Selectie sturingsinstrumenten - SEO Economisch Onderzoek
Selectie sturingsinstrumenten - SEO Economisch Onderzoek
Selectie sturingsinstrumenten - SEO Economisch Onderzoek
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Selectie</strong> <strong>sturingsinstrumenten</strong>
Amsterdam, april 2007<br />
In opdracht van het ministerie van Sociale van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie WBJA<br />
<strong>Selectie</strong> <strong>sturingsinstrumenten</strong><br />
- Op weg naar een roadmap -<br />
Barbara Baarsma<br />
Kieja Janssen<br />
met medewerking van:<br />
Inge Groot<br />
Herbert ter Beek (Regioplan)
“De wetenschap dat het goed is”<br />
<strong>SEO</strong> <strong>Economisch</strong> <strong>Onderzoek</strong> doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven.<br />
Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. <strong>SEO</strong> <strong>Economisch</strong> <strong>Onderzoek</strong> is gelieerd<br />
aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben<br />
geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het<br />
uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.<br />
<strong>SEO</strong>-rapport nr. 967<br />
ISBN 978 90 6733 3771<br />
Copyright © 2007 <strong>SEO</strong> Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen<br />
en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.
Inhoudsopgave<br />
Samenvatting ...................................................................................................................... i<br />
1 Inleiding ....................................................................................................................1<br />
1.1 <strong>Onderzoek</strong>svraag ...............................................................................................................2<br />
1.2 Leeswijzer............................................................................................................................2<br />
2 <strong>Selectie</strong> van <strong>sturingsinstrumenten</strong> in een SZW-beleidscontext................................ 5<br />
2.1 Introductie ..........................................................................................................................5<br />
2.2 Theoretische bouwstenen ................................................................................................5<br />
2.2.1 Identificatie van publieke belangen in de bestuurskunde en politicologie...............6<br />
2.2.2 Politieke versus economische invulling publiek belangen ..........................................9<br />
2.2.3 De economische theorie over de identificatie van publieke belangen....................10<br />
2.2.4 Marktfalen: nader toegelicht ..........................................................................................11<br />
2.2.5 De ‘wat’ vraag: wanneer is sprake van een publiek belang? .....................................13<br />
2.2.6 Overheidsfalen .................................................................................................................16<br />
2.2.7 De ‘hoe’ en de ‘of’ vraag.................................................................................................19<br />
2.3 De praktijk: De keuze van de beleidsambtenaar ........................................................20<br />
2.3.1 Definitie van het probleem (de ‘wat’ vraag)................................................................21<br />
2.3.2 Keuze van het instrument (de ‘hoe’ vraag)..................................................................22<br />
2.4 Conclusies .........................................................................................................................26<br />
3 Inventarisatie van de verschillende instrumenten ................................................... 31<br />
3.1 <strong>Selectie</strong> van de instrumenten .........................................................................................31<br />
3.2 Factsheets..........................................................................................................................31<br />
3.3 Clusterindelingen .............................................................................................................33<br />
3.3.1 De clusterindeling zoals we die in dit onderzoek hanteren ......................................35<br />
3.3.2 Minimalistische benadering............................................................................................35<br />
3.3.3 Tweeledige categoriseringen van beleidsinstrumenten..............................................38<br />
3.4 Korte beschrijving instrumenten per cluster...............................................................40<br />
3.4.1 Instrumenten cluster Voorlichting en Communicatie...............................................40<br />
3.4.2 Instrumenten voor Co-regulering.................................................................................43<br />
3.4.3 Instrumenten voor Draagvlakcreatie............................................................................46<br />
3.4.4 Instrumenten voor (alternatieve) Geschilbeslechting................................................48<br />
3.4.5 Instrumenten ter vergroting van transparantie...........................................................51<br />
3.4.6 Financiële instrumenten..................................................................................................55<br />
3.4.7 Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen......................................................58<br />
3.4.8 Instrumenten voor handhaving.....................................................................................61<br />
3.4.9 Instrumenten voor wet- en regelgeving.......................................................................62<br />
3.5 Resumerend......................................................................................................................65
4 Synthese, conclusies en aanbevelingen ...................................................................67<br />
4.1 De analyse en identificatie van publieke belangen / beantwoording van de ‘wat’<br />
vraag...................................................................................................................................68<br />
4.1.1 Voorvraag: is er een probleem?.....................................................................................69<br />
4.1.2 Wat is het probleem?.......................................................................................................70<br />
4.1.3 Eerste module: marktfalen en/of hoge transactiekosten? ........................................72<br />
4.1.4 Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan<br />
dynamische efficiëntie?...................................................................................................74<br />
4.1.5 Derde module: Politieke (niet-economische) motieven............................................75<br />
4.1.6 Vierde module: Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen?...............76<br />
4.1.7 Wel of geen publiek belang? ..........................................................................................77<br />
4.2 Beantwoording van de ‘hoe’ vraag................................................................................78<br />
4.2.1 Onderscheidende vragen die leiden naar clusters ......................................................78<br />
4.2.2 Onderscheidende vragen die leiden naar instrumenten ............................................81<br />
4.3 Beantwoording van de ‘of’ vraag ..................................................................................87<br />
Literatuur .................................................................................................................... 91<br />
Bijlage A: Leden begeleidingscommissie..........................................................................95<br />
Bijlage B: Gesprekspartners...............................................................................................97<br />
Bijlage C: Factsheets..........................................................................................................99<br />
C.1 Factsheet 1 Specifieke voorlichting ....................................................................................101<br />
C.2 Factsheet 2 Generieke voorlichting....................................................................................105<br />
C.3 Factsheet 3 Deskundigheidsbevordering...........................................................................109<br />
C.4 Factsheet 4 Best practices ....................................................................................................113<br />
C.5 Factsheet 5 Naming and faming .........................................................................................117<br />
C 6 Factsheet 6 Benchmarking...................................................................................................121<br />
C.7 Factsheet 7 Protocol .............................................................................................................125<br />
C.8 Factsheet 8 Gedragscode .....................................................................................................129<br />
C.9 Factsheet 9 Convenant (incl. intentieverklaring)..............................................................135<br />
C.10 Factsheet 10 Herenakkoord..................................................................................................141<br />
C.11 Factsheet 11 Bestuurlijk Overleg .........................................................................................145<br />
C.12 Factsheet 12 Instellen taskforce/commissie......................................................................149<br />
C.13 Factsheet 13 Arbitrage (incl. bindend advies)....................................................................155<br />
C.14 Factsheet 14 Mediation..........................................................................................................159<br />
C.15 Factsheet 15 Ombudsman ....................................................................................................165<br />
C.16 Factsheet 16 Tuchtrecht........................................................................................................169<br />
C.17 Factsheet 17 Erkenningsregeling .........................................................................................173<br />
C.18 Factsheet 18 Standaardregeling ............................................................................................177<br />
C.19 Factsheet 19 Keurmerk .........................................................................................................181<br />
C.20 Factsheet 20 Certificering......................................................................................................187<br />
C.21 Factsheet 21 Visitaties............................................................................................................193
C.22 Factsheet 22 Subsidies ...........................................................................................................197<br />
C.23 Factsheet 23 Vouchers...........................................................................................................201<br />
C.24 Factsheet 24 Prestatiesturing ................................................................................................205<br />
C.25 Factsheet 25 Budgetsturing...................................................................................................211<br />
C.26 Factsheet 26 Financiële prikkel (belasting, acijnzen, eigenbijdragen,<br />
