Gli effetti del pagamento in misura ridotta sulle sanzioni ... - Lex Giochi
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RIVISTA DI DIRITTO DEI GIOCHI E DELLE SCOMMESSE<br />
C<strong>in</strong>o Benelli<br />
Alessandro Domenicali<br />
Avvocati <strong>in</strong> Prato<br />
<strong>Gli</strong> <strong>effetti</strong> <strong>del</strong> <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong><br />
<strong>sulle</strong> <strong>sanzioni</strong> previste dall’art. 110 Tulps e sul decreto AAMS 17 maggio 2006<br />
(cd. “elenco dei terzi <strong>in</strong>caricati <strong>del</strong>la raccolta <strong>del</strong>le giocate”)<br />
I. Il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>.<br />
Com’è noto, il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>, <strong>in</strong>serito nella sezione dedicata all’applicazione<br />
<strong>del</strong>le <strong>sanzioni</strong> amm<strong>in</strong>istrative pecuniarie, è discipl<strong>in</strong>ato dall’art. 16 legge 24 novembre 1981, n. 689,<br />
secondo cui “è ammesso il <strong>pagamento</strong> di una somma <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> pari alla terza parte <strong>del</strong><br />
massimo <strong>del</strong>la sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole, pari al doppio <strong>del</strong><br />
m<strong>in</strong>imo <strong>del</strong>la sanzione edittale, oltre alle spese <strong>del</strong> procedimento, entro il term<strong>in</strong>e di sessanta giorni<br />
dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi <strong>del</strong>la<br />
violazione” 1 .<br />
Al <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> effettuato nel term<strong>in</strong>e perentorio di sessanta giorni “dalla<br />
contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi <strong>del</strong>la<br />
violazione” la legge ricollega anzitutto l’effetto di est<strong>in</strong>guere il procedimento sanzionatorio<br />
amm<strong>in</strong>istrativo, “con evidente preclusione per l’Autorità preposta all’accertamento <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>frazione<br />
ed all’irrogazione <strong>del</strong>la sanzione di proseguire l'iter sanzionatorio medesimo” 2 .<br />
A differenza di quanto disposto dagli articoli 162 e 162-bis c.p. con riferimento al parallelo<br />
istituto penalistico <strong>del</strong>l’oblazione, l’art. 8-bis l. n. 689/1981, al comma 5, prevede che la<br />
“reiterazione <strong>del</strong>le violazioni” non operi “nel caso di <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>”.<br />
D’altra parte, il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> – che costituisce espressione di un diritto<br />
soggettivo <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>teressato 3 –, pur assolvendo ad una funzione lato sensu “deflattiva” <strong>del</strong><br />
1<br />
Sull’istituto <strong>del</strong> <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>, G. COLLA – G. MANZO, Le <strong>sanzioni</strong> amm<strong>in</strong>istrative, Milano,<br />
2001, pp. 425 e ss.; A. CARRATO, L’opposizione alle <strong>sanzioni</strong> amm<strong>in</strong>istrative – Profili teorico-pratici, Milano, 2003,<br />
pp. 45 e ss.; M. IANNONE – S. PALADINO, Codice <strong>del</strong>le <strong>in</strong>giunzioni e <strong>del</strong>le <strong>sanzioni</strong> amm<strong>in</strong>istrative, Roma, 2010, pp. 174<br />
e ss.<br />
2<br />
In questi term<strong>in</strong>i, Tar Lombardia - Milano, sez. IV, 2 maggio 2006, n. 1119; cfr., Tar Lazio - Roma, sez. II, 28<br />
settembre 1996, n. 1776; Tar Liguria, 31 maggio 1984, n. 500.<br />
3<br />
Così, Tar Lombardia – Milano, sez. II, 4 aprile 2002, n. 1330.<br />
1
procedimento e <strong>del</strong> successivo contenzioso giurisdizionale, non determ<strong>in</strong>a l’est<strong>in</strong>zione di tutti gli<br />
<strong>effetti</strong> connessi all’accertata violazione amm<strong>in</strong>istrativa 4 .<br />
Invero, se da un lato non possono essere disposte la confisca facoltativa <strong>del</strong>le cose che<br />
hanno formato oggetto di sequestro amm<strong>in</strong>istrativo e le altre <strong>sanzioni</strong> accessorie facoltative,<br />
dall’altro la confisca obbligatoria di cui al quarto comma <strong>del</strong>l’art. 20 legge citata trova sempre<br />
applicazione.<br />
E’ poi jus receptum che il <strong>pagamento</strong> <strong>del</strong>la sanzione <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>, oltre a comportare la<br />
r<strong>in</strong>uncia all’esercizio <strong>del</strong> diritto alla tutela giurisdizionale, implica un riconoscimento di<br />
responsabilità da parte <strong>del</strong> trasgressore 5 .<br />
Ulteriore conseguenza <strong>del</strong>la cd. “oblazione” (da <strong>in</strong>tendersi <strong>in</strong> senso atecnico), vista la<br />
def<strong>in</strong>izione anticipata <strong>del</strong> procedimento, è l’impossibilità di procedere all’accertamento circa la<br />
sussistenza o meno dei fatti contestati, “pur dovendosi evidenziare che, per effetto <strong>del</strong> <strong>pagamento</strong>,<br />
seppure <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>, <strong>del</strong>la sanzione, viene <strong>in</strong> parte salvaguardata la f<strong>in</strong>alità di prevenzione<br />
propria <strong>del</strong>la norma sanzionatoria e di conseguenza garantita l’<strong>effetti</strong>vità <strong>del</strong>l’applicazione <strong>del</strong>le<br />
prescrizioni che si assumono violate” 6 .<br />
4<br />
II. <strong>Gli</strong> <strong>effetti</strong> <strong>del</strong> <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>.<br />
Secondo G. ROMANO, Sull’applicabilità <strong>del</strong> <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> <strong>del</strong>le <strong>sanzioni</strong> pecuniarie irrogate<br />
dalle autorità di pubblica utilità e dall’Autorità garante <strong>del</strong>la concorrenza e <strong>del</strong> mercato, <strong>in</strong> Foro Amm. TAR, 2002, 5,<br />
p. 1517, “il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> rileva dunque come momento <strong>in</strong>cidentale (e risolutivo) <strong>del</strong> procedimento<br />
piuttosto che istituto di natura sostanziale. In realtà i due profili si <strong>in</strong>trecciano l’un l’altro: il vantaggio <strong>del</strong> privato di<br />
beneficiare di una riduzione <strong>del</strong>la sanzione si coniuga con l’<strong>in</strong>teresse pubblico ad uno snellimento <strong>del</strong>l’azione<br />
