Het collectief horecaverbod, een juridische kanttekening. - Sirius ...

Het collectief horecaverbod, een juridische kanttekening.
In 2008 begon men in de Twentse steden met de mogelijkheid om een collectief horecaverbod op
te leggen aan mensen die zich misdragen in de horeca. Dit gelauwerde en effectief gebleken
systeem kreeg al snel navolging in vele gemeenten die kampten met veiligheidsproblemen in
uitgaansgebieden.
Dat het systeem goed werkt blijkt alleen al uit de resultaten die ze in de regio’s Zwolle en Twente
hebben weten te behalen. In beide gevallen zijn er rond de honderd gele kaarten
(waarschuwingen) uitgedeeld en slechts een handvol rode kaarten (de collectieve ontzeggingen).
De dreiging van het instrument en het opleggen van de waarschuwingen lijkt dus effect te hebben
op de veiligheid in het uitgaansleven. Toch zijn er diverse bezwaren in te brengen tegen de huidige
implementatie van dit instrument en het ontbreken van bepaalde waarborgen. Waar ik precies op
doel hoop ik duidelijk te kunnen maken met het volgende voorbeeld:
Twee tienermeisjes krijgen ruzie in een willekeurig café. Meisje A geeft meisje B een harde duw
waardoor het glas van B breekt en B een snee aan haar hand oploopt. Meisje B, die in de chaos
van het moment niet doorheeft dat het glas gebroken is, gooit de inhoud van het glas bier in het
gezicht van meisje A, meisje A loopt hierdoor een snee op in haar gezicht. Het horecapersoneel
constateerd op eerste indruk dat meisje B bewust handelde en haalt de politie erbij, meisje B wordt
opgepakt wegens zware mishandeling en krijgt met onmiddelijke ingang een collectief
horecaverbod opgelegd voor de duur van één jaar. 1
Bovenstaand is geen theoretisch bedenksel maar uit het leven gegrepen. De aangifte tegen het
meisje zal waarschijnlijk niet tot een zaak leiden omdat mede door getuigen duidelijk kan worden
gemaakt dat er geen sprake was van opzet. Daarmee is de kous echter nog niet af; Ongeacht de
schuldvraag blijft het collectief horecaverbod namelijk wel van kracht. Kortom, het meisje mag zich
als gevolg van dit voorval gedurende de periode van één jaar niet in de lokale horeca vertonen of
zich op evenementen begeven waarbij deze horeca is aangesloten.
Het opgelegde collectief horecaverbod komt namelijk niet voort uit een strafrechtelijk of
bestuursrechtelijk proces maar uit een privaatrechtelijk convenant tussen horecaondernemers, de
politie is hierin slechts een faciliterende partner. Omdat het een gescheiden traject betreft is het
dus niet de rechter die beslist over het opleggen en handhaven van het verbod maar de
horecaondernemer die het strafbare feit geconstateerd heeft. Het meisje kan een klacht indienen
tegen handhaving van haar verbod maar rest bij afwijzing hiervan geen andere weg dan een civiele
zaak.
De kern van een collectief horecaverbod is namelijk als volgt: Een horecaondernemer mag een
klant die zich schuldig maakt aan een strafbaar feit de toegang tot de horecagelegenheid (inclusief
het terras) weigeren met een horecaverbod, als hier aanleiding toe is. De klant betreedt hier
immers een privé-eigendom, ook al heeft men de gelegenheid opengesteld voor het publiek. Een
collectief horecaverbod is in feite de overtreffende trap van een individueel verbod. Indien bij één
van de bij het convenant aangesloten horecaondernemers een klant een rode kaart krijgt dan geldt
dit verbod bij alle aangesloten horecaondernemers. Iemand die zich misdraagt kan op deze wijze
met één verbod uit meerdere horecazaken en van meerdere terrassen tegelijk worden geweerd. 2
1 Om privacyredenen zijn de betreffende locatie en namen van betrokkenen weggelaten.
2 http://www.kvonline.nl/html/contrib/collectiefhv/collectiefhorecaverbod.php bezocht op 11 februari 2011

De procedure hiervoor werkt in Twente, Zwolle en diverse andere gemeenten als volgt: Bij
constatering van een strafbaar feit door de betreffende horecaondernemer neemt deze contact op
met de politie. De verdachte wordt hierop aangehouden en overgebracht naar een politiebureau.