financieringsheffingen)...................................................................................217<br />
C.27 Factsheet 27 Aanbesteden.....................................................................................................221<br />
C.28 Factsheet 28 Verzelfstandiging (ZBO) ...............................................................................227<br />
C.29 Factsheet 29. Privatisering ....................................................................................................233<br />
C.30 Factsheet 30 Handhaving......................................................................................................239<br />
C.31 Factsheet 31 Wetten: algemeen verbindend voorschrift..................................................245<br />
C.32 Factsheet 32 Vergunningen ..................................................................................................249<br />
C.33 Factsheet 33 Algemeen verbindend verklaren...................................................................253<br />
C.34 Factsheet 34 Beleidsregels.....................................................................................................257<br />
C.35 Factsheet 35 Experimenten ..................................................................................................261<br />
Bijlage D: Clusterindelingen............................................................................................265<br />
D1. Bestuurskundige opvattingen van sturing................................................................................265<br />
D2. Minimalistische en maximalistische benadering......................................................................268<br />
D3. Vier bestuurskundige benaderingen..........................................................................................270<br />
D4. Mate van dwang: leren, prikkelen en opleggen .......................................................................273<br />
D5. Tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten /Juridisch, financieel-economisch en<br />
communicatief..............................................................................................................................275<br />
D6. Type beleidsproblemen en ontwerpstrategieën.......................................................................277<br />
Bijlage E: Workshop – opzet en deelnemers ................................................................... 281<br />
Bijlage F: <strong>Economisch</strong>e begrippenlijst............................................................................283
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN I<br />
Samenvatting<br />
In dit onderzoek is een methodiek ontwikkeld die het ministerie van SZW kan gebruiken om de<br />
selectie van <strong>sturingsinstrumenten</strong> verder te verbeteren. Het hoofddoel van het overkoepelende<br />
SZW-programma ‘<strong>sturingsinstrumenten</strong>’ is ‘het vergroten van de systematische kennis over de<br />
werking en effectiviteit van een breed scala bestuurlijke instrumenten binnen het departement en<br />
het verspreiden van deze kennis binnen het departement’. Door deze informatie op een geordende<br />
en toegankelijke wijze te presenteren in de vorm van een roadmap (wegwijzer), is de verwachting<br />
dat de selectie van <strong>sturingsinstrumenten</strong> meer zal worden gebaseerd op een expliciete, beargumenteerde<br />
afweging en steeds minder op impliciete factoren of eerdere ervaringen.<br />
Dit onderzoeksrapport bevat de inhoudelijke ingrediënten voor de later op te stellen roadmap.<br />
De centrale onderzoeksdoelstelling daarbij is het ontwikkelen van een afwegingskader voor de<br />
selectie van <strong>sturingsinstrumenten</strong> in de SZW-beleidscontext. Om dit doel te bereiken maken we<br />
(a) een (normatief) afwegingskader op basis waarvan het meest geschikte sturingsinstrument kan<br />
worden gekozen en (b) een gedegen beschrijving van de instrumenten (in factsheets) waaruit<br />
gekozen kan worden.<br />
Concreet zijn de inhoudelijke ingrediënten de factsheets en de onderscheidende vragen die sturend<br />
zijn ten aanzien van de keuze van het meest geschikte instrument of groep van instrumenten.<br />
In wezen wijst de roadmap de gebruiker naar de juiste factsheet(s). Het doel is om beleidsmakers<br />
de mogelijkheid te bieden om op een eenvoudige en begrijpelijke wijze per beleidsprobleem/marktsituatie<br />
te kunnen bepalen of bepaalde <strong>sturingsinstrumenten</strong> toegepast kunnen worden<br />
en welke daarvan of welke combinaties daarvan het meest geschikt zijn.<br />
Het afwegingskader bestaat uit het beantwoorden van de volgende drie vragen:<br />
1. De ‘wat’ vraag: Is er een probleem? Waarom is dit een probleem? Wat is het publiek belang?<br />
2. De ‘hoe’ vraag: Hoe kan zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingegrepen? Welke instrumenten<br />
zijn geschikt om het betreffende beleidsprobleem op te lossen?<br />
3. De ‘of’ vraag: Is ingrijpen met een bepaald instrument of met bepaalde instrumenten wel<br />
welvaartsverhogend? Zijn de kosten van ingrijpen hoger of lager dan de baten?<br />
Het afwegingskader bestaat uit een serie vragen. Figuur S.1 vat het afwegingskader samen. In de<br />
beleidspraktijk wordt de ‘wat’ vraag veelal overgeslagen en wordt direct naar de ‘hoe’ vraag gestapt.<br />
Het nadeel daarvan is dat niet duidelijk is of en in hoeverre het betreffende probleem overheidsingrijpen<br />
vereist. De kans bestaat dan dat te veel of verkeerd wordt ingegrepen door de overheid.<br />
1 Tevens wordt de ‘of’ vraag veelal niet beantwoord, de nadruk ligt veelal op de baten en<br />
uitvoeringskosten van overheidsbeleid, maar niet op de kosten van overheidsbeleid (verstorende<br />
effecten, kosten van belastingheffing et cetera).<br />
1 Verkeerd, omdat het moeilijk is om de goede oplossing te vinden als de oorzaak van het probleem niet<br />
duidelijk is. Om de oorzaak te achterhalen, is beantwoording van de ‘wat’ vraag noodzakelijk. Te veel,<br />
omdat zonder beantwoording van de ‘wat’ vraag niet duidelijk is of er wel een publiek belang is.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
II<br />
Figuur S.1: Schematische weergave van de drie centrale vragen in de roadmap<br />
‘wat’ vraag motieven voor overheidsingrijpen<br />
‘hoe’ vraag<br />
‘of’ vraag<br />
keuze tussen clusters<br />
Cluster A<br />
Instrumenten A1, A2, A3 en A4<br />
keuze tussen instrumenten binnen een cluster<br />
de ‘hoe’ vraag levert een selectie van een of meer instrumenten op<br />
Cluster B<br />
Instrumenten B1, B2, B3, B4 en B5<br />
afweging van de kosten en baten per geselecteerd instrument<br />
de uiteindelijke instrumentkeuze: de instrumenten die positief uit de MKBA komen<br />
MKBA staat voor maatschappelijke kostenbaten-analyse, het perspectief dat gehanteerd wordt bij de ‘of’ vraag.<br />
Vanwege het belang van de ‘wat’ vraag en het feit dat deze in praktijk veelal wordt overgeslagen,<br />
wordt daar in het rapport uitgebreid ingegaan. Het afwegingskader rond de ‘wat’ vraag is gebaseerd<br />
op de economische theorie, omdat in de economische theorie criteria bestaan op basis<br />
waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Vanuit economisch perspectief ontstaan problemen<br />
op het moment dat markten niet goed werken – we spreken dan van marktfalen – of als<br />
de uitkomst van de markt maatschappelijk of politiek onacceptabel is. In het laatste geval kan de<br />
overheid ingrijpen om een ongelijke inkomensverdeling recht te trekken (herverdeling) of om<br />
ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en correcte keuzes te stimuleren<br />
(paternalisme). Tevens kunnen problemen ontstaan als door te hoge transactiekosten markten<br />
niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden.<br />
Niet alleen de markt maar ook de overheid kan tekort schieten en overheidsoptreden kan maatschappelijk<br />
ongewenste effecten met zich meebrengen. Men spreekt dan van overheidsfalen of<br />
reguleringsfalen. In de beleidspraktijk van de SZW-ambtenaar zal het vaak voorkomen dat het op<br />
te lossen beleidsprobleem te maken heeft met reeds bestaand overheidsingrijpen. Overheidsfalen<br />
kan dan een reden zijn voor nieuw ingrijpen (alhoewel het de voorkeur verdient om te bekijken<br />
of de oorzaak van het overheidsfalen zelf kan worden aangepakt). Dit is een belangrijk punt,<br />
omdat hoogstwaarschijnlijk in Nederland weinig problemen meer bestaan die voortkomen uit<br />
marktfalen en waar de overheid nog geen beleid voert.<br />
De kans op reguleringsfalen betekent echter niet dat we louter voor de tucht van de markt zouden<br />
moeten kiezen. Het is dus geen kwestie van overheidsbemoeienis óf tucht van de markt.
Is er een probleem?<br />
Ja<br />
SAMENVATTING III<br />
Eerder is een intelligente combinatie nodig van de markt én de overheid. Het gaat dan om een<br />
overheid die vooraf kaders stelt en randvoorwaarden creëert in plaats van zich te bemoeien met<br />
de bedrijfsvoering en details, en die achteraf optreedt als marktmeester, scheidsrechter of waakhond.<br />
Het gaat dus om het afwegen van marktfalen versus reguleringsfalen.<br />
Op basis van de vragen in de methodiek is het mogelijk om de vraag te beantwoorden of er wel<br />
of geen sprake is van een publiek belang. Als er geen sprake is van marktfalen of prohibitief hoge<br />
transactiekosten en ook geen sprake is van herverdeling of merit goods, dan is er ook geen sprake<br />
van een publiek belang en dus is er om die reden geen grond voor overheidsingrijpen; het zou<br />
welvaartsverlagend zijn als de overheid toch ingrijpt. Wel kan het welvaartsverhogend zijn om<br />
bestaand ingrijpen te verminderen.<br />
Het bestaan van een rationeel en systematisch afwegingskader doet niets af aan het politieke besluitvormingsproces.<br />
Het afwegingskader levert de argumenten aan op basis waarvan de politiek<br />
vervolgens een besluit neemt; de politiek weegt de verschillende argumenten en het afwegingskader<br />
treedt niet in het vaststellen van die wegingsfactoren, dat is en blijft een politieke keuze. Het<br />
afwegingskader is samengevat in onderstaande figuur (S.2).<br />
Figuur S.2: Schematische weergave van de ‘wat’ vraag<br />
Het probleem kan veroorzaakt worden problemen op de markt of juist als gevolg van<br />
eerder overheidsingrijpen op de betreffende of een andere markt<br />
Wat is het probleem? Is sprake van een extern effect?<br />
Is sprake van een publiek goed? Ja<br />
Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja'<br />
dan is sprake van marktfalen<br />
Is sprake van monopliemacht/beperking concurrentie? Indien vijf maal 'nee', dan kunnen er ook<br />
andere redenen zijn voor overheidsingrijpen<br />
Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie? Nee<br />
Is sprake van te hoge transactiekosten?<br />
Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen? Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek<br />
Indien de oorzaak van problemen niet ligt Nee of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling?<br />
in marktfalen, herverdeling of individuele<br />
beslisfouten, dan kan overheidsingrijpen Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek<br />
nodig zijn om de gevolgen van eerder de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde<br />
ingrijpen te corrigeren (bij negatieve ge- keuzes maken? (Merit goods/Demerit goods)<br />
volgen) of versterken (bij positieve gevolgen)<br />
Ja<br />
Ja<br />
Nee<br />
Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen en/of nieteconomische<br />
motieven en/of ingrijpen ter correctie van overheidsfalen. Er kan dan<br />
