Les indus de prestations - Caf.fr

Les indus de prestations
par Daniel Buchet
CNAF – Direction des Prestations familiales
Parmi les problèmes que rencontrent quotidiennement
les caisses d’Allocations familiales (CAF),
les indus en sont un particulièrement prégnant.
Définis comme une somme perçue de manière
injustifiée par un allocataire, les indus ont des causes
multiples liées à la situation professionnelle, familiale,
financière et au logement. Autant dire que
beaucoup de changements dans la vie de l’allocataire
et de sa famille sont un risque d’indus. Ces
derniers mettent en scène des acteurs différents qui
ont tous, globalement, leur part de responsabilité.
En effet, l’indu peut être imputable à l’allocataire, à
la législation ou à la CAF ; aussi, la multiplicité des
causes et des responsabilités fait des indus un problème
à la fois complexe et préoccupant.
Les CAF comptent, bien sûr, parmi les premiers
acteurs concernés pour des raisons de qualité de
service mais également de gestion. L’indu, quelle
qu’en soit la responsabilité, mais a fortiori si cette
responsabilité relève de la législation ou de sa
propre responsabilité, dégrade la qualité du service
rendu à l’usager. La gestion des dossiers et la
récupération des sommes dues accroissent sensiblement
les charges de gestion. Ainsi, on peut estimer
globalement que l’indu représente entre un cinquième
et un quart des flux d’accueil physique ou
téléphonique ou des écrits d’une CAF. Les pouvoirs
publics, de leur côté, ne cessent de se préoccuper du
phénomène des indus, de leur récupération sans doute
autant que de leur prévention. Le Comité central
d’enquête sur le coût et le rendement des services
publics (1) préconise diverses mesures visant à améliorer
la prévention et le recouvrement. Elles font
l’objet d’un suivi régulier. Divers rapports abordent
cette question en se préoccupant, en particulier,
des populations démunies (2). L’usager, enfin, et
en tout premier lieu, subit la complexité d’un système
et les conséquences socio-financières du remboursement
de l’indu, parfois dans des conditions
sévères.
Afin de mieux connaître ce phénomène, son ampleur
et cerner les publics concernés, en 2000, la
Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a
réalisé une étude sur les indus dans dix CAF. Elle a
porté sur un peu plus de dix mille indus.
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RECHERCHES ET PRÉVISIONS N° 67 - 2002
Plus de 7 millions d’indus détectés
annuellement dans les CAF
En dehors de l’enquête réalisée sur les indus, la
CNAF dispose de données générales et financières
sur ce phénomène. Trois ordres de grandeur méritent
l’attention et illustrent son importance, en particulier
pour la branche Famille de la Sécurité sociale :
plus de 4 millions d’indus sont détectés annuellement
dans les 123 caisses d’Allocations familiales ;
ces indus représentent, en 2000, une masse financière
de près de 1, 676 940 milliard d’€ (11 milliards
de F), soit l’équivalent de prestations comme l’allocation
de soutien familial (ASF) et l’allocation de parent
isolé (API) réunies. Certes, ils sont recouvrés, mais en
partie et en moyenne, sur une période excédant
l’année. Environ 93 % des masses financières sont
recouvrées, les 7 % restant faisant l’objet essentiellement
de remises de dettes, et d’admission en nonvaleur.
La durée de recouvrement d’un indu excédant
l’année en moyenne, le solde à recouvrer s’élève,
pour l’année 2000, à 730 millions d’€ (4,9 milliards
de F), soit l’équivalent de l’allocation de parent isolé
ou de celle de l’allocation pour jeune enfant (APJE)
(hors période prénatale) ;
Qu’est ce qu’un indu ?
Un indu est « ce qui a été payé sans être dû... » ou « ce
qui n’est pas dû... » (Code civil, articles 1235 et 1376).
L’indu correspond donc à un versement de prestations
effectué par la caisse d’Allocations familiales à destination
d’un allocataire qui ne devait pas en bénéficier.
Par définition, l’existence de l’indu suppose, dans la
quasi-totalité des cas, une erreur commise. Cette
erreur peut être le fait indifféremment de celui qui paie
comme de celui qui reçoit. Contrairement à une idée
assez répandue, l’erreur faite par celui qui paie n’exonère
absolument pas celui qui a reçu le paiement de
rembourser. Ces versements indûment effectués
doivent être récupérés par l’organisme payeur. On
appelle ce type d’opération le recouvrement d’indus
ou plus juridiquement « la répétition » d’indu, qui ne
signifie rien d’autre que « réclamer » l’indu. Ainsi,
l’article 1235 du Code civil résume bien les choses :
« Ce qui a été payé sans être dû est sujet à répétition ».