amm<strong>in</strong>istrativa ed una riduzione <strong>del</strong> contenzioso giurisdizionale. Quanto agli <strong>effetti</strong> <strong>del</strong>l’istituto, il <strong>pagamento</strong> da parte<br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>teressato rappresenta un’implicita ammissione <strong>del</strong>la commissione <strong>del</strong>la violazione che gli è stata addebitata e<br />
produce l’est<strong>in</strong>zione <strong>del</strong>la sanzione amm<strong>in</strong>istrativa. Sul piano sistematico, la possibilità di ricorrere al versamento <strong>in</strong><br />
<strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> riduce l’effetto deterrente tipicamente esercitato dalla sanzione, rendendo meno gravosa per il<br />
trasgressore la violazione di un precetto, e dunque <strong>in</strong>cide sulla funzione preventiva riconosciuta alle <strong>sanzioni</strong>; per altro<br />
verso, essendo il versamento com<strong>misura</strong>to ai m<strong>in</strong>imi e massimi <strong>del</strong>la sanzione previsti <strong>in</strong> astratto dalla legge, elide la<br />
proporzionalità tra la sanzione subita e l’illecito <strong>in</strong> concreto”.<br />
5<br />
Sul punto, da ultimo, Cass. Civ., sez. II, 26 febbraio 2010, n. 4727, secondo cui “il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong><br />
implica necessariamente l’accettazione <strong>del</strong>la sanzione e, qu<strong>in</strong>di, il riconoscimento, da parte <strong>del</strong>lo stesso, <strong>del</strong>la propria<br />
responsabilità e, conseguentemente, nel sistema <strong>del</strong><strong>in</strong>eato dal legislatore anche ai f<strong>in</strong>i di deflazione dei processi, la<br />
r<strong>in</strong>uncia ad esercitare il proprio diritto alla tutela amm<strong>in</strong>istrativa o giurisdizionale, quest’ultima esperibile […] qualora<br />
non sia stato effettuato il suddetto <strong>pagamento</strong>; che l’<strong>in</strong>tervenuta acquiescenza da parte <strong>del</strong> contravventore conseguente a<br />
tale sopravvenuto rituale <strong>pagamento</strong> preclude, <strong>in</strong>oltre, allo stesso l’esercizio di eventuali pretese civilistiche, quali la<br />
condictio <strong>in</strong>debiti e l’actio damni riconducibili all’avvenuta contestazione <strong>del</strong>le violazioni al codice <strong>del</strong>la strada per le<br />
quali si sia proceduto a siffatto <strong>pagamento</strong> con effetto est<strong>in</strong>tivo <strong>del</strong>la correlata pretesa sanzionatoria amm<strong>in</strong>istrativa”.<br />
6<br />
Tar Lombardia - Milano, sez. IV, n. 1119/2006, che prosegue affermando “preme ancora evidenziare che gli<br />
<strong>effetti</strong> <strong>del</strong>l’oblazione sono <strong>effetti</strong> tipici, prodotti direttamente dalla legge, senza che sugli stessi possa <strong>in</strong>fluire la volontà<br />
<strong>del</strong> soggetto cui è contestata l’<strong>in</strong>frazione e che reputa di avvalersi <strong>del</strong>l’istituto. In questo senso, il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong><br />
<strong>ridotta</strong> non può essere accompagnato o subord<strong>in</strong>ato a condizioni, non potendo l’<strong>in</strong>teressato modificare i caratteri e gli<br />
<strong>effetti</strong> di un istituto regolato <strong>in</strong> toto dalla legge […] se per effetto di quest’ultimo si est<strong>in</strong>gue il procedimento<br />
amm<strong>in</strong>istrativo sanzionatorio e resta precluso l’accertamento pieno dei fatti contestati, non si vede come possa<br />
rimettersi <strong>in</strong> qualche modo <strong>in</strong> discussione tali <strong>effetti</strong>, che discendono direttamente dalla legge, chiedendo un<br />
accertamento di legittimità […] Anzi […] si giungerebbe alla paradossale situazione per cui la parte, dopo aver evitato,<br />
attraverso l’oblazione, conseguenze sanzionatorie ben più gravi di quelle derivanti dal <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>,<br />
potrebbe domandare un pieno accertamento dei fatti contestati, sicura che, per effetto <strong>del</strong>l’oblazione, l'eventuale<br />
accertamento di una sua piena responsabilità non le arrecherebbe alcun nocumento, avendo già provveduto, attraverso<br />
l'oblazione, a porsi al riparo da gravi perdite patrimoniali derivanti, ad esempio, dall’applicazione <strong>del</strong>la sanzione<br />
pecuniaria <strong>in</strong> <strong>misura</strong> massima. A ben vedere, tale pretesa equivale a quella (evidentemente <strong>in</strong>fondata), di chi, dopo aver<br />
concluso un contratto di transazione (art. 1965 codice civile), per porre f<strong>in</strong>e ad una lite potenziale o <strong>in</strong> corso, chieda<br />
comunque al giudice l’accertamento pieno <strong>del</strong> proprio diritto, <strong>in</strong> contrasto con il contratto di transazione, che <strong>in</strong>vece<br />
preclude l’accertamento giudiziale <strong>del</strong>la res litigiosa oggetto <strong>del</strong> contratto stesso (cfr. artt. 1969 e 1970 <strong>del</strong> codice<br />
civile)”.<br />
2
II.a (Segue) Sulle <strong>sanzioni</strong> amm<strong>in</strong>istrative pecuniarie previste dall’art. 110 Tulps.<br />
Come si ev<strong>in</strong>ce dal tenore <strong>del</strong>l’art. 12 l. n. 689/1981, il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong><br />
rappresenta un rimedio di carattere generale e si applica alle <strong>sanzioni</strong> amm<strong>in</strong>istrative pecuniarie<br />
irrogate a fronte di qualsiasi illecito amm<strong>in</strong>istrativo, salvo che non sia diversamente stabilito<br />
(deroga espressa) ovvero <strong>in</strong> quanto l’istituto non si appalesi oggettivamente <strong>in</strong>compatibile con la<br />
discipl<strong>in</strong>a di volta <strong>in</strong> volta <strong>in</strong> esame (deroga implicita).<br />
In assenza di previsioni contrarie, non vi è motivo di dubitare come tale modalità di<br />
def<strong>in</strong>izione anticipata <strong>del</strong> procedimento sanzionatorio possa trovare applicazione agli illeciti<br />
amm<strong>in</strong>istrativi previsti dal comma 9, lett. a), b), c), d) e f) <strong>del</strong>l’art. 110 <strong>del</strong> testo unico <strong>del</strong>le leggi di<br />
pubblica sicurezza approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, <strong>in</strong>trodotti a seguito <strong>del</strong>la<br />
“depenalizzazione” operata con legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge f<strong>in</strong>anziaria per l’anno<br />
2006) 7 , il quale colpisce con <strong>sanzioni</strong> pecuniarie un’ampia tipologia di condotte trasgressive <strong>del</strong>le<br />
disposizioni di legge ed amm<strong>in</strong>istrative <strong>in</strong> materia di apparecchi e congegni da <strong>in</strong>trattenimento di<br />
cui ai commi 6 e 7 <strong>del</strong> medesimo art. 110.<br />