Nee, dan is er geen grond voor ingrijpen reden zijn voor overheidsingrijpen mits de kosten van overheidsingrijpen niet groter<br />
zijn dan de baten van de correctie van dit marktfalen. (De of-vraag)<br />
Bron: <strong>SEO</strong> <strong>Economisch</strong> <strong>Onderzoek</strong><br />
In het onderzoek is ook uitgebreid aandacht besteed aan de ingrediënten die noodzakelijk zijn bij<br />
beantwoording van de ‘hoe’ en de ‘of’ vraag. Tabel S.1 geeft een overzicht van de instrumenten<br />
die in factsheets zijn beschreven. Op basis van onderscheidende vragen komt de SZW-
IV<br />
beleidsambtenaar uit bij een bepaald (cluster van) instrumenten. Nadat de maatschappelijke kosten<br />
en baten van deze instrumenten zijn vergeleken om te bekijken of overheidsingrijpen überhaupt<br />
welvaartsverhogend is, en zo ja, welk instrument het meest efficiënt is.<br />
Tabel S.1: De in dit onderzoek beschreven instrumenten ingedeeld in clusters<br />
Cluster Instrument<br />
Voorlichting en communicatie<br />
(kennis vergroten en voorkeuren<br />
beïnvloeden)<br />
1. Specifieke voorlichting (gericht; verzamelbrieven)<br />
2. Generieke voorlichting (ongericht)<br />
3. Deskundigheidsbevordering<br />
4. Best practices<br />
5. Naming and faming<br />
6. Benchmarking<br />
Co-regulering 7. Protocol<br />
8. Gedragscode<br />
9. Convenant (incl. intentieverklaring)<br />
Draagvlakcreatie<br />
10. Herenakkoord<br />
11. (bestuurs-) Overleg<br />
12. Instellen taskforce/ commissie<br />
Geschilbeslechting 13. Arbitrage (incl. bindend advies)<br />
14. Mediation<br />
15. Ombudsman<br />
16. Tuchtrecht<br />
Instrumenten ter vergroting trans- 17. Erkenningsregeling<br />
parantie 18. Standaardregeling<br />
19. Keurmerk<br />
20. Certificering<br />
21. Visitaties (externe audit)<br />
Financiële instrumenten 22. Subsidies (en leningen)<br />
23. Vouchers<br />
24. Prestatiesturing<br />
25. Budgetsturing<br />
26. Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen)<br />
Instrumenten die activiteiten op 27. Aanbesteden<br />
afstand plaatsen 28. Verzelfstandiging (ZBO)<br />
29. Privatisering<br />
Handhaving 30. Handhaving (cf. hoogwaardig handhaven, handhavingprikkels en Tafel van<br />
11)<br />
Wet- en regelgeving 31. Wetten (algemeen verbindend voorschrift), incl. KB (Koninklijk besluit) en<br />
AMVB (Algemene Maatregel van Bestuur)<br />
32. Vergunningen<br />
33. Algemeen verbindend verklaren<br />
34. Beleidsregels<br />
35. Experimenten
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 1<br />
1 Inleiding<br />
“Om een publiek belang te borgen ‘kiest’ een samenleving tussen coördinatie via de markt of via politieke besluitvorming,<br />
waarbij de institutie met de laagste transactiekosten de voorkeur geniet. […] Het is […] niet voldoende<br />
om te laten zien dat ofwel de markt ofwel politieke besluitvorming ondoelmatig is. De cruciale vraag is welke van<br />
beide alternatieven het minst ondoelmatig is.”<br />
C.N. Teulings, A.L. Bovenberg & H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke<br />
belang, Ministerie van <strong>Economisch</strong>e Zaken, Den Haag, pp. 20-21.<br />
“Wanneer zich problemen aandienen is vaak nog niet duidelijk wat precies het probleem is, hoe zij behandeld moeten<br />
worden en waar en op welke manier dat het beste kan plaatsvinden..”<br />
WRR (2006), Lerende overheid – Een pleidooi voor probleemgerichte politiek,<br />
Den Haag, p. 9.<br />
Stel er is een probleem. Niet zo maar een probleem, maar een probleem waarbij een publiek<br />
belang in het geding is. Een publiek belang bovendien dat geschaad kan worden, en wel in die<br />
mate dat overheidsingrijpen gerechtvaardigd zou kunnen zijn. Hoe kan dit probleem dan het best<br />
worden opgelost? Met deze vraag heeft de ambtenaar van Sociale Zaken en Werkgelegenheid<br />
(SZW) dagelijks te maken. De ambtenaar in kwestie heeft daarbij de keuze uit een breed palet aan<br />
instrumenten, variërend van heffingen tot vouchers en van vergunningen tot convenanten. Een<br />
eerste inventarisatie van SZW levert al bijna veertig instrumenten op. 2 Het is waarschijnlijk dat<br />
niet elke ambtenaar al deze instrumenten kent waardoor hij zich in de dagelijkse praktijk beperkt<br />
tot de instrumenten waar hij ervaring mee heeft. Dat is jammer omdat daardoor mogelijk niet de<br />
meest doelmatige oplossing wordt gekozen (zie bovenstaand citaat uit de Calculus van het publiek<br />
belang).<br />
Om de selectie van <strong>sturingsinstrumenten</strong> verder te verbeteren heeft de directie Wetgeving, Bestuurlijke<br />
en Juridische Aangelegenheden (WBJA) van SZW een onderzoeksprogramma ‘<strong>sturingsinstrumenten</strong>’<br />
opgezet. Het hoofddoel van dit programma is ‘het vergroten van de systematische<br />
kennis over de werking en effectiviteit van een breed scala bestuurlijke instrumenten binnen<br />
het departement en het verspreiden van deze kennis binnen het departement’. 3 Door deze<br />
informatie op een geordende en toegankelijke wijze te presenteren in de vorm van een roadmap<br />
(wegwijzer), is de verwachting dat de selectie van <strong>sturingsinstrumenten</strong> meer zal worden gebaseerd<br />
op een expliciete, beargumenteerde afweging en steeds minder op impliciete factoren of<br />
eerdere ervaringen.<br />
In het kader van het genoemde onderzoeksprogramma heeft SZW aan <strong>SEO</strong> <strong>Economisch</strong> <strong>Onderzoek</strong><br />
gevraagd een onderzoek uit te voeren, waarin de ingrediënten voor een roadmap worden<br />
geleverd. In een vervolgonderzoek zal met deze ingrediënten een roadmap (bijv. een internetapplicatie)<br />
worden gebouwd. Het is bedoeling van de directie WBJA om vervolgens na de zomer<br />
van 2007 een werkende applicatie te presenteren op een instrumentendag.<br />
2 Bijlage bij offerte-aanvraag dd. 20 september 2006.<br />
3 Startnotitie onderzoek selectie <strong>sturingsinstrumenten</strong>, dd. 20 september 2006, p. 1.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
2 HOOFDSTUK 1<br />
1.1 <strong>Onderzoek</strong>svraag<br />
De centrale onderzoeksdoelstelling is het ontwikkelen van een afwegingskader voor de selectie<br />
van <strong>sturingsinstrumenten</strong> in de SZW-beleidscontext. Om dit doel te bereiken maken we (a) een<br />
(normatief) afwegingskader op basis waarvan het meest geschikte sturingsinstrument kan worden<br />
gekozen en (b) een gedegen beschrijving van de instrumenten waaruit gekozen kan worden. In<br />
het onderzoek worden daarom de volgende vragen beantwoord:<br />
I) Het afwegingskader op basis waarvan keuzes kunnen worden gemaakt:<br />
Wat zijn de noodzakelijke bouwstenen voor een afwegingskader voor de selectie van <strong>sturingsinstrumenten</strong>,<br />
en hoe kunnen deze worden geoperationaliseerd?<br />
1. <strong>Economisch</strong>e bouwstenen: Is sprake van een publiek belang (kortweg: een belang dat<br />
niet via de markt geborgd kan worden omdat de markt niet goed werkt)? Met andere<br />
woorden: is er een rol voor de overheid?<br />
2. Politieke bouwstenen: Is sprake van een politieke wens om tot (een bepaalde vorm van)<br />
overheidsingrijpen over te gaan, bijvoorbeeld op basis van herverdeling en paternalisme?<br />
3. Bestuurskundige bouwstenen: Wat zijn de kenmerken van het probleem? Wat zijn de<br />
kenmerken van de doelgroep (de groep die het probleem ervaart)? Welk sturingsinstrument<br />
past bij de vigerende politieke en maatschappelijke trends van dit moment (zoals<br />
op dit moment de nadruk op lage administratieve lasten en een grotere eigen verantwoordelijkheid<br />
voor burgers en bedrijven)?<br />
4. Instrument gerelateerde bouwstenen: Welk instrument past het best bij welk soort publieke<br />
belangen of politieke motivaties?<br />
II) De instrumenten waaruit gekozen kan worden:<br />
− Inventarisatie:<br />
o Welke instrumenten kunnen door het departement van SZW worden gebruikt?<br />
− Kenniskaart (factsheet) per instrument:<br />
o Hoe kan het instrument beschreven worden in termen van kosten (uitvoeringskosten<br />
en administratieve lasten van een bepaald instrument), effectiviteit, valkuilen,<br />
succesfactoren, juridische context, mate waarin ervaring met het instrument<br />
is opgedaan et cetera? Wat is de wisselwerking tussen deze factoren (bijv.<br />
hoge effectiviteit gaat veelal gepaard met hogere handhavingskosten)?<br />
− Clustering van instrumenten<br />
o Deze vraag sluit aan bij de laatste vraag onder a): zijn instrumenten te clusteren<br />
al naar gelang ze kunnen worden ingezet om eenzelfde soort probleem op te<br />
lossen?<br />
1.2 Leeswijzer<br />
Onderdeel I, de wijze waarop een beleidsambtenaar van probleemanalyse uitkomt bij een instrumentkeuze,<br />
komt in hoofdstuk 2 aan bod. De inventarisatie van de verschillende instrumenten en<br />
de clustering van die instrumenten (zie onderdeel II) worden beschreven in hoofdstuk 3. In bijlage<br />
C zijn de factsheets voor de 35 geselecteerde <strong>sturingsinstrumenten</strong> opgenomen. In hoofdstuk<br />
4 koppelen we de onderzoeksresultaten met betrekking tot de selectie en de inventarisatie aan<br />
elkaar en stellen we een mogelijk afwegingskader voor. Onderdeel van dit afwegingskader zijn de<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
INLEIDING 3<br />
onderscheidende vragen die de beleidsambtenaar met een bepaald probleem richting (een cluster<br />
van) bepaalde beleidsinstrumenten stuurt.<br />
In het onderzoek is naast een uitgebreid literatuur- en documentenonderzoek ook een zestal<br />
interviews gehouden met beleidsambtenaren van SZW. In bijlage B worden de gesprekspartners<br />
genoemd. Tevens is een workshop gehouden met beleidsambtenaren van SZW. In bijlage E staat<br />
kort de opzet van de workshop beschreven als ook een overzicht met de deelnemers aan de<br />
workshop. Deze resultaten van de workshop zijn in de hoofdtekst van voorliggend rapport verwerkt.<br />
Bijlage D bevat een beschrijving van het bestuurskundig literatuuronderzoek dat is verricht<br />
naar verschillende instrumenten en clusterindelingen. Bijlage F bevat een glossary met economisch<br />
begrippen.<br />
Het onderzoek heeft geprofiteerd van de inzichten en input van de leden van de begeleidingscommissie.<br />
In bijlage A staan de leden van deze commissie genoemd.<br />
De leden van de begeleidingscommissie, de deelnemers aan de workshop en de gesprekspartners<br />
zijn niet verantwoordelijk voor de inhoud van dit onderzoek; deze verantwoordelijkheid berust<br />
volledig bij de auteurs.<br />
Samenhang met ander project<br />
Tegelijkertijd met dit project voor SZW is voor het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke<br />
Ordening en Milieu (VROM) een project uitgevoerd met een deels overlappende doelstelling. In<br />
het VROM project staat de ‘wat’ vraag centraal en wordt een methodiek ontwikkeld om VROM<br />
beleid fundamenteel door te lichten om zo bloot te leggen waar reducties in regeldruk mogelijk<br />
zijn. In het SZW-project staan de ‘wat’, ‘hoe’ en ‘of’ vraag centraal en is het de bedoeling om een<br />
roadmap (wegwijzer, vragenlijst) op te stellen aan de hand waarvan een beleidsambtenaar die een<br />
specifiek probleem bij de hand heeft in de richting van bepaalde instrumenten wordt geleid (mits<br />
er sprake is van een publieke belang uiteraard) en wordt geattendeerd op aspecten in de ‘of’<br />
vraag. Wat betreft het overlappende deel is er tussen beide onderzoeken sprake geweest van<br />
kruisbestuiving. Het deel dat de ‘wat’ vraag beschrijft, komt in beide rapporten terug.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 5<br />
2 <strong>Selectie</strong> van <strong>sturingsinstrumenten</strong> in een<br />
SZW-beleidscontext<br />
2.1 Introductie<br />
