pretexto de la guerra contra las drogas también se utilizó para promover la militarización
del control territorial en los países de América Latina donde el ejército
no tomó el poder para imponer la contrainsurgencia. El despliegue territorial
del ejército en México y en Colombia se hizo en nombre de la guerra contra las
drogas, pero sirvió para contener los brotes guerrilleros, aunque también generó
incentivos para que los grupos sedicentes revolucionarios se aliaran con los especialistas
en mercados clandestinos y generaran con ellos intereses acompasados,
sobre todo en el caso de las guerrillas colombianas, que utilizaron el tráfico
de coca como mecanismo de financiamiento propiciado por su control territorial
con base en la violencia.
En México, el mercado clandestino de las drogas había sido relativamente poco violento
desde su aparición como negocio redituable en los tiempos de la Segunda
5. Baum, Dan. Legalizte It All, Harper Magazine, abril 2016. En línea: goo.gl/RlDWgm
Guerra Mundial (Astorga, 2005). Durante décadas, la producción clandestina de
amapola en el noroeste del país abasteció buena parte de la demanda ilegal de morfina
y heroína de los Estados Unidos sin grandes brotes de violencia. Los productores
y traficantes negociaban directamente su desobediencia de la ley con los jefes
de las zonas militares y las autoridades locales, quienes les vendían protección, de
la misma manera que prácticamente la totalidad de los servicios del Estado eran
mercadeados por los agentes encargados de proveerlos. La negociación directa de
la desobediencia de la ley fue el mecanismo por medio del cual el régimen del PRI
redujo la violencia en todo el país; el narcotráfico no era una excepción.
Fue a partir de la declaratoria de guerra de Nixon, durante los años de plomo de
la diplomacia armada de Kissinger, cuando se echó a andar la Operación Cóndor
(1976), que cambió las reglas de la relación entre el ejército y los productores y
traficantes. El ejército pasó de ser protector del negocio a exterminador de plantíos
y persecutor de cargamentos, aunque sin abandonar la negociación pagada
de la violación a la ley. Sin embargo, la persecución produjo un cambio en los precios
relativos de la utilización de la violencia, para garantizar el control del mercado,
por parte de especialistas armados gracias a los recursos proporcionados por
el aumento del valor de la mercancía traficada.
El aumento en el grado de fuerza de la coerción estatal provocó la especialización
cada vez mayor en la violencia de los especialistas en los mercados clandestinos
de la amapola y la mariguana. Ya para mediados de la década de 1980 existían
bandas armadas que utilizaban cada vez más la violencia para dirimir sus diferencias
y el control de territorios, pues la violencia también aumenta por tratarse
de un mercado que opera con altos costes de transacción y amplios márgenes de
incertidumbre en el cumplimiento de los contratos. La relación con el Estado, sin
embargo, no se daba de manera violenta, pues los agentes encargados de aplicar
la prohibición hacían su trabajo con la laxitud producida por la negociación personalizada
de la ley y la justicia.
La persecución abierta a ciertos capos de las organizaciones especializadas en la
producción y el tráfico de sicotrópicos prohibidos se incrementó a partir de 1986,
después del asesinato del agente de la DEA Enrique Camarena, por presiones
del gobierno de Reagan, quien había relanzado la guerra contra las drogas y
avanzaba en los Estados Unidos en la penalización de los consumidores, sobre
todo de las comunidades negras e hispanas. Fue entonces cuando se impuso
la certificación del gobierno norteamericano a los países de América Latina y
otras regiones del mundo sobre su grado de cooperación en la guerra contra
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Jorge Javier Romero
Prohibición y mercado negro
el narcotráfico. Las organizaciones de narcotraficantes, que habían hecho su
acumulación originaria de recursos en condiciones de paz relativa, tuvieron la
capacidad para armarse y reclutar ejércitos para enfrentar la nueva andanada del
Estado con la violencia.
Con todo, la principal violencia del mercado clandestino de drogas se producía
tanto en la lucha por el control de rutas, como por la falta de un sistema de arbitraje
de los conflictos surgidos del cumplimiento de los pactos entre ellos y el
ajuste de cuentas por fraude o defección, violencia típica de los mercados clandestinos
con márgenes relativamente amplios de ganancias. Los enfrentamientos
con las fuerzas de seguridad del Estado eran esporádicos y los líderes de las organizaciones
en prisión eran relativamente pocos.
Para la década de 1990, después del desmantelamiento del cartel encabezado por
Pablo Escobar, en Colombia, y del cierre de la ruta del Caribe para el tráfico de cocaína
colombiana a Estados Unidos, las organizaciones emergentes de traficantes
colombianos, más débiles que las anteriores, buscaron la alianza con las organizaciones
mexicanas, lo que abrió aquí una nueva línea de negocio: el trasiego de
cocaína a través de México hasta los Estados Unidos. Las ganancias aumentaron
gracias al alto precio de la cocaína colocada en el mercado del otro lado de la frontera,
pero también los riesgos y la competencia, lo que incrementó la violencia y
los incentivos para armarse.
Con una capacidad instalada para la violencia cada vez más alta, algunos grupos
especializados en el tráfico de drogas comenzaron a diversificar sus actividades
y a competir con el Estado por la captura de rentas de la población a través de la
extorsión, el secuestro y otros delitos. La irrupción de un grupo de desertores militares,
los llamados “Zetas”, originalmente contratados como guarda pretoriana
del cartel del Golfo, pero que se autonomizaron y comenzaron a controlar amplios
territorios y a competir por la fuerza con otras organizaciones, cambió las reglas
del juego del tráfico al aumentar la necesidad de especializarse en la violencia
para participar en el negocio.
La violencia se incrementó exponencialmente a partir de que el gobierno de Felipe
Calderón adoptó plenamente la estrategia de guerra y las fuerzas del Estado
comenzaron a perseguir con la intención de eliminar (“abatir”, en la jerga local)
a los operadores del comercio clandestino. Por una parte, el descabezamiento de
organizaciones desató la violencia entre las distintas fracciones de éstas por la
sustitución de liderazgos y por el mantenimiento de las rutas bajo su control;
por la otra, las fuerzas de seguridad del Estado, tanto el Ejército como la Policía
Federal y la Marina, comenzaron a aplicar un grado de violencia desmedido en
el combate a las organizaciones de traficantes, lo que se reflejó en los índices de
letalidad de sus actuaciones y en los casos documentados de ejecuciones extrajudiciales,
con lo que se incentivó la respuesta violenta de las bandas.
Sin embargo, la mayor intensidad en el combate a las organizaciones especializadas
en mercados clandestinos de drogas no se tradujo ni en una menor disponibilidad
de las sustancias en el mercado norteamericano, ni en una reducción
en el mercado local. Tampoco los precios sufrieron incrementos significativos;
por el contrario, en algunos casos, como en el de la producción de metanfetaminas,
hubo mejoras tecnológicas que permitieron bajar el precio de las sustancias:
el cierre a la importación de pseudoefedrina hizo que los fabricantes
clandestinos de metanfetaminas buscaran otros precursores, lo que derivó en
nuevas fórmulas con las cuales la pureza de las sustancias aumentó notablemente
y el precio bajo hasta en un 70%.
La evidencia muestra que en el caso del mercado clandestino de las drogas prohibidas,
donde existe una demanda estable, la persecución estatal no sirve para
aumentar el precio ni para inhibir la demanda. Los decomisos, por más que aumenten,
forman parte del cálculo de los traficantes en sus costos de producción y
transporte, y no responden a las incautaciones aumentando el precio de su mercancía,
sino aumentando su producción.
El principal cambio en el mercado de sicoactivos ilícitos en los últimos tiempos no
ha sido provocado por una mayor persecución, sino por la regulación gradual de
la mariguana en los Estados Unidos, lo que ha reducido la importancia de las exportaciones
mexicanas de cannabis a aquel país, y por el aumento de la demanda
de heroína, también del otro lado de la frontera, debido a las prácticas de prescripción
de opiáceos para combatir el dolor, que han sido demasiado laxas e influidas
por las estrategias mercantiles de los laboratorios farmacéuticos. 6 No ha sido,
entonces, la persecución abierta al cultivo y al tráfico, sino la dinámica propia del
mercado y el cambio tecnológico, lo que ha modificado la oferta de sustancias.
Las propuestas de reforma a la política de drogas en un sentido no prohibicionista
tienen ya una larga historia. En 1994, por ejemplo, la Barra de Abogados de la
Ciudad de Nueva York publicó en su revista oficial The Record un estudio a fondo,
6. Kano y Thiruvananthapuram. The problem of pain, The Economist, 28 de mayo de 2016. En línea: goo.gl/OiCzFY
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Jorge Javier Romero
Prohibición y mercado negro
“A Wiser Course: Ending Drug Prohibition”, sobre los efectos de la prohibición y las
posibles líneas para terminar con ella. A partir de entonces, diversas organizaciones
y grupos de investigación han elaborado críticas fundadas en la evidencia a la
prohibición desde la perspectiva de los incentivos que se generan para la existencia
de mercados clandestinos controlados por organizaciones criminales altamente
violentas. La Comisión Global de Drogas, en la cual participan varios expresidentes,
exfuncionarios de alto nivel, académicos e intelectuales, ha presentado reportes periódicos
donde plantean la necesidad de cambiar el paradigma prohibicionista por
uno basado en la regulación estatal. Finalmente, los gobiernos de diferentes países
latinoamericanos han comenzado a promover en el escenario internacional una
discusión sobre los daños que ha causado a sus sociedades la estrategia de guerra
contra las drogas, debido fundamentalmente a la enorme violencia que ha provocado
el combate abierto a los mercados clandestinos.
En el debate actual en torno a la mariguana que se está dando en México ha puesto
el foco de atención en el grado de peligrosidad de la sustancia y, sobre ello, han
girado los argumentos a favor y en contra de su regulación. Con base en estudios
diversos, cada quien interpreta la evidencia de la manera conveniente a su postura.
Para unos, la mariguana es la encarnación misma del mal, capaz de producir
hordas de zombis deambulando por las calles; mientras que para otros, los daños
de la substancia son administrables desde el sistema de salud y la prevención.
Cuando el tema es el potencial terapéutico del cannabis la discusión no está menos
polarizada entre quienes minimizan sus ventajas médicas y quienes encuentran
en los derivados del cáñamo casi casi la panacea.
Desde mi perspectiva, los argumentos de quienes se pronuncian por considerar
al cannabis como una sustancia de peligrosidad moderada, con usos recreativos
relativamente seguros y potencial terapéutico amplio, sin ser milagroso, tienen
argumentos más sólidos que quienes proclaman su maldad intrínseca. Sin embargo,
aunque se trata de una querella inevitable, en una situación como la actual, es
una discusión relativamente superflua, cuando el tema a dirimir no es tanto si la
mariguana es o no dañina, sino si la prohibición es la estrategia adecuada para enfrentar
desde el Estado éste o cualquier otro consumo potencialmente peligroso.
Para ponerlo en otros términos, la discusión más relevante en este momento no
es de salud, sino de políticas públicas. Sin duda, para diseñar una regulación adecuada,
es importante tomar en cuenta la evidencia, de manera que se puedan diseñar
las mejores estrategias para prevenir y reducir daños, lo mismo que para
atender adecuadamente a los usuarios problemáticos, pero lo realmente relevante
a dirimir en el momento actual es si se debe o no mantener la prohibición como
estrategia central del Estado respecto a la mayoría de las sustancias psicoactivas.
Empezar por la mariguana tiene sentido, porque se trata de la más consumida
entre las drogas hoy prohibidas, y es sobre la que más información se tiene, a
pesar de lo fragmentario y contradictorio de los estudios, pero en realidad lo que
está en cuestión es si la mejor forma de regular un mercado con demanda estable
es involucrar a las fuerzas de seguridad del Estado y utilizar el sistema de justicia
penal para perseguir, tanto a la oferta, como a la demanda.
El primer error que se comete cuando la discusión que se pone en primer término
es el de la peligrosidad intrínseca de la mariguana para la salud, es el de la definición
del problema público que se debe enfrentar con políticas. Hoy, en México,
ni el consumo total de mariguana, ni sus usos problemáticos, son un auténtico
problema público que ponga en riesgo al sistema de salud o genere terribles consecuencias
en el entorno social. Los porcentajes de consumo son, de acuerdo a la
información oficial, muy bajos; y si bien es cierto que se trata de información dudosa,
incluso con porcentajes de consumo más altos, ni el consumo de mariguana
ni el de otras sustancias hoy prohibidas y perseguidas policial y judicialmente
representan un problema de salud comparable, por ejemplo, con el generado por
la obesidad. De ahí que la relevancia de la discusión médica sea relativamente
secundaria en este momento.
El auténtico problema público que estamos enfrentando se deriva de la prohibición
misma. Es la prohibición y la manera en la que ésta se aplica la que genera
riesgos innecesarios, tanto para la seguridad de la población en general, como
para la salud y la libertad de los usuarios de sustancias psicoactivas no permitidas.
Si los riesgos a la salud que representa la mariguana son debatibles y tan
relevantes para el diseño de políticas públicas adecuadas como los daños que
provocan el azúcar o la carne de cerdo, los males provocados por la estrategia
prohibicionista son incontrovertibles: no ha servido para eliminar el consumo
de las sustancias satanizadas, como se ha pretendido desde que se estableció la
Convención Única Sobre Estupefacientes en1961, mientras que ha generado oleadas
de violencia y ha llenado las cárceles de personas que, en todo caso, no le han
hecho daño a nadie más que a sí mismos, al tiempo que ha tenido efectos perversos
sobre el bien que supuestamente debería tutelar, pues en lugar de proteger la
salud de la población, ha aumentado los riesgos para los consumidores.
La discusión central, por tanto, debe ser de políticas públicas. Debe partir de una
evaluación de costos–beneficios de la política actual, para desecharla por eviden-
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Jorge Javier Romero
temente fallida. El punto de partida del debate no es tanto si la mariguana es
buena o mala, sino si la prohibición ha dado resultados o si, en cambio, ha sido
un fracaso. Los prohibicionistas deberían ser capaces de mostrar la eficacia de
la estrategia como política pública, en lugar de echar por delante los supuestos
argumentos médicos para justificar su empecinamiento.
Referencias:
Astorga, Luis (2005). El siglo de las drogas. Del porfiriato
al nuevo milenio, México: Plaza y Janés.
Atuesta Becerra, Laura (2015) Since the benefits are
uncertain, can we evaluate prohibition examining its
costs? Programa de política de drogas del CIDE. (Inédito)
Enciso, Froylán (2015). Nuestra historia narcótica. Pasajes
para (re)legalizar las drogas en México. México:
Debate.
Resa Nestares, Carlos (2005) “Nueve mitos del narcotráfico
en México (de una lista no exhaustiva)” Nota de Investigación
03/2005, Madrid: Universidad Autónoma de Madrid.
Reuter, P. (2003) “The Political Economy of Drug Smuggling”
in Vellinga (ed.) The Political Economy of the Drug
Industry, Florida University Press. Pp.128-147
Schievenini Stefanoni, José Domingo (2012). La prohibición
de la marihuana en México, 1920-1940. Tesis para
obtener el grado de Maestro en Estudios Históricos. Querétaro:
Universidad Autónoma de Querétaro.
Thoumi, Francisco (2003) Illegal drugs, economy and
society in the Andes. Washington: Woodrow Wilson International
Center for Scholars.
Tirar los muros
del prohibicionismo
Mario Delgado 7
1. La guerra contra las drogas
Felipe Calderón nos dejó un país ensangrentado por su irracional decisión de ir a
una guerra contra las drogas, que sigue causando miles y miles de víctimas en todo
el país. En México, los homicidios relacionados con el problema de las drogas crecieron
del 2003 al 2010 mucho más que los crímenes de violencia no vinculados
con el crimen organizado. Más de 60 mil personas murieron de 2006 a 2012 debido
a la violencia relacionada con las drogas durante el mandato de gobierno del expresidente
Felipe Calderón según Human Rights Watch. Durante ese mismo periodo,
más de 26 mil personas desaparecieron en México. 8
Esa guerra se originó por la búsqueda de legitimación del exmandatario para borrar
las enormes dudas sobre el carácter democrático de la elección que lo llevó
a la Presidencia de la República. Una analogía que emuló la torpeza consciente de
George Bush, quien declaró la guerra a Irak para llevar la democracia a ese país,
aunque en realidad sus intenciones fueran económicas y geopolíticas.
Recientemente se ha dado a conocer el Informe Olivo. Por primera vez hay información
oficial que saca a la luz la victimización contra los elementos de las fuerzas
7. Senador de la República por la Ciudad de México.
8. Cfr. http://cnnespanol.cnn.com/2016/01/08/la-guerra-de-mexico-contra-las-drogas-en-datos/
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Mario Delgado
Tirar los muros del prohibicionismo
armadas mexicanas, a quienes, sin base constitucional, se les instruyó que combatieran
al narco. En esta guerra han muerto 468 militares; un militar a la semana, 9
agregando mayor número de víctimas a la larga lista de la guerra de Calderón.
La Historia enseña que el valor de los mandatarios se mide por sus acciones y resultados,
por la forma en que ejercen el poder y utilizan los recursos públicos en
beneficio de la población. Para nuestra sorpresa, hace 76 años ya habíamos contado
con un rumbo diferente al prohibicionismo, basado en la reducción de daños
(minar el poder del narcotráfico) y en la salud (atender a los drogodependientes
y a los adictos).
El presidente Lázaro Cárdenas planteó, en 1940, un modelo para regular las drogas
que creaba un monopolio para la venta de fármacos prohibidos —a través de
dispensarios dependientes de las oficinas de salud— y de ofrecerlos a los adictos
al costo. En la publicación del Reglamento Federal de Toxicomanías se reconocía
que el modelo persecutorio sólo había provocado el “encarecimiento excesivo de
las drogas” y la obtención de “grandes provechos para los traficantes”.
Hoy, a diferencia de lo que pasó con el presidente Cárdenas, reaccionamos tardíamente
a lo que otros países y organismos están haciendo para lograr un cambio
de dirección de la política de drogas. En esta lucha no estamos solos. La Organización
de Estados Americanos (OEA) ha tenido un papel relevante para el cambio
de visión regional sobre el problema de las drogas.
En septiembre de 2013, el entonces Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza,
presentó en el Senado el Informe El problema de las Drogas en las Américas,
mismo que se dio a conocer durante el Foro Tricameral “De la prohibición a la
regulación: nuevos enfoques en política de drogas”.
El ex Secretario General de la OEA, al momento de presentar el informe, señaló
que pretendía iniciar un debate necesario para la revisión de las políticas de drogas
en vigor desde hace ya varias décadas. Dijo que en el continente americano se
consume aproximadamente la cuarta parte de la marihuana producida en el mundo.
Como hecho contundente puntualizó que la intervención del Estado ha tenido
un efecto contrario a su pretendida erradicación, pues además que el costo de
producción de la droga es relativamente bajo, a mayores confiscaciones, mayores
producciones. Si se puede utilizar la expresión, dijo el ex Secretario General, se ha
9. Cfr.http://www.eluniversal.com.mx/articulo/periodismo-de-investigacion/2016/08/1/
informe-olivo-mueren-468-soldados-en-la-lucha-contra
tenido éxito tomando prisioneros del adversario, pero poco éxito, si se habla en
términos de guerra, para disminuir su objeto: el consumo de la droga.
La voz de la OEA llegó en un momento en que insistíamos en la necesidad del debate
público, de vital importancia para la agenda de la salud pública y los derechos
humanos. Durante la legislatura LXII, el 11 de marzo de 2014, diversos Senadores
presentamos una iniciativa para enmarcarnos en la ruta de la revisión y terminar
con la prohibición absoluta de la marihuana. La iniciativa plantea habilitar el uso
médico, terapéutico y científico; asimismo, terminar con la criminalización de los
consumidores, aumentando a 30 gramos la cantidad de cannabis permitida para
consumo personal.
En complemento, el 5 de noviembre de 2015, durante la LXIII Legislatura, diversos
Senadores presentamos una nueva iniciativa, con una perspectiva de derechos
humanos, para regular el uso personal y recreativo del cannabis, que permite
el autocultivo para consumo personal, siempre que no tenga fines comerciales.
Hasta el momento hay 11 iniciativas presentadas en ambas cámaras del Congreso
de la Unión. Las iniciativas van desde modelos de atención y prevención de adicciones,
sin eliminar la prohibición absoluta del cannabis, hasta modelos de regulación
integral, con mercados semi-competitivos para venta de marihuana al público.
Las iniciativas reflejan los distintos aspectos de la regulación de la marihuana
que iban aportando los propios legisladores y que sumaban para abrir un debate,
hasta ese momento, cerrado para la opinión pública nacional.
2. Revisión internacional de la política de drogas
El problema de las drogas tiene una larga historia. De una visión de control de
comercio internacional, basada en el opio, que se gestó a finales del siglo XIX,
terminó en un prohibicionismo sustentado por la geopolítica del siglo XX. Sus
últimas modificaciones se dieron durante tres convenciones internacionales, en
1961, 1971 y 1988, en las que se enfatizó la fiscalización para su erradicación.
Si bien es cierto que el problema de las drogas es de carácter mundial, las soluciones
efectivas tienen que ser regionales y nacionales. El movimiento para la
revisión y cambio en la política lleva ya algunos años. En junio de 2011, a la par
de que México estaba poniendo en el centro del sistema jurídico a los derechos
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Mario Delgado
Tirar los muros del prohibicionismo
humanos, la Comisión Global de Políticas de Drogas, formada por los expresidentes
de México, Colombia y Brasil, el exsecretario general de la ONU, Kofi Annan, y
otros de sus funcionarios, intelectuales y activistas, concluyó que la guerra contra
las drogas había fallado y llamó a experimentar con modelos de regulación legal
para contener el poder del crimen organizado y velar por la seguridad y salud de
los ciudadanos.
La última UNGASS sobre drogas había sido en 1998, y la próxima estaba programada
para 2019. Dada la urgencia del caso, en septiembre de 2012, los presidentes
de Colombia, Guatemala y México hicieron un llamado a la ONU para que
albergara una conferencia internacional sobre la reforma de políticas de drogas,
misma que, patrocinada por México, y copatrocinada por otros 95 países, se adelantó,
como parte de la cumbre mundial sobre políticas de drogas, al 2016.
El Presidente de la República tenía responsabilidad política para acudir, y por eso se
criticó que hubiera renunciado a su participación. Ya en el pleno de la ONU, sostuvo
que: “el objetivo es revisar la actual estrategia internacional y, sobre todo, definir
mejores soluciones, desde una perspectiva de Derechos Humanos, prevención y salud
pública, que ponga en el centro el bienestar de las personas.” Asimismo, presentó
un decálogo de propuestas de vanguardia sobre el problema de las drogas.
Parecía que México comenzaba a encabezar el debate y se sumaba al liderazgo
mundial para revisar y cambiar el prohibicionismo, junto con otros países que
destacan por sus nuevas políticas de drogas. Uruguay y Estados Unidos de América
son casos paradigma de la incipiente política de drogas del siglo XXI.
Uruguay es el primer país que reguló integralmente el uso recreacional de la marihuana.
El modelo uruguayo está basado en un mercado de marihuana para venta
al público (sólo para residentes) monopolizado por el Estado, con mecanismos
de control genético de las semillas para uso exclusivo en el país. Asimismo, se
permite, previa autorización gubernamental, el auto-cultivo de hasta 6 plantas de
cannabis por persona. También existen clubes de membresía para la producción
y consumo de los miembros.
En Estados Unidos, 24 Estados y el Distrito de Columbia han legalizado la marihuana
médica. Los Estados de Oregón, Alaska, Washington y Colorado han regulado
el uso recreacional del cannabis y permiten la producción y el comercio de
la marihuana, imponiendo fuertes cargas fiscales a la producción y venta para
consumo.
En California, el 8 de noviembre de 2016, junto con la elección presidencial, se decidirá
si se regula la marihuana recreativa. Desde 1996, California permite su uso médico.
El paciente necesita una prescripción y una tarjeta de registro para comprar
medicamentos y marihuana. Este año se promovió una iniciativa para regular su
uso lúdico por un grupo de ciudadanos, entre los que destaca el ex vicepresidente
de Facebook, Sean Parker, y el vice gobernador de California, Gavin Newsom. En el
2010 se rechazó una propuesta similar, sin embargo, las encuestas prevén que, en
esta ocasión, la propuesta será avalada por los californianos.
Mientras había elementos regionales y mundiales que motivaban un viraje, México
se mostraba pasmado. En el lugar donde se representa el corazón de la justicia
del país, se comenzó a gestar el cambio en los razonamientos de las 11 personas
que salvaguardan nuestros derechos.
3. La Suprema Corte y la protección de los derechos humanos
Algunos países y el concierto de naciones dan muestras de que sí se puede innovar
y actuar diferente. Afortunadamente, la ruta de los derechos se separa de
la condición de letargo económico y político en México. El Poder Judicial de la
Federación, y en especial la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), inicia
el debate sobre la regulación de la marihuana, y éste se acelera por dos casos relevantes:
“SMART” y “Grace”.
En un caso relevante, el Poder Judicial de la Federación, determinó que no es procedente
impedir la importación, portación y uso de medicamentos basados en
cannabidiol, un componente no psicoactivo de la marihuana, porque se restringe
de manera innecesaria el derecho a la salud, como sucedió con el caso conocido
de la niña Grace Elizalde. 10 Diversos estudios revelan los beneficios de cannabis
con fines medicinales en el tratamiento de enfermedades como VIH/SIDA, Alzheimer,
artritis, asma, cáncer, dolor crónico, epilepsia y glaucoma, entre otras.
La SCJN resolvió, el 4 de noviembre de 2015, el amparo de la organización SMART, 11
mediante el cual decide que un grupo de personas puede sembrar marihuana para
su consumo personal, siempre que no afecte a terceros ni les cause daño. Cuando el
Estado se mete con la determinación y el desarrollo de la personalidad, mediante
una prohibición absoluta, está cometiendo una arbitrariedad que es inconstitucio-
10. Cfr. http://www.porgrace.org.mx/
11. Cfr. Amparo en revisión 237/2014 http://www.smartclub.mx/
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Tirar los muros del prohibicionismo
nal. Con estos casos, la SCJN ha establecido un piso y ha señalado una ruta para la
regulación de cannabis medicinal y recreativa, es decir, para el uso de marihuana,
con base en el ejercicio de los derechos a la salud y los de personalidad.
El caso SMART es fundamental en la historia porque, con base en los derechos
de la personalidad, la SCJN señala que la prohibición absoluta de uso personal de
marihuana es inconstitucional, porque es desproporcionada, innecesaria e inadecuada
para los fines que persigue:
• Es desproporcionada, porque a pesar de que la marihuana es menos dañina
que el alcohol y tabaco, se prohíbe totalmente, mientras otras sustancias
son permitidas.
• Es inadecuada, porque no logra el objetivo de proteger la salud pública
y a los individuos.
• Es innecesaria, porque existen otras medidas menos restrictivas que
pueden adoptarse para proteger la salud pública sin violar los derechos
humanos.
La irracionalidad del prohibicionismo se advierte al revisar los datos de salud
pública y adicciones. El consumo crece y la juventud es más vulnerable. En México,
la marihuana es la droga de mayor consumo y la que más prevalencia para
tratamiento presenta entre los jóvenes. La marihuana es la droga de principal
consumo tanto en secundaria como en bachillerato. 12 En adición, la esperanza de
vida de los jóvenes en México se redujo en casi un año debido a la elevada tasa de
homicidios, de acuerdo con los registros de 2009 y 2010, dijo Julio Frenk Mora, ex
Secretario de Salud en la administración federal 2000-2006.
4. El debate político y la simulación
Dos meses después de que la SCJN sentara los precedentes para la nueva política
de drogas, el Gobierno Federal y el Poder Legislativo organizaron foros en los que,
por primera vez, se abría el debate gubernamental sobre las políticas públicas y
las leyes para la regulación de la marihuana en México.
12. Cfr. Encuesta Nacional de Consumo de Drogas en Estudiantes 2014: Reporte de Drogas. http://www.conadic.salud.
gob.mx/pdfs/investigacion/ENCODE_DROGAS_2014.pdf
En enero y febrero de 2016, se realizaron audiencias públicas 13 en el Congreso de
la Unión para analizar las alternativas en la regulación de la marihuana, adicionales
a los foros que organizó la Secretaría de Gobernación, 14 con el objetivo de
tener una política pública para su regulación integral.
El caso de Grace rondaba las audiencias públicas; una primera etapa se delineaba:
para febrero de 2014, 73% de la población se dijo a favor de cannabis medicinal.
15 El 21 de abril de 2016 el Ejecutivo Federal presenta una iniciativa 16 de
reformas a las leyes de salud y al Código Penal Federal, en las que planteaba despenalizar
efectivamente el consumo de cannabis en la dosis para uso personal,
aumentar el gramaje de ese consumo y permitir su uso medicinal y científico. Si
se revisan los tres aspectos de la iniciativa, se enmarcan en una ruta adecuada,
pero insuficiente, para atender el piso que estableció la SCJN.
Lo que no se señala es que la propuesta del Ejecutivo busca en realidad una adecuación
normativa, considerando que el uso de cannabis medicinal ya está autorizado
por las normas internacionales, pero está prohibido por la legislación nacional.
La Convención Única Sobre Estupefacientes, de 1961, y el Convenio Sobre Sustancias
Psicotrópicas, de 1971, reconocen que estas sustancias deben seguir utilizándose
para fines médicos y científicos. En los preámbulos de ambos instrumentos
se reconoce el uso médico de los estupefacientes para mitigar el dolor,
así como el uso de las sustancias psicotrópicas para fines médicos y científicos.
Del mismo modo, reconoce que deben adoptarse las medidas necesarias para
garantizar y no restringir su disponibilidad para tales fines.
La propuesta de despenalización efectiva del consumo para dosis personales es un
avance, pero no es para nada novedosa. El 20 de agosto de 2009 se publicó en el
Diario Oficial de la Federación la reforma a diversas leyes, incluida la Ley General
de Salud, en la que se redujo a su mínima expresión la persecución penal del consumo,
pero no elimina dicha conducta del catálogo de delitos; el artículo 478 de la
13. Cfr. http://www.senado.gob.mx/marihuana/ En ellos se tocaron tanto los aspectos medicinales, como también los de
consumo y autoproducción, normatividad en el contexto internacional, regulación para la política criminal y el sistema
penitenciario, su relación con la seguridad pública, los efectos de la marihuana en el consumidor y en la salud pública,
en el tratamiento de las adicciones, la responsabilidad frente a terceros y el control sanitario, así como la producción,
distribución y comercialización de la marihuana.
14. Cfr. http://framework-gb.cdn.gob.mx/data/420/RELATORIA_DEBATE_NAL_USO_MARIHUANA_PRELIMINAR.pdf
15. Cfr. https://noticias.terra.com.mx/mexico/si-a-la-marihuana-para-uso-medicinal-opina-73-en-encuesta,ad8c529accbf5
410VgnVCM3000009af154d0RCRD.html
16.Cfr.http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/63/1/2016-04-21-1/assets/documentos/Iniciativa_SEGOB_Ley_
General_Salud.pdf
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Mario Delgado
Tirar los muros del prohibicionismo
ley mencionada establece que no se ejercerá acción penal en contra de la persona
que posea dosis personales de hasta 5 gramos. Pero una cosa es el delito y otra la
persecución. Las leyes exceptúan la persecución cuando consideran que la conducta
sigue siendo antijurídica (por eso se mantiene como delito), pero que no hay
necesidad de desplegar el aparato penal por varias razones, entre ellas, que los costos
pueden superar a los beneficios o que se victimizaría dos veces a la persona, al
imponerle el aparato penal cuando requiere primero tratamiento médico.
De ese modo, la propuesta del Ejecutivo Federal se suma al objetivo de erradicar
la extorsión policial y la arbitrariedad ministerial contra los usuarios de drogas
que no persiguen fines de comercio. La despenalización efectiva tiene que ir
acompañada de la eliminación delito de consumo y del aumento del gramaje para
dosis personales, que se propuso pasar de 5 a 30 gramos, de acuerdo con los estándares
internacionales.
Colombia, por ejemplo, ha establecido que los usuarios que sean detenidos con
una cantidad que supere el límite legal, y siempre que se presuma dosis personal,
no deben ser detenidos, porque se vulnerarían sus derechos humanos. Justo,
porque la mayor criminalización va contra los usuarios extorsionados por la policía,
y enviados a la cárcel por ejercer una libertad constitucionalmente protegida,
pero que actualmente las leyes vigentes no reconocen.
La propuesta del Ejecutivo, analizada en lo formal, supone un avance, pero en el
contexto en que se da es una elemental reacción a la celebración de la UNGASS de
2016 y a los efectos en la opinión pública derivados de las resoluciones del Poder
Judicial y el otorgamiento del amparo de la SCJN.
Si bien la iniciativa respondía parcialmente a lo que se había propuesto ante el
pleno de la Organización de las Naciones Unidas, más bien reflejaba una visión
corta y contradictoria, además de ser una acción publicitaria del gobierno, que se
suma a las que constantemente despliega, la expresión de un gobierno caracterizado
por la propaganda y la publicidad.
De hecho, hay dos lecturas que explican la causa de que la iniciativa se detuviera.
Una interna y la otra externa al poder legislativo. La interna, es que la reforma a la
Ley General de Salud y al Código Penal Federal se detuvo porque en el dictamen de
las comisiones se incorporó el cáñamo como parte de las sustancias que requieren
control sanitario –con propiedades más industriales- en el artículo 245 de la
ley general de salud.
La externa es que la caída del poder basado en el aplauso, la pérdida de popularidad
del presidente y del Partido Revolucionario Institucional (PRI), explica que el debate
sobre cannabis en México se detuviera. Por primera vez en este sexenio, el grupo
parlamentario del PRI en el Senado rechazó dos propuestas del presidente, una la
de regulación de marihuana medicinal, y la otra de matrimonio igualitario.
El dicho popular de ser candil de la calle y oscuridad de la casa quedaba patente.
El presidente se encontró en una encrucijada. Atender lo que se esperaba de él en
lo exterior, al ser México promotor inicial de la revisión de la política de drogas, o
replegarse en lo interno, ante la caída de las preferencias. El presidente duda. Por
eso se entiende que haya rechazado ir a la UNGASS. Al verse cercado, propone dos
iniciativas polémicas justo cuando su popularidad y la de su partido van a la baja.
De hecho, la de matrimonio igualitario (sin mucha relevancia práctica, porque lo
civil y familiar son competencia de origen local), busca difuminar y encubrir a la
de marihuana.
A pesar de que la regulación de marihuana medicinal y científica se incorporó al
periodo extraordinario del Congreso de junio de 2016, junto con el Sistema Nacional
Anticorrupción, el mando policial y la denominada miscelánea en materia
penal, la verdad es que no había interés por aprobar reforma en esta materia. La
propuesta del presidente buscaba efectos en la ONU, no en México: fue un gesto
diplomático, y no una política pública.
Mientras afuera se pregonaba una nueva política a favor de la salud pública y los
derechos humanos, en casa, el PRI lidiaba con los procesos electorales, donde
perdieron varias gubernaturas; los múltiples escándalos de corrupción, y también
con el proceso de reemplazo de su dirigencia nacional. En realidad, a pesar
de la presentación de la iniciativa, no hubo voluntad política para aprobar la primera
etapa de la regulación, a pesar de hacer la pantomima de estar en agenda
del periodo extraordinario. Las fuerzas políticas, ante lo que viene, se replegaron.
5. La regulación de marihuana sigue sujeta a prejuicios
Sobre la reforma para una regulación efectiva de la marihuana recaen muchos
prejuicios y es un tema que no se entiende adecuadamente. La reforma constitucional
de junio de 2011, pone en el centro, y como base del sistema jurídico, a los
derechos humanos, y por esta causa, todas las autoridades, también el Legislativo,
están obligados a cumplir los mandatos de derechos humanos y a adecuar la nor-
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Mario Delgado
Tirar los muros del prohibicionismo
matividad para erradicar el régimen de prohibición absoluta y lograr un modelo
de control de marihuana, que también contemple el uso de cannabis para autoconsumo,
medicinal, científico, industrial, tradicional y otros más.
El papel, tanto del Ejecutivo como de Legislativo, se ha quedado corto frente a las
obligaciones en la materia. Ha sido el Poder Judicial, con sus recientes decisiones,
quien ha enfatizado la progresividad y la centralidad de las libertades individuales,
y ha puesto la ruta para derribar el muro del prohibicionismo.
En este debate muchos siguen anclados por las falsas creencias, en una visión
sobre la marihuana propia de los estereotipos, del conservadurismo y a espaldas
de la ciencia. La salud –nuestro mayor bien- depende de la ciencia, y el daño que
causan las sustancias derivadas de plantas puede ser comprobado científicamente
y sometido a una adecuada regulación.
La ciencia indica que la planta cannabis, por sus características y sus derivados, es
apta para ser utilizada como medicamento en seres humanos, y los datos también
muestran que hay otras sustancias y productos (alcohol y tabaco) que causan mayores
daños individuales y sociales.
En el escenario hay una idea falsa sobre las consecuencias de las decisiones políticas
que se tomen, suposiciones sobre un escenario improbable. Se percibe un
mundo de catástrofes derivadas de una legalización, mayor consumo de drogas
blandas y duras entre los jóvenes; incremento incontrolable de la violencia; transgresiones
sistemáticas a la ley y el orden público, sumadas a una mayor victimización
y daños colaterales.
Pero eso es un mundo imaginario, basado en prejuicios que nos impiden ver más
bien la cruel realidad, sin capacidad para mirar lo que hoy tenemos enfrente: el
mayor nivel de violencia y víctimas que haya conocido el pueblo mexicano, producto
de una guerra desastrosa.
El costo para la sociedad de la prohibición es muy alto. La manutención de cada
reo en penales federales cuesta poco más de 74,000 pesos anuales, según datos del
Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social del Gobierno
Federal. Se gastan alrededor de 225 millones de pesos anuales en mantener
a consumidores en penales federales, sin contar lo que se gasta en las cárceles locales.
Además, los detenidos dejan de realizar una actividad económica remunerable.
El abandono del gobierno y del Legislativo mantendrá la criminalización contra
los usuarios encarcelados por consumo de marihuana. Hoy, siete de cada diez
usuarios de drogas han sido extorsionados por la autoridad. A los miles de ciudadanos
que están en la cárcel, tendremos que sumar a los que serán enviados a la
cárcel por consumir o poseer marihuana para su consumo personal. 17
El gran reto que tenemos enfrente es ¿qué vamos a hacer para respetar los derechos
humanos y las libertades? ¿cómo hacemos para desvincular a los usuarios
de las drogas de las garras de los criminales? Mientras la marihuana, la droga de
mayor uso, se mantenga en la ilegalidad, estaremos orillando a los usuarios a ser
extorsionados, a convivir con criminales, y a ser víctimas de la corrupción y la
economía del crimen.
Desafortunadamente, seguimos haciendo especulaciones sobre el futuro, sin que
asumamos la responsabilidad ética y política de mirar y reparar el actual desastre
que tenemos enfrente. Como se dice comúnmente, nos preocupamos mucho sin
ocuparnos nada.
6. Riesgo político, futuro incierto
La regulación de la marihuana tiene un futuro incierto porque se encuentra sujeta
a criterios políticos de cara a la elección de 2018. Pero el problema es que los derechos
humanos no pueden esperar más. Tenemos que pasar de inmediato de un
modelo de violencia, de seguridad y prisiones, a un enfoque de paz, de libertades
y de tratamiento basado en salud. Pasar de la política pública instituida por la
guerra del gobierno a una que se basa en las libertades de los ciudadanos.
Un enfoque de derechos humanos debería concentrarse en varios aspectos, entre
los que se encuentran la prevención para proteger a los menores de edad, y
en especial a las niñas y mujeres; fortalecer las estrategias de prevención en las
escuelas e incorporar la perspectiva de género; otorgar tratamientos médicos a
las personas drogodependientes y, en el ámbito social y económico, lograr la reconversión
de cultivos, al mismo tiempo que se evita la criminalización de los más
vulnerables.
17 Cfr. CIDE. Primera Encuesta en Centros Penitenciarios Federales. En 2012, 62%de las personas sentenciadas lo estaban
por delitos contra la salud. De ésas, 58.7% habían sido sentenciadas por un delito relacionado con la marihuana y 38.5% por
el delito de posesión. Al cruzar los datos de la encuesta con otros estudios se calcula que, en 2011, había 1,509 personas
internas en penales federales por delitos relacionados con posesión simple de marihuana y otras 1,537 personas en proceso
por los mismos delitos. Eso sin considerar los reos del fuero común.
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Mario Delgado
El gobierno, por su parte, tiene que reflejar en el presupuesto el cambio de prioridades.
Entre 2000 y el 2012, mientras el gasto en seguridad pública aumentó
a una tasa de crecimiento medio anual de 14.6% durante el periodo, el gasto en
salud pública ha crecido a una tasa anual promedio de 11.4%.
Los riesgos políticos son las causas del escaso optimismo, máxime que las estrategias
legislativas dependerán de la elección de 2018. Las agendas de los partidos
girarán alrededor de los cálculos electorales, en una elección que se advierte muy
competida. Se trata, ahora, de una política minimalista, no de alcanzar grandes
triunfos, sino de evitar la pérdida de la base electoral. Una política basada en la
estrategia más que en los principios.
La regulación de la marihuana es un tema polémico que incomoda al PRI y que
evitarán debatir. El PAN se encuentra cómodo y se mantiene escondido, refugiado
en su gran conservadurismo. Al tener por delante al PRI y al Presidente de
la República como los grandes responsables, encuentran en el inmovilismo un
resguardo seguro. En la izquierda hay pocos liderazgos que tengan suficiente voluntad
para empujar en serio y en el centro de la agenda de derechos humanos la
regulación de la marihuana.
Sin embargo, por nuestra parte seguiremos insistiendo en la necesidad de la regulación,
incorporar este tema en la agenda de reformas legislativas en materia de
derechos humanos, como lo ha señalado la SCJN. Parece que hay cuando menos
probabilidad de que se avance de manera limitada en la regulación de marihuana
medicinal en los próximos meses: pero hay que ser claros con que, en el corto
plazo, no habrá un cambio de fondo para una aproximación distinta a la política
de drogas en el país. Aunque, como en toda labor titánica, cualquier avance es
benéfico, porque asienta las bases para derrumbar el muro del prohibicionismo.
Recuento histórico del
prohibicionismo de la cannabis
en México, su fracaso e inminente
regulación
Aidee Gracia Rodríguez 18
La génesis del prohibicionismo en México
El proyecto de la Constitución de 1917, enviado al Congreso Constituyente por
el presidente Venustiano Carranza, si bien contemplaba como una de las causales
para suspender los derechos o prerrogativas de los ciudadanos el incurrir
en ebriedad consuetudinaria, en su texto original no contenía disposiciones
prohibicionistas. No obstante, la mayoría de los constituyentes, quizás influenciados
por las políticas que imperaban en algunos estados de Estados Unidos
o en algunas partes de Europa, impulsaron, aunque sin éxito alguno, una serie
de propuestas con la finalidad de prohibir en todo el país la fabricación, venta e
importación del alcohol.
Curiosamente, uno de los constituyentes que rechazaron y argumentaron en contra
de las propuestas para prohibir el alcohol, fue el doctor José María Rodríguez,
diputado electo por el distrito 3 de Coahuila y ex titular del Consejo de Salubridad
General, cargo en el que, por cierto, impuso la primera Ley Seca del país.
Las razones que esgrimió para rechazar la propuesta de la prohibición del alcohol
tenían que ver sobre todo con el momento de crisis económica que se vivía, derivada
de la guerra civil; él explicaba que la prohibición sólo provocaría mayores
costos y se generaría una grave afectación para los productores de caña y maguey.
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18. Asesora legislativa de la comisión de puntos constitucionales en la cámara de diputados.
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Aidee Gracia Rodríguez
Recuento histórico del prohibicionismo de la cannabis
en México, su fracaso e inminente regulación.
El doctor Rodríguez, quien además había tenido el cargo de general en el Ejército
Constitucionalista, bajo el mando de Venustiano Carranza, fue el principal artífice
del diseño centralista del sistema de salud de nuestro país, y fue el responsable de
la inclusión, en el texto constitucional, de la noción relativa al “envenenamiento
y la degeneración de la raza” como consecuencia del consumo del alcohol, opio,
morfina, éter, cocaína y marihuana.
El doctor Rodríguez fue quien promovió, ante la Asamblea Constituyente, la reforma
al proyecto enviado por el presidente Carranza, y logró adicionar los cuatro
numerales que acompañan a la fracción XVI del artículo 73° constitucional:
“Artículo 73.- (…)
XVI.- Para dictar leyes sobre ciudadanía, naturalización, colonización, emigración
e inmigración y salubridad general de la República.
1a.- El Consejo de Salubridad General dependerá́ directamente del Presidente
de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones
generales serán obligatorias en el país.
2a.- En caso de epidemia de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades
exóticas en el país, el Departamento de Salubridad tendrá́ obligación de
dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de
ser después sancionadas por el Presidente de la República.
3a.- La autoridad sanitaria será́ ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas
por las autoridades administrativas del país.
4a.- Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el
alcoholismo y la venta de substancias que envenenan al individuo y degeneran
la raza, serán después revisadas por el Congreso de la Unión, en los casos que
le competan.”
Con esta propuesta, se pretendía que la salubridad pública dejara de estar en el
ámbito local y pudiera colocarse en un rango de carácter nacional, con lo cual la
autoridad sanitaria tendría un poder superior sobre cualquier autoridad del país;
por ello, se adicionó en el texto constitucional una disposición clave para que el
Consejo de Salubridad General tuviera un estatus supremo sobre las demás dependencias
y que dependiera directamente del Presidente de la República.
El diputado Rodríguez, sin duda, fue visionario al impulsar sus objetivos, ya que
hasta nuestros días prevalece esa estructura central y omnipotente. Evidentemente,
esas disposiciones fueron muy bien planeadas y no son producto de la
casualidad. Baste de ejemplo la lectura de algunos fragmentos del discurso que
presentó el diputado en la sesión celebrada la tarde del viernes 19 de enero de
1917 en el teatro Iturbide:
“En la cuarta proposición expongo que la autoridad sanitaria será́ ejecutiva
y ninguna autoridad administrativa podrá́ oponerse a sus disposiciones. Esto,
señores, ya está establecido no sólo en los demás países del mundo, sino en México
también y sólo debe consignarse como precepto general para evitar que
esta facultad sea disminuida e modificada con los vaivenes de la política.
La acción del Gobierno sobre la unificación de la higiene se impone, señores, por
la necesidad de la regeneración de nuestra raza enferma. Se impone, señores,
porque el primero de todos los problemas en la vida es el problema de vivir y el
problema de vivir comprende el de vivir el mayor tiempo posible y de la mejor
manera posible. Este problema, señores, es también un problema económico y
social de una trascendental importancia entre nosotros. La fuerza de nuestra
nación estará́ en razón del número de habitantes y de su riqueza individual y
colectiva; pero si los componentes de nuestra raza en inmensa mayoría están
degenerados por el alcohol y son descendientes de alcohólicos o degenerados por
las enfermedades y por añadidura pobres miserables, que no pueden trabajar ni
luchar por la vida con ventaja, por su inhabilidad física y naturalmente moral,
tendréis entonces disminuida la fuerza nacional en razón inversa de los físicamente
inhabilitados, de los enfermos y de los pobres, y por eso es una necesidad
nacional que el Gobierno de hoy en adelante intervenga, aun despóticamente,
sobre la higiene del individuo, particular y colectivamente. El derecho que el Estado
tiene para imponer reglas de bien vivir no es discutible; es la defensa de la
mayoría: cada actividad individual, siendo una fuerza viva que forma parte de la
colectividad las deficiencias que sufre, no sólo lo perjudica en lo particular; sino
que perjudica también a la colectividad, en el desenvolvimiento nacional.
[…] También sostenemos los subscriptos que la autoridad sanitaria será́ ejecutiva,
y esto se desprende de la urgentísima necesidad de que sus disposiciones
no sean burladas, porque si la autoridad sanitaria no es ejecutiva, tendrá́ que
ir en apoyo de las autoridades administrativas y judiciales para poner en práctica
sus procedimientos, y, repetimos, esto es indispensable, porque es de tal
naturaleza violenta la ejecución de sus disposiciones, que si esto no se lleva a
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Aidee Gracia Rodríguez
Recuento histórico del prohibicionismo de la cannabis
en México, su fracaso e inminente regulación.
cabo en un momento dado y se pasa el tiempo en la consulta y petición que se
haga a la autoridad judicial o administrativa para que ejecute la disposición
de la autoridad sanitaria, las enfermedades o consecuencias habrán pasado
los límites a ceros que la autoridad sanitarias haya puesto y habrán invadido
extensiones que no será́ posible prever en un momento dado…” 19
La salubridad general es quizás uno de los primeros preceptos de la Constitución
que transgreden la esfera del régimen federal de nuestro país, y pese a que en su
momento tales propuestas fueron impugnadas por ser consideradas como disposiciones
que atropellaban la soberanía de los Estados, al final fueron aprobadas
por una amplia mayoría y sólo tres constituyentes votaron en contra.
Como podemos constatar, la historia del prohibicionismo en nuestro país, está
cimentada sobre la base de las ideas “higienistas” de un militar que promovía
una “dictadura sanitaria” y que consideraba que la autoridad de salud debía estar
investida de un enorme poder coercitivo para hacer efectivos sus objetivos sobre
la higiene en todo el país. En los argumentos discursivos del General José María
Rodríguez se exhiben claramente los intereses que perseguía:
“En todas partes del mundo, señores, la autoridad sanitaria es una autoridad ejecutiva;
la autoridad es tan grande, que los sentenciados por la autoridad ejecutiva
sanitaria no tienen ni siquiera derecho al amparo, no pueden recurrir casi a
ninguna autoridad; eso se ve de hecho en todos los países civilizados del mundo.
En México, señores, la autoridad sanitaria tiene únicamente el carácter de autoridad
administrativa; puede imponer castigos a los que faltan al reglamento del
Código Sanitario, castigos sumamente insignificantes y casi ridículos.”
Después de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
el flamante Departamento de Salubridad Pública emitió, como era de esperarse,
un decreto con disposiciones sobre el cultivo y comercio de productos que
“degeneren la raza”, en el cual se estableció la prohibición del cultivo y comercio
de la marihuana.
El 28 de Julio de 1923, el presidente Álvaro Obregón emitió un decreto a través
del cual se establecía la prohibición de la importación del opio, heroína y morfina
(conocidas como drogas heroicas), señalando que la infracción a esta prohibición
sería considerada como contrabando.
19. Diario de los Debates del Congreso Constituyente: 21-11-1916 al 31-01-1917
Las disposiciones penales de la Salubridad General
El Código Penal para el Distrito y Territorios Federales en Materia de Fuero Común
y Para Toda la República en Materia de Fuero Federal, expedido en 1931, durante
la Presidencia de Pascual Ortiz Rubio, es el primer antecedente del Código Penal
Federal que rige actualmente en nuestro país.
Desde la fecha en que fue expedido este Código, ya contenía un capítulo para los
delitos contra la salud, e incluía una serie de sanciones que contemplaban entre
seis meses y siete años de prisión, así como multas económicas para quienes participaran
en la elaboración, posesión, compra, siembra, cultivo, adquisición, suministro
o tráfico de las llamadas “drogas enervantes”. Tratándose de la importación
de estas drogas, las penas se incrementaban de seis y diez años de prisión.
Este Código contemplaba medidas de seguridad para que los “toxicómanos” fueran
recluidos, junto con los “locos, sordomudos y degenerados”. Esas medidas de
seguridad han sido modificadas a través de los años, pero sólo en términos del
lenguaje, porque el concepto del internamiento para quienes tengan el hábito o la
necesidad de consumir estupefacientes o psicotrópicos aún prevalece en el artículo
24° del Código Penal vigente.
En 1931 se expidió, junto con el Código Penal, el Reglamento Federal de Toxicómanos,
el cual establecía la obligación para que todas las personas o funcionarios
que tuvieran conocimiento o sospecha de alguna persona con características de
toxicómano, lo denunciaran, para que el departamento de salubridad los pudiese
internar en alguno de los hospitales federales para toxicómanos.
Un breve periodo de lucidez
En 1940, durante el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, la historia de la
política de drogas de nuestro país tuvo un momento que muchos consideramos
como un breve periodo de lucidez; gracias a las ideas del Doctor Leopoldo Salazar
Viniegra, quien se desempeñaba como director del Departamento de Salubridad
Pública, y que consideraba que el Reglamento Federal de Toxicómanos de 1931
era contrario a los objetivos para garantizar la salud de las personas, propuso la
abrogación del viejo reglamento y la expedición de uno nuevo, que fue promulgado
el 17 de febrero de 1940, el cual sostiene en su argumentación que la persecución
de los llamados “viciosos” era errónea, ya que las personas con algún tipo
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Aidee Gracia Rodríguez
Recuento histórico del prohibicionismo de la cannabis
en México, su fracaso e inminente regulación.
de adicción no debían seguir siendo considerados como delincuentes, sino como
personas que necesitan atención y tratamiento médico, tal como a continuación
se muestra en los considerandos del decreto de expedición del nuevo Reglamento
Federal de Toxicomanías:
“Que la práctica ha demostrado que la denuncia sólo se contrae a un pequeño
número de viciosos y a los traficantes en corta escala, quienes por carecer de
suficientes recursos no logran asegurar su impunidad;
Que la persecución de los viciosos que se hace conforme al reglamento de 1931
es contraria al concepto de justicia que actualmente priva, toda vez que debe
conceptuarse al vicioso más como enfermo al que hay que atender y curar, que
como verdadero delincuente que debe sufrir una pena;
Que por falta de recursos económicos del Estado, no ha sido posible hasta la
fecha seguir procedimientos curativos adecuados con todos los toxicómanos,
ya que no ha sido factible establecer el suficiente número de hospitales que se
requiere para su tratamiento;
Que el único resultado obtenido con la aplicación del referido reglamento de
1931, ha sido el del encarecimiento excesivo de las drogas y hacer que por esa
circunstancia obtengan grandes provechos los traficantes…”
En el nuevo reglamento se estableció que el Departamento de Salubridad debía
autorizar a los médicos, la prescripción de narcóticos para que éstos pudiesen suministrar
las dosis necesarias de enervantes para el tratamiento de los llamados
“toxicómanos”. También se estipularon una serie de medidas para que los dispensarios
pudieran proveer las dosis de enervantes prescritas por los médicos tratantes.
No obstante, éste reglamento se mantuvo tan sólo unos meses, porque en julio
de ese mismo año se publicó un decreto por el que se suspendió por tiempo indefinido
su vigencia, estableciendo que quedarían vigentes las disposiciones del
antiguo Reglamento de 1931. Los argumentos plasmados en el decreto son los
siguientes:
“Que conforme al Reglamento Federal de Toxicomanías de fecha 5 de enero
del presente año, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de febrero
siguiente, el Departamento de Salubridad Pública necesita adquirir drogas
enervantes para el tratamiento de toxicómanos;
Que con motivo de la guerra actual se ha dificultado grandemente la adquisición
de tales drogas, ya que de los laboratorios de países europeos es de donde
directa o indirectamente se ha venido abasteciendo el Departamento de Salubridad
Pública;
Que mientras dure la guerra europea, el expresado Departamento se encuentra
en la imposibilidad de poder cumplir con el reglamento de que se trata
debido a la imposibilidad de adquirir las drogas…”
El periodista británico Johann Hari afirma en su libro El Grito, que durante el
sexenio de Lázaro Cárdenas, México sufrió una fuerte oposición por parte del
gobierno de Estados Unidos respecto a su novedosa política para combatir la
toxicomanía. Él dice que hubo prácticamente una campaña para destituir de su
cargo al frente del Departamento de Salubridad Pública a quien era el artífice de
la nueva política de drogas en nuestro país, el doctor Leopoldo Salazar Viniegra.
Johann Hari explica que el propio Harry J. Anslinger, primer comisionado del Buró
Federal de Narcóticos en Estados Unidos y artífice de la visión prohibicionista en
el mundo, expresó ante la sociedad de naciones: “que los drogadictos debían ser
considerados primero como delincuentes y después como enfermos” 20 .
Sin duda, la presión de Estados Unidos pesó para que el gobierno de Lázaro Cárdenas
echara abajo las medidas progresistas para el combate a la toxicomanía
que había impulsado. Además, si vinculamos esos hechos con los considerandos
del decreto publicado en junio de 1940, por el que se suspende el nuevo reglamento
de toxicomanía, que refieren a una escasez de medicamentos y a la imposibilidad
de importarlos a nuestro país, podemos afirmar que sin duda la presión escaló
a tal nivel que el gobierno de Cárdenas se vio obligado a recular sobre la política
más importante que ha tenido nuestro país para combatir las adicciones, porque
se pretendía que los pacientes se sometieran a tratamientos farmacológicos, lo
cual forzosamente implica reconocer que la abstinencia no sólo no sirve para superar
el padecimiento, sino que además representa un obstáculo para superar la
adición de drogas duras como la heroína o la cocaína.
Lamentablemente, después de ese breve periodo de lucidez que tuvo nuestro país
en sus políticas de salud, hemos experimentado una larga etapa de prohibicionismo
que a veces se torna exacerbada y a veces intenta corregir los errores y se
20. HARI, Johann, Tras el Grito, Ed. Paidós, página 180, México, 2015
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Recuento histórico del prohibicionismo de la cannabis
en México, su fracaso e inminente regulación.
diluye con algunos matices, pero lo realmente terrible es que no hemos logrado
superar el marasmo que nos mantiene sumidos en el abismo desde los años cuarenta,
en los que ya se había logrado reconocer que las adicciones no se curan con
medidas carcelarias.
Retomando el prohibicionismo
En 1945, el Presidente Manuel Ávila Camacho emitió un decreto que declaraba
como “Ley de Emergencia” al capítulo primero, título séptimo, del Código Penal
para el Distrito y Territorios Federales, relativo a la tenencia y tráfico de enervantes,
con lo cual se estableció que durante el tiempo en el que prevaleciera la
suspensión de garantías (decretada en 1942 por la situación de la guerra 21 ), los
delitos contra la salud tendrían repercusiones jurídicas muy graves, debido a que
las penas por la comisión de ese tipo de delitos, no sólo implicarían la privación
de la libertad, sino también estarían sujetos a las leyes de suspensión de garantías,
en las cuales se tenía contemplada incluso la pena de muerte.
La Ley de Emergencia Sobre Delitos Contra la Salud tuvo una vigencia de siete
meses, porque estuvo vinculada con la consumación de la Segunda Guerra Mundial.
Con el levantamiento de la suspensión de garantías decretada por el Presidente
Ávila Camacho en diciembre de 1945, los procesos penales que quedaban
pendientes continuarían su curso, pero las condenas de pena de muerte por los
delitos cometidos durante el tiempo de la suspensión de garantías fueron reemplazadas
por la pena de treinta años de prisión.
Al iniciar el periodo de gobierno del Presidente Miguel Alemán, se endurecieron
las penas relativas a los delitos contra la salud en contra de quienes participaran
en el cultivo, producción, tenencia y tráfico de drogas enervantes; las sanciones
podían alcanzar hasta diez años de prisión, y en el caso de la importación, las
penas alcanzaban hasta doce años de prisión, sin posibilidad de solicitar libertad
condicional. En estas reformas también incorporó la obligación de observar los
preceptos establecidos en las convenciones internacionales de estupefacientes
suscritas por México.
21. México se declaró en estado de guerra en junio de 1942 motivado por las agresiones que recibió de parte de los países
del Eje: Alemania, Italia y Japón; ya que submarinos alemanes hundieron a dos barcos petroleros mexicanos, el “Potrero del
Llano”y el “Faja de Oro”, matando a 23 ciudadanos mexicanos. Después de la declaración de guerra, México perdería en
el Golfo otros cuatro barcos, también atacados y hundidos por los submarinos alemanes: el “Tuxpam”, “Las Choapas”,
“Oaxaca” y “Amatlán”.
Resulta curioso que durante el régimen de Díaz Ordaz, el régimen de punitivo relativo
a los delitos contra la salud se flexibilizó. Con las reformas al Código Penal
del 8 de marzo de 1968, se redujeron las penas para la producción y tráfico de
estupefacientes y se despenalizó la portación de éstas substancias para quienes
fueran considerados como “toxicómanos”. De manera explícita se incluyó en el último
párrafo del artículo 195° del Código Penal que: “No es delito la posesión, por
parte de un toxicómano, de estupefacientes en cantidad tal que racionalmente sea
necesaria para su consumo”.
La despenalización del consumo para las personas con dependencia se mantuvo
vigente hasta la reforma de 1978, que fue cuando se suprimió del texto del
Código Penal, la disposición que establecía que no se consideraba delito la posesión
de estupefacientes o psicotrópicos cuando las personas tenían el hábito
de consumirlos.
Fue entonces cuando se introdujo la disposición que establecía que, por intermediación
y a juicio del ministerio público, y sólo si se demostraba que la cantidad
en posesión de una persona con dependencia no excedía la de consumo inmediato,
sería remitida a disposición de las autoridades sanitarias.
Es justamente a partir de esta reforma cuando comienza la etapa de la criminalización
de los usuarios, porque la autoridad sanitaria pasa a un segundo plano y el
consumidor debe enfrentarse en un primer momento ante la autoridad judicial y
demostrar que no está cometiendo un delito.
En 1984 se expidió la Ley General de Salud, la cual contiene todo el régimen punitivo
en el tema de drogas. Esta ley ha ido tomando características cada vez más
severas y ha endurecido el régimen de sanciones, alejándose cada vez más del
precepto constitucional de la protección de la salud.
A partir de las reformas a la Ley General de Salud impulsadas por el gobierno de
Felipe Calderón en materia de narcomenudeo y la portación de narcóticos, se estableció
la responsabilidad compartida entre el Gobierno Federal y los gobiernos
de las entidades federativas en la persecución de los delitos contra la salud en la
modalidad de narcomenudeo. También se contemplaron disposiciones que despenalizan
el consumo personal e inmediato en dosis mínimas, pero la portación
de cualquier cantidad está penalizada y, por lo tanto, las sanciones para los usuarios
se mantienen, al igual que la criminalización de las personas que consumen.
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Recuento histórico del prohibicionismo de la cannabis
en México, su fracaso e inminente regulación.
Fracaso del prohibicionismo
Como hemos podido constatar en el recuento histórico, desde que se promulga la
Constitución de 1917, el prohibicionismo ha experimentado un proceso lleno de
contradicciones a base de prueba y error, con decisiones tomadas a partir de las
presiones internacionales y de la incapacidad de enfrentar los desafíos que plantea
un fenómeno tan complejo como el de las drogas, así como su impacto en los
derechos humanos, en la salud y en la aplicación de la justicia.
En las últimas décadas, nuestro país ha enfrentado el asunto de la dependencia a
sustancias ilícitas y el problema del tráfico ilegal de drogas a través de un sólo antídoto
basado fundamentalmente en la prohibición y el castigo. Se ha relegado el
enfoque de salud que debería orientarse no exclusivamente a la prevención, sino
también al tratamiento y a la reducción del daño de quienes consumen. Aunque
para ello sería necesario reconocer el nivel real de consumo que existe, y entonces
tener la capacidad de plantear políticas públicas de salud para poder enfrentar
los problemas de dependencia de manera efectiva, pero lamentablemente en
nuestro país han predominado las políticas encaminadas a la justicia criminal,
que combaten al paciente, en lugar de combatir la enfermedad.
Ello explica nítidamente por qué razón nuestro país ocupa el primer lugar en el
mundo en problemas de salud relacionados con contagios de hepatitis C entre
los usuarios de drogas inyectables. De hecho, la Oficina de Naciones Unidas para
la Droga y el Delito (UNODC) ha publicado que, en México, el 96% de los usuarios
de drogas inyectables se contagian de éste virus, lo cual evidencia que la
negación de la existencia del consumo no logra ocultar ante los ojos del mundo
el problema de salud que experimentamos.
El problema en nuestro país es que las políticas públicas que están orientadas al
combate a las adicciones se enfocan exclusivamente en la mera aplicación de políticas
de prevención al consumo, pero una vez que las personas cruzan el umbral y
llegan a consumir, la autoridad sanitaria las ignora absolutamente y las personas
con algún tipo de dependencia se enfrentan a la criminalización, que finalmente
los margina y los envía a prisión, porque el sistema de salud no se hace cargo de
ellos, los abandona a su suerte, y lo peor es que con toda la propaganda que promueven,
logran que la sociedad los rechace y los discrimine.
Podemos afirmar que la prohibición en México ha sido nociva para la salud de las
personas, tanto para las que enfrentan un problema de dependencia, como para
las que necesitan tener acceso a tratamientos eficaces hechos a base de cannabis.
El prohibicionismo es perverso porque rechaza, como un precepto de fe, la existencia
real del nivel de consumo a drogas ilícitas, y con ello niega el acceso a la
salud de quienes tienen problemas de dependencia. Hay todo un círculo vicioso
vinculado a la criminalización, la estigmatización de los usuarios, el rechazo y
la discriminación, que abonan en el abandono de las personas y las arroja a un
abismo sin regreso.
En la mente del prohibicionista, las personas que tienen una dependencia son catalogados
como criminales que están llenos de vicio, así que, ¿por qué habrían de
preocuparse por ellos, construir hospitales para su rehabilitación o implementar
programas de salud y destinar recursos para la reducción del daño?, ¿por qué
habrían de cuidar a los que “por su gusto” se están dañando?, ¿por qué habría
de darles un destino distinto al de la prisión, a quienes consumen sustancias que
“envenenan al individuo y degeneran la especie humana?”.
La prohibición en México se manifiesta claramente en las políticas de salud, particularmente
en la notoria ausencia de centros hospitalarios a cargo del Estado
que puedan albergar personas que necesitan tratamientos farmacológicos y psicoterapia
para poder superar los distintos tipos de dependencia a sustancias químicas
que existen, las cuales no pueden superarse a través de la abstinencia. Está
demostrado que este tipo de dependencias, forzosamente, requieren del suministro
de otras drogas para poder superar el problema.
En nuestro país no tenemos información oficial, con cifras recientes, que indiquen
el nivel de consumo real que existe. El documento oficial más reciente que
tenemos es la Encuesta Nacional de Adicciones de 2011, la cual fue elaborada en
el sexenio pasado y sirve como referencia para la implementación de las políticas
contra las adicciones.
El tema en torno a la cannabis es muy peculiar, porque pese a que la comunidad
científica ya le ha reconocido amplias cualidades terapéuticas, y a pesar de que
existe evidencia probada sobre los efectos positivos de los canabinnoides en pacientes
con cáncer, esclerosis múltiple y Alzheimer, y a pesar de que existe todo
un marco legal en diversos países del mundo, que regula tanto el proceso de producción
y de comercialización de la planta para fines terapéuticos y lúdicos, en
México, las posturas arcaicas, se siguen resistiendo a los avances de la ciencia y a
los cambios que se están suscitando en el mundo.
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Aidee Gracia Rodríguez
Sin duda, quienes aún sostienen las posiciones arcaicas que niegan los avances
científicos, en realidad persiguen intereses perversos y se embozan en posturas
conservadoras, intentando aferrarse al último resquicio que les queda para poder
resistir y evitar lo que saben que ya es inevitable. Finalmente el engaño ha terminado,
porque frente al rumor sin sustento y las creencias, se sobreponen siempre
el desarrollo de la ciencia, la evidencia, el conocimiento y la razón.
Inminente regulación de la cannabis
Todos los paradigmas son difíciles de romper, y el caso de la cannabis, en un
país como México, en el que durante toda su época moderna ha sido objeto
de un permanente bombardeo de propaganda y de satanización de la planta,
está teniendo muchas dificultades para aceptar las evidencias científicas que
demuestran que las personas que consumen marihuana no se convierten en
personas violentas; que la planta no es nociva para la salud como sí lo son el
alcohol y el tabaco, que son drogas que a diferencia de la marihuana, hacen un
daño irreversible en la salud de las personas y producen enfermedades crónico-degenerativas
que se encuentran en la lista de enfermedades que producen
la principales causas de muerte en nuestro país y. finalmente, ante la evidencia
de los asombrosos resultados que están teniendo los medicamentos a base de
cannabis en la salud de las pacientes con cáncer, con esclerosis múltiple, Alzheimer,
así como los tratamientos del cáñamo que han logrado que, por ejemplo,
la niña Grace, primera mexicana en utilizar legalmente esta planta con fines
terapéuticos, estén teniendo resultados tan positivos en la salud, así como el
convencimiento que cada vez más irá permeando en la sociedad mexicana respecto
a lo absurdo que es mantener la prohibición.
Es muy probable que sea quizás en las funciones de esta misma Legislatura cuando
se logren concretar los cambios necesarios para hacer justicia a las víctimas
que se encuentran injustamente encarceladas por culpa de una política falsa, que
niega la salud de las personas y les aplica la cárcel como antídoto para combatir
las adicciones.
El costo (constitucional) del
arraigo: un legado de la guerra
contra las drogas 22
Diego Rodríguez Eternod, 23 Fabiola Jazmín
Mondragón Herrera, 24 Ariana Ángeles García 25
y Alejandro Madrazo Lajous 26
1. Introducción
Desde hace varios años, México padece una crisis de seguridad con altos niveles
de violencia. Aunque no podemos afirmar que esta situación comenzó en 2006
—pues la mayoría de los elementos que la conforman se han gestado a lo largo
del tiempo—, es indudable que «la guerra contra las drogas», lanzada durante el
sexenio del presidente Felipe Calderón (2006-2012), detonó la crisis actual con
altos costos humanos, económicos, sociales y jurídicos.
Además de la militarización de la seguridad pública, México experimentó una
profunda transformación de porciones sustantivas de su régimen constitucional
y legal en materias de seguridad y justicia. Algunos de estos cambios contrastan
con compromisos constitucionales que han sido sostenidos a través del tiempo y
que están aún vigentes, por lo que deben ser considerados como «costos constitu-
22. Agradecemos a Alonso Rodríguez, Rebeca Calzada y Rodrigo Córdova por su colaboración en la elaboración de este
trabajo.
23. Asistente de investigación del Área de Derechos Sexuales y Reproductivos del Programa de Derecho a la Salud, CIDE.
24. Asistente de Investigación del Programa de Política de Drogas, CIDE.
25. Asistente de Investigación del Programa de Política de Drogas, CIDE.
26. Profesor-Investigador, Coordinador del Programa de Política de Drogas, CIDE.
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Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo
El costo (constitucional) del arraigo:
un legado de la guerra contra las drogas.
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cionales». 27 En este trabajo se abordará uno de estos cambios, que resulta, quizá,
el más emblemático: el arraigo. El objetivo es mostrar cómo, en los hechos —y no
sólo a nivel normativo—, el arraigo representa un costo constitucional que, además,
dentro de la valoración constitucional de políticas o intervenciones específicas,
no puede considerarse una medida razonable 28 ni proporcional. 29
Este trabajo se estructura en cuatro partes. Primero, se expone cómo el arraigo ha
sido utilizado a través de los años y cuál ha sido su evolución en el sistema jurídico
mexicano. Segundo, se analiza el arraigo desde el marco analítico de los costos
constitucionales y se exploran sus consecuencias con relación a los derechos
fundamentales. Tercero, se analizan algunos datos para conocer en qué medida
y bajo qué condiciones se utiliza el arraigo, con el propósito de evaluar si éste es
una medida razonable y proporcional. Por último, se presentan conclusiones.
2. Historia del arraigo
En teoría, el arraigo es una medida precautoria que prohíbe a una persona «inculpada»
abandonar un lugar determinado, con el propósito de asegurar su disponibilidad
en la investigación. 30 En México, el arraigo no es una figura nueva, desde
1983 aparecía en el Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP). En ese entonces,
el Ministerio Público, con motivo de una averiguación previa y cuando lo
estimara necesario, podía solicitar el arraigo a un juez, quien tenía que resolver
la petición después de escuchar al indiciado. 31 De acuerdo con Cecilia Toledo, el
arraigo era empleado como una medida preventiva, con el objeto de evitar enviar
a prisión a presuntos culpables de algún delito culposo. 32
En 1996, durante el sexenio del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), se publicó
la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. El arraigo se introdujo
en la nueva ley como una medida para perseguir específicamente a la delin-
27. Ver: Antonio Barreto y Alejandro Madrazo, “Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas: dos estudios de
caso de las transformaciones de las comunidades políticas de las Américas”, Isonomía, núm. 43 (octubre 2015):151-193.
Alejandro Madrazo, “Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas: una primera aproximación (desde México)”
en Cuadernos de Trabajo del Seminario del Programa de Política de Drogas, núm. 12 (junio 2014).
28. La razonabilidad significa que los medios sean conducentes a los fines que se persiguen.
29. La proporcionalidad implica que el costo de utilizar un medio es menor que el beneficio de conseguir el fin.
30. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Acción de Inconstitucionalidad 22/2013, páginas 5-6. Disponible en: http://
www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=156333 (consultada en julio de 2016).
31. Código Federal de Procedimientos Penales. Decreto de reformas y adiciones al Código Federal de Procedimientos Penales,
Artículo 2. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1983. Disponible en: http://www.diputados.
gob.mx/LeyesBiblio/ref/cfpp/CFPP_ref10_27dic83_ima.pdf (consultado en julio de 2016).
32. Cecilia Toledo, El uso e impactos del arraigo en México (México: Fundar, 2014), 3. Disponible en: http://fundar.org.mx/
otrosreferentes/documentos/DocArraigoOK.pdf.
cuencia organizada, con el propósito de que el inculpado «particip[ara] en la
aclaración de los hechos que se le imput[aban]». 33 El principal argumento para
la utilización del arraigo fue la necesidad de que las autoridades contaran con
más herramientas para investigar, perseguir y combatir al crimen organizado,
aún en detrimento de los derechos fundamentales de los inculpados. 34 En 1999
se reformó el CFPP y se estableció que el Ministerio Público, con la autorización
de un juez, podía arraigar a una persona inculpada (de cualquier delito), hasta
por 30 días, «siempre y cuando exist[iera] riesgo fundado de que se sustra[jera]
a la acción de la justicia». 35
En 2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declaró inconstitucional
el arraigo que contemplaba el Código Penal de Chihuahua, por estimarlo violatorio
de los artículos 11 (libertad de tránsito), 16 (libertad personal y legalidad), 18 (sobre
la prisión preventiva), 19 (sobre el tiempo máximo de detención), 20 (garantías
del inculpado) y 21 (sobre la imposición de las penas y la investigación y persecución
de los delitos). Es importante precisar que, aun cuando el pleno de la SCJN
declaró inconstitucional el arraigo por mayoría calificada de ocho votos, la sentencia
no resultó en la generación de jurisprudencia vinculante, pues tres de los ocho
votos fueron divergentes en las consideraciones jurídicas con base en las cuales se
declaró la inconstitucionalidad. 36
En 2008, en el contexto de la guerra contra las drogas, se aprobó una importante
reforma constitucional de seguridad pública y justicia penal, que, entre otras cosas,
estableció un régimen penal específico para los casos de delincuencia organizada.
A raíz de la reforma, surgieron dos modelos paralelos de justicia: uno ordinario y
otro, en teoría, excepcional. El primero —conocido ampliamente como «modelo adversarial»—
procura la transparencia del proceso penal, un control más estricto de
la actuación de las autoridades y una mayor protección de los derechos y libertades
de los ciudadanos (tanto de las víctimas como de los acusados), así como medidas
para mejorar la calidad de la procuración y administración de justicia. El segundo
creó un sistema de «excepción» que incrementa el margen de discrecionalidad de
las autoridades y reduce los controles sobre su actuar, a la vez que genera un régi-
33. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, Título Segundo (De la Investigación de la Delincuencia Organizada),
Capítulo Segundo (De la Detención y Retención de los Indiciados), Artículo 12. Texto original disponible en el Diario Oficial de la
Federación: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4905021&fecha=07/11/1996 (consultado en julio de 2016).
34. Toledo, El uso e impactos del arraigo en México, 7.
35. Código Federal de Procedimientos Penales. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Código Federal de
Procedimientos Penales, Artículo 2. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de febrero de 1999. Disponible en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cfpp/CFPP_ref27_08feb99.pdf (consultado en julio de 2016).
36. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Acción de Inconstitucionalidad 20/2003. Disponible en: http://www2.scjn.gob.
mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=60442 (consultada en julio de 2016).
57

Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo
El costo (constitucional) del arraigo:
un legado de la guerra contra las drogas.
men de derechos restringidos para los acusados y para otras personas involucradas
en el proceso, como se verá más adelante. 37
Como parte de esta reforma, el arraigo fue introducido explícitamente en el texto
constitucional, pero sin atender la decisión de la SCJN sobre su inconstitucionalidad
y los motivos que lo consideran incompatible con algunos derechos fundamentales.
El artículo 16 de la Constitución quedó como sigue:
“La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos
de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las
modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta
días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección
de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el
inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse,
siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le
dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los
ochenta días”. 38
En teoría, conforme a la propuesta de reforma constitucional, a nivel federal, el uso
del arraigo debía ser exclusivo para los delitos cometidos en la modalidad de delincuencia
organizada. Sin embargo, en un artículo transitorio se estableció que, mientras
no entrara en vigor el nuevo sistema penal adversarial, el Ministerio Público
tenía la posibilidad de solicitar el arraigo al juez por cualquier delito considerado
grave y no sólo por delitos cometidos en la modalidad de delincuencia organizada.
Los artículos transitorios otorgaron un plazo de ocho años para instalar el nuevo
sistema penal y para que, tanto la Federación como los estados, adecuaran su marco
jurídico. En contraste, el régimen de excepción entró en vigor inmediatamente. 39
3. El arraigo como un costo constitucional
De acuerdo con Barreto y Madrazo, un costo constitucional es el deterioro o la
anulación de un compromiso constitucional, mediante la introducción «de reglas
37. Alejandro Madrazo, “El impacto de la política de drogas 2006-2012 en la legislación federal”, en Cuadernos de Trabajo del
Seminario del Programa de Política de Drogas, núm. 7 (junio 2014).
38. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Título Primero, Capítulo I (De los Derechos Humanos y sus
Garantías), Artículo 16.
39. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículos transitorios segundo y décimo primero. Publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008.
o contraprincipios que va[n] en detrimento de un compromiso constitucional sin
que el compromiso constitucional sea revisado o renunciado». 40
Los compromisos constitucionales son valores, principios o derechos que orientan
la interpretación de las normas. Se trata de piezas clave del proyecto constitucional
que articulan la identidad de la comunidad política. Los compromisos
constitucionales son los que mantienen la continuidad de la identidad de la comunidad
política, ya que son compromisos que trascienden a las generaciones. Ante
su desgaste o la adopción de medidas incompatibles, es posible que la comunidad
política siga existiendo, pero «si las fronteras que le delimitan y los compromisos
colectivos que le dan cohesión son erosionados hasta abandonárseles, será una
comunidad política distinta». 41
Los costos constitucionales, en su extremo, tienen el potencial de transformar la comunidad
política, pero lo hacen en conflicto con los compromisos constitucionales
sostenidos y, en ese sentido, la desfiguran. Es decir, los costos constitucionales son
cambios normativos que no van encaminados a sustituir o renunciar a un compromiso
constitucional, ni a consolidarlo o profundizarlo, sino que operan en su contra,
al mismo tiempo que se sostiene su vigencia. Esto genera una contradicción al
interior del orden constitucional, que lo vuelve incongruente y le resta legitimidad.
En México, de una u otra forma, los derechos fundamentales han sido compromisos
constitucionales centrales para la construcción de la comunidad política.
Desde 1857, la Constitución establecía los derechos del hombre y la Constitución
de 1917 —aún vigente— reformuló el compromiso y los articuló como garantías
individuales. Este compromiso constitucional fue notablemente reafirmado, ampliado
y actualizado con la reforma de 2011. 42
Las dos características centrales de los derechos fundamentales se desprenden
del Principio de Igualdad. La primera característica es que los derechos fundamentales
son universales, lo que quiere decir que son «igualmente» de todos. La
segunda característica es que son indisponibles e inalienables, es decir, nadie puede
dividirlos, alterarlos, renunciarlos, transferirlos, intercambiarlos, negociarlos
40. Barreto y Madrazo, Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas, 159.
41. Barreto y Madrazo, Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas, 160.
42. La reforma constitucional de 2011: i) transformó las garantías individuales en derechos humanos; ii) en lugar de
«otorgar» derechos, pasó a «reconocer» los derechos humanos establecidos tanto en la misma Constitución como en los
tratados internacionales; iii) incorporó los principios pro persona, de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad, y iv) estableció la obligación del Estado de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos,
entre otras modificaciones.
58
59

Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo
El costo (constitucional) del arraigo:
un legado de la guerra contra las drogas.
(o similares), ni se pueden separar de las personas. Si no tenemos la libertad para
disponer o alienar los derechos, entonces estos conservan su universalidad y, por
lo tanto, su igualdad. 43
Los derechos fundamentales, en palabras de Luigi Ferrajoli, son «prerrogativas
no contingentes e inalterables de sus titulares y a otros tantos límites y vínculos
insalvables para todos los poderes, tanto públicos como privados». 44 Para él, los
derechos fundamentales no son una obligación o una limitación que el Estado se
impone a sí mismo y de la que en cualquier momento puede prescindir, sino un
conjunto de límites al poder soberano que garantiza el funcionamiento del sistema
mismo, esto es, la democracia. Debido a sus características, ni los titulares
mismos, ni la voluntad popular, ni las mayorías, ni las condiciones del mercado, ni
las decisiones políticas pueden injerir sobre los derechos fundamentales. 45
Por ejemplo, mientras que en el nuevo sistema ordinario una persona sólo puede
ser detenida hasta por 72 horas, en el sistema de excepción las personas
pueden ser arraigadas hasta por 80 días. 47 Lo anterior amplia el espacio para la
discrecionalidad, la arbitrariedad y la potencial impunidad de las autoridades.
Basta con que el Ministerio Público convenza a un juez de que el arraigo de una
persona sirve para investigar actos relacionados con delincuencia organizada
—o delitos graves, hasta el 2016— para que éste sea autorizado, sin mayores
estándares probatorios ni controles de legalidad. En otras palabras, no es necesario
que el Ministerio Público sospeche que una persona cometió un delito, ni
hace falta que se acredite el cuerpo del delito (evidencia que permite suponer
la existencia de un delito) o la probable responsabilidad (vinculación directa
al delito), sino que sólo es necesario convencer al juez de que el arraigo es útil
para realizar una investigación exitosa.
60
A pesar del compromiso constitucional con los derechos fundamentales, sostenido
en 2008 y reafirmado en 2011, la reforma de 2008 construyó dos regímenes
paralelos de justicia penal. El hecho de que existan dos sistemas de justicia penal
paralelos, con derechos y figuras diferentes (como el arraigo), resulta incompatible
con el principio y el derecho a la igualdad en relación con el debido proceso
y contrasta con el régimen mismo de los derechos fundamentales. El arraigo no
sólo es parte de un régimen paralelo, sino que además crea dos tipos de ciudadanos:
unos que cuentan con mayores garantías procesales y otros que, sin haber
sido declarados culpables, se encuentran considerablemente desprotegidos ante
la autoridad, por el simple hecho de que ésta decida transitar por el régimen de
excepción. Esta distinción se basa en la presunta comisión de un delito o en la
apreciación de la autoridad sobre la utilidad de detener a alguien, que puede o no
estar implicado en un delito, para la realización de una investigación. 46 La posibilidad
de ser arraigado genera que los ciudadanos tengan derechos diferenciados,
dependiendo del delito que la autoridad suponga que realizaron o de la utilidad
que, según la propia autoridad, tenga su detención. Esto, en el fondo, significa que
la autoridad decide qué régimen de derechos otorgar, lo cual va en contra de la
lógica de los derechos fundamentales.
43. Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, (Madrid: Editorial Trotta, 2001), 23.
44. Ferrajoli, Derechos y garantías, 39.
45. Ferrajoli, Derechos y garantías, 50. En México, históricamente, habría que reconocer que, a diferencia de la posición de
Ferrajoli, el poder constituyente siempre se consideró facultado para alterar los derechos fundamentales, pero justamente la
reforma de 2011 apunta hacia una posición teórica que, vinculando el régimen nacional con el régimen internacional de los
derechos humanos, se aproxima a la posición de inalienabilidad más radical de Ferrajoli.
46. El texto constitucional no exige que una persona arraigada sea sospechosa de haber cometido un delito o, incluso, que
un delito haya sido cometido, sino que únicamente exige que el arraigo sea conducente a una investigación.
El arraigo es conflictivo desde la perspectiva de los derechos fundamentales,
pues contraviene el derecho a una defensa adecuada, la presunción de inocencia,
el debido proceso y la libertad personal. Así lo sostuvo la SCJN en el caso
referido de 2005:
“De los preceptos constitucionales transcritos [artículos 14, 16, 19 y 20 constitucionales],
en lo que al caso interesa, se desprende el principio del debido proceso
legal que implica que al inculpado se le reconozca el derecho a su libertad,
y que el Estado sólo podrá privarlo del mismo cuando, existiendo suficientes
elementos incriminatorios, y seguido un proceso penal en su contra en el que
se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, la garantía de audiencia
en la que pueda desvirtuar la imputación correspondiente, el Juez pronuncie
sentencia definitiva declarándolo culpable; asimismo, en cuanto a la
función persecutoria del Ministerio Público, ésta se constriñe a la investigación
de delitos, en la que deberá recabar las pruebas necesarias para demostrar el
cuerpo del delito y la probable responsabilidad del acusado.
“De igual forma, los preceptos constitucionales en comento prescriben la celeridad
con la que deben llevarse a cabo todas las actuaciones que tengan como
consecuencia la privación de la libertad personal, imponiendo a la autoridad
persecutora o a quien realice la detención, el deber de que con toda prontitud
el indiciado sea puesto a disposición del juez, con el objeto de que, al iniciar
éste el proceso penal correspondiente, el inculpado tenga pleno conocimiento
47. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Título Primero, Capítulo I (De los Derechos Humanos y sus
Garantías), Artículo 16.
61

Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo
El costo (constitucional) del arraigo:
un legado de la guerra contra las drogas.
de los delitos que se le imputan y pueda iniciar inmediatamente su defensa
con el fin de obtener su libertad personal en los casos en que proceda”. 48
En suma, el arraigo es un costo constitucional porque contraviene varios compromisos
constitucionales esenciales para el desarrollo y funcionamiento de la
democracia, como el principio de igualdad, la libertad personal y las garantías de
los inculpados (debido proceso, presunción de inocencia y defensa adecuada).
Esto produce una contradicción interna en el ordenamiento constitucional, lo que
conlleva a una deslegitimación del sistema político.
4. El arraigo como una medida semi-razonable y no proporcional
El objetivo de esta sección es explorar, con la evidencia empírica existente, que el
arraigo no sólo representa un costo constitucional, sino que, en la práctica, tampoco
es una medida razonable ni proporcional. Para esto, se emplearon los datos
de la Primera Encuesta a Población en Reclusión del Sistema Penitenciario Federal
de 2012. 49 La encuesta se levantó en ocho Centros Federales de Readaptación Social,
con un total de 821 internos sentenciados. 50 Con base en estos datos, se analizó
con qué frecuencia se utiliza el arraigo, para qué tipos de delitos se utiliza y la
relación que existe entre el arraigo y la tortura. Esta información permite conocer
mejor tanto los costos asociados a su uso como la idoneidad de la medida para
alcanzar sus objetivos.
Respecto a la frecuencia en el uso del arraigo, más de uno de cada cuatro sentenciados
encuestados (27%) reportaron haber sido arraigados. Al analizar el porcentaje
de personas sentenciadas arraigadas con relación al total de sentenciados
por año, se observa que el uso del arraigo incrementó a partir de 2006 (21.1%),
teniendo su punto máximo en el 2008 (36.2%). 51 Es posible explicar el decremento
observado a partir de 2009 (20.9%) por el tiempo que tardan los jueces
48. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Acción de Inconstitucionalidad 20/2003, páginas 103-104.
49. Catalina Pérez Correa, Elena Azaola, Juan Salgado Ibarra y otros. Primera Encuesta a Población Interna en Centros
Federales de Readaptación Social, 2012. Disponible en: http://biiacs-dspace.cide.edu/handle/10089/16531 (consultada
en julio de 2016). Respecto al tipo de delito por el que se sentencia en México, de acuerdo con la encuesta, 60.2% de las
personas privadas de su libertad están sentenciadas por delitos contra la salud.
50. En este punto es importante señalar que la información disponible actualmente es limitada por dos razones: i) la
información solo está disponible hasta 2012, por lo que es necesario realizar nuevas encuestas o contar con información
pública sobre la población carcelería, y ii) no existe información sobre las personas que fueron arraigadas, pero no
sentenciadas.
51. El alto porcentaje de sentenciados arraigados de 1999 se debe a que la encuesta registró a ocho sentenciados, de los
cuales cinco fueron arraigados. Es posible que, para 2012, varios sentenciados en 1999 hubieran terminado su condena.
Lo mismo sucede del 2000 al 2002.
en dictar sentencia. Debido a que la encuesta se levantó en 2012, es probable que
una parte importante de las personas detenidas y arraigadas a partir de 2009 no
tuvieran una sentencia en el momento en el que se levantó la encuesta, por lo que
no estarían registradas. Sin embargo, otras fuentes sí muestran un incremento
constante en el uso del arraigo. 52
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
30.0%
62.5%
G 1. Sentenciados arraigados por año
23.1% 20.0%
39.3%
20.6%
33.9% 32.1%
21.1%
34.4% 36.2% 20.9% 18.9% 16.7%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Año
Con relación al tipo de delitos en los que se empleó el arraigo, éste se utilizó principalmente
en delitos contra la salud (55.4%); delincuencia organizada (30.2%);
delitos relacionados con armas (25.2%); secuestro (13.5%) y homicidio (12.1%),
entre otros. 53 Como muestran los datos, el arraigo se utiliza principalmente en
delitos contra la salud, los cuales no siempre son acompañados de delincuencia
organizada. Del total de delitos contra la salud en los que se utilizó el arraigo, sólo
en 26.8% de los casos fueron concurrentes con delincuencia organizada. Además,
cuando se analizan los tipos de delitos contra la salud en los que fue empleado el
arraigo, se encuentra que corresponden principalmente a delitos menores como
transporte (33.3%), posesión (33.3%) y venta al menudeo (13.3%).
52. Ver: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos y Organización Mundial Contra la Tortura,
El arraigo hecho en México: violación a los derechos humanos, (México: Informe ante el Comité Contra la Tortura con motivo
de la revisión del quinto y sexto informes periódicos de México, 2012). Alejandro Madrazo y Ángela Guerrero, “Más caro
el caldo que las albóndigas”, Nexos, diciembre 2012. Disponible en: http://www.nexos.com.mx/?p=15085 (consultado en
julio 2016). Cecilia Toledo, El uso e impactos del arraigo en México (México: Fundar, 2014).
53. La suma de los porcentajes no es 100, ya que una persona arraigada pudo cometer más de un delito. La encuesta
registra hasta cinco delitos por persona. El porcentaje de homicidio agrega al doloso y al culposo.
62
63

Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo
El costo (constitucional) del arraigo:
un legado de la guerra contra las drogas.
G 2. Sentenciados por tipo de delito contra la salud que fueron arraigados
35% 33.3% 33.3%
30%
25%
20%
tenciados es arraigado; de estos, 67.9% fueron golpeados durante su detención.
En cambio, de los sentenciados que no fueron arraigados, 53.2% reportó haber
sido golpeado. Ambos porcentajes son importantes e igualmente alarmantes por
ser reflejo del abuso que cometen las autoridades al momento de la detención. Sin
embargo, la diferencia de casi 15 puntos porcentuales indica que es probable que
el arraigo incida en una mayor vulnerabilidad de las personas a ser víctimas de
abusos por parte de las autoridades al momento de su detención.
15%
10%
5%
0%
Transporte
13.3%
10.0%
7.5% 6.7%
4.2%
Posesión
Venta (menudeo)
Tráfico
Venta (mayoreo)
Fomento
Suministro
2.5%
Sembraron droga
Conducta
Producción
1.7% 1.7%
Consumo
0.8% 0.8% 0.8%
Información
Protección
Desvío (productos químicos)
60
50
40
30
20
10
0
Total de sentenciados por
delincuencia organizada.
Total de arraigados
G 3. Delincuencia organizada vs. arraigo
19
16 18
19
16
17
15
11 11 11 11
9
7
4 3 3
4
4
2
0 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
33
52
27
Al observar la relación entre el arraigo y la delincuencia organizada, se encontró
que, del total de sentenciados por delincuencia organizada, 55.8% fueron arraigados.
Supuestamente, a nivel federal, desde 1999 hasta 2008, el arraigo sólo podía
ser utilizado en casos de delincuencia organizada y cuando existía el riesgo
de que el inculpado escapara. Como se puede observar en la gráfica 3, los datos
muestran que el número de sentenciados arraigados fue siempre mayor que el
número de sentenciados por delincuencia organizada arraigados en esos años,
lo cual cuestiona, en el resto de los casos, si el arraigo se justificó porque existía
un riesgo de que los acusados huyeran. Independientemente de las justificaciones
de su uso, esta tendencia continuó desde 2007 hasta 2011, y no se reflejó
en mayores condenas por delincuencia organizada, al contrario, el porcentaje de
sentenciados por delincuencia organizada (respecto al total de sentenciados) ha
disminuido consistentemente desde 2004.
Finalmente, un hallazgo importante, fue que el arraigo está relacionado con el
uso de la violencia al momento de la detención, desde simples cachetadas hasta
toques eléctricos. Como se estableció previamente, al menos uno de cuatro sen-
Año
Los tipos de violencia más comunes en la detención son las patadas (85% del
total de los sentenciados golpeados), las cachetadas (78.7%), el cubrir la cabeza
(69.7%), las agresiones con objetos (68%), el vendar ojos (65%), el aplastamiento
(61.7%), la asfixia (55.7%), la inmersión en agua (42.1%), los toques eléctricos
(35.1%), las quemaduras (16.5%), la violencia sexual (7.6%) y los puñetazos
(7%). Sin embargo, cuando se analizan las diferencias entre arraigados y no arraigados,
se encontró una diferencia entre ambos grupos de 11% en promedio. Cabe
señalar que dichas diferencias son más significativas para ciertos tipos de violencia.
Por ejemplo, el porcentaje de sentenciados arraigados víctimas de asfixia es
16.9 puntos porcentuales mayor que el de los sentenciados no arraigados. Lo mismo
ocurre con aquellos a los que les vendaron ojos (15.2 puntos mayor), agredieron
con objetos (15.1 puntos mayor), cubrieron sus cabezas (15 puntos mayor),
sumergieron en agua (14.7 puntos mayor), patearon (14.5 puntos mayor) cachetearon
(13.5 puntos mayor) y electrocutaron (11 puntos mayor). Las diferencias
son menores en otros tipos de tortura como las quemaduras (6.5 puntos mayor),
64
65

Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo
El costo (constitucional) del arraigo:
un legado de la guerra contra las drogas.
el aplastamiento (6.6 puntos mayor), los puñetazos (2.5 puntos mayor) y la violencia
sexual (1.3 puntos mayor). No obstante, a excepción del aplastamiento, estos
tipos de violencia también son los menos comunes. Si se comparan ambos
porcentajes, se encuentra que los sentenciados arraigados son más propensos a
ser víctimas de estos tipos de violencia, en todos los casos.
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
53.3%
Golpes
67.9%
41.4%
Cachetadas
G 4. Sentenciados golpeados durante su detención
54.9%
44.9%
59.4%
34.8%
Patadas
Agresión con objetos
7.7%
Quemaduras
17.1%
14.3%
Toques
28.1%
33.5%
Aplastamiento
Como se mencionó anteriormente, de 1999 a 2008, el arraigo sólo podía utilizarse,
a nivel federal, en casos de delincuencia organizada y para evitar que los inculpados
(de cualquier delito) escaparan. A partir de 2008, el arraigo pudo utilizarse
sólo para delincuencia organizada y para delitos graves con tres propósitos: i)
cuando fuera necesario para la investigación; ii) para proteger personas o bienes
jurídicos, y iii) si existía riesgo de que el inculpado escapara.
Antes de 2008, el arraigo es teóricamente razonable, ya que es una medida conducente
a fines legítimos, aunque la información disponible no es suficiente para
determinar si en la práctica el arraigo funcionó para que los acusados de delincuencia
organizada aclararan su situación y para evitar que los inculpados esca-
40.2%
Tipos de violencia
20.1%
34.8%
27.3%
Inmersión en agua
Asfixia
44.2%
33.0%
Vendar ojos
48.2%
35.8%
Cubrir la cabeza
No arraigo
Arraigo
50.9%
4.0%
5.4% 5.8%
3.4%
Violencia sexual
Puñetazos
paran, o si fue utilizado con otros propósitos. Después de 2008, el arraigo sólo es
plausiblemente razonable para los casos de delincuencia organizada, aunque, una
vez más, la información disponible no permite precisar su razonabilidad práctica.
Respecto a los delitos graves, el arraigo no es una medida razonable, porque ni
siquiera se estableció en qué sentido era una medida conducente a un fin legítimo.
En otras palabras, los legisladores nunca articularon la razonabilidad de la
extensión del arraigo más allá de la delincuencia organizada.
Aunque los datos no son útiles para determinar la razonabilidad práctica del
arraigo, sí lo son para determinar su proporcionalidad. El arraigo no es una medida
proporcional. Como se explicó en la sección anterior, el arraigo, en particular,
y el régimen de excepción, en general, son una amenaza para los derechos
fundamentales de las personas. Al entender el arraigo y su relación con la tortura,
en la práctica, vemos cómo se amplía el espectro de derechos fundamentales
que también pueden ser vulnerados, el derecho a la salud o, incluso, el derecho
a la vida. Para justificar la proporcionalidad del arraigo habría que dar razones
contundentes sobre su eficacia y, en particular, sobre su carácter indispensable e
insustituible. Ni las justificaciones ofrecidas durante el proceso legislativo ni los
datos sobre sus consecuencias prácticas lo hacen.
Específicamente para los delitos graves, el arraigo tampoco es una medida proporcional.
Al revisar los delitos que son calificados como graves, se observa que
incluye delitos que van desde la piratería, la violación a los derechos de autor o el
robo de partes de vehículos automotrices hasta el tráfico de menores, la desaparición
forzada de personas o el genocidio. Lo anterior muestra que «delito grave»
es una categoría que abarca una amplia variedad de conductas delictivas, que no
guardan una relación entre sí. En otras palabras, no existe en el CFPP un criterio
sustantivo que permita delimitar el concepto de delitos graves —y justificar su
susceptibilidad al arraigo—, sino que sólo existe una lista (arbitraria) a la que
siempre se le pueden añadir nuevos elementos. 54
Al asociar los delitos graves con el arraigo en 2008, éste pasó de ser utilizado sólo
en casos de delincuencia organizada a la posibilidad de ser utilizado en una quin-
54. A partir de junio de 2016, entró en vigor el Código Naciosnal de Procedimientos Penales, que sustituye al Cogido Federal
de Procedimientos Penales. Con la terminación del periodo de transición en 2016, el Código Nacional de Procedimientos
Penales califica como graves a los delitos que contemplan prisión preventiva de oficio o aquellos cuyo promedio de la pena
mínima y máxima sea mayor a cinco años de cárcel.
66
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Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo
El costo (constitucional) del arraigo:
un legado de la guerra contra las drogas.
ta parte de los delitos tipificados en el fuero federal. 55 La asociación automática
del arraigo a una categoría arbitraria hizo innecesario discutir si un delito ameritaba,
por sus características, ser investigado bajo esta figura excepcional. El resultado
es que algunas conductas, como violar los derechos de autor —una práctica
extendida en este país y de poco impacto en el bienestar de la población si se
le compara, por ejemplo, con el secuestro—, pueden ser investigadas mediante
una medida planteada, originalmente, para combatir la delincuencia organizada.
Es decir, en cierta medida, se equiparan estas conductas, generando que algunos
delitos sean susceptibles de ser investigados bajo un régimen de excepción, justificado
por la peligrosidad de la delincuencia organizada, sin que se den razones
sobre porqué se utiliza una medida que se reconoce como excepcional.
Este argumento, en la práctica, se refuerza al observar los datos sobre cómo es
utilizado el arraigo. Como muestran los datos, el arraigo se utilizó principalmente
en personas sentenciadas por delitos contra la salud, la mayoría de las veces sin
que fueran sentenciadas por delincuencia organizada. Las conductas de las personas
sentenciadas por delitos contra la salud más sometidas al arraigo fueron la
posesión y el transporte. Perseguir y castigar estos delitos no debilita la estructura
del crimen organizado, y son los que menos impacto tienen en la cadena de
producción del mercado de las drogas. Tampoco son delitos que atentan directamente
contra los derechos fundamentales de terceros (como el homicidio o el
secuestro) y, en cambio, el uso del arraigo sí transgrede derechos fundamentales
de los presuntos delincuentes.
5. Conclusiones
La reforma de 2008, por un lado, protege varios derechos fundamentales relacionados
con el debido proceso y la defensa adecuada. Sin embargo, por otro lado,
la misma reforma estableció un sistema de excepción, que incluye al arraigo, el
cual opera en contra de los mismos derechos que la reforma pretende proteger.
Esta contradicción interna del sistema judicial le resta legitimidad a nuestra comunidad
política y debilita compromisos constitucionales trascendentales para
su funcionamiento.
En la práctica, el arraigo es una herramienta para detener arbitrariamente a las
personas «sospechosas» de haber cometido algún delito, sin pruebas sólidas, con
el objeto de que la detención coadyuve en el proceso de investigación, ya sea para
obtener información, en ocasiones por medio de la tortura, o para que el arraigado
no intervenga en la investigación. De esta forma, el arraigo se ha convertido en
una forma de subsanar las deficiencias e ineficiencias de las autoridades encargadas
de la investigación y persecución de delitos.
En este sentido, el arraigo no sólo es un costo constitucional, sino que también
debe concluirse que no es una medida proporcional. Por un lado, el arraigo es un
costo constitucional porque crea derechos diferentes no sólo para los inculpados,
sino para cualquiera que esté involucrado —directa o indirectamente— con la
delincuencia organizada o en delitos graves (hasta 2016), lo que atenta contra varios
compromisos constitucionales elementales de nuestra democracia (el principio
de igualdad, el derecho a una defensa adecuada, la presunción de inocencia,
el debido proceso y la libertad personal, entre otros). Por otro lado, el arraigo no
es proporcional, porque el costo de utilizarlo es castigar a personas por ser sospechosas
de delitos que, en muchas ocasiones, no son graves (no en la definición
legal, sino en términos de impacto social) y aceptar, en muchos casos, la tortura
como método de investigación. Las violaciones a los derechos fundamentales que
el arraigo y la tortura implican, difícilmente, se compensan con una mayor eficacia
en la persecución de los delitos. Más bien, el papel del arraigo parece ser el
de facilitar a las autoridades su trabajo, permitiéndoles sustituir la investigación
con el interrogatorio en contextos poco transparentes. En palabras más sencillas,
el arraigo puede explicarse como la forma en que los legisladores, en el contexto
de la guerra contra las drogas, optaron por solapar la ineptitud e ineficiencia del
Ministerio Público o, al menos, convalidar constitucionalmente (y extender) sus
malas prácticas. Con esa decisión, hemos legado una Constitución menos consistente
y proporcionada a las generaciones venideras.
55. La Clasificación Estadística de Delitos 2012 del INEGI identifica 565 delitos del fuero federal establecidos en el Código
Penal Federal (abrogado en 2016) y en las demás leyes federales. De esos 565 delitos, 110 son considerados delitos graves,
de acuerdo con el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales. Elaboración propia con base en la Clasificación
estadística de delitos 2012 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (disponible en http://www3.inegi.org.mx/
sistemas/biblioteca/ficha.aspx?upc=702825004061) y en el Código Federal de Procedimientos Penales.
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Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo
El costo (constitucional) del arraigo:
un legado de la guerra contra las drogas.
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70
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El impacto de la guerra contra
las drogas en los derechos
civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales
Amaya Ordorika Imaz 56
“Esta falsa guerra que se ha desatado en contra de las drogas,
en contra de la delincuencia organizada, que supuestamente
nos hacen creer, es una guerra falsa. Es una falsa
guerra, sí, señores. […] Las plantas siempre han estado cerca
de nosotros y jamás nos habían arrebatado a nuestros
hijos. […] Y repito, no, señores, no es la mariguana, no es la
droga la que está desapareciendo a nuestros hijos.”
-María Herrera, madre de cuatro personas desaparecidas.
El modelo prohibicionista de las plantas y sustancias que hoy conocemos como
drogas, ha resultado en la proliferación de mercados ilícitos altamente redituables,
los cuáles, a falta de una regulación legal, se regulan a través del uso de la
violencia y están relacionados con el incremento del tráfico de armas, las disputas
territoriales, la corrupción y la impunidad. 57
Internacionalmente, se ha asumido este modelo como la mejor manera de hacer
frente a la “amenaza de las drogas”, instaurando políticas cada vez más represivas
72
56. Investigadora en derechos humanos y política de drogas en la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los
Derechos Humanos e integrante de ReverdeSer Colectivo
57. Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), El impacto de las políticas de drogas en los derechos humanos. La
experiencia del continente americano (Buenos Aires, Argentina: CELS, 2015), 10, consultado el 18 de julio de 2016, www.
cmdpdh.org/publicaciones-pdf/el_impacto_de_las_politicas_de_drogas_en_ddhh.pdf.
73

