Het proces als domein - SEO Economisch Onderzoek

Het proces als domein
Over de effecten van het procesmonopolie van de
advocatuur
Barbara Baarsma
Flóra Felsö
www.seo.nl - secretariaat@seo.nl - +31 20 525 1630

Amsterdam, november 2005
In opdracht van het Verbond van Verzekeraars
Het proces als domein
Over de effecten van het procesmonopolie van de advocatuur
Eindrapport
Barbara Baarsma
Flóra Felsö

“De wetenschap dat het goed is”
SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast economisch onderzoek in opdracht van overheid en
bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek
is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden.
We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via
promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.
SEO-rapport nr. 846
ISBN 90-6733-308-5
Copyright © 2005 SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit
rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave
Executive Summary................................................................................................................................i
1 Inleiding ..................................................................................................................................1
2 Vraagstelling..............................................................................................................................3
3 De actoren op de markt voor juridische bijstand ...............................................................7
3.1 De actoren aan de vraagzijde........................................................................................8
3.2 De aanbodzijde: advocaten .........................................................................................12
3.2.1 Toetreding tot de advocatuur.................................................................................12
3.2.2 De balie......................................................................................................................14
3.2.3 Tarifering...................................................................................................................14
3.2.4 De advocatuur in cijfers..........................................................................................15
3.3 De aanbodzijde: rechtsbijstandverzekeraars.............................................................20
3.3.1 De rechtsbijstandverzekeraars in cijfers ...............................................................20
4 Publiek belang op de markt voor juridische bijstand.......................................................29
4.1 Op zoek naar het publiek belang ...............................................................................30
4.2 Knelpunten op de markt voor juridische bijstand ..................................................32
4.2.1 Werking van de markt voor rechtsbijstandverzekeringen .................................32
4.2.2 Werking van de markt voor advocatendiensten..................................................34
4.3 Het publiek belang samengevat..................................................................................41
5 De institutionele context ......................................................................................................45
5.1 Zelfregulering en overheidsregulering.......................................................................45
5.2 Rechtvaardiging procesmonopolie advocatuur........................................................49
5.3 Procesmonopolie: wat en wie? ...................................................................................51
5.3.1 Reikwijdte procesmonopolie..................................................................................52
5.3.2 Toetredingsmogelijkheden: advocaten in loondienst.........................................55
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

5.4 Rechtsbijstandverzekeraars .........................................................................................57
5.5 Advocaten in loondienst bij rechtsbijstandverzekeraars ........................................60
5.6 Gesubsidieerde rechtsbijstand....................................................................................63
5.7 De institutionele context samengevat .......................................................................64
6 Alternatieven...........................................................................................................................67
6.1 Direct ingrijpen op het domeinmonopolie...............................................................68
6.1.1 De lessen uit de competentiegrensverhoging van 1999.....................................68
6.1.2 Beperking domeinmonopolie door verdere verhoging competentiegrens .....74
6.1.3 Procesmonopolie opgesteld voor een bredere groep.........................................77
6.1.4 Afschaffing procesmonopolie................................................................................84
6.2 Tariefregulering.............................................................................................................85
6.3 Synthese..........................................................................................................................87
Literatuurlijst ................................................................................................................................89
Lijst met gesprekspartners..................................................................................................................95
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HET PROCES ALS DOMEIN i
Executive Summary
“In de civiele sector van de rechtshuishouding is de toegang tot het recht een
punt van zorg. Dat heeft in de eerste plaats te maken met het tijdsbeslag.
[…] Een ander punt van zorg is dat de toegang in de praktijk wordt versmald
door de kosten die met een juridische procedure gepaard gaan.”
WRR, 2002, p. 211.
De advocatuur mag al 10 jaar op warme politieke en maatschappelijke belangstelling rekenen. In
1995 werd door de Commissie Cohen naar de exclusieve positie van de advocaat in de procespraktijk
gekeken. In 1997 volgde een advies van de Commissie Van Delden waarin eveneens
werd gepleit voor het inperken van het procesmonopolie. En zo geschiedde; de competentiegrens
werd verhoogd tot €5.000 en de advocaat in loondienst van een niet-advocaat werd mogelijk.
Vanwege een defensieve houding van de Nederlandse Orde van Advocaten is het lange tijd niet
aantrekkelijk geweest om advocaten in loondienst te nemen. Mede daardoor hebben de aanpassingen
van eind jaren ’90 niet geleid tot veel toetreding tot het domein met als gevolg dat er weinig
tot geen prijsdruk ontstond op de tarieven voor advocatendiensten.
In 2002 gooide de WRR met het rapport ‘De toekomst van de nationale rechtsstaat’ opnieuw een
steen in de vijver en sindsdien is de discussie over de positie van de advocaat en zijn exclusieve
rechten weer losgebarsten. Begin 2006 zal de door de minister van Justitie geïnstalleerde Commissie
Advocatuur o.l.v. mr. P.C.E. van Wijmen met nieuwe beleidsvoorstellen komen. Onderdeel
van het werk van de Commissie is wederom de noodzaak en omvang van het procesmonopolie.
Dit is een belangrijk punt omdat – in de woorden van de WRR – er reden is tot zorg doordat
de toegang tot het recht in de praktijk wordt versmald door de kosten die met een juridische
procedure gepaard gaan.
Los daarvan is het verstandig om het huidige institutionele kader op de markt voor juridische
bijstand eens kritisch te bekijken, omdat het huidige kader al meer dan een halve eeuw bestaat. In
de tussentijd is de markt voor juridische bijstand veranderd, door onder meer een toenemende
juridisering van de maatschappij en een segmentatie van de markt. Het is van belang om te kijken
of het huidige (overheids)ingrijpen nog wel de meest optimale manier van ingrijpen is. Dit rapport
gaat met name in op de vraag in hoeverre het huidige procesmonopolie als optimaal ingrijpen
op de markt voor juridische bijstand kan worden gezien. De centrale onderzoeksvraag heeft
3 componenten:
(1) Welk publiek belang speelt een rol op de markt voor juridische bijstand?
(2) Hoe grijpt de overheid momenteel in op de markt om dit belang te borgen?
(3) Is dit ingrijpen vanuit economisch perspectief optimaal te noemen?
Hieronder behandelen we deze drie vragen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ii
Welk publiek belang speelt een rol op de markt voor juridische bijstand?
Het startpunt bij het blootleggen van het publiek belang is een situatie zonder overheidsingrijpen
op de markt voor juridische bijstand. Het publiek belang ontstaat doordat de markt niet goed
werkt en/of de politiek niet tevreden is met het resultaat van de werking van de markt.
Het publiek belang op de markt voor juridische bijstand is samen te vatten onder de noemer
rechtszekerheid, dat wil zeggen de zekerheid ten aanzien van de vraag waar men met betrekking
tot het recht aan toe is. Rechtszekerheid omvat toegankelijkheid van het recht, een evenwichtig
en ordelijk verloop van rechtsgedingen en een efficiënte rechtsgang. Dit publiek belang ontstaat
doordat sprake is van informatiescheefheid (de afnemer kan de kwaliteit van de juridische bijstand
niet goed beoordelen), een paternalistische overheid (die de onmondige, onervaren rechtzoekende
wil beschermen; ‘equality of arms’), herverdelingsargumenten (die leiden tot de gefinancierde
rechtshulp) en externe effecten (met name ongeprijsde effecten in het rechtssysteem).
Zowel aan de aanbodzijde van de markt voor advocatendiensten (enerzijds grote commerciële
kantoren die met name het grootbedrijf bedienen en anderzijds kleinere kantoren die met name
het MKB en particulieren bedienen) als aan de vraagzijde ontstaat segmentatie (enerzijds grote
bedrijven en overheidsinstellingen die frequent advocatendiensten inhuren en anderzijds afnemers
die slechts zelden gebruik maken van advocatendiensten). Het marktsegment van de grote,
commerciële advocatenkantoren en grootzakelijke afnemers (repeat buyers) behoeft nauwelijks of
in ieder geval veel minder (overheids)regulering, omdat de markt het informatieprobleem via het
reputatiemechanisme adresseert. Het publiek belang van rechtszekerheid speelt dan ook in veel
sterkere mate een rol op het marktsegment ‘kleinere advocatenkantoren en particulieren en
MKB’. Echter, ook op dit marktsegment wordt een deel van het informatieprobleem opgelost
doordat derde partijen (zoals rechtsbijstandverzekeraars, vakbonden en gefinancierde rechtsbijstand)
individuele rechtzoekenden op weg helpen. Doordat zij zelf juristen zijn en veel ervaring
hebben met het inhuren van advocatendiensten hebben deze derde partijen een veel beter idee
van de kwaliteit van de geleverde dienst. Op het ‘kleinverbruikerssegment’ bestaat dus wel een
publiek belang, maar dat omvat niet het gehele informatieprobleem, omdat de markt dat voor een
flink deel reeds heeft opgelost. 1
Hoe grijpt de overheid momenteel in op de markt om dit belang te borgen?
De overheid heeft het publiek belang rechtszekerheid geborgd door de volgende – in het rapport
beschreven – instrumenten:
− Het instellen van de verplichte procesvertegenwoordiging met een monopolie op dit
domein door advocaten (kortweg: procesmonopolie).
− Het instellen van de Orde van Advocaten die als publiekrechtelijke organisatie de mogelijkheid
heeft om met zelfregulering invulling te geven aan het procesmonopolie, door
bijv. een opleidingsprogramma, verordeningen en andere bindende regels en zorg voor
tuchtrechtspraak.
− Het instellen van gesubsidieerde rechtsbijstand.
1 Een flink deel omdat meer dan 2 op de 10 huishoudens in Nederland een rechtsbijstandverzekering hebben,
bijna 1,8 miljoen werknemers lid zijn van een vakcentrale en jaarlijks bijna 450.000 mensen een beroep
doen op de gefinancierde rechtsbijstand.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

EXECUTIVE SUMMARY iii
− Overige regelgeving ten aanzien van advocaten (Advocatenwet).
− Regelgeving ten aanzien van rechtsbijstandverzekeraars: de Wet toezicht verzekeringsbedrijf
1993.
Om een efficiënte rechtspraak te waarborgen en om onmondige klanten te beschermen, geldt
voor de civiele procedures bij de rechtbank (zijnde niet bij de sector kanton) verplichte vertegenwoordiging.
Vanouds hebben advocaten een monopolie op dit domein. De toelatingseisen voor
de advocatuur (zoals de verplichte beroepsopleiding en de eisen bij het toelaten van advocaten in
loondienst van niet-advocaten) en de verplichte ‘education permanente’ zijn mede bedoeld om te
garanderen dat advocaten over de specifieke kennis en vaardigheden beschikken die nodig zijn
voor het voeren van procedures. Deze eisen, die de beroepsgroep aan zichzelf stelt, staan in
combinatie met het wettelijk procesmonopolie een meer gediversifieerd aanbod van procesvertegenwoordiging
in de weg, waardoor concurrentie op de markt voor juridische bijstand vooralsnog
geen drukkend effect heeft op de prijsstelling van (proces)advocaten.
Is dit ingrijpen vanuit economisch perspectief optimaal te noemen?
De vraag die beantwoord dient te worden is of het huidige overheidsingrijpen de meest effectieve
en efficiënte manier is om rechtszekerheid te borgen. Ten aanzien van het procesmonopolie
vinden wij in het onderzoek sterke aanwijzingen dat dit niet het geval is. Door een wettelijk monopolie
in te stellen, introduceert de overheid met haar optreden een extra vorm van marktfalen:
monopolievorming in een poging een informatieprobleem op te lossen. Monopolievorming door
overheidsoptreden heeft kortweg drie oorzaken:
− Wettelijk verplichte procesvertegenwoordiging door alleen advocaten. Verplichte winkelnering
leidt doorgaans tot te hoge prijzen en een gebrek aan innovatie.
− De toetredingsbarrières die de Orde in het leven heeft geroepen zijn hoog en versterken
dus het monopolie van zittende advocaten (denk aan de toelating van advocaten in
loondienst).
− Uitstralingseffecten van het procesmonopolie: de status van wettelijk beschermd juridisch
adviseur werkt ook buiten het monopolie. Dit reputatie-effect kan in een markt
met onvolkomen mededinging worden omgezet in een extra premie voor advocaten.
Het gevolg van het ingrijpen is dat de prijzen hoger liggen. Sommig overheidsingrijpen, namelijk
het ingrijpen gericht op de gefinancierde rechtshulp, heeft op dat deel van de markt een dempend
effect op de prijsvorming, omdat de tarieven die de overheid voor de gefinancierde rechtshulp
heeft vastgesteld lager zijn dan de gewone uurtarieven van een advocaat. Het is niet duidelijk of
deze tarieven kostendekkend zijn. Indien deze lage tarieven kostendekkend zijn, dan is het aannemelijk
dat de marges op het niet-gesubsidieerde deel wel erg groot zijn. Indien gesubsidieerde
rechtsbijstand niet kostendekkend is, is er sprake van kruissubsidiëring waarbij de betalende cliënt
een (in praktijk nauwelijks onderhandelbaar) tarief opgedrongen krijgt dat het verlies op de ‘overheidsuren’
goedmaakt. Voor rechtzoekenden die geen gefinancierde bijstand hebben, betekent dit
ingrijpen dat zij via kruissubsidiëring gedwongen zijn om mee te betalen en dus relatief nog hogere
prijzen betalen. Het is dan ook de vraag of het publiek belang ook met minder ingrijpende
maatregelen geborgd kan worden. In dit rapport onderzoeken we verschillende alternatieven die
het publiek belang borgen en tevens (enige) maatschappelijke kostenbesparing kunnen opleveren
ten opzichte het huidige institutionele kader. De volgende alternatieven komen aan bod:
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

iv
1. Direct ingrijpen op het domeinmonopolie:
- Beperking domeinmonopolie door verdere verhoging competentiegrens
- Domeinmonopolie openstellen voor een bredere groep dan alleen advocaten
- Afschaffing domeinmonopolie (met flankerend beleid)
2. Tariefregulering
Elk van deze alternatieven heeft voor- en nadelen, maar deze tegen elkaar afwegend zien wij op
korte en middellange termijn het meest in het openstellen van het procesmonopolie voor nietadvocaten:
de procesjuristen. Dit alternatief sluit ook aan bij de gedachte dat het – gegeven het
feit dat de markt voor advocatendiensten is gesegmenteerd en in de ogen van veel rechtzoekenden
breder is dan alleen de advocatuur – beter is om het publiek belang te borgen door markten
en niet beroepsgroepen te reguleren. Door het openstellen van het procesmonopolie wordt de
gehele markt voor procesdiensten – en niet alleen de beroepsgroep advocatuur – gereguleerd.
De toegang tot het procesmonopolie moet niet bij de Orde in de huidige structuur komen te
liggen, omdat dat te veel vragen op het gebied van onafhankelijkheid oproept. Als de organisatiestructuur
van de Orde wordt aangepast (door een meerderheidszeggenschap voor overige actoren
te regelen in een speciale Kamer voor toezicht op het procesmonopolie), is er wellicht een mogelijkheid
om het toezicht op toegang voor procesjuristen toch onder te brengen bij de Orde. In
andere gevallen zal een onafhankelijke toezichthouder de toegang moeten reguleren (bijv. een
accreditatie-instelling).
Omdat het verhogen van de competentiegrens het probleem van verplichte winkelnering niet
oplost, is dat vanuit dit perspectief niet aan te bevelen. Het alternatief leidt wel tot een grotere
keuzevrijheid voor een groter deel van de markt (namelijk de zaken die onder de nieuwe, hogere
competentiegrens vallen). Er zullen meer zaken voor de kantonrechter worden behandeld hetgeen
leidt tot snellere en eenvoudigere procedures.
Tariefregulering kan op zich wel effectief zijn, maar is in onze ogen geen efficiënte optie, omdat
het teveel marktverstoringen tot gevolg heeft. Er wordt een rigide grens aan de markt opgelegd
die remmend werkt op innovatie, flexibiliteit en andere wenselijke gedragingen. Daarnaast leidt
tariefregulering tot hoge reguleringskosten en is er gevaar voor crowding out (de ingewikkelde en
tijdrovende zaken blijven liggen).
Het volledig afschaffen van de verplichte procesvertegenwoordiging is zonder flankerend beleid
niet aan te raden vanwege het gevaar dat de rechtzoekende geen toegang meer heeft tot het recht,
omdat hij zonder hulp zijn weg niet vindt in de huidige ingewikkelde procesregels. Op lange termijn
zijn de grootste voordelen te verwachten van een combinatie van een aanpassing (sterke
vereenvoudiging) van het procesrecht en het afschaffen van de verplichte procesvertegenwoordiging.
En daarmee zijn we terug bij het citaat uit het WRR rapport waar we mee begonnen. Volgens de
WRR is de toegang tot het recht in de civiele sector van de rechtshuishouding een punt van zorg.
“Dat heeft in de eerste plaats te maken met het tijdsbeslag. […] Een ander punt van zorg is dat de toegang in de
praktijk wordt versmald door de kosten die met een juridische procedure gepaard gaan.”, aldus de WRR. De
ideale oplossing hiervoor is het alternatief waarbij de verplichte procesvertegenwoordiging wordt
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

EXECUTIVE SUMMARY v
afgeschaft in combinatie met het sterk vereenvoudigen van de procesregels. In dat geval is immers
sprake van een efficiëntere, eenvoudigere, meer bij de tijd passende en goedkopere rechtspraak
en (wellicht) van meer prikkels om er onderling uit te komen. Voor de korte en middellange
termijn is de optie van het openstellen van het procesmonopolie voor gekwalificeerde procesjuristen
het beste alternatief om het publiek belang op een efficiënte en effectieve manier te
borgen.
Summary
The Dutch government wants to guarantee legal security for all those seeking justice. In order to
guarantee this public interest the government has given certain exclusive privileges to Dutch
advocates, among which a monopoly on the conduct of a case. In this report we analyse the effects
this monopoly has on both consumers (including SME firms) and competitors. Our research
shows that the Dutch government can incur welfare gains by opening up the monopoly to
others than just advocates, namely legal expenses insurers, trade unions and other legal counsels.
Of course these counsels will have to satisfy the same minimum requirements as advocates,
where these requirements will have to be set by an independent body.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HET PROCES ALS DOMEIN 1
1 Inleiding
“De wet moet een goede rechtspleging waarborgen en zij positioneert de advocaat
als dienaar van het algemeen belang met dienovereenkomstige rechten
en plichten. Dat was een halve eeuw zo vanzelfsprekend dat je dat niet eens
expliciet in de Advocatenwet terugvindt. De geheimhoudingsplicht bijvoorbeeld,
of het verschoningsrecht, of het monopolie van de verplichte rechtsbijstand,
in die tijd was dat allemaal geen punt van discussie.”
Speech minister Donner bij de installatie van de Commissie
Van Wijmen (Commissie Advocatuur), 4 mei 2005
In 1995 schreef de ‘interdepartementale werkgroep domeinmonopolie advocatuur’ (werkgroep
Cohen) in het kader van het MDW-traject een rapport, waarin de exclusieve positie van de advocaat
in het procesrecht ter discussie werd gesteld. De werkgroep Cohen had twee centrale thema’s:
(1) beperking van de reikwijdte van het domeinmonopolie door het verhogen van de competentiegrens,
en (2) het uitbreiden van de toetredingsmogelijkheden (waardoor een advocaat in
loondienst mogelijk zou moeten worden). De krantenkoppen in de zomer van 1995 voorspelden
“Sorgdrager wil af van monopolie advocaat in het procesrecht” (Volkskrant, 12 juli) en “Het einde monopolie
advocatuur nadert” (Parool, 29 augustus).
Zo snel ging het echter niet. Er werd een commissie ingesteld: de commissie Herijking omvang
verplichte procesvertegenwoordiging – ook wel de commissie Van Delden genoemd. Deze
commissie schreef het rapport ‘Gericht verplicht’, waarin onder andere werd aanbevolen om het
domeinmonopolie te beperken. Vervolgens is per 1 januari 1999 het procesmonopolie inderdaad
afgezwakt door de competentiegrens tussen de kantonrechter (waarvoor geen procesvertegenwoordiging
verplicht is) en de rechtbank te verhogen van 5.000 naar 10.000 gulden (tegenwoordig
€5.000). Daarna is het in de politiek en de media echter een tijd lang stil rond het onderwerp.
Daar komt in 2003 verandering in met het verschijnen van het WRR rapport ‘De toekomst van
de nationale rechtsstaat’ (oktober 2002). Tweede Kamerlid Klaas de Vries dient naar aanleiding
van de discussie over het rapport een motie in, waarin hij een onderzoek naar de rol en de positie
van de advocatuur vraagt. De motie wijst op de grote veranderingen in de advocatuur en noemt
een aantal punten die uitdrukkelijk onderwerp van studie dienen te zijn, waaronder:
− de procederende versus de adviserende (met name in de internationale adviespraktijk)
advocaat;
− de privileges zoals procesmonopolie en verschoningsrecht;
− de toegang tot rechtshulp voor particulieren;
− de betekenis van de internationalisering van de advocatuur;
− het functioneren van toezicht, klacht- en tuchtrecht.
Minister Donner heeft daarop op 4 mei 2005 de commissie Advocatuur ingesteld. Deze commissie
brengt begin 2006 advies uit. De commissie Advocatuur zal o.l.v. mr. P.C.E. van Wijmen
onderzoeken welke positie advocaten in de samenleving en het rechtsbestel moeten innemen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

2 HOOFDSTUK 1
Daarbij komen ook het klacht- en tuchtrecht en de kwaliteit en integriteit van de advocatuur aan
de orde. Verder zal de commissie adviseren over honoreringsmethoden voor advocaten en over
de vraag of de huidige organisatievorm van de beroepsgroep nog past bij de huidige praktijk.
Belangrijk onderdeel is wederom ook de omvang van het procesmonopolie.
Ten slotte zijn nog de onderzoeken naar verschillende vrije beroepen van de Nederlandse en
Europese mededingingstoezichthouders van belang. De NMa inventariseerde in 2004 de mededingingsbeperkingen
als gevolg van zelfregulering, die niet noodzakelijk of proportioneel zijn
voor het te beschermen belang, en behandelt de regelingen op dit moment inhoudelijk. Ook
Europese ontwikkelingen brengen dynamiek. Zo is er het Monti-rapport van de Europese Commissie
dat aanbeveelt vrije beroepen, als de advocatuur, verregaand te liberaliseren. De Europese
Commissie zet met het aantreden van Monti’s opvolger Neelie Kroes als eurocommissaris voor
mededinging in op een nieuwe, meer op marktwerking gerichte koers. Zij wil “grondig nagaan”
of de mededinging daadwerkelijk functioneert in sectoren waar zelfregulering een belangrijke rol
speelt – waaronder de advocatuur.
Dit rapport gaat in op gevolgen van de door zelfregulering en wetgeving beschermde positie van
de advocatuur op de maatschappij. We hanteren hierbij het perspectief van de calculus van het
publiek belang. Dat betekent dat vanuit een breed perspectief naar het overheidsingrijpen wordt
gekeken: vanuit aanbieders (advocatuur en concurrenten) en vragers (huishoudens en bedrijven)
en dat vanuit een economische analyse op meer optimale (minder marktverstorende) vormen van
ingrijpen wordt gewezen. Het perspectief van een publiek belang betekent ook – zoals later afgeleid
– dat we het hier vooral hebben over juridische bijstand aan particulieren en MKB-bedrijven.
De opdrachtgever voor dit rapport is het Verbond van Verzekeraars. Rechtsbijstandverzekeraars
bieden particulieren en bedrijven verzekeringen aan waarmee een verzekerde rechtsbijstand wordt
geboden indien hij of zij een juridisch probleem ondervindt. In eerste instantie is de verzekeraar
een dienstverlener en in het bijzonder een rechtshulpverlener. Om deze rechtsbijstand te kunnen
verlenen heeft de verzekeraar juridische specialisten in dienst, waaronder sinds enige jaren ook
advocaten (advocaat in loondienst van een rechtsbijstandverzekeraar). Een zaak wordt pas aan
externen uitbesteed indien de wet dat voorschrijft (in verband met het procesmonopolie, of een
samenloop van belangen, of wegens een geschillenregeling tussen verzekeraar en verzekerde) of
omdat de rechtsbijstandverzekeraar dat zelf kiest (bijv. in verband met ontbrekende expertise of
capaciteitstekort). De rechtsbijstandverzekeraars verleent niet alleen rechtsbijstand, maar vergoedt
in voorkomende gevallen ook de kosten die een verzekerde maakt bij het oplossen van een juridisch
probleem. Dit kostendekkingsaspect is echter van secundair belang bij een rechtsbijstandverzekering.
Het perspectief van de rechtsbijstandverzekeraar is met name van belang omdat zij
voor 20 tot 24% van de huishoudens (cijfer voor 2004) en voor vele MKB bedrijven de juridische
bijstand faciliteren. In het onderzoek bekijken we ook de financiële gevolgen voor de rechtsbijstandverzekeraars
(en in het verlengde daarvan voor hun verzekerden) van het procesmonopolie.
In het volgende hoofdstuk beschrijven we de centrale onderzoeksvraag in meer detail en geven
we een leeswijzer waaruit blijkt in welk hoofdstuk welk deel van de onderzoeksvraag waar wordt
behandeld.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HET PROCES ALS DOMEIN 3
2 Vraagstelling
Het in de inleiding beschrevene vormt de context waarbinnen het onderzoek wordt uitgevoerd.
De centrale onderzoeksvraag is:
“Welk publiek belang speelt een rol op de markt voor juridische bijstand, hoe grijpt de overheid
momenteel in op de markt om dit belang te borgen en is dit ingrijpen vanuit economisch perspectief
optimaal te noemen?”
We zullen deze vraag beantwoorden vanuit een maatschappelijk perspectief, dat wil zeggen vanuit
het perspectief van de afnemers van juridische bijstand (particulieren en bedrijven) en vanuit het
perspectief van aanbieders (advocaten en concurrerende aanbieders). Op dit moment is de meest
ingrijpende vorm van overheidsingrijpen op de markt voor juridische bijstand het toekennen van
een procesmonopolie aan een bepaalde beroepsgroep, namelijk de advocatuur. Dit rapport gaat
dan ook met name in op de effecten van dit wettelijk monopolie. In dit rapport laten we strafzaken
buiten beschouwing. 2 Deze centrale onderzoeksvraag delen we op in een aantal subvragen:
Subvraag 1: Afbakening
a) Welke actoren spelen een rol op de markt voor juridische bijstand?
In hoofdstuk 3 beschrijven we de verschillende actoren op de markt voor juridische bijstand:
politiek, aanbieders (advocatuur, rechtsbijstandverzekeraars en andere juridische adviseurs), en
vragers (bedrijven en particulieren).
Subvraag 2: Het publiek belang
a) Wat is een publiek belang en welk publiek belang speelt een rol op de markt voor juridische
bijstand?
b) Hoe werkt de markt voor juridische bijstand (schets van de marktwerking)?
Het publiek belang dat centraal staat, is samen te vatten onder de noemer rechtszekerheid. Met
rechtszekerheid wordt hier bedoeld de zekerheid ten aanzien van de vraag waar men met betrekking
tot het recht aan toe is. De afnemer moet zeker zijn dat zijn vraag naar rechtsbijstand op een
adequate wijze kan worden vervuld. In hoofdstuk 4 beschrijven we dit publiek belang in meer
detail. Daarbij komt ook de werking van de markt voor juridische bijstand aan de orde, omdat
een publiek belang ontstaat op het moment dat een bepaald belang niet of niet voldoende door
een vrije werking van de markt wordt geborgd. Op basis van literatuuronderzoek, desk research
en gesprekken met enkele marktspelers en rechtswetenschappers (zie lijst met gesprekspartners
2 De markt voor strafzaken ziet er anders uit dan voor civiele zaken, en het publiek belang rechtszekerheid
heeft een wat andere invulling. De negatieve prijseffecten als gevolg van procesmonopolie spelen met name
bij civiele procedures. Zo zullen de prijseffecten in strafzaken over het algemeen gedempt worden, omdat
strafzaken in relatie tot het aantal procedures oververtegenwoordigd zijn bij de gefinancierde rechtshulp.
Met name de lagere inkomens zullen dus beschermd worden tegen prijsopdrijvende effecten. Bovendien
zijn strafzaken bij uitstek het terrein van de sociale advocatuur die gunstige tarieven hanteert.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

4 HOOFDSTUK 2
achterin het rapport) geven we een schets van de (knelpunten ten aanzien van) vrije werking van
de markt.
Subvraag 3: De huidige borging van het publiek belang
a) Hoe wordt op dit moment het publiek belang op de markt voor juridische bijstand geborgd?
Wat is de institutionele context (Europese en nationale wet- en regelgeving) waarbinnen de
centrale vraag beantwoord dient te worden?
Het huidige overheidsingrijpen met het procesmonopolie wordt beschreven in hoofdstuk 5. Dit
is in feite een politieke analyse: ‘Welke doelstellingen hanteert de politiek als het gaat om de markt
voor juridische bijstand? Zijn deze doelstellingen in de loop van de tijd veranderd? Zo ja, waarom?’
De huidige borging omvat een aantal instrumenten, waarvan de belangrijkste zijn:
− verplichte procesvertegenwoordiging en het procesmonopolie
− de gefinancierde rechtsbijstand
− de wettelijke via de Nederlandse Orde van Advocaten opgelegde regels
− vrije advocatenkeuze en nog enkele andere zaken aangaande rechtsbijstandverzekeraars
(artikel 58-63 Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993)
Subvraag 4: De ideale borging van het publieke belang
a) Hoe zou de overheid het publiek belang op de markt voor juridische bijstand idealiter kunnen
borgen? Wat zijn de voor- en nadelen van mogelijke alternatieve instrumenten?
We beantwoorden deze vraag vanuit economisch perspectief. Op basis van literatuuronderzoek,
desk research en enkele achtergrondgesprekken beschrijven we in hoofdstuk 6 alternatieve instrumenten
voor het procesmonopolie die binnen de politieke doelstellingen passen. Ook bekijken
we wat de effecten van deze alternatieve instrumenten zijn. Het gaat dan om effecten op de
prijsvorming, de kwaliteit en markttransparantie.
Box 2.1 op de volgende bladzijde geeft een leeswijzer voor dit rapport.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

VRAAGSTELLING 5
Box 2.1: Leeswijzer
Executive summary [hier worden alle onderzoeksresultaten tezamen genomen en bekijken we
welke conclusies kunnen worden afgeleid. Ook wordt dan de centrale onderzoeksvraag
beantwoord]
Hoofdstuk 1: Inleiding
Hoofdstuk 2: Vraagstelling
Hoofdstuk 3: De actoren op de markt voor juridische bijstand
Hoofdstuk 4: Het publiek belang op de markt voor juridische bijstand [wat is de definitie van
een publiek belang?, welk publiek belang speelt hier een rol?, hoe ontstaat dit publiek
belang?]
Hoofdstuk 5: De huidige borging van het publiek belang [welke instrumenten zet de overheid en
de Orde op dit moment in om het publiek belang te borgen?]
Hoofdstuk 6: De ideale borging van het publieke belang [welke alternatieven zijn er en welke
effecten hebben die; welk alternatief heeft de voorkeur vanuit economisch perspectief?]
Bijlagen (literatuur, gesprekspartners)
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HET PROCES ALS DOMEIN
3 De actoren op de markt voor juridische
bijstand
In dit hoofdstuk introduceren we de markt voor juridische bijstand door de verschillende actoren
op deze markt te beschrijven. In figuur 3.1 wordt een kort overzicht van de verschillende actoren
gegeven.
Figuur 3.1: Overzicht van de verschillende actoren
kosten
(evt. lidmaatschap)
Juridische
dienstver-
lening
Hono-
Juridische dienstverlening arium Premie Juridische
dienstverlening
Overige aanbieders juridische
bijstand (vakbonden,
beroepsverenigingen, ANWB,
Consumentenbond,
rechtskundige adviesbureaus):
• voert desgevraagd
procedures voor
verzekerde of geeft advies
en handelt juridische
zaken af
• verricht deze handelingen
als onderdeel van
lidmaatschap of voor een
bepaald bedrag per
handeling
Bron: SEO
Rechtzoekende (niet verzekerd):
• huurt indien nodig zelf juridische
bijstand in bij advocaat (in ieder
geval bij een procedure) of andere
juridische dienstverlener
Honorarium
Juridische
dienstver-
lening
Advocaat (extern):
• voert
desgevraagd
procedures
voor
verzekerde
• ontvangt
daarvoor een
honorarium
Rechtzoekende (verzekerd; bedrijf of
huishouden):
• betaalt premie aan de verzekering
• laat zaken behartigen door
verzekeraar
• mag in het geval van een
procedure vrij een advocaat kiezen
Honorarium
Politiek, o.a.:
• Verplichte procesvertegenwoordiging
• Beïnvloedt de markt door subsidie te verlenen (de gefinancierde rechtsbijstand)
• Bescherming verzekerden en regulering verzekeraars (Wet toezicht
Verzekeringsbedrijf)
Rechtsbijstandverzekeraar
:
• ontvangt premie van
verzekerde
• geeft advies en
handelt juridische
zaken af
• betaalt het
honorarium van de
eventueel ingehuurde
advocaat of levert
zelf deze diensten via
de advocaat in
loondienst
In paragraaf 3.1 beschrijven we actoren aan de vraagzijde, bestaande uit MKB bedrijven en particuliere
huishoudens. 3 In principe kan iedereen een afnemer zijn van juridische diensten. Afne-
3 Grootzakelijke afnemers vallen buiten het bestek van dit rapport (zie paragraaf 4.3).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
7