Bij het oplossen van beleidsproblemen staan de volgende drie vragen centraal:<br />
1. De ‘wat’ vraag: Is er een probleem? Waarom is dit een probleem? Wat is het publiek belang?<br />
2. De ‘hoe’ vraag: Hoe kan zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingegrepen? Welke instrumenten<br />
zijn geschikt om het betreffende beleidsprobleem op te lossen?<br />
3. De ‘of’ vraag: Is ingrijpen met een bepaald instrument of met bepaalde instrumenten wel<br />
welvaartsverhogend? Zijn de kosten van ingrijpen hoger of lager dan de baten?<br />
Uiteraard hangen de ‘hoe’ en de ‘of’-vraag met elkaar samen: afhankelijk van de selectie van mogelijke<br />
instrumenten die als antwoord op de ‘hoe’ vraag resulteren, kunnen de kosten en baten<br />
tegen elkaar worden afgewogen.<br />
In dit hoofdstuk komen deze 3 vragen aan de orde, waarbij zowel de theoretische als de praktische<br />
aspecten van de selectie van <strong>sturingsinstrumenten</strong> in kaart zijn gebracht. Bij de praktische<br />
analyse sluiten we aan bij de beleidspraktijk van de SZW-beleidsambtenaar die door middel van<br />
interviews, een workshop en documentenstudie is achterhaald (zie paragraaf 2.3). Bij het in kaart<br />
brengen van de theoretische aspecten van het keuzeproces is zowel de economische, bestuurskundige<br />
als politicologische literatuur over de rol van de overheid bij probleemoplossing bestudeerd<br />
(zie paragraaf 2.2).<br />
Het beantwoorden van de ‘wat’ vraag (de stap van probleem naar de identificatie van het publieke<br />
belang) behelst het op basis van bepaalde, eenduidige criteria nagaan of sprake is van een rechtvaardiging<br />
voor overheidsingrijpen. In feite worden de mogelijke motieven voor overheidsingrijpen<br />
langsgelopen. In paragraaf 2.2 zal blijken dat we hierbij voor een ‘probleemtypologie’ hebben<br />
gekozen op basis van de economische theorie, omdat deze typologie het meest sturend is ten<br />
aanzien van de uiteindelijke instrumentkeuze. Uiteraard zijn er – zoals we zullen beschrijven in<br />
paragraaf 2.2 – ook andere typologieën denkbaar (bijvoorbeeld het bestuurskundige onderscheid<br />
dat de WRR (2006) maakt tussen getemde en ongetemde problemen), maar deze andere typologieën<br />
sturen minder eenduidig naar typen instrumenten. In Bijlage F is een glossary met enkele<br />
steeds terugkerende economische begrippen opgenomen.<br />
2.2 Theoretische bouwstenen<br />
Bij het bouwen van een roadmap zijn de volgende theoretische bouwstenen van belang:<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
6 HOOFDSTUK 2<br />
1. <strong>Economisch</strong>e bouwstenen: Is sprake van een publiek belang (kortweg: een belang dat<br />
niet via de markt geborgd kan worden omdat de markt niet goed werkt)? Met andere<br />
woorden is er een rol voor de overheid?<br />
2. Politieke bouwstenen: Is sprake van een politieke wens om tot (een bepaalde vorm van)<br />
overheidsingrijpen over te gaan, bijvoorbeeld op basis van herverdeling en paternalisme?<br />
3. Bestuurskundige bouwstenen: Wat zijn de kenmerken van het probleem? Wat zijn de<br />
kenmerken van de doelgroep (de groep die het probleem ervaart)? Welk sturingsinstrument<br />
past bij de vigerende politieke en maatschappelijke trends van dit moment (zoals<br />
op dit moment de nadruk op lage administratieve lasten en een grotere eigen verantwoordelijkheid<br />
voor burgers en bedrijven)?<br />
4. Instrument gerelateerde bouwstenen: Welk instrument past het best bij welk soort publieke<br />
belangen of politieke motivaties?<br />
De economische en politieke bouwstenen behandelen we in pararaaf 2.2.3 tot en met 2.2.6. De<br />
bestuurskundige bouwstenen komen aan bod in paragraaf 2.2.1. Hoofdstuk 3 gaat in op de instrument<br />
gerelateerde bouwstenen.<br />
2.2.1 Identificatie van publieke belangen in de bestuurskunde en politicologie<br />
Wat zijn dat eigenlijk: publieke belangen? In het algemeen wordt met deze term gedoeld op belangen<br />
die niet als vanzelf door burgers en bedrijven worden behartigd en op zaken en mensen<br />
die kwetsbaar zijn. De WRR is in het bekende rapport uit 2000 ingegaan op de borging van publieke<br />
belangen. Volgens de WRR zijn publieke belangen maatschappelijke belangen, waarvoor<br />
de overheid de verantwoordelijkheid op zich neemt. Publieke belangen zijn met andere woorden<br />
een deelverzameling van allerlei soorten (maatschappelijke) problemen. Het begrip problemen is<br />
veel breder dan het begrip dan het begrip publieke belangen; alleen die problemen die overheidsingrijpen<br />
vergen om opgelost te worden, zijn publieke belangen.<br />
Het beantwoorden van de ‘wat’ vraag betekent dat op basis van bepaalde criteria wordt gekeken<br />
in welke gevallen wel en in welke gevallen geen sprake is van een publiek belang. In principe kan<br />
die vraag vanuit elke discipline worden beantwoord zolang er binnen die discipline maar criteria<br />
zijn opgesteld, op basis waarvan de vraag kan worden beantwoord. In het kader van dit onderzoek<br />
hebben we bekeken of we dergelijke criteria konden vinden in de sociologie, bestuurskunde,<br />
politicologie of juridische wetenschappen. Gebleken is dat de uitgangspunten van beide benaderingen<br />
sterk verschillend zijn, hoewel niet altijd per definitie strijdig.<br />
Daar waar in de economie de kenmerken van de markt bepalend zijn voor de vraag of een belang<br />
een publiek is (en dus overheidsingrijpen kan vereisen), spelen in de bestuurskundige en politicologische<br />
zienswijze de opvattingen over rollen en verantwoordelijkheden van overheden en vermogens<br />
van markten een belangrijke rol (dit naast de kenmerken en het belang van de geleverde<br />
goederen, die in beide zienswijzen een rol spelen).<br />
Een analyse van de economische en politiek-bestuurlijke benadering van publieke belangen is te<br />
vinden in een reactie van De Bruijn, Ten Heuvelhof en Van Twist op de ‘Calculus van het publiek<br />
belang’ van Teulings et al. (2003). De verschillen in benadering zijn samengevat in tabel 2.1.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 7<br />
Een belangrijk verschil in beide benaderingen betreft de wijze waarop publieke belangen worden<br />
geïdentificeerd. In de politiek-bestuurlijke werkelijkheid is daarbij volgens de opstellers óók van<br />
belang welk zelfbeeld de overheid heeft. In een periode waarin de overheid streeft naar een ‘slanke<br />
organisatie die zich richt op haar kerntaken’ zal dit leiden tot andere keuzes dan in een tijd die<br />
gekleurd wordt door ‘het nemen van verantwoordelijkheden door de overheid’.<br />
Tabel 2.1: Politiek-bestuurlijke versus economische benadering van publieke belangen<br />
Publieke belangen volgens de Calculus<br />
(Teulings et al., 2003)<br />
Wat zijn publieke belangen? Publieke belangen zijn maatschappelijke<br />
belangen die de markt niet<br />
kan borgen<br />
Wat is bepalend voor de identificatie<br />
van publieke belangen?<br />
Hoe identificeren we publieke<br />
belangen?<br />
Hoe dynamisch zijn publieke belangen?<br />
Kenmerken en belang van geleverde<br />
diensten<br />
Kenmerken van markt en transactiemechanismen<br />
Resultaat van analyse: wetenschappelijke<br />
discussie<br />
Bron: De Bruijn, Ten Heuvelhof en Van Twist (2004).<br />
Publieke belangen in de politiekbestuurlijke<br />
werkelijkheid<br />
Publiek belang is wat politiek of<br />
bestuur een publiek belang noemt<br />
Kenmerken en belang van geleverde<br />
diensten<br />
Opvattingen over rollen en verantwoordelijkheden<br />
van overheden en<br />
vermogens van markten<br />
Resultaat van interactieproces<br />
tussen politiek-bestuur, maatschappij<br />
en sector; politiekbestuurlijke<br />
discussie<br />
Beperkte, exogene dynamiek Hoge dynamiek, zowel exogeen als<br />
endogeen<br />
Op basis van het literatuuronderzoek kan worden geconcludeerd dat de bestuurlijk-politieke<br />
benadering geen eenduidig uitgangspunt hanteert bij de vraag wat een publiek belang vertegenwoordigt<br />
en daarmee dus afwijkt van de economische opvatting die welvaart en marktfalen centraal<br />
stelt. Er is een breed palet aan bestuurlijk-politieke gronden om als overheid in actie te komen<br />
en er kan worden gesteld dat uiteindelijk de politiek bepaalt wat een probleem is en wat niet.<br />
Zoals we in de volgende paragraaf (0) zullen beschrijven, is het bestuurlijk-politieke criterium (de<br />
politiek bepaalt) niet goed bruikbaar als we de ‘wat’ vraag interpreteren als de identificatie van een<br />
publiek belang.<br />
De ‘hoe’ vraag staat centraal in de bestuurskunde<br />
Het bestuurskundige en politicologische denkkader is minder goed bruikbaar bij de identificatie<br />
van publieke belangen, maar geeft een rijk inzicht in de manier waarop publieke belangen geborgd<br />
kunnen worden (de ‘hoe’ vraag). Dat zelfde geldt voor de psychologie, sociologie en juridische<br />
wetenschappen; ook op basis van die disciplines is veel te leren over hoe het best ingegrepen<br />
kan worden als sprake is van een publiek belang. Vanuit deze disciplines worden aan de economische<br />
begrippen effectiviteit en efficiëntie andere begrippen toegevoegd die de rol van de overheid<br />
en de wijze waarop zij die invult, behoren te bepalen: 4<br />
4 Zie WRR (2000), maar ook Richard Musgrave (1959) die stelt dat de overheid diverse rollen heeft die<br />
naast elkaar moeten worden ingevuld. Hij onderscheidt de allocatieve rol, rol van rechtvaardige verdeler,<br />
de regulator en de stabilisator.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
8 HOOFDSTUK 2<br />
- Democratische legitimatie;<br />
- Rechtsgelijkheid;<br />
- Rechtszekerheid;<br />
- Eisen van integriteit, billijkheid, onkreukbaarheid en betrouwbaarheid van overheidsoptreden.<br />
Een uitgebreide en uitgewerkte opvatting van de overheid en haar taakopvatting, is te vinden in<br />
diverse publicaties van Toonen (2006). Toonen brengt de voornoemde verschillende eisen die<br />
aan de overheid gesteld dienen te worden, naast die van effectiviteit en doelmatigheid, samen in<br />
een overkoepelend concept. Hij identificeert zogenoemde kwaliteitscirkels in het openbaar bestuur.<br />
De invalshoeken van effectiviteit en efficiëntie en overige instrumentele aspecten ziet hij<br />
als een eerste kring van overwegingen ten aanzien van de invulling van de rol van de overheid,<br />
haar taakopvatting en instrumentkeuze. In aanvulling hierop definieert hij twee overige ‘sferen’<br />
die ook van groot belang zijn bij de rolinvulling en instrumentkeuze van de overheid. Het gaat<br />
dan om integriteitsoverwegingen en om betrouwbaarheidsoverwegingen 5.<br />
Figuur 2.1: Kwaliteitscirkels van Toonen<br />
Adaptief<br />
Daadkrachtig<br />
Duurzaam<br />
Human Rights<br />
Maatschappelijk draagvlak<br />
BETROUWBAARHEID<br />
Robuust<br />
Veerkrachtig<br />
Good governance<br />
Legitiem<br />
Legaal<br />
Wederkerig<br />
De kwaliteitscirkels illustreren treffend dat in het openbaar bestuur een veelheid aan dimensies en<br />
invalshoeken van belang is, die vaak tegelijkertijd ook invloed hebben op de keuze voor een optimaal<br />
sturings- en beleidsinstrumentarium.<br />
5 De kwaliteitscirkels zijn onder meer toegepast op het lokale bestuur. Zie ministerie van BZK, Beleidsnotitie<br />
gemeentelijke herindeling, november 1998.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Onkreukbaar<br />
Billijk<br />
INTEGRITEIT<br />
Doelmatig<br />
Instrumenteel<br />
RESPONSIVITEIT<br />
Doelgericht<br />
Overheid in actie<br />
1. Institutioneel<br />
3. 2. Procesmatig<br />
3. Operationeel
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 9<br />
2.2.2 Politieke versus economische invulling publiek belangen<br />