Amaya Ordorika Imaz
El impacto de la guerra contra las drogas en los derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.
74
para combatir a quienes las producen, distribuyen, venden y consumen. A nivel global,
el avance de esta supuesta amenaza ha servido como la justificación perfecta
para la aplicación de políticas de seguridad de mano dura. 58 En América Latina, las
respuestas estatales, fuertemente influenciadas y financiadas por Estados Unidos 59 ,
se han basado en implementar estrategias de seguridad militarizadas para el combate
al narcotráfico 60 .
En este texto, se busca analizar el impacto de este modelo en su implementación
en México; en el disfrute de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y
culturales, con el objetivo de evidenciar que el prohibicionismo y la guerra contra
las drogas son obstáculos para el goce pleno de estos derechos.
La guerra contra las drogas en México y el estado de excepción
En México, el narcotráfico fue señalado como una amenaza para la seguridad
nacional en la década de los ochenta, 61 y el ejército ha participado en tareas de
combate al narcotráfico, correspondientes a corporaciones de seguridad civiles,
desde los años sesenta 62 . No obstante, las fuerzas armadas no tuvieron un papel
central en la estrategia de seguridad nacional hasta la administración federal del
Partido Acción Nacional. 63 En el 2006, el presidente Felipe Calderón Hinojosa declaró
“una guerra sin cuartel para liberar a México de las garras de la delincuencia
organizada, de la violencia y de las drogas y, desde luego y principalmente, para
evitar que nuestros jóvenes caigan en las garras de las adicciones” 64 .
La guerra contra el narcotráfico que inició la administración del presidente Felipe
Calderón, la aportación mexicana a la guerra mundial contra las drogas, consistió
en la militarización de la seguridad nacional por medio de la sustitución de titu-
58. CELS, El impacto de….
59. La asistencia militar de Estados Unidos a México, a través del Departamento de Estado, incluyendo fondos de la Iniciativa
Mérida, un plan anti-narcóticos inicialmente diseñado para durar tres años, sumó 2.4 mil millones de dólares entre el 2008
y el 2015. Gabrielle Acierno y Sarah Kinosian, The Kingpin Strategy and U.S. Assistance to Mexico’s Drug War: Visible Results,
Hidden Costs, en Security Assistance Monitor (Sitio web), 23 de marzo de 2015, consultado el 18 de julio de 2016, www.
securityassistance.org/blog/kingpin-strategy-and-us-assistance-mexico’s-drug-war-visible-results-hidden-costs.
60. CELS, El impacto de…, 10.
61. Luis Astorga, “El tráfico de drogas, la seguridad y la opción militar”, en Globalización, poderes y seguridad nacional, Vol.
2, Coords. Alberto Aziz y Jorge Alonso Sánchez (México D.F.: Miguel Ángel Porrúa, 2005), 405-432.
62. Gustavo Castillo García, “Luchan contra el narco 94 mil 540 militares; en 1950 lo hacían 3 mil”, La Jornada (sitio web), 28
de marzo 2010, consultado el 4 de julio 2016, www.jornada.unam.mx/2010/03/28/politica/005n1pol.
63. Astorga, El tráfico de drogas…”, 405-432.
64. Presidencia de la República, “El Presidente Calderón en la Campaña Nacional de Información para una Nueva Vida”, en
Presidencia de la República (sitio web), 26 de junio de 2008, consultado el 10 de junio de 2016, http://calderon.presidencia.
gob.mx/2008/06/el-presidente-calderon-en-la-campana-nacional-de-informacion-para-una-nueva-vida/.
lares de las secretarías de seguridad pública estatales y municipales por militares
con licencia o en retiro 65 ; la transferencia de militares a la Policía Federal 66 y la
participación de las fuerzas armadas directamente en operativos de combate al
narcotráfico. Para el año 2011, las Secretarías de Seguridad Pública de 12 estados
eran dirigidas por militares en activo o en retiro 67 ; las corporaciones policiales
de 25 estados eran presididas por personas con trayectoria militar 68 y 96 mil 261
efectivos militares participaban en tareas de seguridad pública 69 .
A lo largo del sexenio presidencial siguiente, la administración del presidente Enrique
Peña Nieto ha continuado la estrategia de seguridad militarizada. De acuerdo
con el Informe de la Misión a México del relator especial sobre la tortura y otros
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, más de 32,000 militares continuaban
participando activamente en tareas de seguridad pública a principios
del 2015 y, de acuerdo con información proporcionada por la Secretaría de la
Defensa Nacional (SEDENA), en diciembre del 2014 continuaban activas al menos
10 operaciones de seguridad nacional iniciadas en el sexenio previo en las que
participan las fuerzas armadas 70 . A esto se suman al menos 4 nuevas operaciones
iniciadas en el sexenio 2012-2018 en las que participa la SEDENA 71 .
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) establece que los
derechos establecidos en los tratados y convenios internacionales no pueden ser
suspendidos más que “en situaciones excepcionales que pongan en peligro la
vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente”. 72 En
México no se ha declarado un estado de excepción, por lo que la actuación de las
fuerzas armadas en este marco genera una ambigüedad preocupante. 73
65. Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH), Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de Derechos
Humanos, A.C.(CMDPDH) y Comisión Ciudadana de Derechos Humanos del Noroeste, A.C. (CCDH), Informe sobre presunta
comisión de crímenes de lesa humanidad en Baja California entre 2006 y 2012 (México D.F.: FIDH, 2014), consultado el 10
de junio de 2016, https://www.fidh.org/IMG/pdf/rapport_mexique-ld2-1-2.pdf.
66. Luis Astorga, ¿Qué querían que hiciera? Inseguridad y delincuencia organizada en el gobierno de Felipe Calderón (México
D.F.: Grijalbo, 2015).
67. Marcelo Galán y corresponsales, “Militares, a cargo de la seguridad en 17 entidades”, El Universal, 28 de febrero de 2011,
consultado el 28 de enero de 2016, http://archivo.eluniversal.com.mx/primera/36411.html.
68. Marcelo Galán y corresponsales, “Militares…”.
69. Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C. (INSYDE), CMDPDH, CCDH, Informe sobre el estado del marco normativo
y la práctica de la tortura en México (México D.F.: CMDPDH, 2014), consultado el 10 de junio de 2016, 6, http://www.
cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cmdpdh-informe-sobre-tortura-relator-onu-abril-2014.pdf.
70. SEDENA, “Folio n.° 0000700211514”, en Plataforma Nacional de Transparencia (sitio web), 18 de diciembre de
2014, consultado el 10 de junio de 2016, https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/moduloPublico/rMedioElectP.
action?idFolioSol=0000700211514&idTipoResp=6#.
71. SEDENA, “Folio n.° 0000700211514”.
72. Organización de las Naciones Unidas (ONU), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Nueva York, 16 de
diciembre de 1966, consultado el 18 de julio de 2016, artículo4, www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx.
73. Comité Internacional de la Cruz Roja, Violencia y uso de la fuerza, octubre de 2015, consultado el 14 de junio de 2016,
https://www.icrc.org/spa/assets/files/other/violencia-y-uso-de-la-fuerza_(web).pdf.
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Amaya Ordorika Imaz
El impacto de la guerra contra las drogas en los derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.
76
A pesar de que no se ha declarado un estado de excepción o de suspensión de
garantías, como parte de la guerra contra las drogas en México se ha establecido
un régimen que la doctrina penal denomina derecho penal del enemigo. El derecho
penal del enemigo es un régimen que premia la seguridad sobre la libertad
y que identifica a las y los ciudadanos que cometen un delito como enemigos.
Este régimen se compone de tres características: 1) hay un adelantamiento de la
punibilidad, es decir, se concentra en la peligrosidad de una persona basándose
en los potenciales delitos que cometerá en un futuro; 2) hay penas desproporcionadamente
altas; 3) se suprimen o relativizan ciertas garantías procesales. 74 Esto
ha convertido al sistema de justicia penal en una herramienta del combate a las
organizaciones delictivas dedicadas a la producción, preparación, distribución y
venta de plantas y sustancias ilícitas. 75
Una muestra clara del adelantamiento de la punibilidad y de la supresión de garantías
procesales es la situación del arraigo en México. En el 2008 entró en vigor
la Reforma Constitucional de Seguridad y Justicia, misma que elevó el arraigo para
casos de delincuencia organizada a rango constitucional. 76 El arraigo es una medida
cautelar federal que forma parte del derecho penal del enemigo y que consiste
en la privación de la libertad de un persona con el fin de investigar si ha cometido
algún crimen, de forma previa a cualquier acusación formal. De las 8,595 personas
que fueron detenidas bajo la figura del arraigo entre el 2008 y el 2011, 7,943
fueron investigadas por delitos relacionados con drogas. Del total de personas
arraigadas en ese periodo, solamente 3.2% fueron sentenciadas. 77 El arraigo viola
el artículo 14° del PIDCP, que afirma que “toda persona acusada de un delito
tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad
conforme a la ley” 78 .
A esto se suma que las penas en materia de control y fiscalización de drogas son
desproporcionadamente altas. A partir del 2009, año en que fue aprobado un paquete
de reformas a la Ley General de Salud, el Código Penal Federal y el Código
Federal de Procedimientos Penales conocido como Ley de Narcomenudeo, fueron
modificadas las penas por delitos relacionados con drogas. Catalina Pérez Correa,
74. Jorge Rivero Evia, “El Derecho Penal del enemigo: ¿Derecho Penal de la globalización?”, Universidad Autónoma de
Yucatán (Sitio web), p. 15, consultado el 18 de julio de 2016, www.derecho.uady.mx/tohil/rev25/derechopenal.pdf.
75. INSYDE, CMDPDH y CCDH, Informe....
76. Observatorio Ciudadano del Sistema de Justicia: Arraigo, Medidas Cautelares y Ejecución Penal, El uso del arraigo a
nivel federal, en el estado de Nuevo León y el Distrito Federal: Análisis de constitucionalidad, legislación y práctica (México
D.F.: CMDPDH, 2015), consultado el 14 de junio de 2016, www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cmdpdh-arraigo-web.pdf.
77. Amnistía Internacional, Fuera de control: tortura y otros malos tratos en México (Londres: Amnistía Internacional,
2014), consultado el 14 de junio de 2016, http://amnistia.org.mx/nuevo/wp-content/uploads/2014/09/INFORME_
TORTURA_AIM.pdf.
78. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles …, artículo 14.
integrante del Colectivo de Estudios de Drogas y Derecho, realizó una investigación
en agosto del 2012 en la que encontró que la producción, el comercio, el
tráfico y el suministro de plantas y sustancias ilícitas conlleva penas máximas mayores
al homicidio simple intencional y a la violación de menores con violencia.
A la vez, la posesión de narcóticos con fines de comercio conlleva penas máximas
mayores a las correspondientes al robo con violencia, a la portación de armas de
uso exclusivo del ejército y a la violación. 79
En noviembre del 2015 la y los ministros de la Primera Sala aprobaron un proyecto
de resolución del amparo en revisión 237/2014, interpuesto por la asociación civil
Sociedad Mexicana de Autoconsumo Responsable y Tolerable (SMART) y sus socios.
La resolución concluye que la prohibición administrativa del uso de la marihuana
no representa una medida idónea, necesaria y proporcional para la protección del
derecho a la salud y el principio jurídico de orden público, por lo que declaró inconstitucional
el sistema de prohibición administrativa de la marihuana. 80
En este contexto de un estado de excepción de facto, en el que las fuerzas armadas
forman parte de manera cotidiana de las tareas de seguridad pública y en la
que el sistema de justicia penal mantiene una perspectiva de derecho penal del
enemigo, los derechos políticos, civiles, económicos, sociales y culturales han sido
violentados constantemente.
El PIDCP afirma que: “no puede realizarse el ideal del ser humano libre en el disfrute
de las libertades civiles y políticas y liberado del temor y de la miseria, a
menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos
civiles y políticos, tanto como de sus derechos económicos, sociales y culturales”,
81 y aunque contempla la existencia de situaciones particulares en las que se
puede establecer un estado de excepción, delimita que la suspensión de garantías
debe responder a protocolos internacionales, y debe ser compatible con las obligaciones
que establece el derecho internacional de derechos humanos, por lo que
en ningún caso puede ser suspendido el derecho de cada persona a la vida, a no
ser torturada, a no ser esclavizada, a no ser detenida por acciones que no son consideradas
un delito a nivel internacional, al reconocimiento de su personalidad
jurídica y de libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. 82
79. Catalina Pérez Correa, (Des) proporcionalidad y delitos contra la salud en México (México, D.F.: CIDE, 2012), consultado
el 18 de julio de 2016, 20, www.wola.org/sites/default/files/(Des)%20proporcionalidad%20MEXICO.pdf.
80. Amparo en revisión 237/2014, consultado el 18 de julio de 2016, http://www.smartclub.mx/uploads/8/7/2/7/8727772/
engrose_final.pdf.
81. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles….
82. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 4.
77

Amaya Ordorika Imaz
El impacto de la guerra contra las drogas en los derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.
Derechos Civiles y Políticos
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en diciembre de 1966 y ratificado por México en
marzo de 1981. En él se establece las derechos “que persiguen la protección de
los seres humanos contra los abusos de autoridad del gobierno en aspectos relativos
a la integridad personal, a cualquier ámbito de la libertad y a la existencia de
la legalidad y garantías específicas en procedimientos administrativos y judiciales”
83 y los mecanismos para garantizar su respeto.
El Artículo 6° del PIDCP establece que: “el derecho a la vida es inherente a la
persona humana” 84 . No obstante, la documentación de casos y el incremento de
cifras de homicidios desde el 2006 permite determinar que el Estado mexicano
ha incumplido su obligación internacional de proteger este derecho. Según cifras
presentadas en el Informe de la visita a México del Alto Comisionado para los
Derechos Humanos de Naciones Unidas, entre diciembre del 2006 y agosto del
2015, 151,233 personas fueran asesinadas en México. Esto equivale a un promedio
de 48 asesinatos al día. 85 La participación de las fuerzas armadas en tareas
correspondientes a instituciones civiles ha resultado en un aumento preocupante
de ejecuciones extrajudiciales. Entre diciembre del 2006 y diciembre del 2014, la
SEDENA reporta haber participado en 3,557 enfrentamientos armados con civiles
supuestamente pertenecientes a grupos de delincuencia organizada, en los cuales
murieron 3,907 supuestos agresores, 60 víctimas civiles ajenas a los hechos y
209 militares. 86 Por otro lado, la Secretaría de Marina afirma que entre el 2012 y
el 2014 participó en 109 enfrentamientos armados, en los cuales murieron 296
civiles y 14 marinos. 87
A esto se suma el crecimiento exponencial de la desaparición forzada en el país.
A finales de julio de este año, el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas
o Desaparecidas reportaba 28,189 personas desaparecidas registradas en el
fuero común y el fuero federal. La falta de investigaciones en la materia imposibilita
tener claridad sobre la cifra de desapariciones que corresponden a acciones
realizadas por agentes estatales o actores criminales. No obstante, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos afirma que en su visita in loco a México, a
finales del 2015, recibió evidencia que confirma la participación de agentes del
Estado en casos de desaparición forzada. 88
El artículo 7° del PIDCP establece que “nadie será sometido a torturas ni a penas
o tratos crueles, inhumanos o degradantes”, 89 y el artículo 14° establece
el derecho de toda persona “a no ser obligada a declarar contra sí misma
ni a confesarse culpable” 90 . Sin embargo, en el marco del combate a las organizaciones
que producen, preparan, distribuyen y venden drogas, la tortura se
ha vuelto una práctica común para la obtención de información, declaraciones
y confesiones, 91 y es utilizada de manera sistemática en casos de delitos contra
la salud y secuestro 92 . De acuerdo con el relator especial sobre la tortura y otros
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la tortura es utilizada desde la
detención hasta la presentación ante la autoridad judicial 93 .
Entre el 2006 y el 2014, la Procuraduría General de la República reporta 4,055
denuncias por tortura, de las cuales solamente 15 han alcanzado sentencia condenatoria.
La Comisión Nacional de Derechos Humanos afirma haber recibido
11,608 quejas por tortura y malos tratos en el mismo periodo 94 , un aumento considerable
de las 250 quejas recibidas en promedio al año entre el 2000 y el 2005 95 .
El artículo 12° del PIDCP establece que “toda persona que se halle legalmente
en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y
a escoger libremente en él su residencia” 96 . Tristemente, en México miles de
personas se han visto obligadas a desplazarse de sus lugares de residencia por el
contexto de violencia generalizada. De acuerdo con una investigación de la Comisión
Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, entre el 2011
78
83. Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
y su Protocolo Facultativo (México D.F.: CNDH, 2012), consultado el 18 de julio de 2016, www.cndh.org.mx/sites/all/doc/
cartillas/7_Cartilla_PIDESCyPF.pdf.
84. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 6.
85. Zeid Ra’ad Al Hussein, Declaración del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, Zeid Ra’ad Al Hussein,
con motivo de su visita a México, 7 de octubre de 2015, consultado el 14 de junio de 2016, http://www.hchr.org.mx/
images/Comunicados/2015/151007_HC_Statement_MexVisit_SP.pdf.
86. SEDENA, “Folio n.° 0000700016315”, en Plataforma Nacional de Transparencia (sitio web), 16 de marzo de 2015,
consultado el 23 de junio de 2016, https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/moduloPublico/rMedioElectP.
action?idFolioSol=0000700016315&idTipoResp=6#.
87. Secretaría de Marina, “Folio n.° 0001300092314”, en Plataforma Nacional de Transparencia (sitio web), 18 de diciembre
de 2014, consultado el 23 de junio de 2016, https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/moduloPublico/rMedioElectP.
action?idFolioSol=0001300092314&idTipoResp=6#.
88. CIDH, “Observaciones Preliminares de la Visita in Loco de la CIDH a México”, en Organización de los Estados Americanos
(OEA, sitio web), 2 de octubre de 2015, consultado el 23 de junio de 2016, http://www.oas.org/es/cidh/prensa/
comunicados/2015/112A.asp.
89. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 7.
90. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 14.
91. Amnistía Internacional, Fuera de Control….
92. INSYDE, CMDPDH y CCDH, Informe....
93. Juan E. Méndez, Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes,
sobre su misión a México (21 de abril a 2 de mayo de 2014), 29 de diciembre de 2014, consultado el 14 de junio de 2016,
http://sintortura.mx/wp-content/uploads/2015/03/A_HRC_28_68_Add_3_SPA.pdf.
94. Méndez, Informe…, 7.
95. INSYDE, CMDPDH y CCDH, Informe....
96. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 12.
79

Amaya Ordorika Imaz
El impacto de la guerra contra las drogas en los derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.
80
y febrero del 2015, 287,358 personas se vieron forzadas a desplazarse como consecuencia
de la violencia. 97 Este fenómeno se ha concentrado en algunos estados,
incluyendo Chihuahua, Nuevo León, Tamaulipas, Sinaloa, Durango, Michoacán,
Guerrero y Veracruz 98 . El Informe Global 2014 del Centro de Monitoreo de Desplazamiento
Interno destaca que la causa del desplazamiento interno forzado en
México ha sido el aumento de la violencia criminal y de operativos militares a
gran escala. 99
El artículo 9° del PIDCP establece que “todo individuo tiene derecho a la libertad
y a la seguridad personales”, que “nadie podrá ser sometido a detención
o prisión arbitrarias” y que “nadie podrá ser privado de su libertad, salvo
por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en
ésta”. 100 No obstante, estas tres garantías se han visto minadas por la guerra contra
las drogas. El arraigo y la prisión preventiva se han convertido en herramientas
básicas del Gobierno Federal para el combate a las organizaciones dedicadas
al narcotráfico. 101 A diferencia del arraigo, la prisión preventiva es un sistema
en el cuál se aplica la prisión de manera previa a la sentencia, pero después de
haber sido fincada una acusación. A esto se suma que desde la aprobación de la
Ley de Narcomenudeo (mencionada anteriormente) en el 2009, el consumo de
plantas y sustancias ilícitas ya no se encuentra tipificado como delito, sin embargo,
entre el 2009 y mayo del 2013, 140,860 personas fueron detenidas a nivel
nacional por consumo. 102
De la mano de las detenciones arbitrarias, a nivel nacional se han instalado retenes
y operativos en los que se detiene y revisa a quienes transitan por zonas
determinadas para buscar armas y drogas ilícitas. Así mismo, la CNDH respondió
a las 3,786 quejas por cateos ilegales a mano de policías y elementos de las fuerzas
armadas que recibió entre el 2006 y el 2011 con la Recomendación General
97. Rubio Díaz Leal, Laura and Brenda Pérez Vázquez. 2016. “Desplazados Por Violencia. La Tragedia Invisible”. Revista
Nexos. http://www.nexos.com.mx/?p=27278#ftn24. De acuerdo al monitoreo llevado a cabo por Laura Rubio (desde
2011 en el ITAM) y el área de desplazamiento interno de la CMDPDH dirigido por Brenda Pérez desde marzo 2014. Este
diagnóstico fue integrado al reporte 2015 sobre desplazamiento interno por violencia del Observatorio de Desplazamiento
Interno del Consejo Noruego para Refugiados (NRC-IDMC), del que Laura Rubio es consultora y se ha actualizado con
información recaudada por las autoras.
98. CMDPDH, Desplazamiento Interno Forzado en México (México D.F.: CMDPDH, 2014), consultado el 14 de junio de 2016,
5, www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cmdpdh-desplazamiento-web.pdf.
99. CMDPDH, Desplazamiento…, 5.
100. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 9.
101. INSYDE, CMDPDH y CCDH, Informe....
102. Catalina Pérez Correa y Karen Silva, “Consumo y consumidores de drogas de uso ilícito en México”, en En busca de los
derechos: usuarios de drogas y las respuestas estatales en América Latina, Coords. Catalina Pérez Correa y Coleta Youngers
(México D.F.: Colectivo de Estudios Drogas y Derecho, 2014), consultado el 14 de junio de 2016, 110, www.drogasyderecho.
org/publicaciones/prop_del/reporte-completo.pdf.
No. 19 sobre la Práctica de Cateos Ilegales. 103 Esta práctica es contraria al artículo
17° del PIDCP, que establece que “nadie será objeto de injerencias arbitrarias
o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia,
ni de ataques ilegales a su honra y reputación” 104 y al artículo 12° sobre libre
movilidad mencionado anteriormente 105 .
El artículo 19° del PIDCP afirma que “nadie podrá ser molestado a causa de sus
opiniones” y que “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este
derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones
e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de
su elección”. 106 No obstante, la guerra contra las drogas ha representado un gran
obstáculo para la libertad de expresión. Según datos de la Fiscalía Especial para la
Atención de Delitos Cometidos contra la Libertad de Expresión de la Procuraduría
General de la República, entre enero del 2006 y noviembre del 2015, han sido asesinadas
82 personas dedicadas al periodismo y 24 han sido desaparecidas. 107
Los impactos de la guerra contra las drogas recaen de manera desproporcionada
sobre personas que se enfrentan a otras condiciones de vulnerabilidad, como
son las mujeres y las personas jóvenes y menores de edad. El Artículo 3 del PID-
CP y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PI-
DESC) manifiesta que los Estados firmantes “se comprometen a garantizar
a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y
políticos enunciados” 108 . Sin embargo, la hiper-masculinización de las fuerzas
armadas para combatir al crimen organizado y al narcotráfico, históricamente
han impactado en las relaciones desiguales de género. 109
En junio de este año, Amnistía Internacional publicó el informe Sobrevivir a la
muerte. Tortura de mujeres por policías y fuerzas armadas en México, el cuál documenta
casos de tortura sexual a mujeres en el marco del combate al narcotrá-
103. “Recomendación General No. 19 sobre la Práctica de Cateos Ilegales”, DOF, 12 de agosto de 2011, consultado el 14 de
junio de 2016, www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5204643&fecha=12/08/2011.
104. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 17.
105. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 12.
106. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 19.
107. Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Cometidos contra la Libertad de Expresión, Informe Estadístico 2015
(México, D.F.: PGR, 2015), consultado el 18 de julio de 2016, 2 y 5, www.pgr.gob.mx/Fiscalias/feadle/Documents/
INFORMES/Noviembre2015/ESTADISTICAS%20noviembre%202015%20totales.pdf.
108. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 19. ONU, Pacto Internacional de Derechos Económicos…, artículo 3.
109. Angelika Albaladejo, “Como la guerra contra las drogas en México alimenta la violencia contra las mujeres”, en Security
Assistance Monitor (sitio web), 15 de mayo de 2015, consultado el 14 de junio 2016, www.securityassistance.org/es/blog/
como-la-guerra-contra-las-drogas-en-méxico-alimenta-la-violencia-contra-las-mujeres.
81

Amaya Ordorika Imaz
El impacto de la guerra contra las drogas en los derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.
fico. De los casos documentados en el informe, el 100% de las mujeres habían
sido víctimas de algún tipo de violencia, y el 72% afirmaron haber sido víctimas
de violencia sexual. El 33% habían sido acusadas de delincuencia organizada, y
el 23% de delitos relacionados con drogas. 110 Así mismo, la organización Equis:
Justicia para las Mujeres, A.C., ha manifestado que la tasa de encarcelamiento de
mujeres por delitos relacionados con drogas equivale al 100%, mientras que en
hombres equivale al 40%. 111
El artículo 24° del PIDCP afirma que “todo niño tiene derecho, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional
o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección
que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de
la sociedad y del Estado” 112 . A pesar de que la guerra contra las drogas tiene
como uno de sus principales objetivos proteger a las personas jóvenes y menores
de edad de los riesgos que genera el consumo de drogas, esta estrategia resulta
en mayores riesgos y daños para esta población. Según el Registro Nacional de
Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, en México hay 14,524 personas
desaparecidas que tienen entre 15 y 35 años, las cuales representan alrededor del
50% del total de personas desaparecidas registradas a nivel nacional. Así mismo,
el homicidio se ha convertido en la primera causa de muerte de personas entre
los 15 y los 29 años; aquellas que tienen entre 15 y 17 son particularmente vulnerables.
113 A esto se suma que entre el 2007 y el 2010, las fuerzas armadas detuvieron
a 258 personas menores de edad en operativos militares y la PGR detuvo
a 3,664 personas menores de edad entre el 2006 y el 2010, ambas en operativos
contra la delincuencia organizada. 114
Derechos Económicos, Sociales y Culturales
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales también
fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de
110. Amnistía Internacional, Sobrevivir a la Muerte. Tortura de mujeres por policías y fuerzas armadas en México,
(Londres: Amnistía Internacional, 2016), consultado el 13 de julio de 2016, https://www.amnesty.org/es/documents/
amr41/4237/2016/es/.
111. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, LXIII Legislatura, “Intervención de Ana Pecova”, Versión
estenográfica de las audiencias públicas para las alternativas de regulación de la marihuana, llevada a cabo el martes 26 de
enero de 2016, consultado el 14 de junio de 2016, http://cronica.diputados.gob.mx/Ve26ene2016-APRM.html#apecova.
112. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 24.
113. INEGI, Estadísticas a propósito del Día Internacional de la Juventud (Aguascalientes: INEGI, 2015), consultado el 14 de
junio de 2016, www.inegi.org.mx/saladeprensa/aproposito/2015/juventud0.pdf.
114. Red por los Derechos de la Infancia en México, Informe Infancia y Conflicto Armado en México (México D.F.: Red por los
Derechos de la Infancia en México, 2011), consultado el 14 de junio de 2016, www.derechosinfancia.org.mx/iaespanol.pdf.
1966, y ratificado por México en marz o de 1981. El Pacto delimita las obligaciones
de los Estados firmantes en materia de “derechos de igualdad material
por medio de los cuales se pretende alcanzar la satisfacción de las necesidades
básicas de las personas y el máximo nivel posible de vida digna” 115 .
El artículo 12° del PIDESC reconoce “el derecho de toda persona al disfrute del
más alto nivel posible de salud física y mental” 116 . La prohibición de las drogas
ha resultado en una exclusión de las personas usuarias de estas plantas y sustancias
de los sistemas de salud. Por un lado, no existen servicios de salud pensados
para las personas que usan drogas y que no desean o no pueden detener su uso.
El Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel
posible de salud física y mental afirma que: “la penalización del consumo y la posesión
de drogas, así como los registros de consumidores de drogas y la violencia
policial, hacen que los jóvenes no se acerquen a los servicios de salud, produciendo
un efecto disuasorio” 117 y que: “los programas de prevención y educación que
se centran en la tolerancia cero crean un entorno en que los adolescentes son menos
propensos a recabar información sobre los daños relacionados con el uso” 118 .
Por el otro lado, los servicios de salud para el tratamiento de adicciones son profundamente
deficientes. Un ejemplo preocupante son los centros de tratamiento
de adicciones con internamiento. La mayor parte de estos centros no son servicios
públicos, y de los 2,027 centros no gubernamentales que reportaba el Centro
Nacional para la Prevención y el Control de las Adicciones en el 2013, solamente
426 cumplían con los lineamientos establecidos para su funcionamiento. 119
A esto se suma que, a la fecha, la legislación nacional no reconoce el valor medicinal
y terapéutico de la cannabis, forzando a las personas que requieren utilizar
esta planta con estos fines a acudir al mercado negro. La falta de servicios que
atienden a las personas que usan drogas sin exigir la abstinencia, como los programas
de reducción de riesgos y daños, y la condición ilegal del cannabis para
fines medicinales, resulta contrario al artículo 15° del PIDESC, que establece que
toda persona tiene el derecho a “gozar de los beneficios del progreso científico
115. CNDH, Pacto Internacional de Derechos….
116. Organización de Naciones Unidas (ONU), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Nueva
York, 16 de diciembre de 1966, artículo 12, consultado el 18 de julio de 2016, www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/
Pages/CESCR.aspx.
117. Anand Grover, Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de
salud física y mental, 4 de abril de 2016, consultado el 24 de junio de 2016, párrafo 98, http://ap.ohchr.org/documents/
dpage_e.aspx?si=A/HRC/32/32.
118. Grover, Informe…, párrafo 98.
119. Zamudio, Chávez y Zafra, CUADERNOS CUPIHD…, 7.
82
83

Amaya Ordorika Imaz
y de sus aplicaciones” 120 . Así mismo, las limitaciones a la investigación científica
sobre las plantas y sustancias que hoy son ilícitas viola el compromiso de “respetar
la indispensable libertad para la investigación científica y para la actividad
creadora” establecido e n el mismo artículo. 121
Conclusiones
El modelo de prohibición de las drogas y la estrategia de guerra contra las drogas
resultan en el incumplimiento constante de las obligaciones internacionales a las
que se ha comprometido México en materia de derechos civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales.
La implementación de este modelo en nuestro país ha resultado en la gestación
de un estado de excepción de facto (en itálicas), en el cual cotidianamente son
violados los derechos de quienes habitamos y transitamos.
En este contexto resulta urgente cuestionar la estrategia de guerra contra las drogas
y el modelo de prohibición, así como replantearnos qué tratados y acuerdos internacionales
valoramos más, si los de control y fiscalización de drogas o los tratados
que establecen las bases mínimas para garantizar el respeto a nuestros derechos.
Mujeres y políticas de drogas:
Apuntes para políticas públicas
con perspectiva de género
Corina Giacomello 122
En marzo de 2016, la Comisión de Estupefacientes (CND, por sus siglas en inglés)
del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, aprobó la Resolución Incorporación
de la perspectiva de género en las políticas y programas relacionados
con las drogas (CND, 2016), en el marco de la 59° sesión de la Comisión en Viena.
La Resolución fue propuesta por México, Brasil y Costa Rica por iniciativa de México.
Finalmente, fue apoyada también por otros ocho países: Suecia, Noruega,
Australia, Finlandia, Uruguay, Colombia, Guatemala y Argentina, lo que reúne
países con posiciones prácticamente opuestas sobre políticas de drogas –como
Uruguay y Suecia– y niveles desiguales en materia de equidad de género es un
tema de interés y preocupación creciente a nivel internacional: la situación de las
mujeres frente al problema de las drogas y de las políticas de drogas en su doble
faceta: como usuarias y como infractoras de las leyes de drogas.
Este no es un tema nuevo para la comunidad internacional, de hecho, la propia
Resolución hace referencia a documentos previos relacionados con el tema; 123 sin
embargo, es el primer documento en abordar, si bien de manera sucinta y parcial,
84
120. ONU, Pacto Internacional de Derechos Económicos…, artículo 15.
121. ONU, Pacto Internacional de Derechos Económicos…, artículo 15.
122. Investigadora del Instituto Nacional de Ciencias Penales y consultora de Equis Justicia para las Mujeres, A.C.
123. Por ejemplo, la Resolución 52/1 de la Comisión de Estupefacientes, titulada Promoción de la cooperación internacional
para combatir la participación de mujeres y niñas en el tráfico de drogas, en especial como portadoras y la resolución
55/5, titulada Fomento de estrategias y medidas que respondan a las necesidades específicas de la mujer en el contexto de
programas y estrategias amplios e integrales de reducción de la demanda de drogas.
85

Corina Giacomello
Mujeres y políticas de drogas: Apuntes para políticas públicas
con perspectiva de género.
la necesidad de transversalizar la perspectiva de género en las políticas de drogas
y de incluir en este esfuerzo las voces y experiencias de las mujeres.
El objetivo de este capítulo es discutir los temas abordados por la Resolución. El
análisis se basa en mi experiencia como investigadora y también como consultora
de la organización Equis: Justicia para las Mujeres, A.C., una asociación feminista
que desde 2014 se ha dedicado, entre otras numerosas actividades de incidencia
en temas de mujeres y justicia, a documentar la situación de las mujeres en prisión
por delitos de drogas en aras de promover reformas a las políticas de drogas
en México (Blas Guillén y Giacomello, 2016).
El trabajo de Equis y de otras organizaciones en América Latina interesadas en el
tema, precede y subyace la Resolución y, de hecho, provee la mayoría de sus enfoques
y matices (WOLA et al.).
El texto que aquí se desarrolla está distribuido de la siguiente manera: primero
presento el contenido de la Resolución; luego, una panorámica general sobre las
problemáticas enfrentadas por las mujeres usuarias; en un tercer momento me
enfoco en las mujeres encarceladas por delitos de drogas. Concluyo con un apartado
de discusión y propuestas.
Perspectiva de género en programas y políticas de drogas
Los trabajo de la 59° Sesión de la CND estuvieron marcados por expectativas y
metas apremiantes, primera entre todas, la aprobación del borrador final de la
declaración que sería adoptada en la Sesión Especial de la Asamblea General de
las Naciones Unidas (UNGASS, por sus siglas en inglés) sobre Drogas, la primera
sobre el tema en casi veinte años.
Pero a la par que se desarrollaban largos debates en torno a la declaración,
atrás de puertas cerradas se discutían también los textos de resoluciones sobre
temas específicos promovidas por uno o más países. La Resolución sobre
género, conocida como Resolución 8, era parte de ellas. Al igual que las demás
resoluciones, ésta también fue objeto de discusiones y modificaciones. No se
trató de cambios mayúsculos, lo cual refleja el entendimiento general sobre el
tema incluso entre países con puntos de vista claramente distintos en materia
de políticas de drogas.
El texto de la Resolución está dividido en 14 párrafos de preámbulo (p.p., de aquí
en adelante), y 12 párrafos operativos (o.p., de aquí en adelante). Los primeros
preparan el contexto para los segundos, enunciando la problemática en cuestión
y sus facetas, para después indicar las acciones que los Estados Miembros deberían
tomar para hacerle frente.
Del p.p. 1 al 8 se enlistan una serie de acuerdos, resoluciones y declaraciones relacionadas
con el problema de las drogas y la igualdad de género, entre otros, la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en particular el punto 5, enfocado en
la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres y las niñas, y la
Declaración y Plataforma de Acción de Beijing aprobada en la Cuarta Conferencia
Mundial sobre la Mujer. Desde el primer punto se reafirma el mandato de las tres
Convenciones de las Naciones Unidas sobre drogas 124 como el marco general del
cual se deben desprender las políticas de drogas.
El noveno p.p. hace referencia a las problemáticas enfrentadas por las mujeres
usuarias:
“Gravemente preocupada por los obstáculos sociales y estructurales que siguen
dificultando el acceso de las mujeres al tratamiento del consumo de
drogas, como la pobreza y, en algunos casos, el hecho de que no se asignan
recursos suficientes para eliminar esos obstáculos, y plenamente consciente
de que las mujeres se ven gravemente afectadas por determinadas consecuencias
del uso indebido de drogas, como las enfermedades de transmisión
sexual, y por las consecuencias de la violencia doméstica y los delitos
cometidos bajo la influencia de las drogas” (CND 2016, p. 3) [ énfasis añadido].
Como se desprende de este párrafo, las mujeres usuarias enfrentan una serie de
barreras estructurales, culturales y sociales que, por un lado, influyen en las modalidades
y razones que subyacen el abuso de drogas y, por el otro, dificultan
el acceso a tratamiento para aquéllas que desean suspender dicho abuso. Como
veremos en la siguiente sección, estas barreras están profundamente entrelazadas
con creencias y valores acerca del “deber ser” con el que deben cumplir las
mujeres y las implicaciones de su transgresión.
En los párrafos de preámbulo restantes se subraya la importancia de las mujeres
en las familias y de la educación y el empleo como medios para frenar el involu-
124. Convención Única sobre Estupefacientes (1961) enmendada por su protocolo (1972); Convención sobre Sustancias
Psicotrópicas (1971); Convención contra el Tráfico Ilícito de Drogas y Sustancias Psicotrópicas (1988).
86
87

Corina Giacomello
Mujeres y políticas de drogas: Apuntes para políticas públicas
con perspectiva de género.
cramiento de mujeres y niñas en el uso, abuso y tráfico de drogas. De esta manera
se vislumbra el perfil de “mujer usuarias” y “mujer traficante” de drogas ilícitas
propuesto por la Resolución: madre de familia, pobre y sin estudios.
También se reafirma el rol de liderazgo indiscutido de la CND como órgano normativo
de asuntos relacionados con las drogas en las Naciones Unidas (p.p. 12),
aunque se reconoce también el papel desempeñado por la sociedad civil (p.p. 13).
El preámbulo concluye con un recordatorio acerca de los compromisos asumidos
con la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer “de poner fin a toda discriminación contra la mujer, en particular
mediante el logro de la igualdad de acceso de las mujeres a los servicios de salud”
(CND 2016, p. 3).
El énfasis en los servicios de salud reafirma, por un lado, la necesidad de enfrentar
el uso y abuso de drogas como un asunto de salud y no de derecho penal,
una transición discursiva y normativa sin duda deseable. Sin embargo, reduce la
perspectiva de género a “asuntos de mujeres” y las especificidades y necesidades
femeninas a cuestiones que son fruto meramente de las diferencias anatómicas y
biológicas entre hombres y mujeres.
Los párrafos operativos enuncian líneas de acciones a seguir por los Estados
Miembros, a saber, la elaboración y aplicación de programas y políticas de drogas
que “tengan en cuenta las necesidades específicas de las mujeres, en particular
las mujeres y las niñas, incluida la necesidad de acceso a servicios de salud adaptados
específicamente a sus necesidades, y las necesidades de las mujeres que
sean responsables únicas o principales del cuidado de menores y otras personas,
e intercambien información y mejores prácticas a ese respecto” (o.p. 1; CND
2016, p. 3). Nuevamente las necesidades de las mujeres se refieren a cuestiones
de salud y a responsabilidades culturales derivadas de la conversión de funciones
reproductivas asociadas a la maternidad en deberes sociales (de cuidado).
Se insta a los Estados a producir conocimiento cuantitativo y cualitativo sobre
mujeres y uso de drogas, para subsanar la escasez actual de datos (o.p. 2) y a tomar
en cuenta las contribuciones de las mujeres y las niñas en la formulación y
ejecución de programas y políticas de drogas (o.p. 3).
Con respecto a las mujeres usuarias, destaca el o.p. 8, además de los señalados
anteriormente:
“8. Alienta a los Estados Miembros a que presten servicios de atención y tratamiento
de los trastornos relacionados con el consumo de sustancias
basados en datos científicos que tengan en cuenta la perspectiva de la salud
y la seguridad públicas y que se adapten a las necesidades de las mujeres
y las niñas, y alienta también a los Estados Miembros a que amplíen
la cobertura de los programas existentes y garanticen el acceso a esos
programas y ofrezcan capacitación y supervisión a todos los profesionales
de la salud y la atención social competentes que trabajen con mujeres,
inclusive en entornos penitenciarios, de conformidad con la legislación nacional”
(CND 2016, p. 5) [énfasis añadido].
La mayoría de los demás párrafos operativos se concentran en las mujeres acusadas de
cometer delitos relacionados con drogas, resaltando los siguientes puntos:
• Que se tomen en cuentas las circunstancias y necesidades específicas de
mujeres y niñas acusadas o juzgadas por la comisión de un delito de drogas
en el ámbito preventivo y de ejecución de la pena (o.p. 4);
• La aplicación de las Reglas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de
las Reclusas y Medidas No Privativas de la Libertad para las Mujeres Delincuentes
(Reglas de Bangkok) y otros textos relativos a las personas privadas
de la libertad (o.p. 4);
• Acciones para prevenir la utilización de mujeres y niñas como correos humanos
(o.p. 5);
• La imposición de medidas cautelares o de sanciones no privativas de la
libertad en los casos de mujeres embarazadas o principales o únicas cuidadoras
de un niño (o.p. 6);
• La imposición de sanciones privativas de la libertad cuando se trate de
delitos graves o violentos (o. p. 6);
• Proporcionar a las mujeres entornos seguros y medidas alternativas a la
prisión en los casos de delitos menores relacionados con las drogas (o.p. 7).
Los párrafos del 9 al 12 remiten a cuestiones de índole técnica y financiera, que
desde luego son clave pero cuyo análisis rebasa los fines de este texto.
88
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Corina Giacomello
Mujeres y políticas de drogas: Apuntes para políticas públicas
con perspectiva de género.
90
Mujeres y uso problemático de sustancias
El uso y abuso de drogas por parte de niñas, jóvenes y mujeres es un fenómeno
todavía poco estudiado desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa, incluso
poco visibilizado. Ello se debe en parte al hecho de que las mujeres consumen
menos y se acercan en menor medida que los hombres a los centros de tratamiento.
Si bien uno de cada tres usuarios es una mujer, sólo uno de cada cinco
usuarios que buscan tratamiento es una mujer (UNODC 2015). Como lo señala
la Resolución, además de la falta de datos duros, en términos de políticas públicas
se registra una carencia de atención enfocada en las realidades y necesidades
niñas y mujeres (UNODC 2016). Si bien las mujeres consumen menos, la brecha
de género se cierra parcialmente en el caso de las adolescentes, cuyos niveles de
consumo se aproximan las de los hombres jóvenes. Para esta realidad tampoco
existen respuestas articuladas y estandarizadas.
No sólo el abuso de drogas es una actividad eminentemente masculina, sino es
percibida como eminentemente masculina. ¿Qué significa esto? Que más allá de la
cuestión meramente numérica, por la cual efectivamente los hombres consumen
más, hay una serie de factores culturales y sociales que contribuyen a invisibilizar
el uso de drogas por parte de mujeres y niñas, y que esta invisibilización, a su vez,
refuerza la falta de datos y de políticas basadas en la evidencia científica para mujeres
y niñas con uso dependiente o problemático de drogas.
Estos factores están relacionados con los roles atribuidos a las mujeres en la sociedad
y las expectativas que giran alrededor de esos roles. Dicho de otra manera,
con las relaciones de género y los roles de género asignados a las mujeres.
Tradicionalmente las mujeres no son concebidas como personas que usan drogas,
puesto que los controles informales sesgados por los roles de género fungen
como inhibidores: el estigma y la vergüenza asociados al abuso de drogas, que
opera también en el caso de los hombres, son más fuertes en los casos de las mujeres.
Pensemos en un hombre dependiente del alcohol que gasta todo su dinero
en la bebida, descuida a la familia, tiene comportamientos violentos y disfuncionales.
Sin duda recibe una desaprobación social, pero una mujer con un comportamiento
parecido simplemente rebasa los confines de nuestro imaginario y es
vista como la destructora absoluta de su familia, una suerte de Eva –perdedora de
la humanidad– en versión doméstica.
Ello también por dinámicas asociadas a los roles de género: generalmente un
hombre usuario problemático y su familia cuentan con una red –generalmente de
mujeres– que les brindan apoyo y contienen los daños. En cambio, una mujer con
un uso problemático es aislada progresivamente de su entorno social y familiar,
porque es peor vista que un hombre en la misma situación. Parte de este estigma
es vinculado con la creencia de que es una mala madre, y esto es un límite que las
mujeres no podemos cruzar.
Las dinámicas de género influyen también en qué sustancias consumen las mujeres
y en por qué consumimos, así como en las consecuencias del uso.
La dependencia progresa más rápidamente en las mujeres que en los hombres,
por razones biológicas. A menudo, el abuso de drogas puede estar asociado a
prácticas sexuales inseguras, desde el punto de vista de salud, y aumentar los
riesgos de embarazos no deseados o de enfermedades de transmisión sexual. A
veces las mujeres usuarias ingresan o se mantiene en el uso de drogas a raíz de
experiencias de abuso sexual. En otros casos, pueden ejercer la prostitución para
sustentar su consumo o ser obligadas a prostituirse por su pareja para conseguir
dinero o drogas para ambos.
De acuerdo a UNODC (UNODC 2016a), los hombres consumen más cannabis, cocaína
o metanfetaminas que las mujeres; en cambio, las mujeres usan más medicamentos
de prescripción, especialmente opioides y tranquilizantes. Estas tendencias
reflejan también patrones de género: los medicamentos de prescripción son una
modalidad doméstica de consumo, circunscrita a los ámbitos prescriptivos permitidos
para las mujeres: la medicación como forma de control, por un lado, y el uso
silencioso, privado de drogas permitidas. Son drogas legales cuyo aprovisionamiento
no requiere la incursión en el ámbito público e ilegal del mercado de las drogas,
puesto que este espacio es eminentemente masculino.
Son drogas que no son percibidas como tal, por ende, su uso no conlleva la ruptura
de ningún imaginario, al contrario, permite la reproducción de los imaginarios
dominantes: la mujer doméstica y cuidadora, madre y esposa, cuyas transgresiones
están constreñidas a espacios de invisibilidad y silencio.
Esto nos lleva a otro punto: ¿por qué usan drogas las mujeres? Una primera respuesta
es el placer y la experimentación, al igual que en el caso de los hombres. Pero el
desarrollo de la dependencia y del abuso es un fenómeno más complejo y también
en este caso pueden influir marcadores de género, es decir, experiencias sesgadas
por la construcción social e individual del ser “mujer” u “hombre” en un contexto
heterosexual. Entre los factores que pueden llevar al consumo cabe mencionar ser
víctima de violencia y/o abuso sexual; las drogas fungen también como forma de
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Corina Giacomello
Mujeres y políticas de drogas: Apuntes para políticas públicas
con perspectiva de género.
escape y de soporte a estresantes asociados a las responsabilidades y expectativas
sociales. En el caso de adolescentes, la exposición a medios de comunicación que
promueven un ideal del cuerpo femenino estilizado, al borde al anorexia, también
puede inducir a la dependencia. En el caso de las jóvenes y de las mujeres, la pareja
es un vector de inducción al consumo, mientras que en el caso de los jóvenes hombres,
influyen más los amigos y los pares. Esto también tiene que ver con roles de
género y relaciones de socialización.
Situaciones de depresión y baja autoestima, más pronunciadas en el caso de las
mujeres, también son escenarios favorables al desarrollo de una dependencia.
El abuso de drogas representa, para hombres y mujeres, una manera de responder
y manejar situaciones y no, como tiende a pensarse, una forma de sucumbir
ante ellas. Sin embargo, el desarrollo de una dependencia puede llegar a minar
las habilidades cognitivas, emocionales y sociales de las personas, inhibiendo los
procesos de manejo de esas mismas situaciones que, en un primer momento, fueron
enfrentadas activamente mediante el uso de sustancias lícitas o ilícitas.
El abuso de drogas no es más que la punta del iceberg de problemáticas mucho
más profundas, asentadas en las construcciones de masculinidades y feminidades
que prescriben comportamientos y conductas y castigan su transgresión con
el estigma y el reproche social.
Las políticas de drogas, en su componente de reducción de la demanda, no están
exentas de las influencias de las mentalidades y creencias que ven a las mujeres
como no-usuarias, y a las mujeres usuarias como transgresoras del deber ser y
malas madres, independientemente de si tienen hijos o no, y de las circunstancias
de su maternidad. Por ello, algunas de las deficiencias de los programas de
prevención y tratamiento de abuso de sustancias reflejan dichas mentalidades y
ocasionan que las mujeres se acerquen menos a los programas de tratamiento
que los hombres. Si de por sí los servicios son insuficientes, la falta de opciones
centradas en las mujeres son aún más escasas.
Entre los factores que inhiben la búsqueda de tratamiento por parte de las mujeres,
huelga mencionar el temor a que les quiten a los hijos; el tener que pedir
permiso a la pareja y el temor a que ésta la deje, reaccione con violencia o pueda
verse acusada de algún delito; el desconocimiento de las opciones disponibles;
no reconocer el abuso como un problema o creer que lo puede resolver sola; el
temor al estigma y rechazo por parte de la familia y de la comunidad, así como la
falta de medios económicos o las dificultades de acoplar las responsabilidades de
cuidado a los horarios de los centros de tratamiento.
Existen, por lo tanto, factores biológicos, sociales y culturales que moldean la relación
de las drogas con las mujeres, y barreras sistémicas, culturales y sociales
para el acceso a tratamiento.
Mujeres y delitos relacionados con drogas
La Resolución dedica más espacio a las mujeres en conflicto con las leyes de drogas
que a las usuarias. Ello se debe a que este grupo ha cobrado más visibilidad en
los últimos años, gracias al trabajo de académicas feministas y de organizaciones
de la sociedad civil con mujeres en prisión. El encarcelamiento de mujeres por
delitos de drogas tiene componentes cuantitativos y cualitativos.
En investigaciones con mujeres privadas de la libertad por delitos de drogas emerge
un patrón (Giacomello 2013a). Por un lado, las redes de tráfico reclutan a las mujeres
más vulnerables para desempeñarse en los roles más bajos y peligrosos. Por el
otro, el involucramiento de las mujeres está relacionado a menudo con la reproducción
de relaciones y roles de género tradicionales: las mujeres suelen ser reclutadas
por la pareja o por el grupo familiar y ven en los delitos de drogas una manera de
percibir ganancias que, por la cantidad y la “rapidez” de las mismas, les permiten
cumplir con su rol de cuidadoras en el ambiente doméstico. Por lo tanto, los delitos
de drogas son a menudo llamados delitos “de amor” o “de género”. Una vez que son
encarceladas, las mujeres suelen ser desechadas por las personas que las involucraron
en el negocio, la pareja in primis. Esto no es exclusivo de los delitos de drogas: un
mecanismo parecido se registra en secuestro y extorsión, por ejemplo.
La investigación realizada por Equis: Justicia para las Mujeres, A.C., en el marco de un
proyecto regional sobre medidas alternativas en delitos de drogas cometidos por mujeres,
muestra cómo el las disposiciones legislativas y judiciales en México no provén
herramientas para tomar decisiones que incluyan consideraciones acerca de las circunstancias
de las mujeres: su historia de vida, el papel desempeñado en las organizaciones,
etc. Las penas suelen ser desproporcionadas, sobre todo en el caso de los delitos federales
–previstos en el Código Penal Federal (Diario Oficial de la Federación, 1931)– que
conllevan, además, prisión preventiva (Blas Guillén y Giacomello 2016).
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Corina Giacomello
Mujeres y políticas de drogas: Apuntes para políticas públicas
con perspectiva de género.
Tanto por el lado de reducción de la demanda como de la oferta, las respuestas “talla
única” presentan serias fallas.
Discusión y propuestas
En este artículo he presentado a grandes rasgos algunas de las problemáticas que
emergen a la hora de asomarnos a mirar la relación mujeres y drogas. En el ámbito
del consumo como del involucramiento en el tráfico, encontramos que la reproducción
de roles y estereotipos de género marcan, por lo menos en parte, los
patrones de involucramiento de las mujeres con las drogas. No así, en cambio, la
respuesta desde las políticas públicas. Ello se debe en buena medida a que es sólo
en años recientes que la relación género-políticas de drogas ha cobrado relevancia
y apenas se está incorporado a los discursos oficiales.
La Resolución 8, pese a sus límites discursivos, es una prueba de ello y en ese sentido
debe aplaudirse. Tratándose de un texto aprobado en el seno de la Comisión
responsable de vigilar por la preservación y aplicación del marco internacional de
fiscalización de drogas vigente, no debe sorprender que las acciones propuestas
sean tímidas y estrictamente contenidas dentro de los perímetros del mismo. La
Resolución se convierte en un mandato para los Estados Miembros, cuyo cumplimiento
debe estar asegurado y monitoreado. ¿Cuáles son algunas de las reformas
que sería deseable atestiguar en el corto y mediano plazo?
Con respecto a las mujeres y niñas usuarias, se requiere, en primer lugar, de una
diagnóstico estado por estado que reúna información sobre cuáles instituciones
públicas y privadas tienen contacto con este grupo, incluyendo instancias como
DIF, IMMS, Seguro Popular, Comisiones de Derechos Humanos, centros penitenciarios,
etc. Un escáner completo de los programas y acciones existentes permite
promover acciones de coordinación y no duplicación, así como la identificación
de fallas y carencias de centros, programas y enfoques dirigidos específicamente
a mujeres y niñas.
los hombres, otorgando acceso a servicios de cuidado y guarderías y horarios
flexibles para las mujeres que son las únicas cuidadoras de sus hijos e hijas. Como
lo señala también la Resolución 8, deben proveerse a las mujeres y niñas lugares
donde se sientan seguras, ya que, como ya se ha señalado, muchas han sido víctimas
de violencia y abuso sexual. Para ello se requieren centros exclusivos para
mujeres y niñas que cuenten con la capacidad para promover apoyos en distintas
áreas de sus vidas y con el cuidado de niños y niñas.
Con respecto a mujeres en conflicto con las leyes de drogas, existen varios documentos
que apuntan horizontes de reforma, entre ellos las Reglas de Bangkok
(UNODC 2011), la Resolución 8 (CND 2016) y la guía Mujeres, políticas de drogas
y encarcelamiento (WOLA et al. 2016). Para el caso de México cabe mencionar el
documento publicado por Equis: Justicia y el Instituto Nacional de Ciencias Penales
(INACIPE), en enero de 2016 (Blas Guillén y Giacomello 2016), Propuestas
de reforma en casos de mujeres encarceladas por delitos de drogas, en el cual se
enuncian propuestas concretas para el ámbito legislativo y de procuración, impartición
y administración de justicia.
Las propuestas están dirigidas a diseñar parámetros de proporcionalidad y promover
medidas alternativas con enfoque de género; dicho de otra manera, incluir
la perspectiva de género y el interés superior de la niñez en las disposiciones legislativas,
judiciales y penitenciarias en materia de delitos de drogas.
Pero el enfoque en las mujeres no debe quedar como un asunto de mujeres, sino
integrarse en el debate más amplio de las reformas a las políticas de drogas desde
el escenario internacional y nacional.
Se requiere una extensa y continua capacitación sobre género y uso de drogas,
para contribuir a minar los tabús y creencias que todavía sesgan el funcionamiento
de las instituciones hacia las mujeres usuarias.
Debe contemplarse la instalación de medidas enfocadas en mujeres y niñas: por
ejemplo, en las estructuras existentes; dedicar horarios o días de la semana únicamente
a consultas o tratamiento de mujeres y niñas de manera separada de
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Corina Giacomello
Mujeres y políticas de drogas: Apuntes para políticas públicas
con perspectiva de género.
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de julio de 2016).
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La desproporción de la
legislación de drogas
Catalina Pérez Correa 125
Alonso Rodríguez Eternod 126
El uso del derecho penal implica la intervención violenta del Estado para obligar
(a través del uso de la fuerza) a una persona a realizar o dejar de realizar cierta
conducta. Actualmente, además, el uso del sistema penal es casi sinónimo al uso
de cárceles, pues son pocos los delitos que contemplan penas alternativas a la
privación de la libertad. En otras palabras, usar el derecho penal significa usar
el sistema carcelario, significa extraer a una persona de su comunidad como
forma de castigar un hecho que se considera lesivo, o como forma de evitar
ciertas conductas. Implica así, deliberadamente generar un daño a una persona
y a su familia.
En México, como en otros países latinoamericanos, donde las cárceles son lugares
abandonados, sobrepoblados y violentos, la generación de dicho daño es aún
mayor. Las personas encarceladas viven en condiciones precarias que ponen en
riesgo su salud y la de sus familiares. Con escases de agua potable y comida, prevalencias
más altas de ciertas enfermedades y tasas de homicidio más altas que
en el exterior, las cárceles representan un riesgo para todas las personas que entran
en contacto con ellas.
125. Profesora investigadora, División de Estudios Jurídicos, CIDE
126. Asistente de Investigación, CIDE
101