Cosicché, il versamento <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>, ove effettuato nei term<strong>in</strong>i di legge, preclude<br />
l’adozione <strong>del</strong>l’ord<strong>in</strong>anza <strong>in</strong>giunzione ai sensi <strong>del</strong>l’art. 18 l. n. 689/1981 da parte <strong>del</strong> direttore<br />
<strong>del</strong>l’ufficio regionale <strong>del</strong>l’Amm<strong>in</strong>istrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) competente<br />
per territorio.<br />
Venendo agli <strong>effetti</strong> soggettivi, sulla scorta di quanto disposto dall’art. 1292 c.c., il<br />
<strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> produce effetto liberatorio anche nei confronti degli obbligati solidali 8<br />
– per quanto qui <strong>in</strong>teressa, da identificarsi con i proprietari degli apparecchi e congegni da<br />
<strong>in</strong>trattenimento, solidamente responsabili ai sensi <strong>del</strong>l’art. 6 l. n. 689/1981 – mentre tale effetto non<br />
si estende <strong>in</strong> favore degli altri soggetti che hanno concorso nella commissione <strong>del</strong>la violazione<br />
amm<strong>in</strong>istrativa ai sensi <strong>del</strong>l’art. 5 legge citata.<br />
7<br />
II.b (Segue) Sulla confisca prevista dal comma 9-bis <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps.<br />
In G.U.R.I., 29 dicembre 2005, n. 302 (S.O. n. 211); sulla “depenalizzazione” <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps, per tutti,<br />
M.A. MANNO, <strong>Giochi</strong>, scommesse e responsabilità penale, Milano, 2008, pp. 101 e ss., e bibliografia ivi citata.<br />
8<br />
Cfr. Cass. Civ., sez. I, 26 giugno 2001, n. 8696, secondo cui “La soluzione <strong>in</strong> senso affermativo <strong>del</strong>la questione<br />
discende dall’applicazione <strong>del</strong> pr<strong>in</strong>cipio, coessenziale alla stessa nozione di solidarietà, <strong>in</strong> base al quale (v. art. 1292<br />
c.c.) l’adempimento <strong>del</strong>l’obbligazione di uno dei cooblligati <strong>in</strong> solido libera gli altri. Nel caso <strong>in</strong> cui più soggetti siano, a<br />
norma <strong>del</strong>l’art. 6 <strong>del</strong>la citata legge n. 689 <strong>del</strong> 1981, obbligati <strong>in</strong> solido al <strong>pagamento</strong> <strong>del</strong>la somma dovuta a titolo di<br />
sanzione pecuniaria, ciascuno di essi ha il diritto di essere ammesso al <strong>pagamento</strong> nella <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> prevista dall'art.<br />
16, primo comma, <strong>del</strong>la stessa legge, entro il term<strong>in</strong>e stabilito dalla medesima norma. Qualora la contestazione<br />
immediata o, <strong>in</strong> difetto di essa, la notificazione degli estremi <strong>del</strong>la violazione abbiano luogo <strong>in</strong> date diverse nei<br />
confronti di ognuno dei coobbligati <strong>in</strong> solido, ogni coobbligato ha il diritto di essere ammesso al <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong><br />
<strong>ridotta</strong> entro il term<strong>in</strong>e di sessanta giorni dalla contestazione immediata o dalla notificazione eseguite nei suoi confronti,<br />
anche se lo stesso term<strong>in</strong>e dovesse essere scaduto nei confronti degli altri coobbligati. Nè può dubitarsi che il<br />
<strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>, sempre che sia stato tempestivo, produca l’effetto liberatorio dall’obbligazione solidale nei<br />
confronti di tutti gli obbligati solidali per i quali il term<strong>in</strong>e stabilito dal primo comma <strong>del</strong>l’art. 16 <strong>del</strong>la legge n. 689 <strong>del</strong><br />
1981 fosse già scaduta. Conseguentemente, non essendo previsto che il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> non possa, <strong>in</strong><br />
applicazione <strong>del</strong> pr<strong>in</strong>cipio generale sancito dall’art. 1180 c.c., essere eseguito anche da un terzo, ed a fortiori da uno dei<br />
coobbligati <strong>in</strong> solido nei riguardi <strong>del</strong> quale il term<strong>in</strong>e anzidetto sia scaduto, il medesimo <strong>pagamento</strong> da chiunque<br />
eseguito produce l’effetto liberatorio nei confronti di tutti i coobbligati <strong>in</strong> solido. La soluzione adottata risulta, <strong>del</strong> resto,<br />
coerente con la ratio <strong>del</strong>la norma contenuta nel primo comma <strong>del</strong>l’art. 16 <strong>del</strong>la legge n. 689 <strong>del</strong> 1981, da <strong>in</strong>dividuarsi<br />
nell’esigenza <strong>del</strong>la P.A. di evitare l’avvio <strong>del</strong> procedimento per l’applicazione <strong>del</strong>la sanzione nella <strong>misura</strong> ord<strong>in</strong>aria”;<br />
per un’applicazione <strong>del</strong> predetto pr<strong>in</strong>cipio <strong>in</strong> materia di apparecchi da gioco, cfr. Tribunale di Prato, sez. civ., 22 aprile<br />
2008, n. 297, <strong>in</strong> questa Rivista.<br />
3
Come accennato, <strong>in</strong> ipotesi di <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>, deve ugualmente essere disposta<br />
la confisca obbligatoria di cui al comma 4 <strong>del</strong>l’art. 20 l. n. 689/1981 9 , secondo cui “è sempre<br />
disposta la confisca amm<strong>in</strong>istrativa <strong>del</strong>le cose, la fabbricazione, l’uso, il porto, la detenzione o<br />
l’alienazione <strong>del</strong>le quali costituisce violazione amm<strong>in</strong>istrativa, anche se non venga emessa<br />
l’ord<strong>in</strong>anza-<strong>in</strong>giunzione di <strong>pagamento</strong>”.<br />
Tale previsione è richiamata espressamente dal comma 9-bis <strong>del</strong> menzionato art. 110, a<br />
mente <strong>del</strong> quale “per gli apparecchi per i quali non siano stati rilasciati i titoli autorizzatori previsti<br />
dalle disposizioni vigenti ovvero che non siano rispondenti alle caratteristiche ed alle prescrizioni<br />
<strong>in</strong>dicate nei commi 6 o 7 e nelle disposizioni di legge e amm<strong>in</strong>istrative attuative di detti commi, è<br />
disposta la confisca ai sensi <strong>del</strong>l’articolo 20, quarto comma, <strong>del</strong>la legge 24 novembre 1981, n. 689”.<br />
Dal chiaro tenore letterale <strong>del</strong>la disposizione – la quale si esprime, <strong>del</strong> resto, <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di<br />
doverosità (“è disposta la confisca”) – è evidente come l’AAMS debba procedere alla confisca degli<br />
apparecchi da gioco sprovvisti dei titoli autorizzatori di cui alla legge 23 dicembre 2000, n. 388 10<br />
e/o non rispondenti alle caratteristiche ed alle prescrizioni richieste dalla normativa vigente, anche<br />