Met de introductie van het begrip publiek belang in 2000 geeft de WRR allereerst aan dat de<br />
overheid zich maatschappelijke belangen pas dan hoeft aan te trekken, wanneer de markt of de<br />
samenleving daarin niet op een bevredigende wijze voorziet. De raad maakt daarbij een onderscheid<br />
tussen maatschappelijke en publieke belangen. Publieke belangen zijn wel altijd maatschappelijke<br />
belangen, maar niet elk maatschappelijk belang hoeft uiteindelijk ook ene publiek<br />
belang op te leveren (‘brood bakken is een maatschappelijk belang, maar geen publiek belang’).<br />
De eerste vraag is dus welke maatschappelijke belangen de overheid aanmerkt als publiek belang<br />
(de ‘wat’ vraag). De vervolgvraag is op welke wijze deze belangen behartigd dienen te worden en<br />
wie de operationele verantwoordelijkheid draagt (de ‘hoe’ vraag). De grote kracht van de gedachtegang<br />
van de WRR ligt in het expliciteren van het onderscheid tussen deze ‘wat’ en ‘hoe’ vraag.<br />
Wie uitgaat van het primaat van de politiek zou zich op het standpunt kunnen stellen dat het een<br />
democratisch gekozen regering vrij staat om elk willekeurig doel als publiek doel aan te merken.<br />
De WRR en bestuurskundigen als Ten Heuvelhof stellen dat de identificatie van wat een publiek<br />
belang is, het resultaat is van een interactief proces tussen politiek-bestuur, maatschappij en<br />
marktpartijen; het is dus een politiek-bestuurlijk vraagstuk. Een publiek belang is in deze visie<br />
alles wat de overheid als zodanig aanmerkt – dus ongeacht of sprake is van marktfalen, een te<br />
scheve inkomensverdeling, of individuele beslisfouten. Dit is ook wat de WRR in de publicatie<br />
van 2000 voorstaat. Voor een beleidseconoom is dit een weinig zinnige definitie van publieke<br />
belangen. Hier dreigt immers het gevaar van een cirkelredenering: iets is een publiek belang omdat<br />
het onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt, en het valt onder de verantwoordelijkheid<br />
van de overheid omdat het een publiek belang is. Echter, ook voor een beleidsambtenaar<br />
is de WRR-definitie van een publiek belang weinig zinvol, omdat deze niet sturend is ten<br />
aanzien van de instrumenten die ingezet zouden kunnen worden bij het op lossen van het probleem.<br />
Uiteraard is het wel zo dat de beleidsambtenaar in praktijk (zie ook paragraaf 2.3) wel te<br />
maken heeft met een probleem dat een publiek belang wordt louter omdat de politiek dat wenst.<br />
Ook in die gevallen is het echter zeer belangrijk om na te gaan welk motief er aan overheidsingrijpen<br />
ten grondslag kan liggen (welk soort probleem een rol speelt). Zonder (economisch)<br />
motief staat het de politiek uiteraard vrij om in te grijpen, maar dan is expliciet gemaakt<br />
dat dat op politieke gronden gebeurt.<br />
De WRR-definitie leidt ertoe dat veel te veel problemen onder de noemer ‘publiek belang’ worden<br />
geschoven. Deze conclusie wordt gedeeld door Teulings et al. (2003), die aan het eind van<br />
hun rapport ‘De Calculus van het Publieke Belang’ opmerken: “Het publieke belang is een verraderlijk<br />
begrip, het wordt te pas en te onpas gebruikt in het beleidsdebat waar niet altijd duidelijk<br />
is of er private belangen de boventoon voeren.” (p. 205).<br />
Bovendien kunnen politici fouten maken: ingrijpen waar markten prima in de behoeften van<br />
burgers voorzien, of juist niet ingrijpen terwijl markten maatschappelijke doelen in gevaar brengen.<br />
Het is de taak van de beleidseconoom om, gebruikmakend van de gereedschapskist van de<br />
economische analyse, politici voor dergelijke misstappen te behoeden (of dat tenminste te proberen).<br />
Dat is ook de reden voor economen om een publiek belang als volgt te definiëren:<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
10 HOOFDSTUK 2<br />
Er is sprake van een publiek belang als de markt faalt, er sprake is van zeer hoge transactiekosten<br />
of als er politieke motieven zijn om inkomen te herverdelen of burgers te behoeden<br />
voor individuele beslisfouten (bij (de)merit goederen). Overheidsingrijpen is volgens dit afwegingskader<br />
alleen in die gevallen aan de orde, waarbij wordt toegevoegd dat de overheid alleen<br />
dan zou moeten ingrijpen als de kosten van dat ingrijpen opwegen tegen de baten (in termen<br />
van welvaart).<br />
In paragraaf 2.2.4 en 2.2.5 lichten we de begrippen marktfalen, transactiekosten en politieke motieven<br />
zoals gebruikt in bovenstaande omschrijving toe. We beginnen in paragraaf 2.2.3 met een<br />
korte beschrijving van de economische theorie.<br />
2.2.3 De economische theorie over de identificatie van publieke belangen<br />
Het startpunt van het economisch denken 6 over publieke belangen is een markt zonder overheidsingrijpen.<br />
Hoe ziet die wereld er idealiter uit? In de theorie van elk standaardwerk over micro-economie<br />
staat het zo mooi beschreven: “op een markt met volkomen vrije mededinging<br />
komt vanzelf een Pareto-optimale allocatie tot stand” of in gewoon Nederlands “de volledige<br />
vrije werking van markten leidt tot de beste prijs-kwaliteitverhouding en de hoogste welvaart<br />
voor de consument”. Wanneer spreken economen van een situatie van volkomen vrije mededinging?<br />
Volkomen vrije mededinging betekent een markt met:<br />
1. een groot aantal aanbieders;<br />
2. een groot aantal vragers;<br />
3. een homogeen goed;<br />
4. volledige transparantie;<br />
5. vrije toetreding en uittreding.<br />
De eerste twee voorwaarden samen impliceren dat alle marktpartijen prijsnemers zijn die elk<br />
afzonderlijk geen invloed kunnen uitoefenen op de marktprijs. De homogeen goed-voorwaarde<br />
wil zeggen dat goederen die op de betreffende markt worden verhandeld door vragers als identiek<br />
worden beschouwd (bijvoorbeeld van vergelijkbare kwaliteit en samenstelling). Het maakt de<br />
consument dus niet uit bij wie hij koopt. De vierde voorwaarde, de transparante markt, zegt dat<br />
consumenten perfecte en kostenloze informatie hebben over de prijzen en de kwaliteit van producten<br />
van de diverse aanbieders, en dat producenten perfecte en kostenloze informatie hebben<br />
over de prijzen en producten van hun concurrenten. Er is met andere woorden geen onzekerheid<br />
en/of gebrek aan informatie. Ten slotte is er de voorwaarde van vrije toe- en uittreding: er zijn<br />
geen kosten verbonden aan het opzetten van een bedrijf of aan het stoppen van een bedrijf. Het<br />
gaat hierbij niet om alle kosten maar om de zogenaamde verzonken kosten, dat wil zeggen de<br />
kosten die na uittreding niet terugverdiend kunnen worden door investeringen te verkopen.<br />
6 Economie is een wetenschap die bestudeert hoe schaarse middelen verdeeld zouden moeten worden<br />
zodat de behoeften van mensen zo optimaal mogelijk bevredigd worden en de welvaart gemaximaliseerd<br />
wordt. Merk op dat het economische begrip welvaart zeer breed is gedefinieerd: het betreft alles wat de<br />
behoeften van mensen beïnvloedt. Het andere economische woord voor welvaart is nut. Omdat nut niet<br />
goed meetbaar is, wordt het begrip welvaart in het dagelijkse spraakgebruik ook wel gelijk gesteld aan financiële<br />
welvaart; dat is echter een veel enger begrip dan het economische begrip welvaart.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 11<br />
In de praktijk van alledag zal aan de voorwaarden van volledig vrije mededinging strikt genomen<br />
nagenoeg nooit worden voldaan. Op vrijwel alle markten is dus sprake van marktfalen. In dit<br />
hoofdstuk beschrijven we hoe publieke belangen ontstaan als markten falen en dat er bij het<br />
borgen van publieke belangen altijd een afweging bestaat tussen dit marktfalen en de kosten van<br />
de correctie daarvan.<br />
2.2.4 Marktfalen: nader toegelicht<br />
Marktfalen heeft betrekking op de levering van goederen en diensten. Het gaat zowel om de<br />
productie en consumptie als om de verdeling van goederen en diensten en om alles wat daarbij<br />
hoort aan geld- en inkomensstromen. Deze productie, consumptie en verdeling hoeft niet op de<br />
markt plaats te vinden, maar kan uiteraard ook plaatsvinden binnen en door overheid, binnen<br />
huishoudens of andere organisatievormen (verenigingen, kloosters et cetera). Het woord markt<br />
kan sommige lezers dan ook op het verkeerde been zetten; het economische begrip ‘markt’ dient<br />
zeer ruim te worden opgevat. Marktfalen betreft dus een zeer breed palet aan goederen en diensten.<br />
In deze paragraaf beschrijven we onder welke drie basisveronderstellingen een analyse in<br />
termen van marktfalen überhaupt zinvol is.<br />
Veronderstelling: markten kunnen ontstaan als de transactiekosten niet te<br />
hoog zijn<br />
Een primair vereiste voor het bestaan van een marktfalen is dat er sprake moet zijn van een situatie<br />
waarin marktfalen überhaupt relevant is. Het moet dus gaan om een marktsituatie of om het<br />
ontstaan van een marktsituatie. Er hoeft dus nog geen markt te bestaan; juist het ontbreken van<br />
markten kan ook op marktfalen duiden. 7 We gaan uit van een economisch systeem waarin de<br />
allocatie van goederen en diensten in principe via een markt gebeurt. Met allocatie bedoelen we<br />
de wijze waarop goederen en diensten worden verdeeld: wie krijgt wat? Er zijn verschillende<br />
allocatiemechanismen mogelijk. Op een huizenmarkt komen via het prijsmechanisme huizen<br />
terecht bij diegene die er het meest voor wil betalen. Een puntensysteem is een ander mogelijk<br />
allocatiesysteem voor huizen. De overheid beschikt over huizen en wijst die toe afhankelijk van<br />
het aantal punten dat wordt toegekend aan huishoudens op basis van grootte van het huishouden,<br />
inkomensniveau, leeftijd van de huishoudleden, wachttijd et cetera.<br />
De eerste veronderstelling in de economische analyse van marktfalen en publieke belangen is dat<br />
we uitgaan van het bestaan van markten (en dus een zekere mate van vrije dan wel geleide markteconomie).<br />
Markten zijn alleen haalbaar als allocatiemechanisme als de transactiekosten niet te hoog zijn. Er<br />
kunnen onoverkomelijke moeilijkheden zijn om eigendomsrechten te bepalen of om complete<br />
contracten af te sluiten. In dergelijke gevallen waarin de transactiekosten te hoog zijn, moet de<br />
7 Iemand die een visvijver bezit, kan de gelegenheid tot vissen in zijn vijver ‘verkopen’ aan belangstellenden.<br />
In dit geval is er een markt, waarin het recht tot vissen wordt verhandeld. Echter, het bezit van de<br />
Noordzee is veel gecompliceerder, omdat de transactiekosten om te voorkomen dat de eigendomsrechten<br />
(bijv. visquota) worden geschonden (door te veel of illegaal te vissen) zeer hoog zijn. De totstandkoming<br />
van een markt waarin het recht op haringvissen kan worden verhandeld, komt daarom veel moeizamer<br />
tot stand dan bij de vijver.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
12 HOOFDSTUK 2<br />
markt meteen als mogelijk allocatiemechanisme uitgesloten worden. In andere gevallen zijn markten<br />
wel mogelijk en kunnen ze vervolgens falen.<br />
Naast de traditionele vormen van marktfalen (zie volgende paragraaf) voegen wij daarom een<br />
mogelijke oorzaak van problemen aan toe: hoge transactiekosten. Transactiekosten zijn alle vormen<br />
van kosten van transacties en contracten. Dit zijn de kosten die tevoren (ex ante) gemaakt<br />
moeten worden om een contract tot stand te brengen en de kosten die daarna (ex post) gemaakt<br />
worden om de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen. De ex ante transactiekosten<br />
bestaan uit de kosten van het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor<br />