Catalina Pérez Correa, Alonso Rodríguez Eternod
La desproporción de la legislación de drogas
Dada la violencia implícita en el uso del derecho penal, su uso debe regirse por el
principio de ultima ratio (como último recurso, cuando otros recursos han sido
probados y han fracasado) y por el de proporcionalidad (sólo en la medida que
es necesaria). En este texto, evaluamos la proporcionalidad de los delitos de drogas
que sancionan -por la vía penal y con sanciones privativas de libertad- todas
las conductas relacionadas con sustancias ilícitas (incluida la marihuana) desde
la posesión para consumo y la posesión simple, la siembra, el trasporte, hasta el
suministro gratuito. 127 Asimismo, usando el concepto de proporcionalidad penal,
comparamos las sanciones que reciben estos delitos con aquellos establecidos
para los delitos de corrupción, un tema que, al igual que las drogas, han marcado
la agenda nacional de los últimos años. Mostramos que, a pesar de la disparidad
entre en el daño que causa la corrupción y aquel que causa el uso de drogas,
existe una importante desproporción entre la forma que sancionan estas conductas.
En el caso de la mariguana, una sustancia cuyos efectos dañinos han sido
frecuentemente cuestionados, la disparidad se hace aún más notable cuando se
analizan las fuertes sanciones que se establecen para todas las conductas necesarias
para su consumo.
I. Contexto
La producción, posesión, tráfico, siembra, comercio y otros actos o conductas relacionadas
con drogas ilícitas en México (incluida la marihuana) están reguladas
en el Código Penal Federal bajo el capítulo de Delitos Contra la Salud. El mismo
ordenamiento (artículo 195°) remite a la Ley General de Salud para determinar
los casos en que las autoridades locales tienen competencia para investigar, perseguir
y sancionar los delitos contra la salud. 128 Así, es facultad de las autoridades
estatales perseguir delitos relacionados con suministro, comercio, posesión y posesión
con fines de venta, cuando las cantidades involucradas rebasen ciertos límites
(fijados en función de la tabla que establece las dosis personales) o cuando
127. Sólo se analizan las penas en prisión omitiendo cualquier otro tipo de sanción (multas económicas, inhabilitaciones,
entre otras).
128. El comercio se define como la venta, compra, adquisición o enajenación algún narcótico y el suministro como la
transmisión material de forma directa o indirecta por cualquier concepto de la tenencia de narcóticos. (art 194, CPF)
Artículo 195°.- (…) La posesión de narcóticos podrá ser investigada, perseguida y, en su caso sancionada por las autoridades del
fuero común en los términos de la Ley General de Salud, cuando se colmen los supuestos del artículo 474° de dicho ordenamiento.
Cuando el inculpado posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla prevista en el artículo 479° de la Ley General de Salud,
en cantidad igual o superior a la que resulte de multiplicar por mil las ahí referidas, se presume que la posesión tiene como objeto
cometer alguna de las conductas previstas en el artículo 194° de este código.
no estén en alguno de los supuestos del artículo 474° de la Ley General de Salud, 129
en cuyo caso la persecución, procesamiento y sanción será responsabilidad de
las instancias federales. Salvo el consumo, todas las conductas relacionadas con
drogas ilícitas (incluida la posesión para consumo o el suministro gratuito) llevan
aparejadas penas de prisión.
México tiene 247,001 personas reclusas en sus 389 cárceles. De estas, 222,871
(90.2% del total de reclusos) se encuentran recluidas en cárceles estatales, del fuero
común ―o local―; mientras que 24,130 (9.78%%) viven en prisiones federales.
130 No todas las personas recluidas en los centros locales están procesadas o condenadas
por delitos del fuero local. 88.5% de internos en los centros locales están
acusadas por delitos del fuero local y 11.5% está por delitos del fuero federal. 131 En
las cárceles locales, los delitos ―o presuntos delitos, porque no todos delitos han
sido condenados― del fuero común más frecuentes son: robo 132 (39.4% de la población
encarcelada), homicidio (16.9%) y violación (6.3%). 4.5% de las personas encarceladas
en el fuero local fueron condenadas por delitos de narcomenudeo 133 . De
las personas internas en cárceles locales por delitos del fuero federal, las conductas
más sancionadas o procesadas son contra la salud (39%) y las relacionados con armas
de fuego (39%). 134 En una investigación previa, encontramos 18,464 personas
internas por delitos contra la salud en los 24 estados que dieron información. 135
Respecto a la población interna en centros federales, 9.3% se encuentra por delitos
del fuero común y 90.7% por delitos del fuero federal. 136 En enero de 2015, del
129. Art. 474° Ley General de Salud-. Las autoridades federales conocerán de los delitos en cualquiera de los casos
siguientes:
I. En los casos de delincuencia organizada.
II. La cantidad del narcótico sea igual o mayor a la referida en el primer párrafo de este artículo.
III. El narcótico no esté contemplado en la tabla.
IV. Independientemente de la cantidad del narcótico el Ministerio Público de la Federación:
a) Prevenga en el conocimiento del asunto, o
b) Solicite al Ministerio Público del fuero común la remisión de la investigación.
130. Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Rehabilitación Social (OADPRS), Cuaderno Mensual de
Estadística Penitenciaria, enero 2016 (México, D.F.: ÓADPRS, enero 2016), 3.
131. OADPRS, Cuaderno Mensual de Estadística Penitenciaria, enero 2016.
132. Se agrupan diversas modalidades de robo: de vehículo, a casa habitación, a negocio, a transeúnte en vía pública, de
autopartes, a institución bancaria, de ganado, a transeúnte en espacio abierto al público, a persona en lugar privado, a
transportista, en transporte público colectivo, en transporte individual, entre otros.
133. Por narcomenudeo nos referimos a los delitos establecidos en la Ley General de Salud sancionados por los códigos
penales estatales.
134. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). “Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema
Penitenciario Estatales 2015,” INEGI, http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/censosgobierno/estatal/cngspspe/2015/
(consultada el 12 de junio de 2016)
135. Véase Pérez Correa & Javier Romero (2016) Las entidades que aportaron información fueron: Baja California, Campeche,
Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Michoacán,
Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tlaxcala, Zacatecas
136. OADPRS, Cuaderno Mensual de Estadística Penitenciaria, enero 2016
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Catalina Pérez Correa, Alonso Rodríguez Eternod
La desproporción de la legislación de drogas
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total de personas en centros federales (procesados y sentenciados), 35.5% (8,853
personas) estaban recluidas por delitos contra la salud. 137
Según datos del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Rehabilitación
Social (OADPRS), de las 389 cárceles, 181 (46.5%) presentan sobrepoblación.
En términos generales, el sistema penitenciario presenta una sobrepoblación
de 37,688 (18% respecto al total de la población de internos) 138 , e incluso en
algunas cárceles la sobrepoblación llega a 300%, y en por lo menos una alcanza
600% 139 . De acuerdo con el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria de
2015, 140 44.6% de los centros locales y 66.6% de los centros federales muestran
deficiencias en los servicios de salud; 62.3% de los centros locales y 33.3% de
los centros federales tienen deficiencias en las condiciones materiales e higiene
en las instalaciones para alojar a los internos, y 54.6% de los centros locales y
38.1% de los centros federales presentan hacinamiento. 141
En teoría, sólo aquellas conductas que consideramos como más graves deben ser
tipificadas como delito y sancionado con penas privativas de libertad. El homicidio,
la violación, el secuestro, la extorsión, son castigados severamente por el sistema
legal, porque dañan bienes que consideramos fundamentales, como la vida,
la integridad física y la libertad sexual. El derecho penal no sólo es usado para
prevenir ciertas conductas nocivas, también es usado para expresar un ―fuerte―
rechazo social hacia quien comete estas conductas. Sin embargo, dicho rechazo
tiene grados. Entre más lesiva es una conducta, más severamente es penada. No
se castiga con igual severidad un homicidio en riña que uno que resultó de un
secuestro, porque se considera más reprochable el segundo. ¿Qué conductas considera
la sociedad mexicana más reprochables? ¿Qué bienes protege con mayor
vigor? En este texto analizamos dos temas de relevancia nacional: la corrupción
y las drogas, para estudiar cómo el sistema penal las sanciona normativamente.
Para ello, utilizamos el principio de proporcionalidad en dos sentidos: constitucional
y penal. Por razones de espacio, el principal enfoque de este texto es la proporcionalidad
penal. Sin embargo, la necesidad de un estudio más a fondo sobre
la proporcionalidad constitucional de los delitos contra la salud queda manifiesto.
137. Coordinación General de Centros Federales. Solicitud de acceso a la información con folio: 3670000005315, marzo de
2015 (México, D.F.: Coordinación General de Centros Federales, marzo 2015).
138. OADPRS, Cuaderno Mensual de Estadística Penitenciaria, enero 2016
139. Arturo Ángel, Las 10 cárceles más saturadas de Mexico; la sobrepoblación alcanza hasta 600%, Animal Político, Sec.
Nacional.
140. El Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria (DNSP) se basa en una muestra de los centros de reclusión
federales, estatales, municipales y militares. Para el DNSP 2015 se visitaron 130 cárceles locales y 21 cárceles federales,
los porcentajes presentados a continuación tienen como base el total de cárceles visitadas.
141. Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2015 (México,
D.F.: CNDH, 2015).
II. La proporcionalidad constitucional, penal, relativa y absoluta
Proporcionalidad constitucional
El principio de proporcionalidad, en sentido constitucional, es una medida que
permite a los tribunales limitar las intervenciones del Estado a aquellas que son
necesarias y adecuadas para lograr un fin legítimo. El principio es usualmente
expresado en tres sub-principios que buscan determinar la legalidad de una regulación,
de una decisión judicial o de cualquier intervención estatal que limite un
derecho o imponga un deber o gravamen. Estos son:
a) Idoneidad o adecuación. Este sub-principio establece que una medida
debe constituir una forma adecuada de lograr un fin constitucionalmente
válido. Es decir, la medida debe contribuir a realizar el objetivo buscado, y
este objetivo debe ser constitucionalmente válido. 142 En el caso del delito de
drogas, por ejemplo, la protección a la salud, constituye el objetivo perseguido,
sin, duda uno legítimo en términos constitucionales.
b) Necesidad. Este sub-principio se acerca al principio de ultima ratio al
establecer que la intervención o norma debe ser necesaria para realizar el
objetivo planteado. Establece asimismo que la intervención del Estado debe
ser la menos gravosa para el derecho que es afectado o limitado. 143 En otras
palabras, el sub-principio prescribe que la intervención del Estado que limita
un derecho o impone un gravamen, sólo es válida si no existen opciones
menos lesivas para lograr el fin legítimo buscado.
En el caso de la tipificación de los delitos de drogas y el establecimiento de sus
respectivas sanciones, el sub-principio establecería que la tipificación de las
conductas sólo es válida si no existe otra posibilidad regulativa, menos lesiva
que la prohibición, que prevenga el consumo de sustancias de usos ilícitos, su
venta o distribución ilegal. Esto significa que el Estado tendría, por ejemplo,
que mostrar que el establecimiento de sanciones administrativas, o el uso de
campañas informativas no son eficaces para lograr el mismo grado de protección
a la salud que la actual política prohibitiva. En el caso de la prohibición de
la marihuana, el Estado tendría que demostrar que no hay alternativas al uso
de las sanciones privativas de la libertad para reducir el consumo (problemá-
142. Robert Alexy, The argument from Injustice. A reply to legal positivism (Oxford: Clarendon Press, 2002).
143. Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales: el principio de proporcionalidad como
criterio para determinar el contenido de los derechos fundamentales vinculante para el legislador (Madrid: Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, 2007) 730-736.
105

Catalina Pérez Correa, Alonso Rodríguez Eternod
La desproporción de la legislación de drogas
tico) de dicha sustancia, o que la prohibición de la siembra para autoconsumo
es la mejor forma de proteger la salud de potenciales usuarios.
c) Proporcionalidad en sentido estricto. Este sub-principio establece que
aun si una medida es idónea y necesaria, debe aún demostrarse que los beneficios
obtenidos de limitar un derecho son mayores a los daños causados
por dicha limitación. Es decir, no debe existir una desproporción entre los
objetivos buscados y los derechos afectados. 144
Aplicado al análisis de delitos drogas, el sub-principio establecería que la prohibición
-penal- de todas las conductas (siembra, cultivo, producción, suministro,
transporte, posesión) sólo se justifica si la abstinencia lograda -o la disminución
en el consumo- por dicha prohibición es mayor a los daños que la prohibición
genera. Esto tendría que demostrarse para cada sustancia y conducta
prohibida.
En 2014, hubo 65 muertes por sobredosis de narcóticos en el país (mientras que
en el mismo año hubo 2,385 agresiones con armas de fuego que resultaron en homicidios).
145 Las Naciones Unidas estima que aproximadamente 250 millones de
personas consumieron al menos una droga durante 2014. De estas, 29 millones
(11.6%) sufrieron algún trastorno relacionados con ese consumo. 146 Es decir, que
para 88% de las personas que consumieron alguna sustancia, este consumo no
afecto su vida cotidiana. El daño que produce el consumo de sustancias ilícitas es,
para la gran mayoría de los consumidores, menor o inexistente. Además, al estudiar
los daños producidos por las diversas sustancia, la marihuana es la sustancia
que menos consumos problemáticos tiene.
Por otro lado, varios estudios han mostrado que las cárceles de nuestro país representan
un riesgo para la salud de quien es encarcelado y para las familias que
los visitan. El hacinamiento, la falta de servicios médicos, los deficientes servicios
sanitarios, la falta de agua, de escusados y camas, la alta prevalencia de relaciones
sexuales sin protección que tienen lugar dentro de muchos de los reclusorios del
país -incluidos los incidentes de abuso sexual- y el consumo de drogas (en parti-
144. Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales: el principio de proporcionalidad como
criterio para determinar el contenido de los derechos fundamentales vinculante para el legislador.
145. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Registros Administrativos, Mortalidad 2014, INEGI, http://
www.inegi.org.mx/est/lista_cubos/consulta.aspx?p=adm&c=4 (consultada el 17 de junio de 2016)
146. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Informe Mundial sobre las Drogas 2016 (Viena: Oficina de
las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito).
cular las inyectables) vulneran la salud de los internos. 147 En los reclusorios existe
una prevalencia, más alta que en la población general, de enfermedades como el
VIH/SIDA, tuberculosis, hepatitis C, sarna y piojos. 148
Además de constituir un riesgo a la salud, las cárceles hoy representan un riesgo
a la vida. En 2008, por ejemplo, el riesgo de morir de homicidio dentro de un reclusorio
era hasta 5 veces superior al de las personas en libertad. 149 En 2009 la
tasa de homicidios en reclusorios fue 2.4 veces superior a la de las personas en
libertad. 150 La principal explicación de la violencia que ocurre dentro de los penales
locales, es el control de los mercados ilegales dentro de los mismos, incluido
el mercado de drogas ilícitas. El hacinamiento -en parte producto del número de
personas procesadas o sentenciadas por delitos de drogas- es otro factor que contribuye
a los incidentes de violencia que ahí se viven. 151
Al aplicar el sub-principio de proporcionalidad estricta, se muestra que la aplicación
de la política parece generar más riesgos a la salud que el uso de las
sustancias que busca prevenir. A este análisis, habría que agregar la violencia
generada por la aplicación de la política de drogas 152 , los costos constitucionales
153 que han resultado de la misma, la corrupción de las instituciones por la
existencia de mercados ilícitos y los riesgos de consumir sustancias adulteradas
y no controladas, entre otras.
Proporcionalidad penal
La proporcionalidad penal puede entenderse en dos sentidos: absoluta y relativa.
Por proporcionalidad absoluta se entiende la relación simétrica que debe existir
entre la ofensa cometida (el daño que produce un ofensor) y la sanción que se
147. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUCDD), VIH/SIDA: Prevención, Atención, Tratamiento
y Apoyo en el Medio Carcelario Marco de acción para una respuesta nacional eficaz (Nueva York: Organización Mundial la
Salud, Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA y ONUCDD).
148. Ver Organización Mundial de la Salud y el Programa Conjunto de las Naciones Unidas (2007)
149. México Evalúa, Índice de Desempeño del Sistema Penal 2010 (México: México Evalúa), 22.
150. La violencia carcelaria se concentra en regiones: 19 estados no reportaron víctimas fatales en penales. En Tamaulipas
la tasa de homicidios fue 138.7 por cada 100 mil reclusos, 15.4 veces la tasa que enfrentaron las personas en libertad en
ese estado. En Sinaloa se registró la tasa de muertes en el ámbito penitenciario más alta del país: 183.7 homicidios por
cada 100 mil reclusos, 3.9 veces la tasa que enfrentaba la sociedad en ese estado. Ver. México Evalúa, Índice de Desempeño
del Sistema Penal 2010 (México: México Evalúa), 22.
151. Aldo Ponce y Catalina Pérez Correa, “Garantizar la integridad física de las personas privadas de libertad: Derechos de
los internos y sobrepoblación carcelaria”, en De la detención a la prisión La justicia penal a examen, ed. Catalina Pérez Correa,
152. Fernando Escalante, “Homicidios 2008-2009 La muerte tiene permiso”, Nexos, enero de 2011.
153. Alejandro Madrazo, “Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas: una primera aproximación (desde
México),” Cuadernos de Trabajo del Seminario del Programa de Política de Drogas, núm. 12 (junio 2014).
106
107

Catalina Pérez Correa, Alonso Rodríguez Eternod
La desproporción de la legislación de drogas
108
aplica. La proporcionalidad relativa es la coherencia interna que deben de tener
unas penas respecto a otras. Es decir, que las conductas más graves sean castigadas
de manera similar y las menos lesivas con menor severidad. En este apartado,
usamos el concepto de proporcionalidad absoluta y relativa para analizar la forma
en que se sancionan dos tipos clases de delitos, ambos de gran importancia
nacional: los delitos de drogas y los delitos de corrupción.
La reciente reforma del Sistema Nacional Anticorrupción surgió como respuesta
al hartazgo social que existe frente a la corrupción. El escándalo de la casa
blanca; del gobierno saliente de Veracruz con la entrega de recursos públicos
a empresas fantasmas; la detención del ex presidente de PRI en España por
lavado de dinero, y el largo etcétera, han indignado a tal grado a la sociedad
mexicana al punto de poner a la corrupción en el centro del debate público. Las
encuestas existentes muestran la relevancia del tema. Entre los y las mexicanas
mayores de 18 años, 97.8% considera que hay actos de corrupción. Dentro de
este grupo, 48.9% considera que estos actos son muy frecuentes, 39.9% cree
que son frecuentes y 9% piensa que son poco frecuentes. Solo 1% cree que los
actos de corrupción no se dan nunca. La percepción de corrupción generalizada
se confirma con la tasa de prevalencia de corrupción, pues, por cada 100,000
habitantes, 12,590 personas reportan haber tenido alguna experiencia directa
con actos de corrupción, lo que explica porque la corrupción es la segunda preocupación
de los y las mexicanas. 154
La corrupción alcanza costos que van de 2% a 10% del producto interno bruto
(PIB), dependiendo del estudio consultado. Mientras que el Centro de Estudios
Económicos del Sector Privado estima un costo de 10% del PIB debido a actos
de corrupción; el Banco de México, el Banco Mundial y Forbes estiman un costo
alrededor del 9% del PIB, y las estimaciones derivadas de las encuestas del INEGI
y de México ¿Cómo Vamos?, fluctúan alrededor del 2%. 155 ¿Cómo se compara la
forma en que sancionamos unos y otros delitos?
154. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. “Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2015,” INEGI,
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/especiales/encig/2015/default.aspx (consultada
el 16 de junio de 2016).
155. María Amparo Casar, México: Anatomía de la Corrupción (D.F.: Centro de Investigación y Docencia Económicas e
Instituto Mexicano para la Competitividad), 39-46.
Proporcionalidad relativa
Al comparar las penas de los delitos asociados a actos de corrupción: cohecho
(soborno) 156 , peculado (apropiarse de dinero público) 157 y lavado de dinero 158
con las penas de los delitos contra la salud es posible ver que tanto las penas mínimas
y máximas de los delitos contra la salud son mayores que aquellas por los
delitos de corrupción (véase gráfica I).
Los delitos que implican directamente un mal ejercicio de las funciones públicas,
como el soborno y el peculado, se encuentran al final de la gráfica, con penas que
están arriba de las establecidas para posesión simple, un delito sin un daño social
identificado, pues se trata de posesión sin fines de comercio o suministro por
encima de las dosis toleradas. Tanto el cohecho (soborno) como el peculado (quedarse
con dinero público) tiene una pena mínima de 24 meses de prisión, lo mismo
que la siembra de marihuana sin fines de comercio o distribución (es decir,
para autoconsumo). El suministro, aun el gratuito -como sería “pasar el churro”
en una fiesta-, tiene una pena mínima de 48 meses, el doble que se le da a la apropiación
del dinero público. La pena mínima por siembra con fines de suministro,
como sería el caso de un club de producción, es de 80 meses, casi 4 veces la del
156. El soborno se encuentra estipulado en el Código Penal Federal como cohecho en el artículo 222°, que dice: “Cometen
el delito de cohecho:
I.-El servidor público que por sí, o por interpósita persona solicite o reciba indebidamente para sí o para otro, dinero
o cualquiera otra dádiva, o acepte una promesa, para hacer o dejar de realizar un acto relacionado con sus funciones
inherentes a su empleo, cargo o comisión, y
II.-El que de manera espontánea dé u ofrezca dinero o cualquier otra dádiva a alguna de las personas que se mencionan en
la fracción anterior, para que cualquier servidor público haga u omita un acto relacionado con sus funciones, a su empleo,
cargo o comisión.”
157. De acuerdo al Artículo 223° del Código Penal Federal el peculado se define como:
“I.-Todo servidor público que para usos propios o ajenos distraiga de su objeto dinero, valores, fincas o cualquier otra cosa
perteneciente al Estado, al organismo descentralizado o a un particular, si por razón de su cargo los hubiere recibido en
administración, en depósito o por otra causa.
II.- El servidor público que indebidamente utilice fondos públicos u otorgue alguno de los actos a que se refiere el artículo
de uso indebido de atribuciones y facultades con el objeto de promover la imagen política o social de su persona, la de su
superior jerárquico o la de un tercero, o a fin de denigrar a cualquier persona.
III.-Cualquier persona que solicite o acepte realizar las promociones o denigraciones a que se refiere la fracción anterior, a
cambio de fondos público o del disfrute de los beneficios derivados de los actos a que se refiere el artículo de uso indebido
de atribuciones y facultades, y
IV.- Cualquier persona que sin tener el carácter de servidor público federal y estando obligada legalmente a la custodia,
administración o aplicación de recursos públicos federales, los distraiga de su objeto para usos propios o ajenos o les dé
una aplicación distinta a la que se les destinó.”
158. Por lavado de dinero nos referimos a las personas que realicen las conductas establecidas en el artículo 400 bis del
Código Penal Federal:
“I. Adquiera, enajene, administre, custodie, posea, cambie, convierta, deposite, retire, dé o reciba por cualquier motivo,
invierta, traspase, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la inversa, recursos,
derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una
actividad ilícita, o
II. Oculte, encubra o pretenda ocultar o encubrir la naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento, propiedad o
titularidad de recursos, derechos o bienes, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una
actividad ilícita.”
109

Catalina Pérez Correa, Alonso Rodríguez Eternod
La desproporción de la legislación de drogas
cohecho o el peculado. El lavado de dinero, por su parte se encuentra a la mitad de
la de la gráfica, porque también está relacionado con otros delitos, como delitos
contra la salud.
G I: Penas mínimas y máximas, en meses, por delitos contra la salud
y por delitos asociados a actos de corrupción
guidos de los delitos de lavado de dinero, peculado y cohecho y, al último, los delitos
por narcomenudeo. La justificación de las altas penas de los delitos contra la
salud que implican montos mayores a 1,000 veces la cantidad permitida, suele ser
la asociación con el narcotráfico y con la inseguridad. Sin embargo, es importante
tener en cuenta que los delitos contra la salud no buscan proteger la seguridad,
sino la salud de las personas. Como señalan Uprimny, Esther y Parra:
Producción transporte, comercio y suministro
(monto mayor a 1,000 veces la cantidad tolerada)
Siembra con fines de producción, transporte,
comercio o suministro
Posesión con fines de producción, transporte,
comercio y suministro (monto mayor a 1,000
veces la cantidad)
60
80
120
180
200
300
“la violencia que se tiende a asociar con el tráfico de drogas (o narcoviolencia),
realmente no constituye un resultado de las drogas en sí mismas, sino de las
políticas prohibicionistas que tienden a generar incentivos importantes a la
formación de mafias, que se inclinan a usar la violencia para mantener su poder
en el negocio de las drogas.” 159
Lavado de dinero
Narcomenudeo-Comercio o suministro
48
60
96
180
G II: Pena media, en meses, por delitos contra la salud
y delitos asociados a actos de corrupción.
Posesión sin fines de producción, transporte,
comercio y suministro
48
90
Producción transporte, comercio y suministro
(monto mayor a 1,000 veces la cantidad tolerada)
210
Narcomenudeo-Posesión con fines de comercio
o suministro
Siembra sin fines de producción, transporte,
comercio o suministro
36
24
72
96
Siembra con fines de producción, transporte,
comercio o suministro
Posesión con fines de producción, transporte,
comercio y suministro (monto mayor a 1,000
veces la cantidad
Lavado de dinero
120
120
140
Peculado por un monto mayor a 36,520
24
168
Peculado por un monto mayor a 36,520
96
Cohecho por un monto mayor a 36,520
24
168
Cohecho por un monto mayor a 36,520
96
Narcomenudeo-Posesión simple
Los tonos verdes se relacionan con delitos
relacionados con narcóticos y los tonos gris
con delitos asociados a actos de corrupción.
10
36
0 50 100 150
Pena mínima
200 250 300 350
Pena máxima
Narcomenudeo-Posesión o suministro
Posesión sin fines de producción, transporte,
comercio y suministro
Siembra sin fines de producción, transporte,
comercio o suministro
Narcomenudeo-Posesión con fines
de comercio o suministro
Narcomenudeo-Posesión simple
23
72
69
60
54
Fuente: elaboración propia con base en el Código Penal Federal y la Ley General
de Salud.
0 50 100 150 200 250
Los tonos verdes se relacionan con delitos relaciondos con narcóticos
y los tonos gris con delitos asociados a actos de corrupción.
110
Una mirada a la pena media (gráfica II) ―esto es, el promedio entre la pena mínima
y la máxima establecida en ley― muestra también la desproporción con la
que sancionamos las conductas relacionadas con ciertas drogas. Los delitos que
implican grandes cantidades de narcóticos tienen las penas medias más altas, se-
Fuente: elaboración propia con base en el Código Penal Federal y la Ley General
de Salud.
159. Rodrigo Uprimny, Diana Esther y Jorge Parra, La adicción punitiva La desproporción de leyes de drogas en América
Latina (Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2012), 12.
111

Catalina Pérez Correa, Alonso Rodríguez Eternod
La desproporción de la legislación de drogas
Las altas penas promedio con las que se sancionan los delitos contra la salud
generan castigos desproporcionados para las personas que, sin tener ninguna
relación con el narcotráfico, producen y consumen narcóticos. Por ejemplo, un
grupo de amigos que siembran de manera conjunta marihuana, serían acusados
de producción con fines de suministro, cuya pena promedio es de 140 meses en
prisión; mientras que un servidor público que haga mal uso de recursos públicos
(peculado) enfrenta una pena promedio de 96 meses. A la vez, la pena promedio
igual al lavado de dinero es 20 meses menor que la pena promedio para siembra
para suministro.
El análisis de la proporcionalidad relativa muestra que los delitos contra la salud
son consideradas más lesivas (y reprochables) por nuestro sistema penal que los
delitos relacionados con la corrupción como el cohecho y el peculado. Muestra
los absurdos a los que nos ha llevado la escalada punitiva en la guerra contra las
drogas. Una escalada que, además ha sido ineficaz para desincentivar la siembra,
producción, transporte, o posesión de drogas en México.
ilimitado, sino que pensemos que merece un grado de castigo que sea proporcional
a la gravedad de la ofensa que ha cometido” 160
Como se mencionó antes, el uso del derecho penal tiene importantes consecuencias
en la vida de quien es procesado y sancionado. El encarcelamiento no sólo implica
la pérdida de la libertad; frecuentemente también implica la pérdida de una fuente
legítima de ingresos (la posibilidad presente y futura de conseguir un empleo
legal), la pérdida de prestigio (estigmatización) y, como se notó anteriormente, la
exposición a riesgos a la salud. Además, en México, el uso de cárceles implica el costo
para las familias y la obligación de mantener a la persona en prisión. Las cárceles
de nuestro país suelen omitir proveer los bienes básicos que una persona necesita
para vivir y son los familiares de los internos los responsables de proveerlos. 161 Bienes
como agua, comida, cama, medicamentos y enseres de limpieza son frecuentemente
pagados por las familias, que terminan por ser empobrecidas como consecuencia
del encarcelamiento de su familiar por el costo del proceso judicial y las
cuotas informales que deben pagar para ingresar a los centros. 162
112
Proporcionalidad absoluta
El análisis sobre la proporcionalidad relativa no implica que para que nuestro
sistema sea proporcional los delitos relacionados como corrupción debe recibir
penas más altas. El análisis de proporcionalidad absoluta establece que debe haber
una relación entre el daño ocasionado por la conducta y la pena recibida.
Sería, por ejemplo, desproporcionado castigar con 10 años de cárcel a quien se
estacione en una rampa de discapacitados con su auto, aunque consideremos que
la conducta es reprochable y debe ser sancionada. La proporcionalidad absoluta
obliga a tener en cuenta que no sólo se trata de aumentar las penas para que
todos los delitos sean castigados con similar severidad. Para hablar de justicia y
proporcionalidad, debe existir una relación entre el castigo y la ofensa cometida.
No sería justo simplemente elevar las penas para corrupción sino evaluar el daño
que se castiga al penalizar los delitos de drogas. Cómo señala Burgh:
“Es importante notar que, para hacer el castigo compatible con la justicia, no
es suficiente restringir el castigo a aquel que lo merece, sino que además debemos
de restringir el grado del castigo al grado que se merece. La idea es que, al
cometer una ofensa, no pensemos que aquel que la comete merece un castigo
Para el Estado, también las cárceles tienen un costo directo: luz, agua, guardias,
servicios médicos, etc. Algunos investigadores, como Guillermo Zepeda, han incluso
calculado el costo en términos de la pérdida de cuotas de seguridad social.
163 Finalmente, para las comunidades, el uso de las cárceles implica problemas
de reinserción una vez que los/las ofensoras regresan a ellas.
En el caso de los delitos contra la salud, se debe de tomar en cuenta que gran
parte de los individuos condenados lo son por el delito de posesión simple y por
delitos relacionados con la marihuana. 164 En 2014, en 11 entidades que dieron
información al respecto, 62% de los internos por delitos de drogas, lo estaban
por delitos relacionados con mariguana. 165 A la vez, 35% de las personas internas
160. Richard W. Burgh, “Do the guilty deserve punishment”, The Journal of Philosophy, vol. 79, no. 4 (Apr., 1982):193-210.
Traducción propia, original en ingles: “It is important to notice that, in order to render punishment compatible with
justice, it is not enough that we restrict punishment to the deserving, but we must, in addition, restrict the degree of
punishment to the degree that is deserved. The idea is that, in committing an offense, we do not think of the offender as
deserving unlimited punishment; rather we think of him as deserving a degree of punishment that is proportional to the
gravity of the offense he committed.”
161. Catalina Pérez-Correa, Las mujeres invisibles: Los costos de la prisión y los efectos indirectos en las mujeres. (Washington,
D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2015).
162. Catalina Pérez-Correa, Las mujeres invisibles: Los costos de la prisión y los efectos indirectos en las mujeres
163. Guillermo Zepeda, ¿Cuánto cuesta la prisión sin condena? Costos económicos y sociales de la prisión preventiva en
México (México: Open Society Justice Initiative, 2010).
164. Catalina Pérez Correa y Jorge Javier Romero, “Marihuana: Cómo”, Nexos, núm. 460 (abril 2016): 25-28.
165. Elaboración propia con base en solicitudes de acceso a la información. Estados que aportaron información
Chiapas (folio:11578), Coahuila (folio:94415), Colima (folio:00009015), Durango (folio:00022415), Estado de México
(folio:00026/SSC/IP/2015), Michoacán (folio:si-173-2015), Nayarit (folio:00028815 y 00028515), Nuevo León
(folio:SI2015-10494-917093), Oaxaca (folio:15844), San Luis Potosí (folio:00042615), Veracruz (folio:00105515) y
Zacatecas (folio:00026215)
113

Catalina Pérez Correa, Alonso Rodríguez Eternod
La desproporción de la legislación de drogas
por delitos de drogas lo estaban por posesión simple, es decir por posesión sin
fines de comercio o suministro. Esto sugiere a que gran parte de las sanciones que
imponen las autoridades en la materia recaen sobre individuos que realizan conductas
que no dañan a terceros (como lo es la posesión simple) y por sustancias
con un nulo daño a la salud, como lo es la mariguana.
III. Conclusiones
El análisis de la proporcionalidad de los delitos contra la salud revela una asimetría
entre lo que es penalmente protegido y los costos que implica dicha protección; entre
la forma en que sancionamos estas conductas y su justificación. La política prohibicionista
ha implicado que un número significante de personas, especialmente
jóvenes, sean criminalizados y encarcelados, vulnerando –no protegiendo- su derecho
a la salud. Además, ha significado importantes gastos del Estado, gastos que podrían
ser destinados a la persecución de otros delitos o para aplicar alternativas al
encarcelamiento para reducir el consumo problemático de drogas. Los datos sobre
persecución de delitos contra la salud muestran que los delitos que principalmente
se persiguen son delitos de posesión simple y consumo de marihuana. Esto significa
que los recursos del Estado son usados para perseguir y castigar conductas no
violentas en lugar de los delitos como homicidio, secuestro, violación, o los delitos
de corrupción que preocupan y afectan a la sociedad.
Una política sensata de drogas debiera tener como principal objetivo proteger la
salud de usuarios y terceros, pero no tener como principal instrumento el derecho
penal y sus cárceles. Debería además distinguir entre usuarios (problemáticos
y no problemáticos), sustancias, usos, y hacer una ponderación cuidadosa
de los resultados que genera. El análisis de proporcionalidad muestra que hoy
tenemos una política injusta, asimétrica y poco racional.
Referencias:
Aldo Ponce y Catalina Pérez Correa, “Garantizar la integridad
física de las personas privadas de libertad: Derechos de
los internos y sobrepoblación carcelaria”, en De la detención
a la prisión La justicia penal a examen, ed. Catalina
Pérez Correa,
Alejandro Madrazo, “Los costos constitucionales de la guerra
contra las drogas: una primera aproximación (desde
México),” En Cuadernos de Trabajo del Seminario del Programa
de Política de Drogas, núm. 12 (junio 2014).
Arturo Ángel, Las 10 cárceles más saturadas de Mexico;
la sobrepoblación alcanza hasta 600%, Animal Político,
Sec. Nacional, 29 de julio de 2016. Véase: http://www.
animalpolitico.com/2016/07/las-10-carceles-massaturadas-mexico-la-sobrepoblacion-alcanza-600/
Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos
fundamentales: el principio de proporcionalidad como
criterio para determinar el contenido de los derechos fundamentales
vinculante para el legislador (Madrid: Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales, 2007) 730-736.
Catalina Pérez Correa y Jorge Javier Romero, “Marihuana:
Cómo”, Nexos, núm. 460 (abril 2016): 25-28.
Catalina Pérez-Correa, Las mujeres invisibles: Los costos de
la prisión y los efectos indirectos en las mujeres. (Washington,
D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2015).
Código Penal Federal.
Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Diagnóstico
Nacional de Supervisión Penitenciaria 2015 (México,
D.F.: CNDH, 2015).
114
Coordinación General de Centros Federales. Solicitud de
acceso a la información con folio: 3670000005315, marzo
115

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La desproporción de la legislación de drogas
de 2015 (México, D.F.: Coordinación General de Centros
Federales, marzo 2015).
Dependencias encargadas del sistema penitenciario local.
Solicitudes de acceso a la información. Estados que aportaron
información Chiapas (folio:11578), Coahuila (folio:94415),
Colima (folio:00009015), Durango (folio:00022415), Estado
de México (folio:00026/SSC/IP/2015), Michoacán (folio:si-173-2015),
Nayarit (folio:00028815 y 00028515),
Nuevo León (folio:SI2015-10494-917093), Oaxaca (folio:15844),
San Luis Potosí (folio:00042615), Veracruz
(folio:00105515) y Zacatecas (folio:00026215)
Fernando Escalante, “Homicidios 2008-2009 La muerte tiene
permiso”, Nexos, enero de 2011.
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116
Ley General de Salud.
117

¿Cuánto nos cuesta la guerra
contra las drogas?
Vidal Llerenas Morales 166
Seguramente mucho, y en más de un aspecto. La guerra cuesta en vidas, en desarrollo
económico, en deterioro de las instituciones de gobierno, pero también
en recursos públicos. Un tema concreto que tenemos que medir con precisión es
cuánto nos cuesta del presupuesto público. Se trata de una pregunta relevante
por varias razones. Una de ellas es que se trata de un gasto que prácticamente no
es evaluado. A diferencia de otras áreas de política pública, como la de desarrollo
social, en donde contamos con evaluaciones de diseño, proceso e impacto, en seguridad
gastamos sin saber qué acciones son las que generan mejores resultados.
Por otro lado, el mayor gasto en seguridad desplaza al que alternativamente se
podría destinar a los servicios públicos; al combate a la pobreza o a la inversión
en infraestructura. Es decir, gastamos cada vez más en seguridad sin analizar el
costo de oportunidad que representa dejar de hacerlo en otras áreas. Pero, para
empezar, necesitamos tener una idea de cuánto gastamos en seguridad; de cómo
ha evolucionado ese rubro y de la manera cómo se maneja.
En México, el nivel de reporte del registro de los gastos públicos es relativamente
bueno desde hace una par de décadas. Para propósito de este artículo utilizamos
los datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal para cada uno de los años
en cuestión. Se trata de gasto efectivamente ejercido por el Gobierno Federal o
166. Diputado federal por MORENA por el distrito 8 de Azcapotzalco y Cuauhtémoc. Es economista del ITAM, maestro en
gobierno por la Universidad de Essex y doctor en política por la Universidad de York en el Reino Unido.
119

Vidal Llerenas
¿Cuánto nos cuesta la guerra contra las drogas?
120
transferido a los gobiernos locales. Con estos datos es posible comparar con el recurso
aprobado en el Presupuesto de Egresos y con las ampliaciones que fueron
otorgadas por la Secretaría de Hacienda durante el año de ejercicio.
No obstante que el reporte del registro es completo, la composición de los ramos
y capítulos de gasto se modifican de vez en vez, sin razón aparente, por cierto. Eso
obliga a recurrir a aproximaciones que nos permitan comparar, en la medida de lo
posible, los gastos en el tiempo. Habría que mencionar que los reportes de gasto
definitivamente carecen de explicaciones adecuadas que justifiquen las diferencias
de gasto entre lo aprobado en el presupuesto y lo efectivamente gastado.
En este caso, consideramos que la presión de gasto relacionada con la guerra contra
las drogas se puede medir por medio de la evolución del gasto del Gobierno
Federal en seguridad a partir de mediados de los años noventa y hasta fechas
recientes. Es decir, el gasto en seguridad que realizamos por encima de lo que lo
hacíamos hace 20 años es el costo presupuestal que pagamos por ser el país del
mundo más afectado por esta guerra.
Además, el análisis de los niveles de gasto y de qué institución los ejerce nos
ayudará también a conocer las características de las políticas de seguridad en
las administraciones de Zedillo, Fox, Calderón y Peña Nieto. Los registros de
gasto nos permiten conocer las instituciones que fueron más favorecidas con
mayores recursos.
Para contestar a la pregunta de cuánto gastamos en seguridad pública, propongo
utilizar dos datos. Uno es la suma de los ramos presupuestarios de Defensa
Nacional, Marina, Gobernación y del Fondo de Aportaciones para la Seguridad
Pública (FASP), que forma parte de las aportaciones del ramo 33 del presupuesto.
En el caso del ramo de Gobernación, se le suma el ramo que, entre el 2000 y el
2006, se estableció para registrar básicamente el presupuesto de la Secretaría de
Seguridad Pública. Actualmente el ramo presupuestal de gobernación incluye al
que fue de seguridad pública y sigue considerando otras agencias que siempre
estuvieron presupuestadas en Gobernación y que también son relevantes en el
análisis, como las de Seguridad Nacional o los programas de prevención del delito.
Es verdad que no todo el gasto de Gobernación tiene que ver con seguridad
o con acciones similares, pero también que no se advierte que esas otras áreas
hayan tenido un crecimiento significativo en el presupuesto de la dependencia.
Es por eso que la evolución de los ramos en cuestión es una buena aproximación
de la manera que creció el presupuesto en seguridad en las últimas dos décadas.
Por otro lado, es evidente la conveniencia de incluir en la suma del presupuesto
federal en seguridad al FASP. No se trata de un fondo que ejerza de manera
directa el Gobierno Federal, pero dado que su fin es exclusivamente financiar
gasto para ese propósito en las entidades federativas, y a que fue establecido en
1999, es claramente producto de la crisis surgida a raíz de la estrategia de combate
frontal al tráfico de drogas. En buena medida refleja el gasto que realizan
los gobiernos en seguridad, ya que una parte substancial del mismo lo financia
con este fondo.
Otras fuentes de recursos federales que utilizan los estados para seguridad, como
el Subsemun, están incluidos en el ramo de Gobernación. En todo caso, el análisis
subestimaría los recursos federales que gastan los municipios en seguridad
por medio de otras aportaciones, del ramo 33, como es el caso del Fortamun. Dicho
fondo puede ser gastado en seguridad por los municipios, pero también para
otros fines de la administración municipal. Para completar el análisis tendríamos
que saber qué proporción del Fortamun se destina a seguridad y sumarlo a nuestro
estimado de seguridad. Falta también, por supuesto, el gasto en seguridad de
los gobiernos locales financiados con recursos propios, con deuda o con fondos
federales distintos a los mencionados. Con todo, nuestro estimado recoge buena
parte de lo que los gobiernos locales erogan en seguridad, ya que normalmente lo
hacen a cuenta de FASP o Subsemun.
Es decir, nuestro primer estimado de gasto en seguridad viene de sumar los ramos
del gasto en fuerzas armadas (Ejército y Marina), al de Gobernación, que incluye
la Policía Federal Preventiva, los reclusión, la inteligencia, la prevención y algunos
fondos a estados, más las aportaciones federales del ramo 33 en la parte de
seguridad pública. En términos reales, es decir, una vez considerada la inflación,
ese gasto pasó de 33,282 mdp en 1996 a 193,540 mdp en 2015. Es decir, creció en
5.8 veces, cuando el monto del presupuesto de todos los ramos administrativos
del Gobierno Federal creció 2.8% en el mismo periodo. Es decir, los recursos en
seguridad crecieron más del doble que el gasto de la administración pública federal.
Los incrementos más fuertes se dieron al final de la administración de Zedillo
y el inicio de la de Fox, periodo durante el cual los aumentos fueron menores. El
presupuesto volvió a crecer de manera importante durante las administraciones
de Calderón y Peña Nieto.
121

Vidal Llerenas
¿Cuánto nos cuesta la guerra contra las drogas?
Cuadro 1. Presupuesto en Seguridad. Millones de Pesos de 2015
FASP
Gobernación
Defensa
Marina
Total 1
PGR
Total 2
FASP
Gobernación
Defensa
Marina
Total 1
PGR
Total 2
FASP
Gobernación
Defensa
Marina
Total 1
PGR
Total 2
1996
6,507.5
20,566.9
6,207.6
33,282.1
3,657.0
36,939.
2001
8,590.3
1,120.8
32,708.91
3,142.4
68,562.4
8,093.0
76,655.4
2006
6,500.1
19,938.4
35,083.7
12,997.6
74,519.9
11,520.8
86,040.7
1997
8,335.6
22,236.1
9,917.7
40,489.4
4,694.3
45,183.7
2002
4,672.8
18,210.8
32,893.1
12,399.7
68,176.4
10,176.8
78,353.2
2007
6,328.4
29,757.3
43,231.6
15,398.2
94,715.5
11,946.7
106,662.1
1998
10,154.0
24,006.4
10,033.4
44,194.2
6,069.0
50,263.2
2003
3,889.7
15,926.0
34,446.5
13,095.2
67,357.3
10,342.6
77,699.9
2008
7,329.6
34,680.6
45,349.0
18,513.7
105,872.9
10,933.4
116,806.3
1999
7,325,9
10,292.1
29,281.6
10,969.1
57,869.6
6,729.4
64,639.0
2004
4,813.5
15,604.1
32,107.7
12,163.1
64,688.5
10,343.6
75,032.1
2009
8,258.2
50,604.4
53.680.9
19,489.7
132,033.2
12,935.4
144,968.6
2000
7,903.9
13,686.2
31,473.2
12,025.7
65,088.9
6,661.8
71,750.7
2005
6,707.5
17,230.3
33,901.2
12,781.9
70,621.0
10,157.9
80,778.9
2010
8,008.2
51,486.6
60,903.4
21,324.0
141,722.2
12,333.1
154,055.3
no son estrictamente de seguridad, aunque es claro que su mayor presupuesto
responde a la estrategia de guerra contra las drogas, más que a un programa de
mejora de la actividad pericial en el país. No es descabellado asumir la hipótesis
de que el incremento en el presupuesto de la PGR también fue parte de las acciones
para enfrentar a los cárteles de drogas. En ese sentido, el aumento del presupuesto
en la PGR también se puede considerar un costo presupuestal derivado de
esa estrategia.
El presupuesto de la PGR también aumentó durante el periodo en cuestión, pero
sólo se incrementó de manera importante ya entrada la administración Fox, y
después los aumentos fueron constantes, pero menores. En 2015 el presupuesto
de la PGR es 4.3 veces mayor que el registrado en 1997. Es decir aumentó más
que el total de gasto, pero menos que el destinado a las otras áreas de seguridad.
Los niveles de gasto federal en seguridad, medidos por los ramos de Gobernación,
Defensa, Marina, PGR y el fondo del ramo 33 FASP, es decir, el segundo estimado
de seguridad, fueron en 2015 5.6 veces mayores al gasto registrado en 1996. Es
decir el porcentaje de crecimiento del gasto es muy alto, pero menor cuando se
incluye a la PGR. Es claro que el ritmo de crecimiento del gasto es agencias militares
y policiales fue mayor que en el caso de la procuración federal de justicia.
Evolución del Gasto en Seguridad. Precios de 2015
250000
FASP
Gobernación
Defensa
Marina
Total 1
PGR
Total 2
2011
7,931.9
65,672.5
71,234.1
22,326.4
167,164.9
12,863.1
180,028.0
2012
8,000.8
78,169.6
66,552.9
23,217.4
175,940.8
14,756.6
190,697.4
2013
8,153.4
65,483.6
67,363.0
25,575.9
166,576.0
16,263.1
182,839.1
2014
8,115.8
79,185.7
68,421.3
27,717.8
183,440.6
15,952.9
199,393.5
2015
8,190.0
81,280.1
73,535.7
30,534.5
193,540.3
16,215.0
209,755.3
200000
150000
100000
50000
FASP
Gobernación
Defensa
Marina
Total 1
PGR
Total 2
122
Un segundo dato surge de sumarle el presupuesto anterior el de la Procuraduría
General de la República. Se separa por dos razones: una es que el ritmo de crecimiento
del presupuesto de la PGR es menor al de las agencias que son propiamente
de seguridad; el segundo es que, evidentemente, las tareas de procuración
0
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
123

Vidal Llerenas
¿Cuánto nos cuesta la guerra contra las drogas?
Si asumimos que el gasto en seguridad de mediados de los años noventa era el “normal”
del país, y que las asignaciones por encima de ese nivel, es decir, alrededor
de 36,939 millones de pesos de 2015, y que el cálculo para el año de 2015 es de
209,755 mdp, entonces la diferencia, 172,816 mdp, es el costo presupuestal que
pagamos al gastar en seguridad derivada de la crisis provocada por la guerra contra
las drogas. Eso es alrededor de un punto del PIB en cada año. Para darnos una idea
de la magnitud de la cifra se puede comparar con él porcentaje del producto que se
recaudó como resultado de la reforma fiscal de 2013, de alrededor de 1.5 puntos
del PIB. Es decir, dos terceras partes de las ganancias presupuestales de la reforma
fiscal fueron gastadas en los requerimientos adicionales en seguridad.
Algo que llama particularmente la atención del gasto de seguridad son las enormes
diferencias entre el gasto aprobado por los diputados y el efectivamente
ejercido por el Gobierno Federal. En algunas ocasiones el gasto presupuestado
fue demasiado alto para ser ejercido, pero en la mayoría de los casos, especialmente
en años recientes, los montos que superan los 7,000 mdp son asignados,
durante el ejercicio, sin aprobación del Congreso, a partidas de seguridad nacional
ejercidas por la Comisión Nacional de Seguridad Pública para operativos
y otros conceptos de gasto cuyo detalle es muy difícil de conocer debido a las
restricciones en materia de transparencia de las partidas en cuestión. Es decir,
el gasto en seguridad no solamente crece de manera importante, sino que también
se realiza de manera discrecional.
Cuadro Dos. Presupuesto de ramos administrativos. Pesos de 2015.
Es evidente que a lo largo de los últimos 20 años el principal incremento se registra
en el ramo de Gobernación, que incluye a la Policía Federal Preventiva. Sin embargo,
también el Ejército y la Marina registran incrementos importantes. Esto se
dan principalmente durante la segunda parte del gobierno de Ernesto Zedillo, al
final de la administración de Felipe Calderón y el inició de la de Peña Nieto. Mientras
que el incremento al presupuesto de las fuerzas que controla directamente
el Gobierno Federal es permanente, el de más fuerzas armadas sólo se registra en
determinados periodos.
Llama la atención como el FASP, el fondo de aportaciones del ramo 33 para seguridad,
apenas si creció en términos reales durante estos 20 años. Mientras que en
1999, año en el que se establece dicho fondo, el monto asignado fue de 7,325 mdp,
indexados para 2014, para 2015 fue de 8,190 millones, es decir un crecimiento real
de apenas 12%, muy pequeño en relación al crecimiento total del gasto en seguridad.
La razón puede estar ligada a que los estados tuvieron problemas serios para
su ejercicio. De hecho, la mayoría de las entidades conservan recursos del FASP de
años anteriores, debido a que no los pudieron gastar en el año que se les otorgó
debido a la complejidad de los proyectos y a las propias reglas del fondo. Es probable
que los próximos años, a medida que avancen los esquemas de mando único o
mixto, exista una mayor presión para financiar el mayor gasto de seguridad de las
entidades federativas por medio de las aportaciones del ramo 33.
Cuadro 3. Diferencia entre gasto ejercido y aprobado
en Ramo Gobernación. Pesos Constantes.
Ramos administrativos
Ramos administrativos
1996
413,077.1
2001
587,173.5
1997
568,018.7
2002
720,041.7
1998
646,713.9
2003
749,031.2
1999
746,612.5
2004
802,388.9
2000
894,677.1
2005
911,170.9
1996
1550
2006
1326
1997
2655
2007
4764
1998
-229
2008
1942
1999
-454
2009
-131
2000
-262
2010
3657
2001
-1758
2011
7081
2002
2284
2012
7900
2003
133
2013
-749
2004
1066
2014
2303
2005
2386
2015
4222
124
Ramos administrativos
Ramos administrativos
2006
1,015,799.5
2011
1,048,949.0
2007
1,251,933.9
2012
1,100,113.4
2008
903,592.1
2013
1,086,934.7
2009
977,260.0
2014
1,232,530.5
2010
984,859.7
2015
1,184,295.0
En suma, podemos concluir que el incremento del gasto en seguridad en las últimas
décadas ha sido constante y mayor al crecimiento del propio presupuesto en
su conjunto. En general dicho gasto fue mayor al originalmente considerado en el
presupuesto de egresos. En los documentos de rendición de cuentas el Gobierno
Federal no ofreció explicaciones de las razones de dichas ampliaciones. La prioridad
en los incrementos se dio al ramo de Gobernación, que incluye a la Policía
Federal Preventiva. No obstante en ciertos periodos el incremento en las fuerzas
armadas fue también significativo.
125