8 HOOFDSTUK 3
mers kunnen particuliere personen, maar ook bedrijven of andere organisaties zijn. Rechtzoekenden
kunnen aankloppen bij verschillende aanbieders van juridische bijstand: een advocaat, de
rechtsbijstandverzekeraar, wet- en rechtswinkels, vakbonden en beroepsverenigingen, sociaal
raadslieden, consumentenorganisaties, rechtskundig adviesbureaus, deurwaarders enzovoorts.
Afhankelijk van het rechtsprobleem geven deze instellingen zelf meer of minder vergaande
rechtshulp. Sommige van de aanbieders zijn gespecialiseerd in een bepaald type problemen (bijvoorbeeld
de politie, de ANWB of de vakbond) of handelingen (zoals accountant of de deurwaarder),
anderen bieden een meer compleet juridisch pakket aan. Een belangrijke aanbieder is de
advocatuur. In paragraaf 3.2 beschrijven we deze actor in meer detail. Bureaus rechtshulp spelen
een belangrijke rol in het aanbod aan minder draagkrachtigen. Hier is de overheid de aanbieder,
hoewel deze diensten in praktijk door advocaten worden geleverd. Tegenwoordig heten Bureaus
rechtshulp Juridische loketten (maar er zijn ook nog enkele Bureaus rechtshulp). Een andere
belangrijke actor is de rechtsbijstandverzekeraar die in 2004 voor 20 tot 24% van de huishoudens
en voor vele MKB-bedrijven rechtshulp faciliteren en zonodig een advocaat inschakelen (paragraaf
3.3).
3.1 De actoren aan de vraagzijde
De vraag naar juridische bijstand wordt bepaald door het aantal juridische problemen dat burgers
en bedrijven ondervindt alsmede door de elasticiteit van die vraag. Schuyt et al. (1976) schatten
dat burgers 37 à 45% kans lopen om in een bepaald jaar met een civiel- of bestuursrechtelijke
probleem te maken te krijgen. Latere schattingen variëren tussen 7 en 13% kans per jaar, waarvan
2/3 civielrechtelijke en 1/3 bestuursrechtelijke problemen zijn. 4
Over een periode van 5 jaar heeft 67% van de burgers één of meer (potentiële) rechtsproblemen
gehad. 5 Deze burgers hadden elk gemiddeld 3,7 rechtsproblemen. De meeste problemen hebben
een civielrechtelijke aard (89%) en de minderheid is van bestuursrechtelijke aard (11%). 6 Rechtzoekenden
ondernemen op verschillende manieren actie en zoeken verschillende vormen van
rechtshulp: 10% blijft passief, 46% pakt het probleem zelf aan zonder professionele hulp; 44%
roept hulp in van een deskundige persoon of organisatie. Degenen die hulp inschakelen kloppen
bij verschillende instanties aan, vaak meer dan één. Er is een grote verscheidenheid aan personen
en instanties waar burgers met een juridisch probleem terecht kunnen. Rechtsbijstandverzekeraars
‘concurreren’ bijvoorbeeld met Bureaus rechtshulp (Juridische loketten), wet- en rechtswinkels,
vakbonden en beroepsverenigingen, sociaal raadslieden, consumentenorganisaties, rechtskundig
adviesbureaus, deurwaarders, de politie, de Nationale Ombudsman, de Belastingdienst en
ten slotte de advocatuur. Afhankelijk van het rechtsprobleem geven deze instellingen zelf meer of
minder vergaande rechtshulp. Tevens verwijzen ze door. Uiteindelijk klopt 11% van de burgers
met een rechtsprobleem aan bij de vakbond, 11% bij de advocatuur, 9% bij de politie, 7% bij de
Bureaus rechtshulp en 6% bij een rechtsbijstandverzekeraar. Deze cijfers geven een onderschatting
van het aandeel van rechtsbijstandverzekeraars, omdat is geteld waar een rechtzoekende
4 Van Velthoven et al. (2004), p. 22.
5 Deze en de volgende alinea zijn gebaseerd op Van Velthoven et al. (2004), pp. 12-15.
6 In het WODC rapport is niet naar strafrechtzaken gekeken.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 9
uiteindelijk terechtkomt en niet waar hij in eerste instantie aan klopt voor juridische bijstand.
Omdat veel rechtzoekenden met een rechtsbijstandverzekering via hun verzekeraar terecht komen
bij een advocaat (bijv. in het geval van een procedure) is het aandeel van advocaten te hoog
en dat van rechtsbijstandverzekeraars te laag ingeschat. Omgerekend op jaarbasis heeft nog geen
4% van de volwassenen in Nederland te maken met een advocaat en nog geen 2% met een rechter
(hetzij als eiser of gedaagde).
In Van der Torre (2005, pp. 22-23) worden wat andere cijfers genoemd. Het aandeel huishoudens
dat bij rechtsproblemen rechtsbijstand inroept, is volgens het AVO-bestand (dat is een databestand
van SCP op basis van enquête onder bijna 12.000 respondenten) ruim 44% in 2003. De
advocatuur (circa 39%) en de verenigingen die rechtsbijstand faciliteren (circa 25%) behouden
volgens het AVO-bestand een nagenoeg constant aandeel in de rechtsbijstand verleend aan huishoudens
met rechtsproblemen. Opmerkelijk is volgens het SCP wel dat de rechtsbijstand steeds
meer het domein wordt van verzekeringsinstellingen (met een toegenomen marktaandeel van
ruim 9% in 1995 naar ruim 16% in 2003) ten koste van de Bureaus rechtshulp en wets- en
rechtswinkels (met een afgenomen marktaandeel van 27% in 1995 naar 20% in 2003).
In bijna de helft (48%) van de problemen weten de partijen overeenstemming te bereiken. In 3%
van de problemen is sprake van een buitengerechtelijke beslissing en in 4% van de gevallen van
een gerechtelijke beslissing. In 35% van de gevallen wordt ondanks ondernomen acties geen
overeenstemming bereikt of beslissing genomen en in de resterende 10% wordt niks ondernomen.
Uiteindelijk lijkt 73% van de burgers zijn doel te bereiken. Wanneer men tot overeenstemming
is gekomen, wordt vaker het doel bereikt dan wanneer een beslissing door een derde wordt
genomen. Ook van degenen, bij wie het probleem niet eindigt met een beslissing of overeenstemming
bereikt de helft de doelstelling. Het probleem is dan op een ander wijze opgelost of
vanzelf verdwenen.
Naast de aantallen juridische problemen is de prijselasticiteit van de vraag relevant voor de vraag
voor juridische bijstand. Er is een groep studies naar de verklaring van de omvang en beroep op
de juridische dienstverlening en dan met name de advocatuur en prijseffecten. Er is empirische
ondersteuning dat de vraag naar rechtshulp mede is gebaseerd op een afweging naar kosten en
baten. Het effect van prijs en inkomen op de vraag naar advocaat is significant. Volgens Van
Tulder en Jansen (1988) is de prijselasticiteit van het beroep op een advocaat -0,3 en de inkomenselasticiteit
0,6. Dat betekent dat als de prijs van de advocatuur met 1% stijgt de vraag met
0,3% afneemt en dat als het inkomen met 1% stijgt de vraag met 0,6% toeneemt. Van Velthoven
(2002) analyseert de ontwikkeling van het beroep op de civiele en administratieve rechter over
een periode van 50 jaar. Naast een algemene invloed van een groeiende bevolking, de afnemende
sociale cohesie en de toenemende omvang van de (met name administratieve) wet- en regelgeving,
vindt hij een significant negatieve invloed van de proceskosten, met een elasticiteit van -0,3
bij civiele en -0,5 bij administratieve zaken. Daarnaast vindt Van Velthoven empirische ondersteuning
voor de hypothese dat de capaciteit van de advocatuur (met name bij civiele zaken) een
rol speelt. Hij vindt dat er sprake is geweest van ondercapaciteit en dat het aanbod zijn eigen
vraag creëert wat betreft alternatieve geschiloplossing. In een recente modellering van de civielrechtelijke
keten komt het WODC uit op een gemiddelde prijselasticiteit voor de advocatuur van
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10 HOOFDSTUK 3
-0,0 voor civielrechtelijke zaken (WODC/RvdR 2005 7, genoemd in Van der Torre, 2005, p. 12).
Hieruit blijkt (wederom) dat de prijsgevoeligheid voor civiele zaken zeer gering is.
De meest recente studie naar de prijsgevoeligheid van de advocatuur is van november 2005 (Van
der Torre). Dit onderzoek richt zich op de vraag of de in 2004 genomen maatregelen met betrekking
tot de gefinancierde rechtsbijstand invloed zouden kunnen hebben op de toegang tot de
rechtsbijstand. In januari 2004 zijn de griffierechten (met 15%) en de eigen bijdragen voor de
gesubsidieerde advocaat (met 35%) verhoogd en is de anticumulatieregeling (voor meervoudig
gebruik) versoberd. Op p. 57 concludeert Van der Torre dat sprake is van een betrekkelijk geringe
invloed van de verhoging van de prijs van de advocaat: 0,85% daling van het advocaatgebruik
bij een verhoging van de eigen bijdrage/ commerciële prijs met 35% is ongeveer even groot als
het effect van de toename van het aantal huishoudens. Hij komt tot de slotsom dat de prijsverhoging
mogelijk tot enige vraaguitval voor een toegevoegde advocaat zal hebben geleid in 2004,
maar dat de omvang van deze vraaguitval waarschijnlijk niet substantieel is geweest.
Van der Torre keek ook naar de totale vraag naar advocatendiensten (dus zowel de gefinancierde
als vrije rechtsbijstand). Hij vindt geen significante waarde van de coëfficiënt voor de advocaatprijs
in de relatie voor het gebruik van de advocaat. 8 Op p. 51 e.v. is ook gekeken in hoeverre de
prijsgevoeligheid verschilt voor gebruikers van een advocaat die niet te maken krijgen met een
rechter (adviesrecht) en gebruikers van een advocaat die wel te maken krijgen met een rechter
(procesrecht). Bij deze analyse valt op dat de prijs van de advocaat een significant effect op het
advocaatgebruik heeft bij adviesbijstand en met het verwachte negatieve teken (-0,16). Bij procesbijstand
is het effect niet significant verschillend van nul (er dus geen meetbaar prijseffect).
Het zou kunnen dat de prijsongevoelige vraag naar procesadvocaten ook te maken heeft met de
verplichte aard ervan (vgl.. de verplichte procesvertegenwoordiging). Op p. 59 trekt Van der
Torre echter een andere reden voor het feit dat de omvang van de prijseffecten bij het gebruik
van de advocaat is afgenomen en dat het moeilijker wordt om hun significantie aan te tonen.
“Dat kan te maken hebben met de grotere rol die rechtsbijstandverzekeringen zijn gaan spelen [...].
Door rechtsbijstandverzekeringen wordt de prijs van de advocaat nul of, bij een eigen risico, relatief laag.
Zowel een op basis van de Wrb toegeschreven prijs als een toegekende commerciële marktprijs is dan bij
een huishouden met rechtsproblemen te hoog. Mogelijk heeft dit de omvang en de significantie van het
gemeten prijseffect verminderd. Gezien het sterk toegenomen aantal polissen lijkt de invloed van deze
verzekeringen niet te verwaarlozen. Dat slechts 10% van de rechtsproblemen die neergelegd worden bij
een rechtsbijstandverzekering, niet via een advocaat, maar bijvoorbeeld via bemiddeling of schikking
wordt opgelost, lijkt hier niet aan af te doen, omdat zonder verzekering het betreffende huishouden mogelijk
wel gebruik had gemaakt van een advocaat.”
In Nederland komen – ondanks de sterke stijging van het aantal rechtszaken de laatste jaren (zie
figuur 3.4 in paragraaf 3.2.4) – relatief weinig zaken voor de rechter, omdat veel eenvoudige zaken
op andere wijze worden afgedaan. De RMO (2003, p. 15) verklaart de relatief geringe rechts-
7 Zie de door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum en de Raad voor de rechtspraak
opgestelde prognosemodellen justitiële ketens voor civiel en bestuur (Cahier 2005-13).
8 De gevonden, edoch niet significante, waarde is –0,05 hetgeen betekent dat bij een stijging van de advocaatprijs
met 1% de kans op het gebruik van die advocaat met 0,05% afneemt (p. 47).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 11
consumptie in Nederland uit de aanwezigheid van een onderhandelingssamenleving. Nederland
zou bij uitstek het land zijn van schikken en plooien, van onderhandelen en er samen proberen
uit te komen. Alle aanbieders lijken op een gezamenlijke oplossing aan te sturen. Gedragsregel 3
(voorheen regel 7) voor de advocatuur luidt als volgt: “De advocaat dient zich voor ogen houden dat een
regeling in der minne vaak de voorkeur verdient boven een proces”. Intermediaire organisaties – deels vanuit
particulier initiatief, deels vanuit de overheid – hebben ook altijd al een belangrijke rol gespeeld
als het gaat om alternatieve geschilbeslechting (geen processen). Voorbeelden van intermediaire
organisaties zijn huuradviescommissies, klachten- en geschillencommissies, bureaus voor rechtshulp
en sociaal raadslieden. Ook rechtsbijstandverzekeraars spelen in dat opzicht een belangrijke
rol, aldus de RMO. Verzekeraars remmen in Nederland vaak de gang naar de rechter: “Vaak
houden ze burgers van een gerechtelijke procedure af, omdat ze de zaak weinig kansrijk achten of omdat ze zelf
direct met de wederpartij proberen te onderhandelen. Bij ontslagprocedures lijken rechtsbijstandverzekeraars wel
meer een actieve partij bij de totstandkoming van een rechtszaak te zijn.”(p. 20). Volgens de Ombudsman
eindigt een groot aantal dossiers, behandeld door de rechtsbijstandverzekeraar, met een bevredigende
minnelijke oplossing.
Het belang van afnemers
Het consumentenbelang bij juridische bijstand is impliciet meegenomen in verschillende rapporten
en onderzoeken, maar is nergens expliciet uitgeschreven. Neem bijvoorbeeld het rapport van
de Commissie Cohen uit 1995. Zoals voor alle MDW operaties geldt, geldt hier ook dat het consumentenbelang
de aanleiding was tot het onderzoek. De Commissie heeft het niet met zoveel
woorden geformuleerd, maar er kan worden afgeleid dat het consumentenbelang gelijk werd
gesteld aan de eis dat hij of zij – ook als het om een niet al te groot bedrag gaat (minder dan 25 -
30.000 gulden) – moet kunnen procederen. Dit belang werd door de Commissie vervolgens getoetst
vanuit het publiek belang van toegankelijkheid als onderdeel van rechtszekerheid (zie paragraaf
4.1), maar er werd niet specifiek naar consumentenbelang gekeken. Een en ander kan echter
afgeleid worden uit het standpunt van de Consumentenbond die door de Commissie Cohen in
een hoorzitting geraadpleegd is. 9 De Consumentenbond pleitte voor de afschaffing (of afzwakking)
van het domeinmonopolie. De bond pleitte voor de instelling van een register voor procesgemachtigden,
waarin naast advocaten ook andere gekwalificeerde personen kunnen worden
ingeschreven. Het minimumniveau van de opleiding van deze procesgemachtigden zou – volgens
de Consumentenbond – overeen moeten komen met het niveau van een afgeronde HBOopleiding
(een juridische afstudeerrichting). De Consumentenbond zou hierbij een voorlichtende
rol kunnen spelen, ten einde de consument behulpzaam te kunnen zijn bij het kiezen uit het aanbod
van verschillende procesgemachtigden. De Consumentenbond stelde destijds ook een nieuwe
klachtenregeling voor, in de vorm van een onafhankelijke geschillencommissie. Het bezwaar
dat de bond tegen de tuchtrechtpraktijk had, richtte zich onder meer op het feit dat een tuchtrechter
geen schadevergoeding kon toekennen aan een cliënt die in het gelijk is gesteld. Daarvoor
dient een cliënt een civiele procedure in gang zetten, waarbij hij in veel gevallen opnieuw de hulp
van een advocaat nodig heeft.
Op dit moment staat de positie van de advocatuur weer ter discussie en werkt de Commissie Van
Wijmen aan een rapport. De Consumentenbond heeft nu een standpunt ingenomen over no-
9 Rapport Cohen (1995) p. 78.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

12 HOOFDSTUK 3
cure-no-pay, maar niet over het procesmonopolie. De bond vond de proef voor no-cure-no-pay
juist een stap voorwaarts, omdat consumenten daardoor meer mogelijkheden krijgen voor tariefafspraken
in de advocatuur. 10 Desgevraagd denkt de bond niet dat ze een standpunt zal innemen
over het procesmonopolie om in te brengen bij de Commissie Van Wijmen.
MKB
Deze paragraaf beschrijft met name het perspectief van particuliere afnemers. Dat komt omdat
over zakelijke afnemers – in ieder geval in de kwantitatieve zin – veel minder bekend is. Ook
heeft het MKB zich niet publiekelijk uitgesproken over het procesmonopolie en is het MKB niet
gehoord door bijv. de Commissie Cohen. Vast staat echter dat ook zakelijke afnemers met een
juridisch probleem ook uit een breed scala van aanbieders kunnen kiezen, zoals advocaten,
rechtsbijstandverzekeraars, eigen juristen of eigen advocaten in loondienst, ondernemersvereniging
enzovoorts.
3.2 De aanbodzijde: advocaten
Als partijen het onderling oneens zijn of als burgers of bedrijven een probleem hebben met een
overheidsbesluit, kunnen ze de diensten van een advocaat inhuren. Een advocaat is – net als veel
andere juridische dienstverleners – een raadsman of raadsvrouw in juridische aangelegenheden
die de (juridische) belangen van de afnemer behartigt. Hij of zij geeft adviezen over mogelijke
juridische stappen, onderhandelt met de advocaat van de tegenpartij of – en dit is uniek voor een
advocaat – verdedigt cliënten in de rechtsbank, bij het Hof en/of de Hoge Raad. Een zaak kan
voor de rechter worden beslist of worden geschikt (d.w.z. met de tegenpartij tot overeenstemming
komen voordat de rechter uitspraak doet).
3.2.1 Toetreding tot de advocatuur
Het beroep van advocaat staat niet voor iedereen open. Zo dient een bepaald opleidingstraject te
worden gevolgd. De weg naar de advocatuur is lang en er is een aantal obstakels, dat men moet
overwinnen. Iedereen met minimaal een VWO diploma kan rechten gaan studeren (dat kan op 9
universiteiten in Nederland). Afronding van de rechtenstudie (een driejarige bachelor met voldoende
juridische vakken en een juridische master) geeft toegang tot de beroepsopleiding advocatuur.
Die opleiding kan alleen genoten worden als de afgestudeerde jurist in dienst van een advocatenkantoor
is getreden. Het is daartoe noodzakelijk om te solliciteren en aangenomen te worden
in de functie van advocaatstagiair. 11 Een advocaatstagiair moet een patroon hebben: iemand
die minstens 8 jaar advocaat is en die gelijktijdig niet meer dan twee advocaatstagiaires begeleidt.
Tegenwoordig is het ook mogelijk om advocatenstagiair te zijn als jurist in dienst van een bedrijf.
Dit komt echter niet vaak voor omdat het voor een bedrijf een flinke investering is en omdat het
dan niet makkelijk is om een patroon te vinden.
10 Zie: http://www.consumentenbond.nl/nieuws/, nieuwsbericht 29 juni 2004.
11 We gaan hier voorbij aan de mogelijkheid van het buitenpatronaat, omdat er in praktijk zelden gebruik van
wordt gemaakt.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 13
Een stagiair moet zich bekwamen in een breed scala van rechtsgebieden, zoals familiezaken, effectenrecht,
strafrecht, vluchtelingenrecht enzovoorts. De eerste acht maanden van de stage staan
in het teken van de beroepsopleiding advocatuur en daarop volgt de voortgezette stagiair opleiding.
Een stagiair besteedt zo’n 20-25% van zijn of haar tijd aan de opleiding. De beroepsopleiding
valt onder verantwoordelijkheid van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA). De
stagiair werkt als volwaardig advocaat binnen het kantoor waar de opleiding wordt genoten.
Doordat het aantal opleidingsplaatsen beperkt is, zal er geen overschot aan advocaten ontstaan.
Zo zegt Jeroen Brouwer, de vorige algemeen deken van de Orde, in het blad ‘Ondernemen’ van
MKB Nederland, dat de branche het evenwicht in vraag naar en aanbod van jonge advocaten zelf
goed in de gaten houdt zodat er nooit een overschot kan ontstaan (zoals dat in bijvoorbeeld
Duitsland wel bestaat).
De beroepsopleiding advocatuur vormt daardoor een serieuze toetredingsbelemmering. De stageperiode
duurt drie jaar en drie maanden en het contract tussen stagiair en het opleidende kantoor
wordt na die tijd beëindigd. De advocaatstagiair krijgt na afronding van de opleiding en stage
ofwel een contract aangeboden als medewerker binnen het kantoor of wordt verzocht elders een
baan te zoeken. In beide gevallen ontvangt de advocaatstagiair de stageverklaring en kan hij of zij
zichzelf officieel advocaat noemen en bijvoorbeeld een eigen kantoor beginnen. De keuze voor
een groot, klein of eigen kantoor bepaalt voor een belangrijk deel ook het soort werk dat de advocaat
uitvoert 12:
− Er zijn circa 19 kantoren met meer dan 60 advocaten. Deze kantoren richten zich doorgaans
met name op het (inter)nationale bedrijfsleven. Er wordt veel advieswerk gedaan
en vaak niet zo veel geprocedeerd. De advocaten werken meestal in gespecialiseerde secties
(intellectuele eigendom, ondernemingsrecht etc.).
− De 481 middelgrote kantoren (6 tot 60 advocaten) bedienen vaak (middel)grote ondernemingen,
maar ook particulieren. De praktijk op deze kantoren is doorgaans gemengd:
naast advieswerk zal bijvoorbeeld, eerder dan op grote kantoren, een echtscheidings- of
strafzaak voorkomen.
− Er zijn meer dan 2.700 kleine kantoren (1 tot 5 advocaten). Sommige zijn volledig gespecialiseerd,
bijvoorbeeld in strafrecht. De meeste kleine kantoren hebben echter een
algemene praktijk, waardoor de advocaten er vaker in aanraking komen met rechtsbijstand
aan particulieren. Specialisatie is op een dergelijk kantoor zeker niet uitgesloten,
maar zal meestal pas in een latere fase van de loopbaan belangrijk worden.
− Sinds 1997 bestaat ook de mogelijkheid om als advocaat in loondienst bij een nietadvocatenkantoor
te werken. De specialisatie van deze juristen is dan vanzelfsprekend
afhankelijk van het soort werk dat bij het desbetreffende bedrijf wordt uitgevoerd.
Ook na het behalen van de stageverklaring dient de advocaat zijn kennis op peil te houden om
het beroep zo goed mogelijk uit te kunnen oefenen. Dit wordt de ‘permanente opleiding advocatuur’
genoemd, die de Nederlandse Orde van Advocaten met ingang van 1 januari 1996 heeft
geïntroduceerd. Op grond van de Verordening Permanente Opleiding 2000 is iedere advocaat na
het behalen van zijn stageverklaring (of na 39 maanden als advocaat ingeschreven te zijn geweest)
12 Gebaseerd op http://www.advocaatworden.nl.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

14 HOOFDSTUK 3
verplicht jaarlijks 16 opleidingspunten te behalen, waarvan ten minste de helft moet zijn behaald
met een opleiding met een juridisch onderwerp.
3.2.2 De balie
Verder dient een advocaat zich te houden aan de Advocatenwet, de regelgeving die door de Nederlandse
Orde is opgesteld (zie paragraaf 5.1) en aan het tuchtrecht. De Orde is een publiekrechtelijk
lichaam, waarin advocaten en procureurs (tezamen ‘de balie’) zijn verenigd. In box 3.1 beschrijven
we het verplicht procuraat en de afschaffing daarvan in 2007.
Box 3.1: Het onderscheid tussen advocaat en procureur is dun en in de toekomst irrelevant
Behalve het procesmonopolie bestaat op dit moment nog het verplicht procuraat. Een procureur
is ook een advocaat die door een andere advocaat wordt ingeschakeld indien een rechtszaak
niet in de rechtbank gehouden wordt waar de advocaat die de rechtszaak gaat voeren staat ingeschreven.
Procureurs zijn van oorsprong juridisch niet geschoolde, maar door de praktijk gevormde
medewerkers van de rechtbank, die onder meer voor de orde van zaken waakten. De
taak van een procureur is ervoor te zorgen dat alle noodzakelijke processtukken bij de rechtbank
en de advocaat terechtkomen. Bij een civiele procedure bij de rechtbank, het gerechtshof en de
Hoge Raad is procureurstelling verplicht.
In 2007 komt het onderscheid tussen procuraat en advocatuur te vervallen; er is reeds een wetsvoorstel
ingediend over de opheffing van het procuraat. Tot 1 juli 2007 is het zo dat een advocaat
is ingeschreven bij een rechtbank en bij die rechtbank ook procureur is. Vanaf die datum
kunnen advocaten in het gehele land in rechte optreden zonder verplicht langs een procureur te
moeten.
De commissie Cohen adviseerde in 1995 al om het verplicht procuraat af te schaffen. De Nederlandse
Orde van Advocaten was het daar onder bepaalde voorwaarden mee eens. Eén van de
voorwaarden was daling van de kostprijs van de procedure voor de rechtzoekende. De commissie
Cohen raamde de besparing van afschaffing destijds op 30 miljoen gulden. Deze besparing is
in belangrijke mate te realiseren als alle rechtbanken over een elektronische rol beschikken voor
de uitwisseling van rolberichten, en ook de processtukken elektronisch (althans in elk geval
schriftelijk) kunnen worden ingediend. Een deel van de voordelen van afschaffing van het procuraat
zal ook bij andere aanbieders van juridische bijstand terecht komen. Voor bijvoorbeeld
de rechtsbijstandverzekeraars of vakbonden treden die voordelen zowel op in het geval een
civiele zaak wordt uitbesteed aan een externe advocaat als in het geval de advocaat in loondienst
van de organisatie de zaak in een rechtsbank behandelt. De lagere kosten betekent voor verzekerden
of vakbondsleden dat de premie respectievelijk bijdrage minder snel stijgt.
Gebaseerd op: http://www.justitie.nl/themas/meer/afschaffing_verplicht_procuraat/ (hier is ook het wetsvoorstel te vinden).
3.2.3 Tarifering
Een advocaat rekent vanouds geen loon, maar ‘honorarium’ (ereloon). De advocatuur kent geen
vaste tarieven. Wel bestonden tot 1997 een calculatieschema en referentietarief. Voor 1997 werden
door de Nederlandse Orde van Advocaten referentietarieven vastgesteld. Het laatste referentietarief
bedroeg €131,60 (oftewel 290 gulden) per uur exclusief BTW voor zaken met een belang
van onbepaalde waarde, exclusief de voor de cliënt gedane uitgaven (zoals griffierechten, deurwaarderskosten,
reis- en verblijfkosten), en verder de voor de cliënt gedane uitgaven die bezwaarlijk
te specificeren zijn, zoals kosten van porti, telefoon, fax, fotokopieën: maximaal 5% van het
honorarium. Voor zaken met een bepaalde waarde varieerde dit uurtarief tussen €90,75 (200
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 15
gulden) en € 317,65 (700 gulden), exclusief de extra bovengenoemde posten en afhankelijk van
het financiële belang. Gedurende decennia vormden deze tariefafspraken de basis voor het opstellen
en begroten van declaraties.
Tegenwoordig wordt alleen nog aanbevolen dat de advocaat van tevoren met de cliënt in overleg
afspraken maakt over het honorarium en de wijze van declareren en dit schriftelijk vastlegt. ‘In
overleg’ wil overigens niet zeggen dat er over het tarief onderhandeld wordt, maar dat de cliënt
van tevoren weet wat voor tarieven de advocaat hanteert.
Alleen in het geval het inkomen van een burger onder een bepaalde drempel ligt, betaalt de staat
de rechtshulp (dat heet gefinancierde rechtsbijstand) en is sprake van door de overheid vastgestelde
tarieven (zie paragraaf 5.6).
Voor afnemers van juridische bijstand is het van groot belang dat de tarieven vooraf transparant
zijn zodat een goed geïnformeerde keuze kan worden gemaakt (al blijft de kwaliteit moeilijk
zichtbaar, zie paragraaf 4.2.2). Op dit moment is de tariefstructuur niet doorzichtig; men kan
vooraf niet goed inschatten wat men per zaak kwijt zal zijn. Veelal wordt een uurtarief afgegeven
door het kantoor, zonder dat wordt aangegeven hoeveel uur men (ongeveer) zal besteden. Een
dergelijke open-einde-regeling vormt voor advocaten een prikkel om zoveel mogelijk te doen,
hetgeen op gespannen voet staat met hun taak met betrekking tot het bevorderen van een goede
rechtsbedeling en hun rol als poortwachter op weg naar het recht (dus: geen kansloze zaken aannemen
en per zaak de kortste weg naar een oplossing kiezen).
3.2.4 De advocatuur in cijfers
In 2004 waren er in Nederland 13.111 advocaten en 3.216 advocatenkantoren. Zoals uit figuur
3.2 blijkt, werkt zo’n 12% als eenpitter en werkt 31% van de advocaten op een (middel)groot
kantoor (>20 advocaten per kantoor). De meeste advocaten werken op een kantoor met 2 tot 5
(27%) en 6 tot 20 (30%) advocaten.
Figuur 3.2: Aantal advocatenkantoren (naar grootte) en aantal advocaten per kantoor
(2004)
aantal kantoren
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1534
1534
3577
1182
418
3946
1895
63 19
1 2 tot 5 6 tot 20 21 tot 60 meer
dan 60
aantal advocaten per kantoor
Bron: Jaarverslag 2004 Nederlandse Orde van Advocaten; bewerking SEO.
4500
4000
3500
3000
2500
2159
2000
1500
1000
500
0
aantal advocaten
aantal kantoren
aantal advocaten
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

16 HOOFDSTUK 3
De samenleving juridiseert en het beroep op de advocatuur is de laatste decennia dan ook sterk
gestegen. Uit figuur 3.3 blijkt dat het beroep op advocaten door personen van 18 jaar en ouder in
2004 is gestegen de afgelopen 8 jaar. Ook blijkt dat het aantal advocaten in die periode – onder
meer als gevolg van de juridisering – sterk is gestegen. Volgens Jonathan Goldsmith, de secretary
general van de koepel van Europese Balies is deze trend af te leiden uit drie onderliggende trends:
− Ten eerste, de verschuiving van het zwaartepunt van de industrie richting diensten.
Diensten zijn ontastbare dingen zodat de behoefte aan contracten en rechten groot
is.
− Ten tweede de opkomst van heel nieuwe rechtsgebieden die te maken hebben met
het sociale karakter van Europa, zoals vluchtelingenrecht, arbeidsrecht enzovoorts.
− Ten derde, overheden zijn steeds meer geneigd om wetgeving te zien als de oplossing
van een specifiek probleem, zoals terrorisme, abortus enzovoorts. Ook de Europese
integratie heeft hier een steentje aan bijgedragen: naast de nationale wetten
hebben we Europese wetten, maar ook allerlei internationale verdragen. Omdat er
steeds meer wetten zijn, hebben we steeds meer juristen nodig: “Where there are laws,
there need to be lawyers to interpret and appeal. The more laws, the more lawyers.” 13
Er wordt wel gesteld dat de juridisering van de samenleving leidt tot een zogenoemde claimcultuur.
Een claimcultuur heeft twee kenmerken. Ten eerste neemt het aantal rechtszaken, waarbij
een schadevergoeding wordt geëist toe, en ten tweede neemt de gemiddelde hoogte van de geëiste
schadevergoedingen toe. 14 Eshuis (2003) toont aan dat de veelal aangenomen stijging van het
aantal claims empirisch niet kan worden aangetoond in de periode 1997–2000. De claimfrequentie
nam nauwelijks toe en het aantal claims met betrekking tot onrechtmatige daad en beroepsaansprakelijkheid
waren in 2000 zelfs lager dan in 1997 (p. 10). De geclaimde bedragen zijn daarentegen
scherp gestegen, maar de door rechters toegewezen bedragen volgen de stijging van de
geclaimde bedragen niet (pp. 25-30). Deze stijging kan ook te maken hebben met de verhoging
van de competentiegrens, waardoor (ook) de zaken voor het kantongerecht een groter financieel
belang kennen. Meer in het algemeen is het zo dat juridisering samenhangt met het feit dat burgers
en bedrijven bij een zich steeds verder terugtrekkende overheid steeds meer voor hun eigen
rechten moeten opkomen en dat daardoor het aantal rechtzoekenden en het aantal rechtszaken
toe is genomen.
13 Advocatenblad van 14 oktober 2005.
14 Zie: http://www.rechtspraak.nl.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 17
Figuur 3.3: Aantal advocaten en het beroep op advocaten door personen van 18 jaar en
ouder (1996-2004)
aantal advocaten
14000
13000
12000
11000
10000
9000
8000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
7
6,5
6
5,5
5
4,5
4
beroep op advocaten
aantal
advocaten
beroep op
advocaten
Bron: Statistisch jaarboek 2004, CBS, Voorburg en Jaarverslag 2004 Nederlandse Orde van Advocaten; bewerking SEO.
Figuur 3.4 geeft de stijging van het aantal advocaten nog duidelijker aan. Het aantal advocaten is
sinds het begin van de jaren zestig enorm gestegen: van 1.958 in 1963 tot 13.111 in het jaar 2004,
bijna een verzevenvoudiging in veertig jaar tijd. Deze stijging gaat gelijk op met de groei van het
aantal burgerlijke rechtszaken. In 2004 zijn bijna 770 duizend burgerlijke rechtszaken afgehandeld.
Ten opzichte van 2003 is sprake van een toename van bijna 12%. De werkdruk is in termen
van ‘het aantal burgerlijke rechtszaken per advocaat’ vrijwel gelijk gebleven: in 1963 was het aantal
afgehandelde burgerlijke rechtszaak per advocaat 58 en in 2004 lag dit aantal op 59. Over de
aantallen adviezen en schikkingsdossiers is niets bekend.
Figuur 3.4: Aantal burgerlijke rechtszaken (*1.000) en aantal advocaten (1963-2004)
aantal burgerlijke rechtszaken (*1.000)
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
aanral advocaten
aantal
burgerlijke
rechtszaken
aantal
advocaten
Bron: CBS Statline (Historie rechtsbescherming) en Jaarverslag 2004 Nederlandse Orde van Advocaten; bewerking SEO.
In figuur 3.5 staan de rendementscijfers voor een gemiddeld advocatenkantoor. Het 5jaarsgemiddelde
ligt rond de 36%. Dit is een vrij gunstig rendement. Uitspraken van de (vorige)
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18 HOOFDSTUK 3
deken van de Orde geven aan dat deze marges anno 2005 niet zijn gedaald. De heer Brouwer
geeft aan dat “De uurprijs van een advocaat is voor 50 tot 70% opgebouwd uit (kantoor)kosten.” 15
Figuur 3.5: Netto omzet en resultaat voor belasting (in euro) en rendement (in %) per advocatenkantoor
1997-2001
euro
1200
1000
800
600
400
200
0
1997 1998 1999 2000 2001
Bron: Kerncijfers rechtskundige diensten, CBS Statline; bewerking SEO.
38,0
37,0
36,0
35,0
34,0
33,0
32,0
31,0
%
netto omzet
resultaat
voor
belastingen
'rendement'
Resultaat voor belasting: Netto-omzet minus bedrijfskosten minus de overige lasten plus de overige baten.
Netto omzet: Aan derden en aan gelieerde ondernemingen gefactureerde of nog te factureren opdrachten
(exclusief omzetbelasting en exclusief zogenaamde 'verschotten') die betrekking hebben op het boekjaar.
Cijfers zijn niet gecorrigeerd voor inflatie.
Waarom zijn advocaten duur en hun marges relatief hoog? Ten eerste omdat hun dienstverlening
complex is, hoogwaardig denkwerk en voldoende praktijkervaring vereist. De daartoe benodigde
opleiding, die na het behalen van de stageverklaring het hele advocatenleven gecontinueerd moet
worden, kost ook veel geld. Dit verklaart echter maar een deel van de prijszetting. Belangrijker
lijken de marktimperfecties (zie paragraaf 4.2.2). Het zijn deze imperfecties die maken dat een
advocaat marktmacht heeft en zijn prijs boven de marginale kosten kan stellen en overwinst kan
maken. Het feit dat sinds 1997 onderhandeld kan worden over de tarieven, maakt de onderhandelingspositie
voor individuele afnemers (particulieren en kleine bedrijven) niet beter, omdat
daarmee de marktimperfecties niet worden weggenomen.
Er wordt wel gesteld dat de marges per kantoor zo hoog kunnen zijn doordat er in Nederland
relatief weinig advocaten zijn. 16 Uit figuur 3.6 en 3.7 blijkt dat deze hypothese niet (meer) klopt.
Figuur 3.6 toont dat het aantal advocaten van 1970 tot begin jaren ’90 relatief sterk steeg ten
opzichte van de bevolkingsgroei en dat het aantal inwoners per advocaat in die periode sterk
afnam (het aantal advocaten per inwoner is dus gestegen). Echter, het aantal rechtszaken per
advocaat is wel gelijk gebleven. Figuur 3.7 geeft een internationale vergelijking waaruit blijkt dat
Nederland meer inwoners per advocaat heeft dan gemiddeld voor de genoemde 16 Europese
landen, en dat Frankrijk, Oostenrijk, Zweden en Finland een minder hoge advocatendichtheid
kennen dan Nederland.
15 Vermeulen, 2005.
16 Bovendien is er in Nederland geen enkel van bovenaf opgelegd mechanisme dat de tarieven voor de advocatuur
regelt, zoals dat wel in Duitsland geldt, zie paragraaf 6.2.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

aantal advocaten
DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 19
Figuur 3.6: Aantal advocaten en aantal inwoners per advocaat (1970-2004; linker plaatje) en
aantal advocaten en bevolkingsomvang (1920-2004; rechter plaatje)
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1990
1985
1980
1970
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
totaal aantal advocaten aantal inwoners per advocaat
0
aantal inwoners per advocaat
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
Bron: Jaarverslag 2004 Nederlandse Orde van Advocaten en CBS statline; bewerking SEO.
Figuur 3.7: Aantal inwoners per advocaat voor een aantal Europese landen
Finland
Zweden
O o ste n rijk
F ra n k rijk
Nederland
Denemarken
Noorwegen
België
Duitsland
Gemiddeld
United Kingdom
Portugal
Luxemburg
Ita lië
Spanje
Griekenland
Ie rla n d
266
383
327
499
479
476
444
680
614
817
1060
1271
1199
1460
1795
aantal advocaten
2165
0
1920
1970
1985
1995
1997
1999
2001
2003
bevolkingsomvang aantal advocaten
3133
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500
Bron: Eurostat Yearbook 2004 (aantal inwoners); cijfers verzameld in 2004 over het jaar 2003 door Council of the Bars and
Law Societies of the European Union (http://www.ccbe.org) (aantal advocaten); bewerking SEO
België: naast de 12.672 advocaten zijn er ook 2.760 trainees die lid zijn van de Belgische Orde en die worden
beschouwd als volledig gekwalificeerde advocaten.
Frankrijk: dit cijfer is inclusief 6.393 trainees die als advocaat staan geregistreerd.
Nederland: het aantal advocaten dat Eurostat hanteert verschilt licht van het cijfer over 2003 dat de NOvA in het
jaarverslag 2004 geeft (12.743 versus 12.691).
Oostenrijk: naast de 4.449 advocaten zijn er ook 1.912 trainees die lid zijn van de 'Osterreichischer Rechtsanwaltskammertag'.
Spanje: er staan in totaal 146.214 advocaten geregistreerd bij de Consejo General de la Abogacia Espanola,
daarvan staan er 37.714 te boek als niet actief.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
18000000
16000000
14000000
12000000
10000000
8000000
6000000
4000000
2000000
0
bevolkingsomvang