het opstellen van een contract. Het achteraf bewaken van de uitvoering van het contract brengt<br />
kosten met zich mee. Het afdwingen van de overeenkomst kan kosten van gerechtelijke procedures<br />
veroorzaken.<br />
Veronderstelling: rechtszekerheid, contractrecht en eigendomsrechten<br />
Zoals eerder gezegd: het startpunt van het economisch denken start bij een situatie zonder overheidsingrijpen.<br />
Met het bestaan van markten veronderstellen we echter ook een minimaal niveau<br />
aan overheidsingrijpen. Opdat de markt goed kan werken als allocatiemechanisme is het van<br />
essentieel belang dat rechtszekerheid en de mogelijkheid om bindende afspraken te maken (contractrecht)<br />
bestaan. Rechtszekerheid verbiedt de overheid of andere partijen om zomaar eigendom<br />
van anderen in bezit nemen. Zonder rechtszekerheid heeft privaat eigendom geen waarde<br />
en daarmee is rechtszekerheid de basis voor een goedlopende economie en voor stabiele sociale<br />
relaties. Rechtszekerheid hangt samen met het vastleggen en garanderen van eigendomsrechten.<br />
De organisatie van de productie en de ruil tussen individuen vormt de basis van een economisch<br />
systeem.<br />
Eigendomsrechten zijn de juridische normen die de verhouding tussen mensen ten aanzien van<br />
schaarse middelen op een specifieke manier regelen. 8 Goed gedefinieerde eigendomsrechten zijn<br />
net als het bestaan van contractrecht noodzakelijk voor marktwerking. Het ontbreken van eigendomsrechten<br />
leidt vaak tot marktfalen (met name externe effecten).<br />
Veronderstelling: welwillende overheid<br />
Een derde veronderstelling is dat we bij de identificatie van publieke belangen uitgaan van een<br />
overheid die streeft naar welvaartsmaximalisatie van alle ingezetenen tezamen. We gaan dus uit<br />
van een democratie of in ieder geval van een overheid die het belang van haar burgers vooropstelt<br />
en niet het deelbelang van bepaalde groepen of zichzelf.<br />
Resumerend: startpunt bij ‘wat’ vraag<br />
Het startpunt van het zoeken naar een antwoord op de ‘wat’ vraag is de vraag: kan de markt het<br />
allocatieprobleem oplossen? Daarvoor is essentieel dat minimaal het contractrecht en het eigendomsrecht<br />
goed is gedefinieerd en effectief wordt gehandhaafd. We veronderstellen dat er een<br />
overheid is die daar minimaal voor zorgt. Verder laten we in aanvang de overheid weg uit de<br />
redenering. We vragen ons af of de werking van de markt of een systeem van markten er voor<br />
8 Comisso, 1989.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 13<br />
kan zorgen dat de productiemiddelen waarover we beschikken (arbeid, kapitaal, kennis, grond et<br />
cetera) zo worden aangewend dat er optimaal geproduceerd wordt en dat vervolgens die productie<br />
ook optimaal terecht komt bij de burgers. Met optimaal bedoelen we dan dat de welvaart van<br />
alle ingezeten tezamen wordt gemaximaliseerd. Als de markten (arbeidsmarkten, kapitaalmarkten,<br />
grondmarkten, financiële markten, goederen- en dienstenmarkten et cetera) niet tot een optimale<br />
allocatie komen, dan is er sprake van marktfalen en is aanleiding om te onderzoeken of overheidsingrijpen<br />
hier iets kan verbeteren. De overheid komt dus pas aan het eind van de afweging<br />
te voorschijn (zoals gezegd: met uitzondering dan van de rol die de overheid speelt bij contractrecht<br />
en eigendomsrecht).<br />
2.2.5 De ‘wat’ vraag: wanneer is sprake van een publiek belang?<br />
Vanuit de economische wetenschap is zoals we hierboven al schreven commentaar op de zienswijze<br />
en definitie van de WRR van publieke belangen gekomen. Volgens deze critici bepaalt niet<br />
alleen de politiek wat publieke belangen zijn, maar heeft de wetenschap hier ook iets over te zeggen.<br />
Publieke belangen vloeien voort uit marktfalen. Op zoek naar de publieke belangen op een<br />
markt verrichten we een gedachte-experiment. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid<br />
is die ingrijpt (op de in de vorige paragraaf genoemde veronderstellingen na). Uitgangspunt<br />
is in feite dat individuen in vrijheid hun keuzes kunnen maken en dat een inbreuk daarop door de<br />
overheid gelegitimeerd dient te worden.<br />
In het algemeen kunnen publieke belangen ontstaan als:<br />
1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het<br />
geval van:<br />
a. Externe effecten.<br />
In het geval van externe effecten worden er wel goederen en diensten geproduceerd,<br />
maar wordt er niet op een markt voor ‘afgerekend’, omdat er geen prijskaartjes aan hangen.<br />
In het geval van externe effecten zal de markt zonder ingrijpen niet efficiënt werken.<br />
Bij negatieve effecten, zoals milieuverontreiniging, is de marktprijs te laag. Deze is immers<br />
alleen gebaseerd op de private kosten en houdt geen rekening met de maatschappelijke<br />
kosten inclusief de milieukosten.<br />
b. Publieke of collectieve goederen.<br />
Bij collectieve goederen is voortbrenging via de markt uitgesloten, omdat de baten van<br />
het goed non-exclusief zijn, en omdat het goed wordt gekenmerkt door non-rivaliteit in<br />
het gebruik. Non-exclusiviteit van baten betekent dat het onmogelijk is om mensen van<br />
het gebruik van het goed uit te sluiten. Non-rivaliteit betekent dat het gebruik door de<br />
ene consument niet ten koste gaat van gebruik door een ander. Mede daardoor ontstaat<br />
‘freerider’ gedrag. Consumenten kunnen profiteren van de voordelen van een collectief<br />
goed, zonder er voor te betalen (bekende voorbeelden: defensie en dijken).<br />
c. Grote informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder.<br />
Als de ene partij meer informatie heeft dan de ander bestaat de kans op opportunistisch<br />
gedrag en suboptimaal keuzegedrag. Het kan gaan om gebrekkige informatie over onder<br />
meer prijzen, kosten, risico’s of kwaliteit. Deze laatste categorie werken wij bij wijze van<br />
voorbeeld verder uit.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
14 HOOFDSTUK 2<br />
Indien het bieden van kwaliteit voor de aanbieder kostbaar is, maar consumenten de<br />
kwaliteit niet goed kunnen beoordelen, dan is er geen prikkel aanwezig voor de aanbieders<br />
om een bovengemiddelde kwaliteit te bieden. Dit kan leiden tot averechtse selectie<br />
en een achteruitgang in de kwaliteit van de aangeboden producten en diensten. De meeste<br />
consumenten zijn immers bereid om een prijs te betalen die overeenkomt met het gemiddelde<br />
kwaliteitsniveau. In het geval van averechtse selectie zullen de kwalitatief slechte<br />
aanbieders op een ongereguleerde markt de kwalitatief goede aanbieders uit de markt<br />
prijzen, met als gevolg een spiraal van een steeds slechtere kwaliteit- en prijsverhouding.<br />
Op sommige markten hebben niet de vragers, maar de aanbieders last van een informatieachterstand.<br />
Zo hebben sommige verzekeringsmarkten last van informatieproblemen.<br />
Denk bijvoorbeeld aan de problemen die zouden ontstaan als een particuliere verzekeraar<br />
een verzekering tegen het werkloosheidrisico of tegen het risico om failliet te gaan zou<br />
aanbieden. Het risico om een baan te verliezen of de kans om baan te vinden bij werkloosheid<br />
hangt in sterke mate af van het gedrag van de werkzoekende. Door onverantwoord<br />
(immoreel) gedrag van de verzekerde wordt het risico van werkloosheid of van<br />
faillissement nog groter. Dit probleem wordt aangeduid als moral hazard (‘moreel risico’).<br />
Moreel risico maakt dat sommige risico’s niet verzekerd kunnen worden door particuliere<br />
verzekeringsmaatschappijen en dat er reden is voor de overheid om in te grijpen (sociale<br />
verzekering).<br />
Merk op dat informatieproblemen op vrijwel alle markten een rol spelen. Deze problemen<br />
zijn alleen dan een motief voor overheidsingrijpen indien het probleem erg groot is,<br />
sterk negatieve gevolgen heeft (bijv. averechts selectie) en als marktpartijen de problemen<br />
zelf niet op kunnen of willen lossen.<br />
d. Monopolievorming.<br />
Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie<br />
krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet),<br />
netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren negentig),<br />
of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart).<br />
2. Transactiekosten dermate hoog zijn dat markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende<br />
transacties niet gepleegd kunnen worden.<br />
Transactiekosten komen om de hoek kijken als (1) marktfalen wel zou kunnen worden opgelost<br />
met private middelen, maar de transactiekosten daarvan hoog zijn, en (2) door de<br />
hoogte van de transactiekosten markten niet tot stand komen.<br />
Transactiekosten betreffen zowel de kosten van expliciete als van impliciete contracten. Voor<br />
expliciete contracten gaat het om de administratieve en juridische kosten, het schrijven van<br />
het contract, het administreren van wederzijdse verplichtingen en betalingen, en het rechtens<br />
afdwingen van de naleving van het contract. Voor impliciete contracten gaat om de kosten<br />
van het opbouwen van reputaties.<br />
Transactiekosten kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat het niet haalbaar is om eigendomsrechten<br />
goed te definiëren. 9 Transactiekosten kunnen ook het afsluiten van volledige contracten<br />
onmogelijk maken (je kan niet alles voorzien in de toekomst en dus is het onmogelijk om<br />
9 Als we het voorbeeld over het vissen op de Noordzee (zie voetnoot 6) weer even gebruiken: de transactiekosten<br />
(denk aan de enorme handhavingskosten – je hebt letterlijk een imperium nodig in dit geval)<br />
kunnen eigendomsrechten op de Atlantische Oceaan onmogelijk maken en daardoor ontbreken markten<br />
voor de exploitatie van de oceaan.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 15<br />
toekomstige risico’s via een contract af te dekken).<br />
Gewone transactiekosten van het economisch verkeer geven geen aanleiding tot overheidsingrijpen.<br />
Hoge transactiekosten die in de weg staan dat welvaartverhogende transacties tot<br />
stand komen, kunnen wel overheidsingrijpen vereisen. Denk bijvoorbeeld aan de situatie<br />
waarin er bij het oplossen van een probleem zoveel belanghebbenden zijn betrokken dat de<br />
transactiekosten van het aangaan van een contract met elk van hen te hoog zijn, waardoor het<br />
probleem niet opgelost wordt. In dat geval kan de overheid dwingend een contract opleggen<br />
of op andere wijze ingrijpen om het probleem op te lossen. Een voorbeeld is de geluidhinder<br />
rond Schiphol. Er zijn veel omwonenden en het zou zeer kostbaar zijn als Schiphol met elk<br />
van hen zou moeten onderhandelen over een oplossing voor de geluidhinder door overvliegende<br />
vliegtuigen. In dat geval kan de overheid kiezen voor een wettelijk verplicht isolatieprogramma<br />
of voor monetaire compensaties.<br />
3. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval<br />
bij:<br />
a. Ongelijke inkomensverdeling.<br />
Ook indien géén sprake is van marktfalen kan herverdeling een motief voor overheidshandelen<br />
zijn. In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is<br />
ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve<br />
inkomensbelasting (herverdeling).<br />
Dergelijke herverdeling gaat vaak ten koste van de totale in geld gemeten ‘welvaart’ (het<br />
nationale inkomen): de herverdeling kan met uitvoeringskosten gepaard gaan en verstoringen<br />
introduceren die leiden tot inefficiënte beslissingen. Uitgaande van het ruime begrip<br />
welvaart (gemeten als het nut dat wordt ontleend aan de consumptie van goederen<br />
en diensten), zou per saldo toch een hoger nut kunnen resulteren. Dit kan als sprake is<br />