Eventueel kan er van het strafbare feit ook meteen aangifte worden gedaan maar dit is niet persé
noodzakelijk. Op het bureau wordt nagegaan of de betrokkene eerder een gele of rode kaart
opgelegd heeft gekregen. Indien er sprake blijkt te zijn van een tweede gele kaart wordt deze
omgezet naar een rode kaart. In zware gevallen, zoals hierboven beschreven, kan direct worden
overgegaan tot een rode kaart.
In geval van een rode kaart levert de politie een foto van de betrokkene aan bij de
horecaondernemer die deze vervolgens publiceert op een digitale zwarte lijst die zichtbaar is voor
personeel van aangesloten horecabedijven. Op basis hiervan kan gekeken worden of iemand met
een rode kaart zich in één van de voor hem verboden café’s bevindt. Is dat het geval dan kan de
persoon in kwestie worden gearresteerd voor huisvredebreuk en worden vervolgd. 3
Dat het collectief horecaverbod in deze opzet effectief is en een preventieve werking heeft kan niet
ontkend worden. Deze sanctie heeft echter ook een sterk punitief (lees: straffend) karakter, dat
roept de vraag op of de horecaondernemers met deze insteek niet verder reiken dan hen eigenlijk
is toegestaan. Hoeveel beoordelings –en beslissingsvrijheid zou je private partijen moeten geven
bij bestraffing van ongewenste gedragingen? Voldoet dit instrument wel aan juridische normen?
Naar mijn idee niet. Hoewel het collectief horecaverbod in feite een opschaling is van de wettelijk
toegestane en ruim beproefde mogelijkheid om een individueel horecaverbod op te leggen, is de
zwaarte van de sanctie nu stukken groter. In het kader van effectieve bestrijding en gemaakte
afspraken zullen horecaondernemers door deze nieuwe mogelijkheid minder vaak voor een
individueel verbod kiezen en meteen het collectieve traject inzetten. Het gevolg is dat in
vergelijking met de situatie vóór de collectieve mogelijkheid de bewegingsvrijheid van mensen met
een horecaverbod veel meer wordt ingeperkt. Waar horecaondernemers personen eerst enkel de
toegang tot hun eigen etablissement mochten ontzeggen kunnen ze dat nu doen voor het gros van
de horeca in de stad.
Dit is op zichzelf nog geen probleem (en feitelijk de hele bedoeling van het collectief verbod), ware
het niet dat het opleggen van dit verbod in theorie enkel op basis van de discretionaire vrijheid van
horecaondernemers al doorgang kan vinden. Met name bij uitgaansgeweld lijkt het mij moeilijk om
in iedere situatie meteen helder te krijgen wie verantwoordelijk is en welke sanctie toepasselijk.
Het eerder genoemde voorbeeld is daar tekenend voor. In de huidige opzet ontbreekt echter de
noodzaak voor bewijslast en onderbouwing. Feitelijk hoeft er door de horecaondernemer slechts
een melding gemaakt te worden van een misdraging om als individu door de politie opgepakt te
worden en het verbod opgelegd te krijgen. Er hoeft in principe geen aangifte te worden gedaan, er
hoeft geen schuld bewezen te worden en toch kan een straf als deze worden opgelegd.
Deze beoordelingsvrijheid kan willekeur en uitgaansdiscriminatie in de hand werken. Een gele kaart
kan namelijk o.a. worden opgelegd in gevallen van ‘baldadigheid’ en ‘bedreiging’ 4,5 . Let wel; Het is
dus niet de politie die bepaald of hier sprake van is maar horeca-uitbaters, portiers en ander
horecapersoneel. Welke garanties zijn er dan dat dit middel, of dreiging ermee, niet te pas en te
onpas wordt ingezet om jongeren van een bepaalde etnische afkomst stelselmatig te weren?
