Boletin%20Jurisprudencial%20Nro%2082

Boletín Jurisprudencial Nro. 82
Los Contratos Administrativos
Abg. Marizabel Fernández Suzzarini
mfernandez@corp.microjuris.com
En Venezuela la definición del Contrato Administrativo fue producto de la
jurisprudencia y la doctrina, las cuales tomaron como suya la corriente francesa
proveniente de la arrêt terrier y arrêt espoux Bertin, entre otros casos relevantes,
en los cuales se realizaban contratos verbales entre los particulares y la
Administración, a fin de ejecutar un servicio público; ya sea la caza de serpientes
como el caso terrier, o el suministro de alimentos a refugiados soviéticos, en el
caso esposos Bertín.
Estos fallos tenían como punto nodal, la ejecución de un servicio
público, y a raíz de ello, el Consejo de Estado Francés señaló que la organización
y funcionamiento de los servicios públicos, eran de naturaleza administrativa y por
ende, la jurisdicción competente era la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En la búsqueda para la determinación de los contratos administrativos,
existen diversas tesis, entre las cuales podemos mencionar las dos más
relevantes; por una parte, hay partidarios que sustentan su existencia en el
servicio público como objeto del contrato, ya sea que apoyen la idea de una
concepción amplia y o restringida del mismo, y por la otra, hay quienes piensan
que se habla de contrato administrativo cuando existen cláusulas exorbitantes a
favor de la Administración.
Pero es importante recordar, que la Administración Pública como parte
integrante del Poder Público tiene la potestad de celebrar contratos regidos por el
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Derecho Privado, denominados Contratos de la Administración, al igual que puede
realizar contratos tutelados por el Derecho Públicos, llamados Contratos
Administrativos.
Nuestra Jurisprudencia, ha realizado esta distinción en la Sentencia Nro.
02743, proferida por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, ia, y al respecto señalo lo siguiente:
“Y en tal sentido observa, que existe de vieja data, diversidad de criterios para el
establecimiento de la distinción entre los contratos administrativos y los contratos
de derecho privado que celebra la administración. No alcanzándose por lo demás,
un criterio pacífico e indiscutible para reconocer al contrato administrativo; sólo
simplemente, algunos índices o elementos reveladores.
La tesis más difundida, sustenta que el elemento unificador o fundamental para
reconocer el contrato administrativo, es que éste reposa sobre la noción del
servicio público como objeto del contrato. Postulándose, en ese mismo parecer,
que el contrato celebrado por la administración tenga por objeto la organización o
funcionamiento de un servicio público o de alguna actividad de interés general, o
bien que en alguna forma se desprenda del contrato que éste tiene por objeto
ejecutar un servicio público o dar satisfacción a un interés general. En tal sentido,
para que un contrato celebrado por la administración pueda ser calificado como
administrativo, es necesario que guarde relación con una actividad de servicio
público o de utilidad pública.
Sin embargo, se entiende que los contratos celebrados por la administración que
tengan por objeto servicios industriales y comerciales idénticos a los que prestan
los particulares, encajan normalmente en la categoría de los contratos de derecho
común; de manera que a estos últimos se les presume como contratos de derecho
privado, salvo que en razón de cláusulas especiales o de condiciones particulares
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de funcionamiento del servicio, pueda reconocérseles el carácter de contratos
administrativos.
Se observa adicionalmente, que la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido
reiteradamente, que un contrato administrativo se puede identificar por la
presencia en su texto de "cláusulas exorbitantes" -que son disposiciones
contractuales impuestas por el ente administrativo contratante con el fin de
anteponer el interés público al interés privado del co-contratante y, en
consecuencia, ajena a los contratos de derecho privado- o, en ausencia de
"cláusulas exorbitantes", cuando su fin primordial sea la prestación de un servicio
público o de interés general, lo que permitirá a la Administración, en su momento
dado y en virtud de sus poderes, imponer unilateralmente al co-contratante
condiciones no previstas en el contrato y que en el derecho común sólo serían
posibles, si la otra parte conviene en modificar el contrato en ocasión posterior a la
celebración inicial. (Vide. sentencia dictada el 11 de agosto de 1993, caso:
Cervecería de Oriente; sentencia del 22 de febrero de 1990, caso: J.R. &
Asociados, S.R.L.; sentencia del 04 de marzo de 1993, caso: Tenerías, C.A.; y,
sentencia del 17 de noviembre de 1994, caso: Sateca Nueva Esparta vs Concejo
Municipal del Distrito Mariño del Estado Nueva Esparta).”
En esa misma directriz continuó la jurisprudencia patria en el caso de
Dioselina Rivero de Oropeza, al señalar las características de los Contratos
Administrativos, puntualizando lo siguiente:
“… son verdaderos contratos administrativos, toda vez que los mismos poseen las
tres características básicas de todo contrato administrativo, a saber: 1.- Una de las
partes es un ente público, 2.- el contrato tiene una finalidad de utilidad pública o la
prestación de un servicio público, y 3.- como consecuencia de lo anterior, se
entiende la presencia de ciertas prerrogativas de la Administración en dichos
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contratos, consideradas como exorbitantes, aun cuando no se encuentren
expresamente plasmadas tales características en el texto del mismo.”