La Caisse nationale des allocations familiales a réalisé,
en 2000, une enquête sur les indus dans dix
caisses d’Allocations familiales ; le CREDOC a procédé
à l’analyse des résultats. L’enquête visait à fournir
des données détaillées et reliées sur :
les caractéristiques des indus : leur montant, la période
et les prestations concernées, l’existence d’indus
multiples ou passés ;
leurs motifs, leurs modes de détection, les responsabilités
dans la génération des indus ;
les profils des allocataires concernés (situation de
famille, situation professionnelle, ressources).
Ces données devaient être suffisamment fines pour
aboutir à des propositions de mesures de prévention
ciblées en fonction des motifs, des situations et des
profils d’allocataires.
Pour s’assurer du caractère représentatif de l’ensemble
cette masse d’indus représente près de 4 % du
montant global des prestations versées par les CAF.
Ce ratio est particulièrement remarquable. Les indus
dans la branche Retraite de la Sécurité sociale représentent
seulement 0,07 % des prestations versées, et
0,7 % dans la branche Maladie (3). Alors que cette
dernière dispose d’un budget 2,5 fois supérieur à
celui de la branche Famille, le montant des indus ne
représente, sur une année, que 640 millions d’€
(4,2 milliards de F).
Le savoir sur les indus se limite aujourd’hui à des
données financières et une connaissance intuitive et
factuelle, mais non chiffrée, des causes d’indus, des
différentes modalités conduisant à détecter ces indus,
des profils des allocataires concernés. Tous ces éléments
sont indispensables à l’élaboration d’actions
bien ciblées et efficaces de prévention. A cette fin,
l’enquête réalisée par la CNAF est une source très
utile d’information (4).
La prévention des indus et de leur
recouvrement : l’objectif prioritaire
On mesure donc la spécificité du problème des indus
pour les CAF et la nécessité d’améliorer leur gestion.
L’amélioration de la prévention des indus et de leur
recouvrement constituent deux axes d’actions nécessaires
et complémentaires.
La prévention reste l’objectif prioritaire. En effet,
éviter l’indu ne peut que satisfaire l’ensemble des
acteurs. Cependant, il ne faut pas perdre de vue que
pour certains usagers ce ne soit pas, en réalité, toujours
Enquête sur les indus
DOCUMENTS, TRAVAUX ET COMMENTAIRES
des indus, l’enquête a dû répondre à divers impératifs, à
savoir :
la taille de l’échantillon. L’enquête a porté sur 10 530
indus ;
la durée de l’enquête. Pour tenir compte de certains
indus saisonniers (par exemple, les indus d’allocation de
rentrée scolaire ou ceux liés aux échanges avec les
impôts qui ont lieu en fin d’année en principe), l’étude
s’est déroulée sur une année complète, à partir de juin
2000 ;
les modalités de sélection des indus enquêtés. Le choix
de dix organismes (Besançon, Reims, Nancy, Rouen,
Elbeuf, Paris, Montauban, Blois, Roubaix et Perpignan)
devait réduire les risques de particularismes de certaines
CAF. Par ailleurs, de nombreux techniciens-conseils
ont participé à cette étude, réduisant là aussi le risque
inhérent aux pratiques personnelles.
le cas. En effet, passé les désagréments inhérents à la
notification de l’indu, on doit constater que près de
6 % des sommes indues font l’objet de remises de
dettes, ce taux pouvant atteindre les 10 % pour l’allocation
aux adultes handicapés (AAH). Autrement
dit, les bénéficiaires conservent l’usage de ces sommes.
Concernant les bénéficiaires du revenu minimum
d’insertion (RMI), le non-recouvrement s’avère
plus massif, puisque les indus inférieurs à
76 € (50 F) ne sont pas recouvrés (même sur les
allocations à échoir). C’est également le cas pour
une part non négligeable, de ceux transmis au préfet
pour recouvrement (à défaut de recouvrement possible
sur le RMI).
Ces observations n’ont évidemment pas pour objet
de mettre en cause les remises de dettes. Compte
tenu de la situation socio-financière de certains allocataires,
les remises de dettes sont indispensables et
le dispositif mériterait d’ailleurs d’être amélioré.
Cependant, il faut reconnaître et admettre que la
prévention de l’indu est indispensable et prioritaire,
mais aussi que l’indu peut parfois, lorsqu’il n’est
pas recouvré, constituer une aubaine.
La prévention des indus constitue un engagement de
la CNAF inscrit dans sa deuxième convention d’objectifs
et de gestion signée avec l’Etat. Cette prévention,
par la voie de l’information ou du contrôle, nécessite
toutefois une meilleure connaissance des indus.
Améliorer la gestion des indus
La prévention connaît évidemment ses limites.
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Quand bien même des actions d’information et de
contrôle seraient développées et améliorées, des
indus existeront toujours ne serait-ce qu’en raison
de causes structurelles liées à la législation et à la
réglementation elle-même. Des actions doivent donc
porter aussi sur la gestion du recouvrement des
indus, qui peut s’opérer soit directement sur les
prestations versées, soit, à défaut, par un remboursement
amiable de l’allocataire ou une procédure
contentieuse.