Recente jurisprudentie van de Almelose Rechtbank is met het oog op bovengenoemde bezwaren
dan ook erg kritisch over het collectief horecaverbod, met name over de rol van de politie;
3 Convenant Collectief HorecaVerbod Twente, p.p. 1-6
4 Document: Aanzegging Collectief Horecaverbod (VOS-project Zwolle)
5 Convenant Collectief HorecaVerbod Twente, Bijlage 1: Richtlijn bij opleggen waarschuwing en ontzegging.

“Samenvattend bevat het collectieve horecaverbod de reële mogelijkheid van een bestraffing
buiten het strafrecht om en zijn er zelfs aanwijzingen dat het verbod hiervoor wordt gebruikt. Of
sprake is van het oogmerk van een bestraffing is niet of nauwelijks in het concrete geval na te
gaan. … Strafbare feiten dienen te worden afgehandeld naar de normen en waarborgen van het
strafrecht, waaronder de betrokkenheid van de strafrechter. Het collectieve horecaverbod doet
hieraan afbreuk. Doordat de met de opsporing of vervolging belaste ambtenaren hieraan hun
medewerking verlenen, is sprake van een vormverzuim daarin bestaande, dat zij ernstig inbreuk
hebben gemaakt op beginselen van een behoorlijke procesorde waardoor doelbewust of met grove
veronachtzaming van de belangen van de verdachte aan diens recht op een eerlijke behandeling
van zijn zaak is tekortgedaan.” 6
Deze kritiek heeft tot gevolg gehad dat Koninklijke Horeca Nederland (KHN) recentelijk een nieuw
model-convenant heeft ontwikkeld waarin de rol van de politie aanzienlijk is teruggebracht. Deze
opzet doet meer recht aan het privaatrechtelijke karakter van het convenant en biedt tevens meer
waarborgen om oneigenlijk gebruik te voorkomen. In tegenstelling tot de in Twente en Zwolle
gebruikte convenanten dient hier altijd een aangifte ten grondslag te liggen aan het opgelegde
verbod. Het aanleveren van fotomateriaal van betrokkenen door de politie is zorgvuldiger
gestructureerd in lijn met het College Bescherming Persoonsgegevens. Ook is de opzet en werking
van de klachtencommissie –en procedure in dit convenant een stuk inzichtelijker. 7 In Enschede
beslist men binnenkort over vervanging van het bestaande convenant door dit nieuwe model. Tot
die tijd is het beleid met betrekking tot het collectief horecaverbod echter nog ongewijzigd van
kracht.
Ook Zwolle zou baat hebben bij herziening van het huidige convenant. Daar gaat men in de huidige
opzet namelijk nog een stap verder dan Twente. In Zwolle kan een collectief horecaverbod niet
alleen worden opgelegd bij misdragingen in café’s en op terrassen maar bij alle misdragingen
binnen de straten van de Zwolse grachtengordel tijdens uitgaansuren. 8 Gezien de puur
privaatrechtelijke bevoegdheid die horecaondernemers binnen het convenant is gegeven kunnen
we ons afvragen waarom deze hier ook is doorgetrokken tot misdragingen in het publieke domein.
Er zijn nog geen rechtszaken gevoerd tegen het Zwolse horecaverbod in het bijzonder maar het
lijkt mij dat dit zeker een punt van aandacht zou zijn.
Hierbij is het tevens goed om op te merken dat een voorwaarde voor oplegging van het collectief
horecaverbod is dat horecaondernemers middels een sticker bij de ingang duidelijk moeten maken
dat zij aangesloten zijn bij het initiatief. Wie in het achterhoofd houdt dat feitelijk voor incidenten
in de hele Zwolse binnenstad een collectief horecaverbod kan worden opgelegd ziet dat de stickers
dus enigszins misleidend zijn en weinig meerwaarde bieden.
Hoe nu verder? In principe kunnen de gemeenten en de horeca de jurisprudentie naast zich
neerleggen al lijkt me dit niet verstandig. In de zaken die tot nog toe voor de rechter zijn
verschenen heeft deze het verbod immers gekraakt. Als men wil voorkomen dat het instrument op
termijn niet meer blijkt dan een wassen neus kunnen aanpassingen, zoals die in het
modelconvenant van KHN, niet achterwege blijven.
Meer in detail zouden mijns inziens drie zaken sowieso aangepast moeten worden:
- Allereerst de betrokkenheid van de politie in dit privaatrechtelijk convenant, de rechter heeft hier
terecht al kritische geluiden over laten horen. De politie zou zich moeten beperken tot haar
handhavende publieke taak, zij mag niet als uitvoerend orgaan dienen voor de huisregels van de
horeca.