20 HOOFDSTUK 3
3.3 De aanbodzijde: rechtsbijstandverzekeraars
Rechtsbijstandverzekeringen hebben een dubbele functie: (a) juridische dienstverlening en (b)
kostendekking. In eerste instantie verbindt een rechtsbijstandverzekeraar zich om rechtsbijstand
te bieden indien de verzekerde een juridisch probleem ondervindt. De verzekeraar is dus in eerste
instantie een dienstverlener (en geen kostenverzekeraar), die een dossier met eigen middelen op
een actieve manier beheert en de verzekerde informeert over haar rechten en verdedigingsmiddelen.
De klanten van rechtsbijstandverzekeraars bestaan uit huishoudens en bedrijven. Huishoudens
sluiten een gezinsrechtsbijstandverzekering af, en vullen die eventueel aan met een auto-, motor
of vaartuigverzekering 17; bedrijven sluiten een bedrijfsrechtsbijstandverzekering af (evt. met de
genoemde aanvullingen). De gezinsrechtsbijstandverzekering geeft recht op hulp bij allerlei conflicten
waar de gezinsleden mee te maken kunnen krijgen, zoals onterechte huurverhogingen,
slecht gelegd parket of conflicten die te maken hebben met inkomen (zoals ontslagzaken, uitkeringskwesties
en pensioenaanspraken) en nog veel meer. De bedrijfsrechtsbijstandverzekering
biedt het bedrijf of de ondernemer bijstand bij juridische problemen (denk aan leveringscontracten,
arbeidsconflicten, huisvesting, vergunningen etc.).
De markt voor gezinsrechtsbijstand verschilt van de markt voor bedrijfsrechtsbijstand, doordat
bedrijven onderling sterk verschillen en gezinnen een veel homogenere groep vormen. Een ander
verschil is de prijsgevoeligheid; bedrijven zijn doorgaans minder prijsgevoelig dan huishoudens.
De volgende paragraaf beschrijft de markt in cijfers.
3.3.1 De rechtsbijstandverzekeraars in cijfers
Gemiddeld hebben bijna 2 op de 5 Nederlandse gezinnen een rechtsbijstandverzekering (dat
betreft apart afgesloten gezins- en motorrijtuigenpolissen); in Zuid Nederland is dat hoger (bijna
de helft), maar in Noord Nederland weer lager (minder dan 3 op 10). 18
Het aantal gezinsrechtsbijstandspolissen is de laatste paar jaren sterk gestegen. Momenteel heeft
20 tot 24% van de huishoudens een gezinsrechtsbijstandverzekering. Dit heeft te maken met de
veelbeschreven juridisering van de maatschappij. In de vorige paragraaf zagen we dat het aanbod
van advocaten gelijke tred houdt met de juridisering van de maatschappij. Rechtsbijstandverzekeraars
dragen aan de juridisering bij doordat zij relatief goedkope verzekeringen tegen de kosten
van juridische geschillen aanbieden of deze dienstverlening zelf aanbieden. Een rechtsbijstandverzekering
verlaagt de drempel tot het ondernemen van juridische stappen. Wie eenmaal de circa
honderdvijftig euro aan jaarlijkse premie heeft overgemaakt, wil iets ondernemen indien hij of zij
geconfronteerd wordt met een juridisch probleem. Dit komt ook terug in tabel 3.4 verderop in
deze paragraaf. Een klant wil meestal dat het probleem opgelost wordt of wil ‘vergelding’, maar
17 De motorrijtuigrechtsbijstandverzekering geeft recht op juridische hulp bij problemen met een motorrijtuig.
Bijvoorbeeld bij het verhalen van schade na een aanrijding of in geval van een conflict over een reparatie.
18 Zie: Verzekerd van Cijfers, 2005, p. 147. Men zegt om die reden wel eens dat de rechtsbijstandbranche
langs de snelweg A2 verloopt.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 21
een formele procedure staat meestal niet hoog op de verlangenlijst. 19 Tegelijkertijd worden
rechtsbijstandverzekeraars ook beïnvloed door de juridisering van de samenleving en de economische
onzekerheid die samenhangt met (dreigende) recessie, doordat enerzijds het aantal polissen
stijgt en anderzijds het aantal schades toeneemt.
Tabel 3.1 toont dat de groei van het aantal apart afgesloten gezins- en motorrijtuigenpolissen
onder alleenstaanden jonger dan 35 jaar explosief is gestegen (een verzesvoudiging) tussen 1996
en 2002, maar dat de groei in dit segment de laatste 2 jaar tot stilstand is gekomen. De groei van
rechtsbijstandverzekeringen is de laatste 2 jaar het sterkst geweest in het segment van meerpersoonshuishoudens
met kinderen tot 18 jaar. De deelmarkten bedrijfsrechtsbijstand groeide minder
sterk.
Tabel 3.1: Penetratie rechtsbijstandverzekeringen per soort huishouden (betreft apart
afgesloten gezins- en motorrijtuigenpolissen, dus exclusief onderdelen van auto/motorverzekeringen)
ALLEEN-
STAAND
< 35 JR
ALLEEN-
STAAND
> 35 JR
MEERPER-
SOONSGEZIN MET
KINDEREN TOT 18
JR
MEERPERSOONS-
GEZIN (< 35 JR)
ZONDER KINDEREN
TOT 18 JR
MEERPERSOONS-
GEZIN (> 35 JR)
ZONDER KINDEREN
TOT 18 JR
TOTAAL
1996 4,0% 12,5% 19,1% 25,1% 18,5% 16,6%
2002 24,2% 22,7% 35,2% 41,8% 35,3% 32,0%
2004 24,2% 28,0% 48,3% 47,4% 40,9% 38,9%
Bron: Gfk PanelServices Benelux, afgebeeld in Verzekerd van Cijfers, 2004, p. 143 / Verzekerd van cijfers 2005, p. 146.
In figuur 3.8 geven we het verband tussen inkomen en het percentage van de huishoudens met
een rechtsbijstandverzekering. Ook hier is duidelijk te zien dat de penetratie de laatste jaren is
toegenomen. Verder zien we dat de penetratiegraad eerst stijgt met het inkomen en boven een
bepaalde grens weer afneemt: de lagere en hogere inkomensgroepen schakelen iets vaker hulp in
dan de middengroep.
Het rapport ‘de Geschilbeslechtingsdelta 2003’ bevestigt dit beeld uit figuur 3.8 (een omgekeerde
J-vorm). Uit deze studie – die betrekking heeft op de periode 1998 tot en met 2002 – blijkt dat
het beroep op Bureaus rechtshulp (tegenwoordig Juridische loketten), rechtsbijstandverzekeraars
en de advocatuur communicerende vaten vormen (p. 108). Burgers met een laag inkomen, die
vanwege de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) slechts een geringe bijdrage hoeven te betalen voor
rechtshulp, hebben gemiddeld minder vaak een rechtsbijstandverzekering. Wanneer het inkomen
stijgt, zodat men buiten het bereik van de Wrb valt, nemen steeds meer huishoudens een rechtsbijstandverzekering
(de stijgende lijnen in figuur 3.8). Als het inkomen een bepaalde hoogte bereikt,
neemt de verzekeringsgraad weer af, doordat hogere inkomens de risico’s zelf kunnen dragen.
Opvallend is dat we voor 2004 een ander verband tussen inkomen en penetratiegraad zien: de
omgekeerde J-vorm lijkt meer een rechte lijn. Waarschijnlijk heeft dit te maken met het feit dat
het maximum inkomen waarboven een dalende penetratiegraad is waar te nemen in de loop van
de jaren is gestegen tot boven de €3.000. Omdat we geen verdere differentiatie kennen van de
19 Informatie van de begeleidingscommissie.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22 HOOFDSTUK 3
gegevens over de penetratiegraad boven de €3.000 kunnen we dit echter niet met zekerheid zeggen.
Figuur 3.8: Relatie inkomen en penetratie rechtsbijstandverzekeringen voor huishoudens
(betreft apart afgesloten gezins- en motorrijtuigenpolissen, dus exclusief onderdelen
van auto/motorverzekeringen)
%
60
50
40
30
20
10
0
< 1.000 1.000 -
1.500
1.500 -
2.000
2.000 -
2.500
2.500 -
3.000
netto maandelijks gezinsinkomen
Bron: Verzekerd van Cijfers, 2004 en 2005; bewerking SEO.
> 3.000
penetratie 1996
penetratie 2002
penetratie 2004
De rechtsbijstandverzekeringsbranche bestaat ongeveer 40 jaar in Nederland. In 2004 waren er
86 maatschappijen die een vergunning hadden om rechtsbijstandverzekeringen in Nederland te
verkopen (zie figuur 3.9). 20 Dat is ongeveer 16% minder dan in 1999. Daling van het aantal aanbieders
heeft te maken met concentratie (bedrijven die een kleinere aanbieder opkopen) en sluit
aan bij de bredere maatschappelijke trend van schaalvergroting. 21 Veruit de meeste maatschappijen
bieden meer dan alleen rechtsbijstandverzekeringen aan; deze maatschappijen worden multibranche-spelers
genoemd (grote spelers zijn Aegon, Nationale Nederlanden, Univé etc.; er zijn
ook kleinere, specialistische spelers als VVAA of ZLM). Er zijn enkele monobranche-spelers
(DAS, ARAG of Anker Rechtsbijstand). SRK Rechtsbijstand is een juridisch kantoor dat voor
vijftien multibranche verzekeraars (zoals ING, Aegon en AMEV) de rechtsbijstandverzekeringen
uitvoert. Er zijn meer kantoren zoals SRK (veelal stichtingen).
Uit figuur 3.9 blijkt verder dat het aantal gezinsrechtsbijstandverzekeringen de laatste 6 jaar gestaag
is gestegen, terwijl het aantal losse motorrechtsbijstandverzekeringen ten opzichte van 1999
is afgenomen. Dit heeft te maken met het feit dat motorrechtsbijstand vaak is opgenomen in een
gezinspolis. Het aantal polissen bedrijfsrechtsbijstand stijgt met name het laatste jaar hard.
20 Maatschappijen die in bezit van een vergunning per 31 december, inclusief maatschappijen met bijkantoren
in Nederland.
21 De daling van het aantal aanbieders heeft – ondanks verliesgevendheid van sommige marktsegmenten –
niet te maken met faillissementen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 23
Figuur 3.9: Aantal aanbieders en groei van aantal polissen per segment (1999-2004)
aantal maatschappijen
120
100
80
60
40
20
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004
180
170
160
150
140
130
120
110
100
aantal maatschappijen dat een een rechtsbijstandverzekering aanbiedt
aantal polissen gezinsrechtsbijstand (1999=100)
aantal polissen motorrechtsbijstand (1999=100)
aantal polissen bedrijfsrechtsbijstand (1999=100)
Bron: Verzekerd van Cijfers, 2004 en 2005; bewerking SEO.
Door een stevige concurrentiestrijd staan de resultaten in het gezinsrechtsbijstandsegment al
jaren onder druk. Dit blijkt uit figuur 3.10, waarin de ontwikkeling van de geboekte premies en
schadebedragen staat alsook de rendementspercentages na interest voor de drie segmenten. Multibranche-spelers
hebben de mogelijkheid om te kruissubsidiëren tussen verschillende verzekeringsproducten.
22 Positieve rendementen zijn mogelijk door het beleggen van premies.
Uit figuur 3.10 (rechter onderkant) en tabel 3.2 blijkt dat de rendementen in het segment gezinsrechtsbijstand
negatief zijn (tussen -6 tot -17%), in het segment motorrechtsbijstand positief zijn
(tussen 22 en 38%) en dat de rendementen in het segment bedrijfsrechtsbijstand gemiddeld genomen
ook positief zijn (tussen -2 en 8%). Vergelijking van rendementscijfers van rechtsbijstandverzekeraars
en die van advocaten (zie figuur 3.5 in de vorige paragraaf) leert dat de rendementscijfers
van advocaten beduidend hoger zijn dan die van rechtsbijstandverzekeraars.
Ondanks het feit dat de gemiddelde maatschappij verlies maakt op het gezinssegment, blijven
maatschappijen deze polis aanbieden. Ten eerste omdat de maatschappijen brood zien in de
enorme groei van de markt. 23 Steeds meer huishoudens sluiten een rechtsbijstandverzekering af.
In ligt de penetratie van gezinsrechtsbijstandverzekeringen tussen de 20 en 24%. De verwachting
is dat de markt bij 50% penetratie is verzadigd, omdat een deel van de huishoudens vanwege
gebrek aan financiële draagkracht recht heeft op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand en
een ander deel zich vanwege hun hoge inkomen niet verzekeren. Zo zagen we in figuur 3.8 dat de
22 Dit met de kanttekening dat het uitgangspunt dat de toezichthouder (De Nederlandsche Bank) hanteert, is
dat elk product op zichzelf winstgevend moet zijn.
23 Recent gaf een woordvoerder van SRK Rechtsbijstand aan dat de vooruitzichten voor rechtsbijstandverzekeraars
onverminderd goed zijn: “Burgers lopen steeds makkelijker tegen een juridisch geschil aan. Bovendien zijn zij
zich steeds meer bewust van hun rechten, en willen ze tot aan de rechter strijden voor hun gelijk.” (Rengers, 12 juli 2005).
90
80
groeivoet aantal polissen
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

160
140
120
100
80
60
40
20
24 HOOFDSTUK 3
penetratie afneemt boven een bepaald netto maandelijks gezinsinkomen (in 1996 en 2002 ligt die
drempel bij ongeveer €2.750 en in 2004 ligt die drempel boven de €3.000).
Figuur 3.10: Geboekte premie en schadebedrag en rendementspercentages per segment
(1999-2003)
0
600
500
400
300
200
100
0
Gezinsrechtsbijstandsverzekeringen
1999 2000 2001 2002 2003
geboekte premie per product
gem. schadebedrag per product
Bedrijfsrechtsbijstandsverzekeringen
1999 2000 2001 2002 2003
geboekte premie per product
gem. schadebedrag per product
Bron: Verzekerd van Cijfers, 2004; bewerking SEO.
40
35
30
25
20
15
10
%
5
0
50
40
30
20
10
0
-10
-20
Motorrechtsbijstandsverzekeringen
1999 2000 2001 2002 2003
geboekte premie per product
gem. schadebedrag per product
Resultaat na interest (in %)
1999 2000 2001 2002 2003
gezinsrechtsbijstand motorrechtsbijstand
bedrijfsrechtsbijstand
Gemiddelde schade per polis wordt bepaald door gemiddelde schadebedrag maal kans op claim te doen.
Tabel 3.2: Rendementscijfer, 5-jaarsgemiddelde (2000-2004 en gemiddelde in 2004
5-JAARLIJKS GEMIDDELDE (2000-2004) GEMIDDELDE OVER 2004
RENDEMENTSCIJFER TOTAAL 4,4% 5%
- GEZINSRECHTSBIJSTAND -10,4% -11%
- MOTORRECHTSBIJSTAND 31,4% 30%
- BEDRIJFSRECHTSBIJSTAND 4,8% 7%
Bron: Verzekerd van cijfers 2005, p. 26.
De laatste jaren is de verzekeringsfraude met betrekking tot rechtsbijstandverzekeringen – net als
bij andere verzekeringen – sterk gestegen. In 2002, het eerste meetjaar, was er 1 geval bekend bij
het Fraudeloket Verzekeringsbedrijf en het Fraudemeldpunt Openbaar Ministerie, terwijl dat
aantal in 2004 is gestegen tot 107.
De laatste jaren is het gemiddelde schadebedrag per claim gestegen in het gezins- en bedrijfssegment,
en gedaald in het motorrijtuigensegment (zie tabel 3.3). Deze stijging heeft te maken met
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 25
inflatie, stijging van de advocatentarieven 24, de moeilijkheidsgraad van de zaak, etc. Verzekeraars
trachten deze kostenstijgingen beperkt te houden door meer zelf te doen (dus ook met een advocaat
in loondienst), en als het niet zelf kan meer zaken aan netwerkadvocaten uit te besteden en
door de meldingsfrequentie te beperken (bijvoorbeeld door veelmelders eerder uit de verzekering
te plaatsen). 25 Ook wordt afhankelijk van de polisvoorwaarden wel een maximum gesteld aan het
te vergoeden bedrag per gebeurtenis. In het gezins- en ondernemingssegment komt het ook wel
voor dat een eigen bijdrage per gebeurtenis wordt gevraagd.
Tabel 3.3: Schadebedrag per claim voor de verschillende segmenten (1999-2004), indexcijfer
tussen haakjes (1999 = 100)
GEMIDDELDE SCHADEBEDRAG PER
CLAIM, GEZINS
GEMIDDELDE SCHADEBEDRAG
PER CLAIM, MOTOR
GEMIDDELDE SCHADEBEDRAG
PER CLAIM, BEDRIJFS
1999 € 817 (100) €231 (100) € 986 (100)
2000 € 822 (101) €252 (109) €1.118 (113)
2001 € 838 (103) €194 (84) €1.191 (121)
2002 € 937 (115) €238 (103) €1.125 (114)
2003 € 946 (116) €190 (82) €1.287 (131)
2004 €1.007 (123) €312 (135) €1.274 (129)
Bron: Verzekerd in Cijfers 2004 en 2005, aangevuld met informatie van CVS; bewerking SEO.
Behalve de kosten van de rechtsbijstand met of zonder advocaat van buiten, gaat het ook om de
effectiviteit van de rechtsbijstand (in de beleving van het cliënt). Sommige verzekerden zullen
eerder neigen een extern advocaat in de hand te nemen, omdat ze die al kennen of omdat het
imago van het betreffende kantoor goed is. Deze verzekerde verwacht dat de kans van slagen met
deze advocaat groter is. Een eventuele neiging om een externe advocaat in te huren, neemt in
praktijk af zodra de verzekerde beseft dat rechtsbijstandverzekeraars dit niet altijd betaalt (alleen
in die gevallen waarin sprake is van een vrije keus, zie paragraaf 5.4). Het gaat dus om de kosteneffectiviteit.
Inzicht in de kosteneffectiviteit wordt gegeven in de Geschilbeslechtingsdelta van Van Velthoven
et al. uit 2004. Bij het concept kosteneffectiviteit is het van belang te realiseren dat als mensen
verzekerd zijn tegen de kosten van rechtsbijstand zij eerder een zaak zullen willen starten, omdat
ze de kosten toch niet hoeven te betalen. Dit wordt bevestigd in tabel 3.4: de kans op doe-hetzelven
is 18% lager indien iemand een rechtsbijstandverzekering heeft met een gezinsdekking dan
anders. Veelal wordt verondersteld dat de winstkans lager is voor verzekerden dan voor mensen
zonder verzekering – omdat relatief vaker een zaak wordt gestart. We zien de lagere winstkans
24 Cijfers over de ontwikkeling van deze tarieven is niet beschikbaar over deze periode. Wel geeft het CBS aan
dat het prijsindexcijfer voor de standaarduurtarieven in 2003 5,4% hoger lagen dan in 2002 en dat dit cijfer
in 2004 9,8% hoger lag dan in 2002. Een vergelijking voor dit beperkte aantal jaren leert dat het schadebedrag
in het gezins- en motorrijtuigsegment minder sterk gedaald is dan de advocatentarieven stegen en dat
het omgekeerde geldt voor het bedrijfssegment. Dat laatste komt wellicht doordat advocaten die in de ondernemingspraktijk
werken gemiddeld duurder zijn en sneller stijgen dan in de overige praktijken. (“Standaarduurtarieven
zijn de externe uurtarieven die een advocatenbureau als richtlijn hanteert. Omdat deze standaarduurtarieven
niet daadwerkelijk gerealiseerd hoeven worden, wordt hieruit slechts als referentie- en onderzoeksmateriaal een index berekend.”,
aldus het CBS).
25 Overigens is de meldingsfrequentie al jaren min of meer constant. Het aantal claims per 100 verzekeringen
ligt de laatste 5 jaar op 13,2 in het gezinssegment, op 5,8 in het motorrijtuigensegment en op 26 in het bedrijfssegment.
(bron : Verzekerd van Cijfers, 2005, p. 27.)
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

26 HOOFDSTUK 3
overigens niet terug in de tabel. Uit tabel 3.4 blijkt tevens dat degenen met een rechtsbijstandverzekering
met een gezinsdekking minder vaak passief zijn, vaker rechtshulp inschakelen en hun
geschil vaker door een derde beslecht zien.
Tabel 3.4: Acties en afloop, naar aanwezigheid rechtsbijstandverzekering*
GEZINSDEKKING ALLEEN VER-
KEERSONGE-
GEEN
WEET NIET
LUKKEN
AANTAL
N=717
N=395
N=563
N=29
Totaal 42,1 23,2 33,0 1,7 1.704
Actie
Passieven
Doe-het-zelvers
Rechtshulpgebruikers
Afloop
Laten
Overeenstemming
Beslissing als eindpunt
Slikken #
33,1-
39,4-
46,8+
33,1-
42,7
56,8+
40,9
Bron: Van Velthoven et al., 2004, p.152, tabel 6.9.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
28,2
24,5
20,7-
28,2
24,6
20,7
20,4
37,4
34,2
30,9
37,4
31,6
21,6-
35,9
1,2
1,9
1,6
1,2
1,1
0,9
2,8+
* +/- het percentage is significant hoger/lager dan het gemiddelde van de kolom. Chi-kwadraat toets op 0,05
betrouwbaarheidsniveau. Zo is het effect dat met een gezinsrechtsbijstandverzekering vaker tot overeenstemming
wordt gekomen dan zonder (zie de rij ‘afloop’ in tabel 3.4) niet significant.
# Als een actieve rechtzoekende op enig moment tijdens het geschiloplossingstraject tot de conclusie komt dat
de andere partij onvoldoende meewerkt en dat het succes van het starten of doorzetten van een procedure
onvoldoende zeker is, kan hij ervoor kiezen om het geschil te laten voor wat het is. Dit kan zich uiten in het
staken van het overleg, het nalaten van verdere stappen of het royeren van een officiële procedure. In deze
gevallen wordt gesproken van slikken.
Bij effectiviteit speelt ook de tevredenheid van de rechtzoekenden een rol. Uit tabel 3.5 en 3.6
blijkt dat rechtzoekenden zowel over advocaten als rechtsbijstandverzekeraars relatief tevreden
zijn: voor beide groepen is het gemiddeld oordeel hoger dan het gemiddelde (zie de laatste rij in
onderstaande tabellen). Uit de enquête die in het kader van het rapport de Geschilbeslechtingsdelta
is gehouden, blijkt dat respondenten iets positiever zijn over de bruikbaarheid van het advies
van de advocaat (tabel 3.5), maar anderzijds in een soortgelijke situatie eerder geneigd zullen
zijn om terug te gaan naar de rechtsbijstandverzekeraar (tabel 3.6).
Tabel 3.5: Oordeel van respondenten over de bruikbaarheid van het advies/de hulp, naar
type adviseur en in totaal, in % van het aantal contacten
TYPE ADVISEUR RECHTSBIJSTANDVER-
ZEKERRAAR
ADVOCAAT TOTAAL
N= 89 162 1.503
Zeer bruikbaar
Bruikbaar
Niet bruikbaar/onbruikbaar
Onbruikbaar
Zeer onbruikbaar
Zou niet kunnen zeggen
Gemiddeld oordeel*
38,2
37,1
6,7
9,0
4,5
4,5
4,0
Bron Van Velthoven et al., 2004, p.111, tabel 4.17 (bewerking SEO).
46,3
32,7
10,5
3,7
3,7
3,1
4,2
33,2
36,2
14,4
6,3
6,1
3,8
3,9
* Op een 5-puntsschaal 1 (zeer onbruikbaar) tot 5 (zeer bruikbaar), onder weglating van categorie ‘zou niet
kunnen zeggen’.
163
789
752
163
817
111
613

DE ACTOREN OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 27
Tabel 3.6: Antwoord van respondenten op de vraag of ze in een soortgelijke situatie opnieuw
contact zouden opnemen met de geraadpleegde deskundigen, naar type
adviseur en in totaal, in % van het aantal contacten
TYPE ADVISEUR RECHTSBIJSTANDVER-
ZEKERAAR
ADVOCAAT TOTAAL
N= 89 162 1.503
Ja, zeker
Waarschijnlijk wel
Misschien wel/niet
Waarschijnlijk niet
Nee, zeker niet
Gemiddeld oordeel*
64,0
15,7
11,2
3,4
5,6
4,3
Bron: Van Velthoven et al., 2004, p.112, tabel 4.18 (bewerking SEO).
52,5
19,1
10,5
8,0
9,9
4,0
46,1
24,8
10,8
8,2
8,8
3,9
a Op een 5-puntsschaal 1 (nee, zeker niet) tot 5 (ja, zeker), onder weglating van categorie ‘zou niet kunnen
zeggen’.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HET PROCES ALS DOMEIN
4 Publiek belang op de markt voor juridische
bijstand
In dit hoofdstuk beschrijven we wat een publiek belang is en welk publiek belang een rol speelt
op de markt voor juridische bijstand. In het algemeen wordt met de term publieke belangen gedoeld
op belangen die niet als vanzelf door burgers en bedrijven worden behartigd en op zaken
en mensen die kwetsbaar zijn. 26 In het algemeen kunnen publieke belangen ontstaan als:
1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het
geval van:
a. Externe effecten.
In het geval van externe effecten worden er wel goederen en diensten geproduceerd,
maar wordt er niet op een markt voor ‘afgerekend’, omdat er geen prijskaartjes aan
hangt. In het geval van externe effecten zal de markt zonder ingrijpen niet efficiënt werken.
Bij negatieve effecten zoals milieuverontreiniging is de marktprijs te laag. Deze is
immers alleen gebaseerd op de private kosten en houdt geen rekening met de maatschappelijke
kosten inclusief de milieukosten.
b. Collectieve goederen.
Bij collectieve goederen is voortbrenging via de markt uitgesloten, omdat de baten van
het goed non-exclusief zijn, en omdat het goed wordt gekenmerkt door non-rivaliteit in
het gebruik. Non-exclusiviteit van baten betekent dat het onmogelijk is om mensen van
het gebruik van het goed uit te sluiten. Non-rivaliteit betekent dat het gebruik door de
ene consument niet ten koste gaat van gebruik door een ander. Mede daardoor ontstaat
‘freerider’ gedrag. Consumenten kunnen profiteren van de voordelen van een collectief
goed, zonder er voor te betalen, zoals bij defensie en dijken.
c. Informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder.
Indien het bieden van kwaliteit voor de aanbieder kostbaar is, maar consumenten de
kwaliteit niet goed kunnen beoordelen, dan is er geen prikkel aanwezig voor de aanbieders
om een bovengemiddelde kwaliteit te bieden. Dit kan leiden tot averechtse selectie
en een achteruitgang in de kwaliteit van de aangeboden producten en diensten. De
meeste consumenten zijn immers bereid om een prijs te betalen die overeenkomt met
het gemiddelde kwaliteitsniveau. In het geval van averechtse selectie zullen de kwalitatief
slechte aanbieders op een ongereguleerde markt de kwalitatief goede aanbieders uit
de markt prijzen, met als gevolg een spiraal van een steeds slechtere kwaliteit- en prijsverhouding.
Op sommige markten hebben niet de vragers, maar de aanbieders last van een informatieachterstand.
Zo hebben sommige verzekeringsmarkten last van informatieproblemen.
Denk bijvoorbeeld aan de problemen die zouden ontstaan als een particuliere verzeke-
26 Deze inleiding en paragraaf 4.1 is mede gebaseerd op Baarsma et al. (2004).
29
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

30 HOOFDSTUK 4
raar een verzekering tegen het werkloosheidrisico of tegen het risico om failliet te gaan
zou aanbieden. Het risico om een baan te verliezen of de kans om baan te vinden bij
werkloosheid hangt in sterke mate af van het gedrag van de werkzoekende Door het
gedrag van de verzekerde wordt het risico van werkloosheid of van faillissement nog
groter. Dit probleem wordt aangeduid als moral hazard (‘moreel risico’). Moreel risico
maakt dat sommige risico’s niet verzekerd kunnen worden door particuliere verzekeringsmaatschappijen
en dat er reden is voor de overheid om in te grijpen (sociale verzekering).
Imperfecte informatie kan er dus toe leiden dat bestaande markten niet goed functioneren
of dat particuliere markten ontbreken (zoals in sommige verzekeringsmarkten). Om
problemen als gevolg van informatieasymmetrie aan te pakken, wordt in de literatuur
veelal voorgesteld om de markt te reguleren – door de overheid of door bedrijven zelf –
door het invoeren van bijvoorbeeld minimum kwaliteitseisen, erkennings- en vestigingsregels,
of certificering of het invoeren van sociale verzekeringen.
d. Monopolievorming.
Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie
krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet),
netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren
negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart).
2. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval
bij:
a. Ongelijke welvaartsverdeling.
In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht
op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting
(herverdeling).
b. Paternalistische overheid.
Paternalisme kan zowel aanleiding zijn om de productie en consumptie van producten
waarvan de overheid meent dat die slecht zijn voor de burger te ontmoedigen (denk aan
roken of drugs), als om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid
meent dat die juist goed zijn voor de burger te stimuleren (denk aan het volgen van
onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels).
In paragraaf 4.2 bekijken we in hoeverre deze aspecten een rol spelen op de markt voor juridische
bijstand. In paragraaf 4.1 beschrijven we eerst wat het publiek belang op de markt voor juridische
bijstand is. Paragraaf 4.3 geeft de analyse tot slot in het kort weer.
4.1 Op zoek naar het publiek belang
Op zoek naar de publieke belangen op de markt voor juridische bijstand, verrichten we een gedachtenexperiment.
In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die regulerend optreedt.
Er is sprake van een marktsituatie met een eenvoudig transactiemechanisme, waarbij par-
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

PUBLIEK BELANG OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 31
tijen onderling transacties sluiten zonder dat er een overheid is die daar enige bemoeienis mee
heeft. Stel nu dat partijen onderling een conflict krijgen over de door hen gemaakte afspraak (het
contract). In een situatie zonder overheid zijn de eigendomsrechten niet gedefinieerd en niet
gegarandeerd. Om het conflict op te lossen, zullen bovengenoemde partijen zich bewapenen en
het onderling uitvechten. Om dat te voorkomen, zal de overheid twee dingen moeten doen: ten
eerste de mogelijkheid creëren om bindende afspraken te maken (eigendomsrechten definiëren 27)
en ten tweede een scheidsrechter benoemen (de rechtelijke macht instellen en financieren).
Van essentieel belang voor een goed werkend transactiemechanisme is dus het bestaan van een
markt voor contracten en een scheidsrechter. Door eigendomsrechten te definiëren én te garanderen
worden twee van de meest fundamentele marktfalens in de samenleving geïnternaliseerd,
namelijk diefstal en roof en de bewapeningswedloop (Teulings et al., 2003, paragraaf 4.3.2): “Rovers
worden ontmoedigd om te roven door hen te bedreigen met collectieve wraakoefening. Bewapeningswedlopen
worden voorkomen door de staat het monopolie te geven op het gebruik van geweld.” De overheid of andere
partijen mogen niet zomaar eigendom van anderen in bezit nemen. Zonder deze vorm van
rechtszekerheid heeft privaat eigendom geen waarde en daarmee vormen eigendomsrechten (en
de garantie daarvan) de basis voor een goedlopende economie en voor stabiele sociale relaties
zonder het gevaar van een wapenwedloop.
De partijen die een conflict hebben over een contract kunnen zich beroepen op hun eigendomsrechten
en zich richten tot een rechtbank. Een individuele rechtzoekende zal het moeilijk vinden
om in te schatten of, en zo ja, op welke manier hij de beste kans maakt om zijn recht te halen
voor de rechtbank. Daartoe kan hij zich wenden tot een specialist: iemand met verstand van het
recht, bijvoorbeeld een advocaat of andere juridisch adviseur. Vervolgens is het – onder meer
omdat schaars overheidsgeld wordt uitgegeven aan het instandhouden van de rechtelijke macht –
van belang dat de rechtsgedingen op een ordelijke en efficiënte manier gevoerd worden. Om dat
mogelijk te maken, kunnen rechtzoekenden wederom terecht bij de specialist. Deze specialist kan
helpen om het conflict in de rechtbank (of daarbuiten) zo goed mogelijk op te lossen, maar kan
ook helpen om een goed contract op te stellen en daarmee een conflict te voorkomen. Ten slotte
is het voor een eerlijk proces van belang dat elke rechtzoekende in gelijke mate toegang heeft tot
het recht.
De genoemde belangen vatten wij samen onder de noemer rechtszekerheid. Met rechtszekerheid
wordt in het onderhavige rapport bedoeld de zekerheid ten aanzien van de vraag waar men met
betrekking tot het recht aan toe is. De afnemer moet zeker zijn dat zijn vraag naar rechtsbijstand
op een adequate wijze kan worden vervuld. Rechtszekerheid omvat de toegankelijkheid van het recht, een
evenwichtig en ordelijk verloop van rechtsgedingen en een efficiënte rechtsgang. Voor een eerlijk, evenwichtig en
ordelijk verloop van rechtsgedingen moet in ieder geval voldoende kennis van bijzondere rechtsregels
(zoals het procesrecht) en jurisprudentie bij partijen aanwezig zijn. De gemiddelde burger
beschikt veelal niet over deze kennis. Het is dan ook van (publiek) belang dat er voldoende aan-
27 De positie en de rol van een individu in het economisch systeem wordt bepaald door de eigendomsrechten
waarover het beschikt. De econoom ziet eigendomsrechten als een verzameling van juridische normen die
de verhouding tussen mensen ten aanzien van schaarse middelen op een specifieke manier regelen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

32 HOOFDSTUK 4
bod van herkenbare kwalitatief hoogwaardige rechtshulpverlening bestaat zodat eenieder die
rechtshulp behoeft zich desgewenst van doelmatige rechtsbijstand kan voorzien. 28
4.2 Knelpunten op de markt voor juridische bijstand
In deze paragraaf bekijken we in hoeverre de hierboven beschreven vormen van marktfalen en
politieke redenen voor ingrijpen een rol spelen op de markt voor juridische bijstand. We kijken
hierbij niet meer alleen naar de markt an sich – dat is immers niet meer nodig nu we het publiek
belang geïdentificeerd hebben –, maar betrekken daarbij ook het overheidsingrijpen en de zelfregulering.
Op die manier brengen we de knelpunten in kaart die een rol spelen op de (verschillende
segmenten van) de markt voor juridische bijstand.
In paragraaf 4.2.1 kijken we naar de markt voor rechtsbijstandverzekeringen. Het overheidsingrijpen
op deze markt is ingegeven door enige mate van marktfalen (informatiescheefheid) en
door paternalistische motieven. De werking van de markt voor advocatendiensten komt aan bod
in paragraaf 4.2.2. Uit die analyse zal blijken dat op deze markt alle vier hierboven genoemde
vormen van marktfalen alsook beide genoemde politieke redenen voor ingrijpen een rol spelen.
4.2.1 Werking van de markt voor rechtsbijstandverzekeringen
Net als elke verzekeringsmarkt is ook de markt voor rechtsbijstandverzekeraars geen markt van
volkomen vrije mededinging. 29 De markt werkt niet perfect doordat informatieasymmetrieën
bestaan tussen verzekeraar en verzekerde. Zo heeft de verzekerde – ondanks de beschikbaarheid
van vergelijkende informatie over verzekeraars op internet en bij de Consumentenbond – tot op
het moment van de aanmelding van zijn eerste schade enige onzekerheid over de vraag of de
verzekeraar de juiste juridische diensten verleent. Anderzijds kennen verzekeraars vooraf niet het
gedrag van een persoon die een verzekering wil afsluiten. Een verzekering kan bijvoorbeeld moral
hazard of opportunistisch gedrag uitlokken (‘ik ben nu toch verzekerd, dus ik kan wel wat
onvoorzichtiger zijn of sneller een juridisch kwestie aanvechten’). Een ander probleem van informatiescheefheid
is freeridersgedrag. De reputatie van de advocatuur en de kwaliteitsonzekerheid
(hoe weet ik of een advocaat goed is? – een hoog tarief wordt dan als een indicator gebruikt)
lokken dus freeridersgedrag uit: de verzekerde neemt eerder een dure advocaat in de hoop daarmee
kwalitatief goede dienstverlening te krijgen. Omdat de verzekerde daarbij geen rekening
houdt met het feit dat deze relatief hoge advocaatkosten de premie voor alle verzekerden verhoogt,
is sprake van freeridersgedrag.
28 Dit zou ook kunnen door in duidelijke taal informatie over procedures aan een breed publiek beschikbaar
te stellen (bijv. op internet). Een voorbeeld zou zijn een stappenplan ‘hoe haal ik mijn recht in een arbeidsconflict’.
29 Volkomen vrije mededinging: betekent een markt met een: (1) groot aantal aanbieders; (2) groot aantal
vragers; (3) homogeen goed; (4) transparante markt; en (5) vrije toetreding en uittreding. Bij volkomen concurrentie
bepalen vraag en aanbod de prijs; de individuele aanbieder en de individuele vrager hebben geen
invloed.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

PUBLIEK BELANG OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 33
De markt beperkt dit probleem echter zelf door het gebruik van no-claimkortingen en premiedifferentiatie.
Een rechtsbijstandverzekeraar kan beter dan bijvoorbeeld een ziektekostenverzekeraar
de goede en slechte risico’s onderscheiden (en mag dat ook). Zo wordt de transparantie van de
markt voor bedrijfsrechtsbijstand vergroot doordat de (zeer) risicovolle bedrijven er na screening
uitgehaald worden. Gezinnen vormen voor rechtsbijstandverzekeraars een homogene groep; en
alleen als een verzekerde frequent en onterecht een beroep doet op de rechtsbijstandverzekering
heeft de verzekeraar de mogelijkheid om de verzekering op te zeggen.
Ondanks deze marktimperfectie kan de markt waarop rechtsbijstandverzekeraars actief zijn, worden
gekenschetst als een relatief competitieve markt. Dit wordt ook beschreven in een recent
document van de ministers van Justitie en Financiën, waarin zij antwoord geven op vragen over
grote verschillen in premies voor rechtsbijstandverzekeringen. Volgens hen is er geen reden om
aan te nemen dat verschillen in premies veroorzaakt worden door een gebrek aan concurrentie.
“Er is voldoende marktwerking. Er zijn ruim 40 aanbieders, die een gevarieerd aanbod op de markt brengen.
Hierdoor heeft de consument voldoende keuzemogelijkheid.” In de markt voor rechtsbijstandverzekeringen
is volgens beide ministers voldoende transparantie.
“Het gaat om een relatief eenvoudig en goed vergelijkbaar financieel product. De consument kan op basis
van de beschikbare informatie een weloverwogen keuze maken binnen het aanbod. Uiteraard zijn
polisvoorwaarden en premies niet uniform aangezien verzekeraars concurreren op de inhoud, prijs en
kwaliteit van het product. De diverse polisvoorwaarden van de verzekeraars kunnen door consumenten
geraadpleegd en vergeleken worden. Polisvoorwaarden worden bij de offerte aangeboden maar zijn vaak
ook via internet beschikbaar.”
Er bestaan daarnaast meerdere mogelijkheden tot vergelijking van (rechtsbijstand)verzekeringen
via vergelijkende websites, het tweejaarlijkse vergelijkingsonderzoek van de Consumentenbond
en informatie verschaft door een intermediair of de verzekeraar zelf.
Het ingrijpen op de markt voor rechtsbijstandverzekeringen is dan ook niet gestoeld op het corrigeren
van een marktfalen, maar op paternalistische motieven. Om consumenten te beschermen
tegen eventuele belangenverstrengeling binnen verzekeraars of hen een sterkere positie te geven
bij geschillen met verzekeraars, heeft de Europese Commissie in 1987 een Richtlijn opgesteld op
basis waarvan in 1993 in Nederland een Wet toezicht verzekeringsbedrijf is opgesteld. De Nederlandse
wet is daarnaast ook gericht op de waarborg voor de verzekerde om in sommige gevallen
het recht van een vrije advocaatkeuze te hebben. Deze wet wordt in meer detail beschreven in
paragraaf 5.4.
Volgens Barendrecht (2004) zijn er belangrijke nadelen verbonden aan de vrije advocatenkeuze in
civiele procedures, omdat het marktwerking zou beperken. Hij spreekt van de ‘fuik van de standaard’.
Het benadrukken van vrije advocatenkeuze suggereert dat iemand met een juridisch probleem
zelf goed kan beoordelen wat voor dienst (en kwaliteit) hij nodig heeft en dat hij ook een
beoordeling kan maken of de diensten in lijn zijn met de aard van de zaak (bijvoorbeeld of de
verhouding tussen procedurekosten en het financieel belang niet uit balans is). Deze suggestie is
volgens Barendrecht onterecht. Bovendien is de keuze voor een soort dienst (bijvoorbeeld procedure
bij de rechter of eventueel arbitrage of mediation) niet volledig een keuze van één partij,
omdat deze partij daarbij ook afhankelijk is van de keuze van de andere partij. Deze keuzes worden
dus samen met de tegenpartij gemaakt, met wie overigens al een communicatie- of coördina-
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