se il soggetto <strong>in</strong>dividuato quale trasgressore abbia tempestivamente proceduto alla def<strong>in</strong>izione <strong>in</strong><br />
via “breve” <strong>del</strong> procedimento sanzionatorio per il tramite <strong>del</strong> versamento <strong>in</strong> parola.<br />
Non è tuttavia possibile disporre né il sequestro amm<strong>in</strong>istrativo né la successiva confisca di<br />
apparecchi da gioco sui quali risult<strong>in</strong>o semplicemente non “apposti”, <strong>in</strong> orig<strong>in</strong>ale o <strong>in</strong> copia<br />
conforme, i predetti titoli autorizzatori (come tali esistenti, validi ed efficaci), applicandosi nel qual<br />
caso la sola sanzione amm<strong>in</strong>istrativa pecuniaria prevista dalla lett. f) <strong>del</strong> comma 9 <strong>del</strong> citato art.<br />
110.<br />
Come precisato dalla stessa AAMS con circolare 13 aprile 2006, n. 12680 11 , “il comma 9,<br />
lettera d) ed f), nonché il comma 9 bis, <strong>del</strong>l’articolo 110 <strong>del</strong> T.U.L.P.S., così come riformulati dalla<br />
f<strong>in</strong>anziaria per il 2006, operano, sul piano sanzionatorio, una espressa dist<strong>in</strong>zione tra la mancata<br />
apposizione ed il mancato rilascio dei nulla osta, disponendo, nel primo caso, l’applicazione <strong>del</strong>la<br />
sola sanzione amm<strong>in</strong>istrativa pecuniaria, nel secondo, oltre alla sanzione pecuniaria, il sequestro<br />
<strong>del</strong>l’apparecchio, ex articolo 13 <strong>del</strong>la legge 24 novembre 1981, n. 689, onde procedere poi alla<br />
confisca di cui all’articolo 20 <strong>del</strong>la nom<strong>in</strong>ata legge n. 689 <strong>del</strong> 1981. Pertanto, l’omessa apposizione<br />
o l’apposizione <strong>del</strong>la copia fotostatica dei titoli autorizzatori, qualora i nulla osta risult<strong>in</strong>o<br />
comunque rilasciati, non comportano il sequestro <strong>del</strong>l’apparecchio, ma esclusivamente<br />
l’applicazione <strong>del</strong>la sanzione pecuniaria”.<br />
II.c (Segue) Sulla preclusione al rilascio dei nulla osta prevista dalla lett. e) <strong>del</strong> comma 9<br />
<strong>del</strong>l’art. 110 Tulps.<br />
La lett. e) <strong>del</strong> comma 9 <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps “preclude” all’AAMS la “possibilità di rilasciare”<br />
all’autore <strong>del</strong>le violazioni titoli autorizzatori concernenti la distribuzione e l’<strong>in</strong>stallazione di<br />
apparecchi di cui al comma 6 ovvero la distribuzione e l’<strong>in</strong>stallazione di apparecchi di cui al comma<br />
7 per un periodo di c<strong>in</strong>que anni.<br />
Come <strong>in</strong>segnato dalla giurisprudenza amm<strong>in</strong>istrativa, il divieto di rilascio di titoli<br />
autorizzativi nei confronti dei responsabili di violazioni alla discipl<strong>in</strong>a di cui al citato art. 110,<br />
9<br />
Cfr. Cass. Civ., sez. I, 28 dicembre 1994, n. 11242; Cass. Civ., sez. I, 15 maggio 1990, n. 4153; Cass. Civ., sez.<br />
I, 26 ottobre 1989, n. 4436; Cass. Civ., sez. I, 26 ottobre 1989, n. 4430; Cass. Civ., sez. un., 18 novembre 1988, n. 6254.<br />
10<br />
In G.U.R.I. 29 dicembre 2000, n. 302 (S.O.).<br />
11<br />
In questa Rivista.<br />
4
“discende direttamente dalla legge, che fissa essa stessa i presupposti per l’adozione <strong>del</strong> divieto”,<br />
senza che risulti necessaria “un’espressa comm<strong>in</strong>atoria nell’ord<strong>in</strong>anza che <strong>in</strong>giunge il <strong>pagamento</strong><br />
<strong>del</strong>la sanzione pecuniaria amm<strong>in</strong>istrativa” 12 .<br />
Alla luce di tale <strong>in</strong>segnamento giurisprudenziale, l’<strong>in</strong>tervenuto <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong><br />
sembrerebbe non escludere la preclusione ex lege alla “possibilità di rilascio” dei suddetti titoli<br />
autorizzatori, non postulando quest’ultima la previa adozione di un’ord<strong>in</strong>anza <strong>in</strong>giunzione, come<br />
tale <strong>in</strong>ibita dal tempestivo e rituale versamento <strong>del</strong>l’importo de quo.<br />
Nondimeno, la preclusione <strong>in</strong> commento è stata espressamente ricollegata dal legislatore,<br />
mediante la richiamata lett. e), quale modificata con l’art. 1, comma 86 legge 27 dicembre 2006, n.<br />
296 13 , al verificarsi di “casi di reiterazione <strong>del</strong>le violazioni di cui alle lettere a), b), c) e d)”.<br />
Al riguardo, giova tornare ad evidenziare che l’art. 8-bis l. n. 689/1981, al comma 5,<br />
stabilisce l’<strong>in</strong>operatività <strong>del</strong>la “reiterazione” <strong>del</strong>le violazioni “nel caso di <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong><br />
<strong>ridotta</strong>”.<br />
Non essendo tuttavia espressamente richiamata tale ultima disposizione – peraltro dettata<br />
per le sole <strong>sanzioni</strong> amm<strong>in</strong>istrative pecuniarie –, a differenza di quanto previsto dal comma 10<br />
<strong>del</strong>l’art. 110 Tulps, non è chiaro se il legislatore abbia <strong>in</strong>teso riferirsi atecnicamente alla nozione di<br />
“reiterazione”, da <strong>in</strong>tendersi cioè quale mero ripetersi, nell’arco di un qu<strong>in</strong>quennio, di violazioni<br />
accertate ai sensi degli artt. 13 e ss. l. n. 689/1981.<br />
Non registrandosi sul punto alcuna presa di posizione da parte <strong>del</strong>la giurisprudenza ovvero<br />
<strong>del</strong>la prassi m<strong>in</strong>isteriale, il problema rimane dunque allo stato aperto.<br />
Esigenze di coerenza sistematica imporrebbero comunque di leggere tale disposizione alla<br />
luce di quanto previsto dal comma 5 <strong>del</strong>l’art. 38 D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (poi convertito nella<br />
legge 4 agosto 2006, n. 248 14 ) che, nel modificare l’art. 22 legge 27 dicembre 2002, n. 289, ha<br />
stabilito: “Nei casi di reiterazione previsti dall’articolo 110, comma 10, <strong>del</strong> testo unico <strong>del</strong>le leggi di<br />
pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni,<br />
decadono le autorizzazioni alla raccolta di giochi, concorsi o scommesse rilasciate dal M<strong>in</strong>istero<br />
<strong>del</strong>l'economia e <strong>del</strong>le f<strong>in</strong>anze - Amm<strong>in</strong>istrazione autonoma dei monopoli di Stato, dalla data di<br />
notifica <strong>del</strong> provvedimento di sospensione <strong>del</strong>le licenze od autorizzazioni stesse. Negli stessi casi si<br />
<strong>in</strong>terrompono gli <strong>effetti</strong> dei contratti <strong>in</strong> ragione dei quali i soggetti raccolgono gioco su <strong>in</strong>carico di<br />