Vidal Llerenas
¿Cuánto nos cuesta la guerra contra las drogas?
Ramo
2
4
5
6
7
8
13
17
27
36
Descripción de Ramo
Total
Oficina de la Presidencia
de la República
Gobernación
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crédito Público
Defensa Nacional
Agricultura, Ganaderia, Desarrollo
rural, Pesca y Alimentación.
Marina
Procuraduría General
de la República
Función Pública
Seguridad Pública
Aprobado 2008
385,466,225.00
264,966,225.00
120,000,000.00
500,000.00
Ejercicio 2008
2,013,316,047.00
2,196,505.00
217,753,438.00
6,415.00
10,949,791.00
2,885,566.00
385,636,861.00
429,042.00
1,393,458,429.00
Aprobado 2009
783,133,112.00
128,745,304.00
10,000.00
6,000.00
151,527,808.00
550,000.00
496,300,000.00
Ramo
2
4
5
6
7
8
13
17
27
36
Descripción de Ramo
Total
Oficina de la Presidencia
de la República
Gobernación
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crédito Público
Defensa Nacional
Agricultura, Ganaderia, Desarrollo
rural, Pesca y Alimentación.
Marina
Procuraduría General
de la República
Función Pública
Seguridad Pública
Ejercicio 2012
3,168,745,485.00
9,067,850.00
138,882,157.00
20,467,884
402,157.00
13,781,408.00
240,804,650.00
424,902,885.00
519,200.00
2,319,917,294.00
Aprobado 2013
834,351,042.00
165,307,711.00
5,000,000.00
12,173,161.00
11,918,622.00
26,600,000.00
612,701,548.00
650,000.00
Ejercicio 2013
3,925,790,916.85
24,089,212.88
1,638,900,592.13
1,870,300.00
18,133,258.66
449,107,563.88
1,793,683,606.30
6,383.00
Ramo
2
4
5
6
7
8
13
17
27
36
Descripción de Ramo
Total
Oficina de la Presidencia
de la República
Gobernación
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crédito Público
Defensa Nacional
Agricultura, Ganaderia, Desarrollo
rural, Pesca y Alimentación.
Marina
Procuraduría General
de la República
Función Pública
Seguridad Pública
Ejercicio 2009
2,130,125,984.00
5,345,500.00
122,810,264.00
582,052.00
11,942,896.00
9,800,000.00
408,348,682.00
550,000.00
1,570,746,590.00
Aprobado 2010
841,691,260.00
111,281,260.00
10,000.00
3,600,000.00
214,900,000.00
600,000.00
511,300,000.00
Ejercicio 2010
1,705,255,521.00
4,000,000.00
143,714,408.00
169,000.00
12,472,896.00
16,820,000.00
269,635,012.00
587,000.00
1,257,857,205.00
Ramo
2
4
5
6
7
8
13
17
27
36
Descripción de Ramo
Total
Oficina de la Presidencia
de la República
Gobernación
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crédito Público
Defensa Nacional
Agricultura, Ganaderia, Desarrollo
rural, Pesca y Alimentación.
Marina
Procuraduría General
de la República
Función Pública
Seguridad Pública
Aprobado 2014
722,829,551.00
172,230,000.00
4,800,000.00
22,023,553.00
36,700,000.00
485,775,998.00
1,300,000.00
Ejercicio 2014
9,534,378,297.00
11,000,000.00
7,470,621,036.00
28,299.00
22,423,969.00
414,400,123.00
1,615,845,341.00
59,529.00
Aprobado 2015
560,731,640.00
185,000,000.00
4,800,000.00
22,276,537.00
36,700,000.00
310,655,103.00
1,300,000.00
126
Ramo
2
4
5
6
7
8
13
17
27
36
Descripción de Ramo
Total
Oficina de la Presidencia
de la República
Gobernación
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crédito Público
Defensa Nacional
Agricultura, Ganaderia, Desarrollo
rural, Pesca y Alimentación.
Marina
Procuraduría General
de la República
Función Pública
Seguridad Pública
Aprobado 2011
911,625,372.00
106,281,260.00
30,068,000.00
2,726,112.00
6,000,000.00
254,600,000.00
650,000.00
511,300,000.00
Ejercicio 2011
2,363,590,298.00
9,670,000.00
150,897,710.00
11,275,230.00
84,546.00
213,503,425.00
35,535,140.00
287,796,209.00
647,600.00
1,654,180,438.00
Aprobado 2012
1,464,673,065.00
275,281,260.00
28,681,357.00
11,613,408.00
4,600,000.00
631,547,040.00
650,000.00
511,300,000.00
Ramo
2
4
5
6
7
8
13
17
27
36
Descripción de Ramo
Total
Oficina de la Presidencia
de la República
Gobernación
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crédito Público
Defensa Nacional
Agricultura, Ganaderia, Desarrollo
rural, Pesca y Alimentación.
Marina
Procuraduría General
de la República
Función Pública
Seguridad Pública
Ejercicio 2015
8,545,924,178.41
19,855,887.01
7,184,937,083.16
18,670,189.06
22,722,363.00
726,923,231.02
571,912,122.16
903,303.00
Aprobado 2016
406,733,588.00
3,920,000.00
3,763,200.00
22,882,363.00
41,700,000.00
333,168,025.00
1,300,000.00
127

Vidal Llerenas
Una muestra del manejo discrecional del presupuesto de seguridad son las asignaciones
por encima de lo presupuestado de la partida 33 - 701, Gastos de Seguridad
Pública y Nacional. Es, por cierto, de una partida que las autoridades
no detallan en las solicitudes de información pública por tratarse de asuntos de
seguridad nacional. Mientras en el año 2013 dicha partida tuvo un incremento
durante el año de ejercicio, es decir, más de lo aprobado, de más de dos mil millones
de pesos, para 2014 y 2015 los incrementos otorgados por la Secretaria de
Hacienda superan los 7,000 mdp. Es decir, de manera sistemática se evita la aprobación
y discusión de dicha partida en el momento de la discusión presupuestal,
para otorgarle incrementos de miles de millones durante el ejercicio fiscal.
Por supuesto, es importante profundizar en el análisis del presupuesto de seguridad
del país y analizar la evolución de las distintas partidas, no solamente de los
ramos generales a detalle. Por supuesto, hay que preguntarnos si este gasto está
generando los bienes públicos que se supone tiene que financiar. Para eso requerimos
de evaluaciones y de comparativos con el rendimiento social de otros programas
de gasto, que son el costo de oportunidad de mantener nuestros niveles
de gasto en seguridad. Saber si, por ejemplo, podemos reducirlo o reorientarlo a
los programas que puedan reducir en mayor medida la violencia en el país.
Es probable que acciones como la regulación de las drogas, como alternativa a la
prohibición, permita reducir el gasto que ahora tenemos por el encarcelamiento,
las detenciones masivas y los operativos de seguridad que se requieren para
mantener el actual esquema. Tenemos también que conocer las razones por las
que existen diferencias importantes entre el ejercicio y las asignaciones aprobadas
por el presupuesto. Esto con la finalidad de evitar que las razones de seguridad
nacional generen un enorme espacio de opacidad en el presupuesto federal.
Por lo pronto sabemos que la guerra contra las drogas nos cuesta, solamente en
recursos presupuestales federales, algo así como un punto del producto interno
bruto cada año.
CAPÍTULO 2
128
El proceso de reforma
legal en méxico

Cannabis medicinal en México
Mayela Benavidez y Raúl Elizalde 167
En México el tema de cannabis medicinal no existía en la agenda política de
nuestro país, fue insertado a la fuerza, casi con calzador; un tema tan humano
y tan real al cual las autoridades no querían voltear a ver; fue necesario que
primero se hablara de esto en el extranjero. Un reportaje del Washington Post
fechado el día 28 de agosto de 2015 168 destapó una realidad que nadie esperaba,
que no teníamos idea que existiera, pero que siempre estuvo ahí, esperándonos
de manera silenciosa.
México tiene una historia con la cannabis desde hace siglos; las velas y cuerdas de
los primeros navíos que llegaron a América estaban hechos con fibra de cannabis;
los españoles trajeron semillas para el cultivo de esta planta, que era importantísima
para la poca industria que existía, pero no sólo se usó con fines industriales;
era costumbre anteriormente que las mujeres la guardaran en alcohol para contrarrestar
los problemas artríticos; la cannabis jugó una papel muy importante
durante la Revolución Mexicana, 169 por desgracia, la prohibimos con anterioridad
a nuestros vecinos del norte. Los carrancistas fueron los culpables. Fue en 1920
167. Papas de Grace Elizalde, primer paciente de cannabis terapéutica.
168. Joshua Partlow, An 8-year-old’s tragic illness tests Mexico’s ban on marijuana use, Washington Post, United States,
28/08/2015
169. Froylan Enciso, Nuestra Historia Narcótica, pasajes para la (re)legalizar las drogas en México, Mexico, Debate, 2015, P
131

Mayela Benavidez y Raúl Elizalde
Cannabis medicinal en México
132
cuando en México se ratificó esta prohibición para uso personal, 170 ya que “degeneraba
la raza”, según los propios prohibicionistas.
¿Qué nos trajo esta prohibición? Primeramente, un mercado negro que genera
miles de millones de pesos; la persecución y criminalización de los usuarios; una
nula aplicación industrial a los tantos beneficios de la planta, pero, lo más lamentable
es el nulo avance en la investigación científica sobre los posibles usos terapéuticos
y medicinales de la misma. Tenemos más de 50 años en los que en el país
no se efectúa un estudio serio sobre cannabis medicinal. Mientras en el mundo
cada vez son más los estudios que demuestran sus posibles usos, en México no
tenemos ninguno.
Pero para nuestro país, el uso medicinal nunca fue necesario, ¿por qué habría de
serlo?, si tenemos muchísimos medicamentos que podrían controlar cualquier
padecimiento, ciertamente lo decimos con un aire de sarcasmo; es por eso que la
epilepsia, enfermedad que afecta entre 7 y 14 de cada mil personas en México, y
de la cual un 30% de los que la padecen son refractarios a todos los antiepilépticos,
171 tenía que ser quien podría tumbar esta prohibición, más cuando el primer
caso documentado de epilepsia en Medio Oriente fue tratado con cannabis en el
año 1464; 172 por qué no usarla contra una enfermedad tan difícil e inesperada en
la que se tienen tan pocos avances médicos.
El caso de nuestra hija, GRACIELA ELIZALDE BENAVIDES, a quien con cariño llamamos
Grace, no es un caso único; es un caso de un paciente con epilepsia refractaria
de los miles que existen en México, y de los muchos que están por venir,
porque esta enfermedad no avisa. ¿Qué puede perder un paciente como nuestra
hija, quien después de probar 19 anticonvulsivos y someterse a una cirugía llamada
callosotomía, no mejora su calidad de vida? La realidad es que no tenía más
opciones terapéuticas para su tratamiento. Recuerdo muy bien la cita en la que
hablamos por primera vez sobre este tema con su neurólogo, el Dr. Saúl Garza
Morales, y preguntamos igual que como lo hacíamos con cualquier medicamento:
“¿Cuáles son los efectos secundarios de usar el aceite de cannabis?” Nos contestó:
“Sueño, hambre y más atención”, esos son los que sabemos hasta el día de hoy;
170. “Disposiciones sobre el cultivo y comercio de productos que degeneren la raza” Diario Oficial, Secretaria de Gobernación,
órgano de gobierno constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Tomo XIV, Numero 63, Departamento de Salubridad
Pública, 15 de marzo de 1920.
Departamento de Salubridad Pública, 15 de marzo de 1920.
171. EPILEPSIA, Organización Mundial de la Salud, nota descriptiva 999, Febrero de 2016.
172. EPILEPSIA, Organización Mundial de la Salud, nota descriptiva 999, Febrero de 2016.
Aldrich M. History of therapeutic cannabis. En: Mathre ML, ed. Cannabis in medical practice. Jefferson, NC: Mc Farland;
1997. p. 35-55.
no quisiera escribir en este libro cuáles son los síntomas de los anticonvulsivos
que había tomado, perderíamos hojas y hojas escribiendo todo el posible daño de
estos medicamentos que son “seguros para su consumo”.
¿Cómo le explicamos a un paciente o a su familiar que la planta que puede mejorar
su calidad de vida está prohibida? ¿Cómo le decimos a un padre que es ilegal
darle cannabis a su hijo, pero puede darle Rivotril (Clonazepam)? Es una verdadera
estupidez querer defender la prohibición basándonos en que no existe
evidencia suficiente cuando no hemos hecho un sólo estudio en más de 50 años.
¿Cuáles fueron los estudios realizados en México por los cuales al THC (Tetrahidrocannabinol)
no se le reconoce efecto terapéutico alguno? ¿Por qué el gobierno
de Estados Unidos tiene la patente US6630507 B1, en la cual reconoce los efectos
terapéuticos de sus compuestos? La realidad es que no se pueden contestar estas
preguntas de una manera inteligente.
Yo, en lo particular, no tenía nada de información sobre la Cannabis; para mí la
planta no podía tener efectos terapéuticos. Es difícil pensar que tuviera algún beneficio
si lo único que había recibido era información sobre los supuestos daños
que la planta hacía al cuerpo humano, que era mejor no usarla ni por error, porque
una vez que la fumabas quedabas enviciado toda la vida; que si teníamos amigos o
conocidos que la usaban, mejor no juntarse con ellos porque eran “mala influencia”;
que el mejor remedio para contrarrestar el uso de la planta era teniendo a
los consumidores en la cárcel y mandando al Ejército a que los combatiera. ¡Vaya
que me costó entenderlo!, costó muchísimo esfuerzo cambiar la programación
a la que había sido sujeto; entender que una planta que, para mí, era la culpable
de la violencia, delincuencia y terror en México podía ayudar a mejorar la salud
de mi hija era complicado, pero al final, la verdad es más fácil de descubrir y las
mentiras acaban siendo lo que son.
La Cannabis tiene principalmente dos compuestos: el Tetrahidrocannabinol
(THC) y Cannabidiol (CBD), pero en total tiene más de 483, solamente 60 identificados;
173 de muchos desconocemos sus funciones. El primero que se descubrió
fue el CBD, después, el Dr. Raphael Mechoulam y Dr. Yechiel Gaoni, en 1964, pudieron
aislar el THC; cabe destacar que dicho compuesto, al cual se le asocia como
psicoactivo, sólo produce esta cualidad cuando se activa por medio de calor; el
173. Rudolf Brenneisen, Chemistry and Analysis of Phytocannabinoids and Other Cannabis Constituents, En Marihuana and
the Cannabinoids, Ed. Mahmoud A. Elsohly, phd. (New Jersey:Humana Press, 2007) p. 17-51.
133

Mayela Benavidez y Raúl Elizalde
Cannabis medicinal en México
THC-A es el extracto en frío de la cannabis, el cual no tiene efectos psicoactivos 174
y es usado también para tratar a pacientes con epilepsia que son refractarios al
Cannabidiol.
tros eso era más que suficiente ante la imposibilidad de otro medicamento o tratamiento,
pero aparte, lo que olvidaron es que en ese mismo 2015 los mismos autores
tenían un estudio más robusto y con mejores resultados. 176
Decidimos buscar acceder a un tratamiento de cannabis para nuestra hija. No nos
quedaban muchas opciones; ya habíamos agotado los medicamentos convencionales
y habíamos hecho una cirugía, todo esto sin contar con los cientos de tratamientos
de medicina alternativa que habíamos probado, pero ahora venía lo que
creíamos era más fácil: ¿Cómo íbamos a obtenerlo? En los Estados Unidos de Norteamérica
ya lo estaban usando; el caso de la niña Charlotte Figi fue una de las
principales razones por las que decidimos usar este aceite. En ese país vecino no
podíamos adquirirlo porque sólo se vendía a residentes de Colorado; en México, la
única opción disponible para nosotros, era el mercado negro o el autocultivo medicinal,
pero teníamos otro problema, si bien el neurólogo podía darnos la dosis,
es complicado tener la concentración de un aceite casero, no tenemos laboratorios
que lo revisen en México, además, tener el producto seguía siendo un delito. Nuestra
única opción era hacerlo de la manera legal, algo que parecía imposible.
El 10 de julio del 2015, fecha del cumpleaños de Grace, el Diputado Fernando Belaunzarán
nos visitó en Monterrey, ciudad donde residimos, en compañía de Zara
Snapp, de Comisión Global de Política de Drogas, y de Aram Barra, de México Unido
Contra la Delincuencia, quienes querían conocer nuestro caso. Convivimos un poco
y les mostramos todos los estudios a los que Grace, en su corta vida, había sido sometida.
Mi esposa, Mayela Benavides, tenía documentados todos los estudios médicos
sobre Grace, todas las recetas médicas que hacían constar los medicamentos
que le habíamos dado. Toda la historia clínica de una niña, que en ese día cumplía 8
años, estaba sobre la mesa de la sala, dos grandes cajas de plástico adornaban en su
cumpleaños. Así que en conjunto con ellos decidimos luchar contra la prohibición;
nos comprometimos hasta el final y a no claudicar. Ahora, el siguiente paso sería
el amparo. Necesitábamos un abogado y ellos lo verían regresando a la Ciudad de
México; nosotros tendríamos lista toda la papelería necesaria.
134
El destino nos acercó a personas que luchaban contra la prohibición en México. El
día 20 de abril del 2015, me puse en contacto con el entonces Diputado Federal
Fernando Belaunzarán Méndez, le comenté mi caso y ambos coincidimos en que
no era humano que se negara un tratamiento cuando éste podría tener beneficios
para la salud de una persona. El 4 de junio del mismo año, enviamos un documento
dirigido a quien en ese entonces fungía como Secretaria de Salud, la Dra. Mercedez
Juan López, donde solicitábamos la importación de un tratamiento en base a
Cannabidiol para poder tratar la epilepsia de nuestra hija, la solicitud fue turnada
a diferentes instancias: Secretaría de Relaciones Exteriores, Consejo General de Salud
y Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios; sólo de la segunda
recibimos respuesta. Estábamos confiados en que el Consejo General de Salud,
que presidía la misma Secretaria de Salud, iba a otorgarnos el permiso para poder
importar el tratamiento, pero la solicitud fue negada, mencionaron que no existía
evidencia fundada de que el mismo podría beneficiar la salud de nuestra hija; pero
a mi gusto dejaron una puerta abierta: hicieron referencia a un estudio de 2014
del Doctor Devinsky y su equipo sobre epilepsia y Cannabidiol (CBD); 175 citan en
el documento que los resultados son alentadores, más no concluyentes; para noso-
174. Jung J, Meyer MR, Maurer HH, Neusüss C, Weinmann W, Auwärter V. (2009). Studies on the metabolism of the Delta9-
tetrahydrocannabinol precursor Delta9-tetrahydrocannabinolic acid A (Delta9-THCA-A) in rat using LC-MS/MS, LC-QTOF MS
and GC-MS techniques. Journal of Mass Spectrometry. 1423-1433.
175. Orrin Devinsky y otros, Cannabidiol: Pharmacology and potential therapeutic role in epilepsy and other neuropsychiatric
disorders, Epilepsia, 55(6):791–802, 2014
En menos de una semana se comunicaron nuevamente con nosotros el bufete de
Abogados Aguinaco y el Centro Estratégico de Impacto Social CEIS; habían aceptado
ayudarnos pro bono, necesitaban urgente los papeles necesarios para tramitar
el amparo. Nosotros estábamos confiados que estábamos haciendo lo correcto
y que muy pronto tendríamos el tratamiento, mientras tanto, el Washington Post
estaba interesado en nuestra historia, querían visitarnos en nuestra casa; finalmente
parecía que estábamos en el camino correcto, fue sencillo seguirlo cuando
por años estuvimos perdidos en la lucha por el aceite de cannabis. Seguimos adelante
muy bien asesorados, esto apenas comenzaba.
El día 17 de Agosto de 2015, el Juez de Distrito del Juzgado Tercero de Distrito
en Materia Administrativa del Distrito Federal, el Lic. Martín Adolfo Santos Pérez,
concedió la suspensión provisional a mi hija Graciela dentro del juicio de amparo
1482/2015; finalmente se estaban respetando sus garantía individuales, estábamos
a sólo un paso de que el médico decidiera qué producto usar y encargarnos
de la importación; a su vez, el mismo día que recibimos la noticia de la suspensión,
la prensa extranjera estaba haciendo un reportaje al respecto, pero no todas
eran buenas noticias, sabíamos que el Consejo General de Salud estaba pelean-
176. Orin Devinsky y otros, Cannabidiol in patients with treatment-resistant epilepsy: an open-label interventional trial, The
Lancet Neurology, Vol. 15, No. 3, p270–278, 2015
135

Mayela Benavidez y Raúl Elizalde
Cannabis medicinal en México
136
do la decisión del Juez. Teníamos miedo de que la suspensión definitiva no fuera
otorgada, en un litigio donde la Secretaría de Salud descalifica prácticamente
todo lo que decíamos, mencionan que nuestra hija no tenía el padecimiento que
aseguramos tener, que no existía evidencia científica, que no era correcto otorgar
esta suspensión, entre otras cosas.
El 28 de agosto de 2015 sale la nota de nuestro caso, la cual se empieza a replicar
en todas partes y nuestra vida cambió de la noche a la mañana. Muchísimas
personas que escucharon esta noticia se encontraban en una situación similar o
aún más complicada que la de nosotros; las muestras de solidaridad eran muchísimas,
pero más aún el deseo de otras familias de también tener esta posibilidad
ante la situación desesperante de ver sufrir a nuestros familiares con epilepsia
refractaria; como en todo, críticas también recibimos, pero nunca se compararon
con la cantidad de apoyo. Nosotros, si bien ya teníamos la suspensión, todavía nos
faltaban algunos requisitos para poder empezar con el tratamiento y estábamos
esperando la decisión de su neurólogo, que en ese momento se encontraba fuera
del país en un Congreso; finalmente se cumplieron los sencillos requisitos que necesitaba
el Juez. Ya teníamos decidido el producto, así que lo siguiente era la importación,
Cada vez estábamos más cerca, pero esos días se nos hicieron eternos.
El día 20 de octubre de 2015 se hizo la primera importación de un producto de
Cannabis Terapéutico a México, ingresó por la aduana del Aeropuerto de la Ciudad
de México; después de recibir el aceite en la mencionada ciudad, volamos a
Monterrey con una nueva ilusión. Los exámenes médicos de rutina, cuando se
empieza un tratamiento, son necesarios, y fueron en este caso uno de sangre y
un electroencefalograma. El día 20 de Octubre de 2015, aproximadamente a las
22:00 horas, GRACE inició con su primera dosis, no quedaba más que esperar.
Tenemos que reconocer que esa noche no dormimos, estábamos esperando que
nuestra hija despertara, como habitualmente lo hacía, por sus crisis epilépticas
nocturnas, pero esto no fue así, durmió como no había dormido en meses, descansó
profundamente y sus crisis no aparecieron; iniciamos con el registro de crisis
de nuestra hija y la monitoreamos todos los días. Estábamos muy emocionados,
sabíamos que existía un porcentaje de probabilidad de que a nuestra hija no le
funcionara el tratamiento, pero era nuestro y su derecho intentarlo, y eso estábamos
haciendo.
Los días transcurrieron, no veíamos ningún efecto secundario negativo y sus crisis
eran diferentes, menos intensas; a los pocos días suspendimos uno de los medicamentos,
la Vinpocetina; no vimos ningún cambio adverso, después el Vimpat;
los cambios eran para bien, Grace estaba más despierta, más atenta. La epilepsia
por fin hacía menos estragos en la vida de nuestra hija, luego vino disminución
de dosis de los otros dos anticonvulsivos que tomaba y seguía cada día mejor.
Para nosotros era algo realmente sorprendente, después de tantos tratamientos
por fin algo estaba funcionando para ella, pero existía la duda de si su progreso
se vería en las pruebas médicas, posiblemente se debía sólo a cómo la veíamos
nosotros; teníamos que ver los estudios para ver realmente cambios.
Al cumplir los 3 meses de haber iniciado el tratamiento, su doctor le mandó hacer
otro electroencefalograma; ese estudio, que mide la actividad eléctrica del
cerebro. Los resultados se los llevamos al médico, y lo que nosotros veíamos de
cambios en Grace estaba plasmado en los estudios, se veía una notable mejoría
en la actividad cerebral de cuando ella empezó el tratamiento hasta esa fecha; finalmente
podíamos decir que estaba funcionando, seguíamos muy emocionados
con todos los avances que ella tenía en sus terapias, pensábamos: “Esto tiene que
estar al alcance de todos”.
Desde que se hizo pública nuestra lucha por la Cannabis Medicinal, cientos de pacientes
y familiares de ellos nos empezaron a contactar; nos dimos cuenta de algo
que ya sabíamos, pero no con exactitud: el caso de nuestra hija no era un caso
aislado, ni único; miles de niños tienen epilepsia refractaria y no encuentran ningún
medicamento que les funcione; las cirugías son muy riesgosas y existe una
posibilidad de que esta no funcione tampoco, muchos pacientes están sufriendo
por esta enfermedad tan difícil de controlar. Nosotros estábamos muy agradecidos
con todas las muestras de apoyo, pero también teníamos una responsabilidad con
las demás familias, porque esto no sólo podía quedar para mi hija, tantas y tantas
personas sufriendo. No era justo que una posible solución no fuera ni siquiera investigada
en México, así es que decidimos hacer algo; teníamos que apoyar a estas
familias con las cuales nos identificábamos plenamente, todos los días muchísimas
personas se intentaban comunicar con nosotros, preguntando cómo nos podían
ayudar y cómo podrían acceder al tratamiento.
Empezamos por lo básico, formamos una Asociación Civil, la cual llamamos Por
Grace en honor a nuestra hija, esto para darle formalidad a nuestra pequeña lucha;
también formamos una base de datos de las familias que nos contactaban
buscando tener acceso a estos tratamientos para ellos o sus familias. Pronto rebasó
lo que teníamos pensado; empezamos a formar grupos de padres en la aplicación
de Mensajería Whatsapp, donde podíamos estar todos unidos, no sólo para
137

Mayela Benavidez y Raúl Elizalde
Cannabis medicinal en México
138
luchar por la Cannabis Medicinal, sino por todos los derechos que día a día les son
atropellados en este país a personas con algún tipo de discapacidad. Nos dimos
cuenta de que no estábamos solos, todos nos sentimos como una gran familia y
pudimos entender que si luchábamos juntos podíamos sacar a nuestros hijos adelante,
porque en este país, lo más elemental y básico, debería ser el acceso a los
tratamientos a la mano para que un paciente epiléptico logre controlar sus crisis,
pero ni eso tenemos.
Muchos de los medicamentos más eficaces para la epilepsia no se encuentran en
el cuadro básico; muchas veces existe desabasto en las farmacias. Es una impotencia
horrible el no encontrar medicamentos en ninguna parte, los cuales tu hijo
necesita urgente; entonces, si en lo más básico fallamos, es casi imposible pensar
en terapias de calidad para quienes lo necesiten y que éstas sean proporcionadas
por el Estado. Es una realidad que la accesibilidad en México es un gran problema;
ni siquiera se respetan los cajones para discapacitados en los estacionamientos,
ni hablemos de inclusión en las escuelas públicas, eso ya parece un imposible, entonces,
por qué no luchar primeramente por el derecho fundamental del acceso
a la cannabis como tratamiento, y de paso, por todos los derechos que a nuestras
familias les son vulnerados.
En Enero del 2016 hicimos nuestro primer evento formal en la Ciudad de México;
más de 300 personas se reunieron para escuchar las opiniones de expertos en
el tema. Asistieron médicos expertos en el tema del Cáñamo, así como activistas;
todos tenían algo en común, habían ido para despejar las dudas, y aunque
el evento fue público y se hizo mucha difusión, solamente asistieron un político
y un asistente de un Diputado Federal, el que tomó nota de toda la información
que compartimos. En el evento se compartieron los efectos positivos de estos tratamientos,
así como también sus posibles efectos negativos; se explicó cómo la
planta ha sido satanizada a través del tiempo; el por qué es nuestro derecho usar
estos productos.
Ese fue el primer evento que realizamos, el cual replicamos en Monterrey y otras
ciudades de México con muy buena asistencia, y donde las personas asistieron
con una misma meta, la de usar un producto terapéutico de la Cannabis a como
diera lugar. No se iban a esperar años a que estos salieran al mercado; no tenían
tanto tiempo e iban a conseguirlo de la manera en que ellos pudieran, ya sea por
medio de productos de grado alimenticio o farmacéutico, o por medio del auto
cultivo medicinal, que aunque la gente sabe que es un delito, su ilegalidad queda
en segundo término cuando se tiene a un paciente agonizando todos los días.
A la Secretaría de Salud, esa misma que dijo que no existía evidencia científica
y que negó el tratamiento a nuestra hija, no le quedó de otra que aceptar que sí
existían “algunos efectos terapéuticos positivos”, y aunque estaban atados de manos
por la prohibición expresa que existe en el artículo 237 sobre el THC, uno de
los componentes de la cannabis, terminaron por aceptar el tratamiento, siempre
y cuando no tuviera este compuesto, por lo que mediante esta presión social no
le quedó de otra que aceptar la importación de aceite de cannabis sin THC. Muchísimas
familias quieren probar todo el extracto completo, pero al ser imposible
en nuestro país, están probando CANNABIDIOL puro. Es su derecho, y lo mejor de
esto es que en muchísimos casos, está funcionando.
El día domingo 19 de Junio de 2016 tuvimos la primera reunión de pacientes o familiares
de ellos que están usando algún remedio de cannabis para tratar su enfermedad,
la mayoría de los pacientes están mejorando considerablemente su calidad
de vida, muchos con estos suplementos alimenticios, otros con remedios caseros,
pero todos ven alguna mejoría; nosotros, los pacientes o sus familias, somos el primer
frente de batalla ante la epilepsia, y vemos los efectos positivos de estos tratamientos
naturales. Las historias no son nada simples, son muchos casos donde
nuestros hijos han estado a punto de morir varias veces; son casos donde ellos no
tienen vida, no tanto por la enfermedad, sino por las altas concentraciones de fármacos
a los que son sometidos. Las historias sobre los efectos secundarios de los
anticonvulsivos son historias de terror, desde trasplante de órganos a causa del uso
de estos tratamientos, pérdidas de la visión y muchísimos efectos negativos más
severos que no vale la pena ni mencionarlos.
Para estas familias es más que obvio que los “posibles” efectos negativos de la
cannabis, a la cual se han cansado de investigar durante más de 50 años, son nada
comparados con los efectos secundarios de los anticonvulsivos que les damos;
esto sin contar que muchos de estos niños han sido sometidos a procedimientos
quirúrgicos y, en la mayoría de los casos, los resultados no fueron los esperados
y el riesgo que corrieron fue altísimo. Por eso estamos seguros que estos productos
deben de ser accesibles pronto, más aún cuando muchos de estos niños
están usando productos de cáñamo, el cual no contiene absolutamente nada del
compuesto que se puede asociar con la intoxicación con la cannabis, el cual no ha
cobrado una sola muerte en el mundo.
Existe una desinformación muy grande en nuestro país; todo mundo habló de la
Marihuana como tal, todos los medios y todos los funcionarios siempre hablaron
sobre el tema de la Marihuana Medicinal, lo cual es un error. Siempre criticamos
139

Mayela Benavidez y Raúl Elizalde
Cannabis medicinal en México
que el foro realizado por la Secretaría de Gobernación en todo el país en el 2016
se llamara DEBATE NACIONAL SOBRE EL USO DE LA MARIHUANA. ¿Por qué lo criticamos?
Muy sencillo, no toda la Cannabis es Marihuana, lo que toma nuestra
hija, por ejemplo, es un producto derivado del Cáñamo; algunos países lo definen
como la Cannabis No Psicoactiva. Esta planta de Cannabis tiene beneficios por el
alto contenido de Cannabidiol (CBD), pero muy bajo contenido de Tetrahidrocannabinol
(THC), menor en este caso al 0.3%, pero en nuestro país parecía que esto
no interesaba, la palabra Marihuana siempre lleva un estigma negativo; la Marihuana
y el Marihuano fueron las claves de la campaña prohibicionista que realizó
en Estados Unidos, alimentada por las historias provenientes de México; 177 esta
campaña acabó con la industria del cáñamo por un tiempo, pero hoy las autoridades
de este país hacen la diferencia entre las dos plantas.
¿Qué es lo que nosotros estamos pidiendo? Creo que no es nada del otro mundo,
que nuestros hijos tengan los mismos derechos que los hijos de nuestro principal
socio comercial y vecino del norte; los productos provenientes del Cáñamo deben
de diferenciarse de los productos de Marihuana, tal y como sucede en Estados
Unidos; estos deben de ser de libre venta. Lo que toma Grace es un suplemento
alimenticio, así lo establecen ellos, tiene un nivel de THC tan bajo, que no es
considerado un peligro para la salud, y es muy claro que no es psicoactivo; sin
duda es muchísimo más seguro que los tantos medicamentos que compramos
para controlar la epilepsia y que no requieren receta médica, más seguro aún que
comerse una torta en un puesto callejero insalubre, pero esto es el mínimo, nuestra
ley debe de hacer la distinción, que no existe hoy en día, de la Cannabis No
Psicoactiva (Cáñamo), de la Cannabis Psicoactiva (Marihuana), esto, aparte de las
ventajas en cuestión de salud, podría empujar una gran industria, como sucede
en Europa, con las fibras del Cáñamo, que se usan en la industria automotriz. Muchos
de estos productos ya se importan legalmente en México, donde existe una
incongruencia y una doble moral, donde se importan algunos productos, pero lo
que puede beneficiar la salud de miles de personas no podría importarse a corto
plazo, y mucho menos producirse en el país .
salir de la ilegalidad que la prohibición les ha causado; no es un secreto que muchísimas
personas ya usan los remedios terapéuticos de la Marihuana. El mismo
Cardenal Norberto Rivera reconoce el uso tradicional de la marihuana como tintura
para tratar dolores reumáticos; 178 muchos enfermos de cáncer usan la cannabis fumada
como paliativo para los terribles efectos secundarios de las quimioterapias, 179
y más cuando existe una patente registrada la US 20130059018A1 como una cura
para el Cáncer.
Es absurdo, que un paciente que está en una dura lucha contra el cáncer no pueda
usar un tratamiento natural de forma terapéutica, aún cuando es su deseo; es un
derecho que tenemos. ¿Cómo el Estado va a tomar la decisión por nosotros de
negar un tratamiento, y más cuando es posible que tenga algún beneficio, aunque
este sea paliativo. Es absurdo que existan medicamentos como tales que contengan
el Cannabinoide Tetrahidrocannabinol de forma sintética, pero sigamos diciendo
que el compuesto natural es completamente ilegal y no pueden usarlos
las personas de la manera que gusten. Estos compuestos sintéticos son vendidos
en las farmacias mexicanas sin necesidad de receta médica especializada. ¿Por
qué lo sintético es legal, aún cuando ha provocado varias muertes?, y ¿por qué
el Tetrahidrocannabinol natural, que no ha causado un solo caso de muerte por
sobredosis, es ilegal en nuestro país? Nos queda más que claro que las razones de
la prohibición son inexplicables.
Es un hecho que día a día los pacientes que quieren probar o están probando la
Cannabis Terapéutica para mejorar su condición de salud estamos más unidos
para exigir un derecho que ya tenemos. No nos vamos a cansar de luchar hasta
que los productos estén en al alcance de todas las personas que lo necesitan,
porque los tratamientos para cualquier enfermedad no deben de convertirse en
un producto de élite para las personas que tengan mayores medios económicos;
estos productos deben de estar al alcance real de todos los Mexicanos, es nuestra
decisión, y no vamos a claudicar hasta que sea una realidad.
Pero esta diferencia es sólo el principio, algo que consideramos no debería de causar
mayor revuelo, porque ya existe en muchas partes del mundo; esta distinción,
tarde que temprano, nuestros legisladores tendrán que entenderla, aunque les
cueste trabajo quitarse sus prejuicios; la segunda es el acceso real a los productos
de Cannabis Psicoactiva o Marihuana. Los pacientes necesitan una solución real y
140
177. Johann Hari, Tras el Grito un relato revolucionario y sorprendente sobre la verdadera historia de la guerra contra las
drogas (Trad. Maria Jose Viejo Perez), Paidos, Mexico, 2015, p 28-32
178. “Norberto Rivera Respalda el Uso Terapeutico de la Marihuana”, Milenio Diario, México, 20/12/2015, Política.
179. Joan L. Kranner MD., Medical Marihuana for Cancer, CA Cancer Journal for Clinicians, 2015;65, 109-122
141

Rompiendo mitos: El debate
sobre el uso medicinal de la
mariguana en Jalisco
Enrique Velázquez González 180
“El cambio es ley de vida.
Cualquiera que sólo mire al pasado
o al presente, se perderá el futuro”,
- John Fitzergald Kennedy
Los cambios no son siempre bien recibidos, y menos en una sociedad tan conservadora
como la jalisciense. “Perderás tu trayectoria política”, me dijeron varios. Aquí,
esas cosas no pasan. Sin embargo, me encontré una sociedad abierta a discutir; una
comunidad jalisciense mucho más abierta y sensata que sus políticos. El discurso
conservador en Jalisco sirve como excusa de legitimación para los partidos políticos
de la derecha, siempre nos lo dicen, y la iglesia, en muchas ocasiones, los apoyan:
Jalisco es conservador, lo que propones no tiene apoyo popular.
Están equivocados. En Jalisco hay una gran corriente de opinión que quiere cambios.
Son ciudadanos hartos de las fórmulas de siempre; hartos de que identifiquen
a Jalisco con el atraso y el conservadurismo. Por ello, entendimos que la
mejor fórmula para desmontar los argumentos de la mayoría conservadora en el
180. Es secretario general del Sindicato de Trabajadores Académicos de la Universidad de Guadalajara (STAUdeG) y fue
diputado local en la Legislatura LX.
143

Enrique Velázquez González
Rompiendo mitos: El debate sobre el uso medicinal
de la mariguana en Jalisco
Congreso, era precisamente someter el asunto a la soberanía popular. Me dicen
que somos conservadores y que una propuesta como ésta no tiene ninguna alternativa,
pues votemos. Y del voto salieron resultados que decepcionaron a ese bloque
inmovilista que tenía mayoría en el Congreso. Más del 60% de los miles que
participaron en la consulta, votaron a favor de legalizar la mariguana para fines
medicinales, y casi un 40% pidió que se elevara el gramaje para consumo recreativo.
Me quedaron claras dos cuestiones. La primera es que tenemos una clase política
más conservadora que la media social y que el discurso anti-mariguana es
simplemente una fachada que busca cohesionar al núcleo duro de los votantes de
derecha, y segundo, que es cuestión de tiempo para que los habitantes de Jalisco
estén a favor de una legalización completa de la mariguana en el estado.
El laberinto de una propuesta
Durante mi paso por el Congreso de Jalisco presenté en el pleno la iniciativa, en
julio de 2014, Ley para la Atención Integral al Consumo de Cannabis del Estado de
Jalisco, un ejercicio sin precedentes. Mi labor como diputado de izquierda fue distinguirme
con claridad con respecto a otras propuestas políticas en el Congreso;
debíamos cuestionar el ethos dominante que nos rodea. Jalisco estuvo y está cerca
de ser el primer estado del país con una ley de avanzada en la materia. Fue una
iniciativa pensada para la realidad de los jaliscienses, tras un largo ejercicio de
análisis de los marcos regulatorios, y después de haber sido comparada con otras
propuestas que han surtido efectos positivos a lo largo y ancho del globo.
144
La información es la base de cualquier política de cambio. No es sencillo desmontar
los mitos. No puedo recordar las decenas de veces, en programas de radio, en
los que la gente hablaba para decirme: “¿Por qué quieres que todos fumen mariguana?”
Tuve que armarme de información y buscar espacios en los medios para
cortar de tajo todos los estereotipos que se reproducen acerca de la mariguana. Al
final, la política es así: los tabúes importan más que las realidades científicas. Sin
embargo, el debate social en Jalisco ha sido vigoroso y abierto.
En el mismo sentido, un país federal debe asumir que no todos los debates provienen
del centro, de la capital; asumir que en Jalisco somos capaces de comenzar
debates liberalizadores de profundidad y abanderar cambios nacionales. No sólo
sobre la mariguana, también en Jalisco hemos avanzado en figuras amplias de
participación ciudadana que no tienen parangón en el resto del país. En el mismo
sentido, hemos sido capaces de presionar para que, en la actualidad, los legisladores
eliminen la figura del fuero constitucional. Jalisco no es como lo pintan, es
mucho más que esa entidad conservadora que muchos creen.
En las siguientes páginas narro, a través de artículos de periódico y publicaciones,
todos los debates que tuvimos sobre este tema. La iniciativa se encuentra
en el Congreso del Estado y podría aprobarse en el transcurso de la actual Legislatura
-particularmente si recordamos que el Presidente de la República ya
se posicionó a favor de la legalización de la mariguana medicinal-. La iniciativa
no se convirtió en ley por una sencilla razón: el resto de los diputados pensaron
que aprobar una iniciativa así les terminaría dañando en las elecciones del pasado
5 de junio. Se impuso el cálculo electoral, pero es cuestión de tiempo. La
batalla cultural, ya la ganamos.
La iniciativa fue de corte integral, es decir, se abordó desde distintas aristas:
• Contemplar el aumento al gramaje permitido de 5 gramos a 30 gramos para
consumo personal.
• Uso medicinal y terapéutico mediante prescripción médica.
• Autoproducción permitida para uso terapéutico y medicinal.
• Políticas de no criminalización de usuarios y enfermos.
• Una política con una visión de salud pública para la prevención, tratamiento
y rehabilitación.
• Creación del Instituto para la Atención y Prevención de las Adicciones del
Estado de Jalisco.
Un componente importante de esta iniciativa fue la consulta ciudadana a nivel
estatal, en convenio con el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del
Estado de Jalisco, 181 la cual arrojó resultados interesantes. El debate se nutrió a
partir de la participación ciudadana en las urnas. ¿Por qué decidir de manera
unilateral sobre un tema tan importante? Había que salir a las calles y saber que
pensaban los jaliscienses.
La situación en Jalisco es muy similar a la del resto del país; en Jalisco, del total
del número de personas que han consumido alguna droga ilícita, 88% ha consumido
cannabis; A nivel nacional el dato es casi igual, con un 87.4%. El consumo
de mariguana en Jalisco ha tenido un aumento considerable de más de 13 puntos
porcentuales en los últimos años, llegando a indicadores muy cercanos en donde
se encuentra el consumo de tabaco y alcohol.
181. La consulta se realizó en todo el Estado, hubo presencia en los 125 municipios de Jalisco.
145

Enrique Velázquez González
Rompiendo mitos: El debate sobre el uso medicinal
de la mariguana en Jalisco
Incluso, la misma Organización de las Naciones Unidas (ONU) reconoció que las
medidas adoptadas hasta el día de hoy son poco eficaces para la eliminación de
las drogas a nivel global; hoy, en todo el mundo, existen alrededor de 250 millones
de usuarios 182 activos de sustancias ilícitas, y este tipo de políticas trajeron consigo
“efectos colaterales”, tales como el aumento de una red de criminalidad; alza en
la tasa de muertes relacionadas al narcotráfico; desgaste institucional por parte
los gobiernos. Como resultado de lo anterior, subyace la segregación, la discriminación
y la incapacidad de reconocernos los unos a los otros.
El contexto por el que atraviesa el país abrió un espacio importante para las ideas
progresistas; si en verdad queríamos transformar el estado de las cosas, era necesario
suscitar un cúmulo de valores distintos al que venían pregonando quienes
eran defensores de las tesis neoliberales. El reto de la izquierda siempre ha sido
conjugar la libertad con la seguridad. Los conservadores nunca han tenido ese
problema, se llevan entre patas a la libertad cada que se les viene en gana. A diferencia
de ellos, quienes nos asumimos como progresistas, queremos seguridad,
sí, pero siempre bajo un marco de libertades inalienables. Sabemos que la libertad
no existe sin seguridad, pero también entendemos que vulnerar las libertades
civiles es siempre coquetear con un régimen de corte fascista.
do hablamos de combate al narcotráfico, navegamos a contracorriente de lo que
marcan todos los organismos internacionales. Por ejemplo, citando a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, en su informe sobre seguridad ciudadana y
derechos humanos:
“Desde la perspectiva de los derechos humanos, cuando en la actualidad hablamos
de seguridad no podemos limitarnos a la lucha contra la delincuencia,
sino que estamos hablando de cómo crear un ambiente propicio y adecuado
para la convivencia pacífica de las personas. Por ello, el concepto de seguridad
debe poner mayor énfasis en el desarrollo de las labores de prevención y control
de los factores que generan violencia e inseguridad, que en tareas meramente
represivas o reactivas ante hechos consumados”
Un eje fundamental de una auténtica agenda de seguridad ciudadana, es la prevención.
Bajo cualquier parámetro que tomemos, en México invertimos muy poco
en prevención. Por ejemplo, el gasto en salud, clave para evitar la drogadicción:
México invierte 6 puntos del PIB 185 , menos que Mongolia y Mozambique, por no
hablar de Alemania, que nos duplica (11%), o Costa Rica, que nos supera por cuatro
puntos del PIB.
146
La política actual de combate al narcotráfico es la antítesis de una estrategia integral,
de una que ponga en el centro la seguridad de ciudadano. Felipe Calderón le
llamó “Guerra”, ¿y por qué le llamó así? Por una sencilla razón: en la guerra se vale
de todo; en la guerra se vale violar derechos humanos; en la guerra se vale saltarse
los principios constitucionales; en la guerra hay buenos y malos, personas
que merecen morir. Nunca podremos hablar de una política de drogas con visión
humana y desde un abordaje ciudadano, si antes no quitamos esos conceptos del
lenguaje público.
El país no debe criminalizar a los consumidores, debe criminalizar a los asesinos,
a los violentos y a los secuestradores. Al día de hoy, seis de cada 10 mexicanos que
están en las cárceles (60.2%) 183 lo está debido a delitos contra la salud, y en Jalisco
la cifra es de cuatro de cada 10. 184 La mayoría son jóvenes pobres y marginados,
que no tuvieron dinero ni para contratar a un buen abogado que los defendiera.
Nuestras escuelas del crimen, las prisiones, son los espacios en donde los narcotráficos
reclutan a los chavos para construir sus redes criminales. En México, cuan-
182. World Drug Report, 2016.
183. Primera Encuesta a Población en Reclusión del Sistema Penitenciario Federal 2012.
184. Reporte de la Fiscalía de Reinserción Social de Jalisco, 2016.
Una agenda de seguridad ciudadana, partiendo de la definición de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, tendría que partir de cuatro elementos
ineludibles:
1. Pasar del modelo policial reactivo, basado en la criminalización de los
consumidores, al esquema preventivo, que tiene como eje el desarrollo del
individuo y la atención humana;
2. Proceder a esquemas alternativos de solución de conflictos en esta materia,
poniendo el énfasis en la recuperación del individuo y no en su penalización;
3. Blindar los derechos sociales de los ciudadanos, asegurando un acceso
pleno a la educación pública y la salud universal, y por último:
4. Colocar a los derechos humanos en el centro de una política integral del
combate a la violencia.
185. Base de Datos de Cuentas Nacionales de Salud.
147

Enrique Velázquez González
Rompiendo mitos: El debate sobre el uso medicinal
de la mariguana en Jalisco
Para cumplir con estas disposiciones, es fundamental transformar el modelo de
combate a la seguridad de arriba abajo para que contemple los siguientes puntos:
1. Legalización de toda la cadena de producción, distribución y consumo de
marihuana a nivel federal a través de un modelo público, en el que el Estado
fije los impuestos y reinvierta todos los activos en salud pública y prevención.
2. Elevar la inversión en el sistema de salud de los seis puntos de PIB a los
nueve en un plazo de cinco años, fortaleciendo el sistema universal, y tender
a desaparecer modelos parciales, como el Seguro Popular.
3. Cambiar el enfoque de los policías; es decir, que su actuación no esté dirigida
a detener a los consumidores de las drogas, sino a combatir la violencia
que tanto afecta a nuestras sociedades.
4. Empujar “cortes de drogas”, en donde se analicen los casos de consumidores
de drogas duras y se pueda encontrar un modo de recuperación, que no
sólo implique la criminalización.
5. Introducir en la educación básica programas escolares que informen a los
estudiantes sobre el daño que producen las drogas.
Como ya lo ha mencionado el Dr. Juan Ramón de la Fuente: “Utilizar el brazo coactivo
del Estado para intentar prevenir o disuadir conductas, como el consumo de
marihuana, es absurdo. La información, la educación y, en su caso, el tratamiento
y la rehabilitación son mucho mejores herramientas”.
Es momento de quitarnos el chip del prohibicionismo y apostar por la libertad y
la responsabilidad de los mexicanos. La tiranía de las mayorías no debe desconocer
los derechos de las minorías. Las drogas hacen daño, sí. El tabaco y el alcohol,
también. Sin embargo, el daño que provocan las drogas puede ser mitigado desde
la educación, la prevención y, sobre todo, la atención médica. Dejemos de lado
nuestros prejuicios y pensemos, ¿qué es mejor para nuestra sociedad: tener a
nuestros jóvenes en las escuelas o tenerlos en los reclusorios? Según la ENA, 186
5 de cada 10 usuarios piensa que hace falta información, tratamiento y atención
médica. Otra estadística que ilustra la problemática es que alrededor del 60% 187
de los sentenciados por delitos contra la salud, están relacionados con la marihuana.
Una cifra que es inaceptable.
Repensar el modelo prohibicionista trae consigo formas distintas de entender
y visualizar problemáticas sociales, estrategias ligadas a disminuir los lamentables
picos de violencia por los que atraviesa un país que fracasó en una guerra
sin sentido, y en donde los efectos nocivos recaen directamente en la sociedad.
Nos dijeron de todo; qué estábamos envenenando a los niños; qué promovíamos
el consumo y hasta qué teníamos negocios ocultos. Bueno, dos años después, el
Presidente de la República envió una iniciativa al Congreso de la Unión que está
calcada de la nuestra, que contempla los mismos márgenes de despenalización,
y que también incluye la investigación en materia de Cannabis Terapéutica. Eso
significa que no andábamos tan errados.
Soy un hombre que cree en las libertades y en la igualdad. Mis principios me dicen
que un ciudadano no debe estar en la cárcel por consumir tal o cual sustancia. Un
jalisciense que tiene adicción debe de enfrentar rehabilitación y apoyo médico,
pero nunca la criminalización ni la estigmatización social.
148
Enterrar el prohibicionismo
Digámoslo con todas sus letras: el prohibicionismo fracasó. La estrategia de prohibir
para evitar el consumo de drogas por parte de los ciudadanos no ha cumplido
con ninguno de sus objetivos: ni ha reducido el consumo, ni ha reducido la
violencia. No ha reducido la cooptación del Estado por parte del narco y tampoco
ha reducido los homicidios. Quienes le profesan su fe a esa religión laica que es
el prohibicionismo, no se dan cuenta que lleva décadas dejando muerte, ingobernabilidad
y más adictos. Hoy, el prohibicionismo es la antítesis de un modelo de
seguridad centrado en el individuo. Sólo un ciego podría negar que el prohibicionismo
nos explotó en la cara.
La oportunidad de Jalisco
Jalisco no puede seguir ignorando la realidad; hay miles de jóvenes encarcelados
y criminalizados y somos uno de los estados con mayor sobrepoblación carcelaria
del país. A febrero de este año, de acuerdo a los datos de la Fiscalía General del
Estado de Jalisco, existe un 68% de sobrepoblación carcelaria en nuestro estado.
No es sencillo determinar el número de jaliscienses que saldrían de las cárceles
por el aumento del gramaje, pero en definitiva, una política integral en la materia,
186. Encuesta Nacional de Adicciones 2011.
187. Primera Encuesta a Población en Reclusión del Sistema Penitenciario Federal 2012.
149

Enrique Velázquez González
Rompiendo mitos: El debate sobre el uso medicinal
de la mariguana en Jalisco
serviría para despresurizar las cárceles. Mientras nosotros discutimos, miles de
jóvenes pasan de las aulas de la educación pública a las aulas del crimen organizado,
en lo que se han convertido nuestras cárceles.
Lo que demuestra la bibliografía y los ejemplos internacionales es que, ahí donde
ocurren grandes procesos de legalización, hay un descenso sistemático en todos
los indicadores de inseguridad. De la misma forma, la regulación permite prevenir
efectos secundarios, interrumpir la cadena de adicciones y combatir los efectos
nocivos a través del sistema sanitario. En paralelo, es más fácil evitar que los
menores de 18 años tengan acceso a la mariguana. El fracaso del prohibicionismo
es innegable, la alternativa está sobre la mesa.
Actualmente, existe una mayoría en Jalisco lista para aprobar la despenalización
de la mariguana con fines médicos. Es una ventana de oportunidad que nos permite
abundar en la investigación y aprovechar los efectos terapéuticos de una
sustancia que, regulada, puede darnos grandes beneficios. Los mitos y los tabúes
que se apilan sobre la cannabis y sobre el consumo de la mariguana provienen de
la ignorancia, por lo que una ley no es suficiente. Es fundamental trazar una ruta
de concientización desde la educación; la escuela es un espacio necesario para
combatir los mitos sobre la sustancia. En la Universidad de Guadalajara, y a través
de la participación activa de muchos científicos, daremos la batalla en este campo,
buscando más y mejor información para todos los ciudadanos. Jalisco está cerca
de dar el paso hacia la legalización de la mariguana con fines terapéuticos, lo que
nos pondría en la vanguardia a nivel mundial y con unas perspectivas óptimas en
materia de investigación médica.
Referencias:
Gobierno del Estado de Jalisco, Fiscalía General del Estado.
Reporte de la Fiscalía de Reinserción Social de Jalisco.
México, 2016.
Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente, Instituto
Nacional de Salud Pública, Secretaría de Salud. Encuesta
Nacional de Adicciones 2011. México, 2012.
Organización Mundial de la Salud. Base de Datos de Cuentas
Nacionales de Salud. 2014.
Pérez Correa, C. y Azaola, E. (coords.). Primera Encuesta
a Población Interna en Centros Federales de Readaptación
Social. Centro de Investigación y Docencia Económicas.
México, 2012.
United Nations Office on Drugs and Crime. World Drug Report.
Nueva York, 2016.
150
151

Marihuana:
la legalización inevitable
Fernando Belaunzarán 188
La guerra contra las drogas no podía sino fracasar, porque se trata de una guerra
contra la condición humana. No hay pueblo o cultura que haya carecido de plantas
o sustancias que alteren de alguna manera el sistema nervioso, ni sin ritos religiosos
o sociales en los que éstas sean consumidas. Las drogas han acompañado
a la humanidad desde su nacimiento y seguirán con ella hasta que desaparezca. 189
Pero la idea de “un mundo sin drogas” no sólo es imposible, también es distópica.
Pensar en una sociedad conformada por puros abstemios de todas las
drogas me parece escalofriante e insufrible, digna de haber sido descrita por
Aldous Huxley, Ray Bradbury o George Orwell. En esta pretensión puritana hay
un prejuicio tan extendido como desafortunado, que privilegia la vigilia asceta
como estado óptimo de la conciencia, no sólo para el pensamiento lógico, sino
también para la conducta moralmente responsable.
Lo anterior no significa que las drogas, legales e ilegales, carezcan de riesgos que
deban ser prevenidos y atendidos, pero eso se haría mejor a partir de información
y políticas públicas basadas en evidencia -y ésta demuestra a carretadas que la
prohibición, lejos de disminuirlos, los escala y multiplica-. Cada año muere mucho
más gente por el combate a las drogas ilegales que por su consumo, y si hablamos
188. Ex diputado federal del PRD, presentó diversas iniciativas de reforma a la política de drogas
189. A. Escohotado, E.González Duro, G. Baulenas, J.L Diez Ripollés y I. Markez ( coordinador) Las drogas de ayer a mañana.
Talasa Ediciones Madrid.
153

