Les indus de prestations - Caf.fr

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La Caisse nationale des allocations familiales a réalisé, en 2000, une enquête sur les indus dans dix caisses d’Allocations familiales ; le CREDOC a procédé à l’analyse des résultats. L’enquête visait à fournir des données détaillées et reliées sur : les caractéristiques des indus : leur montant, la période et les prestations concernées, l’existence d’indus multiples ou passés ; leurs motifs, leurs modes de détection, les responsabilités dans la génération des indus ; les profils des allocataires concernés (situation de famille, situation professionnelle, ressources). Ces données devaient être suffisamment fines pour aboutir à des propositions de mesures de prévention ciblées en fonction des motifs, des situations et des profils d’allocataires. Pour s’assurer du caractère représentatif de l’ensemble cette masse d’indus représente près de 4 % du montant global des prestations versées par les CAF. Ce ratio est particulièrement remarquable. Les indus dans la branche Retraite de la Sécurité sociale représentent seulement 0,07 % des prestations versées, et 0,7 % dans la branche Maladie (3). Alors que cette dernière dispose d’un budget 2,5 fois supérieur à celui de la branche Famille, le montant des indus ne représente, sur une année, que 640 millions d’€ (4,2 milliards de F). Le savoir sur les indus se limite aujourd’hui à des données financières et une connaissance intuitive et factuelle, mais non chiffrée, des causes d’indus, des différentes modalités conduisant à détecter ces indus, des profils des allocataires concernés. Tous ces éléments sont indispensables à l’élaboration d’actions bien ciblées et efficaces de prévention. A cette fin, l’enquête réalisée par la CNAF est une source très utile d’information (4). La prévention des indus et de leur recouvrement : l’objectif prioritaire On mesure donc la spécificité du problème des indus pour les CAF et la nécessité d’améliorer leur gestion. L’amélioration de la prévention des indus et de leur recouvrement constituent deux axes d’actions nécessaires et complémentaires. La prévention reste l’objectif prioritaire. En effet, éviter l’indu ne peut que satisfaire l’ensemble des acteurs. Cependant, il ne faut pas perdre de vue que pour certains usagers ce ne soit pas, en réalité, toujours Enquête sur les indus DOCUMENTS, TRAVAUX ET COMMENTAIRES des indus, l’enquête a dû répondre à divers impératifs, à savoir : la taille de l’échantillon. L’enquête a porté sur 10 530 indus ; la durée de l’enquête. Pour tenir compte de certains indus saisonniers (par exemple, les indus d’allocation de rentrée scolaire ou ceux liés aux échanges avec les impôts qui ont lieu en fin d’année en principe), l’étude s’est déroulée sur une année complète, à partir de juin 2000 ; les modalités de sélection des indus enquêtés. Le choix de dix organismes (Besançon, Reims, Nancy, Rouen, Elbeuf, Paris, Montauban, Blois, Roubaix et Perpignan) devait réduire les risques de particularismes de certaines CAF. Par ailleurs, de nombreux techniciens-conseils ont participé à cette étude, réduisant là aussi le risque inhérent aux pratiques personnelles. le cas. En effet, passé les désagréments inhérents à la notification de l’indu, on doit constater que près de 6 % des sommes indues font l’objet de remises de dettes, ce taux pouvant atteindre les 10 % pour l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Autrement dit, les bénéficiaires conservent l’usage de ces sommes. Concernant les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI), le non-recouvrement s’avère plus massif, puisque les indus inférieurs à 76 € (50 F) ne sont pas recouvrés (même sur les allocations à échoir). C’est également le cas pour une part non négligeable, de ceux transmis au préfet pour recouvrement (à défaut de recouvrement possible sur le RMI). Ces observations n’ont évidemment pas pour objet de mettre en cause les remises de dettes. Compte tenu de la situation socio-financière de certains allocataires, les remises de dettes sont indispensables et le dispositif mériterait d’ailleurs d’être amélioré. Cependant, il faut reconnaître et admettre que la prévention de l’indu est indispensable et prioritaire, mais aussi que l’indu peut parfois, lorsqu’il n’est pas recouvré, constituer une aubaine. La prévention des indus constitue un engagement de la CNAF inscrit dans sa deuxième convention d’objectifs et de gestion signée avec l’Etat. Cette prévention, par la voie de l’information ou du contrôle, nécessite toutefois une meilleure connaissance des indus. Améliorer la gestion des indus La prévention connaît évidemment ses limites. 77 RECHERCHES ET PRÉVISIONS N° 67- 2002