Concernant le recouvrement sur les prestations
versées, une réforme majeure est intervenue. Les
décrets d’application de la loi du 25 juillet 1994
instituant le principe d’un recouvrement des indus
adapté aux capacités financières des débiteurs sont
désormais parus. Cette réforme est fondamentale et
marque une rupture très importante dans les pratiques
de recouvrement. L’iniquité du système de
récupération en pourcentage du montant des prestations
versées n’est plus à démontrer : il aboutissait
mathématiquement à ce que le recouvrement croisse
en fonction du montant des prestations versées, les
prestations quant à elles augmentant, en règle générale,
lorsque les ressources des allocataires diminuent.
La loi a posé le principe d’un recouvrement
des indus sur les prestations versées en tenant compte :
de la composition de la famille, des charges de
logement, des ressources de la famille, y compris les
prestations légales reçues.
Parallèlement, la loi de lutte contre les exclusions du
29 juillet 1998 (article 129) a fixé des règles strictement
identiques de retenues sur les prestations familiales
en cas de saisies pour dettes alimentaires.
Auparavant, la saisie pouvait être totale, aucune
règle ne venant la limiter. Des règles de cantonnement
étaient, plus encore qu’en matière de recouvrement
d’indus, indispensables, d’autant que le
phénomène touche un nombre croissant d’allocataires.
Le nombre de saisies avoisine désormais cent
mille par an.
A coté de cette réforme fondamentale du dispositif
de recouvrement des indus sur prestations, d’autres
mesures d’amélioration de la gestion des indus sont
attendues. Le 21 mars 2000, le conseil d’administration
de la CNAF a fait des propositions aux pouvoirs
publics portant notamment sur la rationalisation de
la procédure de remise de dette (saisine automatique
de la commission de recours amiable et remises
automatiques selon la situation de précarité des
débiteurs, remises en fonction de l’erreur de la CAF,
développement de la transaction, réforme des règles
d’admission en non-valeur et « déjudiciarisation »
du recouvrement contentieux).
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Les allocations logement et le RMI : des
prestations sources d’indus
Les allocations logement
Les prestations logement [aide personnalisée au logement
(APL), allocation logement à caractère familial
(ALF) ou allocation logement à caractère social
(ALS)] constituent 65 % de l’ensemble des indus.
Cette proportion ne correspond pas toujours à la part
que représentent ces allocataires dans l’ensemble des
prestations versées :
26,5 % des allocataires bénéficient de l’APL. Les
indus d’APL représentent 34 % des indus ;
20,5 % des allocataires bénéficient d’ALS. Les indus
d’ALS représentent 19 % des indus, soit sensiblement
le même ratio ;
12 % des allocataires bénéficient d’ALF. La proportion
des indus est la même.
Le fort taux d’indus (en nombre) en APL s’explique
sans aucun doute par les contraintes réglementaires
de « délai de notification ». Car les conditions d’accès
au droit pour les différentes aides au logement sont
peu différentes. Elles sont donc soumises aux mêmes
aléas de changements de situations et, en matière
d’APL, les changements de situation familiale, professionnelle,
de ressources, ou liés au logement ne
sont pas plus générateurs d’indus qu’en ALF ou en
ALS, au contraire.
Dans 19,4 % des cas, la responsabilité de l’indu en APL
est imputable à la législation et, plus précisément, au
« délai de notification », qui représente plus de 15 %
des causes d’indus, alors que la législation n’est mise
en cause, s’agissant d’indus d’ALS par exemple, que
« Le délai de notification »
En principe, l’aide personnalisée au logement (APL)
est versée au bailleur ou à l’établissement prêteur. Le
paiement ne peut plus être modifié après l’avis adressé
à ce bailleur ou prêteur. Or, selon la réglementation,
cet avis doit intervenir plusieurs semaines avant le
paiement effectif de l’aide, délai variable selon les
cas (location, accession…) de manière à permettre
au bailleur ou prêteur de calculer le montant du loyer
résiduel ou du remboursement de prêt restant dû par
l’allocataire. Ainsi, un changement de situation de
l’allocataire en mars – entraînant une diminution de
droit –, signalé ou traité après le 15 mars, devra être
pris en compte dès mars. Mais, à cette date, le
montant de l’aide a déjà été notifié au bailleur et devra
lui être versé. Un indu sur les mois de mars sera
généré.

dans 6 % des cas environ, ou un peu plus de 4 %
pour les prestations familiales et presque 7 % en
AAH.
Le RMI
Le RMI constitue plus de 14 % des indus alors que
les allocataires du RMI ne représentent que 10 % des
allocataires. Pour ce minima social comme pour
l’APL, il y a donc un fort taux d’indus par rapport au
nombre d’allocataires. Cette observation est d’autant
plus importante que ces indus se concentrent sur
moins de 30 % de population bénéficiaire du RMI.