34 HOOFDSTUK 4
tieprobleem bestaat (anders was het juridische probleem al per definitie opgelost). Als het gesprek
over het probleem niet loopt, dan is de kans al groot dat de communicatie over hoe je een probleem
oplost ook niet gaat lopen. Zo zal een voorstel ten aanzien van een procedurevorm gewantrouwd
worden door de andere partij. Wanneer de partijen samen niet kunnen kiezen voor een
oplossingstraject, komen ze in een standaardprocedure terecht. Door de coördinatieproblemen
wordt de standaardprocedure een fuik, waarin ook partijen terechtkomen voor wie een andere
procedure (bijvoorbeeld mediation) eigenlijk beter zou zijn. Waarschijnlijk zitten er veel partijen
in een civiele procedure, terwijl zij daar helemaal niet in thuis horen. Het probleem wordt verergerd
doordat ook voor juridische dienstverleners de ‘standaard’ het vaakst voorkomt en zij zullen
zich steeds verder in de standaard bekwamen en steeds meer gaan geloven dat dat de enige oplossing
is. De vrije advocatenkeuze is dus een mooi voornemen, en zeker van belang voor bijvoorbeeld
gevangen in Guantanamo Bay, maar de vraag is in hoeverre het doorgetrokken moet worden
naar civiele procedures in Nederland. “[...] In het algemeen is de keuzevrijheid van partijen voor de
juiste prijs en kwaliteit van juridische diensten beperkt, omdat partijen die samen niet kunnen beslissen in de fuik
van de standaard worden gezogen. Dat is een belangrijk obstakel voor marktwerking.”
4.2.2 Werking van de markt voor advocatendiensten
Op de markt voor de advocatendiensten spelen alle vormen van marktfalen een rol. We gaan
achtereenvolgens in op monopolievorming, informatiescheefheid, externe effecten en collectieve
goederen. Vervolgens gaan we in op de twee politieke redenen voor overheidsingrijpen op de
markt: ongelijke welvaartsverdeling en paternalisme.
Monopolievorming (oftewel: concurrentie wordt in sterke mate beperkt)
Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, komt dat tot uitdrukking in hoge prijzen en
hoge winstmarges. 30 De perceptie van burgers over het prijsniveau is dat dit te hoog ligt. Het
WODC vroeg in 2004 aan meer dan 3.500 Nederlandse burgers of zij het eens of oneens waren
met de stelling ‘advocaten vragen te veel geld voor het werk dat ze doen’. Deze stelling, die op
een schaal van 1 (geheel oneens) tot 5 (geheel eens) beoordeeld kon worden, kreeg gemiddeld een
4,1. 31 In de wetenschappelijke literatuur zijn verschillende verklaringen aangedragen voor stijgende
advocatentarieven en de hoogte van de winstmarges. We gaan hieronder kort in op de analyse
van Shy Oz (2001), Barendrecht (2004) en Gillian Hadfield (1999). 32
Oz ziet twee redenen voor de sterke groei van het aantal advocaten tussen 1970-1995. Ten eerste
noemt hij de trend richting specialisatie en arbeidsverdeling tussen adviserende en procesvoerende
advocaten. Ten tweede noemt hij het feit dat het steeds winstgevender wordt om advocaat te
zijn (door hogere tarieven). Dit laatste punt werkt Oz uit door te wijzen op netwerkeffecten, dat
wil zeggen een verschijnsel dat de waarde van een netwerk voor een actor (in dit geval een advocaat)
toeneemt met de omvang van het netwerk (zie verder onder het kopje externe effecten).
30 Uiteraard moet de hoogte van prijzen in relatie tot de geleverde kwaliteit worden beschouwd. De kwaliteit
van advocatendiensten komen aan bod in paragraaf 3.3.1 (tabel 3.5 en 3.6).
31 Van Velthoven et al. (2004), p.175.
32 Deze onderwerpen worden ook behandeld in: Rosen (1992); Sander & Williams (1989).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

PUBLIEK BELANG OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 35
Hadfield vraagt zich af “why do lawyers cost so much?” (p. 6). Hij onderzoekt op zoek naar het antwoord
de imperfecties op markt voor advocatendiensten en concludeert dat “the market for lawyers
is fundamentally non-competitive” (p. 72). In de advocatuur is dus geen sprake van volkomen vrije
mededinging (zie voetnoot 29 paragraaf 4.2.1). In de economie wordt de ideaalsituatie van volkomen
vrije mededinging gebruikt als benchmark waartegen de werkelijke situatie wordt afgezet,
omdat in het geval van vrije mededinging de welvaart maximaal is. In de Nederlandse situatie zijn
met name de volgende vier aspecten van invloed op het gebrek aan concurrentie: (1) verplichte
procesvertegenwoordiging, (2) hoge toetredingsbarrières, (3) hoge overstapkosten en (4) uitstralingswerking
procesmonopolie.
Verplichte procesvertegenwoordiging. De meest in het oog springende imperfectie is het bestaan van een
wettelijk monopolie (procesmonopolie), waardoor alleen advocaten procedures mogen voeren.
Er zijn uitzonderingen, maar in veel gevallen is sprake van verplichte winkelnering (zie verder
paragraaf 5.3.1). De economische theorie voorspelt dat in het geval van een monopolie de prijzen
te hoog zijn en de productie te laag, waardoor de maatschappij als geheel een welvaartsverlies
leidt. De door o.a. Hadfield genoemde hoge prijzen hangen in ieder geval gedeeltelijk samen met
dit procesmonopolie. In het rapport van Clementi (2004) over de hervorming van de Britse
markt voor juridische bijstand wordt soortgelijke kritiek op het instrument procesmonopolie als
oplossing voor informatieproblemen gegeven.
Het feit dat het aantal procedures en het aantal advocaten de laatste jaren sterk toeneemt, toont
volgens sommigen aan dat het hier niet om een ‘gewoon’ monopolie gaat, maar om een monopolie
dat in ieder geval enige concurrentiedruk van (potentiële) toetreders ervaart. 33 In tegenspraak
met deze concurrentiedruk is het feit dat netwerkeffecten een rol spelen en dat het aantal zaken
per advocaat stabiel blijft.
Hoge toetredingsbarrières. De concurrentiedruk van (potentiële) toetreders is groter naarmate de
toetredingsbarrières lager zijn. Er zijn toetredingsbelemmerende maatregelen die de sector zelf of
op basis van wetgeving heeft getroffen. Een belangrijke toetredingsbarrière vormt de beroepsopleiding
advocatuur (zie paragraaf 3.2). Pas na het afronden van deze opleiding en de daaraan gelieerde
stage is men advocaat en kan een eigen kantoor worden gestart. Doordat de beroepsopleiding
onder verantwoordelijkheid van de Nederlandse Orde van Advocaten valt en het aantal
opleidingsplaatsen beperkt is en bepaald wordt door de kantoren, heeft de zittende advocatuur
een stevige vinger in de pap als het gaat om toetreding. Uiteraard is het zo dat de beperking van
het aantal plaatsen ook samenhangt met de hoge kosten ervan. 34 Een andere barrière zijn de
beperkingen die aan een advocaat die niet bij een advocatenkantoor, maar in loondienst van een
andere organisatie wil werken, zijn opgelegd (zie verder paragraaf 5.3.2 en 5.5).
De genoemde barrières zijn kunstmatig van aard en grotendeels door de sector zelf (belichaamd
door de Orde) in het leven geroepen. Paragraaf 5.1 gaat dieper in op deze zelfregulering door de
Nederlandse Orde van Advocaten. Net als bij veel andere vrije beroepen wordt ook in de advocatuur
gesteld dat zelfregulering aan de orde is omdat niet-advocaten – vanwege de complexiteit
van het recht – onvoldoende kennis (kunnen) hebben om adequate regulering op te stellen. De
33 Sander & William (1989).
34 Rosen (1992).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

36 HOOFDSTUK 4
economische literatuur is over het algemeen negatief over dergelijke zelfregulering: “Self-regulation
is characterised as, potentially, having the effect of a cartel, by controlling entry to the market [...] members of the
profession earn economic rents.”. 35 In het geval van zelfregulering kan sprake zijn van een ‘regulatory capture’.
36 Een sector vraagt zelf om regulering, zoals kwalificatievereisten of kwaliteitseisen, waarbij
het gevaar dreigt dat deze uit het oogpunt van marktwerking te hoog wordt ingezet – met name
omdat dit (hogere) toetredingsbarrières als gevolg heeft. Deze kunnen makkelijk hoger zijn dan
nodig, omdat ondernemers die eenmaal op de markt actief zijn belang hebben bij zo hoog mogelijke
toetredingsbelemmeringen en bij het ontbreken van elke concurrentie op kwaliteit. Daar
waar de voordelen geconcentreerd zijn (bij de aanbodzijde) en waar de kosten over een grote
groep verdeeld worden (aan de vraagzijde) zijn lobbygroepen van aanbieders eerder in staat inefficiënte
regulering door te drukken.
Behalve kunstmatige toetredingsbarrières bestaan er ook ‘natuurlijke’ barrières. Zo is sprake van
toenemende voordelen van specialisatie. Advocaten met ervaring op een bepaald rechtsgebied of
sector leren meer van elke volgende ervaring dan een advocaat zonder ervaring op dat gebied of
die sector. Het is dan efficiënter om te specialiseren in plaats van het werk tussen de twee advocaten
te verdelen. Eenmaal gespecialiseerd is de marktmacht van de advocaat ten opzichte van een
afnemer groter. Een andere ‘natuurlijke’ barrière zijn schaalvoordelen die met name in de transactiepraktijk
tot grote kantoren leiden. De schaalvoordelen hangen samen met het belang van informatie
en kennis die in principe zonder extra kosten door anderen kan worden gebruikt. Advocaten
met veel kennis kunnen deze dan overdragen tijdens bijvoorbeeld vergaderingen, gesprekken,
presentaties of geschreven stukken. Hoe groter het aantal luisterende of meelezende collegae
hoe groter het schaaleffect van gedeelde kennis en informatie. Omdat het leerproces in de advocatuur
vaak plaatsvindt door het samenwerken met een senior medewerker of partner, zijn deze
schaalvoordelen in potentie groot. Dat geldt trouwens niet zo zeer voor de procespraktijk, waar
kennis en ervaring wordt opgedaan door daadwerkelijk op een bepaald moment een proces te
voeren. In de transactiepraktijk wordt het werk over een langere periode uitgevoerd (het eerste
werk kan daardoor worden gedaan door een stagiair of medewerker waarna een partner het redigeert)
en wordt kennis via documenten doorgegeven.
Verzonken kosten/overstapkosten. Als een advocaat eenmaal aan de slag gaat, stijgen met elk extra
declarabel uur de overstapkosten voor de cliënt. De kosten die de advocaat tot op dat moment
heeft gemaakt, zijn immers verzonken kosten: als een andere advocaat in de hand zou worden
genomen voor de betreffende zaak, dan zouden deze kosten opnieuw gemaakt moeten worden.
De cliënt is als het ware opgesloten in de relatie met de advocaat. Een dergelijke lock-in situatie
geeft de advocaat marktmacht. Hij kan minder inspanning verrichten (of ruim uren schrijven),
makkelijker geld uitgeven aan experts, studies, paralegals etc. en hij kan zich meer richten op de
voor hem of zijn kantoor interessante aspecten van de zaak die niet van groot belang zijn voor de
cliënt.
Uitstralingswerking van procesmonopolie. Het procesmonopolie werkt verder dan alleen het wettelijk
verplichte domein. De advocatuur heeft binnen procedures, waarvoor het procesmonopolie
35 Stephen & Love (1996, p. 988) en Maks & Philipsen (2002) trekken soortgelijke conclusies.
36 Stigler (1971).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

PUBLIEK BELANG OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 37
geldt, en bij strafzaken het stempel gekregen van wettelijk beschermde juridisch adviseur. Deze
status werkt ook ver buiten deze werkzaamheden door. Als gevolg van dit uitstralingseffect hebben
advocaten ten opzichte van andere juridische dienstverleners voor wat betreft de prijsvorming
een voordeliger positie, uitsluitend als gevolg van het procesmonopolie. In het ‘Ten geleide’
van gedragsregels van 1992 staat het uitstralingseffect expliciet benoemd: “De advocaat wordt ook
buiten het hem toegekende procesmonopolie door de maatschappij erkend als iemand die een wezenlijke rol vervult
in de rechtsbedeling.” 37 Een dergelijk reputatie-effect is in de economische literatuur o.a. door Shapiro
(1983) en Rogerson (1983) beschreven. Op een markt met onvolkomen mededinging, zoals de
advocatuur, kunnen aanbieders een extra premie behalen (in termen van tarieven of marktaandeel).
Barendrecht (2004, NJB, p.26) legt bij uitstralingseffecten niet de nadruk op status, maar op efficiëntie,
zowel vanuit de belangen van de advocaat als vanuit de belangen van een cliënt. Voor een
cliënt is het aantrekkelijk om beroep te doen op een advocaat, ook als een geschil buiten de
rechtbank wordt opgelost. Mocht blijken dat de gang naar de rechter onvermijdelijk is, dan worden
de kosten van juridisch advies in de vroege fase niet gedupliceerd (inwerken advocaat). Daarnaast
kan in een onderhandelingsproces alleen een advocaat geloofwaardig dreigen met procedures.
Ook voor contracten hebben advocaten concurrentievoordelen, zij hebben namelijk feeling
hoe contracten door de rechter worden uitgelegd.
Uitstralingseffecten van het domeinmonopolie kunnen dus verbonden zijn aan reputatie, maar
ook aan efficiëntie overwegingen. Uitstralingseffecten kunnen volgens de theorie uitmonden in
hogere tarieven en/of een hoger marktaandeel van advocaten voor niet-monopolie zaken. Wat de
tarieven betreft, zien we inderdaad dat de prijzen binnen het procesmonopolie vaak niet hoger
zijn dan daarbuiten (dat wil zeggen dat een advocaat vaak hetzelfde uurtarief hanteert voor het
voeren van een proces als voor een niet-proceszaak). De marges die op het monopoliedeel behaald
kunnen worden, blijven dus ook buiten het monopolie in tact. In termen van marktaandeel
zijn de uitstralingseffecten minder opvallend. Uit Van Velthoven et al. (2004) en Eshuis en Paulides
(2002) weten wij dat rechtzoekenden de keuzemogelijkheden voor juridisch advies – indien
die aanwezig zijn – op grote schaal benutten.
In tegenstelling tot een advocaat die bij een advocatenkantoor werkt, kan een advocaat in loondienst
niet goed een reputatie opbouwen, omdat de klantenkring beperkt is tot de verzekerden.
Hoe groot de uitstralingseffecten zijn, is niet bekend. Barendrecht schat dat 30-40% van de omzet
van advocaten uit procedures komt. Op 60-70% van de omzet valt volgens deze schatting
buiten het procesmonopolie en daar spelen dus de uitstralingseffecten. Barendrecht is van mening
dat de uitstralingseffecten van het procesmonopolie vrij groot zijn,wellicht groter dan advocaten
dat zelf beseffen.
Informatiescheefheid
Informatiescheefheid en onzekerheid. Juridische diensten van een advocaat zijn ervaringsgoederen (experience
goods). Dit zijn goederen waarvan de werkelijke kwaliteit pas na de aankoop en het gebruik
ervan kan worden beoordeeld. Er is sprake van ex ante kwaliteitsonzekerheid omdat een afnemer
37 Zie: http://www.horecafraude.com/downloads/Een_faillissement.pdf, p. 77.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

38 HOOFDSTUK 4
pas weet of een advocaat goede diensten verleent nadat hij of zij daar gebruik van heeft gemaakt.
Deze kwaliteitsonzekerheid neemt af naarmate een afnemer vaker gebruik maakt van advocatendiensten.
Dat geldt voor professionele afnemers, zoals grote bedrijven of instellingen en rechtsbijstandverzekeraars.
Rechtsbijstandverzekeraars hebben op basis van hun ervaring met advocaten
vaak een selectie gemaakt van preferred suppliers (netwerkadvocaten) die mede als kwaliteitskeurmerk
voor de verzekerde kunnen dienen.
Soms heeft de dienstverlening van een advocaat ook kenmerken van een vertrouwensgoed (credance
good). De advocaat is de expert en bepaalt wat de cliënt nodig heeft; de cliënt vertrouwt de
expert, want kan zelf de geleverde prijs-kwaliteitsverhouding niet goed inschatten. In sommige
andere gevallen is dat wel mogelijk als verlies/winst scores een kwaliteitsindicator zijn. In dat
geval is er een soort correctiemechanisme – verliest de advocaat vaak een procedure dan zal hij
ook marktaandeel verliezen. Echter, verlies/winst scores zeggen lang niet alles over de prestaties
en de kwaliteit van de geleverde diensten en dus blijft de informatiescheefheid tussen cliënt en
advocaat bestaan. In de woorden van Hadfield:
“So long as clients believe lawyers differ in quality – and in fact lawyers do –, it is just very difficult to
objectively determine when and how much – prices will be buffeted by beliefs based on signals of quality
that are more or less spurious. The extent to which a lawyer can extract the highest price a client is willing
to pay – the monopoly price – will depend on the strength of beliefs generated in a world where it is
extremely difficult to test those beliefs.” (1999, p. 30).
Uit een enquête onder meer dan 3.500 Nederlandse burgers blijkt dat men rechters betrouwbaar
en eerlijk vindt. Op een schaal van 1 tot 5, waarbij 5 het hoogst is, kreeg de stelling ‘Rechters zijn
eerlijk en betrouwbaar’ gemiddeld een 3,5. Het oordeel over advocaten is minder gunstig dan
voor rechters, namelijk een 2,9. 38 Uiteraard houdt dit verschil in oordeel ook samen met het verschil
in de aard van de functie (bijvoorbeeld: onpartijdig versus partijdig).
De informatiescheefheid tussen cliënt en advocaat komt op verschillende manieren tot uitdrukking
op de markt van advocatendiensten: (1) het principal-agent probleem, (2) adverse selection
en (3) het toernooimodel. Deze worden hieronder toegelicht.
Principal-agent probleem. De informatiescheefheid betekent dat het voor de cliënt moeilijk is te beoordelen
of de tijd die een advocaat in rekening brengt in verhouding staat tot de geleverde prestatie
(ervan uitgaande dat de advocaat geen vaste prijs heeft afgesproken, maar op uurbasis declareert).
In de economie wordt dit het principal-agent probleem genoemd. De principaal-agent
theorie heeft als basis twee veronderstellingen.
− De eerste veronderstelling is dat er in de relatie tussen de principaal (opdrachtgever;
de cliënt) en de agent (opdrachtnemer; de advocaat) een belangentegenstelling is,
waarbij de agent andere belangen nastreeft dan de principaal voor ogen heeft.
− De tweede veronderstelling is dat de principaal niet bij machte is om de activiteiten
en doelen van deze activiteiten van de agent te achterhalen, omdat de principaal niet
38 Van Velthoven et al. (2004), p.175.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

PUBLIEK BELANG OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 39
over voldoende informatie beschikt. Het is voor de principaal te kostbaar om alle activiteiten
van de agenten tot in het kleinste detail te bewaken.
Het resultaat is dat er ondoelmatigheid optreedt. Agenten kunnen gebruik maken van het informatieverschil
door tot op zekere hoogte hun eigen doelstellingen te verwezenlijken en niet die
van de principaal. Bij elke principaal-agent relatie bestaat de kans op moral hazard (opportunistisch
gedrag). De opdrachtnemer kan zich niet geloofwaardig binden om handelingen te ondernemen
die het belang van de opdrachtgever dienen en zich te onthouden van acties die dat belang
schaden. Afspraken (‘contracten’) over deze handelingen zijn niet geloofwaardig, omdat de
opdrachtgever niet goed kan nagaan of de opdrachtnemer zich aan deze afspraken heeft gehouden.
De centrale vraag is: hoe kan op basis van enerzijds verschillende doeleinden en anderzijds onvolledige
informatie opportunistisch gedrag worden tegengehouden? De economische theorie
geeft aan dat het principal-agent probleem opgelost kan worden door de economische belangen
van de agenten in zo groot mogelijke mate in overeenstemming te brengen met die van de principaal.
39 Deling van de voordelen en verantwoordelijkheden tussen principalen en agenten is de
meest voor de hand liggende mogelijkheid. Dit is ook precies wat rechtsbijstandverzekeraars (als
principalen) proberen door een vaste relatie aan te gaan met bepaalde advocatenkantoren. In ruil
voor een hogere en/of gegarandeerde afzet rekenen deze advocaten een lager tarief en is de prikkel
om te veel uren in rekening te brengen minder groot (dit zou immers een lucratieve handelsrelatie
in gevaar kunnen brengen).
Adverse selection. In de meeste markten waar de kwaliteit niet goed zichtbaar is, bestaat gevaar voor
adverse selection (averechtse selectie). 40 Stel dat cliënten de juridische kwaliteit van de dienstverlening
niet kunnen beoordelen, en dat zij advocaten slechts kunnen onderscheiden op basis van
prijsverschillen, dan ontbreekt een prikkel voor advocaten om diensten van een hoge juridische
kwaliteit te leveren. De advocaat kan zich immers niet onderscheiden op grond van die kwaliteit.
De economische theorie voorspelt dat de marktprijs dan zal tenderen naar de prijs die hoort bij
het gemiddelde kwaliteitsniveau. Advocaten die een hogere juridische kwaliteit bieden, worden in
dat geval verlieslijdend en zullen derhalve verdwijnen. Hierdoor zal de gemiddelde kwaliteit nog
minder worden, waardoor ook de marktprijs weer verder zakt, enzovoorts. Op een ongereguleerde
markt zou het resultaat van averechtse selectie zijn dat slechte advocaten overblijven en de
goede uit de markt worden geduwd en dat de prijzen te hoog zijn voor de geleverde diensten.
Dit gevaar is voor de advocatuur echter niet groot. Ten eerste omdat een deel van de informatieassymetrie
door de markt wordt opgelost (zie paragraaf 4.3, onder kopje ‘Tot slot’). Ten tweede
gaat het bij juridische dienstverlening niet om het absolute kwaliteitsniveau van de advocaat, maar
om de kwaliteit van de advocaat ten opzichte van de advocaat of jurist van de tegenpartij (of het
OM). Er is sprake van een toernooimodel.
39 Alchian en Demsetz (1972).
40 Adverse selection werd in 1970 al door Akerlof beschreven aan de hand van het voorbeeld van de markt voor
tweedehands auto’s. Consumenten zijn veelal bereid een prijs te betalen die overeenkomt met het gemiddelde
kwaliteitsniveau; zij betalen dan te veel voor een slechte auto, maar te weinig voor een goede auto.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

40 HOOFDSTUK 4
Het toernooimodel. Bij een toernooimodel loont het voor cliënten om veel extra te betalen voor een
advocaat die zij net wat beter achten dan een ander, juist omdat dat beetje het verschil kan maken
in een juridische zaak. “What makes the relativity of performance so important is then the fact that this is a
tournament – the winner takes the prize. Having a lawyer who is marginally better pays off disproportionately.
[...] Clients are therefore (rationally) willing to pay a lot for a little”, aldus Hadfield (p. 32). Nog altijd kunnen
cliënten de kwaliteit niet objectief beoordelen, maar in het toernooimodel zien zij het nut van
kwaliteit en hebben zij percepties over wie een goede advocaat is of wat een goed kantoor is.
Cliënten moeten wel, want anders kan de zaak niet gewonnen worden. Dit betekent dat de prijs
die cliënten betalen gelijk is aan het monetaire equivalent van wat er op het spel staat. Het feit dat
de prijs van advocatendiensten niet zijn zo zeer gelieerd aan de kostprijs van de dienstverlening
maar aan de waardering van de consument, is een teken van marktmacht: “Every hour a lawyer
works has, in a sense, the same value as the first hour: the entire amount at stake. This puts lawyers in a powerful
position to extract amounts governed not by the “value” of their services but rather by the wealth of clients.” 41
Deze marktmacht is groter naarmate een advocaat of kantoor vaker als toernooiwinnaar uit de
bus komt (‘winner-take-all and tournament nature of the competition among lawyers’). Dit betekent dat
rechtzoekenden (en zeker ook verzekerde rechtzoekenden) altijd zullen proberen een goede (en
dus dure) advocaat in de arm te nemen.
Externe effecten
Een belangrijk extern effect zijn de door Oz (2001) beschreven netwerkeffecten, dat wil zeggen
een verschijnsel dat de waarde van een netwerk voor een actor (in dit geval een advocaat) toeneemt
met de omvang van het netwerk. Dit wordt soms aangeduid met netwerkexternaliteiten, omdat
de nieuwe advocaat deze baten in beginsel niet in zijn afweging betrekt.
Oz wijst op “The counter-intuitive phenomenon where fees rise with an increase in the supply of service people is
not observed in most industries.” (p. 270). Dit contra-intuïtieve effect verklaart hij door een netwerkmodel
te bouwen, waarbij de belangrijkste veronderstelling is dat elke rechtszaak meer dan één
advocaten vereist (bijvoorbeeld omdat de verdediging minstens één advocaat nodig heeft en/of
omdat de tegenpartij ook één of meer advocaten nodig heeft). “This is the core of our analysis, as it
highlights the externality imbedded in each law suit.” (p. 271). In het model zijn η inwoners die elk
overwegen één zaak te beginnen tegen een andere inwoner (voor inwoners kan net zo goed het
aantal werknemers of een andere groep mensen worden genomen). Oz toont vervolgens aan dat
de tarieven zullen stijgen zolang het aantal advocaten onder η ligt; in dat geval kan zowel het
aantal advocaten als hun tarieven stijgen. De reden is dat er in dat geval – vanwege de veronderstelde
netwerkeffecten – sprake is van een vraagoverschot naar advocaten. De WRR (2002, p.
177) ziet deze netwerkeffecten ook: “Juridisering door een gestegen beroep op de rechter is derhalve een zichzelf
versterkend proces, dat maatschappelijk niet is tegen te houden of te beheersen.”
Afgezien van dit netwerkeffect van de vraag naar rechtsbijstand, speelt een andere factor een rol
bij de stijgende uitgaven aan advocaten, met name de gewoonte om advocaten per uur te laten
declareren. “We moeten maar eens stoppen met juristen per uur te betalen, want anders houden ze elkaar te lang
bezig” zegt Prof J.M. Barendrecht in de NRC van 20 maart 2004.
41 Hadfield (1999), p. 45.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

PUBLIEK BELANG OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 41
Een tweede vorm van externe effecten treedt op doordat delen van het rechtssysteem niet geprijsd
zijn. Als de procedures in een rechtszaak slecht gevolgd worden, kost dat bijvoorbeeld tijd
en dus geld voor de rechtelijke macht. Gezien de enorme werkdruk van de rechtelijke macht is dit
een belangrijk effect. 42 Een ander voorbeeld: als 2 partijen een conflict hebben, wordt een van
hen veroordeeld tot de proceskosten, maar daartoe behoren niet de kosten van de rechtelijke
macht (los van de griffierechten 43). Ondanks het feit dat dit begrijpelijk is vanuit de gedachte dat
de toegankelijkheid van het recht belangrijk is, impliceert het ongeprijsd zijn van de toegankelijkheid
tot de rechtelijke macht ook onbedoelde gevolgen voor de werking van de markt voor juridische
bijstand. Het gevolg van deze externe effecten is bijvoorbeeld dat eerder geschikt zal worden
of dat wachtrijen in het rechtssysteem kunnen ontstaan.
Collectieve goederen
Vanwege het belang dat de politiek hecht aan de toegankelijkheid van de rechtspraak, wordt de
rechtelijke macht uit de belastingen gefinancierd. Rechtspraak is daarmee een quasi-collectief
goed, dat wil zeggen een goed dat weliswaar niet aan de definitie van een zuiver collectief goed
voldoet, maar waarvan de politiek het desondanks maatschappelijk van belang vindt dat de overheid
zich met de productie bemoeit.
Ongelijke welvaartsverdeling
Om te voorkomen dat mensen met lagere inkomens minder of geen toegang hebben tot juridische
bijstand, heeft de overheid de gefinancierde rechtshulp in het leven geroepen (herverdelingsargument;
zie verder paragraaf 5.6).
Paternalisme
Een belangrijke politieke reden om voor bijv. de verplichte procesvertegenwoordiging te kiezen is
het beschermen van de onmondige, onervaren rechtzoekende. Door elke rechtzoekende in bepaalde
gevallen te verplichten een advocaat in de arm te nemen, hoopt de overheid ‘equality of
arms’ voor alle partijen te realiseren (zie verder paragraaf 5.2).
4.3 Het publiek belang samengevat
Het publiek belang op de markt voor juridische bijstand is rechtszekerheid, dat wil zeggen de
zekerheid ten aanzien van de vraag waar men met betrekking tot het recht aan toe is. Rechtszekerheid
omvat toegankelijkheid van het recht, een evenwichtig en ordelijk verloop van rechtsgedingen
en een efficiënte rechtsgang. Het publiek belang ontstaat doordat er sprake is van infor-
42 Zo valt in de Volkskrant van 21 september 2005 bijvoorbeeld te lezen dat de achterstanden in de rechtspraak
weer toe zullen nemen waardoor burgers langer op de behandeling van hun zaak door de rechter
moeten wachten. Ook het bedrijfsleven ondervindt hier schade van omdat langdurige onzekerheid in juridische
geschillen kan leiden tot afgenomen investeringsbereidheid en zelfs faillissementen.
43 Bij de sector kanton betaalt alleen de eiser of de verzoeker griffierecht. De verweerder betaalt niets. De
tarieven voor de sector kanton verschillen per soort zaak. Zo kost een geschil over betaling van loon bij
ziekte €33 en is het maximale tarief €276. Bij een procedure bij de rechtbank betalen zowel de eiser (of verzoeker)
als verweerder (of gedaagde) griffierechten. De tarieven verschillen per soort zaak en zijn sterk afhankelijk
van het geldelijk belang; tarieven liggen tussen €103 en €4.587.
(Bron: http://www.rechtspraak.nl/.)
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

42 HOOFDSTUK 4
matiescheefheid (de afnemer kan de kwaliteit van de juridische bijstand niet goed beoordelen),
van een paternalistische overheid (die de onmondige, onervaren rechtzoekende wil beschermen;
‘equality of arms’), herverdelingsargumenten (die leiden tot de gefinancierde rechtshulp) en externe
effecten (met name ongeprijsde effecten in het rechtssysteem).
De meeste van de in dit hoofdstuk beschreven knelpunten gelden sterker voor het particuliere en
kleinzakelijke segment van de markt. Cliënten in dit segment maken veel minder vaak gebruik van
een advocaat dan grote bedrijven en instellingen en doen daardoor doorgaans te weinig ervaring
op met advocatendiensten om de informatiescheefheid op te heffen. Bovendien worden in het
particuliere en kleinzakelijke segment relatief veel procedures gevoerd. In het grootzakelijke segment
heeft de dienstverlening een ander karakter: meer contracten (intellectueel eigendom), fusies
en overnames, belastingadvies, estate planning, asset finance en investment managment. Ook
wordt er in dit segment vaker met arbitrage (of schikkingen) gewerkt, waardoor het minder vaak
nodig is om een zaak voor de rechter uit te vechten. Kortom, de verplichte procesvertegenwoordiging
heeft op het grootzakelijke segment minder invloed. De lange termijn relatie tussen een
professionele cliënt en een advocatenkantoor vermindert bovendien het gevaar van opportunistisch
gedrag dat zo kenmerkend is voor een principal-agent relatie. Tot slot hebben grote organisaties
vaak zelf een jurist in dienst die vanwege de juridische achtergrond beter in staat is de geleverde
dienstverlening op kwaliteit te beoordelen.
Gezien het verschil tussen beide marktsegmenten als het gaat om de mogelijkheden om countervailing
power in te zetten, richten wij ons in dit rapport met name op de kleinere partijen (MKB
en huishoudens) en niet op de grootzakelijke afnemers die hun grotere onderhandelingsmacht
kunnen aanwenden om sommige marktfalens te corrigeren. Overigens staan de verschillende
markten niet los van elkaar. De hoge prijzen die door (groot)zakelijke afnemers betaald kunnen
worden, werken immers door op de particuliere markt, waardoor de toegang tot het recht verslechtert.
44 “For it is the wealth of the business client group that ultimately determines pricing in the market(s)
for lawyers. Driven by corporate demand, backed by corporate wealth, the legal system prices itself out of the reach
of all individuals except those with a claim on corporate wealth.” 45 Het feit dat advocaatkosten voor zakelijke
afnemers aftrekbaar zijn en dat de BTW door BTW-plichtige bedrijven verrekend kan worden,
terwijl dat voor particulieren niet mogelijk is, vergroot dit effect.
Tot slot
Zowel aan de aanbodzijde van de markt voor advocatendiensten (enerzijds grote commerciële
kantoren die met name het grootbedrijf bedienen en anderzijds kleinere kantoren die met name
het MKB en particulieren bedienen) als aan de vraagzijde ontstaat segmentatie (enerzijds grote
bedrijven en overheidsinstellingen die frequent advocatendiensten inhuren en anderzijds afnemers
die slechts zelden gebruik maken van advocatendiensten). Het marktsegment van de grote,
commerciële advocatenkantoren en grootzakelijke afnemers (repeat buyers) behoeft nauwelijks of
in ieder geval veel minder (overheids)regulering, omdat de markt het informatieprobleem via het
reputatiemechanisme adresseert (maar waarschijnlijk niet geheel oplost). Het publiek belang van
44 De Amerikaanse Balie (Bar Association) verzuchtte in 1986 al: “Has our profession abandoned principle for profit,
professionalism for commercialism?”. In Nederland zijn soortgelijke geluiden te horen (zie: Niemeijer & Ter
Voert (2005)).
45 Hadfield (1999), p. 71.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

PUBLIEK BELANG OP DE MARKT VOOR JURIDISCHE BIJSTAND 43
rechtszekerheid zoals we dat in dit hoofdstuk beschreven hebben (de toegankelijkheid van het recht,
een evenwichtig en ordelijk verloop van rechtsgedingen en een efficiënte rechtsgang), speelt dan ook in veel sterkere
mate een rol op het marktsegment ‘kleinere advocatenkantoren en particulieren en MKB’.
Echter, ook op dit marktsegment wordt een deel van het informatieprobleem opgelost doordat
derde partijen (zoals rechtsbijstandverzekeraars, vakbonden en gefinancierde rechtsbijstand)
individuele rechtzoekenden op weg helpen. Doordat zij zelf juristen zijn en veel ervaring hebben
met het inhuren van advocatendiensten hebben deze derde partijen een veel beter idee van de
kwaliteit van de geleverde dienst. 46 Op het ‘kleinverbruikerssegment’ bestaat dus wel een publiek
belang, maar dat omvat niet het gehele informatieprobleem omdat de markt dat voor een flink
deel reeds heeft opgelost. Een flink deel omdat meer dan 2 op de 10 huishoudens in Nederland
een rechtsbijstandverzekering hebben (zie paragraaf 3.3.1), bijna 1,8 miljoen werknemers lid zijn
van een vakcentrale (FNV, CNV of MHP; zie CBS Statline) en jaarlijks bijna 450.000 mensen een
beroep doen op de gefinancierde rechtsbijstand. 47
Het feit dat de markt voor advocatendiensten is gesegmenteerd en in de ogen van veel rechtzoekenden
breder is dan alleen de advocatuur, betekent dat het publiek belang het best kan worden
geborgd door markten en niet beroepsgroepen te reguleren.
46 Dit punt is ook naar voren gebracht door prof. Frank Stephen van de School of University of Manchester
tijdens de conferentie ten behoeve van de Commissie Van Wijmen ‘More power to the consumer? – Problems
and possibilities to improve the price-quality relation in the delivery of legal services by the Dutch bar’
dd. 9 november 2005, te Amsterdam.
47 Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2004, p. 8: “In 2003 namen in het totaal 440.158 rechtzoekenden contact
op met baliemedewerkers door langs te komen, te bellen of te e-mailen. Deze contacten leidden in de helft van de gevallen
(220.098) tot een afspraak voor het gratis spreekuur. Bij bijna 10% (34.403) volgde daar nog een verlengd spreekuur op.
Voor 2% van de rechtzoekenden (8.285) werd er een toevoeging afgegeven aan een bureaujurist.”
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HET PROCES ALS DOMEIN
5 De institutionele context
Dit hoofdstuk beschrijft hoe op dit moment het publiek belang op de markt voor juridische bijstand
wordt geborgd. In paragraaf 3.2.1 beschreven we reeds aan welke vereisten de vrijgevestigde
advocatuur moet voldoen. Deze vereisten bestaan voor een belangrijk deel uit zelfregulering.
Omdat zelfregulering een zeer belangrijk borgingsinstrument vormt op de markt voor advocatendiensten,
besteden we daar in paragraaf 5.1 aandacht aan. Vervolgens komt in paragraaf 5.2
komt de rechtvaardiging achter het procesmonopolie van de advocatuur aan de orde. In paragraaf
5.3 geven we aan wat de reikwijdte van het procesmonopolie is en welke toetredingsmogelijkheden
van buiten de vrijgevestigde advocatuur bestaan.
In paragraaf 5.4 beschrijven we op welke wijze de overheid ingrijpt op de markt voor rechtsbijstandverzekeraars.
Hierbij is met name art. 60 van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf uit 1993
(Wtv 1993) van belang. In paragraaf 5.5 wordt in meer detail ingegaan op de advocaten in loondienst
van een rechtsbijstandverzekeraar. In paragraaf 5.6 komt de gesubsidieerde rechtsbijstand
aan de orde. Paragraaf 5.7 vat dit hoofdstuk samen.
5.1 Zelfregulering en overheidsregulering
Een advocaat dient zich te houden aan overheidsregulering (m.n. de Advocatenwet) en aan zelfregulering
(de regelgeving die door de Nederlandse Orde van Advocaten is opgesteld, incl. het
tuchtrecht). 48 De Orde is volgens art. 17 en 69 van de Advocatenwet een publiekrechtelijk lichaam,
waarin advocaten en procureurs zijn verenigd. De Orde heeft verordende bevoegdheid aangaande
de beroepsbeoefening van advocaten. Daarnaast is de Orde ook een beroepsorganisatie. De
Orde van Advocaten wordt door de NMa en de Europese Commissie aangemerkt als een ondernemersvereniging
in de zin van artikel 81 van EG-Verdrag.
Een advocaat die in Nederland wordt ingeschreven, wordt automatisch lid van de Nederlandse
Orde. De wettelijk vastgelegde kernfunctie van de Orde is de zorg voor de kwaliteit van advocatendiensten.
Dat omvat onder andere 49:
48 In feite is sprake van geconditioneerde zelfregulering. Geconditioneerde zelfregulering houdt in dat de overheid
zelfregulering toestaat en zelfs stimuleert, maar hierbij wel (wettelijke) inhoudelijke of proceseisen stelt.
Binnen deze kaders hebben marktpartijen en andere groepen in de samenleving dan de ruimte om door zelfregulering
zelf verantwoordelijkheid te nemen voor het opstellen en/of uitvoeren en/of handhaven van
regels. Instrumenten van zelfregulering zijn bijvoorbeeld keurmerken, erkenningsregelingen, gedragscodes,
protocollen, normen, tuchtrecht en certificaten. Een kartel is ook te typeren als een specifiek soort afspraak.
(Mededingingsbeperkende overeenkomsten tussen ondernemingen, onderling afgestemde feitelijke
gedragingen en besluiten van ondernemersverenigingen kunnen in strijd met de mededingingsregels zijn,
maar dat hoeft niet.) Het gaat dan echter om kartels die ontheffing hebben gekregen van het kartelverbod,
omdat met het toestaan daarvan bepaalde publieke doelen bereikt kunnen worden die zwaarder wegen dan
het verlies van concurrentie. Belangrijk hierbij is dat het om een ander probleem gaat dan om het gebrek
aan concurrentie binnen de perken te houden. Een voorbeeld hiervan is de vaste boekenprijs, het notariële
domeinmonopolie of het procesmonopolie van de advocatuur (Baarsma et al., 2003.).
49 Gebaseerd op: http://www.advocatenorde.nl/algemeen/organisatie/.
45
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