Fernando Belaunzarán
Marihuana: la legalización inevitable
154
de marihuana, el asunto se vuelve aún más dramático y absurdo, pues no existe
un solo caso documentado en el mundo por muerte de sobredosis de cannabis. 190
El cambio en la política de drogas no se agota ni de cerca con la regulación de la
marihuana, pero es el primer paso necesario en la dirección correcta. Para México
resulta apremiante darlo, y la coyuntura a corto plazo parece propicia; es más,
se vislumbra inevitable. Los daños sufridos por el país debido al actual modelo
son inconmensurables; la Constitución reconoce el derecho de los usuarios a
consumirla y adquirirla de manera lícita -según sentencia de la Primera Sala de la
SCJN- 191 y nuestros principales socios comerciales en la región, Canadá y Estados
Unidos, se están moviendo de manera irreversible hacia allá.
No subestimo las resistencias. El prohibicionismo tiene un considerable poder
político y económico; el conservadurismo en este tema, y en otros, está arraigado
en amplios sectores de la sociedad mexicana. Sus prejuicios son reiteradamente
reproducidos en muchos medios de comunicación, acobardando a no
pocos legisladores, que argumentan los costos grupales y personales si respaldaran
cualquier reforma a favor del cambio de paradigma. Debido a esto es que
suele pensarse que México regulará la marihuana p ara fines personales cuando
no quede alternativa. Por fortuna, dentro de nuestra desgarradora desgracia,
estamos muy próximos a ese escenario. 192
El fracaso del prohibicionismo es global, pero en México, además, ha sido trágico.
No sólo no ha dejado de aumentar la producción, el tráfico y el consumo de drogas
ilegales, sino que las consecuencias no deseadas han resultado desastrosas. Los
datos son propios de una guerra civil: 151 mil muertos desde 2006 hasta diciembre
de 2015 193 , 26 mil desaparecidos, más de millón y medio de desplazados por
la violencia tan solo en un sexenio 194 , decenas de miles de presos y bandas del
narcotráfico que diversifican su actividad con otros delitos como el secuestro, la
extorsión y la trata de personas.
El escalamiento de la violencia en la última década, que algunos ven como consecuencia
y otros como causa de la política de confrontación bélica con el crimen
190. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Informe Mundial sobre las Drogas 2015. Resumen Ejecutivo,
Viena, unodc, 2015, p. iii, disponible en
191. Véase Primera Sala, Amparo en Revisión 237/2014, 4 de noviembre de 2015, disponible en , p
192. La legalización del cannabis en México. Una discusión actual”, en Mirada Legislativa, núm. 93, Instituto Belisario
Domínguez del Senado de la República, enero de 2016.
193. Alejandra Santa Cruz, “Calcula Alto Comisionado más de 150 mil muertos en México, de 2006 a agosto de 2015”, en
Periodismo Libre, octubre de 2015, disponible en, página consultada el 5 de marzo de 2016.
194. Joanne Csete et al., “Public health and internacional drug policy”, en The Lancet, vol. 387, núm. 10026, abril de 2016,
pp. 1427-1480
organizado, impulsada por Felipe Calderón al inicio de su gobierno, 195 ha traído
consigo severos daños a los derechos humanos. México está en el banquillo de los
organismos internacionales por desapariciones forzosas, ejecuciones extrajudiciales
y tortura generalizada. Casos como San Fernando, Iguala, Tlatlaya, Apatzingán
y Tanhuato han tenido repercusión mundial y el Estado mexicano sufre de un
tremendo desgaste en su imagen en el exterior 196 .
Las fuerzas armadas también han visto mermada la confianza que tradicionalmente
gozaban en la población; las denuncias de violaciones a los DDHH por parte de
sus miembros se han multiplicado y no han sido impermeables al poder corruptor
del narcotráfico. El panorama de las policías es mucho peor y la connivencia de no
pocos de sus miembros con el crimen organizado, en los tres órdenes de gobierno,
ha sido causa de desgarradoras tragedias.
El poder político no se ha salvado de la violencia criminal del narco y también
ha sido penetrado por éste; 197 a pesar del sistema que favorece la impunidad y
es tendiente a la corrupción, se han conocido casos graves en muy altos niveles.
Impensable que el Chapo Guzmán se haya fugado dos veces de penales de alta
seguridad sin colaboración oficial en centros neurálgicos de las instituciones encargadas
de la Seguridad Nacional. Con ese poder, protección y, en algunos casos,
control territorial se explica por qué el narco se ha empoderado en distintas zonas
del país, en las cuales cobija diversas ramas de la delincuencia.
Digámoslo con claridad: México ha padecido un proceso de descomposición creciente
que ha debilitado a las instituciones, fortalecido al crimen, escalado la violencia,
lesionado gravemente los DDHH y generado una crisis humanitaria; todo
ello provocado en gran medida por la fallida guerra contra las drogas. Los daños
al tejido social son ingentes. 198 Cada ejecutado, desaparecido, desplazado, encarcelado
o despojado de su patrimonio, es una tragedia familiar, lo que favorece, por
cierto, el abuso de drogas legales e ilegales. Así que el prohibicionismo ha sido
incapaz de cumplir sus objetivos y si algo consigue es exactamente lo opuesto a lo
que dice proponerse. 199
195. Presidencia de la República, Discurso, Anuncio sobre la Operación Conjunta Michoacán, 11 de diciembre de 2006,
disponible en ,
196. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Situación de Derechos Humanos en México, OEA/ Ser.L/V/II., Doc.
44/15, 31 de diciembre de 2015, disponible en
197. En una década, 79 alcaldes han sido asesinados en México. La Silla Rota. 25 de julio de 2016.
198. Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones
extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Christof Heyns, Adición. Misión a México, A/HRC/26/36/Add.1, 28 de abril de
2014, p. 5.
199. Catalina Perez Correa. “Las mujeres invisibles. Los costos de la prisión y los efectos indirectos en las mujeres”. BID 2015
< https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7235/ICS_DP_Las%20_mujeres_invisibles.pdf?sequence=1>
155

Fernando Belaunzarán
Marihuana: la legalización inevitable
La prohibición no ha servido siquiera en lo que es su bandera emocional más
importante y elemento central de la propaganda oficial contra las drogas: evitar
que llegue a los menores de edad. La Encuesta Nacional de Consumo de Drogas en
Estudiantes demuestra que no sólo ha aumentado el consumo de drogas ilegales
en niños y adolescentes, sino que la edad promedio de inicio se redujo. 200 Han
insistido retóricamente que buscan cuidar la salud de los jóvenes, pero éstos no
sólo consumen cada vez más drogas ilegales, sino que además son las principales
víctimas de la “guerra” para erradicarlas: muertos, desaparecidos, presos, muchos
de los cuales son consumidores que reciben trato de delincuentes. 201
¡Vaya manera paradójica de proteger a los jóvenes, exponiéndolos cuando no se
les persigue! ¡Vaya manera de desaprovechar, o más bien, ejecutar el bono demográfico
que prometía impulsar el tan necesario crecimiento económico que no
hemos tenido! La guerra contra las drogas recuerda, por absurda, el despropósito
de condenar a muerte a Sócrates para proteger a la juventud. 202
Imposible imaginar un fracaso tan rotundo, costoso y trágico para el país; sin embargo,
no faltan voces que insisten en mantener el modelo prohibicionista. El moralismo
puritano que habita en el sustrato discursivo que rechaza el uso de drogas
y el placer que éstas pudieran proporcionar, se encuentra arraigado socialmente
-aunque el abuso del alcohol demuestre hipocresía y doble moral- y es utilizado
para justificar políticas públicas desastrosas mediante propaganda amarillista y
desinformadora, cuando no francamente falsificadora de la evidencia, para tratar
sin éxito de reducir su consumo.
De manera explícita, las políticas actuales de prevención tienen como objetivo
mantener alta “la percepción de riesgo”, es decir, el miedo a la cárcel, a la autodestrucción,
a la desventura para evitar el uso de drogas. Para los prohibicionistas
prevenir no es educar con información sino atemorizar con prejuicios; ven la libertad
como amenaza para la salud y la moral. El éxito no lo miden con resultados
sino con recursos obtenidos del presupuesto. 203
200. Jorge Ameth Villatoro Velásquez et al., Encuesta Nacional de Consumo de Drogas en Estudiantes 2014: Reporte de
Drogas, México, Instituto Nacional de Psiquiatría Ra- món de la Fuente Muñiz/Comisión Nacional contra las Adicciones/
Secretaría de Salud, 2015.
201. Catalina Pérez Correa, “El delito de ser consumidor”, en El Universal, 9 de febrero de 2016
202. Daniel Andrade, “Violencia disminuye esperanza de vida en hombres; revela estudio”, en Quadratin Hidalgo, 6 de enero
de 2016.
203. Sobre la percepción de riesgo de acuerdo a los Centros de Integración Juvenil, véase http://www.cij.gob.mx/Noticias/
images/Noticia426/legalizacionmariguana.pdf
Tan o más importante que terminar con el prohibicionismo por las políticas fallidas
y contraproducentes que han hecho de tragedias atroces y violaciones graves
a los DDHH eventos cotidianos, es evitar que se conculquen derechos fundamentales
contenidos en nuestra Constitución. Y eso es lo que sucede con la prohibición
de la marihuana, de acuerdo a lo determinado por la Primera Sala de la SCJN
en sentencia a favor de cuatro ciudadanos, en un muy difundido juicio de amparo
conocido popularmente como “SMART”. 204
El Estado tiene la obligación política, legal y ética de garantizar a los ciudadanos el
ejercicio pleno de sus derechos; los poderes Ejecutivo y Legislativo han sido, hasta
el momento, omisos respecto al derecho al libre desarrollo de la personalidad,
reconocido por el artículo primero constitucional, de los usuarios de marihuana.
Según la interpretación de la Corte, aunque los efectos del amparo sólo beneficien a
los quejosos, los ciudadanos tienen el derecho a consumir cannabis y, por lo mismo,
tener una forma lícita de adquirirlo. Establecer una regulación es tarea y obligación
del Congreso; a falta, por el momento, de ésta, los ministros determinaron autorizar
el autocultivo a quienes se les dio la razón en el juicio. 205
En esa histórica sentencia se establece que los potenciales daños del consumo
de marihuana entre mayores de edad son leves y reversibles, de tal suerte que la
prohibición esta fuera de proporción respecto a los riesgos a la salud. 206 Pero el
argumento central rebasa la utilización de esa droga blanda. El derecho al libre
desarrollo de la personalidad es el que permite ser, expresarse y vivir cómo cada
quien lo decida con el único límite de evitar daños a terceros. Esto reivindica el
derecho a buscar y gozar del placer, asumiendo la soberanía del cuerpo propio, lo
cual es socavado desde el corazón del discurso prohibicionista que justifica la intervención
del Estado para cuidar la salud de las personas en contra incluso de su
voluntad, es decir, sobre el ejercicio de la libertad, imponiendo con ello un modelo
de virtud, lo cual, por cierto, desmiente su carácter laico.
El Estado prohibicionista niega la libertad de todos, no obstante que sólo el 10%
de los usuarios de drogas ilegales –incluyendo a las llamadas “duras”- son problemáticos.
El otro 90% es funcional y lleva su vida laboral, familiar y comunitaria
204. Para mayor información véase Sociedad Mexicana de Autoconsumo Responsable y Tolerable, “Acerca de”, disponible
en ,
205. Idem 3
206. Dirk W. Lachenmeiera y Jürgen Rehm, “Comparative risk assessment of alcohol, tobacco, cannabis and other illicit
drugs using the margin of exposure approach”, en Scientific Reports, vol. 5, núm. 8126, 30 de enero de 2015, disponible en
156
157

Fernando Belaunzarán
Marihuana: la legalización inevitable
dentro de los estándares del resto de la población. 207 Eso nos debe llevar no sólo
a condenar la estigmatización de los consumidores, sino también a elaborar y dirigir
políticas públicas de prevención y atención hacia los segmentos que más los
requieren para tener mejores resultados.
Si el fracaso de las políticas públicas prohibicionistas en todos los órdenes y ámbitos
no ha sido suficiente para vencer las resistencias de las influyentes buenas
conciencias, que prefieren el naufragio a ceder en sus prejuicios morales y permitir
el cambio del modelo, como tampoco lo ha sido el reconocimiento del Máximo
Tribunal de que el prohibicionismo conculca libertades y derechos humanos establecidos
en la Constitución, 208 cuyo ejercicio pleno debiera garantizar el Estado
mexicano. Los dinámicos cambios regionales terminarán poniendo al conservadurismo
imperante en una situación insostenible.
Tanto en Canadá como en Estados Unidos, el proceso de regulación de la marihuana
está en un proceso creciente e irreversible. Justin Trudeau, primer ministro
canadiense, inició un proceso para que la regulación de la marihuana, que ya
existe para fines medicinales, sea también para usos personales, y se calcula que
eso se hará realidad, a más tardar, el próximo año, 2017. 209 Canadá no tiene ni de
cerca los niveles de violencia de México, o de encarcelados que EEUU por la fallida
guerra contra las drogas, pero se está decidiendo por el cambio en virtud de
la evidencia, no sólo sobre las moderadas y reversibles consecuencias negativas
que conlleva el uso de la marihuana, sino también entendiendo que sus riesgos
son más fácil de prevenir y los daños de reducir con reglas y políticas públicas que
con la actual prohibición.
En los Estados Unidos, la mitad de sus entidades tiene regulada la marihuana
medicinal, y en cinco de ellas también usos personales. Muy pronto, en noviembre
de 2016, se llevarán a cabo referéndums para extender esa condición a otros
estados. Para México debe tener especial importancia lo que ocurra en dos entidades
fronterizas que votarán si llevan la regulación de la marihuana a todos sus
usos: Arizona y California. En la primera, la moneda está en el aire; en la segunda,
que es la de mayor población en EEUU y que es, por sí sola, la séptima economía
mundial, la tendencia es claramente a favor de la aprobación.
La llamada “marihuana recreativa” en la frontera agudizará dos fenómenos: reducción
de la demanda de cannabis mexicana en Estado Unidos, y el aumento del
trafico ilegal, pero en sentido contrario, de allá para acá. La explicación de ambos
se relaciona con la disponibilidad y los controles de calidad. ¿Para qué acudir al
mercado negro y correr riesgos por un producto sin garantías cuando se puede
conseguir en un mercado regulado con calidad garantizada? Saber exactamente
lo que se compra y tener la confianza que se usaron las mejores técnicas con
estándares de sanidad y calidad, sin el peligro de consumir también pesticidas,
resulta atractivo no sólo para el usuario local, sino también para quien pueda pagarlo
de este lado del Río Bravo.
Así que aumentará la oferta de marihuana en el país, será más accesible y bajará
su precio -exactamente lo contrario de lo que ofrece el prohibicionismo- con
todo lo pernicioso que resulta del auge del mercado negro. 210 Parece mentira o
broma de humor negro, pero se vislumbra a México como el último país del TLC
que regule la marihuana con fines personales, siendo que con América del Norte
tenemos más del 90% de nuestras transacciones comerciales y nosotros éramos
los productores cuando se firmó el tratado.
El sentido común indica que, lejos de resistir a los cambios y lamentarse por
la coyuntura y el escenario propicios para llevarlos a cabo, veamos la situación
como la oportunidad que necesitábamos con apremio para modificar la política
de drogas que nos ha resultado desastrosa en todos los aspectos, y que se permita
a los ciudadanos ejercer a plenitud sus derechos y al país estar en sintonía
con la región y sus principales socios comerciales. Sin embargo, aunque el
debate ha sido intenso y creciente, permeando favorablemente a importantes
sectores de la opinión pública, el poder político todavía no se decide a avanzar.
El caso de la niña Graciela Elizalde Benavides, con Síndrome de Lennox Gastaut,
cuyos padres, Raúl y Mayela, consiguieron una suspensión definitiva en juicio de
amparo para importar Cannabidiol (CBD), conmovió a la población mexicana y
generó un amplió consenso a favor de regular marihuana con fines medicinales,
211 pero no se ha podido concretar legislativamente en la materia, a pesar de
158
207. UNODC, Informe Mundial sobre las Drogas 2012.
208. “Derechos humanos. Requisitos para restringirlos o suspenderlos conforme a los artículos 1° de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, tesis aislada 1a. CCXV/2013
(10a.) en materia constitucional, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, libro xxii, t. 1, julio de
2013, p. 557.
209. Notimex, “Legalizará Canadá mariguana recreativa”, en El Universal, 5 de diciembre de 2015.
210. Redacción AN, “Llama José Mujica a ‘robarles el mercado’ de drogas a mafias del narcotráfico”, en Aristegui Noticias,
27 de enero de 2016.
211. Martín Ramos Pérez, juez Tercero de Distrito en Materia Administrativa, otorgó la suspensión definitiva a fina- les de
agosto de 2015. Véase Olivia Zerón, “Mariguana medicinal para Grace”, en El Universal, 2 de septiembre de 2015. Este caso,
al igual que el de los cuatro ciudadanos de SMART, fue llevado por la firma Aguinaco Abogados.
159

Fernando Belaunzarán
haber sido propuesto en una iniciativa del Presidente de la República 212 , Enrique
Peña Nieto, debido la satanización que grupos oscurantistas 213 hacen del Tetrahidrocannabinol
(THC), así se trate de una cantidad marginal e inocua. 214 Resulta
lamentable que las máximas autoridades del sector Salud hagan eco de esa posición
anticientífica.
Los legisladores de los partidos que respaldan al Titular del Ejecutivo, PRI y PVEM,
se negaron siquiera a discutir la descriminalización efectiva de los usuarios o elevar
el umbral de la dosis para la portación que aquél planteó en su iniciativa; 215 una
“rebelión mojigata” que incluye resistencias a legislar sobre matrimonio igualitario,
algo que también propuso Peña Nieto. 216
Dichas resistencias explican por qué tampoco se ha logrado avanzar en la regulación
de usos personales, aunque desde anteriores legislaturas se ha empujado para
conseguirlo y en la opinión pública ha crecido notablemente la corriente de opinión
que lo demanda, al lado de una sociedad civil que incide cada vez más en las políticas
públicas. Legisladores como Elsa Conde, Víctor Hugo Círigo, René Arce, Vidal
Llerenas, Angélica de la Peña, Alejandro Encinas, Martha Tagle, Guadalupe Acosta
Naranjo, Roberto Gil, siendo presidente del Senado de la República, y quien esto
escribe, entre otros, hemos presentado iniciativas para dar ese paso definitivo. 217
El desfase entre la urgencia de cambiar la política de drogas y la inacción de la
clase política para llevarlo a cabo es cada vez mayor y, por lo mismo, insostenible
en el corto plazo. Los políticos no pueden vivir peleados con la circunstancia y su
contexto por mucho tiempo. “La fuerza de las cosas”, como diría Simone de Beauvoir,
terminará en breve por romper la necia oposición de los prohibicionistas,
que no tienen otra cosa que ofrecer que la continuidad de su fracaso.
La marihuana
en el Congreso de la Unión
Rosemary Safie 218
En junio de 2016 se llevó a cabo el periodo extraordinario de sesiones de LXIII
Legislatura. Los temas a tratar fueron el denominado Sistema Nacional Anticorrupción,
la Miscelánea Penal, el Mando Único y la Regulación de Marihuana. La
pregunta es cómo llegamos a que la regulación de la marihuana fuera tema central
del Poder Legislativo y del quehacer nacional, al grado de ser discutido en
un periodo extraordinario, en tan solo 10 años. Es interesante también analizar
como este tema, en un principio bandera de la izquierda, ahora tiene entrada en
las agendas del PRI y del PAN.
160
212. De la Iniciativa de reforma a la Ley General de Salud y al Código Penal Federal, véase el artículo publicado por
Presidencia el 21 de abril de 2016.
https://www.gob.mx/presidencia/articulos/iniciativa-de-reforma-a-la-ley-general-de-salud-y-al-codigo-penal-federal
213. El oscurantismo consideraba que el conocimiento no debía difundirse a la población porque “hace perder el temor
a Dios”. Sectores ultramontanos del prohibicionismo no quieren que se conozca de la marihuana para que no se le pierda
el miedo o, para usar sus palabras, “no se reduzca la percepción de riesgo”, al grado de contraindicar los debates sobre
su regulación. Ver Ángeles Cruz Martínez, Debate sobre legalización de la marihuana reduce percepción de riesgo en
adolescentes. La Jornada, 4 de diciembre 2015.
214. “No sirve dictamen del senado para uso medicinal de la marihuana”: Papá de Grace. Entrevista de Yuriria Sierra,
Excelsior TV, 16 de junio 2016
215. Robles Rosa Leticia. “PRI atora debate sobre mariguana; senadores continúan hoy con diálogo”. Excélsior .17-06-2016
216. Rebelión mojigata, expresión utilizada en entrevista por el autor y publicada en prensa el 18 de junio de
2016 en una columna de opinión. Véase Francisco Garfias vía Excélsior http://www.excelsior.com.mx/opinion/
francisco-garfias/2016/06/18/1099537
217. Para consultar algunas de las iniciativas mencionadas, véase Recuento de las iniciativas para regularizar la marihuana
en México, por Adriana Becerril en el portal de El Financiero http://www.elfinanciero.com.mx/tv/el-recuento-de-lasiniciativas-para-legalizar-la-mariguana-en-mexico.html
A principios del 2016 resultaba increíble pensar en una iniciativa para regular el
uso medicinal y personal de la marihuana emanada del Ejecutivo Federal en voz
del Presidente de la República, Enrique Peña Nieto. Parecía que el paradigma prohibicionista
sería seguido al pie de la letra por la actual administración de un Presidente
que se había mostrado conservador en éste y muchos temas más como
Gobernador del Estado de México. No obstante, este año, en la Asamblea Extraordinaria
de las Naciones Unidas sobre el tema de Drogas (UNGASS), el Presidente
de México asumió como política pública de su administración la regulación de la
cannabis con un enfoque de salud pública y no de criminalización. En abril de este
año, a menos de un mes que concluyera el segundo periodo sesiones del primer
218. Internacionalista, especializada en comunicación política. Cabildera desde hace más de 15 años, actualmente es
Presidente de Safie Consultores, SC.
161

Rosemary Safie
La marihuana en el Congreso de la Unión
año de la LXIII legislatura, envió una iniciativa al Senado de la República para despenalizar
la posesión de la marihuana hasta por 28 gramos y abrir la posibilidad
del uso médico de la misma.
¿Cómo llegamos a que un Presidente, emanado del PRI, asumiera como propia la
lucha por la descriminalización de la planta? Si bien el gobierno de México, junto
con Guatemala y Colombia, solicitaron en el seno de la ONU una revisión adelantada
de la estrategia del combate a las drogas a finales del gobierno de Felipe Calderón,
el gobierno de Peña no había manifestado una postura clara al respecto en
sus primeros tres años de gobierno. ¿En qué momento pasamos de la discusión
en el ámbito académico, de activistas, ONG´S y organismos internacionales, a una
discusión en el Congreso de la Unión con una iniciativa del Gobierno Federal?
Primeras iniciativas
En México, si bien desde principios de los noventa la regulación de la marihuana
había sido tema en las universidades y en ciertos sectores de la opinión pública,
es hasta la LX legislatura (2006 – 2009) que el Congreso de la Unión conoce la
primera iniciativa. Hasta entonces la regulación de la cannabis no figuraba como
tema de importancia en el ámbito legislativo ni había permeado como tema relevante
en la clase política nacional.
Desde el 2006 a la fecha se han presentado 42 iniciativas relacionadas con la regulación
de la cannabis. En la LX Legislatura (2006 – 2009) se presentaron 4 iniciativas;
en la LXI Legislatura (2009 – 2012) se presentó una; en la LXII Legislatura
(2012 – 2015) diez, y en la Legislatura actual, 29.
35
30
29
Las iniciativas pioneras se presentaron durante la LX Legislatura. Una fue de la
Diputada Elsa Conde Rodríguez, del Partido Alternativa Socialdemócrata Campesino
(Presentó la misma 3 veces), y una por el Senador René Arce Islas, que en ese
entonces era miembro del PRD.
La iniciativa de la Diputada Elsa Conde, presentada en el 2007, pretendía regular
el uso medicinal y el uso personal de la marihuana. Hablaba de que el Estado
tendría que ser el responsable de una producción especial de la planta para uso
médico y así se garantizaría el derecho al acceso seguro y legal para aquellos pacientes
que lo requirieran. También, planteaba la regulación del auto cultivo (tres
plantas por hogar) como forma de abastecimiento para uso personal. Además,
proponía cambiar penas de cárcel para los usuarios, por penas educativas e informativas
y, finalmente, permitía hasta 3 gramos de portación sin que los usuarios
fueran criminalizados (a partir de la reforma del 2009, la LGS permite 5 gramos).
La segunda iniciativa fue la del Senador René Arce, en el 2008, y solicitaba que
se legalizara el uso, siembra, transporte, distribución y consumo de la marihuana,
así como su exportación e importación. En esta iniciativa también se solicitaba
un debate nacional basado en datos científicos y sin tabúes. Debido a la
naturaleza del proceso parlamentario del Senado, esta iniciativa sigue vigente
para su discusión en las comisiones.
La tercera iniciativa, la única que se presentó en el Congreso durante la LXI Legislatura
(2009 – 2012), corrió a cargo del diputado Víctor Hugo Círigo (en ese
momento de la bancada del Partido Convergencia, aunque originalmente electo
como miembro del PRD) en abril del 2010. En su exposición de motivos, el Diputado
Cirigo argumentó que la legalización del consumo de marihuana provocaría
una importante merma en las finanzas del narcotráfico. Buscaba regular el uso
medicinal y el uso personal al introducir por primera vez el concepto de reducción
de riesgos y daños.
162
25
20
15
10
10
5 4
1
0
LX (2006 - 2009) LXI (2009 - 2012) LXII (2012 - 2015) LXIII (2015 - 2018)
Es hasta la LXII Legislatura (2012 – 2015) que el tema comienza a tomar relevancia
en el Poder Legislativo con dos personajes clave para todo el movimiento de regulación
de la Marihuana: el Diputado Fernando Belaunzarán y el Senador Mario Delgado,
ambos integrantes del PRD. A diferencia de las primeras iniciativas presentadas,
éstas retomaban las mejores prácticas internacionales y experiencias de gobiernos
que ya habían puesto en marcha mecanismos de regulación. Por ejemplo, ambas
establecían para uso personal la portación de hasta 30 gramos de marihuana (cantidad
considerada como tolerada en la mayoría de los gobiernos con regulación),
163

Rosemary Safie
La marihuana en el Congreso de la Unión
a diferencia de los 3 gramos de la primera iniciativa y de los 5 gramos que se logran
en la mal llamada Ley de Narcomenudeo del gobierno de Calderón. Las iniciativas
reflejaban el intenso debate sobre la política de drogas que ya se había iniciado, no
solo en el ámbito internacional, sino también en nuestro país.
General de Salud del 2009, que otorgó competencia a las entidades federativas en
materia de persecución de delitos contra la salud –la llamada “Ley de Narcomenudeo”
del Presidente Calderón-, así como en la reforma del nuevo sistema penal
acusatorio que establece el principio de oportunidad en la persecución de delitos.
164
Igualmente importante, el Senador Roberto Gil (PAN), en calidad de Presidente de
la Comisión de Justicia, presentó en el 2014 una iniciativa que pretende crear la Ley
Nacional de Beneficios de Liberación Anticipada para sentenciados por delitos no
violentos relacionados con el consumo o posesión de marihuana. Dicho ordenamiento
beneficiaria al 40% de los hombres encarcelados por delitos contra la salud
que no incurrieron en actos de violencia, y en el caso de las mujeres, señala que el
88% de las reclusas purgan sentencias por delitos de drogas, de las cuales el 91%
no portaban armas al momento de la comisión del delito. La propuesta imprime
una visión de derechos humanos a la fallida guerra contra las drogas.
En ese periodo el diputado de Nueva Alianza, René Fujiwara, presentó una iniciativa
para permitir el uso industrial del cáñamo, lo que puso en evidencia que la
prohibición nos ha llevado incluso a dejar de utilizar dicha fibra con fines que no
tienen que ver con las propiedades psicoactivas de la cannabis.
Estas iniciativas presentadas en la LXII Legislatura reflejan una diversidad importante
de temas relacionados con la regulación de la mariguana. Desde la excarcelación
por delitos de posesión hasta el auto-cultivo, haciendo hincapié en
que la estrategia que enarboló el ex presidente Felipe Calderón, la cual consistía
en un ataque frontal en contra del crimen organizado y el narcotráfico, estaba
completamente errada. El problema, de acuerdo a la exposición de motivos de las
iniciativas, tiene que tratarse desde una perspectiva integral que contemple tanto
la oferta como la demanda, los derechos humanos y la libertad de las personas.
Congresos locales
Es a partir de esfuerzos aislados de legisladores progresistas, tanto en la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal como en el Congreso de Jalisco, cuando el
tema de la regulación a nivel local empieza a tener un peso significativo en la opinión
pública. En el año 2013, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los
diputados Vidal Llerenas y Esthela Damián, en ese momento ambos del PRD, presentaron
una iniciativa para la descriminalización de la posesión de la marihuana
bajo un esquema local amparada en la reforma al Código Penal Federal y la Ley
Se pretendía que, bajo el principio de oportunidad en la persecución del delito,
simplemente no se pusieran a disposición de un ministerio público a los poseedores
de cannabis. De manera alternativa, estas personas se canalizarían a un
comité de disuasión, conformado por expertos en salud, que proporcionarían a
los usuarios información y, en su caso, recomendarían un tratamiento no obligatorio.
También se proponían establecer espacios seguros para que se realizaran
transacciones de marihuana.
A pesar de la simpatía inicial mostrada por Miguel Ángel Mancera, el Jefe de Gobierno
de la Capital, la iniciativa no tuvo el apoyo del gobierno local y no fue dictaminada
en la ALDF. Se perdió la oportunidad de que la capital del país siguiera
siendo pionera en causas progresistas, como lo había sido en los casos de aborto y
matrimonio igualitario. En todo caso, se puso sobre la mesa la idea de que el principio
de oportunidad en la persecución del delito sirviera como alternativa para no
procesar a las personas por la mera posesión de cannabis, al no ser, evidentemente,
una prioridad para la seguridad pública, aun cuando continúa siendo un delito. Se
trata de un modelo de descriminalización que funciona en otras naciones.
El diputado del PRD, Enrique Velázquez, en el Congreso de Jalisco, presentó también
en ese periodo una iniciativa para ampliar la cantidad de marihuana permitida
sin que un consumidor sea procesado (30 gramos). También propuso establecer
políticas de prevención con un enfoque de reducción de riesgos y daños. La iniciativa
llamó poderosamente la atención e inició un debate al respecto en la entidad.
Cabe señalar que incluso el gobernador priísta de Jalisco, Aristóteles Sandoval, se
ha manifestado a favor de regular el uso de la marihuana.
En resumen, han sido realmente pocos los intentos de legislar cualquier asunto
de regulación de mariguana a nivel local. Fuera del Congreso Federal, de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal y del Congreso de Jalisco, no existe una agenda
para generar cambios normativos o nuevos enfoques en materia de política de
drogas. Desgraciadamente, y en buena medida debido al activismo de funcionarios
de agencias estadounidenses, financiados por la llamada Iniciativa Mérida,
se han establecido a nivel local las llamadas “cortes de drogas”, que en realidad
criminalizan aún más a los consumidores y establecen tratamientos obligatorios.
165

Rosemary Safie
La marihuana en el Congreso de la Unión
Los foros del Congreso
En el Congreso mexicano los foros en los que se invita a expertos y actores sociales
son la manera en la que los legisladores conocen formalmente la opinión ciudadana
de los temas que serán discutidos. El interés legislativo por la reforma en
la política de drogas y en particular de la marihuana se puso de manifiesto en dos
foros organizados por legisladores, que tuvieron una gran relevancia en el propio
Congreso y en la opinión pública.
El primero fue promovido por el Diputado Fernando Belaunzarán, en el 2014, y
convocó a personalidades internacionales, como el ex presidente de Colombia,
César Gaviria, y a expertos internacionales y nacionales con posiciones a favor y
en contra de la regulación. El foro sirvió como espacio para que las autoridades
del país expusieran sus posiciones en el tema, pero en ese momento se mostraron
en contra de cualquier intento de regulación. También se analizaron las experiencias
ya en marcha en lugares como Colorado y Uruguay. Si bien en este encuentro
las autoridades mostraron una postura renuente a cualquier cambio, se sentaron
las bases de la discusión al romper tabúes y poner sobre la mesa información
científica y experiencias probadas en otros países.
El otro espacio de discusión en el Congreso, con gran impacto en la opinión pública
nacional, fueron la serie de foros que se llevaron a cabo, tanto en la Cámara
de Diputados como en la de Senadores, promovidos por los presidente de ambas
mesas directivas, Jesús Zambrano y Roberto Gil, respectivamente, al inicio de la
presente legislatura. La idea fue discutir las repercusiones del fallo de la Suprema
Corte que permitió el establecimiento de un club de auto producción y distribución
gratuita de marihuana entre un grupo de consumidores (caso SMART).
La serie de foros permitieron analizar todos los temas relativos a la regulación.
Se habló de encarcelamiento, usos médicos, modelos de regulación, repercusiones
de la prohibición entre las mujeres, alternativas de descriminalización,
métodos de prevención y tratamiento, discriminación de usuarios, experiencias
y tratados internacionales, etc. Dichos foros se realizaron de manera paralela a
los que organizó el Gobierno Federal y lograron que el tema de regulación de
marihuana fuera ya común en las incitativas y debates legislativos.
Motores del cambio
Varios actores y acontecimientos ayudaron a generar mayor interés en el tema de
la regulación de la cannabis, tanto en el Congreso como en el Ejecutivo Federal.
Un elemento esencial para el debate fueron las acciones de las organizaciones que
promueven la regulación integradas por académicos, activistas, investigadores,
profesionales de la medicina, abogados, cabilderos, líderes de opinión y expertos
que conocen a detalle los debates globales en el tema. Pero este grupo de activistas
hubiera sido menos eficiente en su cabildeo de no haber sido por tres acontecimientos
que, sin duda, aceleraron la discusión y le dieron relevancia al tema de
la regulación entre los actores políticos mexicanos.
El primero y más sensible es el caso de Grace Elizalde, una niña que padece una
forma de epilepsia refractaria (Lennox – Gestault), cuyos síntomas se alivian con
medicamentos que derivan de la cannabis. El haber hecho pública la batalla legal
contra la Secretaria de Salud para poder acceder al medicamento y el activismo
de sus padres en el Congreso fue fundamental para que los legisladores conocieran
la necesidad de avanzar en el uso medicinal de la cannabis. En general, el caso
de Grace ha logrado que la opinión pública sea sensible de los beneficios médicos
de la planta.
El segundo acontecimiento fue el caso SMART, Sociedad Mexicana de Autoconsumo
Responsable y Tolerante, integrado por directivos de México Unido contra
la Delincuencia, quienes se constituyen, en el 2012, como la primera sociedad
de autoconsumo en el país. Ante la negativa de las autoridades sanitarias para
autorizarles el autocultivo, llevaron el caso a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, quien en 2015 les otorgó un amparo permitiéndoles la siembra, consumo,
posesión y transportación de marihuana, con el argumento que la prohibición es
violatoria de la Constitución.
Finalmente, la realización de la Asamblea Extraordinaria de Naciones Unidas
para el Tema de Drogas (UNGASS), fue un acontecimiento que ayudó al debate:
primero, porque la posición de México, el país más afectado por la guerra contra
las drogas, fue cuestionar parte del esquema actual y se pidió que se consideraran
los efectos en los países productores de dichas políticas. Lo anterior influyó
en la discusión en el Congreso de la Unión, por ejemplo, en las posiciones de las
senadoras del PAN Gabriela Cuevas y Laura Rojas, que son integrantes de en comisiones
internacionales en el Senado.
166
167

Rosemary Safie
La marihuana en el Congreso de la Unión
Hoy, en México, se ha generado evidencia que muestra las consecuencias de la
prohibición, y se cuenta con información para construir propuestas viables de
política para regular la cannabis de manera inteligente, lo que permite construir
iniciativas de legislación pertinentes. La actividad de los grupos promotores de la
regulación ha sido fundamental como contrapeso a las posiciones tradicionales,
prohibicionistas, de quienes han estado y están a cargo de las agencias públicas
relacionadas con drogas. Otros actores como las organizaciones defensoras de
derechos humanos, agencias internacionales progresistas, como la del Partido
Social Demócrata Alemán y las Comisiones de Derechos Humanos, han ayudado
a encaminar la discusión.
Las iniciativas recientes
En los meses previos a la iniciativa del Presidente Peña Nieto, legisladores de varios
partidos presentaron proyectos de regulación. Llama la atención que incluso legisladores
del PRI, como la Senadora Cristina Díaz, propusieran legislación en la materia.
Su propuesta para permitir algunas formas de marihuana medicinal se puede
explicar por la atención que ganó el llamado de los padres de la niña Grace. La Senadora
Díaz, desde que entendió la problemática y presentó su primera iniciativa,
ha sido una luchadora incansable para que la regulación de la marihuana medicinal
sea un hecho en México.
de senadores han presentado o se han sumado a iniciativas que pretenden regular
la cannabis en la presente legislatura.
En la Cámara Baja, el Diputado Álvarez Maynez, de Movimiento Ciudadano, presentó
una iniciativa de amnistía para usuarios de drogas que se encuentran en
prisión. Los diputados del PRD Guadalupe Acosta Naranjo y Javier Nava presentaron
otra similar a la de Roberto Gil en el Senado para regular la producción y el
uso personal de la planta. El Diputado de Morena, Vidal Llerenas, presentó otra
para permitir el auto cultivo por medio de clubs de consumidores, en los términos
del fallo de la Suprema Corte. Mientras que la Diputada Laura Esquivel, también
de Morena, presentó otra para el uso industrial del cáñamo. Es decir, las iniciativas
de regulación de cannabis se convirtieron en materia frecuente del trabajo
legislativo. Eso, por supuesto, contrasta con la legislación de las últimas décadas,
que se enfocó en penalizar todo tipo de producción y distribución de la planta.
Gran parte de las 42 iniciativas discutidas desde el 2006 han sido presentadas por
partidos de la izquierda, sin embargo, en los últimos meses, tanto el PAN como el
PRI han firmado casi una decena de proyectos legislativos. El PRD ha presentado
15 iniciativas, el Partido Movimiento Social, 5, el Partido Alternativa Socialdemócrata
y Campesina, 5, y MORENA, 2. Es decir, partidos que se autodefinen como de
izquierda han presentado 27 de las 42 iniciativas en la materia, el 64%.
También destaca que el Senador Roberto Gil, presidente de la mesa directiva
del Senado y miembro del conservador Partido Acción Nacional, presentara una
iniciativa para regular la producción, distribución, venta y consumo de la marihuana
para cualquier propósito. Se trata de una propuesta similar al esquema
establecido en Uruguay, en el cual el Estado tiene el control de todo el proceso y
obtiene, mediante impuestos especiales, recaudación por la venta de cannabis.
La iniciativa fue respaldada por el grupo de personas y organizaciones que desde
el principio han apoyado la regulación de la planta y, en general, la reforma a la
política de drogas. Dicha iniciativa puso las bases para que la eventual propuesta
del Presidente de la República fuera posible.
Partido
PRD
MC
PRI
PASC
PAN
MORENA
PVEM
PRI / PVEM
VARIOS
SIN PARTIDO
Iniciativas
15
5
5
3
3
2
2
1
2
2
168
En ese periodo los senadores de la bancada del PRD, Mario Delgado, Zoé Robledo,
Armando Ríos, Angélica de la Peña, Alejandro Encinas y su coordinador, Miguel
Barbosa, presentaron también una iniciativa, parecida a la del Senador Gil, que
pretende regular la producción y uso de la marihuana para cualquier propósito.
Lo mismo hizo la senadora Martha Tagle (independiente). A la fecha, una veintena
El futuro de la iniciativa de Peña Nieto y de la regulación de drogas
En abril del 2016, después de que el Senado recibiera la iniciativa del presidente
Peña, y ésta se turnara a las comisiones correspondientes para su análisis, inició
un cabildeo por parte del Gobierno Federal, encabezado por el secretario de sa-
169

Rosemary Safie
lud, José Narro Robles, y por el grupo de personajes destacados que a lo largo de
varios años han impulsado el tema ante la opinión pública y en el Poder Legislativo.
Cada cabildeo se realizó de manera separada. Por un lado, el secretario de
salud trató de convencer a los priístas, y por otro, los grupos de la sociedad civil
intentaron construir consensos entre los partidos de la oposición, principalmente
entre el PAN y el PRD.
Tras los primeros acercamientos, el PRD (en su mayoría) estaba dispuesto a apoyar
la iniciativa presidencial. El apoyo en gran medida fue posible por la intervención
de los senadores Angélica de la Peña y Alejandro Encinas. Un grupo de senadores
del PAN, encabezados por el Senador Roberto Gil, Presidente del Senado,
también estaban dispuestos a apoyar la iniciativa presidencial, lo que garantizaba
una mayoría amplia.
Sin embargo, el PRI no estaba alineado con la iniciativa del Presidente durante su
discusión en el periodo extraordinario en junio del 2016. De los 55 legisladores
de este partido, solamente 7 estaban abiertamente a favor. La senadora Cristina
Díaz (presidenta de la Comisión de Gobernación), encabezó los esfuerzos al interior
de la bancada para buscar los apoyos suficientes a favor de la iniciativa del
Presidente. Sin embargo, ganó el conservadurismo de la mayoría de los integrantes
del grupo. El Revolucionario Institucional no iba a jugar con Peña este tema.
Por lo menos ese fue el resultado tras arduas y largas negociaciones en la semana
del periodo extraordinario.
El futuro de la iniciativa del Presidente es incierto. Su presentación no fue
acompañada de un proceso adecuado de cabildeo en el Congreso. Se percibe
que incluso, desde el propio gobierno, no existe un consenso en el tema. Las
posiciones defendidas por las dependencias de salud federales en el Congreso
son francamente contrarias a la iniciativa presidencial.
Falta mucho por hacer, sin embargo, la discusión sobre la regulación de la política
de drogas ya empezó, y no es indiferente para los legisladores de todos los partidos
políticos. El cambio de paradigma es ya un tema común del debate legislativo y, tarde
o temprano, eso se reflejará en nuestras leyes.
CAPÍTULO 3
170
La discusión
internacional

De las Cortes al Legislativo:
aprendizaje de la regulación
del cannabis en Canadá
Luisa Conesa Labastida 219
El proceso de creación legislativa no empieza siempre con el actuar de los representantes
populares. En países donde existen democracias constitucionales
y control de constitucionalidad, en ocasiones son las decisiones de las cortes las
que sirven de espoleta al actuar legislativo. El caso de la regulación de cannabis
en Canadá es uno de ellos, y en las siguientes líneas cuento su historia.
Estimo que su experiencia resultará útil para el caso mexicano, ya que nos encontramos
en el borde de un cambio legislativo, cuyo debate fue reavivado precisamente
después de una decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que declaró
que la prohibición al autocultivo de cannabis para fines personales es contrario al
derecho al libre desarrollo de la personalidad, protegido constitucionalmente. 220
Pretendo evidenciar que la discusión va mucho más allá del primer paso que se
ha tomado en México, pues reconocer la existencia de un derecho fundamental, y
que éste se ve transgredido por la prohibición es apenas el comienzo. Se trata de
un proceso caracterizado por un dialogo institucional entre poderes, parecido a
lo que ocurrió en Estados Unidos acerca la interrupción del embarazo, donde Roe
v. Wade (1973) fue el primero de muchos vaivenes entre legisladores y jueces,
vigente hasta la fecha. 221
219. Abogada constitucionalista, activista, socia del despacho Sánchez Curiel, Conesa y García.
220. Sobre este tema escribí en la revista Nexos en abril de 2016. Cfr., La prohibición y la Corte. Disponible en: http://www.
nexos.com.mx/?p=28048.
221. Para más sobre la evolución de la jurisprudencia de aborto en Estados Unidos y su paralelismo con México, Cfr., Conesa
Labastida, Luisa, Making the best of it: A conceptual reconstruction of abortion jurisprudence in the United States and Mexico,
Mexican Law Review, Vol. 2, No. 2, 2011, disponible en: http://www.journals.unam.mx/index.php/mlr/article/view/24954.
173

Luisa Conesa Labastida
De las Cortes al Legislativo: aprendizaje
de la regulación del cannabis en Canadá
174
¿Por qué sucede este fenómeno? Porque la ingeniería de los derechos es mucho
más compleja que su reconocimiento en un texto constitucional o una sentencia
judicial. Porque la manera en que deben ser garantizados y pueden ser restringidos
tiene distintas facetas, e impactan no sólo al destinatario, sino también
a terceros y, consecuentemente, las líneas entre éstos son tenues y sujetas a
constante revisión.
A mi manera de ver, observar un dialogo institucional tan nutrido como del que
se dará cuenta en las siguientes líneas, es síntoma de una democracia constitucional
verdaderamente funcional. Es la prueba de un correcto funcionamiento del
principio de división de poderes, en el que los pesos y contrapesos se encuentran
en constante movimiento y al servicio de los ciudadanos, en la medida en que
sus demandas son canalizadas al representante popular –ya sea directamente o a
través de una decisión judicial– y después sujetas al escrutinio del Poder Judicial
bajo el parámetro constitucional.
Este dialogo se torna mucho más potente y fructífero cuando las Cortes tienen el
poder de declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos generales,
como sucede con las Cortes Federales en Canadá. Cuando el modelo únicamente
permite efectos entre las partes –como acontece en términos generales en México–
observamos un debilitamiento en la intensidad del diálogo. Esto, pues el legislador
podrá estar incentivado políticamente, mas no obligado, a reformar una
Ley declarada inconstitucional, aun cuando el pronunciamiento lo haya hecho el
Máximo Tribunal del país.
A continuación, sintetizaré el paso judicial y legislativo de la regulación del cannabis
en Canadá. La historia comenzó en 2000 con la sentencia de una Corte Federal,
que obligó a establecer un régimen de marihuana medicinal en todo el país y
sigue desarrollándose a la fecha, pues una de las promesas de campaña del ahora
primer ministro canadiense, Justin Trudeau, fue establecer un régimen de marihuana
recreacional. 222 Pues bien, comencemos.
222. En su primer Speech to the Throne –el evento de apertura del periodo de sesiones del parlamento canadiense- en 2015, el
Premier enmarcó su intención de regular la marihuana para fines recreacionales en un argumento de seguridad, afirmando:
“Reconociendo que Canadá es, fundamentalmente, un país seguro y pacífico, el Gobierno continuará su labor de mantener
a todos los canadienses seguros, al tiempo de proteger nuestros valiosos derechos y libertades. Para este fin, el Gobierno
presentará iniciativas de ley que darán mayor soporte a las víctimas de violencia doméstica y abuso sexual; que sacarán
a las pistolas y armas de asalto de nuestras calles; y que legalizarán, regularán y restringirán el acceso a la marihuana”.
Traducción propia, discurso en inglés disponible en: http://www.speech.gc.ca/en/content/making-real-change-happen.
1. R v. Parker – La génesis de la marihuana medicinal (2000)
La Suprema Corte de Ontario resolvió el caso de Terrance Parker, un adulto que
sufría de epilepsia severa y que curaba sus ataques con marihuana que él mismo
cultivaba. La policía le incautó diversas plantas y fue procesado penalmente bajo
el Control Drugs and Substances Act. En su defensa, el Sr. Parker alegó que la prohibición
de cultivar y poseer marihuana para fines medicinales era contraria a los
derechos garantizados en la Sección 7 del Canadian Charter of Rights and Freedoms.
El juez le dio la razón al actor y la sentencia fue confirmada por la Corte Suprema.
Después de analizar la evidencia médica presentada por ambas partes y concluir
que existen pruebas suficientes para demostrar que la marihuana tiene aplicaciones
terapéuticas y medicinales, la Corte concluye que forzar a las personas a escoger
entre su salud y la cárcel es violatorio de sus derechos a la libertad, seguridad
y de los principios de fundamentales de justicia. Toda vez que este asunto implica
el cambio paradigmático del cannabis en Canadá, es pertinente abundar sobre los
razonamientos contenidos en la sentencia.
La Corte argumenta que los derechos de libertad y de seguridad no sólo protegen
frente a encarcelamiento arbitrario, sino también a las denominadas “decisiones
de importancia fundamental para la persona”. Se refiere al contenido autonómico,
a la posibilidad de que cada persona diseñe su plan de vida sin interferencia
del Estado, siempre y cuando no genere daños a terceros. La sentencia reconoce
que la decisión sobre qué medicación utilizar para aliviar un padecimiento está
dentro de este ámbito personalísimo y, por ende, cuenta con protección constitucional.
Que el Estado interfiera en esta decisión con la amenaza del aparato
carcelario implica una violación a estos derechos.
En cuanto a los principios fundamentales de justicia, se refiere al balance entre
los intereses de las personas y los de la sociedad, al considerar que “la justicia
exige un balance entre estos intereses, tanto en el ámbito sustantivo con el procesal”.
Para estos efectos se lleva a cabo un test de proporcionalidad, esto es, una
ponderación entre los derechos restringidos y los bienes que el Estado busca favorecer
con la restricción, a efecto de dilucidar si ésta es admisible para efectos
constitucionales. Para ello, la restricción debe ser legítima, estar racional y razonablemente
encaminada a los fines que busca alcanzar y ser proporcional. 223
223. Esta es una simplificación del test de proporcionalidad. Sin embargo, abundar sobre sus extremos va más allá de los
alcances de este texto. Para más sobre el tema, cfr. Bernal Pulido, Carlos, El Principio de proporcionalidad y los derechos
fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2007.
175

Luisa Conesa Labastida
De las Cortes al Legislativo: aprendizaje
de la regulación del cannabis en Canadá
La Corte estima que el Estado tiene un interés legítimo en proteger contra los
efectos dañinos de la marihuana -como son alteraciones pulmonares, alteraciones
psicomotoras con efectos, particularmente en la conducción de automóviles,
brotes psicóticos para personas con antecedentes de este padecimiento, posibles
efectos cognitivos en usuarios de largo plazo, et al-, así como en cumplir las obligaciones
contraídas por el país en tratados internacionales.
Sin embargo, considera que la prohibición criminal en nada está encaminada a
lograr estos fines. Si la intención del Estado es proteger la salud de las personas,
es irracional privarlos de una medicina que puede ayudarles a aliviar sus padecimientos.
Aunado a lo anterior, tampoco existe un balance justo entre el daño a
la sociedad y la restricción a la persona. Esto, pues mientras que el daño social es
mediato y relativamente menor, la restricción personal es inmediata y grave, pues
implica la privación de la libertad.
2. Marihuana Medicinal Access Regulations – Primer intento legislativo
(2001)
En cumplimiento a lo ordenado en Parker, el 14 de Junio de 2001, el Gobierno
Federal emite el Marihuana Medicinal Access Regulations (MMAR). En síntesis, la
legislación permite la producción y posesión de marihuana para fines medicinales
a través de un esquema de licenciamiento. En un primer momento se permite
tanto el autocultivo (ya sea que lo lleve a cabo la persona o a través de un tercero
designado, que sólo podría cultivar para un paciente) como provisión a través
del Estado, pero este segundo supuesto es posteriormente eliminado de facto,
dejando sólo la posibilidad de autocultivo. Dependiendo del tipo de enfermedad,
los pacientes tendrán que contar con una o dos autorizaciones de médicos especialistas
en sus padecimientos.
176
En cuanto a las obligaciones internacionales, reconoce el interés del Estado en
cumplir con sus pactos, pero recuerda que los mismos están sujetos a los principios
constitucionales de cada país. En la medida en que ha quedado demostrado
que el uso de la marihuana para fines medicinales está protegido por la Constitución
canadiense, la sentencia concluye que la prohibición no está encaminada a
respetar las obligaciones internacionales.
Cabe mencionar que este test fue utilizado por la Corte mexicana en el caso de autocultivo
de cannabis, llegando a resultados similares a los aquí expuestos. Debe
decirse que la sentencia no pasó por alto el hecho de que la legislación establecía
una excepción para que la autoridad administrativa otorgara permisos para usos
medicinales. Sin embargo, la Corte consideró que resultaba insuficiente para mitigar
el efecto de la restricción, en virtud de que la discrecionalidad que se otorgaba
a la autoridad era tan amplia que tornaba al derecho ilusorio.
El efecto de esta sentencia trascendió mucho más allá del Señor Parker. Mientras
el Juez de primera instancia había hecho una interpretación conforme del Control
Drugs and Substances Act, que entendía una permisión de crecer y poseer plantas
para fines medicinales, en la revisión la Corte considera que no puede remediarse
la violación con este enfoque. Decreta necesario que el legislador emita una nueva
regulación que dé una respuesta completa a la problemática.
Concluye suspendiendo los efectos de la inconstitucionalidad durante un año
para dar un plazo razonable al Parlamento para regular. Y es así que empieza el
vaivén institucional.
3. Hitzig v. Canada – Inconstitucionalidad de algunas
disposiciones del Marihuana Medicinal Access Regulations (2003)
Habida cuenta de las restricciones que el MMAR impone a los pacientes, los demandantes
consideran que no otorga un acceso razonable a la marihuana medicinal.
El Juez de primera instancia les da la razón y la Corte de Apelación de Ontario
confirma parcialmente el fallo. A continuación doy cuenta de la parte sustantiva
de su razonamiento:
a) Autocultivo y aprovisionamiento a través de un tercero – La Corte concluye
que este esquema no otorga acceso razonable a los pacientes, sino
que en realidad los obliga a acudir al mercado negro, lo cual es un escenario
inaceptable. La sentencia es categórica en el sentido que la Constitución no
puede legitimar una regulación en la que la garantía de un derecho depende
de una alianza entre el gobierno y el crimen organizado.
No puede exigirse a personas con enfermedades terminales que dediquen el
tiempo que les queda de vida a cultivar marihuana, y pretender que ello se
lleve a cabo a través de un tercero, a quien no se le permite remuneración ni
economías de escala (dado el esquema 1-1), torna al esquema en inoperante
en los hechos. La única solución del paciente es el mercado negro y ello
no puede convalidarse constitucionalmente.
177