Dans 52 % des cas, ces indus sont causés par des
changements de situation professionnelle ou une
modification des ressources prises en compte pour
calculer le RMI. Or, 29 % seulement des bénéficiaires
du RMI disposent d’autres ressources – provenant
d’activités professionnelles – que le RMI ou les prestations
versées par la CAF. Ainsi, 31,5 % des bénéficiaires
perçoivent seulement le RMI et 39,5 % le RMI
et d’autres prestations.
Des montants d’indus plus élevés chez les
allocataires en situation précaire
Si on s’intéresse au profil des allocataires ayant des
indus, on constate qu’il s’agit principalement de
bénéficiaires de minima sociaux.
Le montant de « l’indu moyen »
Les montants moyens d’indus sont les plus importants
en matière d’AAH, puis de RMI et d’API. L’indu
moyen, toutes prestations confondues, s’élève à 497 €
(3 265 F), et porte sur quatre à six mois. Si on détaille
cet indu moyen, il s’élève à :
1 314 € (8 620 F) en AAH, soit quatre fois plus qu’en
APL où le montant de l’indu est le plus faible : 320 €
(2 103 F) ;
682 € (4 472 F) en RMI ;
644 € (4 223 F) en API. Mais l’indu d’API s’accompagne
souvent d’indus d’autres prestations familiales.
Le montant moyen de l’ensemble des indus
accompagnant celui d’API est de 915 € (6 003 F).
Pour les bénéficiaires de minima sociaux, les indus
élevés s’expliquent, en partie, par les montants mensuels
de ces allocations, plus élevés comparativement
aux autres prestations. S’agissant des indus de
RMI, ils représentent, en masse financière, près de
8 % du montant du RMI versé alors que ce ratio est
de 4 % pour l’ensemble des autres indus. De même,
14 % des allocataires ont un indu en RMI alors que
les bénéficiaires du RMI représentent 10 % des allocataire).
Enfin, les indus de RMI sont élevés. Ils
DOCUMENTS, TRAVAUX ET COMMENTAIRES
concernent une population en situation financière
particulièrement précaire, par définition, et sont,
par conséquent, difficilement recouvrables.
Une ventilation des indus par tranche
Si on ventile les indus selon les montants par tranche,
on observe que la moitié d’entre eux représentent
moins de 229 € (1 500 F), mais un cinquième représente
plus de 610 € (4 000 F). Cette tranche la plus
élevée concentre la moitié des indus AAH (53,3 %). A
l’inverse, la tranche la plus basse, qui représente un
quart du total, comprend surtout des indus APL
[38,4 % des indus d’APL sont inférieurs à 107 € (700 F),
et seulement 13,2 % sont dans la tranche maximum].
Le RMI est dans une position intermédiaire, avec
29 % d’indus élevés (plus de 610 €), et aussi 29 %
d’indus de 107 € à 229 € (700 F à 1 499 F).
La durée des indus
Les prestations étant versées mensuellement, un
corollaire évident existe entre le montant de l’indu
et la période sur laquelle il porte. Dans 30 % des cas,
l’indu est limité à un mois ; dans 34 %, il porte sur
deux à cinq mois ; dans 36 % des cas, il est de six
mois ou plus. Les indus d’AAH portent dans 46 %
des cas sur plus de six mois, tandis que l’indu d’APL
est, dans 40 % des cas, d’un mois. Les indus de RMI
et d’API sont plutôt de courte ou moyenne durée : la
révision trimestrielle des droits en est la cause. Lorsque
la cause de l’indu est de la responsabilité de la
CAF, ils sont détectés tardivement et portent donc
sur de longues périodes : dans 45 % des cas, l’indu
s’étend sur plus de six mois.
Le profil des allocataires débiteurs
Le chômage, la situation de famille monoparentale
ainsi qu’un faible niveau de revenu par unité de
consommation sont autant d’éléments courants chez
les allocataires débiteurs. Leur profil a été établi par
comparaison de la situation des allocataires avec
indu et des allocataires sans indu. Le chômage,
l’emploi précaire et l’isolement avec enfants à charge
sont des éléments saillants. Les allocataires avec
indu sont deux fois plus souvent que les allocataires
sans indu des personnes seules avec enfant ou des
couples avec trois enfants. Une fois sur cinq, l’indu
concerne l’API ou l’ASF. Le chômage accroît le risque.
Parmi les chômeurs, on rencontre 3,6 fois plus
d’allocataires avec un indu que sans indu. Les bénéficiaires
d’un contrat emploi solidarité (CES) sont
7,5 fois plus nombreux à avoir un indu. Le risque
apparaît très important, mais il doit être relativisé
compte tenu du faible nombre de personnes titulaires
d’un CES (1,7 % des allocataires).