46 HOOFDSTUK 5
− een omvangrijk opleidingsprogramma voor de advocatuur (zie paragraaf 3.2.1);
− het opstellen van verordeningen en andere bindende regels voor advocaten;
− de zorg van de tuchtrechtspraak;
− voorlichting en dienstverlening aan de leden;
− advisering aan de overheid over beleidsvoornemens en wetsontwerpen.
De gedragsregels van de Orde dienen als richtsnoer, zowel voor de advocaat als voor de tuchtrechter,
bij de beoordeling van het handelen van de advocaat:
“De gedragsregels hebben echter geen rechtskracht in die zin, dat een handelen anders dan in de regels
voorgeschreven op die enkele grond zou moeten worden aangemerkt als misslag (fout). Een dergelijk
handelen is derhalve niet zonder meer grond voor ingrijpen van de tuchtrechter of voor civiele aansprakelijkheid.
[…] Bij de tuchtrechtspraak wordt op drie omstandigheden acht geslagen: onzorgvuldig optreden
ten opzichte van cliënten, inbreuken op de verordeningen van de Orde van Advocaten en het verrichten
van gedragingen die voor een advocaat te pas komen (art. 46 Advocatenwet). […] De straffen die
door de Raad van Discipline kunnen worden opgelegd omvatten onder meer schorsing in de uitoefening
van de advocatuur en schrapping van het tableau. Onder dit laatste verstaat men de lijst van advocaten
in een arrondissement (art. 48 van de Advocatenwet).” 50
Een advocaat moet zich onafhankelijk kunnen opstellen ten opzichte van de overheid, de rechtelijke
macht en cliënten. Daarom is er een bij wet geregeld dat verschoningsrecht. Omdat een
dergelijk recht alleen zinvol is indien sprake is van een geheimhoudingsplicht heeft de Orde deze
plicht middels zelfregulering ingesteld.
Veel gedragsregels binnen de advocatuur beperken een vrije werking van de markt. Zo is het
advocaten onder meer verboden om met een cliënt overeen te komen dat de hoogte van het
honorarium afhankelijk zal zijn van het behaalde resultaat (zogenaamde contingency fee, bijvoorbeeld
no-cure-no-pay) of dat de advocaat een evenredig deel van het toegewezen bedrag zal ontvangen
(quota part litis). Deze regels zijn bedoeld om ‘onwenselijke’ concurrentie tussen advocaten
te voorkomen en om een toevloed van zaken te voorkomen. Ondertussen is twijfel gerezen over
de geoorloofdheid van deze beperkingen bij de honorering van de advocaat uit het oogpunt van
art. 6 van de Mededingingswet. In sommige andere landen zijn dergelijke regelingen van het honorarium
van advocaten ook toegelaten. 51 Op verzoek van letselschadeadvocaten (die concurrentie
ondervonden van letselschaderegelingsbureaus) was de Orde voorstander van een experiment
met het toestaan van no-cure-no-pay voor minvermogenden, maar minister Donner heeft dit
verboden. De discussie is nog in volle gang: NMa 52, de Tweede Kamer en de Consumentenbond
50 Stein en Rueb, 2003, p. 70.
51 Ibidem.
52 Het verbod staat op gespannen voet met nationale en Europese mededingingsregels. De Nederlandse
Mededingingsautoriteit NMA heeft in 2002 gesteld dat 'no cure no pay' toelaatbaar moet zijn. En onlangs
maakte de NMa rapport op tegen de Orde van Advocaten, wat inhoudt dat er een redelijk vermoeden bestaat
dat de Orde de mededingingsregels heeft overtreden. Door het verbod op ‘no cure no pay’ worden
advocaten beperkt in hun vrijheid om zelf hun declaratiemethode te bepalen en dit beperkt de concurrentie,
aldus de NMa in het rapport.
(http://www.nmanet.nl/nl/nieuws_en_publicaties/persberichten/02_04.asp).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE INSTITUTIONELE CONTEXT 47
(zie paragraaf 3.1) zijn voor een no-cure-no-pay regeling, maar de ANWB 53 is tegen. Sommige
advocatenkantoren komen er openlijk voor uit dat het aantal uren dat achteraf gedeclareerd
wordt wel rekening houdt met de uitkomst van de zaak. 54 De verwachting is dat de knoop na het
rapport van de Commissie van Wijmen wordt doorgehakt.
Een ander voorbeeld van zelfregulering met als doel de onderlinge concurrentie te beperken is de
Verordening op de Publiciteit. Zo heeft de Orde in de Verordening 55 beperkingen opgelegd als
het gaat om het werving en adverteren. Het is bijv. niet toegestaan om diensten of tarieven 56 met
andere advocaten te vergelijken, of om succespercentages te vermelden. 57
Gedragsregels belemmeren niet alleen de vrije werking van de nationale markt, maar raken ook
de internationale marktwerking. Zo kan een bezoekend advocaat (d.w.z. een buitenlandse advocaat
die niet in Nederland maar in een ander land van de EU is toegelaten) in Nederland slechts
dan advocatenwerkzaamheden die onder het procesmonopolie vallen, verrichten als hij of zij met
een Nederlandse advocaat samenwerkt. 58
Overigens heeft zelfregulering niet alleen nadelen (zie ook Baarsma et al., 2003). Een voordeel
van zelfregulering is dat de natuurlijke geneigdheid van de gereguleerden om de regels na te leven
(spontane naleving) veel groter is dan bij een overheidsorgaan dat regulering oplegt. Dit betekent
dat de handhavingskosten lager zijn dan in het geval van een overheidstoezichthouder. Meer in
het algemeen geldt dat reguleringskosten – dat wil zeggen de kosten voor de totstandkoming,
naleving (inclusief administratieve lasten) en aanpassing van de regulering – bij zelfregulering
lager zijn dan bij wetgeving. Zo zijn bij zelfregulering de totstandkomingskosten veelal minder
hoog dan bij wetgeving. Ten eerste omdat het opstellen en invoeren van zelfregulering minder
tijd kost dan de vaak langdurige wetgevingstrajecten (men kan gemakkelijker bij elkaar komen en
er hoeven minder bureaucratische wegen bewandeld te worden om regels vast te kunnen stellen).
Ten tweede omdat het bij de totstandkoming van zelfregulering gemakkelijker is om de regulering
te laten aansluiten bij de in de sector aanwezige kennis en ervaring (bijvoorbeeld omdat er meer
draagvlak is en men eerder bereid is om mee te werken en informatie ter beschikking wil stellen).
53 http://www.anwb.nl/published/anwbcms/content/rechtshulp/diensten/standpunten-rechtshulp.nl.html.
54 Gebaseerd op informatie uit interviews.
55 De Orde vindt dat met deze Verordening ook het belang van afnemers wordt gediend : “Juist omdat advocaten
zich veelvuldig in een strijdsituatie bevinden en omdat zij tot taak hebben tegenstrijdige belangen van hun respectievelijke
cliënten te behartigen is in de verhouding van advocaten onderling een goede beroepsuitoefening gediend met een sfeer van vertrouwen
en welwillendheid. Om die reden is het wenselijk dat de advocaten zich onthouden van al wat hun onderlinge verhouding
kan verstoren.”
56 De Orde heeft hier een moeilijk te volgen redenering : “Omdat voor tarieven veel belangstelling bestaat bij het
publiek is het ongewenst publiciteit daarover te verbieden. Aangezien honoraria echter doorgaans op uurbasis worden berekend
en diverse factoren (zoals het belang van de zaak, de ervaring van de advocaat, spoedeisendheid, etc.) van invloed zijn op de
hoogte van de declaratie, is getracht publiciteit over tarieven zodanig te reglementeren dat er een objectief informerende invloed
van uit gaat.”
57 In de woorden van de Orde: “Voor de kwaliteit van de dienstverlening door de advocaat is een winstpercentage geen
bruikbare graadmeter. Publiciteit van bedrijven met de uitslag van zaken of succespercentages kan daarom marktmisleiding
opleveren.”
58 Stein en Rueb, 2003, p. 7.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

48 HOOFDSTUK 5
Positie van de Orde
De laatste tijd is de positie van de Orde aan discussie onderhevig. Ten eerste heeft die discussie
betrekking op de positie als zelfreguleringorgaan. De Orde is van oudsher een beroepsorganisatie
en sinds 1952 (ook) publiekrechtelijk orgaan (PBO). De Orde vertegenwoordigt enerzijds dus een
specifiek belang (dat van advocaten) en anderzijds een maatschappelijke belang (dat van burgers
en zakelijke afnemers en anderen). In de laatste dekenrede van Els Unger laat de Orde zien wel
oog te hebben voor de belangen van niet-advocaten 59, maar de discussie over de onafhankelijkheid
van de Orde als regulator is daarmee niet afgerond. Er gaan her en der geluiden op die vragen
om een Autoriteit Juridische Markten (zie hoofdstuk 6). Onlangs stelde prof. Nick Huls bijvoorbeeld
dat: “De balie is zo groot qua omvang en zo divers qua kantoororganisatie geworden dat de bestaande
structuren niet toereikend meer zijn om de professie te reguleren en te representeren.” 60
Een tweede discussie gaat over het soort advocaten dat de Orde vertegenwoordigt en reguleert.
Ondanks het feit dat de transactie- en de procespraktijk andere markten zijn, worden deze door
de Nederlandse Orde van Advocaten als een en dezelfde markt beschouwd. De positie van de
Orde is op dit punt wat minister Donner betreft tanende en hij wil de Orde verkleinen. Justitie
vindt dat advocaten die niet in rechtbanken actief zijn, van een geheel andere orde zijn en in een
aparte organisatie thuishoren. 61 Zo zei minister Donner in een toespraak bij de installatie van de
Commissie Van Wijmen:
“Dan is er nog de kwestie van de uitbreiding van activiteiten. Vooral grote kantoren zijn juridisch actief
tot ver buiten de gebruikelijke rechtsbijstandverlening in processituaties. En zonder daar veel woorden
aan vuil te maken worden inmiddels de vooral daarvoor bedoelde en toegekende status en privileges ook
toepasselijk geacht op andere activiteiten. Het lijkt erop dat de traditionele vlag van de advocatuur steeds
vaker een lading dekt waarvoor zij niet lijkt te zijn bestemd. Waarom privileges voor advocaten rond
werk dat ook niet-advocaten – zonder privileges – net zo deskundig verrichten? Daarom zou ik u willen
vragen te kijken naar de bijzondere status van de advocaat: waarop heeft die wel betrekking en
waarop niét. Wellicht moet u daarvoor ook andere belanghebbenden – zoals rechtsbijstandverzekeraars
– raadplegen. [....] De vraag is of bijzondere privileges van de advocaat niet gekoppeld moeten worden
aan de praktijkuitoefening.”
Ook advocaten zelf erkennen het verschil tussen procederende en adviserende advocaten. Zo
stelt advocaat en voorzitter van Ajax, John Jaakke, in een interview in het Financieele Dagblad
(12 oktober 2005) dat er een verschil is tussen de commerciële en overige advocatuur: “Ik zat aan
de commerciële kant van de advocatuur. Ik heette wel advocaat, maar je zou het ook juridisch adviseur kunnen
noemen.”
59 Zo stelt Unger: “Belanghebbenden als rechtsbijstandverzekeraars, het MKB en de Raden voor Rechtsbijstand verlangen
bulkwerk tegen vaste lage prijzen, maar wel met gegarandeerde kwaliteit.” Ook pleit zij voor medezeggenschap voor
consumentenorganisaties (en de rechtelijke macht en het Verbond van Verzekeraars) over ontwerpregelgeving.
60 Rede uitgesproken tijdens de conferentie ten behoeve van de Commissie Van Wijmen ‘More power to the
consumer? – Problems and possibilities to improve the price-quality relation in the delivery of legal services
by the Dutch bar’ dd. 9 november 2005, te Amsterdam.
61 Vermeulen (2005).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE INSTITUTIONELE CONTEXT 49
De deken van de Orde is het niet eens met een opdeling van de Orde. In haar rede van 30 september
2005 stelt zij dat:
“Sommige wetenschappers en politici (en advocaten!) willen onderscheid maken tussen procederende en
adviserende advocaten. Zij stellen dat een advocaat, bijvoorbeeld jaarlijks, ten minste een x-aantal keer
in rechte zou moeten optreden – vlieguren maken – om aanspraak te kunnen maken op de advocatuurlijke
privileges. Ik ben het daar niet mee eens. [….] Het is […] een misverstand dat de meeste advocaten
in de adviespraktijk uitsluitend adviseren.”
Deken Unger is van mening dat niet het soort werk van belang is voor de beroepsprivileges, maar
dat deze privileges samenhangen met het onafhankelijk kunnen dienen van een partijbelang bij
juridische kwesties.
5.2 Rechtvaardiging procesmonopolie advocatuur
Voor burgers met een (potentieel) juridisch probleem is het moeilijk om de kwaliteit van de juridische
diensten te beoordelen. Economen spreken van informatieasymmetrie tussen aanbieder en
vrager (zie paragraaf 4.2.2). Van oorsprong werd dit kwaliteitsprobleem opgevangen door het
toewijzen van domeinmonopolies. Dit betekent dat bepaalde handelingen voorbehouden zijn aan
een selecte groep die kan aantonen dat ze over de vereiste kwaliteit beschikken. Het domeinmonopolie
betekent dat er ten aanzien van de bij wet opgedragen taken geen sprake kan zijn van
concurrentie van buitenaf. Zo gelden van oudsher domeinmonopolies voor notariaat, gerechtsdeurwaarders,
gerechten en ook voor advocatuur. In de advocatuur spreken we van procesmonopolie.
Met de in paragraaf 3.2.1 beschreven toelatingseisen voor de advocatuur, de verplichte beroepsopleiding
en de verplichte ‘education permanente’, wordt gewaarborgd dat advocaten ‘gegarandeerd’
over de specifieke kennis en vaardigheden beschikken, die nodig zijn voor het voeren van
procedures. Voorts gelden voor advocaten waarborgen voor beoordelingsvrijheid en onafhankelijke
opstelling, zijn advocaten onderhevig aan geheimhoudingsplicht, zijn ze verplicht om een
beroepsaansprakelijkheidsverzekering af te sluiten en om over een aparte rekening te beschikken
voor gelden van derden. Tevens zijn ze onderhevig aan tuchtrecht. Zo weten burgers dat, als ze
met een juridisch probleem bij een advocaat aankloppen, ze deskundige rechtsbijstand kunnen
verwachten. Tegenover deze verplichtingen van advocaten, staan van oudsher ook rechten, met
name het procesmonopolie en het verschoningsrecht. Centraal in dit rapport staat het procesmonopolie.
Op 1 januari 2002 heeft een ingrijpende wijziging plaatsgevonden in de rechterlijke organisatie en
in het burgerlijk procesrecht. Binnen elke rechtbank bestaat tegenwoordig een ‘sector kanton’ en
een ‘sector civiel’. In de beide sectoren worden burgerlijke rechtszaken behandeld. In de sector
kanton van de rechtbank spreekt (nog steeds) de kantonrechter recht. De kantonrechter behandelt
alle geschillen met een geldelijk belang tot €5.000. Ook worden geschillen behandeld die
specifieke overeenkomsten betreffen, waarvan de arbeids- en de huurovereenkomst de belangrijkste
zijn. De verplichte vertegenwoordiging door een advocaat geldt niet voor de sector kanton
(zie paragraaf 5.3.1). In de sector civiel worden alle burgerlijke zaken behandeld die niet voor de
sector kanton in aanmerking komen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

50 HOOFDSTUK 5
De rechtvaardiging (vanuit de overheid) achter het procesmonopolie is tweevoudig: (1) de bescherming
van onmondige klanten en (2) een efficiëntere rechtspraak. Deze twee rechtvaardigingen
staan niet los van elkaar. De advocaat heeft in eerste instantie een zeeffunctie voor de rechter.
Advocaten zijn in staat de rechtspositie van de rechtzoekende te beoordelen, te onderhandelen
over een schikking en – indien nodig – een procedure te voeren. Indien het op een procedure
neerkomt, vergemakkelijkt de deskundige presentatie van het standpunt de taak van de rechter.
Een voor de rechter duidelijke en overzichtelijke presentatie van het standpunt is niet alleen ontlastend
voor de rechter, maar het draagt bij aan de gelijkheid van partijen in de procedure. Anders
zou namelijk de rechter genoodzaakt zijn om zich te bemoeien met de feitelijke onderbouwing en
de juridische vormgeving van de stellingen van de partijen. Dit kan (de schijn van) partijdigheid
opwekken.
De minister van Justitie verwoordt dit punt in zijn brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer
van 23 december inzake advocatuur n.a.v. de motie van Klaas de Vries in gelijksoortige termen:
“Het procesmonopolie is gebaseerd op de gedachte dat voor de meer complexe zaken deskundige juridische bijstand
nodig is. Deze is in het belang van zowel partijen als van een voorspoedige rechtspleging. Er moet immers sprake
zijn van een equality of arms, terwijl de rechter niet extra moet worden belast met een onoordeelkundige juridische
presentatie.” 62 Het verdragsrechtelijke beginsel van equality of arms betekent dat mensen die wel in
staat zijn om de kosten van juridische bijstand te betalen niet bevoordeeld mogen worden door
de afwezigheid van de onvermogende gedaagde die vanwege de kosten verstek laat gaan.
Volgens de Commissie van Delden is de belangrijkste ratio achter het procesmonopolie gelegen
in een effectieve toegang tot de rechter, een eerlijk proces en het waarborgen van de gelijkheid
van partijen. 63 De ingewikkeldheid en formaliteit van het civiele procesrecht zou een partij zonder
deskundige bijstand in het nadeel kunnen brengen.
Er kleven echter ook bezwaren aan de verplichte procesvertegenwoordiging. Economisch gezien
is het toewijzen van een monopoliepositie aan een selecte groep om een kwaliteitsprobleem weg
te nemen achterhaald. Hier gaan we nog in paragraaf 5.3.1 verder op in. Vanuit maatschappelijk
perspectief geldt dat burgers steeds mondiger worden en op steeds meer terreinen hun eigen
beslissingen nemen of inspraak hebben in het geval anderen die keuzes maken. Echter, ook uit de
juridische hoek is een aantal bezwaren geuit:
Verplichte procesvertegenwoordiging vergroot volgens Stein en Rueb (2003,
p. 30) de afstand tot de rechter;
Volgens Barendrecht (NJB, 2004) staat het procesmonopolie in de weg dat
rechters klantgerichter worden;
Verplichte procesvertegenwoordiging brengt voor de rechtzoekende aanzienlijke
kosten met zich mee, waardoor het zo kan zijn dat voor kleinere vorde-
62 p. 4 onder 3. Het procesmonopolie.
63 juli 1997, p.21 e.v. en p. 27.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE INSTITUTIONELE CONTEXT 51
ringen de weg naar de rechter geen reële optie is – zeker niet voor de minder
draagkrachtigen 64;
Uit de praktijk blijkt dat daar waar geen sprake is van verplichte vertegenwoordiging
(sector kanton en ook de bestuurlijke procedures) ook zonder
een advocaat kan worden geprocedeerd en dat over het algemeen heel wel
aan partijen kan worden overgelaten te beslissen of zij wel of geen advocaat
inschakelen, een andere raadsman inschakelen of zichzelf vertegenwoordigen;
Barendrecht (2004) stelt dat het procesmonopolie (samen met de andere
monopolieposities in het rechtssysteem) de ondoorgrondelijkheid van het
recht in stand houdt. Rechtspraak is een discussie tussen advocaten en rechters
in een juridische taal die voor burgers volstrekt ontoegankelijk is. “[De]
rechtsspraak is nog georganiseerd als een schriftelijke uitwisseling van standpunten, zonder
werkelijke dialoog, en met formalistische procedureregels. Wie er ooit mee heeft gewerkt,
voelt dat dit negentiende-eeuwse systeem achterhaald is. […] Waarom niet in normale
taal?” Barendrecht denkt dat met het openbreken van de monopolies de toegankelijkheid
toeneemt, doordat bijvoorbeeld de begrijpelijkheid van de materie
toeneemt.
Er waren overigens al veel eerder kritische geluiden te horen vanuit de eigen beroepsgroep. Zo
schreef mr. G.R. Rutgers in 1979 (tegenwoordig is de heer Rutgers hoogleraar) een proefschrift
met daarin onder andere de volgende stelling:
Stelling 1: De verplichte procesvertegenwoordiging wordt ten onrechte beschouwd
als een beginsel van burgerlijk procesrecht.
5.3 Procesmonopolie: wat en wie?
De omvang van het procesmonopolie wordt bepaald door de reikwijdte van het procesmonopolie
en door de toetredingsmogelijkheden tot de advocatuur. Dit waren dan ook de twee centrale
thema’s van de Commissie Cohen, die het procesmonopolie tien jaar geleden al ter discussie
stelde. Sindsdien is het procesmonopolie langs deze twee wegen beperkt. De mijlpalen van de
discussie rond het procesmonopolie advocatuur zijn in tabel 5.1 samengevat.
Hieronder gaan we eerst in op de reikwijdte van het procesmonopolie (paragraaf 5.3.1) en daarna
op de mogelijkheden tot toetreding (paragraaf 5.3.2).
64 Stein en Rueb, 2003, p. 30.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

52 HOOFDSTUK 5
Tabel 5.1: Tijdsbalk discussie procesmonopolie advocatuur
TIJDSTIP GEBEURTENIS
1995 MDW-traject: 'interdepartementale werkgroep procesmonopolie advocatuur’ (werkgroep
Cohen) twee centrale thema’s: (1) beperking van de reikwijdte van het procesmonopolie
door het verhogen van de competentiegrens, en (2) het uitbreiden van de toetredingsmogelijkheden
(waardoor een advocaat in loondienst mogelijk zou moeten worden).
1-mei-97 Verordening op de praktijkbeoefening in dienstbetrekking door NOvA.
1997 Commissie Herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging (Commissie Van
Delden): Rapport ‘Gericht verplicht’, waarin onder andere werd aanbevolen om het procesmonopolie
te beperken.
1-jan-99 Het procesmonopolie wordt afgezwakt door de competentiegrens tussen de kantonrechter
(waarvoor geen procesvertegenwoordiging verplicht is) en de rechtbank te verhogen van
5.000 naar 10.000 gulden (tegenwoordig €5.000).
1-dec-00 Op website EZ staat te lezen dat: "Het project advocatuur is afgerond per december
2000".
voorjaar 2002 Evaluatieonderzoek verordening op de praktijkuitoefening in dienstbetrekking. Gunst en
Bruinsma tonen aan dat er maar 280 advocaten in dienstbetrekking zijn i.t.t. eerder geschatte
1.200-1.500.
voorjaar 2002 SRK begint met 2-jarig experiment met advocaten in loondienst.
oktober 2002 WRR rapport ‘De toekomst van de nationale rechtsstaat’.
2003 Motie van Tweede kamerlid Klaas de Vries.
2003 Verbond van Verzekeraars dient klacht in bij NMa over bepaling in de verordening.
2004 NOvA past de verordening aan, Verbond van Verzekeraars trekt de klacht bij NMa in.
4-mei-05 Instelling Commissie Advocatuur (Commissie Van Wijmen).
30-september-05 Deken pleit in haar rede voor verruiming procesmonopolie door juristen van rechtsbijstandverzekeraars,
bedrijfsjuristen en vakbondsjuristen te laten procederen zonder dat ze
advocaten worden.
Bron: SEO
5.3.1 Reikwijdte procesmonopolie
Voor civiele procedures bij de rechtbank (zijnde niet bij de sector kanton) en strafzaken is het
procesmonopolie volledig van toepassing. Verplichte procesvertegenwoordiging geldt echter niet
voor alle procedures. In Nederland kan men, zeker in relatie tot de ons omringende landen, als
persoon of gemachtigde relatief veel soorten procedures voeren zonder verplichte bijstand door
een advocaat. Het Compendium van het burgerlijk procesrecht (2003, pp. 31-32) geeft de volgende uitzonderingen:
1. De verplichte vertegenwoordiging geldt niet voor gedingen, die ten overstaan van de
kantonrechter worden gevoerd (art.79 lid 1 RV). […]
2. Het beginsel van de verplichte procesvertegenwoordiging geldt voor de procedure bij de
voorzieningsrechter alleen in beperkte omvang, namelijk wel voor de eiser maar niet
voor de gedaagde (art. 255 Rv).
3. De procespartij kan zelf het pleidooi houden, zoals blijkt uit art. 134 lid 3 Rv. Dit komt
echter zo goed als nooit voor. Laat zij het houden van pleidooi aan een ander over, dan
kan bij de rechtbank, het Hof en de Hoge Raad slechts een advocaat voor haar optreden.
4. Soms verschijnen partijen zelf ter terechtzitting teneinde door de rechter te worden ondervraagd.
Met name doet zich dat voor bij de schikkingscomparitie en bij de inlichtin-
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE INSTITUTIONELE CONTEXT 53
gencomparitie (art. 87 en 88 Rv). Als partijen bij het getuigenverhoor of bij het pleidooi
aanwezig zijn, kunnen door de rechter vragen worden gesteld (art. 179 lid 3 en art. 134
lid 4 Rv).
5. De verplichte vertegenwoordiging geldt ook bij de verzoekschriftprocedure, voorzover
deze wordt gevoerd bij de rechtbank, het Hof en de Hoge Raad. Zij geldt alsdan voor de
verzoeker, maar niet voor andere belanghebbenden die eveneens gehoord worden, tenzij
deze hunnerzijds een verweerschrift indienen (art. 279 lid 3 jo 282 Rv).
De belangrijkste uitzondering op het verplichte procesvertegenwoordiging betreft zaken bij de
kantonrechter. Zaken die door de kantonrechter worden behandeld zijn de volgende 65:
a. Zaken betreffende vorderingen met een beloop van ten hoogste €5.000 de tot aan de
dag van dagvaarden verschenen rente daarbij inbegrepen. […]
b. Zaken betreffende vorderingen van onbepaalde waarde, indien er duidelijke aanwijzingen
bestaan dat de vordering geen hogere waarde vertegenwoordigt dan €5.000. […]
c. Zaken betreffende o.m. een arbeidsovereenkomst, een collectieve arbeidsovereenkomst,
algemeen bindend verklaarde bepalingen van een collectieve arbeidsovereenkomst en
een agentuurovereenkomst. […]
d. Zaken betreffende een huur- of (huur)koopovereenkomst […]
e. Andere zaken ten aanzien waarvan de wet dit bepaalt, zoals inzake de pacht: daartoe is
aan elke rechtbank een speciale pachtkamer verbonden (art. 48 RO en 115, 128-130
Pachtwet).
De onder a en b genoemde competentiegrens van €5.000 geldt sinds 1 januari 1999. Dit is het
gevolg van de verhoging van de competentiegrens naar aanleiding van de rapporten van de commissies
Cohen en Van Delden. Voorheen was de grens een stuk lager, namelijk 5.000 gulden
(circa €2.270). De zaken die voor de kantonrechter worden behandeld zouden van eenvoudiger
aard zijn, zodat verplichte vertegenwoordiging niet noodzakelijk wordt geacht. Rechtsbijstandverzekeraars
zijn van mening dat het financiële belang over het algemeen echter niet indicatief is
voor de complexiteit. Het is dan ook niet zo dan de zaken die onder het procesmonopolie worden
door verzekeraars worden uitbesteed de meest complexe zijn. Er is wel een omslagpunt. Bij
zeer hoge financiële belangen worden zaken complexer, met name omdat bij zeer hoge bedragen
meer tegengewicht wordt geboden. Voorts is het zo dat het bij bijv. arbeidsrecht en bestuursrecht
(waarvoor geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat) over het algemeen om grote belangen
gaat.
Ook uit juridische hoek zijn twijfels geuit over de vraag of de stelling ‘kantonzaken zijn eenvoudiger’
inderdaad voor alle procedures geldt. 66 Het is wel zo dat de bedragen, waarover bij de sec-
65 Stein en Rueb, 2003, pp. 53-54.
66 Zie o.a. Stein en Rueb, 2003.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

TYPE ADVISEUR
54 HOOFDSTUK 5
tor kanton wordt geprocedeerd in het algemeen lager zijn dan bij de sector civiel 67, maar of deze
procedures inderdaad eenvoudiger zijn, is maar de vraag. Voor zaken van ‘voldoende belang’,
wordt ook bij de procedures bij de kantonrechter vaak door procesvertegenwoordigers opgetreden.
Deze procesvertegenwoordigers hoeven geen advocaat te zijn.
Van Velthoven et al. (2004, pp. 24-26) beschrijven dat bij kantonzaken de procesvertegenwoordiging
van eisers bijna 100% is. Bij de gedaagden in de niet-verstekzaken neemt het percentage toe
met het financiële belang, waarbij het gemiddelde rond 50% ligt. Zo’n 85% van de eisers en bijna
de helft van de gedaagden doet voor deze procesvertegenwoordiging geen beroep op een advocaat,
maar op een andere rechtshulpverlener (met name een gerechtsdeurwaarder).
De reikwijdte van het procesmonopolie blijkt ook uit onderstaande tabellen, waarin wordt beschreven
wat voor soort advies of hulp rechtzoekenden wensen van juridische deskundige (tabel
3.2) en welk soort advies of hulp zij daadwerkelijk kregen (tabel 3.3).
Tabel 5.2: Wat voor soort advies of hulp wilden respondenten van de deskundigen, naar
type adviseur en in totaal (in % van het aantal contacten)
1 Sociaal raadsm/v
3 Bureau rechtshulp
4 Wets- of rechtswinkel
N= 53 101 42 165 75 51 89 162 129 636 1.503
Advies over
- rechten en plichten
- juridische procedures
- manieren om probleem op te lossen
- financiële aspecten
Hulp bij
- benaderen andere partij
- benaderen andere adviseur
- ondernemen juridische stappen
41,5
15,1
49,1
24,5
32,1
7,5
13,2
69,3
19,8
48,5
19,8
17,8
1,0
16,8
61,9
14,3
45,2
33,3
9,5
4,8
19,0
Optreden als procesvertegenwoordiger 5,7 4,0 2,4 15,8 1,3 13,7 18,0 32,7 10,1 6,6 11,0
Ander soort advies of hulp 7,5 6,9 4,8 4,8 5,3 3,9 5,6 3,7 14,0 19,8 12,1
Bron: Van Velthoven et al., 2004, tabel 4.15, p.109.
De in dit verband belangrijkste observatie is het feit dat het advies- en hulpverzoek over het algemeen
gelijksoortig is, maar dat er een verschil is als het gaat om het geven van advies over
juridische procedures (42,6% van de cliënten van een advocaat vragen om dit advies tegen 22,5%
verzekerden van een rechtsbijstandverzekeraars) en het verzoek om als procesvertegenwoordiger
op te treden (dit verzoek wordt vaker bij de advocaat neergelegd (bijna 33%) dan bij de rechtsbij-
67 Slechts in het algemeen, omdat huur- en arbeidszaken aan de kantonrechter worden voorgelegd ongeacht
de hoogte van het gevorderde bedrag.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
5 Vakbond
57,0
12,1
44,2
30,3
25,5
5,5
16,4
6/7/8 Consumentenorg.
53,3
10,7
56,0
17,3
22,7
5,3
6,7
9 Rechtskundig adviseur
54,9
33,3
37,3
25,5
13,7
3,9
23,5
Rechtsbijstandverz.
57,3
22,5
3,8
32,6
27,0
2,23
3,7
Advocaat
59,3
42,6
40,7
35,8
31,5
4,3
2,0
20 Politie
38,0
11,6
38,8
2,3
34,1
6,2
20,2
Overige
31,0
7,1
48,3
19,7
25,2
6,1
8,3
Totaal
44,8
15,2
45,9
22,5
25,5
5,2
16,8

TYPE ADVISEUR
DE INSTITUTIONELE CONTEXT 55
standverzekeraars (18%)). 68 Tabel 3.3 laat vervolgens zien dat rechtsbijstandverzekeraars veelal
niet aan dit verzoek (kunnen) voldoen en advocaten vanwege het procesmonopolie wel (zie de
rijen ‘Mij vergezeld naar de rechter/commissie/college’ en ‘Het woord gevoerd bij de rechter/commissie/college’).
Bij tabel 5.2 en 5.3 geldt net als voor de in paragraaf 3.1 genoemde data
dat het marktaandeel van advocaten hoger ligt vanwege het feit dat zij door rechtzoekende via
een rechtsbijstandverzekeraar worden benaderd.
Tabel 5.3: Wat voor soort hulp kregen de respondenten van de deskundigen, naar type
adviseur en in totaal (in % van het aantal contacten)*
1 Sociaal raadsm/v
3 Bureau rechtshulp
4 Wets- of rechtswinkel
N= 53 101 42 165 75 51 89 162 129 636 1.503
Voor mij contact opgenomen met andere
partij
Geholpen contact op te nemen met andere
partij
5 Vakbond
6/7/8 Consumentenorg.
9 Rechtskundig adviseur
18,9 15,8 2,4 34,5 10,7 23,5 47,2 50,0 34,1 28,6 30,1
18,9 12,9 4,8 12,7 6,7 13,7 5,6 10,5 12,4 10,1 10,6
Onderhandeld met andere partij 17,0 6,9 2,4 27,9 8,0 21,6 31,5 45,7 28,7 22,6 24,2
Contact opgenomen met andere persoon/organisatie
Geholpen contact op te nemen met andere
persoon/organisatie
Geholpen met indienen officiële
klacht/bezwaarschrift
Mij vergezeld naar de rechter/commissie/college
Het woord gevoerd bij de rechter/commissie/college
Geluisterd/informatie verzameld/adviezen
gegeven
3,8 1,0 7,1 7,9 2,7 9,8 5,6 13,0 9,3 8,5 7,9
3,8 5,0 0,0 1,8 4,0 0,0 4,5 0,6 5,4 5,7 4,1
13,2 12,9 7,1 17,0 10,7 27,5 12,4 27,2 13,2 7,2 12,7
3,8 2,0 0,0 6,7 1,3 7,8 3,4 29,6 2,3 2,0 5,8
5,7 2,0 0,0 6,7 0,0 9,8 5,6 32,7 3,1 1,9 6,3
5,7 10,9 7,1 4,8 10,7 13,7 3,4 2,5 3,1 9,7 7,5
Andere hulp gegeven 1,9 4,0 2,4 3,0 4,0 3,9 4,5 4,3 10,9 10,5 7,2
Nee, geen van bovenstaande 41,5 49,5 73,8 33,9 60,0 29,4 32,6 21,0 27,9 33,6 35,4
Bron: Van Velthoven et al., 2004, p. 110, tabel 4.16.
5.3.2 Toetredingsmogelijkheden: advocaten in loondienst
De discussie over advocaten in loondienst is al een tijd aan de gang. In het al eerder geciteerde
proefschrift (1979) van professor Rutgers wordt de volgende stelling geformuleerd:
Stelling 8: De opvatting dat een advocaat slechts in het kader van het vrije
beroep en niet in loondienst zijn beroep onafhankelijk kan uitoefenen, berust
op een ernstig misverstand.
68 Het feit dat alleen verzekerden een beroep doen op een rechtsbijstandverzekeraar, terwijl iedereen een
beroep kan doen op een advocaat, heeft geen invloed op de tabellen, omdat het hier gaat om % van het totaal
aantal contacten met een specifieke juridische deskundige.
Rechtsbijstandsverz.
Advocaat
20 Politie
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK
Overige
Totaal