Quand bien même des actions d’information et de contrôle seraient développées et améliorées, des indus existeront toujours ne serait-ce qu’en raison de causes structurelles liées à la législation et à la réglementation elle-même. Des actions doivent donc porter aussi sur la gestion du recouvrement des indus, qui peut s’opérer soit directement sur les prestations versées, soit, à défaut, par un remboursement amiable de l’allocataire ou une procédure contentieuse. Concernant le recouvrement sur les prestations versées, une réforme majeure est intervenue. Les décrets d’application de la loi du 25 juillet 1994 instituant le principe d’un recouvrement des indus adapté aux capacités financières des débiteurs sont désormais parus. Cette réforme est fondamentale et marque une rupture très importante dans les pratiques de recouvrement. L’iniquité du système de récupération en pourcentage du montant des prestations versées n’est plus à démontrer : il aboutissait mathématiquement à ce que le recouvrement croisse en fonction du montant des prestations versées, les prestations quant à elles augmentant, en règle générale, lorsque les ressources des allocataires diminuent. La loi a posé le principe d’un recouvrement des indus sur les prestations versées en tenant compte : de la composition de la famille, des charges de logement, des ressources de la famille, y compris les prestations légales reçues. Parallèlement, la loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 (article 129) a fixé des règles strictement identiques de retenues sur les prestations familiales en cas de saisies pour dettes alimentaires. Auparavant, la saisie pouvait être totale, aucune règle ne venant la limiter. Des règles de cantonnement étaient, plus encore qu’en matière de recouvrement d’indus, indispensables, d’autant que le phénomène touche un nombre croissant d’allocataires. Le nombre de saisies avoisine désormais cent mille par an. A coté de cette réforme fondamentale du dispositif de recouvrement des indus sur prestations, d’autres mesures d’amélioration de la gestion des indus sont attendues. Le 21 mars 2000, le conseil d’administration de la CNAF a fait des propositions aux pouvoirs publics portant notamment sur la rationalisation de la procédure de remise de dette (saisine automatique de la commission de recours amiable et remises automatiques selon la situation de précarité des débiteurs, remises en fonction de l’erreur de la CAF, développement de la transaction, réforme des règles d’admission en non-valeur et « déjudiciarisation » du recouvrement contentieux). 78 RECHERCHES ET PRÉVISIONS N° 67 - 2002 Les allocations logement et le RMI : des prestations sources d’indus Les allocations logement Les prestations logement [aide personnalisée au logement (APL), allocation logement à caractère familial (ALF) ou allocation logement à caractère social (ALS)] constituent 65 % de l’ensemble des indus. Cette proportion ne correspond pas toujours à la part que représentent ces allocataires dans l’ensemble des prestations versées : 26,5 % des allocataires bénéficient de l’APL. Les indus d’APL représentent 34 % des indus ; 20,5 % des allocataires bénéficient d’ALS. Les indus d’ALS représentent 19 % des indus, soit sensiblement le même ratio ; 12 % des allocataires bénéficient d’ALF. La proportion des indus est la même. Le fort taux d’indus (en nombre) en APL s’explique sans aucun doute par les contraintes réglementaires de « délai de notification ». Car les conditions d’accès au droit pour les différentes aides au logement sont peu différentes. Elles sont donc soumises aux mêmes aléas de changements de situations et, en matière d’APL, les changements de situation familiale, professionnelle, de ressources, ou liés au logement ne sont pas plus générateurs d’indus qu’en ALF ou en ALS, au contraire. Dans 19,4 % des cas, la responsabilité de l’indu en APL est imputable à la législation et, plus précisément, au « délai de notification », qui représente plus de 15 % des causes d’indus, alors que la législation n’est mise en cause, s’agissant d’indus d’ALS par exemple, que « Le délai de notification » En principe, l’aide personnalisée au logement (APL) est versée au bailleur ou à l’établissement prêteur. Le paiement ne peut plus être modifié après l’avis adressé à ce bailleur ou prêteur. Or, selon la réglementation, cet avis doit intervenir plusieurs semaines avant le paiement effectif de l’aide, délai variable selon les cas (location, accession…) de manière à permettre au bailleur ou prêteur de calculer le montant du loyer résiduel ou du remboursement de prêt restant dû par l’allocataire. Ainsi, un changement de situation de l’allocataire en mars – entraînant une diminution de droit –, signalé ou traité après le 15 mars, devra être pris en compte dès mars. Mais, à cette date, le montant de l’aide a déjà été notifié au bailleur et devra lui être versé. Un indu sur les mois de mars sera généré.
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