Par ailleurs, le bénéfice d’APL, du RMI ou de l’API
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RECHERCHES ET PRÉVISIONS N° 67- 2002

accroît nettement le risque d’indu :
55 % des allocataires avec un indu perçoivent l’APL
ou l’ALF, mais seuls 24 % d’allocataires sans indu
touchent ces prestations ;
20 % d’allocataires avec un indu perçoivent le RMI
ou l’API. Seuls 5,3 % d’allocataires sans indu perçoivent
ces prestations ;
25,4 % des personnes ayant un indu perçoivent
l’allocation pour jeune enfant (APJE), le complément
familial (CF), ou l’allocation de rentrée scolaire (ARS).
Seuls 13,9 % d’allocataires sans indu perçoivent ces
prestations ;
le niveau de vie (5) des allocataires avec indu est
plus faible que celui des allocataires sans indu. Globalement,
il est de 1 221 € (6 700 F) par mois par unité
de consommation, et chute à 960 € (6 300 F) après le
constat d’indu. Les allocataires sans indu ont un
quotient égal à 1 082 € (7 100 F) ;
20 % ont un niveau de vie inférieur à 534 € (3 500 F).
28 % des allocataires sont dans cette situation après
constatation de l’indu (diminution du montant des
prestations) ;
38 % ont un niveau de vie inférieur à 686 € (4 500 F).
Ils sont 46 % après le constat d’indu ;
58 % ont un quotient familial (QF) inférieur à 838 €
(5 500 F). Ils sont 65 % après le constat d’indu ;
seuls 39 % des allocataires sans indu ont un niveau
de vie inférieur à ce niveau de 838 €.
Cette évaluation du niveau de vie n’a pas été réalisée
pour les allocataires ne percevant que les prestations
familiales. Or leur niveau de vie est à l’évidence
inférieur à ceux ayant d’autres revenus. Non
seulement l’indu touche davantage des populations
en situation financière précaire, mais cette situation
s’aggrave en raison de la réduction du montant des
prestations après le constat d’indu, ainsi que de la
récupération de l’indu.
Les indus multiples : une situation assez
marginale mais néanmoins très préoccupante
22 % des allocataires débiteurs ont déjà connu un
trop-perçu dans l’année précédente : 14 % ont eu un
indu et 8 % en ont connu au moins deux. Les allocataires
bénéficiaires de minima sociaux ayant un indu
au titre du RMI (27 % des cas) et de l’API (37 % des
cas) ainsi que les personnes ayant un indu d’APL
(24 % des cas) sont les plus concernés. Ceci confirme
le fort risque d’indus sur l’APL, le RMI et l’API. A
l’inverse, l’ALS et l’AAH ne sont pas source d’indus
répétitifs. Les bénéficiaires de RMI sont les plus
touchés : plus de 27 allocataires sur 100 ont déjà eu un
ou plusieurs indus dans l’année précédente, et plus
de 10 en ont eu plusieurs.
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RECHERCHES ET PRÉVISIONS N° 67 - 2002
Le public concerné par ce risque d’indus multiples
s’avère être souvent en situation précaire : il s’agit
en particulier de bénéficiaires d’API, de RMI, de
familles monoparentales avec des enfants (dans 31 %
des cas contre 21 % pour l’ensemble des allocataires).
Les couples sans enfant ou les personnes seules sans
enfant connaissent des indus multiples dans respectivement
15 % et 18 % des cas. De même, il s’agit de
personnes sans réelle situation professionnelle : 35 %
de bénéficiaires de CES (contrat emploi solidarité)
présentent ce risque, 25 % de personnes au chômage,
26 % de personnes sans activité.
Dans 12 % des cas, les personnes concernées par des
indus multiples ont également à rembourser d’autres
dettes : des prêts consentis au titre de l’action sociale
ou des dettes alimentaires (dettes de cantine
scolaire notamment). Ce n’est vrai que pour 2 % des
personnes ayant un seul indu. Ces personnes en
situation précaire sont contraintes de s’endetter pour
acquérir en particulier des effets mobiliers indispensables
ou simplement par besoin d’argent, pour
rembourser d’autres dettes, accumulant ainsi les
dettes. Le risque est là encore plus élevé chez les
titulaires de CES, et les personnes sans activité,
bénéficiaires d’API ou d’ASF.
Ces différentes observations amènent à la conclusion
suivante : l’indu est un cercle infernal. Plus la
situation financière est précaire, plus le nombre
d’indus risque d’être important ; plus le montant
des indus est élevé, plus la probabilité d’avoir des
indus répétés est importante ; plus le risque d’avoir
d’autres dettes (extérieures à la CAF) est élevé ;
enfin, le remboursement accroît la précarité de la
situation.