Un fallo que no podemos dejar de mencionar, por la gran relevancia en nuestro
Derecho Administrativo, es el caso conocido como Astilleros la Guaira, sentencia
emitida el 05 de Diciembre de 1944, por la Corte Federal y de Casación, el cual,
tempranamente, al referirse del tema, manifestó:
“…cobró cuerpo el concepto de una distinción fundamental entre los contratos
administrativos que interesan a los servicios públicos y los contratos de Derecho
Privado, en los cuales, por los tiempos en que fué elaborada su preceptiva, no se
dieron soluciones especiales y adecuadas a estos modernos contratos cuyo gran
desenvolvimiento y nueva y minuciosa técnica no pudieron preverse. En la
actualidad son pocos los sostenedores de aquella tradición civilista y los más
recientes e ilustres profesores y tratadistas sustentan las nuevas doctrinas y la
jurisprudencia que conforme a ellas se ha ido formando, con una neta
diferenciación entre el régimen y ejecución de los contratos administrativos y los
de Derecho Privado.
No quiere decir esto que no tengan ya aplicación en los contratos administrativos
los preceptos del Derecho Privado. Este sigue siendo el derecho común en todo
aquello que en dichos contratos no ofrezca una naturaleza especial, un concepto
nuevo de justicia, inconciliables con los preceptos civiles y mercantiles que rigen
los contratos entre simples particulares. Por otra parte, no ha de creerse que en
otros países se ha hecho tal distinción y fundado tal jurisprudencia, porque en
ellos se hayan dictado previamente leyes sustantivas especiales a los contratos de
la Administración Pública, derogatorias de las disposiciones civiles y mercantiles,
ni deducirse de tal error que, como entre nosotros no existen esas leyes
especiales, sea forzoso aplicar, en éste y en otros litigios semejantes, las reglas
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del Derecho Privado, y que es ocioso hablar de Derecho Administrativo y citar
autores sobre esta materia.
No! Esa distinción n se inició y cobró vigor y predominio en esos otros países, sin
ninguna base legislativa especial previa, sino sólo a favor de la doctrina de los
autores; empezó por una filosofía jurídica y por nuevos conceptos de justicia en
materia de contratos, por la diferencia que hay entre el contratante persona física
privada, guiado por su solo interés patrimonial individual, y el órgano respectivo de
la Administración Pública contratante en un interés colectivo, de orden público
supremo.
(Omisis)
Es en la doctrina de grandes autores modernos y no en preceptos legales
especiales en donde se establece que no deben aplicarse por analogía a los
contratos administrativos de suministros de provisiones ni a los de trabajos
públicos las disposiciones del Derecho Privado sobre el contrato de venta ni sobre
el arrendamiento o locación de obras.
(Omisis)
Se considera como regla esencial en la ejecución de los contratos administrativos,
que el interés general del funcionamiento regular del servicio público en relación
con el contrato no debe ser comprometido por el interés privado del otro
contratante.”
En virtud de esa caracterización tan peculiar de los Contratos
Administrativos, trajo como consecuencia que la Administración Pública como
contratante, pudiese rescindir unilateralmente los contratos por ella celebrados,
pero a pesar que cuenta con grandes prerrogativas, no está exenta de los
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controles respectivos y mucho menos de garantizar el respeto y tutela de los
derechos de los administrados co-contratantes, contratantes, así pues, muestra de ello se
puede evidenciar en la decisión del caso Aerolink Internacional S.A., sentencia
Nro. 568, emitida por la Sala Constitucional:
“Ahora bien, tomando en cuenta que lo fundamental en toda concesión de un
servicio público es la protección del interés general, traducido en la forma y
continuidad en la prestación del mismo, existen derechos de los concesionarios
quienes han invertido capital y han adquirido derechos y obligaciones frente a la
Administración para la prestación de ese servicio, -esto a pesar, de que como
antes se precisó existan cláusulas exorbitantes del derecho civil a favor de la
Administración-, que pudieran incidir en la relación contractual, siendo una de
éstas la potestad de rescisión unilateral del contrato por parte de la
Administración.
(Omisis)
…la Administración frente a ese incumplimiento contractual como por ejemplo falta
de pago, falta de constitución de las fianzas exigidas, falta de rendición de cuentas
etc, tiene la potestad de rescindir unilateralmente el contrato pero respetando los
derechos subjetivos o intereses legítimos de los concesionarios, toda vez que el
acto por el cual se rescinde la concesión es un acto administrativo que debe estar
precedido de un procedimiento que garantice el derecho a la defensa y al debido
proceso del concesionario, aun cuando ese procedimiento sea expedito, como lo
sería el procedimiento sumario contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.”
Así pues, la figura del Contrato Administrativo, tan relevante en el
Derecho Administrativo, tuvo su origen en las doctrinas de los grandes autores y
fallos franceses que fueron trasladados a nuestro Derecho; y desarrollado por la
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jurisprudencia patria caracterizándolo y deslastrándolo de la jurisdicción ordinaria,
para acobijarlo en las reglas propias de la Jurisdicción Contencioso Administrativo,
con un objeto fundamental, como lo es el servicio público, propio del interés
general, rodeado de prerrogativas o cláusulas exorbitantes a favor de la
Administración, más sin menoscabar los derechos de los administrados, a fin de
mantener el equilibrio en la ecuación contractual = Administración – administrado
co-contratante.
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