concessionari affidatari <strong>del</strong>la raccolta di giochi, concorsi o scommesse”.<br />
Infatti, nell’enunciare la “reiterazione” quale causa di “<strong>in</strong>terruzione” dei contratti <strong>in</strong> ragione<br />
dei quali i soggetti raccolgono le giocate per <strong>in</strong>carico dei concessionari, il legislatore ha<br />
espressamente richiamato il comma 10 <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps, r<strong>in</strong>viando così <strong>in</strong>direttamente (per il<br />
tramite <strong>del</strong>l’ulteriore rimando contenuto nel citato comma 10) e/o implicitamente all’art. 8-bis l. n.<br />
689/1981 che, come sopra evidenziato, esclude l’operatività di tale istituto <strong>in</strong> conseguenza<br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tervenuto <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>.<br />
12<br />
II.d (Segue) Sulla sospensione <strong>del</strong>la licenza da parte <strong>del</strong> Questore.<br />
Tar Lombardia - Milano, sez. IV, 27 dicembre 2007, n. 6820, la quale ha accolto il ricorso perché<br />
l’accertamento non risultava def<strong>in</strong>itivo <strong>in</strong> quanto l’ord<strong>in</strong>anza <strong>in</strong>giunzione era stata opposta ai sensi <strong>del</strong>l’art. 22 l. 689/81.<br />
13<br />
In G.U.R.I. 27 dicembre 2006 (S.O. n. 299).<br />
14<br />
In G.U.R.I. 4 luglio 2006, n. 153.<br />
5
A mente <strong>del</strong> comma 11 <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps, il Questore, “quando sono riscontrate violazioni<br />
di rilevante gravità <strong>in</strong> relazione al numero degli apparecchi <strong>in</strong>stallati ed alla reiterazione <strong>del</strong>le<br />
violazioni”, sospende “la licenza degli autori degli illeciti per un periodo non superiore a qu<strong>in</strong>dici<br />
giorni, <strong>in</strong>formandone l’autorità competente al rilascio. Il periodo di sospensione, disposto a norma<br />
<strong>del</strong> presente comma, è computato nell’esecuzione <strong>del</strong>la sanzione accessoria”.<br />
La sospensione <strong>del</strong>la licenza degli autori degli illeciti di cui al comma 9 <strong>del</strong>l’art. 110 citato<br />
costituisce esercizio di un potere discrezionale attribuito all’Autorità di pubblica sicurezza, “con<br />
f<strong>in</strong>alità em<strong>in</strong>entemente cautelari e di prevenzione, a tutela <strong>del</strong> pubblico contro i pericoli derivanti<br />
dall’<strong>in</strong>controllata utilizzabilità di apparecchi e congegni da <strong>in</strong>trattenimento non conformi alla<br />
discipl<strong>in</strong>a vigente <strong>in</strong> materia” 15 .<br />
In considerazione <strong>del</strong>la natura non sanzionatoria ma cautelare <strong>del</strong> potere esercitato <strong>in</strong><br />
subiecta materia dal Questore, il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> degli illeciti previsti dal comma 9<br />
<strong>del</strong>l’art. 110 Tulps parrebbe non sortire effetto alcuno sui presupposti dei relativi provvedimenti<br />
amm<strong>in</strong>istrativi, non <strong>in</strong>ibendone <strong>in</strong> radice l’adozione giacché quest’ultima è condizionata al mero<br />
“riscontro” <strong>del</strong>le violazioni da parte <strong>del</strong>l’organo accertatore.<br />
Anche di recente è stato sostenuto che “il presupposto per l’emanazione di un<br />
provvedimento di sospensione non è costituito dalla mera applicazione di una sanzione o<br />
dall’avvenuto <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> di essa, bensì, <strong>in</strong> ogni caso, dall’accertamento di una<br />
specifica violazione di norma di legge o di regolamento” 16 .<br />
D’altra parte, il legislatore, attraverso il comma 11 <strong>del</strong> citato art. 110 nella versione<br />
sostituita dall’art. 1, comma 546 l. n. 266/2005, al f<strong>in</strong>e di <strong>del</strong>imitare l’esercizio <strong>del</strong>la discrezionalità<br />
amm<strong>in</strong>istrativa nell’adozione di tale <strong>misura</strong>, ha subord<strong>in</strong>ato la medesima ad una valutazione di<br />
“rilevante gravità” degli illeciti riscontrati <strong>in</strong> relazione al “numero degli apparecchi <strong>in</strong>stallati ed alla<br />
reiterazione <strong>del</strong>le violazioni”.<br />
Cosicché, il richiamo alla “reiterazione <strong>del</strong>le violazioni” – che, unitamente al “numero degli<br />
apparecchi <strong>in</strong>stallati”, concorre alla formazione <strong>del</strong> giudizio di “rilevante gravità” demandato al<br />
Questore – potrebbe attribuire rilevanza all’<strong>in</strong>tervenuto <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> <strong>in</strong> quanto,<br />
come più volte sottol<strong>in</strong>eato, l’art. 8-bis l. n. 689/1981, al comma 5, stabilisce che la “reiterazione<br />
<strong>del</strong>le violazioni” non opera “nel caso di <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>”.<br />
Certo è che, stante anche l’omesso espresso richiamo da parte <strong>del</strong>la disposizione al predetto<br />
art. 8-bis, la nozione di “reiterazione” assunta dal legislatore potrebbe <strong>in</strong>tendersi <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di mera<br />
“ripetizione” di accertamenti “verbalizzati” dal personale operante e non sfociati <strong>in</strong> ord<strong>in</strong>anze di<br />
archiviazione emesse dal competente ufficio regionale <strong>del</strong>l’AAMS a seguito <strong>del</strong>l’eventuale<br />
proposizione di scritti difensivi ai sensi <strong>del</strong>l’art. 18 l. n. 689/1981.<br />
Come si desume dall’ultimo periodo <strong>del</strong> comma 11 <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps (“il periodo di<br />
sospensione, disposto a norma <strong>del</strong> presente comma, è computato nell’esecuzione <strong>del</strong>la sanzione<br />
accessoria”), il potere de quo svolge funzioni anticipatorie rispetto alla sanzione accessoria che<br />
l’autorità comunale dovrà <strong>in</strong> seconda battuta applicare <strong>in</strong> attuazione <strong>del</strong> comma 10 <strong>del</strong> medesimo<br />
art. 110.<br />
15<br />
Così, per tutte, Tar Toscana, sez. I, 17 marzo 2008, n. 318; cfr., da ultimo, Tar Lazio – Roma, sez. I-ter, 11<br />
settembre 2009, n. 8577.<br />
16<br />
Così, Tar Campania – Napoli, sez. V, 15 febbraio 2009, n. 728.<br />
6
Conseguentemente, il Questore non potrà procedere all’applicazione <strong>del</strong>la <strong>misura</strong><br />
<strong>in</strong>terdittiva qualora il procedimento sanzionatorio pr<strong>in</strong>cipale di competenza comunale ex art. 110,<br />