Les modifications de situation amenant à
l’indu
Les indus apparaissent quand les situations des
allocataires évoluent sans que la CAF ait pu tenir
compte de ces changements. Des droits ont continué
à être versés en fonction d’une situation antérieure
qui n’est plus en cours. Une très forte majorité
des indus s’expliquent par les modifications
suivantes : une évolution de la situation professionnelle
et en particulier une reprise d’activité
(28 % des indus), un changement dans le logement
et notamment un déménagement (23 % des indus),
une modification des ressources (16 % des indus)
et, dans un cas sur deux, des salaires, une modification
concernant les enfants à charge, à savoir une
fin de charge de ces enfants (15 % des indus), des
évolutions de la situation familiale – ce terme étant

entendu au sens de la vie en couple de l’allocataire
– (6 % des indus), des modifications du droit
propres au RMI (6 % des indus), des modifications
de droit propres à l’AAH (2 % des indus).
Des pistes de prévention
Le repérage et la mise en évidence des causes principales
d’infus facilitent la proposition ou l’amélioration
d’actions de prévention, qu’il s’agisse de mesures
propres à éviter l’indu, notamment par
l’information ciblée ou d’actions de contrôle. Une
meilleure connaissance en temps réel des reprises
d’activité peut être obtenue par une information
ciblée sur le profil socio-économique des allocataires,
en améliorant, dans la mesure du possible, les
modalités d’échanges d’informations entre les
ASSEDIC et les CAF, et en développant l’accès au
fichier du travail intérimaire.
La sensibilisation, a minima, des bailleurs sociaux,
des centres régionaux des œuvres universitaires et
scolaires, des foyers, doit permettre que des déménagements
soient déclarés plus rapidement. S’agissant
en particulier des étudiants, la fin d’année scolaire se
révèle une période à risque et une surveillance particulière
devrait être mise en place là où elle ne s’exerce
pas déjà. Un accès au fichier des déclarations annuelles
des salaires (DADS), et ce avant même le premier
juillet, permettrait une régularisation des déclarations
à la CAF de ce type de revenu.
Les situations de fin de charge des enfants, tant en
matière de prestations familiales et d’aides au logement
(soit avant 21 ans) qu’en matière de RMI (soit
avant 25 ans), qu’il s’agisse de départ du foyer ou de
prise d’activité, restent difficiles à appréhender. Le
changement peut, en effet, intervenir à tout moment,
rien ne permettant a priori de repérer les
risques. Certaines tranches d’âge, la période des
vacances scolaires et la rentrée scolaire se révèlent,
toutefois, des pistes intéressantes à étudier et peuvent
constituer des critères de ciblage permettant de
développer des actions d’informations.
L’information plus systématique des usagers sur la
notion de concubinage et ses incidences importantes
sur les droits aux prestations restent les seuls
moyens de prévention de ce risque. Une forte intensification
des contrôles ne paraît guère envisageable
ni efficace. Ceux-ci, dans ce domaine, sont très
lourds. Ils peuvent être très certainement augmentés
à condition d’étoffer le corps des agents de
contrôle, mais pas dans des proportions telles que
le risque pourrait être significativement couvert.
DOCUMENTS, TRAVAUX ET COMMENTAIRES
La plupart des indus d’allocations aux adultes handicapés,
très élevés, pourraient être totalement évités
si des échanges d’informations avec les caisses primaire
d’Assurance maladie, qui attribuent les pensions
d’invalidité et les rentes d’accident du travail,
prestations non cumulables avec l’allocation, étaient
effectifs sur l’ensemble du territoire. Un accord vient
d’être conclu à cette fin avec la Caisse nationale
d’assurance maladie des travailleurs salariés.
De même, une information systématique et immédiate
des structures de travail protégé, lors de l’admission
à la garantie de ressources des personnes handicapées,
qui implique un réexamen des droits à l’AAH,
supprimerait définitivement ce risque d’indus. En
matière de RMI, enfin, une meilleure sensibilisation
des bénéficiaires sur l’importance de la déclaration
trimestrielle de ressources est indispensable. Mais le
public concerné reste parfois difficile à sensibiliser.
Ces quelques propositions de prévention conjuguant
à la fois information et contrôle s’attaquent aux causes
majeures des indus et à la législation constante. D’autres
mesures sont, bien entendu, envisageables. Une
meilleure stabilité des droits, par conséquent une
moindre réactivité de ces droits aux divers changements
de situation, serait une mesure certainement majeure
de prévention des indus, en même temps qu’elle pourrait
constituer une amélioration sensible de la qualité
du service rendu à l’usager et de l’efficacité des politiques
publiques en faveur des familles, des personnes
handicapées, et de la lutte contre la précarité.
La détection des indus
Dans 71 % des cas, l’indu est détecté par l’envoi d’une
pièce par l’allocataire. Dans 45 % des cas, il s’agit de
l’envoi spontané d’une pièce justificative par l’allocataire,
dans 17 % lorsque la pièce est adressée par un
tiers – le bailleur par exemple –, et dans 9 % dans le
cadre d’une justification de masse. La politique de
contrôle de la CAF représente un quart des détections :
18 % à l’occasion d’un contrôle, 4 % à la suite d’un
rapport d’enquête, 3 % à la suite d’un signalement du
système informatique et 2 % lors d’une vérification
comptable. Ce dernier chiffre peut paraître faible,
mais la vérification intervient en principe pour éviter
l’apparition de l’indu. Il faut noter que la rectification
d’une erreur CAF ne représente que 3 % des cas.