van afnemend grensnut van consumptie naarmate het inkomen hoger ligt. Daarbij geldt<br />
echter dat het niet goed mogelijk is om het nut van verschillende personen te vergelijken.<br />
Daardoor biedt dit argument mogelijk ondersteuning voor herverdeling, maar zeker geen<br />
richtsnoer voor de omvang ervan. Dat is een politieke kwestie.<br />
b. Individuele beslisfouten.<br />
In dit geval stelt de overheid zich paternalistisch op. Paternalisme kan zowel aanleiding<br />
zijn om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die<br />
slecht zijn voor de burger te ontmoedigen (denk aan roken of drugs; ‘demerit goods’), als<br />
om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die juist<br />
goed zijn voor de burger te stimuleren (denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken<br />
van een theater en het dragen van autogordels; ‘merit goods’).<br />
Paternalisme kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute<br />
beslissingen te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Deze<br />
vorm van overheidsinmenging staat op gespannen voet met een basispostulaat van de<br />
mainstream economische wetenschap, namelijk individuele rationaliteit en consumentensoevereiniteit.<br />
Maar dit is aan het veranderen. Economen krijgen steeds meer oog voor<br />
politieke en ethische aspecten van de samenleving. Ze erkennen ook vaker dat consumenten<br />
systematische beslisfouten maken, die zich (dankzij hun systematische karakter)<br />
lenen voor correctie door de overheid. Voorbeelden van dergelijke beslisfouten zijn een<br />
te korte individuele planningshorizon met als gevolg onvoldoende pensioenbesparingen,<br />
of te weinig oog voor de kans op ongevallen of ernstige ziekte met als gevolg een te ge-<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
16 HOOFDSTUK 2<br />
ringe geneigdheid tot het sluiten van een ziektekostenverzekering. In dit soort gevallen is<br />
paternalistisch overheidsingrijpen vanuit welvaartsoogpunt gerechtvaardigd.<br />
Kortom, publieke belangen geven mogelijk aanleiding tot overheidsingrijpen. Het borgen van<br />
publieke belangen hangt nauw samen met het niet goed werken van markten, prohibitief hoge<br />
transactiekosten en met doelstellingen van herverdeling en paternalisme. Indien geen sprake is<br />
van een publiek belang is er volgens de econoom geen reden voor overheidsingrijpen.<br />
In de SZW-beleidspraktijk hangen de meeste publieke belangen samen met de (politieke) wens<br />
tot inkomensherverdeling (denk aan: inkomensbeleid, sociale werkvoorziening, werknemersverzekeringen<br />
en volksverzekeringen). Men zou kunnen stellen dat het denken in termen van<br />
economische motieven daarom weinig toegevoegde waarde heeft voor SZW. Echter, daarmee<br />
wordt vergeten dat juist de systematische analyse van verschillende motieven expliciet maakt dat<br />
er kennelijk in sommige gevallen geen economische motieven bestaan voor overheidsingrijpen en<br />
dat dat ingrijpen op politieke gronden gebeurt. Bij de ‘of’ vraag wordt dan duidelijk hoeveel kosten<br />
we als samenleving bereid zijn te dragen om deze inkomensherverdeling tot stand te brengen.<br />
Daarmee wordt ook duidelijk dat de niet-economische motieven, als inkomensherverdeling, niet<br />
als vergaarbak voor al het overheidsingrijpen dat economisch gezien niet gelegitimeerd kan worden.<br />
Het grote voordeel van deze systematische afweging is, met andere woorden, dat besluitvorming<br />
wordt geëxpliciteerd.<br />
Box 2.1: Marktfalen en externe effecten<br />
Het afwegingskader om de ‘wat’ vraag te beantwoorden, is mede gebaseerd op de economische<br />
theorie zoals dat ook in de ‘Calculus van het publiek belang’ is gedaan. Een belangrijk verschil met<br />
de methodiek van de ‘Calculus van het publiek belang’ is dat we in het SZW-afwegingskader niet<br />
expliciet werken met het concept complex extern effect. Publieke belangen vloeien in deze gedachtegang<br />
voort uit externe effecten, dat wil zeggen die effecten die optreden als de actie van één<br />
partij of als de transactie tussen verschillende partijen voor- of nadelen met zich meebrengen voor<br />
een niet bij de actie of transactie betrokken partij. Een publiek belang is dan een complex extern<br />
effect – dat wil zeggen: waarbij veel belanghebbenden een rol spelen – waarvan de realisatie door<br />
free-ridersgedrag – dat wil zeggen: wel profiteren, maar niet meebetalen – wordt verhinderd.<br />
Traditioneel worden in de economische theorie vier vormen van marktfalen onderscheiden, namelijk<br />
informatieproblemen, concurrentiebeperkingen, externe effecten en publieke goederen. Door uit<br />
te gaan van het concept complexe externe effecten verdwijnt dit onderscheid naar verschillende<br />
vormen van marktfalen. Omdat de opsplitsing in verschillende vormen van marktfalen in de praktijk<br />
juist verhelderend kan werken als het gaat om het achterhalen van de oorzaak van een probleem,<br />
zullen we in het SZW-afwegingskader werken met de traditionele indeling.<br />
2.2.6 Overheidsfalen<br />
In praktijk kan de beleidsambtenaar veelal niet abstraheren van reeds bestaand overheidsbeleid,<br />
zoals dat bij het doordenken van de economisch afwegingskader (beantwoording van de ‘wat’<br />
vraag) wel nodig is. Is er sprake van restricties of onbenutte kansen op de markt door reeds bestaand<br />
overheidsingrijpen? Er kan dan reden zijn om in te grijpen om de positieve en negatieve<br />
gevolgen van overheidsingrijpen te versterken respectievelijk te mitigeren. Deze vraag betreft de<br />
second best wereld zoals die in de beleidspraktijk wordt ervaren (zie box 2.2). Aanvankelijk was het<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 17<br />
onze bedoeling om in het afwegingskader te onderscheiden tussen een first best en een second best<br />
wereld. Dat zou dan te maken hebben met het feit dat we leven in een second best wereld, waarmee<br />
bedoeld werd dat een ambtenaar in de beleidspraktijk leeft in een second best wereld waarin alleen<br />
kan worden gedacht over overheidsingrijpen door ook rekening te houden met de huidige institutionele<br />
setting (met huidig overheidsingrijpen).<br />
Box 2.2: Een first en second best wereld als het verschil tussen theorie en beleidspraktijk<br />
Er bestaan slechts weinig markten die aan alle condities voor Pareto-optimaliteit voldoen; de first<br />
best wereld bestaat niet in praktijk. Praktisch al het overheidsbeleid wordt dan ook gemaakt in<br />
een second best wereld. Echter, de meeste beleidseconomen veronderstellen dat het toch<br />
meestal een Pareto-verbetering inhoudt als de overheid in haar beleid streeft om zoveel mogelijk<br />
de vijf condities voor volkomen vrije mededinging te benaderen. Stel bijvoorbeeld dat de transparantie<br />
van een markt beperkt is en nooit volledig zal zijn en er daarnaast barrières bestaan die<br />
vrije toetreding en uittreding voorkomen. Er is dan sprake van een second best situatie. Toch gaat<br />
de overheid er in dergelijke gevallen vanuit dat het optimaal is de marktbarrières te verlagen.<br />
Binnen overheidsbeleid, of het SZW-afwegingskader, is de strikt economische definitie van een<br />
second best wereld dan ook minder goed bruikbaar. Het gaat veeleer om het analyseren van de<br />
gevolgen van overheidsingrijpen in plaats van louter marktfalen. Veel overheidsingrijpen is immers<br />
gebaseerd op herverdeling en/of het corrigeren van individuele beslisfouten en niet zo zeer<br />
op de correctie van marktfalen. Denk in dit verband aan het minimumloon of het pensioenbeleid.<br />
Overheidsingrijpen in een bepaalde markt kan leiden tot restricties in andere markten. Door markten<br />
afzonderlijk te analyseren, is het mogelijk om te bekijken in hoeverre er op andere markten<br />
restricties zijn opgelegd (bijvoorbeeld het minimumloon) die doorwerken op de markt waarop het<br />
overheidsbeleid direct aangrijpt. Het denken over de second best wereld kan dus worden toegepast<br />
op het beleid door binnen afgebakende markten de neveneffecten van beleid op andere<br />
markten te bekijken. Zo hebben beslissingen over het ontslagrecht – die politiek gezien wenselijk<br />
kunnen zijn – gevolgen voor de arbeidsmarkt. De arbeidsmarkt wordt dus beperkt door overheidsingrijpen<br />
op een ander gebied en is second best. Door de gevolgen van de beperking voor de<br />
markt te analyseren, kan de economisch optimale situatie verschuiven. In dat geval is het van<br />
belang om – gegeven de restricties – te trachten het verschoven optimum met beleid te benaderen.<br />
Dat is wat in de beleidspraktijk wordt bedoeld met het denken in termen van een second best<br />
wereld.<br />
Correctie van overheidsfalen als motief voor (nieuw) ingrijpen is een belangrijk onderdeel van het<br />
afwegingskader, omdat hoogstwaarschijnlijk in Nederland weinig problemen meer bestaan die<br />
voortkomen uit marktfalen en waarop de overheid nog geen beleid voert. Op nagenoeg alle beleidsterreinen<br />
die met de correctie van marktfalen samenhangen, is hoogstwaarschijnlijk reeds<br />
beleid geïmplementeerd. Dat betekent dat in praktijk marktfalen op een ongereguleerde markt<br />
zelden aanleiding zal geven voor nieuw beleid. Veeleer is de analyse van de effecten van bestaand<br />
beleid dan van belang. Bestaand beleid kan aanleiding geven tot het ontstaan van een marktfalen<br />
of een scheve verdeling. Omdat in dat geval niet de markt faalt, maar de oorzaak ligt bij overheidsingrijpen<br />
spreken we van overheidsfalen. Een voorbeeld is het feit dat de overheid het mogelijk<br />
heeft gemaakt dat oudere werknemers vervroegd uittreden. Op zich kan dit beleid politiek<br />
gewenst zijn. Waar het in een second best omgeving om gaat is dat van dit beleid een negatief effect<br />
uitgaat op de participatiegraad van de oudere beroepsbevolking en is er additioneel (gestapeld)<br />
beleid noodzakelijk. Het in dit rapport ontwikkelde afwegingskader (hoofdstuk 4) gaat terug tot<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
18 HOOFDSTUK 2<br />
de eerste vorm van ingrijpen (vervroegde uittreding) en bekijkt in hoeverre het mogelijk is om dat<br />
beleid anders te formuleren of zelfs af te schaffen (bijvoorbeeld omdat het probleem nu niet<br />
meer bestaat), zodat het probleem in de second best omgeving ook verdwijnt of minder groot is.<br />
Indien het oorspronkelijke beleid (dat het overheidsfalen veroorzaakt) niet afgeschaft of verminderd<br />
kan worden, is het van belang om bij het mitigerende beleid om het probleem in de second<br />
best wereld op te lossen vast zoveel mogelijk rekening te houden met mogelijke bij-effecten.<br />
De kans dat het bestaande beleid averechtse effecten heeft (dus: dat sprake kan zijn van overheidsfalen),<br />
is groter als op onderstaande vragen ‘ja’ wordt geantwoord. 10 Deze vragen staan in<br />
willekeurige volgorde en zijn niet uitputtend (dat wil zeggen: er zijn ook situaties waarin overheidsfalen<br />
voorkomt, die niet uit deze lijst blijken; dat is onvermijdelijk doordat overheidsfalen<br />
per geval bepaald dient te worden):<br />
- Bestaat er een aanzienlijke druk van lobby- organisaties op de overheid om in te grijpen? Is<br />
de overheid vatbaar voor lobby- gedrag? 11 Is de kans aanwezig dat de overheid het algemeen<br />
belang uit het oog verliest en inzoomt op bepaalde belangengroepen? Zijn er grote<br />
belangen gemoeid met overheidsingrijpen? Is er sprake van grote belangentegenstellingen<br />
i.v.m. overheidsingrijpen? Ontstaan nieuwe ongelijkheden (verbonden aan privileges,<br />
machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector)?<br />
- Leidt overheidsingrijpen tot het gevaar dat interne organisatiedoelen de publieke belangen<br />