comma 10 Tulps debba considerarsi est<strong>in</strong>to <strong>in</strong> conseguenza <strong>del</strong> versamento <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>; ciò<br />
anche <strong>in</strong> forza <strong>del</strong>la regola generale secondo cui accessorium sequitur pr<strong>in</strong>cipale.<br />
II.e (Segue) Sulla sospensione <strong>del</strong>la licenza da parte <strong>del</strong> Comune o <strong>del</strong> Questore nei casi<br />
previsti dall’art. 88 Tulps.<br />
Il comma 10 <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps stabilisce che “Se l’autore degli illeciti di cui al comma 9 è<br />
titolare di licenza ai sensi <strong>del</strong>l’articolo 86, ovvero di autorizzazione ai sensi <strong>del</strong>l’articolo 3 <strong>del</strong>la<br />
legge 25 agosto 1991, n. 287, le licenze o autorizzazioni sono sospese per un periodo da uno a<br />
trenta giorni e, <strong>in</strong> caso di reiterazione <strong>del</strong>le violazioni ai sensi <strong>del</strong>l’articolo 8-bis <strong>del</strong>la legge 24<br />
novembre 1981, n. 689, sono revocato dal s<strong>in</strong>daco competente, con ord<strong>in</strong>anza motivata e con le<br />
modalità previste dall’articolo 19 <strong>del</strong> decreto <strong>del</strong> Presidente <strong>del</strong>la Repubblica 24 luglio 1977, n.<br />
616, e successive modificazioni. I medesimi provvedimenti sono disposti dal questore nei confronti<br />
dei titolari <strong>del</strong>la licenza di cui all’articolo 88”.<br />
Si è discusso <strong>in</strong> giurisprudenza sulla natura e la funzione <strong>del</strong> provvedimento comunale (e<br />
questorio nei casi di possesso <strong>del</strong>la licenza di cui all’art. 88 Tulps), <strong>in</strong> quanto, secondo taluni, si<br />
tratterebbe di vera e propria “sanzione amm<strong>in</strong>istrativa accessoria” 17 , mentre, secondo altri, la <strong>misura</strong><br />
si limiterebbe a svolgere una funzione di “prevenzione e non afflittivo-retributiva” 18 .<br />
In particolare, ove quella di specie si consideri una sanzione amm<strong>in</strong>istrativa accessoria – ad<br />
es., argomentando dal tenore letterale <strong>del</strong> comma 11 <strong>del</strong>l’art. 110 citato, secondo cui “il periodo di<br />
sospensione, disposto a norma <strong>del</strong> presente comma, è computato nell’esecuzione <strong>del</strong>la sanzione<br />
accessoria” –, potrebbe legittimamente predicarsi un’efficacia “paralizzante” <strong>del</strong> <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong><br />
<strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> sul potere sospensivo spettante ex lege alla competente autorità comunale e/o<br />
questoria.<br />
Invero, l’articolo 20, comma 1 l. n. 689/1981 prevede che l’autorità comunale, “con<br />
l’ord<strong>in</strong>anza-<strong>in</strong>giunzione” (<strong>in</strong>ibita dal versamento <strong>in</strong> discorso), “può applicare, come <strong>sanzioni</strong><br />
amm<strong>in</strong>istrative, quelle previste dalle leggi vigenti, per le s<strong>in</strong>gole violazioni, quando esse consistono<br />
nella privazione o sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti <strong>del</strong>l’amm<strong>in</strong>istrazione”.<br />
In questi term<strong>in</strong>i si è espressa una parte <strong>del</strong>la giurisprudenza di merito che ha avuto modo di<br />
affermare che “tale <strong>pagamento</strong>, avendo determ<strong>in</strong>ato ex lege l’est<strong>in</strong>zione <strong>del</strong> procedimento<br />
amm<strong>in</strong>istrativo, ha comportato l’automatica est<strong>in</strong>zione <strong>del</strong>la sanzione amm<strong>in</strong>istrativa accessoria,<br />
con l’evidente preclusione per l’autorità preposta all’accertamento <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>frazione ed all’irrogazione<br />
<strong>del</strong>la sanzione, di proseguire l’iter sanzionatorio medesimo” 19 .<br />
D’altra parte, la natura em<strong>in</strong>entemente v<strong>in</strong>colata nell’an <strong>del</strong> potere attribuito dal predetto<br />
comma 10 (“le licenze o autorizzazioni sono sospese”) all’autorità comunale e/o questoria 20 ,<br />
potrebbe <strong>in</strong>vece condurre a riconoscere carattere obbligatorio alla sanzione accessoria de qua, con<br />
17<br />
Tar Lombardia – Brescia, sez. I, 28 febbraio 2006, n. 242; da ultimo, Tar Lombardia – Milano, sez. III, 26<br />
giugno 2009, n. 4165.<br />
18<br />
Tar Lombardia – Milano, sez. IV, 16 febbraio 2006, n. 412.<br />
19<br />
Tribunale di Firenze, sez. dist. Empoli, 11 novembre 2007, n. 219, <strong>in</strong> questa Rivista.<br />
20<br />
Sul carattere v<strong>in</strong>colato nell’an <strong>del</strong> potere attribuito dal comma 10 <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps, per tutti, Tar Lat<strong>in</strong>a, sez.<br />
I, 4 dicembre 2007, n. 1482.<br />
7
conseguente irrilevanza <strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tervenuto <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> analogamente a quanto<br />
previsto con riferimento alla confisca di cui al comma 9-bis <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps 21 .<br />
Può <strong>in</strong>vece ritenersi pacifica l’impossibilità per l’autorità comunale e/o questoria di<br />
procedere alla “revoca” dei titoli abilitativi di cui agli artt. 86 e 88 Tulps <strong>in</strong> ipotesi di tempestivo<br />
versamento <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> <strong>in</strong> quanto il più volte richiamato comma 10, nell’enunciare il<br />
presupposto <strong>del</strong>la “reiterazione <strong>del</strong>le violazioni”, r<strong>in</strong>via espressamente all’art. 8-bis l. n. 689/1981<br />
che ne sancisce l’<strong>in</strong>operatività.<br />
III. <strong>Gli</strong> <strong>effetti</strong> <strong>del</strong> <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> sui contratti di raccolta <strong>del</strong>le giocate.<br />
L’art. 2 <strong>del</strong> decreto 17 maggio 2006 <strong>del</strong> M<strong>in</strong>istero <strong>del</strong>l’economia e <strong>del</strong>le f<strong>in</strong>anze –<br />
Amm<strong>in</strong>istrazione autonoma dei monopoli di Stato, avente ad oggetto i “requisiti dei terzi <strong>in</strong>caricati<br />
<strong>del</strong>la raccolta <strong>del</strong>le giocate mediante apparecchi con v<strong>in</strong>cite <strong>in</strong> denaro” 22 , al f<strong>in</strong>e di determ<strong>in</strong>are “i<br />
requisiti che i terzi devono possedere per contrarre con i concessionari per lo svolgimento <strong>del</strong>le<br />
attività di gioco lecito connesse dalla legge a queste ultimi, ossia quegli elementi di moralità<br />