La responsabilité des indus
Le système déclaratif
L’accès aux prestations est largement fondé sur le
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RECHERCHES ET PRÉVISIONS N° 67- 2002

système déclaratif. En effet, pour l’usager – sauf cas
particulier –, il suffit de déclarer sur l’honneur sa situation,
familiale, professionnelle, financière. Ces déclarations
peuvent faire l’objet de contrôles ultérieurement,
mais ceux-ci ne peuvent être généralisés. L’ensemble des
allocataires ne peut être contrôlé chaque année et les
contrôles restent ciblés sur des situations évaluées
comme présentant un risque d’erreur de déclaration ou
de non-déclaration. Environ un allocataire sur quatre est
contrôlé chaque année. Le système déclaratif reste donc
la règle, rappelée d’ailleurs par les orientations prises
par le Premier ministre par circulaire du 6 mars 2000
invitant à « faire confiance aux usagers » qui sont, dans
la quasi-totalité des cas, « de bonne foi ». Ces orientations
conduisent directement à accentuer le mode
déclaratif et à réduire l’exigence de pièces justificatives.
Toutefois, les indus sont causés, en grande partie, par un
défaut de déclaratif : les trois quarts des indus et 83 % de
leurs montants relèvent de la responsabilité de l’allocataire
– essentiellement en raison d’une déclaration tardive,
erronée ou du défaut de déclaration de l’allocataire –
ou d’un tiers (un bailleur, par exemple, qui n’a pas
transmis à temps une information) dans 8,5 % des cas. Il
ne s’agit donc pas de renoncer au développement du
système déclaratif mais, au contraire, de prévenir, par
tous moyens, les risques d’indus liés à la non-déclaration
en incitant à déclarer et en simplifiant les modes
de déclaration, sous toutes ses formes, y compris par
Internet ou par téléphone.
La législation
12 % des cas sont dus à la législation. L’une des raisons
est, tout d’abord, à rechercher dans les délais de notification
pour APL. Ils représentent 5,2 % de l’ensemble
des indus en nombre, mais 1,2 % seulement en montant
(en raison des courtes périodes sur lesquelles portent
ces indus, en général un mois). Parmi les causes d’indus
d’APL, la législation est à incriminer dans 19 % des
cas. Pour le RMI, l’indu est lié à la législation dans 17 %
des cas. Il s’agit essentiellement, mais pas seulement,
de cas d’avance trimestrielle égale à 50 % du montant
du RMI, consenti lorsque la déclaration trimestrielle
de ressources n’est pas connue de la CAF.
Par ailleurs, et ceci vaut pour l’ensemble des prestations,
la plupart des changements de situation prennent
effet dès le mois où ils interviennent. En général,
ces changements, même déclarés rapidement, sont
connus tardivement de la CAF et donnent lieu à un
indu, certes d’un montant faible car limité à un mois.
En matière de prestations familiales, ceci cause 4 %
des indus.
La responsabilité de la CAF
Elle n’est engagée que dans moins de 10 % des cas
82
RECHERCHES ET PRÉVISIONS N° 67 - 2002
(mais 16 % pour les allocataires en CES), surtout en
raison du retard (3 %). Les erreurs humaines ne
représentent qu’un peu plus de 4 % des situations,
qu’il s’agisse d’erreur de saisie des informations
(2,1 %), d’erreur technique de codification ou de
liquidation incomplète (1,6 %), ou d’erreur d’application
de la législation (0,6 %). Les erreurs humaines
apparaissent plus fréquentes pour l’AAH (7,4 %
des cas), l’API (7 %), le RMI (6 %) et, a priori, plus
inattendues, en matière d’APJE (9,5 %), d’ARS
(6,4 %), et d’AF (6,9 %). En revanche, elles sont plus
rares pour l’APL (2,6 %). L’erreur ne semble donc
pas totalement liée à la complexité de la réglementation.
Elle n’explique pas un taux d’erreur plus fort
sur les AF que sur le RMI. Les conditions d’intégration
informatique de la réglementation peuvent être
une explication.
Les différentes responsabilités (de l’allocataire, de la
législation, de la CAF) sont souvent mêlées. La responsabilité
peut être imputable aux trois causes ou
acteurs : l’allocataire qui a tardé à déclarer un changement
de situation intervenu, par exemple, en fin de
mois ; la CAF qui a traité avec retard cette déclaration ;
la législation qui impose aussi de tenir compte du
changement de situation dès le mois où il intervient.