Luisa Conesa Labastida
De las Cortes al Legislativo: aprendizaje
de la regulación del cannabis en Canadá
178
Creo que este punto es central y debe ser tomado en cuenta por los juzgadores
mexicanos cuando se enfrenten a nuevos casos de esta naturaleza. No
puede permitirse al Estado escoger un esquema donde los derechos sean
ilusorios ni legitimar las asociaciones criminales. El respeto al Estado de
Derecho empieza por el Estado mismo, en las palabras elocuentes de fallo:
(…) la ausencia de un esquema legal para dotar de marihuana a las personas
que tienen el derecho de poseerla y utilizarla en los términos del MMAR es
una violación constitucional. (…) este aspecto ofende las premisas más básicas
de nuestro sistema legal. Es inconsistente con los principios fundamentales de
justicia negar una fuente legal de marihuana a las personas que el Estado ha
licenciado. De manera muy simple, no es posible que de la boca del Estado se
pida a las personas que se asocien con criminales para ejercitar sus derechos
fundamentales.
(…)
Forzar a los enfermos a acudir al mercado negro para obtener su medicina no
hace más que desincentivar el respeto a la ley y al mismo tiempo señala que las
necesidades médicas de estas personas son menos valiosas que las del resto de
los ciudadanos.
Un esquema gubernamental que depende del elemento criminal para obtener
el producto necesario, y que empuja a quiénes tienen esta necesidad al mercado
negro ofende los mismos valores que obligan al propio Estado a cumplir la
ley. El MMAR, lejos de poner al Gobierno en una posición de ser un modelo a
seguir o en un alto estándar moral, lo que hace es distorsionar el derecho mismo
y devaluar el valor y dignidad de los individuos que son sus receptores. La
obligación del Estado de obedecer la ley incluye una obligación de promover el
cumplimiento y el respeto a las normas. 224
b) Por estimar que no son arbitrarios y efectivamente contribuyen a los fines
de salud perseguidos por el Estado, declara constitucional por ser razonables
los límites diarios que pue den ser recetados por los médicos, la
obligación de que sea un médico quien lleve a cabo la prescripción y que,
además, sea un especialista en su campo.
224. Traducción propia, párrafos 110, 116 y 117 de la sentencia.
c) Solamente se declara inconstitucional el requisito de la prescripción de un
segundo médico en casos de enfermedades no graves, por carecer de razonabilidad.
El efecto del amparo es permitir que los terceros designados puedan cultivar para
más de una persona, que sean remunerados por su servicios y que puedan cultivar
de manera conjunta.
4. R v Malmo-Levine; R v Caine – Constitucionalidad
de la criminalización del uso recreativo (2003)
La historia no ha sido lineal y no han habido exclusivamente avances en la materia.
En 2003 la Suprema Corte de Canadá convalidó criminalizar el uso recreativo
de la cannabis. En una sentencia que se caracteriza por llevar a cabo un análisis
superficial de los argumentos planteados por los actores –quienes enfrentaron
procesos penales por posesión y venta de marihuana- se concluye que el Estado
está legitimado a proteger a las personas de los potenciales daños causados por
el consumo de marihuana, incluso a través del apartado penal.
El estudio se centra alrededor del principio del daño. La Corte concluye que si
bien es cierto no existe una relación directa entre el consumo de marihuana y
un grave daño a quien lleva a cabo la acción o a terceros, hay ocasiones en que el
Estado utiliza el aparato criminal meramente por lo ofensivo del acto frente a los
valores centrales de la sociedad. En una desafortunada argumentación compara
al consumo de la marihuana con los delitos de bestialidad, canibalismo, maltrato
animal e incesto entre mayores de edad.
A juicio de la Corte, todos estos son ejemplos de instancias donde está legitimado el
uso del derecho penal aun cuando no existan daños a terceros. Por considerar evidente
la falacia de la falsa analogía, no me detengo más sobre estos razonamientos.
5. Sfetkopoulos v. Canada y R. v. Beren and Swallow (2008 y 2009)
– Inconstitucionalidad del esquema de cultivo a través de terceros
Después de Hitzig, se reforma el MMAR para permitir un esquema de aprovisionamiento
en una relación de 2 a 1. Esto significa que una persona podría cultivar
hasta para dos pacientes. La Corte Federal de Canadá consideró inconstitucional
179

Luisa Conesa Labastida
De las Cortes al Legislativo: aprendizaje
de la regulación del cannabis en Canadá
este esquema por no pasar la barrera de acceso razonable, por lo que en última
instancia la legislación fue reformada para permitir a un tercero cultivar marihuana
hasta para un máximo de 8 pacientes.
ticularmente viniendo de un esquema de auto cultivo- asegurará la proliferación
de otras vías de acceso al margen de la Ley. Recordemos las consideraciones de
Hitzig: siempre que el Estado tolere –o incluso fomente- la ilegalidad, se erosiona
el Estado de Derecho.
6. Marihuana for Medical Purposes Regulations
– Segundo intento legislativo (2014)
En 2014 se lleva a cabo una reforma completa del régimen de marihuana medicinal,
cuando el Estado opta por eliminar el auto cultivo y restringir el acceso
únicamente a través de licenciatarios autorizados y de manera remota. En el Marihuana
for Medical Purposes Regulations (MMPR) no existe dispensa al público.
Las personas acuden al médico por una receta, posteriormente se registran con
un solo licenciatario, y llevan a cabo su aprovisionamiento por teléfono o a través
de internet. La medicina es entregada por correo, sin que exista contacto directo
entre las partes. El monto de posesión personal fue aumentado a 150 gramos,
considerado el máximo de aprovisionamiento mensual.
Llevar a cabo una descripción exhaustiva del régimen de licenciamiento, supervisión
y venta va más allá de los alcances de este trabajo. Una explicación detallada
de la legislación puede encontrarse en el sitio de Health Canada. 227
7. R v. Smith – Inconstitucionalidad de la prohibición de derivados (2015)
En marzo de 2015, la Suprema Corte de Canadá nuevamente estudió un tema relacionado
con cannabis. En esta ocasión se trató de una demanda presentada por
Smith, un sujeto procesado penalmente por la venta de derivados de marihuana
-aceites y comestibles- que van más allá del alcance del MMPR, que únicamente
permite la venta de marihuana en su forma seca, esto es, la presentación que solamente
puede ser fumada.
Desde luego que a partir de la entrada en vigor, un número considerable de personas
interpusieron recursos judiciales frente a la prohibición de auto cultivo,
bajo el argumento de acceso razonable. Un juez federal otorgó una suspensión
a la entrada en vigor de la legislación, que benefició aproximadamente a 28 mil
personas, quienes continuaron cultivando su propia medicina. 225 La decisión final
llegó hasta 2016 (Alard) y sobre ella nos ocuparemos más adelante.
En esta ocasión la Corte falló a favor de la persona, considerando que la legislación
resultaba violatoria de los derechos de libertad y seguridad. En el fallo se
argumenta que la prohibición es inconstitucional porque limita las decisiones de
tratamiento de los pacientes de manera arbitraria, forzando a las personas a escoger
entre una opción inadecuada pero legal (marihuana fumada) frente a una
adecuada pero ilegal (marihuana en su presentación de aceite o comestible).
180
Debe notarse que esta nueva regulación, introducida por el partido conservador,
tuvo la externalidad negativa de la proliferación de los denominados Compassion
Clubs, establecimientos que otorgan a los pacientes acceso directo a la marihuana
sin necesidad de tener que llevar a cabo el procedimiento de registro y entrega
postal, operando al margen de la Ley, pero tolerados por el Estado. 226
A mi manera de ver, este tipo de restricciones arbitrarias sirven de ejemplo de políticas
públicas que son ciegas frente a la realidad que pretenden regular. Restringir
el acceso de una manera tan astringente como la contenida en el MMPR –par-
225. Will Canadian Patients Currently Suffering Without Cannabis Be Covered By The Allard Decision?, World Cannabis, abril
de 2016, disponible en: http://www.worldcannabis.net/tag/allard-injunction/.
226. Canada’s Illegal Marijuana Stores Are Pinching Legal Rivals, Fortune, abril de 2016, disponible en: http://fortune.
com/2016/03/02/canada-marijuana-medical/.
Se llega a esta conclusión después de un análisis de la amplia evidencia médica
presentada por las partes. Así, en los Ministros se generó la convicción de que en
ocasiones inhalar marihuana puede presentar riesgos a la salud del paciente y ser
menos efectiva para su condición que la administración de derivados del cannabis.
Bajo un análisis de razonabilidad, la Corte estima que la restricción no cumple
con una relación de instrumentalidad para avanzar los fines de salud y seguridad
buscados por el Estado y, por ende, debe ser declarada inadmisible.
Frente a esta decisión, la respuesta gubernamental fue reformar la legislación
para regular los derivados, permitiendo a los licenciatarios la venta de aceite que
puede ser utilizado por los pacientes para preparar productos a base de cannabis.
227. http://www.hc-sc.gc.ca/dhp-mps/marihuana/index-eng.php.
181

Luisa Conesa Labastida
De las Cortes al Legislativo: aprendizaje
de la regulación del cannabis en Canadá
8. Allard et al v. Regina – Inconstitucionalidad
de la prohibición de autocultivo (2016)
Finalmente, la Corte Federal de Canadá declara que la prohibición al auto cultivo
establecida en el MMPR es inconstitucional, al violar los derechos de libertad,
seguridad y los principios fundamentales de justicia. En la misma línea de R v.
Smith, un análisis de proporcionalidad revela que la regulación no guarda una
relación de racionalidad con los intereses legítimos de salud y seguridad que son
perseguidos por el Estado.
Así damos por concluido el recuento de 16 años de diálogo institucional, esperando
que este análisis sirva de muestra de las bondades de un adecuado funcionamiento
del principio de división de poderes. Probablemente para la fecha de
publicación aún se encuentre trabajando el Task Force on Marijuana Legalization
and Regulation designado por el Premier para diseñar el nuevo régimen de marihuana
recreacional. 230 El resultado –y su historia en las Cortes- tendrá que ser
objeto de estudio en un momento posterior.
La Corte analizó la evidencia presentada por los demandantes sobre los efectos
en el acceso a la salud de la prohibición al auto cultivo. Lograron demostraron
que los costos de comprar su medicina a licenciatarios por mucho superan los de
cultivarla ellos mismos, generando en muchos casos una barrera de acceso a la
medicación carente de toda razonabilidad, pues el incremento en sus costos sería
de hasta $300 dólares canadienses diarios. 228
Nuevamente, esta sentencia sirve de ejemplo de un análisis acucioso sobre la eficacia
de los derechos, y particularmente tratándose del derecho a la salud. Se
demuestra que en las instancias donde el Gobierno restringe un medio de acceso
previamente reconocido; la carga de la prueba para probar la legitimidad de la
restricción recae en el Estado y aumenta considerablemente. En este caso, éste
no fue capaz de justificar la modificación a la política pública, lo cual trajo como
consecuencia su invalidez. Por otro lado, se declara constitucional el límite de
posesión de 150 gramos.
El efecto del fallo fue dar un margen de 6 meses a partir de su emisión -24 de
febrero de 2016- para la emisión de una nueva regulación, la cual será dada a conocer
al público hacia finales del mes de agosto de 2016. Debe mencionarse que
la sentencia causó revuelo entre los canadienses y, particularmente en los licenciatarios
autorizados, quien habrían construido su modelo de negocio basado en
la exclusividad de la producción. 229
182
228. Medical marijuana landmark charter case has pot growers on edge, Vancouver Times, febrero de 2016. Disponible en:
http://www.vancouverobserver.com/news/medical-marijuana-landmark-charter-case-has-pot-growers-edge.
229. Canada’s licensed pot producers face uncertainty after court says patients can grow their own, Financial Post, febrero
de 2016, disponible en:
http://business.financialpost.com/news/agriculture/canadas-licensed-pot-producers-face-uncertainty-after-courtsays-patients-can-grow-their-own.
230. Para más sobre el Task Force on Marijuana Legalization and Regulation, consutlar el sitio de Health Canada, disponible
en: http://healthycanadians.gc.ca/task-force-marijuana-groupe-etude/index-eng.php.
183

El mundo está regulando,
y México, ¿hacia dónde va?
Zara Snapp 231
La Organización de las Naciones Unidas estima que alrededor de 181.8 millones
de personas en el mundo consumen cannabis –más del 3.8% de la población global-.
El cultivo y consumo de la planta de cannabis es un fenómeno global, y es la
droga ilegal más consumida en el mundo. La Oficina de las Naciones Unidas contra
las Drogas y el Delito (UNODC por sus siglas en inglés), en su último informe
sobre drogas, indica que el consumo de cannabis está aumentando y sigue elevado
en África occidental y central, Europa occidental y central y Oceanía, así como
en América del Norte, donde los datos más recientes indican que ha aumentado
la prevalencia de consumo de cannabis, sobre todo en los Estados Unidos. Sin embargo,
comparando los posibles daños del consumo de cannabis, con los daños de
la prohibición, claramente queda muy desequilibrado. México, igual que muchos
otros países, ha experimentado las consecuencias devastadoras de la prohibición.
Durante la última década, el debate sobre la regulación del cannabis ha crecido
exponencialmente. Cada vez son más los países que han optado por poner fin al
tabú que ha dado origen a la guerra contra las drogas, y que han preferido una regulación
centrada en los ciudadanos, en la seguridad ciudadana y la salud pública.
La prohibición ha tenido enormes costos sociales, que van desde el desperdicio
desmesurado de recursos, hasta un sinnúmero de vidas arruinadas por la violencia
asociada con la misma. El endurecimiento de las leyes ha provocado que cada
año se destinen millones de dólares a una guerra en la que los únicos que han
231. Consultora en políticas de drogas: Open Society Foundations y Acción Técnica Social.
185

Zara Sanpp
El mundo está regulado, y México, ¿hacia dónde va?
perdido, son los ciudadanos, los pequeños agricultores, y los grupos vulnerables
como los indígenas, las y los jóvenes, las minorías raciales o las mujeres.
Los beneficios de la criminalización son minúsculos. Anualmente se gastan más
de $100 billones de dólares en la guerra contra las drogas. 232 Sin embargo, la cifra
no puede ser considerada como una inversión, puesto que el gasto ha generado
resultados completamente opuestos a los objetivos contemplados desde un
principio –el reducir la producción, oferta y el uso de la droga-. En cambio, los
costos sociales han sido gigantescos, y que se han traducido en encarcelamientos
masivos, cientos de muertes por la represiva política, por la pena de muerte para
delitos relacionados con drogas, y decenas de miles de muertos por la violencia y
la corrupción en general por el inmenso poder del crimen organizado.
Los costos económicos y sociales de la guerra contra las drogas es la principal
razón por la que tenemos que regular urgentemente el mercado de la drogas, no
sólo de cannabis, sino también los mercados de productos derivados de la hoja
de coca, de opiáceos para aliviar el dolor y psicodélicos como el LSD y la MDMA
(éxtasis). El Estado es el único organismo que debe y puede regular estos mercados,
y lo hacen todos los días con otros productos que pueden causar posibles
riesgos a la salud. Si quisiéramos fortalecer las instituciones, atacar la corrupción
y buscar una mejor relación con las sustancias derivadas de plantas y sintéticas,
el Estado tiene que asumir el control y asegurar el acceso, complementado con
información, educación veraz y programas de reducción del daño.
Hay que regular para que el sistema prohibicionista del control de la droga deje de
abdicar el control de este creciente y lucrativo comercio– con un valor aproximado
de $360 billones de dólares- 233 a las organizaciones criminales. Hay que regular
para reducir la violencia en las comunidades en las que las intervenciones policiacas
y militares han generado enfrentamientos con grupos criminales que han
provocado miles de muertes a inocentes. Hay que regular para reducir los riesgos
de salud, entre los que destacan el contagio de VIH o Hepatitis C de los usuarios de
drogas; y promover buenas prácticas y programas de reducción de daños. Hay que
regular para eliminar los abusos de derechos humanos por parte del Estado, como
la tortura y otros tratos o penas crueles y degradantes; las ejecuciones extrajudiciales;
las detenciones arbitrarias; el encarcelamiento masivo; la pena de muerte; la
falta de acceso al derecho a la salud, e incluso la falta de acceso a los derechos cul-
turales de las poblaciones indígenas. Hay que regular para dejar de permitir que el
crimen organizado multimillonario siga alimentando la corrupción en los países en
desarrollo. Hay que regular para, de una vez por todas, poner a los derechos humanos,
la salud pública y la seguridad ciudadana en el centro de las políticas de drogas.
Lo radical es la prohibición, lo lógico y el primero paso hacia la paz, es la regulación.
Como se mencionó, existen países que han desplazado sus políticas de drogas, hacia
unas más humanas. El caso más emblemático es Uruguay. En 2013, el presidente
José Mujica comenzó a explorar algunos caminos para regular la producción, la distribución
y el uso del cannabis. Después de un extenso debate legislativo, se aprobó
una ley que regula tanto el mercado del cannabis para fines médicos como personales,
promoviendo la información, educación y prevención, al mismo tiempo que
se respetan los derechos de los usuarios. 234 Al aprobar esta ley, Uruguay se convirtió
en el primer país en el mundo en regular el mercado de cannabis desde la semilla,
hasta su venta, utilizando un estricto modelo regulatorio mientras defiende su decisión
en foros y cumbres internacionales estableciendo que el Estado ha dado precedencia
a sus obligaciones internacionales en derechos humanos sobre las medidas
de fiscalización de la planta.
El modelo uruguayo requirió la creación del Instituto de Regulación y Control
del Cannabis (IRCCA); el cual es el órgano nacional encargado de monitorear el
proceso, proveer licencias y evaluar los avances en materia legal del cannabis.
El gobierno de Uruguay decidió comenzar primero con la implementación del
mercado de uso personal de la planta, debido a que la mayoría de los usuarios en
el país correspondían a esta categoría. Para asegurar que el mercado legal pueda
minar al mercado ilegal, el gobierno ha decidido establecer un precio fijo dependiendo
de la potencia y variedad de la planta. Las penas por comprar o vender
cannabis en el mercado negro han incrementado desde la aprobación de la ley,
debido a que el gobierno logró crear un camino seguro para el acceso de la droga.
Solo los residentes adultos de Uruguay tienen el permiso legal de participar en el
mercado de cannabis con un límite máximo de 40 gramos al mes 235 .
Los usuarios tienen tres vías para acceder a la planta. La primera es cultivando
hasta seis plantas en su casa para uso personal, sin poder producir más de 480
gramos al año, y con el requisito de estar registrados en una base de datos gubernamental;
la segunda es uniéndose a un club social de cannabis, el cual puede
186
232. “Wasting billions on drug law enforcement. Count the Costs”. Disponible en: http://www.countthecosts.org/
seven-costs/wasting-billions-drug-law-enforcement
233. Estimating the value of illicit drug markets. World Drug Report. UNODC. Disponible en: https://www.unodc.org/pdf/
WDR_2005/volume_1_chap2.pdf
234. CBC News, Marijuana legal in Uruguay as President Mujica signs law, Diciembre 24, 2013, Disponible en: http://www.
cbc.ca/news/world/marijuana-legal-in-uruguay-as-president-mujica-signs-law-1.2476025
235. “Uruguay permitirá consumo al mes de hasta 40 gramos de marihuana”. El Heraldo. Mundo. 7 de abril de 2014, disponible en:
http://www.elheraldo.hn/mundo/604006-217/uruguay-permitira-consumo-al-mes-de-hasta-40-gramos-de-marihuana
187

Zara Sanpp
El mundo está regulado, y México, ¿hacia dónde va?
tener de 15 a 45 miembros y hasta 99 plantas (proporcional al número de afiliados);
o bien, comprando la sustancia en alguna de las farmacias autorizadas por
el gobierno, donde venderán cinco variedades de la planta. El Estado mantiene un
control estricto sobre las licencias y busca separar el mercado de cannabis de las
otras sustancias.
Algunos estados de Estados Unidos también han sido progresistas y han empezado
a buscar una nueva ruta, comenzando por la regulación de cannabis. En la
actualidad, 25 estados han legalizado la marihuana para fines medicinales, mientras
que cuatro estados –Alaska, Colorado, Oregon y Washington– ha legalizado
su uso para fines personales. 236
programas de prevención y rehabilitación para usuarios de sustancias. Además,
se prohíbe el auto-cultivo, algo que ha sido criticado por lo fácil que es cultivar y
algunos piensan que es la mejor manera de auto-abastecerse. En comparación,
en Colorado, argumentaron que usar cannabis es menos riesgoso que consumir
alcohol o tabaco y sus ganancias fiscales serán destinadas a la construcción de
nuevas escuelas. En vez de hablar de los daños de la sustancia o de la prohibición,
se enfocaron en que la cannabis era más seguro que otras sustancias legales. En
México, hemos tenido una experiencia de los daños nocivos de la prohibición y,
al mismo tiempo, tenemos una larga historia con la planta de cannabis para usos
medicinales y tradicionales. Las dos premisas nos llevan a la misma conclusión:
es hora de regular el mercado.
188
En Colorado, los adultos mayores de 21 años pueden poseer y comprar legalmente
una onza (28 gramos) de cannabis, sin tener que ser residentes o pasar por ningún
proceso de registro gubernamental. En las elecciones de noviembre 2012, hubo un
referéndum para regular el cannabis para uso personal, el cual logró el 55% de
aprobación entre los votantes. Sólo 62 de los 271 pueblos y ciudades de Colorado
tienen dispensarios para consumo personal, porque cada localidad tuvo que determinar
si deben ser establecidos en su jurisdicción o no. Varias jurisdicciones están
hoy en día cambiando sus leyes para permitir dispensarios después de haber visto
la cantidad de fondos que una jurisdicción pueda recaudar. Esto demuestra la
importancia de hacer una regulación flexible, que pueda ser cambiada fácilmente
dependiendo de las necesidades locales. En los primeros cinco meses de 2015, el
estado recaudó $71.4 millones de dólares en impuestos sobre la venta de cannabis
y para las licencias. 237 Un adulto puede comprar en cualquiera de los dispensarios
con identificación, y solo se puede consumir en propiedad privada, no en los espacios
públicos. Asimismo, cualquier residente puede cultivar hasta seis plantas de
marihuana para uso personal y sin fines comerciales o de lucro. 238
Los modelos de Colorado y Washington tienen varias similitudes, e importantes
diferencias, especialmente en los argumentos bajo las cuales se aprobó cada iniciativa.
En Washington, la premisa de porqué regular se centró en la convicción
de que usar cannabis causa ciertos daños que pueden y deben ser contrarrestados,
entonces el estado tiene una responsabilidad de estrictamente regular el
mercado. Por eso, en el estado, los impuestos que son recaudados se canalizan a
236. Huddleston, Tom. How Legalized Marijuana Is Sweeping the U.S. Fortune. 29 de Junio de 2016. Disponible en: http://
fortune.com/2016/06/29/legal-marijuana-states-map/
237. Wallace, Alicia. “Five months into 2016, Colorado marijuana sales near half-billion mark”. 13 de Julio de 2016. Disponible
en: http://www.thecannabist.co/2016/07/13/colorado-marijuana-sales-may-2016-pot-tax-revenue/58255/
238. Laws about marijuana use. Colorado.gov. Disponible en: https://www.colorado.gov/pacific/marijuana/
laws-about-marijuana-use
En 2015, en Jamaica, una serie de enmiendas a las leyes nacionales descriminalizaron
parcialmente la cannabis y marcaron el camino para un mercado legal
de marihuana en un país en el que la droga es un factor con gran peso cultural.
La nueva ley descriminalizó la posesión de la ganja –marihuana con niveles más
altos de THC– hasta 56 gramos, y estableció una dependencia encargada de dar
licencias para regular el cultivo, venta y distribución de la sustancia para fines
médicos, científicos y terapéuticos, abriendo la puerta a la industria de la marihuana
medicinal en Jamaica 239 .
La posesión de dos onzas o menos de ganja ya no es considerado una ofensa criminal
resultante en un arresto o un procedimiento penal que deba ser resuelto por
medio de la corte, por lo que tampoco implica antecedentes penales, algo muy importante
para jóvenes que buscan visas para trabajar en el extranjero. Sin embargo,
su posesión en cantidades excedentes a las establecidas sigue siendo una ofensa
criminal castigada con cárcel, con una posible fianza, aprisionamiento, o ambas. Es
importante mencionar que estas reglas no aplican para la posesión de la droga con fines
religiosos, como un sacramento en adherencia a la cultura Rastafari, ni para fines
médicos o terapéuticos, siempre y cuando haya sido prescrito por un médico registrado
o con fines de investigación científica. 240 Desde que la ley fue aprobada, en
2015, han habido 14,000 arrestos menos por cannabis 241 , lo cual tiene un impacto
directo en las vidas de las personas que habían sido encarceladas por su posesión,
o aquellas que tienen un antecedente criminal por lo mismo.
239. Transnational Institute, Statement by Minister of Justice on the Dangerous Drugs (amendment) Bill for post cabinet press
briefing. Disponible en: http://www.druglawreform.info/images/stories/documents/Statement-to-Press-Briefing-Ganja-
Law-Reform-21-01-2015.pdf
240. Transnational Institute, Drugs and Democracy, Jamaica, Disponible en: http://www.druglawreform.info/component/
flexicontent/items/item/5537-jamaica
241. Jamaica Gleaner. 14,000 Fewer Persons Arrested On Ganja Changes Since Changes To Law – Bunting. Enero 26, 2016. http://
jamaica-gleaner.com/article/news/20160126/14000-fewer-persons-arrested-ganja-changes-changes-law-bunting
189

Zara Sanpp
El mundo está regulado, y México, ¿hacia dónde va?
190
En el caso de Colombia, durante el siglo XX, las políticas de drogas estuvieron fuertemente
influenciadas por el sistema internacional de fiscalización de la droga y
su relación con los Estados Unidos. A pesar de que se ha conseguido un progreso
mínimo hasta la fecha, la tendencia que prevalece actualmente parece desplazarse
hacia una menor represión y mayor protección de los sectores más débiles en la
economía de la droga: los cultivadores y los consumidores. El uso de la droga está
prohibido por la Constitución, aunque la posesión de la misma por una cantidad específica
para uso personal está permitida y no es considerado un delito. Los niveles
de posesión para uso personal en el país no deben exceder los 20 gramos en el caso
de cannabis, cinco gramos para hashish, y un gramo para cocaína. 242
En 2015, el presidente Juan Manuel Santos firmó un decreto que legalizó completamente
la marihuana medicinal, permitiendo que Colombia se uniera a la lista
de países vanguardistas por una reforma a las políticas de drogas, después de haber
liderado el debate a nivel internacional por los últimos años. A pesar de que
la ley, en 1986, permitía la manufactura, exportación y venta de cannabis para
fines médicos y científicos, hasta el año pasado la práctica no estaba formalmente
regulada. La nueva política permitirá que sea más fácil comprar y vender la
planta para su uso médico. Bajo el decreto, los cultivadores podrán aplicar para
obtener licencias al Consejo Nacional de Estupefacientes, mientras que aquellos
que quieran manufacturar drogas a base de cannabis podrán aplicar por permisos
al Ministerio de Salud, el cual brindará permisos para exportar la droga a los
países en los que su uso está permitido. 243 Sin duda, lo que el país está logrando
es poner en primer plano la salud pública, reconociendo los beneficiosos efectos
que puede tener la marihuana en pacientes con dolores crónicos, y permitiendo
el acceso a la información para conocer más sobre las propiedades de la misma.
De este modo, se ha dejado de criminalizar al consumidor y a los pequeños agricultores
de la planta, dos de los principales perjudicados por las leyes punitivas
hacia las drogas.
La situación en Ecuador había progresado, aunque su política ha dado algunos
pasos en retroceso. Hoy en día el país tiene unas de las leyes más severas frente
a las drogas. La Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas ha creado
una situación persistente que viola tanto los derechos civiles como humanos de
su población. La ley establece que cualquier persona sorprendida portando unos
cuantos gramos de marihuana podría terminar cumpliendo una sentencia de 12
242. ACNUR, Ley 30 de 1986, Estatuto Nacional de Estupefacientes, Disponible en: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/
Documentos/BDL/2008/6460.pdf?view=1
243. Presidencia de la República, Colombia, Noticias, December 23, 2015, disponible en: http://es.presidencia.gov.co/
noticia/Noticia/Presidente-de-la-Republica-firmo-decreto-sobre-uso-de-cannabis-con-fines-medicos-y-cientificos
años, incluyendo numerosas categorías bajo las cuales alguien puede ser acusado,
como puede ser la posesión, el tráfico o el consumo, aunque generalmente las
personas son sentenciadas bajo más de una categoría, incrementando la pena,
algo que no sólo está en contra de los principios de derechos humanos, sino que
incluso es inconstitucional; 244 sin embargo, no siempre fue así.
Durante 2014, en un giro progresista, Ecuador liberó cientos de mulas encarceladas
por delitos relacionadas con drogas, como parte de una nueva política que
los ve como víctimas, y no sólo como criminales. Bajo esta nueva ley, una persona
que sea sorprendida con una cantidad menor a 50 gramos de droga puede pasar
hasta seis meses en prisión, y una persona desplazando una cantidad mayor a
dos kilos podría pasar hasta tres años en la cárcel. Sólo aquellos traficando más
de 5 kilos de droga recibirían una sentencia más dura, que puede llegar hasta los
13 años en encarcelamiento. 245 Para los cientos de personas liberadas de prisión
–principalmente mujeres– esto significó una nueva oportunidad en sus vidas.
Desafortunadamente, el año pasado, por razones políticas, el gobierno decidió
modificar el código criminal y endurecer las penas una vez más, retrocediendo
las reformas de justicia criminal. La modificación incrementó las penas para los
vendedores de baja escala, de 2 a 6 meses a de 1 a 3 años, y para traficantes de
mediana escala, de 1 a 3 años a 3 a 5 años. 246 En un momento en el que los Estados
Unidos y algunos países de América Latina están dando pasos sustanciales
hacia una reforma al sistema de justicia criminal, Ecuador, desafortunadamente,
dio un paso hacia delante, y dos para atrás.
Chile es otro país latinoamericano que ha decidido no quedarse atrás. El año pasado,
el Congreso aprobó con amplia mayoría un proyecto de modificación de la Ley
20.000 de Drogas, que despenaliza el autocultivo de la cannabis con fines terapéuticos
y personales, permitiendo poseer, transportar o guardar pequeñas cantidades
de la sustancia, así como sembrar, plantar, cultivar, cosechar y consumir la misma,
sin ser afectado por las penas descritas en este cuadro legal, siempre y cuando pueda
justificar que están destinadas a la atención de un tratamiento médico o a su uso
o consumo personal.
244. “Transnational Institute, Systems overload: drug laws and prisons in Latin America”, 2011, disponible en: http://
druglawreform.info/images/stories/documents/Systems_Overload/TNI-Systems_Overload-def.pdf pag. 52
245. Global Post, “Ecuador is freeing thousands of convicted drug mules”, October 6, 2014, disponible en: http://www.
globalpost.com/dispatch/news/regions/americas/141003/ecuador-releases-drug-mules-victims
246. “Drug Policy Alliance, Ecuador Backtracks on Criminal Justice Reforms, Increases Penalties for Drug Selling”, 10 February
2015, Disponible en: http://www.drugpolicy.org/news/2015/10/ecuador-backtracks-criminal-justice-reforms-increasespenalties-drug-selling
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Zara Sanpp
El mundo está regulado, y México, ¿hacia dónde va?
Asimismo, no se requerirá de autorización alguna para el porte de cantidades inferiores
a 10 gramos de cualquier especie, subespecie o variedad de la cannabis,
y permite el cultivo personal de hasta seis plantas por domicilio. 247 En octubre del
año pasado, comenzó el cultivo de 6,900 semillas de cannabis –posicionándose
como el cultivo de marihuana medicinal más grande de Latinoamérica– luego de
que el Servicio Agrícola y Ganadero de Chile aprobará la plantación a la organización
de la sociedad civil Fundación Daya. De acuerdo con ésta última, la iniciativa
busca convertirse en una plataforma de desarrollo para la marihuana medicinal,
por lo que se tiene como objetivo beneficiar de forma gratuita a cuatro mil pacientes
que sufren patologías oncológicas, epilepsia refractaria o enfermedades con
dolor crónico. 248 Con dicha reforma a la política de drogas se ha logrado poner fin
a la criminalización de los consumidores, la estigmatización social, y se pone en el
centro la salud de su población.
el consumo no es una ofensa criminal; la ley prohíbe sembrar, cultivar, comerciar,
poseer, enajenar o ministrar gratuitamente cualquier droga. Esto es preocupante
debido a la contradicción y ambigüedad de la ley. Por una parte existe
la posibilidad de poseer ciertas cantidades de drogas para uso personal, pero
no te es permitido conseguirla de ninguna forma. De este modo, el simple hecho
de poseer la sustancia te convierte en un criminal, puesto que necesariamente
el usuario tuvo que haber delinquido para conseguirla. A pesar de los esfuerzos
legislativos a nivel nacional, existe gran incertidumbre legal respecto al tema,
y peor aún, no se está protegiendo al consumidor. Desde el momento en el que
una persona tiene que recurrir al mercado negro para consumir una droga, y
que, a pesar de que se permitan algunas cosas, las lagunas legales y la corrupción
y el abuso de las autoridades han puesto en peligro a la sociedad, tanto por
el lado legal, como por el de seguridad.
192
Sin lugar a dudas, la experiencia de México es indicativa de políticas fallidas con
respecto a las drogas. La implementación de un combate frontal contra el narcotráfico
ha resultado en la muerte de más de 160,000 personas. 249 Debido a sus leyes
tan represivas, la situación económica y de seguridad está en declive, a pesar
de intentar abordar el problema, aunque de manera ineficiente. En 2009, el Congreso
de la Unión aprobó una serie de reformas a la Ley General de Salud, al Código
Federal de Procedimientos Penales y al Código Penal Federal. Dichas reformas
instauraron una tabla que expone las drogas y cantidades máximas permitidas
para uso personal e inmediato. En el país no es un crimen consumir sustancias
psicoactivas y no involucra una sentencia carcelaria, siempre y cuando no exceda
los límites establecidos en la tabla. 250 Sin embargo, la posesión sigue siendo un
delito, algo que crea una discreción por parte de los policías y jueces y una discriminación
hacía los usuarios. Criminalizar la posesión (incluyendo para consumo)
significa una criminalización de las personas que usan drogas.
La legislación ha sido candidata de numerosas críticas debido a que, por un
lado, las cantidades permitidas en la tabla son simplemente absurdas por no
tomar en cuenta el contexto social y el mercado negro, dificultando que una
persona se adhiera a las limitantes establecidas en la ley. Por otro lado, aunque
247. Montes, Rocío. “Chile avanza en la despenalización de la marihuana”. El País. Disponible en: http://internacional.
elpais.com/internacional/2015/07/08/actualidad/1436314726_320374.html
248. Herrera, Judith. “Mayor cultivo de marihuana en Chile concentra 6,900 plantas”. La Tercera. Chile. 19 de enero de 2016.
Disponible en: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2016/01/680-664765-9-mayor-cultivo-de-marihuana-enchile-concentra-6900-plantas.shtml
249. Breslow, Jason, “The Staggering Death Toll in Mexico’s Drug War”. July 27, 2015 http://www.pbs.org/wgbh/frontline/
article/the-staggering-death-toll-of-mexicos-drug-war/
250. Ley General de Salud, Congreso de la República, Noviembre 12, 2015, México
En 2015, la Sociedad Mexicana de Autoconsumo Responsable y Tolerante A.C.
(SMART) tramitó un amparo ante el Poder Judicial de la Federación para poder sembrar,
transportar y consumir marihuana, por la inconstitucionalidad de las leyes
que prohíben el mercado y cultivo de la planta, argumentando que la prohibición al
consumo de marihuana viola el derecho a elegir. Debido a esto, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación realizó un fallo histórico, permitiendo el auto-cultivo a los quejosos.
Sin embargo, la decisión está lejos de implicar la regulación de la cannabis, ya
que ahora, sólo las cuatro personas que presentaron el amparo podrán consumir,
sembrar, poseer y transportar la cannabis con fines personales y lúdicos. 251
Los avances a nivel nacional en materia de drogas han sido significativos, aunque
insuficientes. En abril de este año, el Presidente Enrique Peña Nieto presentó una
iniciativa de reforma a la Ley General de Salud y al Código Penal Federal, la cual,
de aprobarse, permitiría, en primer lugar, el uso de medicamentos a base de marihuana
y sus ingredientes activos, incluyendo la investigación clínica con fines
de registro para estos productos; y en segundo lugar, incrementar la cantidad de
posesión permitida para uso personal de la cannabis de 5 a 28 gramos, conforme
a los estándares internacionales, contemplando también la liberación de los presos
actualmente bajo proceso o sentenciados por portar una cantidad menor a la
propuesta por el Ejecutivo Federal 252 .
251. Zaldívar, Arturo, Amparo 237/2014, Disponible en: http://www.sitioswwweb.com/miguel/Amparo_en_
Revisio__769_n_237-2014.pdf
252. “Iniciativa de reforma a la Ley General de Salud y al Código Penal Federal”. 21 de Abril de 2016. Disponible en: https://
www.gob.mx/presidencia/articulos/iniciativa-de-reforma-a-la-ley-general-de-salud-y-al-codigo-penal-federal
193

Zara Sanpp
El mundo está regulado, y México, ¿hacia dónde va?
Sin duda, la iniciativa de reforma de Peña Nieto aborda serios problemas respecto
a la política de drogas en el país por contener una perspectiva de salud pública
y de derechos humanos. Sin embargo, no es suficiente. La ambigüedad de la ley
respecto al suministro, compra y venta de la droga sigue latente, y continúa dando
lugar a los problemas descritos anteriormente. Asimismo, la reforma no indica un
cambio a la política de seguridad tan represiva, que ha provocado que la violencia
entre los cuerpos de seguridad y el crimen organizado siga presente en las calles,
traduciéndose en más muertes de inocentes. Aunque la iniciativa fue un paso adelante
para el país, la Cámara de Senadores de México decidió disolver la iniciativa,
convirtiéndola en una propuesta aguada y sin sustancia. Las y los legisladores y
la sociedad mexicana tendrán que buscar una iniciativa que aborde el fallo de la
Suprema Corte, reconociendo el uso –y cultivo– de sustancias (no sólo cannabis,
sino todas) como un derecho constitucional -el del libre desarrollo de la personalidad-.
En materia de seguridad, cualquier propuesta debe incluir pasos claros
para acabar con la militarización del país y de las funciones de control de drogas.
Sin estos dos elementos, no podemos avanzar.
Existen países progresistas, como los anteriormente mencionados, que están
avanzando en reformas a la política de drogas, centrándose en los derechos humanos
y el bienestar de su población. Existen fuertes argumentos, tanto económicos
como sociales, que buscan generar un cambio, resaltando los beneficios
de una regulación a las drogas, lo cual se ha logrado observar con el mercado de
la cannabis. En los Estados Unidos se estima que el mercado legal de la cannabis
crecerá en un 25% este año, para alcanzar los $6.7 billones de dólares de las ventas
totales en el país, y esa cifra podría alcanzar los $22 billones en ventas para
2020 253 . Los estados que han decidido regular han reducido considerablemente
los gastos innecesarios de la prohibición en las cárceles y centros de tratamiento,
y mejor aún, han hecho prioritarios los recursos de seguridad, prevención y
educación 254 . De acuerdo con un análisis tributario sobre la legalización de la marihuana
en México, conducido en 2014, si el país optara por una regulación y aplicara
los tres principales impuestos a la venta de cigarros de marihuana, considerando
los usuarios actuales, se recaudaría un estimado de más de $40 millones de
pesos diarios, dinero que se podría utilizar para generar campañas de prevención
y atención social para dependientes de las drogas, así como para otros sectores
vulnerables de exclusión social y pobreza, 255 además de generar oportunidades
económicas para cultivadores y pequeñas empresas.
México necesita regular las drogas. Las ganancias estimadas por la recaudación
de impuestos de una regulación de la cannabis podría ser canalizado para satisfacer
las necesidades de muchos sectores vulnerados. Asimismo, evidentemente se
reducirían las ganancias por la venta de la droga hacia el crimen organizado. Los
cárteles reciben entre 1,000 y 2,000 millones de dólares anuales por la venta de
marihuana en el territorio norteamericano, pero si se regulara la planta con fines
personales en México, las ganancias de los grupos criminales se pueden reducir
hasta en un 26%, de acuerdo con el estudio titulado La legalización de la cannabis
en México, por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. 256
Los costos sociales también reducirían, las personas dejarían de ser tratadas como
narcomenudistas por ser simples usuarios, sin mencionar el gasto económico que
representa para el país el encarcelamiento masivo por delitos relacionados con
drogas. Por último, se podría ayudar a los pequeños agricultores para que puedan
generar mejores ganancias por el cultivo de la planta, en lugar de criminalizarlos
y tratarlos como narcotraficantes.
La violencia entre grupos criminales y fuerzas de seguridad que ha azotado las
calles del país, y que han cobrado la vida de miles de inocentes, debe terminar.
La solución para que México comience a pensar en su población está en la regulación.
Muchos países han optado por dejar de aplicar penas punitivas a las drogas
y comenzar a verlas como un problema de salud pública, centrándose en los
derechos humanos y la seguridad ciudadana. La guerra contra las drogas es una
guerra perdida, una guerra en contra de los ciudadanos, que ha arrebatado miles
de vidas, y ha desatado una violencia desmesurada. El gobierno debe quitarle el
control de las drogas a los grupos del crimen organizado, y México debe entender
que, para poner a la población en el centro de las políticas de drogas, tiene la responsabilidad
de regular el mercado de las drogas. Ya hemos perdido suficiente; es
tiempo de ser los líderes.
194
253. Huddleston, Tom. “Colorado’s Legal Marijuana Industry Is Worth $1 billion”. Fortune. 11 de febrero de 2016. Disponible
en: http://fortune.com/2016/02/11/marijuana-billion-dollars-colorado/
254. “Colorado: los ingresos fiscales del cannabis sobrepasaron los $70 millones”. 17 de septiembre de 2015. Disponible en:
http://descriminalizacion.org/colorado-los-ingresos-fiscales-del-cannabis-sobrepasaron-los-70-millones/
255. Durán, Giovanni. “Análisis tributario sobre la legalización de la marihuana en México”. 25 de febrero de 2014. Disponible
en: http://www.gestiopolis.com/analisis-tributario-sobre-la-legalizacion-de-la-marihuana-en-mexico/
256. EFE. “¿Qué tan fuerte sería el golpe a los ingresos de los narcos si se legaliza la marihuana?”. La Opinión. 31 de enero de
2016. Disponible en: http://www.laopinion.com/2016/01/31/que-tan-fuerte-seria-el-golpe-a-los-ingresos-de-los-narcossi-se-legaliza-la-marihuana/
195

UNGASS 2016: Una oportunidad
perdida para hablar de drogas
desde los derechos humanos
Daniel Joloy 257
En septiembre de 2012, el entonces presidente de México, Felipe Calderón, se dirigía
a la Asamblea General de las Naciones Unidas para pedir un cambio en la política
internacional de control de drogas, argumentando, entre otras razones, la necesidad
de explorar alternativas para resolver un problema que, en sus palabras, había
convertido a Latinoamérica en la región más violenta del mundo. 258 Al término del
periodo de sesiones, los Estados miembro de las Naciones Unidas adoptarían una
resolución promovida por México, Colombia y Guatemala, adelantando tres años
una sesión especial de la Asamblea General planeada originalmente para 2019.
A la par de la violencia a la que hacía referencia el expresidente Calderón, las violaciones
a derechos humanos aumentaron también. Durante los últimos 50 años,
el mercado ilícito de drogas creció exponencialmente, y la actual estrategia para
combatirlas ha llevado a una guerra de amplia escala, que ha llegado a extremos
tales como la militarización de la seguridad pública, la erradicación forzada de
cultivos, la fumigación química de plantíos con daños directos a la salud, el encarcelamiento
masivo e incluso la aplicación de la pena de muerte en algunos países.
Y a pesar de todo ello, los índices de uso de drogas han aumentado a la par de que
los riesgos y daños relacionados al uso de drogas, que se han elevado también.
257. Asesor principal de política en Amnistía Internacional.
258. Palabras del Presidente Felipe Calderón Hinojosa en el debate general de la 67 sesión de la Asamblea General de
las Naciones Unidas, New York, 26 September 2012. Disponible en http://www.cinu.mx/minisitio/Debate_Asamblea_
General/discurso%20mexico%20AG.pdf
197

Daniel Joloy
UBGASS 2016: Una oportunidad perdida para
hablar de drogas desde los derechos humanos
Así, la sesión especial de la Asamblea General representaba una oportunidad para
analizar, desde el ámbito de la salud pública y los derechos humanos, los impactos
de más de 50 años de una política prohibicionista basada en la represión y el castigo.
Era el momento para finalmente condenar el persistente uso de la pena de
muerte por unos pocos países que continúan ejecutando ilegalmente a personas
condenadas por delitos relacionados con las drogas y para asegurar que las estrategias
de seguridad pública se basen en los principios de seguridad ciudadana,
y no en prácticas militarizadas. Era también una oportunidad para garantizar los
derechos de las personas que utilizan drogas y poner fin al estigma y discriminación
que enfrentan.
ma de justicia penal como respuesta al uso de drogas. Al implantar la utilización
del sistema penal como eje central de la estrategia de control de drogas, el prohibicionismo
ha impactado negativamente en el ordenamiento jurídico de los Estados,
y ha permitido con ello la normalización de un derecho de excepción basado
en el derecho penal del enemigo. 260 A la par, ha llevado a la conformación de diversas
instituciones y políticas públicas, que han perpetuado las violaciones a los
derechos humanos en nombre de un supuesto bien mayor. 261 Como consecuencia,
se ha justificado la aplicación de diversas prácticas ilegales en nombre de la llamada
“guerra contra las drogas”, incluyendo violaciones graves a los derechos
humanos, como desapariciones forzadas, tortura y ejecuciones extrajudiciales. 262
198
Sin embargo, a pesar del ímpetu que se generó alrededor de la convocatoria a la
sesión especial, pocos fueron los resultados concretos que dejó y lejos quedaron
las esperanzas de que esta conferencia internacional sembrara los inicios de una
nueva política internacional de control de drogas. Pero no todo son malas noticias,
pues en tan sólo tres años, los Estados se reunirán otra vez en una nueva
sesión especial, en 2019, para aprobar una Declaración Política y Plan de Acción
que sustituya a aquel aprobado en 2009. Por ello, tanto la sociedad civil, agencias
de Naciones Unidas, y aquellos Estados que han buscado alternativas al actual
modelo prohibicionista, deben enfocar sus esfuerzos en el proceso hacia 2019.
No podemos seguir ignorando lo evidente, la reforma de la política de drogas es
inevitable y debemos asegurarnos que el nuevo régimen esté firmemente basado
en el respeto y la protección de los derechos humanos.
Cincuenta años de violaciones a derechos humanos ignoradas
En 1961, preocupados por el impacto de las drogas en la salud pública, la comunidad
internacional creó un régimen de fiscalización centralizado para establecer
la prohibición de ciertas drogas y establecer medidas para eliminar su producción,
distribución, venta y consumo. Con la adopción de la Convención Única de
Estupefacientes, los Estados Parte se comprometieron a tomar diversas acciones
para poner fin al mercado de las drogas. Años más tarde, en 1971 y 1988, otras
dos convenciones serían adoptadas para precisar mayores medidas de control. 259
Amparados bajo la consolidación del régimen internacional de fiscalización de
drogas, los Estados han privilegiado en el ámbito interno la utilización del siste-
259. La gran mayoría de los países alrededor del mundo han suscrito las tres convenciones sobre fiscalización de drogas. A
la fecha, la Convención Única de Estupefacientes cuenta con 154 Estados Parte; el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas
tiene 183 Estados Parte; y la Convención sobre Tráfico Ilícito de Estupefacientes 189.
En nombre del prohibicionismo, las políticas de drogas alrededor del mundo se
han basado primordialmente en un enfoque punitivo y sanciones severas. Algunos
países continúan justificando el uso de la pena de muerte para delitos relacionados
con las drogas, en contravención directa a las normas internacionales de
derechos humanos, las cuales indican que la pena capital puede ser únicamente
aplicada para los delitos más graves, entendidos éstos como aquellos que implican
homicidio intencional. 263 Sin embargo, la pena de muerte continúa siendo
permitida para delitos relacionados con drogas en más de 30 países, y las ejecuciones
por este tipo de ofensas representaron más del 40% de todas las ejecuciones
registradas por Amnistía Internacional en 2015. 264
A la par, el prohibicionismo ha exacerbado las políticas discriminatorias en contra
de quienes utilizan drogas, especialmente en el ámbito de la salud. La institucionalización
de dichas prácticas ha generalizado un enfoque estigmatizante sobre
las y los usuarios de drogas, quienes son comúnmente considerados como enfermos
o criminales, profundizando la segregación y marginalización de este sector
de la población. 265 Con frecuencia, el miedo de ser reportado ante las autoridades
y enfrentar sanciones penales disuade a las y los usuarios de drogas de buscar
260. Madrazo, Alejandro. “The Constitutional costs of the ‘war on drugs”. En: Ending the war on drugs: Report of the LSE
Expert Group on the Economics of Drug Policy. LSE-IDEAS. Mayo, 2014
261. Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
mental. Asamblea General de la ONU. Agosto, 2010. UN Doc. A/65/255
262. Ver, por ejemplo: Amnistía Internacional, “Fuera de control: tortura y otros malos tratos en México” (AMR 41/020/2014),
4 septiembre 2014; Amnistía Internacional, “Mataste a mi hijo: Homicidios cometidos por la policía militar en la ciudad de
Rio de Janeiro” (AMR 19/2068/2015), 3 Agosto 2015; Amnistía Internacional: “La sombra de la impunidad: tortura en
Marruecos y Sahara Occidental” (MDE 29/001/2015), 18 Mayo 2015.
263. Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, 9 Agosto 2012, UN Doc.
A/67/275, parr. 122.
264. Amnistía Internacional, “Condenas a muerte y ejecuciones 2015” (ACT 50/3487/2016), 6 Abril 2016
265. Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
mental: Visita a Vietnam, 4 Junio 2012, UN Doc. A/HRC/20/15/Add.2, parr. 45
199