personale, di capacità professionale e di solidità imprenditoriali atti a scongiurare ogni possibile<br />
degenerazione crim<strong>in</strong>ale o <strong>in</strong>filtrazione illecita nel gioco stesso” 23 , <strong>in</strong> conformità a quanto previsto<br />
dall’art. 1, comma 533 l. n. 266/2005 24 , prescrive che «relativamente alle fattispecie previste<br />
dall’art. 110, comma 9, lettere a), b), c) e d) <strong>del</strong> T.U.L.P.S., come modificato dall’art. 1, comma<br />
543, <strong>del</strong>la legge 23 dicembre 2005, n. 266, non devono sussistere, a carico dei terzi <strong>in</strong>caricati,<br />
provvedimenti amm<strong>in</strong>istrativi sanzionatori».<br />
Il medesimo art. 2 prevede che, anche <strong>in</strong> vista <strong>del</strong>la costituzione e gestione <strong>del</strong>l’elenco dei<br />
terzi <strong>in</strong>caricati <strong>del</strong>la raccolta da pubblicarsi sul sito istituzionale <strong>del</strong>l’AAMS 25 , il possesso di tali<br />
requisiti debba essere documentato dalla parte contraente al concessionario, <strong>in</strong> sede di stipula,<br />
<strong>in</strong>tegrazione o modifica <strong>del</strong> contratto, mediante la presentazione di idonee certificazioni rilasciate<br />
dalle amm<strong>in</strong>istrazioni competenti ovvero con dichiarazioni sostitutive da rendersi ai sensi <strong>del</strong><br />
D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.<br />
21<br />
In questo senso si è mosso di recente, ancorché <strong>in</strong> settore diverso da quello degli apparecchi da gioco, Tar<br />
Liguria, sez. II, 14 maggio 2009, n. 1063, secondo cui “il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong> <strong>del</strong>la sanzione pecuniaria non<br />
può <strong>in</strong>cidere, né la norma lo prevede eccezionalmente, sull’applicabilità <strong>del</strong>la sanzione accessoria, secondo un pr<strong>in</strong>cipio<br />
generale valido anche <strong>in</strong> tema di diritto penale, anche <strong>in</strong> considerazione <strong>del</strong> fatto che la sanzione pecuniaria è stata<br />
applicata e pagata e non si è est<strong>in</strong>ta altrimenti, per cui l’applicazione <strong>del</strong>la sanzione accessoria segue una strada<br />
sostanzialmente v<strong>in</strong>colata per l’amm<strong>in</strong>istrazione nell’an”.<br />
22<br />
In G.U.R.I. 7 luglio 2006, n. 156, consultabile <strong>in</strong> questa Rivista.<br />
23<br />
24<br />
Così, Tar Lazio - Roma, sez. II, 21 dicembre 2006, n. 15382.<br />
Secondo cui “Ai f<strong>in</strong>i <strong>del</strong>l’applicazione <strong>del</strong>l’articolo 1, comma 497, <strong>del</strong>la legge 30 dicembre 2004, n. 311,<br />
l'Amm<strong>in</strong>istrazione autonoma dei monopoli di Stato def<strong>in</strong>isce, entro il 31 gennaio 2006, i requisiti che devono possedere<br />
i terzi eventualmente <strong>in</strong>caricati <strong>del</strong>la raccolta <strong>del</strong>le giocate dai concessionari <strong>del</strong>la rete telematica di cui all’articolo 14bis,<br />
comma 4, <strong>del</strong> citato decreto <strong>del</strong> Presidente <strong>del</strong>la Repubblica n. 640 <strong>del</strong> 1972, e successive modificazioni. Entro il 31<br />
marzo 2006, i concessionari presentano all’Amm<strong>in</strong>istrazione l’elenco dei soggetti <strong>in</strong>caricati”.<br />
25<br />
Cfr., altresì, art. 5 D.M. 10 agosto 2009 (<strong>in</strong> G.U.R.I. 29 settembre 2009, n. 266), consultabile <strong>in</strong> questa Rivista,<br />
avente ad oggetto “Determ<strong>in</strong>azione dei poteri di controllo dei concessionari <strong>del</strong>la rete telematica per la gestione degli<br />
apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, <strong>del</strong> regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 ( T.U.L.P.S.)”, secondo cui “1. I<br />
dati acquisiti nell’esercizio <strong>del</strong>l’attività di controllo effettuate ai sensi <strong>del</strong> presente articolo affluiscono all'apposita<br />
banca dati, costituita presso AAMS, alimentata da tutte le <strong>in</strong>formazioni derivanti dalla ord<strong>in</strong>aria gestione dei giochi<br />
pubblici, nonchè dalle attività di controllo da chiunque effettuate e da qualunque altra fonte, al f<strong>in</strong>e di promuovere<br />
apposito piano straord<strong>in</strong>ario di contrasto al gioco illegale. 2. Al f<strong>in</strong>e <strong>del</strong>l’aggiornamento <strong>del</strong>la banca dati di cui al<br />
comma 1, i concessionari, trasmettono ad AAMS, <strong>in</strong> via telematica, l’elenco dei soggetti di cui si avvalgono, sulla base<br />
di appositi contratti, per l’esercizio <strong>del</strong> gioco previa verifica <strong>del</strong>la conformità di tali contratti alle disposizioni di legge<br />
circa i requisiti soggettivi dei contraenti ed alle prescrizioni convenzionali ed amm<strong>in</strong>istrative relative ai contenuti<br />
m<strong>in</strong>imi dei contratti medesimi. <strong>Gli</strong> elenchi di cui al periodo precedente sono aggiornati dai concessionari ad ogni<br />
variazione e comunque con cadenza trimestrale. AAMS effettua, anche a campione verifiche sulla corretta<br />
composizione e trasmissione degli elenchi e sulla regolarità dei contratti <strong>in</strong> essere con gli operatori <strong>del</strong> settore”.<br />
8
Inoltre, ai sensi <strong>del</strong> comma 5 <strong>del</strong>l’art. 2, “Il terzo <strong>in</strong>caricato che non possegga più i requisiti<br />
di cui ai commi precedenti è tenuto a darne immediata comunicazione al concessionario. Il mancato<br />
rispetto di tale impegno è condizione risolutiva di ciascun contratto <strong>in</strong>erente alle attività di raccolta<br />
<strong>del</strong>le giocate”.<br />
Orbene, il significato da attribuirsi alla locuzione “provvedimenti amm<strong>in</strong>istrativi<br />
sanzionatori” di cui al citato art. 2 non può co<strong>in</strong>cidere con quello di verbali di accertamento e<br />
contestazione elevati ai sensi degli articoli 13 e 14 l. n. 689/1981, i quali non costituiscono titolo<br />
esecutivo ma solo il momento di avvio <strong>del</strong> procedimento sanzionatorio amm<strong>in</strong>istrativo.<br />
In tale locuzione devono farsi rientrare <strong>in</strong>vece le ord<strong>in</strong>anze di cui all’art. 18 l. n. 689/1981,<br />
con le quali l’AAMS <strong>in</strong>giunge il <strong>pagamento</strong> <strong>del</strong>la sanzione amm<strong>in</strong>istrativa pecuniaria per le sopra<br />
menzionate violazioni di cui all’art. 110, comma 9, lett. a), b), c) e d) Tulps.<br />
Talché, il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>, ove ritualmente effettuato dagli <strong>in</strong>teressati nel<br />