56 HOOFDSTUK 5
Toch was advocaat in loondienst bij niet-advocaten anno 1995 – het jaar dat door de Commissie
Cohen kritisch naar dit onderwerp is gekeken – een puur theoretische mogelijkheid. De Commissie
concludeerde onder andere dat de Verordening op de advocaat op dienstbetrekking van 1977 het
vrijwel onmogelijk maakte voor juristen in dienstbetrekking bij niet-advocaten om zich als advocaat
te laten inschrijven. Het voornaamste probleem betrof de spanning tussen enerzijds de kern
van het arbeidscontract, te weten ondergeschiktheid aan de werkgever en anderzijds de voor de
uitoefening van het advocatenberoep vereiste vrijheid en onafhankelijkheid. De Commissie adviseerde
daarom deze spanning op te heffen.
In 1995, na de verschijning van het rapport van de Commissie Cohen, waren de verwachtingen
hooggespannen. Op 7 juli schrijft het NRC het volgende:
“Algemeen directeur mr. P.F. Heuperman van rechtsbijstandverzekeraar Arag in Leusden noemt de
voorlopige verruiming van de toegang tot de balie ‘een goede zaak’, omdat het marktmechanisme zijn
werk straks zal doen. Hij wijst erop dat Arag in twee jaar met de opzet van een advocatennetwerk kosten
al had gehalveerd. Rechtsbijstandverzekeraar DAS in Amsterdam verwacht aanzienlijke kostenbesparingen
die op termijn mogelijk terug te zien zullen zijn in de premies voor de consument.
De Nederlandse Orde van Advocaten zegt in een reactie niet ontevreden te zijn met de voorstellen die nu
voorliggen. Voorzitter mr. T. de Waard zei vanochtend dat de komende jaren zo’n 1.500 juristen van
bedrijven, belangenorganisaties en rechtsbijstandverzekeraars zullen toetreden tot de Orde.”
Op 1 mei 1997 trad de nieuwe Verordening op de praktijkuitoefening in dienstbetrekking in werking. 69
Dit maakte het voor juristen in dienstbetrekking bij niet-advocaten mogelijk om tot de advocatuur
toe te treden, mits de werkgever een verklaring aflegt dat de betrokkene de functie van advocaat
in onafhankelijkheid kan uitvoeren. Art. 3 lid 3 van de nieuwe praktijkuitoefening luidde
als volgt:
“De praktijkuitoefening in dienstbetrekking bij een werkgever (…) is de advocaat slechts toegestaan op
voorwaarde dat de werkgever zich conform de bepalingen van het als bijlage aan deze verordening gehechte
Professioneel statuut voor de Advocaat in Dienstbetrekking jegens de advocaat heeft verbonden de onafhankelijke
praktijkuitoefening te eerbiedigen en de ongestoorde naleving van de beroeps- en gedragsregels
van de advocaat te bevorderen en zolang de werkgever en hun advocaat hun verplichtingen uit hoofde
van dat statuut daadwerkelijk nakomen.”
Het professioneel statuut garandeert de beoordelingsvrijheid van de advocaat tegenover zijn
werkgever. Verder dient de advocaat in spé – net zoals bij de vrijgestelde advocatuur – te beschikken
over een stageverklaring dan wel aan een stage onder supervisie van een (buiten)patroon
te beginnen.
De toetreding werd van vijf typen juristen verwacht, te weten bedrijfsjuristen, overheidsjuristen,
juristen van rechtsbijstandverzekeraars, stichtingsjuristen en juristen van Juridische Loketten (de
voormalige Bureaus rechtshulp). Bij de laatste drie groepen, waar cliënt en werkgever niet één en
dezelfde zijn, verwachtte men complicaties, die door het stellen van aanvullende voorwaarden
werden gereguleerd.
69 Gepubliceerd in Vademecum Advocatuur 2002 , p. 165.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE INSTITUTIONELE CONTEXT 57
Ondanks de hoge verwachtingen (schattingen van 1.200 à 1.600 advocaten in loondienst), is er
maar op beperkte schaal toegetreden. Op 31 december 2001 telde Nederland slechts 280 advocaten
in dienstbetrekking bij niet-advocaten. 70 De meeste nieuwe toetreders betroffen bedrijfsjuristen
en over het algemeen waren persoonlijke motieven doorslaggevend bij de toetreding en niet
de kosten-baten afwegingen van werkgevers. Bij de opzet van het onderzoek van Van Gunst en
Bruinsma (eind 2001) waren er nog geen advocaten in dienst bij rechtsbijstandverzekeraars geregistreerd.
In het voorjaar van 2002 is SRK begonnen met een experiment waarbij 30 juristen
advocaat in loondienst werden (zie ook paragraaf 5.5). Rechtsbijstandverzekeraars hebben in
eerste instantie geen advocaten in loondienst genomen (of eigen juristen advocaat laten worden),
omdat de sector vond (en vindt) dat het recht van vrije advocaatkeuze te ruim was geformuleerd
door de Orde (art. 3 lid 4 van de Praktijkverordening). Hier gaan we in paragraaf 5.5 verder op in.
5.4 Rechtsbijstandverzekeraars
Een rechtsbijstandverzekering betreft verleende diensten en gemaakte kosten in het bijzonder
met het oog op verhaal van door een verzekerde geleden schade en diens verdediging of vertegenwoordiging,
zowel in als buiten rechte (met uitzondering van de werkzaamheden ter verdediging
of vertegenwoordiging van een verzekerde die een verzekeraar krachtens een overeenkomst
van aansprakelijkheidsverzekering mede in zijn eigen belang verricht). 71
Ook voor rechtsbijstandverzekeraars gelden strenge (toegangs)eisen. Er zijn algemene eisen die
aan verzekeraars gesteld zijn, er zijn organisatorische eisen en er zijn eisen voor de polisvoorwaarden
die de rechtsbijstandverzekeraar moet bieden. De algemene eis is het hebben van een
vergunning van de Pensioen- en Verzekeringskamer (thans De Nederlandsche Bank) (art. 24 lid 1
Wtv 1993). De organisatorische eis is met name dat dat de juridische dienstverlening afgezonderd
moet zijn van de andere branches van de verzekeraar, indien die naast de branche rechtsbijstand
ook een of meer andere branches uitoefenen. 72 Tenslotte worden specifieke eisen gesteld aan de
producten die rechtsbijstandverzekeraars bieden, zoals het hebben van een specifieke geschillenregeling
en regels die bepalen wat gebeurt bij conflict of interest (art. 61 Wtv 1993).
Als een zaak binnenkomt bij een verzekeraar bekijkt deze allereerst of er sprake is van dekking en
vervolgens of er geen sprake is van ‘samenloop’ (treedt op als er meerdere verzekeringen lopen
voor hetzelfde object, waardoor potentiële belangentegenstelling binnen een verzekeraar kan
ontstaan) of van een geschil (de verzekerde heeft een conflict met de verzekeraar over de afhandeling
van een bepaalde zaak). Vervolgens wordt beoordeeld of er een sterke zaak voorligt van
voldoende financieel belang.
Voor partijen met een rechtsbijstandverzekering zal de verzekeraar – evenals de advocaat – trachten
het juridische conflict met eigen middelen op te lossen (in der minne te beheren). Daar zijn
veelal geen kosten aan verbonden voor de verzekerde (behoudens het eventuele eigen risico).
70 Gunst en Bruinsma, 2002, p.11.
71 Art. 15 lid 17 Wtv 1993.
72 Er wordt onderscheid gemaakt tussen monobranche en multibranche verzekeraars.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

58 HOOFDSTUK 5
Voor civiele procedures bij de rechtbank (zijnde niet de sector kanton) en strafzaken is het procesmonopolie
volledig van toepassing en is de inzet van een advocaat dus wettelijk verplicht. In
dat geval heeft de verzekerde het wettelijk recht op de vrije keuze van een advocaat: de verzekerde
mag zelf bepalen welke advocaat zijn belangen verdedigt, vertegenwoordigt of dient. Dat kan
zowel een advocaat die in loondienst is van de verzekeraar zijn als een externe advocaat. Om de
kosten van externe advocaten te verlagen zijn veel rechtsbijstandverzekeraars een samenwerkingsverband
aangegaan met bepaalde advocatenkantoren (netwerkadvocaten). In ruil voor gunstiger
tarieven krijgen de netwerkadvocaten een hogere en/of gegarandeerde afzet. Grote rechtsbijstandverzekeraars
behandelen een groter volume aan zaken en kunnen dus meer kwantumkorting
bedingen. Gemiddeld wordt door de grote verzekeraars circa 70% van de zaken aan een
netwerkadvocaat uitbesteed. In de overige 30% van de zaken kiest de verzekerde ‘een vrije keusadvocaat’.
Overigens kan het verzekeringscontract een maximumgrens 73 bevatten ten aanzien van
de tussenkomst door de verzekeraar in de honoraria en kosten van de vrij gekozen (externe)
advocaat. Rechtsbijstandverzekeraars geven namens hun verzekerden jaarlijks meer dan 20.000
opdrachten aan de advocatuur, waarvan de kosten voor rekening van de verzekeraars komen.
Volgens Van Velthoven et al. (2004, p. 27) worden jaarlijks 120.000 claims door rechtsbijstandverzekeraars
behandeld. Dit getal is niet meer actueel, de laatste jaren is het aantal behandelde
zaken sterk gestegen en in 2004 werden door rechtsbijstandverzekeraars bijna 298.000 zaken
behandeld. 74
De specifieke regels voor de branche rechtsbijstandverzekering zijn vastgelegd in de artikelen 58-
63 van de Wtv 1993. Het belangrijkste is artikel 60 dat het volgende stelt:
“Een verzekeraar die overeenkomstig artikel 58, eerste, tweede of vierde lid, de branche
Rechtsbijstand uitoefent, draagt er zorg voor dat uitdrukkelijk in de overeenkomst van
verzekering wordt bepaald dat het de verzekerde in ieder geval vrij staat een advocaat of een
andere rechtens bevoegde deskundige te kiezen indien:
a. een advocaat of een andere rechtens bevoegde deskundige wordt verzocht de belangen van
de verzekerde in een gerechtelijke of administratieve procedure te verdedigen, te
vertegenwoordigen of te behartigen;
b. zich een belangenconflict voordoet.”
In de wet staat dus dat de verzekerde alleen dan het recht op een vrije keuze van een advocaat
heeft als sprake is van een gerechtelijke of administratieve procedure (ook als de procedure bij de
kantonrechter dient) en indien een advocaat wordt ingeschakeld. In veel gevallen is dat echter
niet aan de orde (een schikking of andere manier van afhandelen zonder dat naar de rechtbank
hoeft te worden gegaan). Verzekeraars verschillen niet van advocaten in hun streven om zaken –
voor zo ver mogelijk – in der minne te beheren.
Ook de Ombudsman Verzekeringen geeft op haar website aan dat noch de wet noch de gangbare
verzekeringscontracten de verzekeraar verplichten om tussen te komen in de kosten van een vrij
73 Een verzekeringsdekkingssom van €25.000 is gangbaar (dat is per gebeurtenis, advocatenhonorarium,
bouwtechnisch advies, proceskosten, etc.), maar soms kan dat verlaagd worden tot €5.000.
74 Mondelinge informatie begeleidingscommissie.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE INSTITUTIONELE CONTEXT 59
gekozen advocaat als het om het beheren van het dossier gaat. Zoals aangegeven op de website is
de rechtsbijstandverzekeraar in het algemeen slechts in bepaalde gevallen gehouden om tussen te
komen in de honoraria en kosten van de vrij gekozen advocaat, met name: 75
1. Wanneer een gerechtelijke of administratieve procedure moet worden opgestart;
2. Wanneer een meningsverschil bestaat tussen de verzekerde en de rechtsbijstandverzekeraar
over de houding die moet worden aangenomen om het juridisch
probleem te regelen; en
3. Wanneer er een belangenconflict ontstaat tussen verzekeraar en verzekerde.
De Nederlandse Wtv is gebaseerd op de Europese Richtlijn Rechtsbijstandverzekeringen uit
1987. Deze richtlijn was bedoeld om de stelsels die in verschillende landen van de EU bestaan te
harmoniseren. Een andere bedoeling van de Europese Richtlijn was om met de harmonisatie de
consument te beschermen (tegen belangenverstrengeling binnen verzekeraars).
Een verzekerde kan een klacht indienen bij de Raad van Toezicht Verzekeringen. Uit de uitspraken
van de Raad valt een aantal conclusies te trekken omtrent de interpretatie van vrije advocaatkeuze
zoals die door de wet is bedoeld:
Verzekeraars trachten kosten te dekken door een maximumgrens aan vergoeding per
gebeurtenis te koppelen. Een verzekeringsdekkingssom van €25.000 is gangbaar (dat is
per gebeurtenis, advocatenhonorarium, bouwtechnisch advies, proceskosten, etc.), maar
soms kan dat verlaagd worden tot €5.000 als de verzekerde een extern advocaat in de
hand neemt. In uitspraak Nr 2005/006 oordeelt de Raad dat een financieel-selectieve
beperking aan de vrije advocaatkeuze in strijd is met art. 60 Wtv 1993. De financieelselectieve
beperking was een maximering van de kosten van externe rechtshulp als de
verzekerde een advocaat kiest die niet tot het netwerk van de verzekeraar behoort. De
raad doet geen uitspraak over de algemene vraag in hoeverre maximering van de kosten
van externe rechtshulp (zonder de selectieve bepaling van al dan niet tot het netwerk
behorend) in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 60 Wtv 1993.
De verzekeringsovereenkomst moet uitdrukkelijk voorzien zijn van een scheidsrechterlijke
(of andere) procedure die garanties van objectiviteit biedt. En die bepaalt wat er gebeurt
bij verschil van mening tussen de verzekeraar dan wel het juridisch zelfstandige
schaderegelingkantoor en de verzekerde. In uitspraak Nr 2005/006 oordeelde de Raad
dat een geschillenregeling van verzekeraar die de verzekerde slechts de keuze biedt uit
een lijst van advocaten behorende tot het netwerk van verzekeraar niet voldoet aan de
door art. 61 Wtv 1993 geëiste waarborgen.
Uit de uitspraken van de Raad valt overigens nog een andere belangrijke conclusie te trekken, die
relevant is voor de werking van de markt, met name dat de klacht van de advocaat niet ontvankelijk is.
Volgens artikel 5 van het Reglement Raad van Toezicht Verzekeringen heeft “de Raad tot taak erop
75 http://www.ombudsman.as/nl/faq.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

60 HOOFDSTUK 5
toe te zien dat de aangesloten verzekeraars en tussenpersonen bij het bemiddelen, het tot stand brengen en uitvoeren
van overeenkomsten van verzekering met consumenten en in het bijzonder ten aanzien van het zorgvuldig en voortvarend
optreden in het verkeer met consumenten, de goede naam c.q. het aanzien van en het vertrouwen in het
bedrijf in stand te houden.” Hieruit volgt dat klachten van advocaten (i.t.t. verzekerden) o.a. over het
te vergoeden honorarium niet ontvankelijk zijn
5.5 Advocaten in loondienst bij rechtsbijstandverzekeraars
De reden waardoor rechtsbijstandverzekeraars huiverig zijn geweest met het in dienst nemen van
advocaten is dat de sector vindt dat het recht van vrije advocaatkeuze te ruim was geformuleerd
(art. 3 lid 4 van de Praktijkverordening van de Orde). Bovendien was de gekozen formulering
ruimer dan voor advocaten in loondienst van andere partijen, zoals bedrijfs- en overheidsjuristen.
De rechtsbijstandverzekeraars beroepen zich op art. 60 van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf
uit 1993 waarin sprake is van een geclausuleerde vrije advocaatkeuze, indien ‘een advocaat of een
andere rechtens bevoegde deskundige wordt verzocht de belangen van de verzekerde in een gerechtelijke of administratieve
procedure te verdedigen, te vertegenwoordigen of te behartigen’. De oorspronkelijke formulering van
de Praktijkverordening ging echter een stap verder en schreef een vrije advocaatkeuze voor ‘telkens
wanneer in het kader van een redelijkerwijs te verwachten procedure rechtsbijstand geboden is’.
Op verzoek van het Verbond van Verzekeraars heeft de minister van Justitie de verordening op
dit punt geschorst. Als gevolg hiervan kwam de Orde met een nieuwe formulering, namelijk ‘telkens
wanneer een advocaat wordt ingeschakeld’. Deze formulering sloot weliswaar nauwer aan bij art. 60
Wtv, maar ging nog duidelijk verder in de vrije keuze voor een advocaat in het genoemde artikel.
Ook stelde de Orde dat een advocaat in loondienst niet onder de noemer van de vrije advocaatkeuze
valt (vrije keuze betekent – volgens de Orde – dat verzekerde uit het hele palet van advocaten
mag kiezen: advocaat van verzekeraar, netwerkadvocaat of andere externe advocaat).
Deze strikte voorwaarden betekenen dat het voor een verzekeraar riskant is om een zaak aan een
advocaat in loondienst te geven, omdat telkens wanneer aan hem/haar een dossier wordt toevertrouwd
de vrije keuze (en dus het kostenrisico) om de hoek komt kijken. Vanwege de nog niet
opgebouwde reputatie van de betreffende advocaat in loondienst en de geografische situatie (het
is makkelijker om een advocaat om de hoek te hebben dan een advocaat op afstand), is de kans
dat de verzekerde kiest voor een externe advocaat zo groot dat het voor de verzekeraar niet loont
om zelf advocaten in dienst te nemen. Zo zou een verzekeraar onder deze voorwaarden een (bijvoorbeeld)
arbeidsjurist bij voorkeur geen advocaat maken, omdat dan al veel te snel in de behandeling
van een zaak de vrije keuze om de hoek komt kijken. Kortom, de bepaling in de verordening
gingen veel verder dan de Wtv 1993 en maakte het voor rechtsbijstandverzekeraars bedrijfseconomisch
zeer onaantrekkelijk om advocaten in loondienst te nemen. De rechtsbijstandverzekeraars
vonden dit een ontoelaatbare beperking van de mededinging en hebben daarom in
2003 een klacht ingediend bij de NMa. 76
76 Eerder kon het niet vanwege bepalingen in de Mededingingswet: binnen 5 jaar na het in werking treden van
de Mededingingswet kon geen klacht tegen een publiekrechtelijk orgaan worden ingediend.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE INSTITUTIONELE CONTEXT 61
Er volgden in het kader van de bij de NMa ingediende over de vrije advocaatkeuze opnieuw
besprekingen tussen de Orde en het Verbond van Verzekeraars. Centraal in deze discussie stond
de vraag op welk moment voor klanten van rechtsbijstandverzekeraars het recht op vrije advocaatkeuze
ontstaat, alsmede de tekst van de door de Orde geëiste vergewisverklaring van de advocaat
in dienstbetrekking van een rechtsbijstandverzekeraar. Die vergewisverklaring bevat een
voorschrift, een opgemaakte schriftelijke bevestiging aan de cliënt inhoudende dat hij is gewezen
op de in de polisvoorwaarden voorkomende vrije advocaatkeuze, en dat hij heeft gekozen voor
een bepaalde advocaat. In 2004 heeft de Orde de verordening nog verder aangepast door ‘vrije
tekst’ van de vergewisverklaring toe te laten en derhalve min of meer in overeenstemming gebracht
met de betreffende Wtv-bepalingen. 77 Het Verbond van Verzekeraars heeft daarop besloten
om de klacht in te trekken. Het Verbond verwacht dat de komende tijd meer juristen in
dienst van rechtsbijstandverzekeraars tot de advocatuur zullen toetreden. Dat is ook gunstig voor
hun verzekerden, omdat juridische dossiers straks minder vaak “halverwege de rit” hoeven te
worden overgegeven aan een ‘nieuwe’ (externe) advocaat, met alle overdrachtsproblemen van
dien. 78
Het argument dat doorslaggevend was in de afzwakking van het voorschrift vergewisverklaring
was dat een advocatenkantoor dit ook niet biedt aan de eigen cliënten In de meeste algemene
voorwaarden van advocatenkantoren staat dat de maatschap bepaalt welke advocaat binnen het
kantoor een bepaalde zaak behandelt. Het argument van de Orde – dat de vrije advocaatkeuze
zo’n belangrijk punt was in de besprekingen over de advocaat in loondienst met rechtsbijstandverzekeraars
– bleek dus niet zo geloofwaardig nu duidelijk was dat die vrije keuze niet bestaat
voor een cliënt van een advocatenkantoor. 79 Daarnaast speelde ook mee dat Orde verwachtte dat
de NMa de klacht van het Verbond gegrond zou verklaren.
Door de aangepaste verordening is het voor rechtsbijstandverzekeraars in principe mogelijk gemaakt
om advocaten in loondienst te nemen. Een rechtsbijstandverzekeraar neemt een advocaat
in loondienst omdat dat goedkoper is dan zaken uit te besteden, maar ook omdat dat een verbetering
in de arbeidsvoorwaarden is voor de juristen in dienst van de verzekeraar (juristen kunnen
zo carrière maken en zullen minder snel overstappen naar een andere baan).
Uiteraard is het van groot belang dat de advocaat in loondienst onafhankelijk kan optreden ten
opzichte van zijn of haar werkgever, in dit geval de rechtsbijstandverzekeraar. Deze onafhankelijkheid
is op verschillende manieren geborgd. Zo regelt de Wtv de scheiding van de verschillende
soorten zaken (zie paragraaf 5.4), dient de advocaat in loondienst van een niet-advocaat zich te
houden aan het professioneel statuut, en houden zowel de Raad van Toezicht Verzekeringsbedrijf
als het advocaten-tuchtrechtorgaan toezicht op de onafhankelijkheid.
Nu zijn deze strikte voorwaarden verwijderd uit de regels van de Orde en zien we dat het aantal
advocaten in loondienst is gestegen. De Stand van de advocatuur 2004 geeft hiervan een voorbeeld.
Op nummer 40 staat een interessante nieuwkomer: SRK Rechtsbijstand, met 36 advocaten
77 Jaarverslag 2004, Orde van Nederlandse Advocaten, p. 22.
78 Verbond van Verzekeraars (2004b).
79 Mondelinge informatie van begeleidingscommissie, juni 2005.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

62 HOOFDSTUK 5
in loondienst een flinke speler in de markt en het eerste niet-advocatenkantoor in de Top 50.
“Wij doen zo’n vijftigduizend zaken per jaar”, zegt een woordvoerder van SRK Rechtsbijstand, volgens
KSU (de uitgever van de Stand van de advocatuur) een van de snelst groeiende advocatenkantoren.
SRK is geen verzekeringsmaatschappij, maar voert de rechtsbijstandverzekeringen uit
voor vijftien verzekeraars, waaronder ING, Aegon en AMEV. Een inschatting voor (overige)
rechtsbijstandverzekeraars geeft het volgende beeld: 80
− Bovemij (van Bovag), Stichting Mobiliteitsbranche heeft 2 advocaten in loondienst.
Dat is vrij veel omdat het een kleine organisatie is (15 medewerkers). Omdat deze verzekeraar
werkt voor leden van de Bovag, is er onder de verzekerden veel vertrouwen in
de verzekeraar en dus ook in de advocaten in loondienst van die verzekeraar. Daarom
loont het om relatief veel advocaten in dienst te nemen (een verzekerde gaat niet snel
naar externe advocaat).
− ARAG heeft op de 440 medewerkers 4 advocaten in loondienst.
− DAS heeft op de 815 medewerkers 2 advocaten in loondienst.
De meeste andere partijen hebben nog geen advocaten in loondienst, maar sommigen overwegen
dat wel. Op dit moment legt de Orde nog altijd barrières op aan advocaten in loondienst van
rechtsbijstandverzekeraars. We noemen twee voorbeelden:
1. De Orde heeft SRK schriftelijk laten weten dat na het vertrek van een advocaat in
loondienst op het (volledige) bestand van die advocaat een vrije keus moet worden
aangeboden. Als de advocaat in loondienst vertrekt bij de rechtsbijstandverzekeraar, is
die verzekeraar volgens de Orde verplicht om alle zaken – zowel proceszaken als nietprocesdomein
zaken (die ongeveer 95% van de praktijk uitmaken) – die advocaat in
loondienst heeft gedaan voor de verzekeraar opnieuw aan de betreffende verzekerden
voor te leggen met een vrije advocaatkeus. Dit is een groot risico voor de rechtsbijstandverzekeraars
met veel advocaten in loondienst, zoals SRK, en vormt dus een risico
bij het aannemen van advocaten in loondienst.
2. Het tweede voorbeeld betreft het niet toestaan van het lidmaatschap van de LSA (vereniging
van letselschade advocaten) aan een advocaat in dienstbetrekking van SRK.
SRK heeft een medewerker in dienst die voor hij bij SRK kwam werken reeds 11 jaar
advocaat was en in die tijd lid van de LSA was. Inmiddels is deze zelfde medewerker
bij SRK advocaat in dienstbetrekking geworden en heeft zich in september 2002 weer
aangemeld voor het lidmaatschap van de LSA. Hoewel deze advocaat in dienstbetrekking
materieel aan alle voorwaarden voor toetreding voldeed (bovendien was hij al lid
geweest ), werd hij uiteindelijk in november 2003 op louter formele gronden als lid
geweigerd. Door de onderbreking van zijn advocatenstatus was hij niet 5 jaar voorafgaand
aan het lidmaatschap advocaat geweest. De betreffende SRK-advocaat heeft beroep
tegen dit besluit ingesteld waarop de Commissie van Bijstand in juni 2004 het Bestuur
opdroeg een gemotiveerde beslissing te geven op de mogelijkheid een ontheffing
te verlenen van dit formele vereiste. Uiteindelijk heeft de LSA de commissie Tromp in
80 Inschatting van de begeleidingscommissie, juni 2005.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE INSTITUTIONELE CONTEXT 63
het leven geroepen die – meer principieel – moet adviseren over advocaten in dienstbetrekking
in relatie tot het lidmaatschap. Die commissie adviseert om de statuten zodanig
te wijzigen dat advocaten in dienstbetrekking anders dan bij een advocatenkantoor
uitgesloten worden.
De inhoud van dit geschil is niet waar het om gaat; het gaat hier om de houding van de
Orde jegens advocaten in dienst bij verzekeraars. Deze houding blijkt bijv. uit de volgende
citaten uit het verslag van de Commissie Tromp:
“De Nederlandse Orde van Advocaten heeft te kennen gegeven geen politieke consequenties te zullen
verbinden aan een statutenwijziging van de LSA na welke wijziging advocaten in dienstbetrekking
zouden worden uitgesloten van het lidmaatschap van de LSA. […] Naar de Commissie heeft begrepen
was de conclusie van dat overleg dat de Algemene Raad ‘niets zou doen’ als de LSA zou besluiten
om de advocaten in dienstbetrekking bij afhankelijke kantoren te weren.”
5.6 Gesubsidieerde rechtsbijstand
Door het bieden van gefinancierde rechtshulp beïnvloedt de overheid de onderkant van de
markt. In art 18 lid 2 van de Grondwet wordt bepaald dat de wet regels dient te stellen over het
verlenen van rechtsbijstand aan de minder draagkrachtigen. In de Wet op de rechtsbijstand (Wrb)
is een regeling getroffen volgens welke een rechtzoekende in aanmerking kan komen voor door
de overheid bepaalde rechtsbijstand. Alleenstaanden met een netto maandelijks inkomen van
maximaal €1.518 (en een vermogen lager €7.500) en samenwonenden met een netto maandelijks
inkomen van maximaal €2.135 (en een vermogen lager €10.500) kunnen een advocaat krijgen die
wordt betaald door de staat. Binnen het bereik van de Wrb moet een eigen bijdrage worden betaald,
die varieert met de draagkracht (van minimaal €90 tot maximaal €769). De rechtsbijstand
wordt verleend door advocaten die zich daartoe bereid hebben verklaard. Binnen het Wrb geldt
geen vrije keuze van advocaten. Soms wordt gesubsidieerde rechtsbijstand ook door notarissen
en deurwaarders geleverd. Gefinancierde rechtsbijstand betekent overigens niet dat de betreffende
partij, bij verlies van de procedure, niet tot (een deel van) de kosten van de wederpartij veroordeeld
kan worden. 81
De tarieven die de overheid voor de gefinancierde rechtshulp heeft vastgesteld (€99 per uur exclusief
BTW en 5% kantoorkosten) zijn lager dan de gewone uurtarieven van een advocaat en
hebben daardoor op dit deel van de markt een dempend effect op de prijsvorming. De advocatuur
klaagt erover dat de betaalde tarieven te laag zijn, maar verleent de gevraagde dienst wel ten
volle met als argument ‘Noblesse oblige’. Het is niet duidelijk of deze tarieven kostendekkend
zijn. Indien deze lage tarieven kostendekkend zijn, dan is het aannemelijk dat de marges op het
niet-gesubsidieerde deel wel erg groot zijn. Indien gesubsidieerde rechtsbijstand niet kostendekkend
is, is er sprake van kruissubsidiëring tussen het segment gefinancierde rechtsbijstand en het
vrije deel van de markt. De betalende cliënt krijgt een (in praktijk nauwelijks onderhandelbaar)
tarief opgedrongen dat het verlies op de ‘overheidsuren’ goedmaakt.
Volgens de monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2004 is het aantal advocaten dat bij een van
de raden voor rechtsbijstand staat ingeschreven (wat als voorwaarde geldt om gesubsidieerde
81 Stein en Rueb, 2003, pp. 33-34.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

64 HOOFDSTUK 5
rechtsbijstand te mogen verlenen), in de periode 2000-2003 met 15% gestegen. Het aantal advocaten
dat ook in de praktijk gesubsidieerde rechtsbijstand verleent, neemt na een aanvankelijke
daling in de periode 2000-2002 eveneens weer licht toe (in 2003 is het niveau van 2001 weer
bereikt). Vanwege de toenemende concentratie in de advocatuur wordt het aanbodprobleem
volgens de monitor verergerd. De WRR (2002, p. 209) geeft aan dat verwacht mag worden dat de
relatieve leemte in de rechtshulp voor zaken met een geringe rechtsnoodzaak door de rechtsbijstandverzekeraars
zal worden ingevuld.
5.7 De institutionele context samengevat
In dit hoofdstuk beschreven we de verschillende manieren waarop de overheid het publiek belang
rechtszekerheid op de markt voor juridische bijstand borgt:
− Het instellen van de verplichte procesvertegenwoordiging met een monopolie op dit
domein door advocaten (kortweg: procesmonopolie).
− Het instellen van de Orde van Advocaten die als publiekrechtelijke organisatie de mogelijkheid
heeft om met zelfregulering invulling te geven aan het procesmonopolie, door
bijv. een opleidingsprogramma, verordeningen en andere bindende regels en zorg voor
tuchtrechtspraak.
− Het instellen van gesubsidieerde rechtsbijstand.
− Overige regelgeving ten aanzien van advocaten (Advocatenwet).
− Regelgeving ten aanzien van rechtsbijstandverzekeraars: de Wet toezicht verzekeringsbedrijf
1993.
Om een efficiënte rechtspraak te waarborgen en om onmondige klanten te beschermen, geldt
voor de civiele procedures bij de rechtbank (zijnde niet de sector kanton) verplichte vertegenwoordiging.
Vanouds hebben advocaten een monopolie op dit domein. De Commissie Cohen
stelt in dit verband (1995, p. 27): “Er zijn dus sterke argumenten die pleiten voor handhaving van de verplichte
procesvertegenwoordiging, omdat daar een algemeen belang mee is gediend; een eerlijk proces ten behoeve van
partijen, proceseconomie (ook) ten behoeve van de overheid. De werkgroep heeft het belang van de rechtsbijstand als
zodanig dan ook niet ter discussie willen stellen.” Wel stelde de Commissie Cohen ter discussie of dit
belang alleen door advocaten kan worden gediend.
De toelatingseisen voor de advocatuur (zoals de verplichte beroepsopleiding en de eisen bij het
toelaten van advocaten in loondienst van niet-advocaten) en de verplichte ‘education permanente’
zijn mede bedoeld om te garanderen dat advocaten over de specifieke kennis en vaardigheden
beschikken die nodig zijn voor het voeren van procedures. Deze eisen die de beroepsgroep aan
zichzelf stelt in combinatie met het wettelijk procesmonopolie staan een meer gediversifieerd
aanbod van procesvertegenwoordiging in de weg. In dit hoofdstuk staat ook beschreven welke
inspanningen de afgelopen tien jaar zijn geleverd om deze weg begaanbaar te maken. Naar aanleiding
van de bevindingen van de Commissie Cohen en daaropvolgende rapporten is het domein
van het procesmonopolie beperkt door de verhoging van de competentiegrens en is de toegang
tot de advocatuur verbeterd door advocaten in loondienst van niet-advocaten mogelijk te maken.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

DE INSTITUTIONELE CONTEXT 65
Deze veranderingen kwamen niet zonder slag of stoot tot stand. Met name de advocatuur – of
specifieker: de Orde – had moeite met de veranderingen.
De overheid intervenieert ook op een andere manier op de markt, met name door het bieden van
gefinancierde rechtsbijstand. Door deze mogelijkheid is de toegang tot het recht voor minder
draagkrachtigen gewaarborgd. De vraag is echter hoe de toegang tot het recht van MKBbedrijven
en particulieren, die buiten de Wrb vallen, wordt beïnvloed door het procesmonopolie
van de advocatuur en de bijbehorende (zelf)regulering. Het feit dat de markt voor juridische bijstand
voor een deel op slot zit door onder meer de wettelijk verplichte procesvertegenwoordiging,
betekent dat concurrentie op de markt voor juridische bijstand vooralsnog geen drukkend
effect heeft op de prijsstelling van procesadvocaten.
In het volgende hoofdstuk bekijken we welke alternatieven bestaan voor het huidige overheidsingrijpen
en wat daar de effecten van zijn in vergelijking met het huidige institutionele kader.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HET PROCES ALS DOMEIN
6 Alternatieven
“In de civiele sector van de rechtshuishouding is de toegang tot het recht een
punt van zorg. Dat heeft in de eerste plaats te maken met het tijdsbeslag.
[…] Een ander punt van zorg is dat de toegang in de praktijk wordt versmald
door de kosten die met een juridische procedure gepaard gaan. De gesubsidieerde
rechtsbijstand in het kader van de Wrb en de particuliere verzekeringen
voor rechtsbijstand houden de deur naar het recht echter in veel
gevallen open. Ook het bestaan van lichtere rechtsprocedures zoals die
waarin de geschillencommissies voor consumentenzaken voorzien, draagt
aan de toegang van het recht bij. Lichtere rechtsprocedures vergen in de regel
ook minder tijd.”
67
WRR, 2002, pp. 211-212.
Het publiek belang op de markt voor juridische bijstand is samen te vatten onder noemer rechtszekerheid
(zie paragraaf 4.1). Traditioneel wordt dit belang geborgd door verplichte procesvertegenwoordiging
en een domeinmonopolie van de advocatuur op deze vertegenwoordiging. Deze
manier van het borgen van rechtszekerheid bestaat al meer dan een halve eeuw. In de tussentijd is
de markt voor juridische bijstand veranderd, door onder meer een toenemende juridisering van
de maatschappij en een segmentatie van de markt. Het is van belang om te kijken of het huidige
(overheids)ingrijpen nog wel de meest optimale manier van borgen is. Duidelijk is dat de huidige
borging in de plaats van het marktfalen een serieus overheidsfalen heeft gebracht: monopolievorming
in een poging een informatieprobleem op te lossen. Monopolievorming door overheidsoptreden
heeft kortweg drie oorzaken:
− Wettelijk verplichte procesvertegenwoordiging door alleen advocaten. Verplichte winkelnering
leidt doorgaans tot te hoge prijzen en een gebrek aan innovatie.
− De toetredingsbarrières die de Orde in het leven heeft geroepen zijn hoog en versterken
dus het monopolie van zittende advocaten (denk aan de toelating van advocaten in
loondienst).
− Uitstralingseffecten van het procesmonopolie: de status van wettelijk beschermd juridisch
adviseur werkt ook buiten het monopolie. Dit reputatie-effect kan in een markt
met onvolkomen mededinging worden omgezet in een extra premie voor advocaten.
Het is dan ook de vraag of het publiek belang ook met minder ingrijpende maatregelen geborgd
kan worden. In dit hoofdstuk beschrijven we verschillende alternatieven die het publiek belang
borgen en tevens (enige) maatschappelijke kostenbesparing kunnen opleveren ten opzichte het
huidige institutionele kader. Deze kostenbesparingen zijn wenselijk gezien de in het citaat bij dit
hoofdstuk door de WRR gesignaleerde problemen met toegang tot het recht (“Een ander punt van
zorg is dat de toegang in de praktijk wordt versmald door de kosten die met een juridische procedure gepaard
gaan.”) De volgende alternatieven komen aan bod:
1. Direct ingrijpen op het domeinmonopolie:
- Beperking domeinmonopolie door verdere verhoging competentiegrens (para-
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

68 HOOFDSTUK 6
graaf 6.1.2);
- Domeinmonopolie openstellen voor een bredere groep dan alleen advocaten
(paragraaf 6.1.3)
- Afschaffing domeinmonopolie (met flankerend beleid) (paragraaf 6.1.4)
2. Tariefregulering (paragraaf 6.2)
We hebben geen alternatieven bekeken die de Wtv 1993 betreffen, omdat deze wet voortvloeit
uit een Europese richtlijn en het daarom voor de Nederlandse overheid niet goed mogelijk is om
haar ingrijpen op dit punt te veranderen. Overigens zou een discussie over de verplichte vrije
advocaatkeuze op Europees niveau nuttig zijn. In die discussie zou explicieter gemaakt kunnen
worden waarom de vrije keuze wel bij rechtsbijstandverzekeringen bestaat en bij bijv. zorgverzekeringen
niet. De zorgverzekeraar heeft het recht om verschillende verzekeringspolissen aan te
bieden: polissen met een basisdekking zonder fysiotherapie, kraamverzorging en tandartshulp of
een uitgebreide dekking. Ook heeft de zorgverzekeraar het recht om een verzekerde te sturen
richting bepaalde zorgaanbieders, namelijk die aanbieders waarmee de zorgverzekeraar een contract
heeft afgesloten. Daar waar dit in de zorg weinig discussie oplevert – waarschijnlijk vanwege
de grotere politieke nadruk op kostenbesparing in de zorg –, zal een rechtsbijstandverzekeraar die
bepaalt dat zijn verzekerden alleen bij bepaalde gecontracteerde advocaten terecht kunnen waarschijnlijk
veel stof doen opwaaien.
6.1 Direct ingrijpen op het domeinmonopolie
Het ligt voor de hand om na te denken of het domeinmonopolie beperkt kan worden zonder dat
het publiek belang geschaad wordt. Het domeinmonopolie kan aangepast worden door (1) het
domein te beperken, (2) de kring van procesgemachtigden uit te breiden of (3) verplichte procesvertegenwoordiging
af te schaffen voor civiele zaken met een aantal flankerende maatregelen.
Voor de inschatting van de effecten van deze drie alternatieven zijn de lessen die zijn te trekken
uit de ervaringen met de competentiegrensverhoging van 1999 van belang. Wij beginnen deze
paragraaf dan ook met die lessen (paragraaf 6.1.1) en vervolgens kijken we wat de implicaties
hiervan zijn op de drie alternatieven van direct ingrijpen op het domeinmonopolie (paragraaf
6.1.2 tot en met 6.1.4).
6.1.1 De lessen uit de competentiegrensverhoging van 1999
Met de competentiegrens wordt de wettelijk vastgestelde financiële grens bedoeld die bepaalt of
een zaak door de kantonrechter of door de arrondissementsrechter wordt behandeld. Bij de
rechtbank is verplichte vertegenwoordiging van toepassing, bij de kantonrechter zijn rechtzoekenden
vrij om zelf hun zaak te bepleiten of een advocaat of andere vertegenwoordiger te kiezen.
De competentiegrens voor civiele handelszaken werd in 1999 verhoogd van 5.000 gulden naar
10.000 gulden (tegenwoordig €5.000).
De effecten van de competentiegrensverhoging werden in 2002 door Eshuis en Paulides geëvalueerd.
Zij vergelijken het ‘verschoven zaaksegment’ in 1996 met dat van 2000, dat wil zeggen, ze
vergelijken de zaken die in 1996 door de rechtbanken werden afgedaan en die in het financiële
segment van 5.000 tot 10.000 guldens vallen met de zaken die in 2000 door de kantongerechten
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ALTERNATIEVEN 69
worden afgedaan in hetzelfde financiële segment. 82 De belangrijkste punten uit deze evaluatie zijn
hieronder nader belicht.
6.1.1.1 Keuzevrijheid benut
De verhoging van de competentiegrens wordt in eerste instantie als effectief aangemerkt in de zin
dat partijen inderdaad de keuzevrijheid met betrekking tot het inschakelen van juridische dienstverleners
op grote schaal benutten. Daar waar in 1996 alleen procureurs en advocaten mochten
optreden, zijn in 2000 vele andere vertegenwoordigers actief en er worden zaken door procederende
partijen zelf bepleit (zie tabel 6.1). Eshuis en Paulides onderscheiden vier soorten vertegenwoordigers:
(1) advocaten, (2) deurwaarders, (3) een andere gemachtigde, zoals een juridisch
geschoolde kennis of een bedrijfsjurist, en (4) geen vertegenwoordiger oftewel de zaak zelf bepleiten.
De categorie ‘juristen van rechtsbijstandverzekeraars’ wordt niet apart gespecificeerd,
omdat in dit financiële segment nauwelijks zaken voor de rechter worden gebracht door – maar
wel via – rechtsbijstandverzekeraars (p. 38). Dit komt waarschijnlijk door het type zaken in dit
segment – het gaat hier namelijk vaak om incassozaken (zie paragraaf 6.1.1.5). Deze cijfers (als
ook de cijfers in tabel 6.2 en 6.3) geven een onderschatting van het aandeel van rechtsbijstandverzekeraars,
omdat is geteld waar een rechtzoekende uiteindelijk terechtkomt en niet waar hij in
eerste instantie aan klopt voor juridische bijstand. Omdat veel rechtzoekenden met een rechtsbijstandverzekering
via hun verzekeraar terecht komen bij een advocaat (bijv. in het geval van een
procedure) of een gerechtsdeurwaarder is het aandeel van advocaten en gerechtsdeurwaarders te
hoog en dat van rechtsbijstandverzekeraars te laag ingeschat.
Zoals tabel 6.1 suggereert, verschilt de vertegenwoordigingspatroon voor eisers en voor gedaagden.
Hieronder gaan we nader in op de achtergrond van deze verschillen.
Tabel 6.1: Juridische bijstand na de competentieverhoging in procenten (2000)
VERLENER VAN JURIDISCHE BIJSTAND KANTON - EISER KANTON - GEDAAGDE
Advocaat 16% 26%
Gerechtsdeurwaarder 71% 16%
Stichting rechtsbijstand 1% 2%
Andere procesgemachtigde 11% 5%
Procedeert in persoon 1% 50%
Totaal 100%
Bron Eshuis en Paulides, 2002, p. 43.
(N=2723) 1
1 alle zaken exclusief mislukte formulierdagvaardingen.
2 alle contradictoire zaken, exclusief referte door verweerder bij aanvang proces.
6.1.1.2 De keuzes van eisers nader belicht
100%
(N=926) 2
Eisers zijn de initiatiefnemers van hun zaak en zij achten zich dan ook kansrijk. Zij blijken daardoor
vaker bereid te zijn om te investeren in juridische bijstand. Zoals blijkt uit tabel 6.2 gaan
82 De implicaties van de herziening van het burgerlijk procesrecht per 1 januari 2002 (waarbij het procesrechtelijke
regime van rechtbank en kantongerecht geharmoniseerd zijn) zijn in het rapport dus niet meegenomen.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