6 LJN: BN3518, Rechtbank Almelo , 08/800004-10 , april 2010
7 Koninklijke Horeca Nederland, Model Protocol Collectieve Horecaontzegging Binnenstad …… (2010)
8 Document: Aanzegging Collectief Horecaverbod (VOS-project Zwolle)

- In de tweede plaats zou het opleggen van de sanctie beter beargumenteerd moeten worden,
bijvoorbeeld door de sanctie te bevestigen in een aangetekende brief met een duidelijk uitgewerkt
beslissingscriterium. Het collectief horecaverbod is een aanmerkelijke verzwaring ten opzichte van
een individueel verbod, daarom moet zelfs maar de schijn van willekeur en oneigenlijk gebruik
vermeden worden.
- Ten slotte zou de klachtenprocedure in veel gevallen inzichtelijker moeten zijn. Het is nu voor de
betrokkene vaak nog onduidelijk wie precies in de (al dan niet onafhankelijke) klachtencommissies
zitten, op welke gronden zij beoordelen en welke termijnen voor indiening gelden. Deze
herzieningen zijn noodzakelijk en in het belang van alle partijen.
Het door Koninklijke Horeca Nederland geboden model convenant is in mijn ogen een goed
alternatief dat in grote lijnen tegemoet komt aan eerdergenoemde bezwaren. Grote steden als
Rotterdam en Utrecht zijn inmiddels al overgegaan op dit model en ik raad Twente en Zwolle aan
dit ook te doen. Dit is echter nog geen garantie dat een rechter hier wel akkoord mee kan gaan,
het modelconvenant is namelijk nog niet in een civiele zaak getoetst. Alternatieven zouden daarom
misschien ook gezocht kunnen worden in bestuursrecht en het strafrecht.
De bestuursrechtelijke weg biedt immers ook al de mogelijkheid om individuen een gebiedsverbod
op te leggen, binnen bepaalde randvoorwaarden zou dit middel op een gelijksoortige manier als het
collectief horecaverbod kunnen worden ingezet om lastige klanten uit de horeca te weren.
Een onzekere factor hier is echter de definitie van publieke ruimte. Voorwaarde voor oplegging van
een bestuursrechtelijk gebiedsverbod is namelijk dat er sprake is van verstoring van de openbare
orde; Kan het privé-domein van een horecagelegeneid ook als openbare ruimte gedefinieerd
worden? Dit is nog maar de vraag.
Binnen het strafrecht is dit instrument al beter toegespitst; Daar is een horecaverbod een sanctie
die in beginsel ook al door de strafrechter zou kunnen worden opgelegd als bijzondere voorwaarde
bij een voorwaardelijke straf.
In het algemeen is het collectief horecaverbod effectief gebleken en door velen positief ontvangen.
De doelstellingen van het instrument worden ook door mij van harte onderschreven. Ik spreek
daarom de hoop uit dat met de benodigde aanpassingen dit middel tot de gewenste resultaten kan
leiden zonder dat het de individuele vrijheden en een zorgvuldige rechtsgang in de weg hoeft te
staan.
Jos Boerties
Student Public Administration, Public Policy & Governance – Universiteit Twente
Bronnen
Tanja Rijtman, Projectleider RPC, Stichting Criminaliteitsbeheersing Twente
Jeroen Kroon, Beleidsadviseur Openbare Orde en Veiligheid Gemeente Zwolle
Peter Hamer, Juridische beleidsadviseur Gemeente Enschede
Mr. Michel Vols, Docent Recht Rijksuniversiteit Groningen
Mr. Marc Harmsen, Docent Recht Universiteit Twente
Dhr. Bart Berkhout, Jurist Koninklijke Horeca Nederland
1. Convenant Collectief HorecaVerbod Twente. (geen datum, auteur)
2. Document: Aanzegging Collectief Horecaverbod (VOS-project Zwolle)
3. LJN BK8911, Rechtbank Almelo, 08/800004-10, januari 2010
4. LJN: BN3518, Rechtbank Almelo , 08/800004-10, april 2010
5. http://www.kvonline.nl/html/contrib/collectiefhv/collectiefhorecaverbod.php
bezocht op 11 februari 2011
6. Artikel: ‘Verboden Toegang; Onderzoek gebiedsverboden’, NRC Handelsblad,
19 september 2009

7. Koninklijke Horeca Nederland, Model Protocol Collectieve Horecaontzegging
Binnenstad …… (2010)