term<strong>in</strong>e di sessanta giorni dalla contestazione immediata ovvero dalla notifica degli estremi <strong>del</strong>la<br />
violazione, est<strong>in</strong>guendo il procedimento amm<strong>in</strong>istrativo sanzionatorio ed <strong>in</strong>ibendo l’emissione<br />
<strong>del</strong>l’ord<strong>in</strong>anza <strong>in</strong>giunzione, non appare di per sé preclusivo alla stipula, <strong>in</strong>tegrazione o modifica <strong>del</strong><br />
contratto di raccolta <strong>del</strong>le giocate stipulato tra terzo eventualmente <strong>in</strong>caricato e concessionario <strong>del</strong>la<br />
rete telematica di cui all’art. 14-bis D.P.R. n. 640/1972.<br />
D’altra parte, come si è visto, il <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong>, pur <strong>in</strong>ibendo <strong>in</strong> radice<br />
l’emissione <strong>del</strong>l’ord<strong>in</strong>anza <strong>in</strong>giunzione, non impedisce tuttavia l’applicazione <strong>del</strong>la confisca<br />
amm<strong>in</strong>istrativa degli apparecchi irregolari, trattandosi di <strong>misura</strong> ablatoria obbligatoriamente<br />
prevista dal comma 9-bis <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps.<br />
Viene dunque da chiedersi se il provvedimento di confisca possa o meno ritenersi un<br />
“provvedimento amm<strong>in</strong>istrativo sanzionatorio” agli <strong>effetti</strong> di quanto disposto dal decreto <strong>in</strong> parola.<br />
Al riguardo, può osservarsi come l’<strong>in</strong>terpretazione letterale e teleologica <strong>del</strong>le disposizioni<br />
contenute nel provvedimento de quo potrebbe consentire di escludere i provvedimenti di «mera»<br />
confisca degli apparecchi da gioco ritenuti irregolari dal novero <strong>del</strong>le condizioni ostative di cui al<br />
prefato art. 2.<br />
Invero, a mente <strong>del</strong>lo stesso art. 2, “sono <strong>in</strong>teressati dalle condizioni soggettive di cui ai<br />
commi precedenti tutti i soci ed i componenti <strong>del</strong>l’organo di amm<strong>in</strong>istrazione ovvero i titolari <strong>del</strong>le<br />
ditte <strong>in</strong>teressate” e non è chi non veda come la confisca rappresenti una <strong>misura</strong> che colpisce non già<br />
la persona fisica <strong>del</strong> socio ovvero <strong>del</strong> componente <strong>del</strong>l’organo di amm<strong>in</strong>istrazione né tampoco il<br />
titolare <strong>del</strong>la ditta <strong>in</strong>teressata, ma solo ed esclusivamente la res (ovverosia, l’apparecchio ritenuto<br />
irregolare) e, comunque, a tutto concedere, il proprietario <strong>del</strong>la medesima (e, pertanto, l’ente<br />
provvisto o meno di personalità giuridica <strong>in</strong> qualità di titolare <strong>del</strong> relativo diritto reale 26 ).<br />
In secondo luogo, analogamente a quanto si è detto per la disposizione contenuta nella lett.<br />
e) <strong>del</strong> comma 9 <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps, le previsioni <strong>del</strong> decreto sui terzi <strong>in</strong>caricati <strong>del</strong>la raccolta<br />
dovrebbero essere lette alla luce <strong>del</strong>la “novella” di cui al comma 5 <strong>del</strong>l’art. 38 D.L. n. 223/2006<br />
(conv. nella l. n. 248/2006) che, come si è visto, nel modificare l’art. 22 l. n. 289/2002, ha sancito la<br />
decadenza <strong>del</strong>le autorizzazioni alla raccolta di giochi e l’<strong>in</strong>terruzione degli <strong>effetti</strong> dei contratti<br />
26<br />
Cfr. Cass. Civ., sez. I, 21 agosto 1997, n. 7802, secondo cui “la confisca, determ<strong>in</strong>ando la perdita <strong>del</strong> diritto di<br />
proprietà, ha come dest<strong>in</strong>atario necessario il proprietario <strong>del</strong>la cosa confiscata”.<br />
9
stipulati dagli <strong>in</strong>caricati “nei casi di reiterazione previsti dall’articolo 110, comma 10, <strong>del</strong> testo<br />
unico <strong>del</strong>le leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive<br />
modificazioni”.<br />
Nel <strong>del</strong><strong>in</strong>eare la “reiterazione” quale causa di “<strong>in</strong>terruzione” dei contratti <strong>in</strong> ragione dei quali<br />
i soggetti raccolgono le giocate per <strong>in</strong>carico dei concessionari, il legislatore ha pertanto<br />
espressamente richiamato il comma 10 <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps, r<strong>in</strong>viando così <strong>in</strong>direttamente (per il<br />
tramite <strong>del</strong> rimando contenuto nel citato comma 10) e/o implicitamente all’art. 8-bis l. n. 689/1981<br />
che, come già più volte sottol<strong>in</strong>eato, esclude l’operatività di tale istituto <strong>in</strong> conseguenza<br />
<strong>del</strong>l’<strong>in</strong>tervenuto <strong>pagamento</strong> <strong>in</strong> <strong>misura</strong> <strong>ridotta</strong><br />
Parimenti, come si è visto, a seguito <strong>del</strong>le modifiche apportate con l’art. 1, comma 86 l. n.<br />
296/2006 alla lettera e) <strong>del</strong> comma 9 <strong>del</strong>l’art. 110 Tulps, soltanto “nei casi di reiterazione” <strong>del</strong>le<br />
violazioni di cui alle lettere a), b), c) e d), è per legge preclusa all’AAMS la possibilità di rilasciare<br />
all’autore <strong>del</strong>le violazioni titoli autorizzatori concernenti la distribuzione e l’<strong>in</strong>stallazione di<br />
apparecchi di cui al comma 6 ovvero la distribuzione e l’<strong>in</strong>stallazione di apparecchi di cui al comma<br />
7, per un periodo di c<strong>in</strong>que anni.<br />
Cosicché, è ragionevole ritenere che la previsione <strong>del</strong>la “reiterazione <strong>del</strong>le violazioni” di cui<br />
all’art. 110, comma 9 Tulps quale causa di “<strong>in</strong>terruzione” dei contratti di raccolta <strong>del</strong> gioco per<br />
conto dei concessionari <strong>del</strong>lo Stato, essendo stata <strong>in</strong>trodotta da una fonte sovraord<strong>in</strong>ata rispetto al<br />
decreto AAMS 17 maggio 2006, vada ad <strong>in</strong>tegrare le disposizioni previste da quest’ultimo – da<br />
leggersi alla luce <strong>del</strong>lo jus superveniens –, non comprendendosi altrimenti come il predetto<br />
contratto possa “<strong>in</strong>terrompersi” per effetto <strong>del</strong>la reiterazione <strong>del</strong>le violazioni e <strong>in</strong>vece risolversi, a<br />
mente <strong>del</strong> comma 5 <strong>del</strong> citato art. 2, <strong>in</strong> conseguenza <strong>del</strong>la sola esistenza di un unico provvedimento<br />
sanzionatorio amm<strong>in</strong>istrativo.<br />
10