70 HOOFDSTUK 6
eisers nauwelijks zelf procederen (1%). Het meest opvallende effect van de competentieverhoging
is dat veel eisers (71%) de deurwaarder verkiezen boven advocaten (16%).
De grote populariteit van gerechtsdeurwaarders onder eisers wordt voor een groot deel verklaard
door het type zaken in het verschoven segment. Uit tabel 6.2, waar vertegenwoordiging uitgesplitst
is naar partijconstellatie, valt op te maken dat verreweg de meeste zaken (ruim 60%) aangespannen
zijn door een rechtspersoon tegen een natuurlijk persoon. Dit is een indicatie dat meer
dan de helft van de procedures incassozaken zijn. In die incassozaken hebben eisers al voordat
het tot een gerechtelijke procedure komt een deurwaarder ingeschakeld. Ook eisers die in het
buitengerechtelijke voortraject geen deurwaarder inschakelen, komen veelal toch bij de deurwaarder
terecht vanwege het uitbrengen van een dagvaarding (pp. 3-4). Mocht het tot een gerechtelijke
procedure komen, dan zijn deurwaarders een goedkoop en al ingewerkt alternatief voor de
inschakeling van een advocaat.
Tabel 6.2: Juridische bijstand eiser en partijconstellatie 1 bij kantonzaken (2000)
EISER GEDAAGDE
NAT.PERS
NAT.PERS
NAT.PER
RECHTSPERS
RECHTSPERS
NAT. PERS
RECHTSPERS
RECHTSPERS
TOTAAL
Advocaat 30% 35% 12% 16% 16%
Gerechtsdeurwaarder 56% 47% 76% 70% 71%
Andere gemachtigde 8% 16% 12% 13% 12%
Procedeert in persoon 6% 2% 1% 1% 1%
Totaal 100%
(N=309)
Bron: Eshuis en Paulides, 2002, p. 47.
100%
(N=146)
100%
(N=1700)
Verdelingen onder de diverse partijconstellaties verschillen significant, p

ALTERNATIEVEN 71
Zoals tabel 6.3 laat zien, zijn gedaagden op grote schaal zonder juridische bijstand gaan procederen:
de zich verwerende gedaagden behartigen in de helft van de gevallen hun zaak zelfstandig.
Iemand kan kiezen voor verweer ‘in persoon’ omdat die goede tegenargumenten heeft. Echter,
het kan ook zo zijn dat de gedaagde toch op de zitting verschijnt en dat er geen daadwerkelijk
verweer wordt gevoerd – deze gevallen worden ook als verweer ‘in persoon’ geregistreerd. Er is
overigens een simpele verklaring voor het feit dat vaak ‘in persoon’ verweer wordt gevoerd in
incassozaken (waar de eiser een rechtspersoon is en de gedaagde een natuurlijk persoon). Hier
zou de gedaagde de zaak niet verstek laten gaan en op de zitting verschijnen (in persoon procederen),
ook al is er geen inhoudelijk verweer mogelijk, in de hoop om alsnog een betaalregeling te
treffen (p. 50).
Tabel 6.3: Juridische bijstand gedaagde en partijconstellatie 1 bij kantonzaken in contradictoire
zaken (2000)
EISER GEDAAGDE
NAT.PERS
NAT.PERS
NAT.PER
RECHTSPERS
RECHTSPERS
NAT. PERS
RECHTSPERS
RECHTSPERS
TOTAAL
Advocaat 36% 19% 34% 31% 26%
Gerechtsdeurwaarder 21% 11% 30% 17% 17%
Andere gemachtigde 7% 6% 8% 7% 7%
Procedeert in persoon 37% 65% 28% 45% 50%
Totaal 100%
(N=183)
Bron: Eshuis en Paulides, 2002, p. 49.
100%
(N=408)
100%
(N=116)
Verdelingen onder de diverse partijconstellaties verschillen significant, p

72 HOOFDSTUK 6
informaliteit of lagere kosten. De kosten van een kantonprocedure zijn lager vanwege het ontbreken
van verplichte vertegenwoordiging door een advocaat en de lagere griffierechten. Voorzover
er sprake was van een aanzuigende werking van de competentiegrensverhoging is deze
teniet gedaan door een daling van de instroom van handelszaken bij rechtbanken en kantonrechter.
De vrees dat de competentiegrensverhoging een hoge aanzuigende werking zou hebben, en
daardoor de overbelaste rechterlijke macht nog meer onder druk zou komen te staan, was dus
ongegrond.
Eshuis en Paulides beschrijven ook twee mechanismen die ervoor kunnen zorgen dat de aanzuigende
werking minder zichtbaar is in de cijfers: het al dan niet splitsen van vorderingen en het al
dan niet uitstellen van vorderingen (bijlage 4, pp. 100-101). Door de verhoging van de competentiegrens
zouden zaken die eerder als gesplitst aangetekend werden, niet meer gesplitst hoeven te
worden om onder de competentiegrens te vallen (een zaak van bedrag x en een zaak van bedrag y
versus een zaak van x+y). Het tweede mechanisme betreft vorderingen met termijnbetalingen die
maandelijks oplopen, zoals geldleningen en telefoonrekeningen. Het is aannemelijk dat de gerechtsdeurwaarder
de voorkeur geeft aan het voorleggen van de zaak aan de kantonrechter boven
de rechtbank. Na de verhoging van de competentiegrens kan met het moment van de dagvaarding
gewacht worden totdat de schuld tot bijna €5.000 is opgelopen alvorens een zaak aan de
kantonrechter wordt voorgelegd.
6.1.1.5 Samenstelling van zaken niet veranderd: vooral incassozaken
Eshuis en Paulides stellen de vraag wat voor type zaken zijn verschoven met de competentiegrensverhoging:
gaat het om principiële zaken of gaat het voornamelijk om het invorderen van
onbetaalde rekeningen. Ze komen tot de conclusie dat de zaken in het verschoven segment geen
doorsnee rechtbankzaken zijn. Het gaat relatief vaak om een incassozaak en er zijn aanwijzingen
dat deze geschillen relatief eenvoudig zijn (pp. 31-32). Dat het om incassozaken gaat valt – zoals
al eerder aangegeven – af te leiden uit de partijconstellatie waarbij de eiser een rechtspersoon is en
de gedaagde een natuurlijk persoon. Dit is in 54% van de zaken het geval voor de competentiegrensverhoging
en 64% erna. Bij rechtbankzaken is dit percentage maar 38%. De conclusie over
de complexiteit van zaken is gebaseerd op het hoge percentage zaken waarbij geen verweer wordt
gevoerd, of waar wel verweer is gevoerd, maar waar een ‘comparitie na antwoord’ wordt gehouden.
Dit lijkt overigens het beeld te bevestigen dat zaken met de laagste financiële belangen ook
relatief eenvoudige zaken zijn.
Ook kijken Eshuis en Paulides of er veranderingen optreden na de competentiegrensverhoging.
Het lijkt redelijk aannemelijk dat in het verschoven zaaksegment weinig veranderd is in de samenstelling
van de zaken (juridische zaaktypering) en ook geen significante veranderingen in
partijconstellatie (pp. 33-37).
6.1.1.6 Kwaliteit
Een belangrijke meetlat voor de effectiviteit van geschilbeslechting is in hoeverre partijen er zelf
uitkomen. Eshuis en Paulides vinden dat er na de competentiegrensverhoging veel minder zaken
worden geroyeerd – anders gezegd: er wordt minder geschikt. Het gaat om een daling van 50%
naar 25% (2002, pp. 65-67). Dit valt in verband te brengen met het wegvallen van de verplichte
vertegenwoordiging. Advocaten spelen net als andere rechtshulpverleners namelijk een actieve rol
in schikkingen. Wanneer bij een kantonzaak beide partijen door een advocaat worden bijgestaan,
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ALTERNATIEVEN 73
stijgt het percentage royementen tot een niveau dat dicht bij dat van de rechtbank ligt, dwz 42%
(p. 66). Dit verschijnsel is gerelateerd aan de in paragraaf 5.2 genoemde ‘zeefwerking’ van verplichte
procesvertegenwoordiging. Het royementspercentage is 32% indien de partijconstellatie
advocaat-deurwaarder, 30% indien deurwaarder-deurwaarder en 13% indien geen advocaat of
deurwaarder betrokken is. De daling in het percentage schikkingen is een negatief neveneffect
van het wegvallen van verplichte procesvertegenwoordiging. We merken op dat dit ook te maken
heeft met het feit dat de gang naar de rechtbank vroeger (toen de competentiegrens nog niet
verhoogd was) te duur was: zaken met een belang lager dan 5.000 gulden werden niet aangebracht
maar geschikt, omdat de kosten van het voeren van een proces vaak niet opwegen tegen
het financiële belang.
Eshuis en Paulides kijken ook naar de kwaliteit van de behartiging van belangen. Zij veronderstellen
dat bijzondere proceshandelingen, zoals incidentele eisen, eisen in reconventie, deskundigenonderzoeken
en enquêtes op een kwalitatief betere behartiging van belangen duiden. Mensen die
zonder juridische bijstand procederen maken maar weinig gebruik van deze proceshandelingen,
terwijl dat veel meer gebeurt wanneer een advocaat de juridische bijstand verleent. Het procesgedrag
van gerechtsdeurwaarders lijkt in grote lijnen op dat van advocaten (beiden werken vaak in
opdracht van een rechtsbijstandverzekeraar), terwijl het gedrag van ‘andere gemachtigden’ meer
lijkt op dat van partijen die zichzelf vertegenwoordigen (pp. 5-6).
6.1.1.7 Kantonrecht – goedkopere rechtspraak
De veronderstelling is dat de kortere en minder gecompliceerde procedures onder de kantonrechters
ook bijdragen aan de kostenbesparing van rechtzoekenden, maar ook aan de kostenbesparing
van rechtsstaat (dit ondanks het feit dat minder geschikt wordt). De veronderstelling over kantonrechtsprocedure
is dat het minder formeel en eenvoudiger is, er minder bijzondere proceshandelingen
zijn en dat de kantonrechter sneller en actiever een knoop doorhakt. Karakteristiek
voor de kantonrechter is inderdaad de snelle en ongecompliceerde afdoeningen, waarbij
relatief weinig van de standaard van twee schriftelijke rondes wordt afgeweken (p. 33). Een belangrijke
implicatie van de competentiegrensverhoging is dat zaken vlotter en met minder complicaties
worden afgedaan: de mediane doorlooptijd van de zaken daalde van 14 maanden tot 6
maanden. Door meer zaken via deze goedkopere rechtspraak te laten verlopen, is dus een maatschappelijke
kostenbesparing gerealiseerd.
6.1.1.8 Samengevat
De belangrijkste effecten van de competentieverhoging zijn als volgt:
- Waar vroeger vertegenwoordiging een exclusief domein was van advocaten en procureurs,
bestaat nu keuzevrijheid die op grote schaal wordt benut.
- Eisers schakelen vaak een deurwaarder in, een verschijnsel dat verklaard wordt uit het
hoge aandeel incassozaken in het verschoven segment.
- Het verstekpercentage onder gedaagden is niet substantieel gedaald. Als gedaagden verweer
voeren, maken zij op grote schaal gebruik van de mogelijkheid om zelf te kunnen
procederen. Het is echter niet zeker in hoeverre de ‘in persoon procederende’ partijen
daadwerkelijk verweer voeren.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

74 HOOFDSTUK 6
- De aanzuigende werking van de competentiegrensverhoging kan niet worden aangetoond.
Het argument dat een verdere verhoging van de competentiegrens de overbelaste
rechterlijke macht nog meer onder druk zet, kan niet worden onderscheven. Integendeel,
meer zaken worden nu eenvoudiger en sneller afgedaan. Anderzijds kan de veronderstelling
dat de verhoging van de competentiegrens een betere toegang tot het recht als gevolg
heeft in termen van frequentere toegang, ook niet worden onderschreven.
- Een belangrijk negatief effect is dat er veel minder wordt geschikt, een verschijnsel dat in
verband gebracht kan worden met het wegvallen van de verplichte vertegenwoordiging
door een juridisch deskundige en het grote aandeel van incassozaken.
- Meer zaken worden door goedkope rechtsspraak afgehandeld, hetgeen een maatschappelijke
kostenbesparing oplevert.
6.1.2 Beperking domeinmonopolie door verdere verhoging
competentiegrens
Een mogelijk alternatief voor het huidige procesmonopolie is de beperking van het domein door
de verhoging van de competentiegrens. De verhoging van de competentiegrens van 1999 was
eigenlijk bedoeld als een eerste stap. De Commissie Van Delden die de aanbevelingen uit het
Cohen rapport verder uitwerkte, stelde een gefaseerde verhoging van de competentiegrens voor
tot 25.000 gulden. De voorgenomen verdere verhoging van de competentiegrens werd echter in
1999 op de lange baan geschoven, omdat het er in eerste instantie op leek dat de competentiegrensverhoging
een substantiële aanzuigende werking zou hebben. Vanwege de schaarste aan
rechters werd een verdere verhoging van de competentiegrens als onwenselijk beschouwd. Zoals
in de vorige paragraaf beschreven, tonen Eshuis en Paulides (2002) echter aan dat er geen sprake
was van een substantiële aanzuigende werking, maar eerder van migratie-effecten. Voorzover er
sprake was van een aanzuigende werking, werd deze gecompenseerd door de autonome afname
van de ‘totale vraag’ (de instroom bij kanton en civiel samen).
Afgaande op de aanbevelingen van de Commissie Van Delden kijken wij naar een verhoging van
de competentiegrens tot €12.000 (25.000 gulden). Dit bedrag is indicatief, het kan om een hoger
of een lager bedrag gaan, het gaat hier eerder om de hoofdlijnen in de argumentatie.
Vanuit een economische invalshoek is het belangrijkste effect van de verhoging van de competentiegrens
dat er voor een groter deel van de markt keuzevrijheid ontstaat en dat de prijzen op
dat deel onder druk komen te staan. Voor de evaluatie van de maatregel moeten de volgende
vragen worden beantwoord:
- In hoeverre kan de keuzevrijheid worden benut en in het verlengde daarvan: in hoeverre
is sprake van concurrentie waardoor de prijzen onder druk komen te staan?
- Wie profiteert van de competentiegrensverhoging in de directe zin?
- Wat zijn de maatschappelijke voor- en nadelen van zo’n ingreep?
- Welke overige (neutrale) effecten zijn te verwachten?
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ALTERNATIEVEN 75
De sterkte van de effecten van een verdere verhoging van de competentiegrens tot €12.000
hangt in eerste instantie samen met de verdeling van het financiële belang van civiele zaken in het
financiële segment €5.000 tot €12.000. Hoe meer zaken in dit segment vallen, hoe groter de
markt waarvoor het procesmonopolie niet geldt. In Eshuis (2003, p. 26) wordt onderstaande
figuur gepresenteerd van de verdeling van financiële belangen bij civiele zaken. Uit deze figuur
valt af te lezen dat de mediaan van financiële belangen €21.747 is (bij de helft van de zaken gaat
het om een kleiner bedrag en de andere helft om een hoger bedrag). Voorts valt af te lezen dat
een groot deel van de zaken – op het oog een kwartiel van totaal aantal zaken – zelfs onder het
financiële belang van €12.000 ligt.
Figuur 6.1: Verdeling van geclaimde bedragen, afgedaan in 2000, met mediaan en gemiddelde
Bron: Eshuis (2003), p. 26.
Door de verhoging van de competentiegrens tot €12.000 ontstaat dus op een groot deel van de
markt keuzevrijheid. In hoeverre gebruik wordt gemaakt van de vergrote keuzevrijheid hangt
verder samen met de samenstelling van zaken in het financiële segment. Of bijvoorbeeld een
verdere opmars van deurwaarders of juist van andere aanbieders te verwachten is, hangt – afgaande
op de bevindingen van Eshuis en Paulides – samen met de verdeling van aard van zaken
en de partijconstellatie in het nieuw te verschuiven segment. Deze verdeling is ons niet bekend en
het is dan ook moeilijk te voorspellen welke aanbieders hun markt zien vergroten door de verhoging
van de competentiegrens. Aan de vraagkant gaan de volgende actoren profiteren:
- Eisers van een bepaald type zaken waarvoor juridische bijstand van andere juridische
dienstverleners dan advocaten goed mogelijk is, bijvoorbeeld incassozaken (deurwaarders),
- Repeat buyers die in vele standaardzaken vertegenwoordiging zoeken (of door eigen juristen
willen laten verzorgen), bijvoorbeeld telefonieaanbieders, hypotheekaanbieders.
- Gedaagden die een zaak hebben waar juridisch verweer niet goed haalbaar is, kunnen
zich zonder noemenswaardige kosten ‘in persoon’ verweren, in de hoop alsnog een (betaal)regeling
te treffen met de eiser.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

76 HOOFDSTUK 6
- Gedaagden met dermate goede (juridische) argumenten, waarvoor juridische bijstand
niet noodzakelijk is.
- Indirect alle rechtzoekenden die een zaak hebben in het financiële segment van €5.000
tot €12.000 die zich door een advocaat laten vertegenwoordigen als gevolg van het feit
dat deze dienstverlening minder kost doordat de tarieven van advocaten onder druk
komen te staan. Overigens moet het effect van de competentiegrensverhoging niet overschat
worden. Deze grens is de laatste jaren in reële termen steeds lager geworden (door
inflatie) en het financieel belang in zaken neemt steeds verder toe (er staat steeds meer
op het spel).
- Particulieren en het MKB met een rechtsbijstandverzekering: de te betalen premie zal
minder snel stijgen.
De maatschappelijke voordelen van de verhoging van de competentiegrens zijn:
- Meer zaken voor de kantonrechter betekent snellere en eenvoudigere procedures. De
maatschappelijke kostenbesparing kan helaas niet berekend worden door de budgetten
van kanton en civiel te vergelijken. De verhoging van de competentiegrens impliceert
namelijk dat zowel bij de sector kanton als bij de sector civiel de gemiddelde zwaarte (in
ieder geval in termen van het financiële belang) van zaken stijgt.
- Keuzevrijheid rechtzoekenden – vertegenwoordiging op maat. Dit geldt voor iedereen,
maar voor eisers ligt de benutting ervan anders dan voor gedaagden. De aard van zaken
en partijconstellatie zijn van belang bij de benutting van keuzevrijheid en kostenbesparing
door rechtzoekenden.
- Minder snel stijgende premies voor rechtsbijstandverzekeringen, betere toegang tot het
recht in het algemeen.
- Geen reden voor bezorgdheid over de kwaliteit van juridische bijstand die als gevolg van
de verhoging van de competentiegrens meer verleend zal worden door andere rechtskundige
dienstverleners dan advocaten. Bij de vorige verhoging van de competentiegrens
hebben deurwaarders en rechtsbijstandverzekeraars het gat gevuld en zijn er geen aanwijzingen
dat zij hun taak niet naar behoren kunnen uitvoeren.
De maatschappelijke nadelen van de competentiegrensverhoging zijn de volgende:
- Wel zijn er zorgen over kwaliteit van de behartiging van belangen van personen die ‘in
persoon’ procederen of zich laten vertegenwoordigen door een overige gemachtigde
(d.w.z. een al dan niet juridisch geschoolde kennis).
- Voor de zaken waarin door (minstens een van de partijen) geen professionele rechtsbijstand
wordt ingeschakeld: er wordt minder geschikt.
- Hoewel het bij de verhoging van de competentiegrens tot €5.000 niet gebeurde, is het
denkbaar dat de lagere kosten van kantonrechtspraak (griffierechten en kosten verte-
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ALTERNATIEVEN 77
genwoordiging) een aanzuigende werking heeft, waardoor meer conflicten voor de (kanton)rechter
worden uitgevecht.
- Geen keuzevrijheid en hoge(re) prijzen voor zaken boven de competentiegrens.
De overige neutrale effecten zijn het volgende:
- Bij een verdere verhoging van de competentiegrens kunnen net zoals na 1999, migratieeffecten
verwacht worden.
- Een ander neutraal effect van de verhoging van de competentiegrens is dat de hoogte
van de claims bij incassozaken stijgt, omdat er langer gewacht kan worden met de dagvaarding
en vanwege het verminderen van de noodzaak van splitsing van claims (Eshuis
en Paulides, 2002, pp. 100-101).
- Bij onrechtmatige daad zaken die onder de kantonrechter vallen, wordt doorgaans het
maximumbedrag (de competentiegrens) geclaimd. Een verhoging van de competentiegrens
kan dus als gevolg hebben dat de geclaimde bedragen stijgen. Eshuis (2003, p. 28-
31) toont echter aan dat rechters niet meegaan met de stijging van deze bedragen. Ook
vindt Eshuis aanwijzingen dat de discrepantie stijgt tussen het geëiste bedrag en het bedrag
dat partijen bij een schikking overeenkomen. Het lijkt erop dat ‘hoog inzetten’ gewoon
een onderdeel van het spel is geworden.
6.1.3 Procesmonopolie opgesteld voor een bredere groep
Een tweede in onze ogen meest voor de hand liggend alternatief is om het procesmonopolie niet
alleen bij advocaten neer te leggen, maar aan een bredere groep toe te kennen. Dit voorstel is ten
tijde van het onderzoek van de Commissie Cohen door de Consumentenbond gedaan. De bond
pleitte voor de instelling van een register voor procesgemachtigden, waarin naast advocaten ook
andere gekwalificeerde personen zouden kunnen worden ingeschreven (Commissie Cohen, 1995,
p. 78).
Het gaat uitdrukkelijk niet om het toelaten van personen tot de procesvertegenwoordiging die niet
geschoold zijn. Integendeel, het gaat om het toelaten van personen die geschoold zijn en ervaring
hebben. Het is terecht dat er kwaliteitseisen zijn, de rechter moet niet zwaarder belast worden (de
efficiënte rechtsgang moet niet in gevaar komen) en fair trial en de equality of arms beginselen moeten
gewaarborgd blijven.
Indien gekozen wordt voor het openstellen van het procesmonopolie voor ander juridische adviseurs
dan advocaten, dan zullen eisen geformuleerd dienen te worden waaraan een procesjurist
dient te voldoen. Wil iemand zich procesjurist noemen, dan moet diegene voldoen aan een aantal
eisen, bijvoorbeeld:
− Kennis hebben van het materiële recht;
− Kennis hebben van het formele recht;
− Kennis hebben van de infrastructuur van het gerechtelijk bedrijf;
− Kennis hebben van de roladministratie;
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

78 HOOFDSTUK 6
− Garanties bieden voor een behoorlijke afdekking van aansprakelijkheid;
− Garanties bieden voor het verantwoord beheer van derden gelden;
− Zijn aangesloten bij een toegankelijke en objectieve klachtregeling voor cliënten en voor
procesjuristen van wederpartijen.
Het is daarbij van groot belang om te bekijken of de kwaliteitseisen die de Orde op dit moment
stelt niet verder gaan dan wat (minimaal) noodzakelijk is voor een goede procesjurist en het borgen
van rechtszekerheid. Op het eerste gezicht lijken de eisen van de Orde meer te omvatten dan
nodig is voor een procesjurist. Uiteraard is het aan de Orde wat voor eisen worden gesteld aan
advocaten 83, maar dat betekent niet dat deze eisen één-op-één moeten gelden voor alle procesjuristen.
Zo wordt van advocaten geëist dat zij bekwaam zijn op een breed scala van rechtsgebieden,
zoals familierecht, fiscaal recht, strafrecht, vluchtelingenrecht enzovoorts. Het is echter niet nodig
dat we van alle procesjuristen verlangen dat zij in alle rechtsgebieden bekwaam zijn. Wij vragen
een orthopeed ook niet om een blinde darm te verwijderen of een leraar Duits het practicum
Scheikunde te geven.
Belangrijk bij de vaststelling van de eisen die zouden moeten gelden voor procesjuristen is dat de
eisen opgesteld worden door een onafhankelijk orgaan. Het is niet verstandig om de procesjuristen
de bevoegdheid te geven om de toegangsvoorwaarden zelf te stellen. Dan is de prikkel namelijk
te groot om ‘te hoge’ toetredingseisen te stellen. Dit is een algemeen bekend verschijnsel dat
een aan een beroepsgroep gelieerde toezichthouder – vanwege de grote informatievoorsprong ten
opzichte van de wetgever en andere actoren – zich gedraagt als ‘captive regulator’. Dat wil zeggen
dat de toezichthouder niet het algemeen belang, maar de belangen van de gereguleerden beschermt.
84
Vanuit deze optiek is het dan ook niet aan te raden om de toelating van procesjuristen (middels
accreditatie, erkenning of certificering) over te laten aan de Orde. Ondanks het feit dat de Orde
een PBO is, zijn de wortels in de advocatuur sterk. Dit kwam bijv. naar voren in de reactie van de
Orde op de advocaat in loondienst. Deze reactie was primair gericht op het vertragen van en
opwerpen van barrières voor de toetreding van advocaten in loondienst. De reactie van de Orde
was het sterkst richting rechtsbijstandverzekeraars en schaderegelingskantoren. Zoals in paragraaf
5.5 staat beschreven, zijn er nog altijd strubbelingen tussen de Orde en de marktpartijen die advocaten
in loondienst willen nemen.
De Orde reageerde echter niet alleen negatief op advocaten in loondienst van rechtsbijstandverzekeraars,
maar ook bij bijv. vakbonden en Bureaus rechtshulp (tegenwoordig Juridische Loketten).
In een brief van het Verbond van Verzekeraars aan de minister van Justitie (dd. 24 september
2002) worden enkele voorbeelden genoemd. Juristen in dienst van een vakbond mogen van
de Orde wel toetreden, maar alleen dan wanneer zij binnen het ideële doel van hun werkgever
blijven – waarbij de Orde bepaalt wat wel en niet onder dit doel valt. Zo werd voor medewerkers
83 Daarmee ontstaan dus twee namen voor dezelfde functie : zowel de advocaat als de procesjurist kunnen
een rechtzoekende helpen bij het voeren van procedures. Zo lang beiden maar aan dezelfde minimumeisen
voldoen, is het naamverschil op zich geen probleem. Uit oogpunt van transparantie voor individuele rechtzoekenden
is het voeren van twee namen voor één functie mogelijk wel een probleem.
84 Stigler (1971) en (1974).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ALTERNATIEVEN 79
van vakbonden de arbeidsmarkt voor andere gebieden dan arbeids- en sociaal verzekeringsrecht
weggesneden. Het CNV trachtte destijds een van de medewerkers te laten toetreden en kon dat
niet vanwege deze reden (te beperkt werkgebied toegelaten door de Orde). Ook medewerkers
van Bureaus rechtshulp die om een inschrijving verzochten, werden in hun pogingen daartoe
gefrustreerd, omdat zij niet uitsluitend werkzaam zouden zijn binnen het stelsel van de gefinancierde
rechtshulp. Kortom, de Orde verwelkomde advocaten in loondienst niet als vakbroeders,
maar behandelde hen als concurrenten.
Deze voorgeschiedenis maakt dat de uitstraling van de Orde als onafhankelijke toegangsregulator
voor procesjuristen werkzaam bij verschillende marktpartijen niet goed is. In het kader van dit
onderzoek is de werkwijze en structuur van de Orde niet geëvalueerd en we doen dan ook geen
uitspraak over de precieze vormgeving van het toezicht op procesjuristen. Wel doen we enkele
suggesties over mogelijkheden voor het toezicht. Zonder een hele nieuwe toezichthouder in het
leven te roepen, ligt het – op basis van het feitenmateriaal en inzichten uit de economische theorie
– voor de hand om de toelating los van de Orde te regelen. Het door de Consumentbond
voorgestelde register voor procesgemachtigden (incl. accreditatie) ligt voor de hand. We komen
hier later in deze paragraaf op terug.
Verrassend genoeg, pleitte ook de deken van de Orde op de jaarvergadering van 2005 voor de
verruiming van het procesmonopolie. 85 Zij vindt dat er geen goede redenen zijn om juristen in
dienst van rechtsbijstandverzekeraars, bedrijfsjuristen en vakbondsjuristen buiten het procesmonopolie
te houden, mits zij aan bepaalde eisen voldoen:
“Volgens mij is er geen goede reden om juristen in dienst van de rechtsbijstandverzekeraars buiten het
procesmonopolie te houden. Laat die verzekeringsjuristen maar procederen, dus zonder dat wij verlangen
dat zij advocaat worden. Hetzelfde geldt mogelijk voor bedrijfsjuristen en voor vakbondsjuristen. Maar
wel: mits zij voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen. Van een dergelijke verruiming van het procesmonopolie
verwacht ik prijsverlagingen voor de consument. Met als voordeel vergroting van de toegang tot het
recht, met name voor de particulier.”
Verder ziet zij ook een rol voor HBO-juristen (waarvan de eerste lichting in 2006 op de markt
komt) weggelegd:
“Voor bijna alle zaken biedt de advocatuur nu maatwerk. Dat is duur en niet altijd nodig. Er zijn
een flink aantal standaardzaken zoals formele ontbindingen in het arbeidsrecht, niet-conflictueuze echtscheidingen
en schuldsaneringen etc. die door een grotere inzet van paralegals goedkoper kunnen worden
afgehandeld. De binnenkort instromende HBO-juristen kunnen hierin een rol spelen.” 86
Parallel aan haar visie over de uitbreiding van kring van procesgemachtigden belooft zij echter
zich in te zetten voor maximale zelfregulering. “Voor het behoud van onze onafhankelijkheid is het noodzakelijk
dat wij onze eigen regels blijven maken.” Zoals gezegd: de Orde heeft het wettelijk recht om
regels te stellen voor advocaten, maar het kan niet zo zijn dat de Orde ook de regels stelt voor
alle procesgemachtigden, ook voor de niet-advocaten.
85 Zij benadrukt hierbij overigens dat het haar denkbeelden zijn en niet van de Algemeen Raad.
86 Unger (2005).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

80 HOOFDSTUK 6
En hiermee zijn wij beland bij het voornaamste probleem met de uitbreiding van de kring van
procesgemachtigden, en dat is dat dit alternatief nogal wat verandering vereist in de manier waarop
de (toetredings)regels worden gesteld, toezicht is geregeld en ook met betrekking tot enkele
onderwerpen die aan de beroepsregels van advocatuur verbonden zijn, zoals geheimhoudingsplicht,
verschoningsrecht en tuchtrecht. Momenteel houden de Orde en de dekens/Raden van
Toezicht toezicht op advocaten en ook op advocaten in loondienst (de naleving van verordeningen,
het tuchtrechten en de onbehoorlijke praktijkuitoefening (vgl. art 60b van de Advocatenwet)).
De vraag bij deze alternatieve maatregel is wie toezicht zou moeten houden op de procesgemachtigde
juristen die niet-advocaat zijn? Een tweede of een derde balie wordt als verwarrend
voor rechters en justitiabelen beschouwd en dat is dus onwenselijk. Dit is ook de reden waarom
de Commissie Cohen, die dit alternatief ook overwoog, dit heeft afgewezen (1995, pp. 4-5 en pp.
35-36):
“Uitbreiding mogelijkheden om als procesgemachtigde op te kunnen treden. Dit kan langs twee wegen:
- uitbreiding van de kring procesgemachtigden
- verruiming toetreding tot de advocatuur.
Uitbreiding van de kring van procesgemachtigden met andere (gekwalificeerde) rechtshulpverleners acht
de projectgroep niet wenselijk Dit zou er immers toe leiden dat voor elke groep procesgemachtigden een
‘eigen balie’ in het leven wordt geroepen al dan niet met eigen regels. Voor de rechterlijke macht en de
justitiabelen zou dat tot onduidelijkheid en verwarring leiden. Daarbij komt dat het stellen van de regels
voor de afzonderlijke balies geen geëigende weg lijkt te zijn, onder meer omdat dit een verhoging van
de bestuurlijke lasten tot gevolg heeft.” […] “Zou men immers de bevoegdheid willen uitbreiden tot andere
categorieën rechtshulpverleners, dan ontstaan meerdere verschillende balies naast elkaar met al dan
niet elk hun eigen regels. Dit leidt tot verwarring en onduidelijkheid bij de rechterlijke macht en de
rechtzoekenden. Voorts stuit men op de vraag op welke wijze moet worden voorzien in opleidingseisen,
gedrags- en tuchtrecht en het daaraan verbonden verschoningsrecht 87, alsmede in het toezicht jegens anderen
op de naleving. Het stellen van regels door de overheid voor afzonderlijke organisaties lijkt de werkgroep
– gelet op de daarmee samenhangende bestuurlijke lasten – een minder voor de hand liggende weg,
terwijl het achterwege laten van deze regels een niet te rechtvaardigen verschil in positie met de advocatuur
tot gevolg zou hebben.” (Commissie Cohen, pp. 35-36)
In plaats van de uitbreiding van de kring van procesgemachtigden heeft de Commissie Cohen
aanbevolen om advocaten in loondienst mogelijk te maken. De Commissie Cohen heeft het alternatief
van een breder domein voor de procesvertegenwoordiging van tafel geschoven, omdat
zij ervan uitging dat het alternatief zou leiden tot meerdere Orde-achtige toezichthouders naast
elkaar. Het is echter een meer voor de hand liggende optie om het toezicht op het procesmonopolie
weg te halen bij de Orde en het onder te brengen bij een onafhankelijke (accreditatie)instelling.
Er is wellicht een mogelijkheid om het toezicht op toegang voor procesjuristen toch onder te
brengen bij Orde. Dat kan als binnen de Orde een ‘Kamer’ wordt ingericht waarin naast leden
van de Orde ook consumenten, MKB, rechtsbijstandverzekeraars, vakbondsbestuurders etc.
zitting hebben en gezamenlijk een meerderheid van de stemmen hebben. Een dergelijke constructie
is ook in Engeland gekozen bij de samenstelling van de Legal Service Board. Op die ma-
87 Voorwaarde voor toekenning van het verschoningsrecht is ondermeer dat de beroepsgroep onderworpen is
aan tuchtrechtelijke regels (Hoge Raad, 25 oktober 1983, NJ 1984, 132).
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ALTERNATIEVEN 81
nier hoeft geen nieuw orgaan in het leven te worden geroepen en wordt toch tegemoet gekomen
aan de breed gedragen eis van een daadwerkelijk onafhankelijke toegangsregulering voor procesjuristen.
Dit idee sluit ook aan bij de gedachten van de deken van de Orde, die in haar rede van
eind september jl. stelt dat:
De effecten
“Voor de Orde zelf vind ik een vorm van cliënteninvloed gewenst. Ik denk daarbij aan medezeggenschap
van een adviesraad. Belanghebbenden als consumentenorganisaties, de rechterlijke macht en het
Verbond van Verzekeraars zouden in zo’n adviesraad zitting kunnen hebben. Die Adviesraad zou
dan gehoord moeten worden over ontwerp-regelgeving.”
En dan is de vraag wat de effecten van de verruiming van het domeinmonopolie zijn. Voor de
evaluatie van de maatregel beantwoorden we weer dezelfde vragen als in de voorgaande paragraaf:
- In hoeverre kan de keuzevrijheid worden benut en in het verlengde daarvan: in hoeverre
is sprake van concurrentie waardoor de prijzen onder druk komen te staan?
- Wie profiteert (in directe zin) van het openstellen van het procesmonopolie voor een
bredere groep van procesjuristen?
- Wat zijn de maatschappelijke voor- en nadelen van zo’n ingreep?
- Welke overige (neutrale) effecten zijn te verwachten?
Keuzevrijheid: Doordat de uitbreiding van de kring van procesgemachtigden voor alle civiele
zaken geldt, wordt met dit alternatief de keuzevrijheid voor een rechtzoekende sterk vergroot.
Een rechtzoekende heeft dus in alle gevallen de keuze uit verschillende aanbieders van juridische
bijstand, namelijk procesjuristen bij vakbonden, rechtsbijstandverzekeraars, beroepsverenigingen,
ANWB, rechtskundige adviesbureaus etc. Gezien het feit dat meerdere partijen hebben aangegeven
juist vanwege kostenoverwegingen toegang te willen krijgen tot het procesmonopolie ligt het
voor de hand dat door de toegenomen prijsconcurrentie de prijzen onder druk zullen komen te
staan.
Voordelen voor actoren: Wie profiteert direct van de uitbreiding van de kring van procesmonopolisten:
in ieder geval de ‘niet-advocaat juristen’ die door openstelling van het monopolie onder
de kring van procesgemachtigden komen te vallen, hun cliënten en wellicht andere rechtzoekenden
die ook profiteren van de lagere tarieven van advocaten. In hoeverre men van de uitbreiding
van de kring van procesgemachtigden kan profiteren, hangt samen met hoeveel men nu ‘te veel
betaalt’. De enige groep waarvoor we in dit opzicht over cijfers beschikken, zijn de rechtsbijstandverzekeraars.
Zij kunnen een vergelijking maken, omdat ze een deel van hun zaken zelf (met
een jurist of een advocaat in loondienst) uitvoeren en een deel uitbesteden via netwerkadvocaten
en externe advocaten. Wij hebben een steekproef genomen uit de populatie van rechtsbijstandverzekeraars
en op basis daarvan een indicatie van de prijsverschillen afgeleid (zie tabel 6.4). Het
eerste dat hierbij opvalt, is de ruime bandbreedtes rond de opgegeven gemiddelden die duiden op
grote verschillen tussen verzekeraars en ook tussen verschillende soorten zaken die verzekeraars
uitbesteden (bijv. voor arbeidsrechtszaken, letselschadezaken of overige zaken). Ook is van belang
of de zaak wordt uitbesteed binnen of buiten het procesmonopolie (dat scheelt volgens
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