Daniel Joloy
UBGASS 2016: Una oportunidad perdida para
hablar de drogas desde los derechos humanos
asistencia médica, incluso en situaciones de sobredosis y riesgo de muerte. 266 En
algunos países, se niega a usuarios de drogas el acceso a ciertos tratamientos médicos,
especialmente de VIH, por motivos relacionados con el uso de drogas. 267 Y
en aquellas ocasiones que logran obtener atención médica, las y los usuarios de
drogas a menudo enfrentan actos de humillación, represión y crueldad, e incluso
en ocasiones son sometidos a actos de tortura y otros malos tratos. 268 Otros grupos
marginalizados, incluyendo niños y niñas que viven en la calle, personas con
discapacidad mental, mujeres embarazadas, migrantes, trabajadoras sexuales,
minorías étnicas y pueblos indígenas, han enfrentado una mayor discriminación
debido a las políticas de drogas. 269
El desarrollo del régimen internacional de fiscalización de drogas ha resultado
estar en contraposición con el régimen internacional de los derechos humanos,
y parecen caminar por vías paralelas sin dialogar entre ellos. La prohibición y la
criminalización de las drogas, y la consecuente “guerra contra las drogas”, han
tenido consecuencias desastrosas en las vidas de incontables personas a lo largo
del mundo, con un impacto directo en los derechos humanos, incluso cuando el
fin último proclamado por las propias convenciones de drogas ha sido la protección
de la salud. 270
Una sesión especial no tan especial
Fue precisamente en este contexto y ante este desolador panorama que, en abril de
2016, se reuniría en Nueva York la Asamblea General de las Naciones Unidas para
celebrar la sesión especial (UNGASS) sobre drogas que habían promovido México,
Colombia y Guatemala. 271 La resolución propuesta por estos países argumentaba
que el modelo existente de fiscalización de drogas había fallado en resolver los problemas
asociados al uso de drogas, mientras que la política internacional de control
de drogas había exacerbado la violencia relacionada con las drogas.
La UNGASS 2016 brindaba así una oportunidad que no se presenta con frecuencia
para cerrar las brechas entre los regímenes internacionales de derechos humanos
y control de drogas, y plantar con ello los cimientos de una nueva política de
control de drogas basada en el respeto a los derechos humanos y la salud pública.
En el marco de la sesión especial, la comunidad internacional podría reflexionar
sobre los impactos que ha tenido la política de drogas sobre los derechos humanos
y asegurar que éstas, tanto a nivel nacional como internacional, se apegaran
al derecho internacional de los derechos humanos.
Los meses previos a la UNGASS 2016 se caracterizaron por una creciente discrepancia
entre lo que hasta entonces había sido un amplio consenso internacional,
basado en la represión y el castigo para disuadir a la gente de usar drogas o de
participar en el tráfico de drogas. 272 A pesar de que semanas antes la Comisión
de Estupefacientes había ya aprobado por consenso la resolución que sería
adoptada por la Asamblea General, el miedo de que el consenso pudiera romperse
era tan evidente, que incluso se decidió adelantar su adopción tan sólo
después de la apertura de la conferencia. 273
A lo largo de las negociaciones, y más aún en el texto de la resolución aprobada,
fue evidente que los derechos humanos no jugaron un papel central en la discusión.
274 La resolución aprobada falló en reconocer los impactos negativos que el
prohibicionismo ha tenido hasta ahora, e ignoró diversas prácticas contrarias a
las normas internacionales de derechos humanos, como la aplicación de la pena
de muerte por delitos relacionados a las drogas o la militarización de la seguridad
pública. Si bien es cierto que la resolución final reconoció nuevamente que los Estados
deben implementar las políticas de control de drogas con respeto a “todos
los derechos humanos y libertades fundamentales”, 275 un compromiso que los Estados
han reconocido desde la adopción de la Declaración Política, que resultó de
una anterior sesión especial sobre drogas en 1998, 276 estas palabras, incluidas en
el preámbulo de la resolución, no se tradujeron en ningún compromiso operativo
concreto a lo largo de la misma.
200
266. Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
mental, 6 Agosto 2010, UN Doc. A/65/255, parr. 27
267. Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
mental, 6 Agosto 2010, UN Doc. A/65/255, parr. 23
268. Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, 1 Febrero
2013, UN Doc. A/HRC/22/53, parr. 73; Comité de Derechos Humanos (28 Abril 2015), Observaciones Finales: Federación
Rusa, UN Doc. CCPR/C/RUS/CO/7, parr. 16
269. Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial (10 Diciembre 2003), Observaciones Finales: Cabo Verde, UN
Doc. CERD/C/63/CO/3, parr. 13; Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial (17 Abril 2013), Observaciones
Finales: Federación Rusa, UN Doc. CERD/C/RUS/CO/20-22, parr. 12
270. Ver preámbulo de la Convención Única de Estupefacientes
271. Resolución de la Asamblea General 67/193, adoptada el 20 de Diciembre de 2012
272. Fordham, Ann. “The Drugs Consensus Is Not Pretty - It’s Been Ripped Apart at the Seams”, Huffington Post, 3 Mayo 2016.
273. Bewely-Taylor, David y Jelsma, Martin. “UNGASS 2016: A Broken or B-r-o-a-d Consensus? UN summit cannot hide
growing divergence in the global drug policy landscape”, TNI and GDPO. June 2016, pp. 2
274. Amnesty International, “UN General Assembly Special Session on drugs: missed opportunity for human rights as
executions on the rise” (ACT 50/3870/2016)
275. Asamblea General de la ONU, Trigésima Sesión Especial, “Nuestro compromiso conjunto de abordar y contrarrestar
eficazmente el problema mundial de las drogas”, 4 Mayo 2016, UN Doc. A/RES/S-30/1, párrafos 7 y 21del preámbulo
276. Ver párrafo 2 de la Declaración Política sobre Control de Estupefacientes, en el Informe de la Comisión de Estupefacientes
reunida en calidad de órgano preparatorio del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General dedicado a la lucha
contra la producción, la venta, la demanda, el tráfico y la distribución ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y
actividades conexas sobre su segundo período de sesiones, UN Doc. A/S-20/4, capítulo V, sección A, adoptada en la vigésima
sesión especial de la Asamblea General sobre el problema mundial de las drogas, 8 – 10 Junio 1998.
201

Daniel Joloy
UBGASS 2016: Una oportunidad perdida para
hablar de drogas desde los derechos humanos
202
El compromiso de los Estados por implementar políticas de drogas con apego
a los derechos humanos, reiterado una vez más en la resolución de la UNGASS
2016, y presente en múltiples resoluciones previas de la Asamblea General, 277
continúa hasta ahora sin traducirse en políticas que articulen las obligaciones
que se desprenden del régimen internacional de derechos humanos. Hasta la fecha,
no existe claridad sobre lo que esto significa en práctica o las implicaciones
que tiene, tanto para el sistema internacional de fiscalización de drogas, como
para el régimen internacional de derechos humanos. 278
La UNGASS 2016 evidenció, entre otras cosas, la falta de acuerdo y entendimiento
entre los Estados sobre las normas y estándares de derecho internacional aplicables
que deben verse reflejados en el régimen de fiscalización de drogas. Si bien
la resolución aprobada por los Estados Miembros de la ONU contiene algunos
pequeños pasos en la dirección correcta, 279 las principales preocupaciones en
materia de derechos humanos fueron excluidas del texto final. Una vez más los
Estados cerraron los ojos ante el sufrimiento de incontables personas en aras de
mantener un consenso insostenible.
El camino hacia 2019: Una nueva oportunidad para poner a los derechos
humanos en el centro de las políticas de drogas
A pesar de que en el balance general de la UNGASS 2016, los resultados fueron relativamente
pobres; uno de los aspectos positivos que logró fue poner en marcha
un movimiento vigoroso frente a la adopción de una nueva Declaración Política
y Plan de Acción en 2019, e iniciar un proceso que permita una evaluación más
profunda del modelo actual de fiscalización internacional de drogas.
La UNGASS 2016 debe ser el inicio de un proceso más amplio de reflexión que
lleve a una evaluación rigurosa e inclusiva de los impactos de la actual política
de drogas. El proceso hacia 2019 proporciona una renovada oportunidad para la
sociedad civil y otros actores relevantes para exponer las brechas entre el sistema
internacional de derechos humanos y el régimen internacional de fiscalización de
277. Asamblea General de la ONU, Resolución 68/197, A/RES/68/197 (18 Diciembre 2013); Asamblea General de la
ONU, Resolución 67/193, A/RES/67/193 (20 Diciembre 2012); Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación
internacional contra el problema mundial de las drogas, adoptada por la Asamblea General en su resolución 64/182 , UN
Doc. A/RES/64/182 (18 Diciembre 2009)
278. Amnesty International and the International Centre on Human Rights and Drug Policy, “Joint submission: The
promotion and protection of human rights and international drug control”, (IOR 40/3839/2016), 12 Abril 2016
279. Bewely-Taylor, David y Jelsma, Martin. “UNGASS 2016: A Broken or B-r-o-a-d Consensus? UN summit cannot hide
growing divergence in the global drug policy landscape”, TNI and GDPO. June 2016, pp. 4-5
drogas. Los retos para no repetir los mismos errores que llevaron al relativo fracaso
de la UNGASS 2016 aún son muchos, y si bien el llamado consenso alrededor
del modelo prohibicionista parece haberse resquebrajado, aún subsisten países
poderosos que se oponen férreamente a cualquier tipo de reforma y argumentan
ferozmente por mantener un status-quo que pretende, ilusoriamente, alcanzar un
mundo libre de drogas. 280
Por ello, un primer paso necesario debe ser la profundización de los vínculos entre
Viena, sede de los órganos de la ONU, donde se discute la política de drogas,
y Ginebra, donde se encuentran basados los organismos internacionales de derechos
humanos. En octubre de 2015 se dio un importante paso en este sentido,
cuando el Consejo de Derechos Humanos celebró un panel de alto nivel para discutir
los impactos de la política internacional de drogas en los derechos humanos.
Durante este foro, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (OACNUDH), presentó un importante estudio en el cual se recopilan
múltiples violaciones de derechos humanos que se han documentado en
el contexto de la aplicación e implementación de las políticas de drogas, donde se
incluyen diversas recomendaciones que los Estados debieran implementar en el
marco de las políticas de drogas. 281 Desafortunadamente, el evento fue considerado
como un debate a realizarse una única vez y el Consejo de Derechos Humanos
decidió no adoptar como suyo el informe presentado por la OACNUDH, ni hizo un
llamado a los Estados a implementar las recomendaciones contenidas en éste.
Pero aun así, el debate celebrado en el Consejo de Derechos Humanos presenta
una importante oportunidad sobre la cual construir puentes más sólidos que permitan
analizar el sistema internacional de fiscalización de drogas desde los lentes
de los derechos humanos. Con base en ello, el Consejo de Derechos Humanos
debe reconocer que las actuales políticas de drogas representan un desafío a la
protección y realización de los derechos humanos y acercarse a las instituciones
con sede en Viena. 282 Los Estados miembro del Consejo deben tomar prontamente
acciones decididas para asegurar que tal compromiso institucional se desarrolle
de una forma sostenida para cerciorar que cualquier debate en Viena garantice
la coherencia del sistema de las Naciones Unidas y promueva un enfoque basado
en los derechos humanos.
280. Fordham, Ann. “Fracturas sin reparación: La farsa del consenso mundial sobre drogas se desmorona” en Barra, Joloy y
Sanchez (ed.) Drogas en Movimiento: Nuevas Perspectivas. Espolea 2015, pp. 57
281. Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, “Estudio sobre las repercusiones
del problema mundial de las drogas en el ejercicio de los derechos humanos”, 4 Septiembre 2015, UN Doc. A/HRC/30/65
282. Amnesty International and the International Centre on Human Rights and Drug Policy, “Joint submission: The
promotion and protection of human rights and international drug control”, (IOR 40/3839/2016), 12 Abril 2016
203

Daniel Joloy
Las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades afectadas por tales políticas
han cuestionado duramente el sistema internacional de fiscalización de drogas,
y han elevado el claro mensaje a la comunidad internacional que hace imposible
continuar ignorando sus efectos perversos. Y al tiempo en que los Estados no lograron
cambiar el rumbo de la política internacional de control de drogas, las violaciones
a los derechos humanos continúan evidenciando sus consecuencias negativas.
Es momento de dar vuelta a las páginas de la historia y comenzar una nueva época,
en que los derechos humanos y el bienestar de las personas orienten el desarrollo
de las políticas de drogas. No podemos seguir evaluando su efectividad a partir de
indicadores como la cantidad de drogas decomisadas o de capos detenidos, ignorando
los impactos que éstas tienen sobre la vida directa de las personas. El endurecimiento
de las penas punitivas y la criminalización de las y los usuarios de
drogas han afectado a incontables personas alrededor del mundo, y no ha logrado
alcanzar los supuestos objetivos para la protección de la salud pública.
Resulta pues esencial encontrar nuevas rutas que permitan definir una nueva política
de drogas, construida desde el respeto y la protección de los derechos humanos.
Para ello, el proceso hacia 2019 resulta ser un momento crítico para asegurar
que los nuevos compromisos políticos ahí adoptados tengan una articulación clara
y sin ambigüedades con las normas internacionales de derechos humanos.
México ha jugado un papel central en los foros multilaterales, y ha tomado una postura
de avanzada que dio gran impulso a la UNGASS 2016. Es necesario que este
compromiso se mantenga para transformar una política internacional, que ha causado
tanto daño al interior del país. Y sobre todo, debe ser el inicio también de la
transformación de las políticas de drogas a nivel nacional, una política que ha desencadenado
una profunda crisis de derechos humanos, que ha sumido al país en
una espiral de violencia y violaciones a los derechos humanos como hace mucho no
se veía en la región.
Drogas: la manzana de la
discordia en Naciones Unidas
Lisa Sánchez 283
Luego de casi dos décadas de no sostener un verdadero diálogo global sobre el
tema, la Organización de las Naciones Unidas dedicó una sesión especial de la
Asamblea General al “Problema Mundial de las Drogas” en abril de 2016. La UN-
GASS 2016, como se le denominó a esta importante reunión, fue posible gracias
a que en 2012, México, Colombia y Guatemala solicitaron al Secretario General,
Ban-Ki Moon, realizar una revisión seria sobre los límites y las posibilidades de la
actual política anti-drogas; y a que, en el mismo año, la Asamblea General aprobó
por unanimidad una resolución en la que se acordó convocar a un periodo
extraordinario de sesiones, luego de que los Estados Miembros realizaran el examen
de alto nivel sobre los progresos alcanzados en la aplicación de la Declaración
Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional en favor de una
Estrategia Integral y Equilibrada para Contrarrestar el Problema Mundial de las
Drogas 284 de 2009.
La UNGASS 2016, tercera en la historia de la organización, fue concebida por sus
convocantes como una oportunidad para reflexionar sobre los éxitos y fracasos logrados,
explorar políticas alternativas y evaluar la posibilidad de actualizar un régi-
204
283. Licenciada en Relaciones Internacionales por el Tec de Monterrey y el Instituto de Estudios Políticos de París, Maestra
en Ciencia Política por la Universidad Paris I Panthéon Sorbonne y Maestra en Gestión Pública y Gobernanza por la London
School of Economics. Coordinadora del Programa Latinoamericano para la Reforma de la Política de Drogas de México
Unido contra la Delincuencia y Transform Drug Policy Foundation
284. Resolución 67/193 de la Asamblea General “Cooperación internacional contra el problema mundial de las drogas” A/
RES/67/193 (20 de diciembre de 2012). Disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/67/193
205

Lisa Sánchez
Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas
men internacional de control que data de 1961 285 . Sin embargo, y aunque durante
el proceso preparatorio se conquistaron importantes avances, la oportunidad de
reformar la política mundial de drogas se perdió gracias a la obstinación de algunos
países por favorecer el consenso y postergar innecesariamente toda discusión hasta
el 2019. En este escenario, la UNGASS pasó de ser el asidero de todas las expectativas
al vertedero de todas las críticas, pues al ejercicio de 2016 se le cuestionaron
desde los métodos utilizados en el proceso preparatorio, hasta la absurda debilidad
de su documento de resultados que, para muchos, cumple sólo parcialmente con el
mandato dado por los propios Estados Miembros en la resolución 70/181. 286
Ante la incapacidad de este foro de alto nivel para dirimir las tensiones existentes
entre posiciones que son cada vez menos monolíticas, parecería que el desmantelamiento
del paradigma prohibicionista seguirá ocurriendo a pesar de y no con
la ayuda del sistema onusiano. La tragedia está en que, mientras el multilateralismo
avance lento, y decepcione en el camino a quienes no pueden esperar más
para detener los daños de la prohibición, las soluciones vendrán desde lo local,
haciendo a la ONU cada vez más irrelevante. Y cuando eso pase, poco importará lo
acordado en Viena o Nueva York, con las consecuencias que ello implica.
de Acción de más de 100 puntos y el establecimiento de un grupo asesor cuyas
recomendaciones fueron mayormente ignoradas.
La UNGASS de 1998, por su parte, surgió también de la necesidad de reorientar los
esfuerzos de interdicción, balancear las prioridades de la política y discutir temas
emergentes como la incoherencia de los tratados internacionales y la eficacia de enfoques
alternativos, como la reducción de daños, la despenalización del consumo, e
incluso la legalización de ciertas drogas. En aquella ocasión, el descontento con los
métodos y las prioridades establecidas por Estados Unidos, China y Rusia provino
de Europa y América Latina. Ésta última, escenario de la militarización de las operaciones
anti-narcóticos de su incómodo vecino del norte, exigía al mundo desarrollado:
“reducir sustancialmente la demanda de drogas, aumentar los controles sobre
precursores, regular los mercados financieros para evitar el lavado de dinero, limitar
el tráfico de armas y atender el problema de los cultivadores proporcionando medios
de vida alternativos.” 288 Tristemente, en esta ocasión el resultado fue también la rápida
transformación del encuentro en un cónclave prohibicionista que, en lugar de
atender el disenso, ahogó las demandas de cambio y terminó abogando por la utópica
meta de lograr un “mundo libre de drogas” para 2008.
206
**
El mundo se ha reunido en dos ocasiones anteriores para discutir la política internacional
de drogas y los medios para su instrumentación. La primera UNGASS,
celebrada en 1990 a petición de Colombia, buscó aumentar la eficacia de los esfuerzos
en materia de fiscalización y promover la coherencia de las políticas dentro
del sistema ONU. Para el país convocante, el deterioro en la inseguridad, el
aumento de la violencia y el asesinato del mismísimo candidato presidencial a
manos de grupos criminales asociados al tráfico de drogas, dejaba claro que la
salida no pasaba por mantener la prohibición a todo costo. El resultado, lamentable
para Colombia y trágico para quienes seguiríamos su camino, fue la simple
reestructuración de la burocracia global, 287 la elaboración de un Programa Global
285. La política de control de drogas moderna se basa en la letra y el espíritu de tres instrumentos de derecho internacional:
la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, el Convenio de 1971 sobre sustancias psicotrópicas (con su Protocolo
de 1972), y la Convención de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas. En conjunto,
dichas convenciones constituyen las “piedras angulares del sistema” y las directrices últimas de la política mundial. Ver:
Sánchez, L. (2014). International Drug Policy Reform: Overcoming Path Dependency through Legal Regulation of Cannabis
Markets, London School of Economics, London.
286. Resolución 70/181 de la Asamblea General “Período extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el
problema mundial de las drogas que se celebrará en 2016” A/70/491 (17 de diciembre de 2015). Disponible en: http://
www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/181&referer=/english/&Lang=S
287. Específicamente la creación del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas
(predecesor de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC) en 1991. Cf. Jelsma, M. (2003)
“UNGASS: la historia no escrita” en International Journal of Druf Policy, 14: 181-195.
Sobra decir que aunque el eje prohibicionista ganó la batalla política e institucional
en aquellas dos ocasiones, el mundo no logró la meta de “erradicar o disminuir
significativamente la oferta y demanda de drogas” para 2008. Por el contrario,
el pobre balance alcanzado durante ese tiempo hizo que hasta la propia
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) reconociera
en su Informe Mundial de Drogas de ese año que el régimen internacional de control
había generado “consecuencias negativas no planeadas”, 289 entre las cuales:
la creación de un enorme mercado criminal, el desplazamiento de la producción
y el tránsito hacia nuevas áreas, la desviación de recursos del área de la salud a la
de aplicación de la ley, el desplazamiento hacia el uso de nuevas drogas, y la estigmatización
y marginalización de las personas que usan drogas.
Cabe destacar que en ambos momentos México jugó un rol muy activo y fue una de
las voces disidentes más fuertes de la denominada Década de las Naciones Unidas
contra el Uso Indebido de Drogas, junto a Australia, Canadá, Dinamarca, España y
Países Bajos. En aquel entonces, nuestro país demandaba abandonar la división
tradicional entre países productores y consumidores, aumentar los esfuerzos de
288. Jelsma, M. (2015) “UNGASS 2016: Prospects for Treaty Reform and UN System-Wide Coherence on Drug Policy” en
Improving Global Drug Policy: Comparative Perspectives and UNGASS 2016, Brookings Institution, Washington D.C.
289. Calcula los costos (2012): Reporte Mundial Alternativo sobre Drogas. [En línea] Disponible en: http://www.countthecosts.
org/sites/default/files/AWDR.pdf.
207

Lisa Sánchez
Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas
reducción de la demanda, y devolver preminencia a la Organización Mundial de la
Salud en la decisión de prohibir o no nuevas sustancias.
Ninguna de estas demandas fue bien recibida ni por Estados Unidos ni por quienes,
desprovistos de la Guerra Fría, habían hecho de las drogas el siguiente mal a
vencer. ¿Pero cómo hicieron los prohibicionistas para prevenir el cambio y mantener
el business as usual? Básicamente utilizando métodos tanto políticos como
institucionales. Por ejemplo, cuando en 1997 se quiso ahogar la voz de México, los
estadounidenses bloquearon nuestra candidatura a la presidencia de la Asamblea
General y disuadieron al resto de la región de no protestar, orillándola a elegir entre
la zanahoria y el garrote. Pero los métodos tradicionales, aunque efectivos, pronto
resultaron insuficientes, y los detractores de la reforma se dieron a la tarea de usar
todos los canales diplomáticos a su alcance para lograr el confinamiento de la discusión
a Viena y la limitación de los acuerdos al consenso.
Los impactos de esta progresiva cooptación del tema en favor de la arquitectura
institucional vienesa –sede de la ahora UNODC, de la Comisión de Estupefacientes
(CND) y de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE)- no
fueron menores y trascendieron por mucho la limitación de los resultados de las
UNGASS de 1990 y 1998. De hecho, el enraizamiento de la retórica prohibicionista
en el funcionamiento burocrático fue tal, que limitó también los resultados de
la UNGASS 2016.
Tres fenómenos subyacen detrás de dicha cooptación: 1) la limitación de la participación
con la consecuente inclinación del debate a favor del norte global, misma
que se desprende del hecho de que, a pesar de en Viena se toman la mayoría de las
decisiones, más de 70 países del sur global no tienen presencia diplomática en Austria
2) la toma de decisiones poco democráticas, que se deriva tanto del problema de
representación antes descrito, como de la cooptación de los órganos de gobierno y
coordinación existentes y 3) el establecimiento de reglas no escritas que limitan el
progreso, entre las cuales la búsqueda incesante del consenso dada la creencia de
que existe un acuerdo universal sobre el tema por ser las tres convenciones de drogas
los instrumentos más firmados y ratificados del derecho internacional.
**
los atentados terroristas en Libia y el cambio climático. Se hablaba también de la
urgencia de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y en los pasillos pesaba
aún el fracaso de las negociaciones por lograr un nuevo tratado para el control
de armas. Las drogas, por su parte, no figuraban en la agenda más que para
un puñado de países latinoamericanos que veían en el aumento de la violencia
asociada al tráfico una de las consecuencias más nocivas del crimen organizado.
Paradójicamente, quien reabriría el debate, sería uno de los mejores alumnos de
la prohibición: el saliente presidente de México, Felipe Calderón.
Visiblemente irritado por la falta de interés de la comunidad internacional hacia
un tema que a su gobierno le había resultado tan políticamente costoso, Calderón
reconoció que la prohibición había creado un mercado negro de enormes ganancias,
que daba a los criminales una capacidad de corrupción y violencia ilimitada.
En su discurso, achacó gran parte del fracaso a los países consumidores y al inmovilismo
multilateral, a quien demandó cumplir con su “obligación moral de explorar
todas las alternativas, incluyendo las opciones regulatorias o de mercado.” 290
A la demanda de México rápidamente se unieron otras voces que pidieron revisar
el marco jurídico vigente y entablar un debate franco sobre la efectividad del enfoque
punitivo con miras a su reforma. Del liderazgo latinoamericano de aquella
sesión, surgió finalmente la resolución 67/193, que mandató la realización de la
UNGASS 2016, con el objetivo de “revisar el progreso logrado hasta el momento, y
analizar los logros y retos pendientes en el combate a las drogas.” 291
¿Pero por qué esta UNGASS fue tan importante? Si bien es cierto que América Latina
ya había vivido dos decepciones con las UNGASS anteriores, la necesidad de
volver a apostar por el multilateralismo para encontrar soluciones innovadoras
al problema mundial de las drogas era, en pleno 2012, más urgente que nunca. Y
no sólo por el imperativo de revertir los estragos dejados por la “guerra contra
las drogas” en los países productores y de tránsito, sino también por la necesidad
de demostrar un mínimo de decoro y reconocer la existencia de experiencias regulatorias
fuera del marco convencional que, casualmente, parecían reservadas
a los países de alto consumo. Además, dada la reticencia de Viena de alejarse del
enfoque meramente punitivo, trasladar esta negociación a Nueva York se antojaba
más que pertinente.
208
Es precisamente en este contexto político-institucional que llegamos al 2012 y al
67 Periodo de Sesiones de la Asamblea General de la ONU. En la máxima tribuna
internacional se discutía los impactos de la crisis financiera, la guerra en Siria,
290. Cf. “Palabras del Presidente Felipe Calderón Hinojosa en el Debate General de la 67 Sesión de la Asamblea General
de Naciones Unidas” [En línea] Disponible en: http://www.cinu.mx/minisitio/Debate_Asamblea_General/discurso%20
mexico%20AG.pdf.
291. Asamblea General, Op. Cit.
209

Lisa Sánchez
Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas
210
Y aquí va por qué: la Asamblea General (AG) es el máximo órgano de formulación
de políticas que tiene la ONU, y el más representativo de la voluntad de las
naciones. En ella se dan cita todos los Estados Miembros, y en sus discusiones
cada país es un voto. Por lo regular, la AG no se reúne para tratar temas específicos
más que en casos excepcionales y a petición de los propios Estados Miembros
o del Consejo de Seguridad. Sin embargo, cuando lo hace, sus decisiones
tienden a ser más democráticas y representativas que cuando éstas se toman
en instancias de menor membresía. Las drogas, por su parte, son un
tema de competencia del Consejo Económico y Social (ECOSOC), quien supervisa
a la Comisión de estupefacientes (CND). La CND, a su vez, asiste al ECOSOC
en la supervisión del cumplimiento de las Convenciones, y constituye el único
órgano de gobierno legítimo de la UNODC. CND y UNODC se apoyan en la JIFE,
quien completa la triada institucional en tanto que órgano independiente de
supervisión del marco jurídico vigente. Ahora bien, pese a la especialización temática
por agencias y órganos expertos es algo común dentro del sistema ONU,
hay que recordar que, en principio, cualquier tema es competencia de la AG, y
que el de drogas se considera uno de tipo económico y social, lo que es de vital
importancia tanto para ubicar a la UNGASS 2016 como para determinar sus
alcances y limitaciones.
Me explico: entre 2013 y 2015, cuando se tomaron la mayoría de las decisiones
respecto a la Sesión Especial de 2016, responder a preguntas tan “neutras”
como quién debía liderar los preparativos de la reunión, si la AG o la CND, en
realidad determinaba resultados tan poco neutros como el grado de inclusión
y la calidad democrática del proceso mismo. Así pues, si se decidía en favor de
la AG, ganaba preponderancia el enfoque reformista, dada la presencia de otras
agencias en Nueva York y la posibilidad de regiones como el Caribe de participar
de la discusión. Si por el contrario, ganaba la CND (como sucedió), se reconocía
la preponderancia del enfoque prohibicionista y la continuación del status-quo,
dado el liderazgo ruso de la UNODC y la ausencia de voces disidentes.
La misma dinámica se repitió con otras interrogantes como ¿quién debía proporcionar
insumos técnicos para la discusión, todo el sistema ONU, o sólo la
UNODC? ¿Cuál debía ser la estructura de la discusión, limitativa a los tres pilares
tradicionales de control de la oferta, reducción de la demanda y cooperación
internacional, o abierta a la incorporación de temas emergentes como la legalización
del cannabis y la reforma de los tratados? ¿Qué tipo de resultados se
esperaban, de largo o corto plazo? Y ¿Cuál sería el rol, si tenía alguno, de la sociedad
civil?
**
Sabemos cómo concluyó el encuentro, por lo que sobra decir que las respuestas
a estas interrogantes fueron rápidamente resueltas en favor de Viena, siendo la
CND y no la AG quien tuvo la mayor relevancia en la planeación de la reunión y
la negociación de su documento de resultados. De ahí que, pese a los mandatos
otorgados, se vivieran desafortunadas situaciones, en donde tanto UNODC, como
algunos Estados Miembros, se atrevieron a manipular las reglas del juego y hacerlas
funcionar a su favor. Para ilustrar mi punto, cito sólo un par de ejemplos:
Sin importar que la resolución de modalidades 70/181 dictaba que la UNGASS
2016 debía incorporar significativamente los insumos provistos por todos los actores
relevantes (reflejando así todos los puntos de vista), la burocracia Vienesa
retuvo para sí el privilegio de nombrar una Junta (especie de comité organizador),
que luego pretendió procesar dichos insumos únicamente a través de los
grupos regionales (que acuerdan todo por consenso y en consecuencia anulan las
demandas minoritarias). Afortunadamente, semejante afrenta a la pluralidad no
prosperó. Sin embargo, la Junta sí logró retener los borradores del “Documento
de Elementos” (versiones preliminares del documento de resultados) hasta bien
avanzado el proceso, y permitir sus enmiendas sólo en reuniones informales (a
puerta cerrada), que se convocaron con poca o nula anticipación (bloqueando los
mecanismos formales de negociación y creando sesgos en la representatividad).
¿Que cómo se tenía que hacer? En las reuniones “inter-sesión” donde, entre otras
cosas, sí se permite la participación de la sociedad civil y se ofrece a las misiones
la posibilidad de anticipar (pues se cuenta con cosas tan básicas como una fecha,
una agenda, insumos técnicos e interpretación simultánea, elementos nada triviales
para quienes no tienen representantes permanentes en Viena).
De la misma manera, y aunque in situ la reunión no se limitó a los tres pilares
tradicionales de reducción de la demanda, control de la oferta y cooperación internacional
(pues se incorporaron dos mesas redondas sobre temas transversales
y una sobre desarrollo alternativo), el documento de resultados fue cerrado
en Viena y adoptado en Nueva York, léase con atención: ¡antes del inicio de los
debates! Además, dicho documento no versó más que manera marginal sobre
los temas de disenso y no contempló mecanismos de reflexión, adaptación y seguimiento
a largo plazo, pese a que en repetidas ocasiones se propuso establecer
un “Grupo de Expertos” para lidiar con las tensiones inherentes del sistema
(aquí, dicho sea de paso, el bloque reformista no sólo se enfrentó a la margina-
211

Lisa Sánchez
Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas
212
lización de la propuesta durante los preparativos sino que recientemente vivió
un embate silencioso por parte de un grupo de 12 países que se opusieron a
dicha propuesta, incluso después de pasada la reunión 292 ). En contraste, el famoso
“outcome document” propuso sólo recomendaciones operativas sobre lo
que ya se hace, y desechó la gran mayoría de los insumos provistos por sociedad
civil y otras agencias de la ONU, como la Oficina del Alto Comisionado para los
Derechos Humanos (OACNUDH) o el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD).
Finalmente, es importante entender también que, tanto los preparativos como
los resultados de la UNGASS, reflejaron la lucha encarnizada entre distintos puntos
de vista que buscaron hacerse o reafirmarse como dominantes. De manera
muy esquemática, es posible identificar al menos tres bloques de países que, por
su involucramiento y presencia en Viena, definieron los términos del debate. En
un extremo del espectro encontramos al bloque de línea dura, conformado por
China, Egipto, Irán, Nicaragua, Pakistán, Rusia, Singapur, Tailandia, Venezuela y
los países árabes, que apoyan la prohibición y argumentan que las drogas son un
tema de seguridad nacional; una posición menos extrema, aunque aún conservadora,
es aquella de países como Cuba, España, Japón, Paraguay, Suecia y Sudáfrica,
que reprueban el consumo de drogas y defienden la aplicación de medidas
punitivas para disuadirlo; finalmente, el otro extremo lo conforman países como
Colombia, Guatemala, México, Noruega, Países Bajos, República Checa, Suiza, Uruguay
y el “Grupo de Cartagena”, 293 que defienden una posición más abierta donde
se privilegia la reducción del daño, tanto para atender la demanda como la oferta
de drogas (ver Cuadro 1 sobre la posición de México). Desafortunadamente para
quienes defendemos la reforma y pedimos la abolición de la prohibición a nivel
global, la mayoría de los Estados Miembro fluctúan todavía entre la línea dura y
el conservadurismo puritano.
292. Semejante rechazo se expresó a través de una nota diplomática con fecha del 21 de junio de 2016 enviada por la Misión
de Perú en Viena al Secretario General de la ONU, Ban-Ki Moon, en la que los Estados Miembros de Bielorrusia, Cuba, China,
Indonesia, Irán, Malasia, Nicaragua, Pakistán, Perú, Rusia, Singapur y Vietnam declaran que: “Tomando en cuenta que la
CND comenzará pronto su preparación para la revisión de la implementación de la Declaración Política y el Plan de Acción
de 2009, creemos que es importante que dicho proceso sea focalizado y orientado a los resultados. A este respecto, la idea
recientemente expresada por algunos Estados Miembros durante la UNGASS 2016, de establecer plataformas preparatorias
adicionales, incluyendo grupos de expertos ad hoc que pueden actuar en paralelo al proceso liderado por la CND puede ser
contraproducente y duplicar esfuerzos” Ver: Misión Permanente del Perú en Viena, Austria Nota UNODC/38/2016.
293. El denominado grupo de Cartagena lo conforman 26 países de América Latina y el Caribe, Europa y África que
asistieron al “Diálogo internacional sobre política de drogas: apoyando el proceso UNGASS 2016”, convocado por los
gobiernos de Colombia, México, Suiza y Ghana con el apoyo de México Unido contra la Delincuencia, Transnational
Institute, Washington Office on Latin America y Open Society Foundations, y suscribieron un documento de conclusiones
que fue entregado a la Junta de la UNGASS 2016 como insumo oficial. Dicho documento puede ser consultado en: http://
www.unodc.org/documents/ungass2016//Contributions/IGO/Cartagena/Informe_Dialogo_de_Cartagena.pdf.
**
Ahora bien, habiendo descrito los antecedentes y el proceso preparatorio ¿cuál es
el balance final de la UNGASS 2016? Como en toda historia, hay dos diagnósticos.
Del lado pesimista, la UNGASS nos dio un documento de resultados débil reflejo
de un pobre acuerdo común en donde: 1) se mantuvo el tono beligerante de las
acciones anti drogas, sobre todo en las secciones de control de la oferta y nuevos
desafíos; 2) se refrendó la meta de una sociedad libre de abuso drogas (atenuante
que si bien marca una diferencia respecto a 1998, aún sirve de excusa para el
endurecimiento de las respuestas estatales; 3) no se reconoció el fracaso en la
reducción de la oferta y la demanda ni en el incumplimiento de la meta sobre
VIH/SIDA, estipulada por los Objetivos de Desarrollo del Milenio; 4) se mantuvo
la subsidiaridad de los objetivos en salud frente a la reducción de la demanda y
5) no se abordó la necesidad de revisar los objetivos e indicadores con los que
medimos el progreso de las políticas, aún a sabiendas de que los que usamos no
son adecuados.
Del lado optimista, el mismo documento de resultados permitió la incorporación
de cierto lenguaje de avanzada que, por primera vez en la historia: 1) listó algunas
intervenciones de reducción del daño como prácticas reconocidas de efectividad
comprobada; 294 2) reconoció la necesidad de alinear los esfuerzos internacionales
de control de drogas al marco convencional de Derechos Humanos 295 y a la
Agenda de Desarrollo Sustentable 2030; 296 3) permitió cierta flexibilidad para interpretar
el marco convencional vigente en materia de drogas 297 (pese a que dicha
narrativa entraña conflictos más amplios de derecho internacional); 4) incluyó
la violencia como una de las consecuencias sociales y económicas asociadas al
tráfico ilícito de drogas; 5) amplió el mandato del Desarrollo Alternativo reconociendo
la posibilidad de intervenir en zonas urbanas (no sólo rurales) y de beneficiar
a personas involucradas en la manufactura de drogas ilícitas (y no sólo a los
cultivadores) 298 y 6) mandató obligaciones específicas a los Estados Miembros en
materia de justicia penal que deberán respetar los instrumentos y reglas vigentes
294. Ver párrafo operativo “o” de la sección de “Prevención del uso indebido de drogas” del Documento de Resultados
contenido en la Resolución de la Asamblea General “Nuestro compromiso conjunto de abordar y contrarrestar eficazmente
el problema mundial de las drogas” A/S-30/1 (19 de abril de 2016). Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/
doc/UNDOC/GEN/N16/110/28/PDF/N1611028.pdf?OpenElement.
295. Ver párrafo preambular 7 del Documento de Resultados.
296. Ver párrafo preambular 10 del Documento de Resultados.
297. Ver párrafo preambular 13 del Documento de Resultados
298. Ver párrafo operativo “j” de la sección de “Cooperación técnica y financiera para formular políticas amplias y
equilibradas orientadas al desarrollo y alternativas económicas viables” del Documento de Resultados.
213

Lisa Sánchez
Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas
en materia de Derechos Humanos 299 (quizás la mayor victoria lograda. Ver Cuadro
2 sobre La victoria desapercibida de los Derechos Humanos).
Adicionalmente, la UNGASS 2016 dejó tras de sí una serie de intervenciones en sesión
plenaria, donde escuchamos varios llamados reformistas que, si bien hubiese
sido mejor ver reflejados en el documento de resultados, no dejan de ser indicativos
del rompimiento del consenso. Resaltan, por su relevancia, las siguientes: 32
menciones sobre la importancia de reconocer el enfoque de reducción de daños, 22
declaraciones a favor de la despenalización del consumo (entre las cuales, México.
Ver Cuadro 3 sobre el discurso del Presidente Enrique Peña Nieto ante la AG), 61
rechazos explícitos a la aplicación de la pena de muerte por delitos de drogas, 27
llamados a introducir la perspectiva de género en las políticas y programas de drogas,
14 exhortos a privilegiar el cumplimiento de la agenda de desarrollo 2030, 47
ratificaciones del compromiso de los países por hacer respetar los DDHH, 16 menciones
sobre la necesidad de garantizar la proporcionalidad de las penas por delitos
de drogas, 17 llamados a explorar enfoques alternativos, 2 declaraciones en favor
de la reforma de los tratados y 6 menciones sobre de la necesidad de reformular los
indicadores con que se evalúan las políticas.
prácticas que favorecen la adopción de enfoques fallidos por encima de alternativas
más prometedoras. Del proceso 2016 quedaron para la posteridad las reacciones
de los países convocantes y de una sociedad civil que participó hasta el último segundo,
pese a la reticencia de la mayoría de los Estados. Y quedaron también los
informes y declaraciones interagenciales, los discursos, las contribuciones oficiales
y los nuevos mandatos. Todos avances en sí mismos de un debate que camina
cuando debería correr. Mientras tanto, el verdadero cambio se seguirá gestando en
el ámbito local, con ciudades, estados y países adaptando sus marcos jurídicos al
nuevo paradigma. Y la reforma avanzará, silenciosa como lo ha hecho hasta ahora,
porque como dice el dicho “no hay mal que dure cien años, ni tonto que los aguante”.
*Lisa Sánchez es Licenciada en Relaciones Internacionales por el Tecnológico de
Monterrey y el Instituto de Estudios Políticos de París, Maestra en Ciencia Política
por la Universidad París 1 Panthéon Sorbonne y Maestra en Gestión y Gobernanza
Pública por la London School of Economics and Political Science. Dirige el
Programa de Política de Drogas de México Unido contra la Delincuencia y formó
parte de la delegación oficial de México en la UNGASS 2016.
**
Cuadro 1 - La posición de México hacia la UNGASS 2016
214
¿Qué podemos esperar hacia el futuro, dados los resultados obtenidos? En el mejor
de los casos un avance lento y un camino tortuoso hacia la renegociación de
la Declaración Política y el Plan de Acción de 2009. Y es que, si bien debemos
celebrar que el proceso UNGASS 2016 nos dio la oportunidad de escuchar a otras
agencias, como el PNUD, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el
VIH/SIDA (ONUSIDA) y la OACNUDH, el balance final no nos dio todavía las respuestas
necesarias sobre cómo evitar que el control de drogas siga afectando la
realidad de nuestros países y retrasando la consecución de los Objetivos de Desarrollo
Sustentable marcados por la Agenda 2030. Todo lo contrario, las recomendaciones
operativas adoptadas en el texto final demostraron la falta de capacidad
de la ONU para adaptarse al contexto actual y dotarse a sí misma de coherencia.
Dado el escenario post-UNGASS, todo parece indicar que el sistema internacional
de control de drogas permanecerá unos años más como ese caso paradigmático de
inmovilismo multilateral, derivado de la institucionalización de ideas, creencias y
299. Ver párrafo operativo “o” de la sección “Las drogas y los derechos humanos, los jóvenes, las mujeres, los niños, los miembros
vulnerables de la sociedad y las comunidades” del Documento de Resultados. Cf. Lines, R. y D. Barret, “The Human Rights ‘Win’
that No One is Talking About, and How we Can Use It”, University of Essex [Online] Available at: https://hrcessex.wordpress.
com/2016/05/09/the-human-rights-win-at-the-ungass-on-drugs-that-no-one-is-talking-about-and-how-we-can-use-it/.
1. Generar respuestas más integrales y equilibradas, a favor del desarrollo,
la salud pública y los derechos humanos.
2. Fomentar el tratamiento del consumo de drogas como un asunto de
salud pública y no como un comportamiento que deba criminalizarse.
3. Sumar esfuerzos internacionales para prevenir el consumo de drogas
mediante una campaña a nivel global orientada a niños y jóvenes.
4. Reconocer y trabajar conjuntamente para atender los daños sociales
ocasionados por el mercado ilícito de drogas, y establecer compromisos
para lograr una prevención integral, no sólo del consumo sino
de la violencia, la exclusión y el debilitamiento del tejido social.
5. Garantizar un mejor acceso a las sustancias controladas para fines
médicos y científicos.
215

Lisa Sánchez
Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas
6. Privilegiar la proporcionalidad de las penas y la implementación
de alternativas al encarcelamiento, proporcionando servicios de tratamiento,
educación, rehabilitación y reinserción social para la población
en reclusión.
7. Fortalecer un frente común global ante la delincuencia organizada
transnacional e intensificar la cooperación internacional, incluyendo
el cerrar espacios para las operaciones financieras ilícitas y delitos conexos,
como el tráfico de armas.
8. Refrendar el principio de responsabilidad común y compartida y
entender el problema mundial de las drogas como un fenómeno global
cuyas respuestas a los nuevos retos deben de ser consensuadas
internacionalmente, ofreciendo a cada país la posibilidad de adaptar
su propia política nacional de drogas.
9. Promover mandatos concretos en los organismos internacionales
que lleven a una mayor coherencia y colaboración entre agencias especializadas
del sistema de Naciones Unidas, con el fin de abordar todos
los aspectos del problema mundial de las drogas.
10. Apoyar la Agenda 2030 como una herramienta necesaria para alinear
los esfuerzos y políticas internacionales, incluidas las políticas
de drogas, a favor del desarrollo, la inclusión, la transversalidad de un
enfoque de género y el bienestar de las personas en todos los ámbitos.
Cuadro 2 – La victoria desapercibida de los Derechos Humanos
De acuerdo a los expertos en política de drogas y derechos humanos,
Rick Lines y Damon Barret, el documento de resultados de la UNGASS
2016 incluye la provisión sobre derechos humanos más importante que
se haya adoptado jamás en una resolución sobre fiscalización de drogas.
El párrafo que la contiene, que es posible encontrar en la página 16 de
la Resolución de la Asamblea General “Nuestro compromiso conjunto
de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial de las
drogas” A/S-30/1 (19 de abril de 2016), acuerda:
o) Promover y aplicar respuestas en materia de justicia penal a los delitos
relacionados con las drogas, a fin de llevar a sus autores ante la
justicia, que sean eficaces y respeten las garantías legales y procesales
propias del proceso penal, incluidas medidas prácticas que respalden la
prohibición de la detención y la privación de libertad arbitrarias y la tortura
u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes y eliminen
la impunidad, de conformidad con el derecho internacional pertinente
y aplicable y teniendo en cuenta las reglas y normas de las Naciones
Unidas en materia de prevención del delito y justicia penal, y asegurar el
pronto acceso a la asistencia letrada y el derecho a un juicio justo.
¿Qué significa?
Primero, que los Estados Miembros deberán adoptar medidas para
que las actividades de lucha contra las drogas tengan consonancia con
las obligaciones adquiridas en materia de derechos humanos. Es decir,
tomar acciones concretas para garantizar que, derechos rutinariamente
violados en nombre del control de drogas como el derecho a la
libertad y a la seguridad, la prohibición de la tortura y el derecho a un
juicio justo, sean respetados.
Segundo, dado que el párrafo no incluye las famosas salvedades “cuando
proceda” o “de acuerdo a la legislación nacional” (bajo las que se
escudan la mayoría de los Estados cuando no quieren cumplir con sus
obligaciones), aquí el marco jurídico aplicable es entonces el derecho
internacional vigente y las reglas y normas de las Naciones Unidas en
materia de prevención del delito y justicia penal. Esto, a su vez, significa:
acatar la prohibición de la detención y el arresto arbitrario, mantener
la prohibición de la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o
degradantes, garantizar el acceso oportuno a la justicia gratuita, garantizar
el derecho a un juicio justo y eliminar la impunidad.
Tercero, dado que el cumplimiento de los compromisos de la disposición
requiere un seguimiento continuo y transparente de los progresos
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Lisa Sánchez
Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas
obtenidos y el documento es una resolución de la Asamblea General
que se aprobó por consenso, se crea un mandato para los órganos de
DDHH, emanados de la Carta de las Naciones Unidas, continúen trabajando
el tema drogas. Así, se invita al Consejo de Derechos Humanos,
sus Procedimientos Especiales y el Procedimiento de Revisión Periódica
Universal, a participar en cuestiones de política de drogas de manera
sostenida, y se abre la puerta a que los propios Estados Miembro
aborden estas cuestiones en sus declaraciones plenarias ante la CND.
Y todo eso, sin que aparentemente, nadie se diera cuenta.
Cuadro 3 – Discurso del Presidente Enrique Peña Nieto en UNGASS 2016
Nueva York, a 19 de abril, 2016
La Organización de las Naciones Unidas es el máximo foro para afrontar
y superar los desafíos globales de nuestro tiempo. Por ello, en
2012, Colombia, Guatemala y México solicitaron convocar a esta Sesión
Especial de la Asamblea General sobre el Problema Mundial de
las Drogas. El objetivo es revisar la actual estrategia internacional y,
sobre todo, definir mejores soluciones, desde una perspectiva de Derechos
Humanos, prevención y salud pública, que ponga en el centro
el bienestar de las personas.
Es innegable: en los años recientes, los términos en el debate han cambiado;
comienza a surgir un consenso en favor de una reforma significativa
del régimen internacional sobre las drogas. Se vislumbra un nuevo
enfoque, que combata decididamente a los criminales, pero que, en lugar
de criminalizar a los consumidores, les dé oportunidades y alternativas.
Con firmeza, debemos continuar haciendo lo que ha funcionado.
Con flexibilidad, debemos cambiar aquello que no ha dado resultados. El
esquema basado esencialmente en el prohibicionismo –la llamada guerra
contra las drogas, que inició en los años 70– no ha logrado inhibir
la producción, el tráfico, ni el consumo de drogas en el mundo. El narcotráfico
sigue siendo una de las actividades más lucrativas del crimen
organizado y un factor decisivo para su expansión transnacional. Inevitablemente,
el negocio ilegal de estupefacientes ha generado muerte y
violencia, principalmente en los países productores y de tránsito.
Durante décadas, México ha sido una de las naciones más comprometidas
contra el problema de las drogas. Mi país forma parte de las
naciones que han pagado un alto precio –un precio excesivo– en términos
de tranquilidad, sufrimiento y vidas humanas; vidas de niños,
jóvenes, mujeres y adultos. Como pocos, conocemos las limitaciones
y las dolorosas implicaciones del paradigma eminentemente prohibicionista.
Por eso, durante mi administración, se ha buscado atender el
fenómeno de las drogas de una forma más integral, con una estrategia
que evita generar mayor violencia y en la que prácticamente participan
todas las secretarías del Gobierno de México.
Para reducir la oferta de drogas, se ha hecho frente al crimen organizado,
con una mejor coordinación entre autoridades, el uso de sistemas
de inteligencia y la desarticulación de sus estructuras operativas
y financieras. Con ello, hemos logrado la detención de los principales
líderes criminales y se ha acotado la violencia a regiones específicas
del país, con una consecuente reducción en las tasas de incidencia
delictiva. Además, a través del uso de tecnología e información, estamos
localizando, identificando y destruyendo sembradíos y laboratorios
de droga. A su vez, para reducir la demanda nacional, hemos
reforzado las acciones de prevención entre niños y jóvenes, así como
el tratamiento de adicciones. Este esquema, se ha complementado
con la prevención social de la violencia y la delincuencia, en comunidades
vulnerables.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados y los resultados alcanzados,
no estaremos totalmente libres de la amenaza criminal,
mientras siga existiendo una creciente demanda internacional de estupefacientes.
Bajo el paradigma actual, es necesario que los países
consumidores asuman un mayor compromiso, tanto en la reducción
de su demanda, como en la lucha contra el crimen organizado transnacional.
La escala, sofisticación y poder corruptor de los grupos criminales,
también están presentes en y dentro de las propias fronteras
de los países consumidores, donde ocurre la venta final.
218
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Lisa Sánchez
Drogas: la manzana de la discordia en Naciones Unidas
Ante esta situación, con responsabilidad global, México propone:
PRIMERO.- El problema mundial de las drogas exige que la comunidad
internacional refrende el principio de responsabilidad común y compartida,
mediante una cooperación internacional más intensa y efectiva.
En un mundo globalizado, las drogas son también un asunto globalizado,
que incumbe a todas las naciones. Ningún país puede, por sí solo,
hacer frente a este flagelo. Es más, la divergencia entre las políticas públicas
de cada nación dificulta la cooperación y la obtención de resultados.
Por ello, se requieren consensos globales o, al menos, hemisféricos,
para atender el problema de las drogas con eficacia.
SEGUNDO.- Es necesario reforzar el frente común ante la delincuencia
organizada transnacional, para cerrar espacios a sus operaciones
financieras y delitos conexos. Hay que intensificar la cooperación entre
nuestros gobiernos y ampliar el intercambio de información y acciones
conjuntas, para desmantelar las organizaciones delincuenciales.
TERCERO.- Se requiere de una mayor coordinación y colaboración
entre las propias agencias especializadas del sistema de las Naciones
Unidas, con el fin de abordar todos los aspectos del problema mundial
de las drogas. A través de sus distintos mandatos y una mayor interacción
entre ellas, agencias como la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito; la Junta Internacional de Fiscalización de
Estupefacientes; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo;
ONU Mujeres y la Organización Mundial de la Salud, deben apoyar
a los Estados Miembros, en la aplicación de mejores estrategias, políticas
y programas contra las drogas.
CUARTO.- Las políticas públicas y acciones derivadas de la política internacional
sobre las drogas, deben estar alineadas con los esfuerzos
en favor del desarrollo sostenible, de la Agenda 2030. Los Objetivos de
Desarrollo Sostenible y los encaminados a resolver el problema mundial
de las drogas, deben ser complementarios y reforzarse entre sí.
QUINTO.- Se deben atender los daños sociales relacionados con el
mercado ilícito de drogas. Para aquellas comunidades vulneradas
por el crimen organizado, se necesita una prevención integral de la
violencia, de la exclusión y del debilitamiento del tejido social. Hay
que apoyar a las comunidades afectadas con alternativas educativas,
laborales y recreativas, que fortalezcan la inclusión y la cohesión social.
En especial, se deben crear alternativas productivas en aquellas
localidades donde se siembran estupefacientes; por ejemplo, con la
reconversión de cultivos y esquemas internacionales de agricultura
por contrato.
SEXTO.- Ante las limitaciones del paradigma prohibicionista, se debe
atender el tema mundial de las drogas desde la perspectiva de los Derechos
Humanos. Sólo así, podremos ofrecer respuestas más integrales,
equilibradas y promotoras del desarrollo. Este cambio de fondo,
implica modificar el enfoque eminentemente sancionador, para ubicar
a las personas, sus derechos y su dignidad ─no a las sustancias ni a los
procesos judiciales─ en el centro de nuestros esfuerzos.
SÉPTIMO.- El consumo de drogas debe atenderse esencialmente, como
un problema de salud pública, toda vez que constituye una amenaza
para el desarrollo pleno de las personas, especialmente de nuestros niños
y jóvenes. La adicción a las drogas debe atenderse con mecanismos
de prevención y soluciones terapéuticas integrales, no con instrumentos
penales, que criminalizan a los consumidores y dañan el desarrollo
de su personalidad.
OCTAVO.- En los delitos relacionados con las drogas, se deben privilegiar
penas proporcionales y alternativas al encarcelamiento, que
incorporen también una perspectiva de género. Las sanciones desproporcionadas
─que castigan a mujeres y niños en condiciones de
vulnerabilidad─ lejos de resolver un problema, generan círculos viciosos
de marginación y criminalidad. Además, deben brindarse servicios
de tratamiento, educación, rehabilitación y reinserción social, a
la población en reclusión.
NOVENO.- Se deben sumar esfuerzos internacionales, para prevenir el
consumo de drogas, mediante una campaña orientada a niños y jóvenes,
a nivel global. Debemos proteger a los miembros más vulnerables
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Lisa Sánchez
de nuestras sociedades, garantizando que conozcan los efectos nocivos
asociados al consumo de estupefacientes y psicotrópicos, y
DÉCIMO.- Se debe asegurar la disponibilidad y un mejor acceso de las
sustancias controladas para fines médicos y científicos; evitando, al
mismo tiempo, su desviación, uso indebido y tráfico. Esta propuesta se
deriva del amplio debate nacional sobre el uso de la marihuana, al que
convocó el Gobierno de México, con expertos, académicos y representantes
de la sociedad civil. Como Presidente de México, en esta Sesión
Especial doy voz a quienes ahí expresaron la necesidad de actualizar
el marco normativo, para autorizar el uso de la marihuana con fines
médicos y científicos. Los participantes de aquellos foros también expusieron
la importancia de elevar –en congruencia con estándares internacionales–,
la cantidad de marihuana que puede ser considerada
para uso personal, con la finalidad de no criminalizar a los consumidores.
En próximos días, el Gobierno de México expondrá las acciones
específicas que se tomarán en esta dirección, en apego a los principios
de salud pública y Derechos Humanos que hemos propuesto en esta
Sesión Especial.
Por eso, desde aquí –desde la máxima tribuna de la comunidad internacional–
expreso mi reconocimiento a los especialistas, académicos y
representantes de la sociedad civil, que han aportado ideas y dirección
hacia un nuevo consenso.
El problema mundial de las drogas es un fenómeno que no reconoce
fronteras y que lastima a sociedades de todas las latitudes. Hasta ahora,
las respuestas que ha implementado la comunidad internacional han
sido francamente insuficientes. Confío en que esta Sesión Especial de
paso a un nuevo entendimiento internacional en la materia. Hago votos,
porque este diálogo nos permita comenzar a generar la visión, los instrumentos
y los nuevos consensos que necesitamos, para contrarrestar
el fenómeno de las drogas en el siglo XXI. Unidos trabajemos y encontremos
soluciones. Transitemos de la mera prohibición, a una efectiva
prevención y una eficaz regulación… miles de vidas dependen de ello.
Muchas gracias.
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La regulación de la marihuana en México: La reforma inevitable
Este libro terminó de imprimirse en noviembre de 2016,
Sindicato de Trabajadores
Académicos de la Universidad de Guadalajara
Av. José Parres Arias 555, Conjunto Belenes
45157 Zapopan, Jalisco