Le phénomène des indus, compte tenu de la population
qu’il touche, est paradoxal à plus d’un titre. En effet, la
population en situation de précarité professionnelle,
financière, familiale ou de logement connaît le plus fort
risque d’indus, alors que ce public est en droit d’attendre
de la solidarité nationale une certaine sécurité dans le
service des prestations ainsi qu’une stabilisation de ses
droits. Cette situation est également paradoxale car la
législation produit, pour une part non négligeable, ces
indus, en cherchant à s’adapter à toutes les situations, et
en temps réels, à tel point que, pour éviter tout redressement,
les changements de situation des allocataires
devraient être pris en compte avant qu’ils ne se produisent.
Paradoxale, enfin, car le remboursement de
l’indu appauvrit encore davantage ce public d’allocataires,
débiteurs déjà en situation financière difficile.
Par conséquent, au-delà de mesures de prévention
par l’information ou le contrôle, nécessaires, la question
des indus devrait aussi être abordée sous l’angle
de la stabilité des droits et de la simplification de la
législation.
(1) Ruellan R., Bordeloup J. et Vieilleribière J.-L., « La prévention des
indus dans le domaine social », Comité central d’enquête sur le coût
et le rendement des services publics, mai 1999.
(2) Join-Lambert M.-T., « Les problèmes soulevés par les mouvements
de chômeurs », rapport du Conseil général au plan sur les minima
sociaux, 1997.

(3) Données 1997 figurant dans le rapport précité du comité central
d’enquête sur le coût et le rendement des services publics.
(4) Cette analyse est issue de l’exploitation des résultats réalisée par le
CREDOC.
DOCUMENTS, TRAVAUX ET COMMENTAIRES
(5) Ce niveau de vie a été calculé en fonction de toutes les ressources
connues (trimestrielles ou annuelles) y compris les prestations, pondérées
par unité de consommation selon la nouvelle échelle de l’OCDE : 1 pour
l’allocataire, 0,5 pour le conjoint, 0,4 par enfant.
La tutelle aux prestations sociales pour enfants : compte rendu
d’un colloque de l’UNAF
par Nadia Kesteman
CNAF – Département de l’Animation de la Recherche et du Réseau des chargés d’études. Pôle Recherche et Prospective
Les 20 et 21 septembre 2001, l’Union nationale
des associations familiales organisait un colloque
sur la tutelle aux prestations sociales pour
enfants. Ces deux journées avaient pour objet de
restituer à un public de quelque trois cent cinquante
délégués à la tutelle aux prestations sociales le résultat
des travaux des groupes de travail sur la
tutelle aux prestations sociales pour enfants (TPSE)
constitués par l’UNAF en 2000 (1). Ce texte fait le
point sur les différentes interventions.
Faire évoluer la mesure de tutelle aux
prestations sociales enfants
La loi de 1966 porte sur des mesures financières, et
le décret d’application de 1969 y ajoute des mesures
éducatives. Ces mesures ne sont donc pas seulement
issues de la pratique des délégués, mais sont également
prévues par les textes (2). Le délégué à la
tutelle est le garant d’une cohérence, au centre d’un
processus de transformations de la famille. Il devrait
s’attacher à une fonction de médiateur entre les
différents travailleurs sociaux et la famille.
La question de l’évolution de cette pratique en direction
des partenaires, des commanditaires et des
familles est posée. Un consensus s’est réalisé sur le
développement de tous les outils d’évaluation des
objectifs et des besoins. Les membres du groupe de
travail sont tombés d’accord pour maintenir le caractère
judiciaire de la mesure, faute de quoi la
fonction du tuteur se confondrait avec celle des
conseillers en éducation sociale et familiale et, plus
largement, avec celle des travailleurs sociaux.
La TPSE reste un instrument de contrôle social. A
cet égard, le juge garantit la vérification des pratiques
des tuteurs et constitue un recours. Le rappel
des devoirs parentaux par le juge peut également
avoir des vertus éducatives. La démarche préconisée
vise à adapter les textes et à cerner la mission
confiée au délégué par le juge. Une dénomination
nouvelle de la TPSE serait un complément de cette
révision.
Une dialectique entre enfance et famille
Elisa Terrier, chargée de mission à l’Union départementale
des associations familiales (UDAF) du Bas-Rhin,
présente la démarche de cette UDAF, pilote du réseau
départemental d’écoute, d’appui et d’accompagnement
des parents (REAAP) (3). L’objectif assigné à la
TPSE résidant aussi dans l’accompagnement des
familles, la question se pose de savoir pourquoi
cette mesure n’est pas utilisée comme telle par les
réseaux d’écoute et d’accompagnement des parents.
Pour Jean-Pierre Raoult, directeur de l’UDAF des
Ardennes, cette situation est symptomatique du
manque de visibilité de la TPSE et du manque de
reconnaissance des délégués, même quand le réseau
de soutien est localement dirigé par une UDAF.
Les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement
des parents et la TPSE
Les REAAP regroupent des institutions très différentes
[services de la Protection judiciaire de la
jeunesse (PJJ), Education nationale, UDAF, caisses
d’Allocations familiales (CAF)]. Mais les services
de tutelles ne sont pourtant pas présents dans les
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