82 HOOFDSTUK 6
sommige verzekeraars zo’n 40%). Gemiddeld is een netwerkadvocaat op uurbasis 2 maal zo duur
als een advocaat in loondienst en een extern advocaat 4 maal zo duur.
Tabel 6.4: Prijsverschillen procespraktijk voor rechtsbijstandverzekeraars (uitgesplitst
naar soort dienstverlener) 88
Intern jurist (waaronder ook een advocaat
in loondienst)
GEMIDDELDE MINIMUM MAXIMUM
100% - -
Uitbesteden aan:
− Netwerkadvocaat 215% 117% 320%
− Extern advocaat 400% 200% 1.018%
% uitbesteden van totaal aantal zaken 9% 3% 20%
Bron: Vertrouwelijke gegevens rechtsbijstandverzekeraars.
Rechtsbijstandverzekeraars verschillen ook in een grote mate van elkaar wat betreft uitbesteding.
Er zijn rechtsbijstandverzekeraars die maar enkele procenten van de zaken aan advocaten uitbesteden
in verband met het procesmonopolie, maar er zijn ook – voornamelijk kleinere – verzekeraars
die wel 20% van de zaken uitbesteden.
Rechtsbijstandverzekeraars besteden in 2003 bijna 20.000 zaken uit aan de advocatuur. Dit aantal
van 20.000 zaken is slechts een klein deel (6,7%) van het totaal aantal zaken dat een verzekeraar
behandelt (bijna 298.000). De kosten van het (verplicht) inhuren van advocaten vormen – vanwege
de in tabel 6.4 afgebeelde prijsverschillen – een bovenproportioneel deel van de totale kosten,
waardoor de premies hoger zijn dan in een situatie waarin de verplichting om op grond van
het procesmonopolie te moeten uitbesteden niet zou gelden. In 1995 zijn de rechtsbijstandverzekeraars
gehoord door de Commissie Cohen en gaven zij aan dat (p. 78) een bedrag van 25 à 30
miljoen gulden (circa €11,3 tot €13,6 miljoen) bespaard zou kunnen worden indien alle zaken in
eigen beheer zouden kunnen worden afgewikkeld. Dit zou tot een premieruimte kunnen leiden
van 12 à 13 %.
Stel dat de politiek kiest voor dit alternatief en dat de kosten door het openstellen van het procesmonopolie
verlaagd worden, dan is het vanuit de publiek belang-gedachte uiteraard wel van
belang dat de rechtsbijstandverzekeraar deze kostenreductie doorgeven aan de verzekerden in de
vorm van minder snel stijgende premies. Het feit dat de markt voor rechtsbijstandverzekeringen
als competitief gekenschetst kan worden (zie paragraaf 4.2.1), biedt hiervoor een goede garantie.
Via onder meer vergelijkingssites is het goed mogelijk om te kijken in hoeverre polissen inderdaad
goedkoper worden als het procesmonopolie wordt opengesteld.
Het is ook interessant te kijken in hoeverre advocaten onder deze maatregel zouden kunnen
lijden. De concurrentiedruk zal door procederende advocaten gevoeld worden. Het lijkt er echter
op dat de procespraktijk maar een bescheiden onderdeel is van de advocatenpraktijk. Dat neemt
niet weg dat bepaalde advocatenkantoren, die relatief veel procespraktijk doen, nadeel zullen
ondervinden van het openstellen van het procesmonopolie. De grote commerciële kantoren,
88 In deze berekening is de BTW die door rechtsbijstandverzekeraars betaald moet worden over advocatendiensten
inbegrepen in de percentages.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ALTERNATIEVEN 83
waar de adviespraktijk de belangrijkste bron van inkomsten is, zullen daarentegen weinig merken
van de maatregel.
De maatschappelijke voordelen van dit alternatief zijn:
- Keuzevrijheid, meer ruimte voor juridische bijstand op maat voor het hele spectrum van
civiele zaken.
- Kwaliteitsprobleem (‘hoe kies ik een goede procesjurist?’) wordt opgevangen door toetredingseisen
voor procesgemachtigden.
- Lagere prijzen en daardoor betere toegang tot het recht voor de particulier voor het hele
spectrum van civiele zaken. De huidige situatie met een verplichte uitbesteding door het
procesmonopolie leidt tot hogere kosten. “De externe advocaat moet bij de overdracht van een
dossier van A tot Z worden geïnformeerd terwijl de eigen jurist die dat dossier tot dan toe heeft behandeld
volledig van alle in’s en out’s op de hoogte is. Vooral bij ingewikkelde dossiers is dat volgens de organisaties
een tijdrovende en dure aangelegenheid waar men de meerwaarde niet van inziet.” 89 Bovendien
zijn de uurtarieven van advocaten beschermd door het huidige procesmonopolie. Ook
de eerder geciteerde deken van de Orde denkt dat van een verruiming van het procesmonopolie
prijsverlagingen voor de consument verwacht kunnen worden (“Met als voordeel
vergroting van de toegang tot het recht, met name voor de particulier.”)
- Minder snel stijgende premies voor rechtsbijstandverzekeringen en betere toegang tot
het recht in het algemeen.
- Er is geen reden om aan te nemen dat er minder geschikt zou worden. Uit de analyse
van Eshuis en Paulides blijkt dat klanten van deurwaarders, net zoals die van advocaten
veelvuldig schikken. Rechtsbijstandverzekeraars sturen – ent als advocaten – aan op buitengerechtelijke
oplossingen.
De maatschappelijke nadelen van dit alternatief zijn:
- Het is een vrij ingrijpende wijziging, met name omdat een en ander geregeld moet worden
voor een nieuwe vorm van toezicht. Toezicht zoals het nu geregeld is (met name
door de Orde van Advocaten), is niet toereikend in de nieuwe situatie.
- Het is en blijft een markt met toetredingsbelemmeringen. In die zin blijft er een mark-up
boven de kosten in de prijs. Deze mark-up is echter kleiner, omdat de toetredingsbarrières
lager zijn in de huidige situatie.
De overige neutrale effecten zijn:
- Wellicht dat de aantrekkelijkheid van het beroep advocaat afneemt als de exclusiviteit ervan
verdwijnt in de procespraktijk.
89 Commissie Cohen, 1995, p, 78.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

84 HOOFDSTUK 6
6.1.4 Afschaffing procesmonopolie
Het derde – en meest ingrijpende – alternatief is de afschaffing van het domeinmonopolie. De
afschaffing van het domeinmonopolie in combinatie met de safeguard dat de rechter de bevoegdheid
krijgt om zelfstandig procederende partijen alsnog naar een advocaat te sturen is door
de Commissie Cohen onderzocht en afgewezen:
“Met betrekking tot het civiele proces heeft de werkgroep overwogen of het niet aan de rechter kan worden
overgelaten om in voorkomende gevallen te bepalen of de bijstand van een advocaat gewenst is. Deze variant
heeft de werkgroep van de hand moeten wijzen, omdat in het civiele proces het in beginsel aan partijen
is te bepalen waarover het proces handelt en zij ook een beslissende invloed hebben op het feitelijke kader
waarbinnen het geschil zich afwikkelt (het beginsel van partijautonomie). Het is daardoor van wezenlijk
belang dat de zaak vanaf het allereerste begin deskundig wordt aangepakt. Een dergelijke partijautonomie
treft men minder bij het strafprocesrecht vanwege het feit dat het beginsel van ‘fair trial’- veelal op
straffe van nietigheid- gedetailleerd is uitgewerkt in het Wetboek van strafvordering. Hier bestaat de taak
van de rechter meer uit het toetsen of aan de regels de hand wordt gehouden.” (rapport Commissie
Cohen, pp. 31-32)
Zonder deskundige rechtsbijstand bestaat het gevaar dat men procedurele fouten maakt, die vervolgens
een beslissende rol spelen in de afloop van procedure. Het gaat vooral om procedurestappen
die beslissende invloed hebben, zoals iemand aansprakelijk stellen of schuld erkennen.
Hierbij moet men echter beseffen dat de Commissie Cohen niet heeft gekeken naar de enorme
complexiteit van het procesrecht.
“Resumerend wordt vastgesteld dat in het bijzonder in civiele procedures de cliënt in hoge mate afhankelijk
is van deskundige rechtsbijstand. Dit gegeven beperkt de manoeuvreerruimte van de overheid: opheffing
van de verplichte procesvertegenwoordiging kan slechts plaatsvinden onder de conditie dat de betreffende
procedure dusdanig eenvoudig is, dat ook zonder deskundige bijstand de beginselen ‘fair trial’ en ‘equality
of arms’ tot hun recht komen. Van een dergelijke aanpassing is de werkgroep overigens voorstander,
omdat bij de werkgroep de indruk bestaat dat het materiele recht en het daarmee verbonden procesrecht in
veel gevallen eenvoudiger kan worden ingericht. Een dergelijke vereenvoudiging vraagt echter een uitvoerige
studie.” (rapport Commissie Cohen, p. 34)
Ook de Commissie Van Delden benadrukt dat een vereenvoudiging van het procesrecht verplichte
vertegenwoordiging onnodig kan maken.
“…de Commisie is van oordeel dat deskundige rechtsbijstand in civiele procedures vaak een noodzakelijke
voorwaarde is om een effectieve toegang tot de rechter te waarborgen en recht te doen aan het beginsel
van fair trial en equality of arms in de zin van artikel 6 EVRM. Hiermede is in beginsel een
rechtvaardiging voor verplichte procesvertegenwoordiging in civiele zaken gegeven. Maar deze rechtvaardiging
is geen statisch gegeven. Ingrijpende vereenvoudiging van het procesrecht kan hierin mogelijk wijziging
brengen. Een vereenvoudiging zou verplichte vertegenwoordiging niet, althans minder, noodzakelijk
maken en beter voldoen aan het uitgangspunt dat de commissie heeft gehanteerd. Om die redenen beveelt
de commissie een sterke vereenvoudiging van het procesrecht aan.” (Gericht verplicht, 1997, p. 21)
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ALTERNATIEVEN 85
Barendrecht stelt de vraag waarom regels niet vereenvoudigd kunnen worden, met name door ze
meer te ontwerpen vanuit de behoeften van particulieren en ondernemers. 90 Hij pleit voor een
klantgerichte rechtsstaat. Hij stelt dat de wet een soort handleiding zou kunnen zijn:
“Wetten zijn toch voor ons? […] Maar rechtspraak is nog georganiseerd als een schriftelijke uitwisseling
van standpunten, zonder werkelijke dialoog, en met formalistische procedureregels. Wie er ooit mee
heeft gewerkt, voelt dat dit negentiende-eeuwse systeem achterhaald is.”
Volgens Barendrecht zijn er veelbelovende initiatieven, maar die tot nu toe nog niet hebben geleid
tot de creatieve vernieuwing die in andere sectoren optreedt. Barendrecht wijst erop dat dit
komt door allerlei monopolieposities in het recht en doordat juristen gewend zijn om de naleving
van bestaande normen te bewaken.
Ook rechters lijken de vertegenwoordiging in een bepaald opzicht als ‘te veel’ te ervaren. De
trend van de laatste tijd is dat rechters zich steeds vaker voornemen om de partijen te helpen. Ze
willen dan de partijen horen.
Samenvattend, het afschaffen van het procesmonopolie kan niet doorgevoerd worden zonder een
ingrijpende vereenvoudiging van het procesrecht, en zelfs daarna is het wellicht nodig safe guards
in te stellen, zoals de rechter de bevoegdheid te geven om partijen alsnog naar een juridisch deskundige
te sturen. Doordat dit alternatief meer omvat dan alleen het ingrijpen in het procesmonopolie
is het een beetje appels met peren vergelijken als we de effecten schetsen en vergelijken
met de effecten van de vorige 2 alternatieven.
- De voordelen van deze optie zijn duidelijk: het betreft efficiëntere, eenvoudigere, meer
bij de tijd passende en goedkopere rechtspraak, wellicht met meer prikkels om er onderling
uit te komen. De kwantificering van de voordelen is niet mogelijk, omdat deze immers
in sterke mate samenhangen met de invulling van de vereenvoudiging van civiele
rechtspraak.
- Het nadeel van dit alternatief is dat het een zeer ingrijpende maatregel is, en niet van de
ene dag op de andere dag gerealiseerd kan worden. Het vergt tijd, cultuurverandering en
onderzoek. Bij dit veranderingsproces zijn vele actoren betrokken: rechters, advocaten,
andere juristen en ook burgers en MKB, zij zullen allen moeten leren hoe ze om kunnen
gaan met de nieuwe mogelijkheden. Het feit dat hier nog een lange weg te gaan is, neemt
het zicht op het eindpunt niet weg.
6.2 Tariefregulering
Indien het huidige institutionele kader, in het bijzonder de verplichte vertegenwoordiging en
domeinmonopolie advocatuur, in stand blijft kan in theorie ook gekozen worden voor tariefregulering
om daarmee de tariefontwikkeling op de markt voor advocatendiensten te beteugelen. Dit
alternatief van tariefregulering heeft een zekere analogie met de van de tarieven van College tarieven
gezondheidszorg 91, maar is ontleend aan de situatie in Duitsland. In Duitsland zijn de tarie-
90 NRC, 1 juli 2004.
91 Zie http://www.ctg-zaio.nl/index.php.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

86 HOOFDSTUK 6
ven wettelijk gereguleerd en bedragen een bepaalde fractie van de waarde van het dispuut. 92 Het
honorarium van een Duitse advocaat wordt berekend op basis van de Rechtsanwaltsvergütungsgesetz.
In deze wet staat per activiteit die een advocaat kan verrichten een tarief (Vergütungsverzeichnis),
hetzij een vast tarief (Satzrahmengebühren), hetzij een tariefbandbreedte (minimum en
maximum; Betragsrahmengebühren). Het is overigens ook mogelijk om te onderhandelen over
tarieven, maar dan moet wel aan strikte regels worden voldaan. Ten slotte geldt dat de tarieven
voor buitenrechtelijke adviezen volledig geliberaliseerd zijn. Het feit dat de tarieven vastliggen
heeft voor rechtzoekenden als bijkomend voordeel dat de advocatenkosten op voorhand duidelijk
bepaalbaar zijn (zie het huidig gebrek aan tarief transparantie, paragraaf 3.2.3).
Indien gekozen zou worden voor tariefregulering is het van belang dat er geen vaste tarieven per
uur worden vastgesteld maar per activiteit, omdat anders een prikkel wordt geïntroduceerd om
gewoonweg meer uren te schrijven per zaak. Indicatief en leerzaam is in dit geval de ervaring van
verzekeraars: de bedragen vallen zo’n 40-50% lager uit indien een rechtsbijstandverzekeraar een
fixed fee afspreekt met een advocaat ten opzichte van de situatie waarin er op uurbasis wordt
gedeclareerd, ongeacht of het om een netwerkadvocaat of een niet-netwerkadvocaat is. 93 Wellicht
zijn deze percentages enigszins vertekend; in standaard zaken is de tijdbehoefte immers beter in
te schatten dan in niet-standaard zaken en voor standaard zaken zal vaker een fixed fee worden
afgesproken.
De tariefregulering kan betrekking hebben op vaste of maximumtarieven per juridische activiteit.
De voordelen van tariefregulering zijn:
- De overheid kan mogelijke excessen in tarifering voorkomen. Overigens is hiermee niet
gezegd dat dergelijk excessen nu aan de orde zijn of als probleem voor de overheid aangemerkt
zouden moeten worden.
- Rechtzoekenden weten waar zij aan toe zijn. De kosten van het halen van recht zijn
goed inschatbaar voor cliënten (en met name repeat buyers die de tarieven kunnen gebruiken
om hun eigen kostprijs beter te kunnen calculeren).
Tariefregulering is economisch gezien echter een paardenmiddel. De nadelen zijn in onze ogen
dan ook onoverkomelijk groot:
- Er wordt een rigide grens aan de markt opgelegd die remmend werkt op innovatie,
flexibiliteit en andere wenselijke gedragingen.
- Hoge reguleringskosten. Het is namelijk zeer moeilijk om tarieven vast te stellen voor
zo’n heterogene dienst. Tarieven verschillen immers al naar gelang de zaak eenvoudig is
of ingewikkeld, of het in de eigen stad dient of in een andere stad, of er één partij (aangeklaagde)
is enzovoorts. Verder impliceert tariefregulering nogal wat nieuwe regels en
bijbehorende administratieve lasten.
- De regulator en ook de cliënt heeft een informatieprobleem: het is moeilijk te beoordelen
in welk ‘categorie’ een zaak valt.
92 Mot et al. (2004) en http://www.anwaltverein.de en http://www.brak.de/seiten/01.php
93 Cijfers gebaseerd op vertrouwelijke data rechtsbijstandverzekeraars.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ALTERNATIEVEN 87
- Gevaar voor ‘crowding out’: advocaten zullen geneigd zijn om alleen eenvoudige zaken
aan te nemen, of in een ingewikkelde zaak te weinig tijd te besteden. Dit hangt samen
met het niet kunnen beoordelen van kwaliteit.
- Tot slot geldt dat tariefregulering niet voor een beroepsgroep zou moeten gelden, maar
voor een markt, bijv. het segment procesrecht en de kleinverbruikers (MKB en particulieren).
De overige aanbieders op dat marktsegment zouden dan ook gereguleerd dienen
te worden, met alle reguleringskosten vandien.
6.3 Synthese
In dit hoofdstuk beschreven we een viertal alternatieven voor het huidige procesmonopolie. Elk
alternatief heeft voor- en nadelen, maar deze tegen elkaar afwegend zien wij op korte en middellange
termijn het meest in het openstellen van het procesmonopolie voor niet-advocaten: de
procesjuristen. Dit alternatief sluit ook aan bij onze conclusie in hoofdstuk 4 dat het – gegeven
het feit dat de markt voor advocatendiensten is gesegmenteerd en in de ogen van veel rechtzoekenden
breder is dan alleen de advocatuur – beter is om het publiek belang te borgen door
markt(segment)en en niet beroepsgroepen te reguleren. Door het openstellen van het procesmonopolie
wordt de gehele markt voor procesdiensten – en niet alleen de beroepsgroep advocatuur
– gereguleerd.
De toegang tot het procesmonopolie moet niet bij de Orde in de huidige structuur komen te
liggen, omdat dat te veel vragen op het gebied van onafhankelijkheid oproept. Als de organisatiestructuur
van de Orde wordt aangepast (door een meerderheidszeggenschap voor overige actoren
te regelen in een speciale Kamer voor toezicht op het procesmonopolie), is er wellicht een mogelijkheid
om het toezicht op toegang voor procesjuristen toch onder te brengen bij de Orde. In
andere gevallen zal een onafhankelijke toezichthouder de toegang moeten reguleren, die ondergebracht
kan worden bij een onafhankelijke (accreditatie)instelling.
Omdat het verhogen van de competentiegrens het probleem van verplichte winkelnering niet
oplost, is dat vanuit dit perspectief niet aan te bevelen. Het alternatief leidt wel tot een grotere
keuzevrijheid voor een groter deel van de markt (namelijk de zaken die onder de nieuwe, hogere
competentiegrens vallen). Er zullen meer zaken voor de kantonrechter worden behandeld hetgeen
leidt tot snellere en eenvoudigere procedures.
Tariefregulering is in onze ogen geen efficiënte optie, omdat het te veel overheidsfalen oproept.
Er wordt een rigide grens aan de markt opgelegd die remmend werkt op innovatie, flexibiliteit en
andere wenselijke gedragingen. Daarnaast leidt tariefregulering tot hoge reguleringskosten en is er
gevaar voor crowding out (de ingewikkelde en tijdrovende zaken blijven liggen).
Het volledig afschaffen van de verplichte procesvertegenwoordiging is zonder flankerend beleid
niet aan te raden vanwege het gevaar dat de rechtzoekende geen toegang meer heeft tot het recht,
omdat hij zonder hulp zijn weg niet vindt in de huidige ingewikkelde procesregels. Op lange termijn
zijn de grootste voordelen te verwachten van een combinatie van een aanpassing (sterke
vereenvoudiging) van het procesrecht en het afschaffen van de verplichte procesvertegenwoordiging.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HET PROCES ALS DOMEIN
Literatuurlijst
Alchian, A.A. & H. Demsetz (1972). Production, Information Costs and Economic Organization.
American Economic Review, vol. 62, pp. 777-795.
Akerlof, G. (1970). The market for lemons: Quality, uncertainty and the market mechanism, in:
Quarterly Journal of Economics, 84(3), pp. 488-500.
ARAG-Rechtsbijstand (2005). Polisvoorwaarden ProRechtPolis r Particulier voor (para)medici. Website
www.arag.nl/producten/voorwaarden/particulier/med_3.asp
Baarsma, B., F. Felsö, S. van Geffen, J. Mulder (allen SEO), A. Oostdijk (Research voor Beleid)
(2003), Zelf doen? Inventarisatie van de zelfreguleringinstrumenten, SEO-rapport nr. 664, Amsterdam:
SEO Economisch Onderzoek.
Baarsma, B., C. Koopmans, J. Mulder, M. de Nooij en C. Zijderveld (2004), Goed(koop) geregeld:
Een kosten-batenanalyse van wetgeving en zelfregulering, SEO-rapport nr. 720, Amsterdam: SEO
Economisch Onderzoek.
Baarsma, B., J. Mulder, C. Teulings (2004), Rechtszekerheid als publiek belang - Over de notaris, zijn
domein en de markt. Position paper. SEO-rapportnr. 765, Amsterdam: SEO Economisch
Onderzoek.
Barendrecht, J.M. (2004). Juristerij kost Nederlandse bedrijven acht á negen miljard, NRC, 20
maart. En: Barendrecht, J.M. (2004). Pak klassieke kern van rechtsstaat aan, NRC, 1 juli.
Barendrecht, J.M. (2003). Prijs en kwaliteit van recht: commercialisering van juridische dienstverlening en
toegang tot het recht. Tilburg: Universiteit van Tilburg Centrum voor aansprakelijkheidsrecht.
Bewerking van een notitie voor een Ronde Tafel bijeenkomst georganiseerd door
het ministerie van Justitie gehouden op 19 nov. 2002. Ook verschenen als: Barendrecht,
J.M. (2003). Bedrijfsmatige juridische dienstverlening en toegang tot het recht: betere regulering
is nodig. Nederlands Juristenblad, 79, pp. 1848-1859.
Bos, W. (1995, 11 april). Advocaten hebben terecht een monopolie in hun vakgebied. De Volkskrant,
p. 9.
CBS (2005). Advocatuur; jaarprijsindex 2002=100. Voorburg: CBS Statline.
CBS (2005). Kerncijfers rechtskundige diensten. Voorburg: CBS Statline.
CBS (2005). Rechtskundige diensten, 7411.1 Advocatenkantoren. Voorburg: CBS Statline.
Clementi, David (2004). Review of the regulatory framework for legal services in England and Wales, Final
report, December. Downloaden: http://www.legal-servicesreview.org.uk/content/report/report-chap.pdf
89
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

90
Combrink-Kuiters, L. & N. Jungmann (2004), Monitor gesubsidieerde rechtsbijstand 2004, Den Haag:
Boom Juridische uitgevers.
Commissie herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging (1997). Gericht verplicht: advies
van de Commissie herijking omvang verplichte procesvertegenwoordiging. Den Haag: Sdu Uitgevers,
Ministerie EZ.
Curfs, S. (2005, 9 april). Juristen en kosten voor samenleving. Reactie op artikel ‘Samenleving op
kosten door juristen’ van Eric van de Luytengaarden. Het Financieele Dagblad.
Donner, J.P.H. (2005). Persbericht en Speech minister Donner bij de installatie van de Commissie van Wijmen
(Commissie Advocatuur), 4 mei 2005. Den Haag: Ministerie van Justitie.
Editors The Economist (2004, 18 December). Taking care of their own: regulating the professions.
The Economist, p. 62-64.
Eshuis, R.J.J. & Paulides, G. (2002). Van rechtbank naar kanton : evaluatie van de competentiegrensverhoging
voor civiele handelszaken in 1999. Den Haag: WODC.
Eshuis, R.J.J. (2003) Claims bij de rechtbank, Den Haag: WODC
Feld, L.P. & Voigt, S. (2004). Making judges independent: some proposals regarding the judiciary.
Forthcoming in Roger D. Congleton (ed.). Constitutional design. Cambridge: Cambridge
University Press.
Friedman, D.D. (2004). Law as a private good: a response to Tyler Cowen on the Economics of anarchy.
www.daviddfriedman.com/Academic/
Gerritsen, T. (2001, 7 juli). Sociale advocatuur. Podium, p. 23.
Giebels, R, & Kalse, E. (1999, 14 mei). Dereguleringsmoeheid. NRC Handelsblad, p. 14.
Glazener, P. (2005, 7 april). NMa, blijf afzijdig in debat no cure no pay. Het Financieele Dagblad.
Goldsmith, Jonathan (2005) The party will come to an end – The future of the European legal
profession, Advocatenblad, 14 oktober.
Grondwet Europa. IGC (okt 2003 - juni 2004), Deel II: Het Handvest van Grondrechten van de
Unie. Titel VI - Rechtspleging. Artikel II-47: Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en
op een onpartijdig gerecht. www.grondweteuropa.nl
Groot, A. (2005, 6 december). Schijn van partijdigheid bij tuchtrechtsysteem advocatuur ligt er
duimendik bovenop. HP De Tijd.
Grotenhuis, A. (1997, 23 juli). Belastingadviseurs even gered. NRC Handelsbald, p. 15.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

LITERATUURLIJST 91
Gunst, J.P. & Bruinsma, F. (2002). Advocaten en advocatuur in loondienst: evaluatieonderzoek naar de
verordening op de praktijkuitoefening in dienstbetrekking. Utrecht: Universiteit van Utrecht Fac.
Rechtsgeleerdheid.
Hadfield, G.K. (1999). The price of law: how the market for lawyers distorts the justice system. Working paper,
157. New York: Columbia Law School, The Center for Law and Economic Studies.
Harinck, R. (2005, 8 april). Juristen en kosten voor samenleving. Reactie op artikel van Eric van
Luytgaarden van 7 april. Het Financieele Dagblad.
Heuvel Rijnders, J. van den, Lackner, I.J.M. & Verkerk, H.C. (2004). Publieke belangen en marktordening
bij vrije beroepen. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, Kenniscentrum voor
Ordeningsvraagstukken.
Hiele, A. (1991, 21 december). Oog om oog, ruit om ruit. NRC Handelsblad, p. 21.
Interdepartementale Werkgroep Advocaten (1995). Rapport Commissie van Delden. Aangeboden aan
de minister van Justitie mr. W. Sorgdrager. Den Haag: Nederlandse Orde van Advocaten.
Interdepartementale Werkgroep Domeinmonopolie Advocatuur (1995). Project marktwerking, deregulering
en wetgevingskwaliteit MDW: rapport van de Interdepartementale Werkgroep Domeinmonopolie
Advocatuur. S.l.: s.n.
Klein Haarhuis, C. (2004). De geschilbeslechtingsdelta van rechtspersonen: een literatuurstudie naar problemen
van rechtspersonen en de oplossing. Cahier, 2004-10. Den Haag: WODC.
Luytgaarden, E. van de (2005, 7 april). Samenleving op kosten door juristen. Het Financieele Dagblad.
Maks, J.A.H. & Philipsen, N.J. (2002). An economic analysis of the regulation of professions. In
L. Vereeck (ed.) The regulation of achitects. 33 p. Antwerpen: Intersentia.
Mierlo, S. (2005, 6 mei). Commissie adviseert over de rol van advocaat. Het Financieele Dagblad.
Mot, J.P.B. de, Geest, G.G.A. de & Beek, N. van der (2004). Juridische infrastructuur: een internationale
vergelijking vanuit economisch perspectief. Den Haag: WODC.
Nationale Ombudsman (2001, 2002, 2003, 2004), Jaarverslagen, Den Haag: SDU. Downloaden
via: http://www.ombudsman.nl/ombudsman/jaarverslag/index.asp
Nederlandse Orde van Advocaten (2005). Declaratie. Den Haag: Nederlandse Orde van Advocaten.
www.advocatenorde.nl/index.html
Niemeijer, E. & Voert, M. ter (2005). Vertrouwen onder druk: vrije juridische beroepen tussen
professie en commercie. Justitiële verkenning, 31, (3), 9-31.
NRC Handelsblad (1995, 7 juli). ‘Openbreken’ advocatuur drukt kosten bedrijven. p. 1.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

92
NYFER (1997). Vrije beroepen tussen marktwerking en regulering. NYFER speciale studie, 6. Den Haag:
Sdu Uitgevers.
Oostrum, H.J. van (1994, 22 december). Advocaten vrezen aantasting kwaliteit rechtsgang. NRC
Handelsblad, p. 21.
Raad voor de rechtspraak (2004). Jaarverslag 2003. Den Haag: Raad voor de rechtspraak.
Raad van Toezicht (2000 tot en met 2005). Uitspraken van de Raad van Toezicht. Klachten Instituut
Verzekeringen: Den Haag. Downloaden via: http://www.klachteninstituut.nl/
Redactie Het Parool (1995, 29 augustus). Einde monopolie advocatuur nadert. Het Parool, p. 2.
Redactie Het Parool (1997, 11 februari). Tarief advocaat zakt door verlies van monopolie. Het
Parool.
Redactie Het Parool (2002, 24 mei). Groot deel advocaten, straf harder. Het Parool, p. 1.
Redactie Trouw (1995, 29 augustus). Sorgdrager is voor doorbreken monopolie van de advocatuur.
Trouw.
Redactie Trouw (1996, 17 oktober). Advocaten zien beroepscultuur ten onder gaan door Job van
Sande. Trouw, p. 4.
Redactie Volkskrant (1995, 12 juli). Sorgdrager wil af van monopolie advocaat in het procesrecht.
De Volkskrant, p. 5.
Redactie Welwezen (2002). Verplichte bijstandverzekering: budget neutrale operatie. Welwezen, 32,
(10), 22-23.
Renckens, M. (2005, 14 april). Weg met no cure no pay. Het Financieele Dagblad.
Rengers, Merijn (2005, 12 juli). Groei of krimp: het aantal advocaten stijgt door ; Achtergrond
Eenpitters, grote advocatenkantoren en rechtsbijstandverzekeraars profiteren van explosieve
groei aantal rechtszaken. Volkskrant, p. 7.
RMO (2004). Toegang tot recht. Advies, 32. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.
Rogerson, W.P. (1983). Reputation and product quality. The Bell Journal of Economics, 14, (2), 508-
516.
Roijackers, C. (2005). Laatste nieuws uit de Tweede Kamer per 18 februari 2005. Website Vereniging
voor Letselschade Advocaten (LSA)- Isa letselschade advocaten.
www.lsa.nl/nieuwsartikel.asp/nummer=146
Rosen, S. (1992). The market for lawyers. The Journal of Law and Economics, 35(215).
Ruijs, P.P.M. (1995, 28 oktober). Jury-rechtspraak. NRC Handelsblad, p. 10.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

LITERATUURLIJST 93
Rutgers, G.R. (1979), De verplichte procesvertegenwoordiging: enige aspecten van de verplichte procesvertegenwoordiging
in het burgerlijk geding in Nederland. Academisch proefschrift. Amsterdam: Vrije
Universiteit. Uitgegeven door: VUGA boekerij, Den Haag.
Sander, R.H. and E. D. Williams (1989). Why Are There So Many Lawyers? Perspectives on a
Turbulent Market. Law and Social Inquiry. 14(431).
Schuyt, C.J.M., C.A. Groenendijk, B. Sloot (1976), De weg naar het recht; een rechtssociologisch onderzoek
naar de samenhangen tussen maatschappelijke ongelijkheid en juridische hulpverlening, Deventer:
Kluwer.
Shapiro, Carl (1983), Premiums for High Quality Products as Rents to Reputation, Quarterly Journal
of Economics 98, 659–680.
Shy, O. (2001). The economics of network industries. Cambridge: Cambridge University Press.
Sociale Databank Nederland (2005). Procesmonopolie, het anti-recht voor rechtzoekenden: door
het procesmonopolie worden rechtzoekenden jaarlijks door advocaten voor twee miljard
euro geplukt.www.sdnl.nl/procesmonopolie.htm
Stein, P.A. & A.S. Rueb (2003). Compendium van het burgerlijk procesrecht, Deventer: Kluwer,
14e druk.
Stephen, F.H. & Love, J.H. (1996). Regulation of the legal profession. Discussion paper, 5860. Glasgow:
University of Strathclyde.
Stigler, G.J. (1971). The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management
Science, 2, (1), 3-21.
Stigler, G.J. (1974), Free riders and collective action: an appendix to theories of economic regulation,
in: The Bell Journal of Economics and Management Science, 5, (2), pp. 359-365.
Teernstra, H. (2005, 24 februari). Advocaten spreken prijzen af. Het Financieele Dagblad.
Teulings, C.N. Bovenberg, A.L. & H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke belang, Den
Haag: ministeries van Economische Zaken en van Financiën.
Torre, A. van der (m.m.v. E. Pomme) (2005). Advocaat met korting. Over de prijsgevoeligheid van de
rechtsbijstand. November, SCP-werkdocument 118, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Tulder E. van & S. Janssen (1988), De prijs van de weg naar het recht, SCP, Stukwerk nr 45, Rijswijk.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 352, nr. 2. Contourennota modernisering rechterlijke organisatie.
Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005. Verslag van een schriftelijk overleg. Rechtsstaat en rechtsorde.
29 279, vra2005just-10.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

94
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 279, nr. 7. Rechtsstaat en rechtsorde. Motie van het lid Klaas
de Vries c.s. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 279, nr. 20. Rechtsstaat en rechtsorde. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, nr. 1943. Kamervragen met antwoord (1 juli 2005). Vragen van
de leden Heemskerk en Wolfson (beiden PvdA) aan de ministers van Financiën en Justitie over grote
verschillen in premies voor rechtsbijstandverzekeringen(ingezonden 2 juni 2005). Den Haag: Sdu.
Unger, Els, Advocatuur op drift, Toespraak ter gelegenheid van de Jaarvergadering van de Nederlandse
Orde van Advocaten, 30 september 2005.
Velthoven, B.C.J. van (2002) Civiele en administratieve rechtspleging in Nederland 1951-2000; deel 2:
tijdreeksanalyse, Department of Economics Research Memorandum 2002.02, Universiteit
Leiden, pp. 1 t/m 55.
Velthoven, B.C.J. van (2002) Civiele en administratieve rechtspleging in Nederland 1951-2000; deel 1:
tijdreeksdata, Department of Economics Research Memorandum 2002.01, Universiteit
Leiden, pp. 1 t/m 131
Velthoven, B.C.J. van, Voert, M.J. ter m.m.v. Gammeren-Zoetweij, M. van (2004). Geschilbeslechtingsdelta
2003: over verloop en afloop van (potentieel) juridische problemen. Meppel: Boom, Den
Haag:
Verbond van Verzekeraars, Centrum voor Verzekeringsstatistiek (2004). Verzekerd van cijfers 2004.
Den Haag: Verbond van Verzekeraars, Centrum voor Verzekeringsstatistiek.
Verbond van Verzekeraars (2004b). Persbericht: Rechtsbijstandverzekeraars trekken klacht tegen Orde
van Advocaten in, 5 mei 2004, Den Haag.
Verbond van Verzekeraars, Centrum voor Verzekeringsstatistiek (2005). Verzekerd van cijfers 2005.
Den Haag: Verbond van Verzekeraars, Centrum voor Verzekeringsstatistiek.
Vermeulen, A. (2005). ‘Donner ondermijnt de burgerrechten’ – Orde van advocaten aangesloten
bij MKB-Nederland. Ondernemen. Februari.
Werkgroep afschaffing van het verplicht procuraat (2004). Voorstel afschaffing verplicht procuraat. S.l.,
s.n.
Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (2005). Den Haag: Sdu Uitgevers.
WRR (2002). De toekomst van de nationale rechtsstaat. Rapporten aan de regering, 63. Den Haag; Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid.
Zeeland, C.M.C. van & Barendrecht, J.M. (2003). Gefinancierde rechtsbijstand vergeleken: een rechtsvergelijkend
onderzoek naar drie rechtsbijstandstelsels. Tilburg: Universiteit van Tilburg Centrum
voor Aansprakelijkheidsrecht.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HET PROCES ALS DOMEIN
Lijst met gesprekspartners
Interviews:
Prof. dr. J.F. Bruinsma
Prof. dr. J.M. Barendrecht
Dr. B.C.J. van Velthoven
Achtergrond gesprekken:
Mw. Melcherts (Consumentenbond)
A.J. Scholten (NMa, voormalig secretaris Commissie Cohen)
De gesprekspartners zijn niet verantwoordelijk voor de inhoud van dit onderzoek; deze verantwoordelijkheid
berust volledig bij de auteurs.
95
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

contactgegevens:
b.baarsma@seo.nl
+31 6 24204707
www.seo.nl
www.seo.nl - secretariaat@seo.nl - +31 20 525 1630