vervangen? Is de kans aanwezig dat de overheidsorganisatie gaandeweg andere doelstellingen<br />
ontwikkelt dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht (organisationele doelverschuiving)?<br />
- Is sprake van ingrijpen door overheden op verschillende niveaus (het rijk en lagere overheden)?<br />
In dat geval kunnen de regels niet goed op elkaar aansluiten, overlappen of elkaar tegenwerken.<br />
- Leidt overheidsingrijpen tot een ernstige verstoring van de marktwerking en hoge transactiekosten?<br />
- Is het gevaar van bureaucratische (X-)inefficiënties groot (kosten van verspilling en verkeerde<br />
bedrijfsvoering door het gebrek aan marktprikkels)? (Onder meer doordat kosten en opbrengsten<br />
worden gescheiden; degene die de kosten beheerd heeft geen zicht op de opbrengsten<br />
die daar tegenover staan, hetgeen kan leiden tot te hoge (maatschappelijke) kosten.)<br />
- Is financiering uit publieke middelen duurder dan financiering uit private bronnen (bijvoorbeeld<br />
door de verstorende effecten van belastingheffing)? Leidt private financiering tot een<br />
minder grote verstoring? Is financiering uit private middelen mogelijk?<br />
- Heeft de overheid een informatieachterstand ten opzichte van de private markt? Leidt deze<br />
informatieachterstand tot inefficiënt ingrijpen?<br />
10 Bij het samenstellen van deze vragen is gebruik gemaakt van Wolfe (1993) en inzichten uit de public<br />
choice benadering.<br />
11 In de economie zijn twee fundamentele theorieën van belang: de public interest theorie en de private interest<br />
theorie (in praktijk spelen er ook andere aspecten een rol bij regulering, zoals jurisprudentie, de Europese<br />
verwachtingen en eisen, uitvoeringsproblemen, technische ontwikkelingen of bezuinigingen). Volgens de<br />
eerste theorie komt regulering door de overheid tot stand op verzoek van het publiek om marktfalen te<br />
herstellen (Posner, 1974). De tweede theorie, ook wel de belangengroeptheorie genoemd, stelt dat overheidsregulering<br />
totstandkomt door inmenging van belangengroepen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 19<br />
- Kan de overheid zich voor langere tijd aan bepaald beleid committeren? Indien dat niet zo<br />
is, brengt dit kosten met zich mee doordat partijen in onzekerheid verkeren.<br />
- Zijn er grote risico’s verbonden aan het falen van overheidsingrijpen? Kan niet ingrijpen of<br />
verkeerd ingrijpen bijv. op het gebied van milieuaantasting ernstige gevolgen hebben voor<br />
de volksgezondheid?<br />
In het geval bestaand overheidsbeleid de reden is voor nieuw (corrigerend) ingrijpen, kan het een<br />
mogelijkheid zijn om de oorzaak van het probleem aan te pakken en het bestaande beleid te verminderen<br />
of af te schaffen, in plaats van nieuw beleid ter compensatie boven op het oude beleid<br />
te stapelen (zier hierboven). Dit neemt niet weg dat het in sommige gevallen welvaartsverhogend<br />
zou kunnen werken om nieuw beleid in te voeren om de positieve gevolgen van bestaand beleid<br />
te versterken of negatieve gevolgen van bestaand beleid te verminderen.<br />
2.2.7 De ‘hoe’ en de ‘of’ vraag<br />
Nadat duidelijk is wat het publiek belang is, kan op basis van de geïdentificeerde motieven voor<br />
overheidsingrijpen bekeken worden welke instrumenten gebruikt kunnen worden (de ‘hoe’<br />
vraag). Daarbij dienen zoveel mogelijk opties de revue te passeren zodat uiteindelijk het meest<br />
effectieve en doelmatige instrument wordt ingezet. Deze vraag wordt verder in hoofdstuk 3 uitgewerkt,<br />
waar de instrumenten worden beschreven.<br />
Indien duidelijk is welk publiek geborgd dient te worden en uit welke instrumenten daarbij gekozen<br />
kan worden, kan de ‘of’ vraag worden beantwoord. Daarbij staat de Calculus gedachte centraal,<br />
namelijk het afwegen van de kosten van het overheidsingrijpen tegen de baten.<br />
De baten komen voort uit het corrigeren van een marktfalen, het verlagen van transactiekosten of<br />
het herverdelen van inkomen en het behoeden van individuen voor beslisfouten. De baten zijn<br />
hoger naarmate de gekozen instrumenten effectiever zijn. Het is dus belangrijk om van elk instrument<br />
informatie te hebben over de effectiviteit ervan.<br />
De kosten van overheidsingrijpen bestaan uit de beleidskosten (dat wil zeggen alle kosten die met<br />
de uitvoering van het beleid samenhangen) en de kosten in termen van bedoelde en onbedoelde<br />
averechtse effecten (overheidsfalen; zie vorige paragraaf). Box 2.3 licht dit toe.<br />
De ‘of’ vraag behelst het doordenken van een maatschappelijke kosten-batenanalyse van het<br />
inzetten van een bepaald instrument of combinatie van instrumenten. Het instrument dat de<br />
meeste welvaart oplevert, zou idealiter ingezet moeten worden.<br />
De invalshoek bij de ‘of’ vraag komt ook in bestuurskundige analyses wel terug. De Bruijn et al.<br />
(2003) constateren bijvoorbeeld dat er veelal meerdere publieke belangen aan een vraagstuk zijn<br />
verbonden. Publieke belangen dienen dan te worden afgezet tegen overige publieke belangen om<br />
te kunnen bepalen of en in welke mate de overheid erin dient te investeren (financieel, met beleidsmaatregelen<br />
of anderszins). Bij veel vraagstukken concurreren publieke belangen bovendien<br />
met elkaar. De Bruijn et al. noemen onder meer het waarborgen van de leveringszekerheid in de<br />
energievoorziening. Hoewel dit een groot publiek belang vertegenwoordigt, verwijzen zij naar recente<br />
studies die uitwijzen dat het vanuit het oogpunt van kosteneffectiviteit beter is om enige<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
20 HOOFDSTUK 2<br />
mate van discontinuïteit te accepteren, omdat andere aanwendingsrichtingen van overheidsgeld<br />
naar verwachting een gunstiger maatschappelijke kosten-batenverhouding opleveren.<br />
Box 2.3: De algemene kosten van overheidsbemoeienis<br />
Er zijn twee soorten algemene kosten van overheidsbemoeienis te onderscheiden:<br />
a. De opportunity cost van het besteden van overheidsgeld. Als geld en middelen worden besteed<br />
aan de taxibranche, kan dat geld niet ook nog eens worden besteed aan onderwijs, of<br />
andere relevante beleidsdoelen. Dit argument geldt ten faveure van zelfregulering/private initiatieven<br />
en speelt met name in tijden van bezuinigingen en overbelasting van het overheidsapparaat,<br />
waardoor de roep om het stellen van duidelijke prioriteiten bij beleid harder is.<br />
b. De kosten van de verstorende werking van belastingheffing. De overheid maakt kosten om een<br />
sector te reguleren, maar verhaalt deze kosten op alle sectoren van de economie. Hierdoor is<br />
het product van de gereguleerde sector goedkoper dan wat het kost, en zijn de producten van<br />
de belaste sectoren te duur (d.w.z. prijs hoger dan de marginale kosten). Hierdoor maken<br />
mensen andere keuzes dan wanneer de prijs van alle sectoren gelijk zou zijn aan de kosten.<br />
Dit is het verstorende effect van belastingen. Belastingheffing kan drie verstorende gevolgen<br />
hebben.<br />
- Ten eerste kunnen consumenten minder goederen kopen, waardoor het nut daalt.<br />
- Ten tweede zijn goederen en diensten duurder voor de gebruiker dan voor de producent.<br />
Mensen en bedrijven maken hierdoor andere keuzes over hoeveel en welke goederen en<br />
diensten worden aangeschaft.<br />
- Ten derde wordt de keuze tussen werk en vrije tijd beïnvloed. In beginsel wordt werken<br />
minder aantrekkelijk, maar als het inkomen van mensen wordt verlaagd, kan dit mensen tegelijk<br />
prikkelen om meer te gaan werken. Door deze veranderende keuzes van mensen<br />
komt allocatieve efficiëntie niet meer tot stand en is er een welvaartsverlies. Dit welvaartsverlies<br />
vormt additionele kosten van belastingheffing.<br />
De kosten van een extra eenheid overheidsmiddelen zijn dan groter dan 1. Daarnaast gaat<br />
het innen van belasting gepaard met uitvoeringskosten en administratieve lasten. Het gaat<br />
hierbij om allerlei soorten belastingheffing, van inkomensbelasting tot BTW. In de box wordt<br />
de verstorende werking van de belastingen nader toegelicht.<br />
Merk op dat dit punt vervalt op het moment dat corrigerend beleid wordt gevoerd d.m.v. belastingheffing<br />
en subsidies, omdat de correctie dan juist loopt via de belastingheffing en<br />
subsidies. Stel dat de productie van een goed gepaard gaat met negatieve externe effecten.<br />
Een manier om die externe effecten te internaliseren, is het heffen van een belasting op de<br />
productie van dat goed. Als de belasting precies goed wordt gekozen, resulteren productie-<br />
en consumptiebeslissingen alsof iedereen rekening houdt met de maatschappelijke kosten<br />
van productie. De belasting werkt hiermee ‘verstorend’ (als in ‘het beïnvloedt beslissingen’),<br />
maar dat is juist de bedoeling; de belasting verhoogt daarmee de welvaart. De term verstoring<br />
zou ten onrechte de suggestie kunnen wekken dat de belastingheffing tot kosten (minder<br />
efficiëntie) leidt, terwijl in het voorbeeld juist sprake is van meer efficiëntie.<br />
2.3 De praktijk: De keuze van de beleidsambtenaar<br />
Beleidsambtenaren komen veel verschillende beleidsproblemen tegen. Deze problemen trachten<br />
ze op te lossen door een breed scala aan <strong>sturingsinstrumenten</strong> in te zetten. Niet ieder instrument<br />
is even geschikt om ieder probleem op te lossen. De keuze van de beleidsambtenaar voor het<br />
specifieke instrument is daardoor mede van invloed op de mate waarin het uiteindelijke doel<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 21<br />
wordt bereikt. Deze paragraaf beschrijft de manier waarop momenteel de keuze voor een sturingsinstrument<br />
tot stand komt. Hiervoor hebben wij zes groepsgesprekken gevoerd met beleidsmedewerkers<br />
van de directies Arbeidsomstandigheden, Arbeidsmarkt, Arbeidsvoorwaarden,<br />
Sociale Verzekeringen en Werk en Bijstand (zie bijlage B). Tevens hebben we in deze paragraaf<br />
de resultaten van de workshop die in januari 2007 in het kader van dit onderzoek is gehouden,<br />
verwerkt (zie bijlage D).<br />
2.3.1 Definitie van het probleem (de ‘wat’ vraag)<br />
De eerste stap die doorgaans wordt gezet is de probleemanalyse: welk doel moet worden bereikt?<br />
Waarom worden de doelen niet door de markt gerealiseerd? De doelen die de beleidsambtenaren<br />
willen bereiken zijn heel divers, variërend van het zorgen voor kinderopvang met een goede kwaliteit<br />
tot het geven van inkomenszekerheid aan de zwaksten in de samenleving, van een toename<br />
in de arbeidsparticipatie tot het verminderen van het aantal arbeidsongevallen. Een probleemanalyse<br />
gaat echter verder dan vaststellen welk doel moet worden bereikt. De vraag waarom het doel<br />
niet door de markt zelf wordt bereikt, staat vaak centraal in deze analyses (zie het theoretisch<br />
kader zoals dat in de vorige paragraaf is beschreven). Een goede probleemanalyse is belangrijk<br />
voor de keuze van het juiste instrument, zie box 2.4. In praktijk gebeurt dit echter veelal niet;<br />
men gaat uit van doelstellingen die politiek reeds vastgesteld zijn (impliciet dan wel expliciet).<br />
Box 2.4: Het belang van een goede probleemanalyse<br />
De directie AM wil graag de arbeidsparticipatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt vergroten.<br />
Verschillende instrumenten kunnen worden ingezet om dit doel te bereiken:<br />
- Maak de markt voor persoonlijke dienstverlening aantrekkelijker door uitbreiding van de<br />
huishouddienstregeling (mensen die maximaal 2 dagen per week persoonlijke diensten<br />
verlenen zijn reeds vrijgesteld van premiebetaling). Het idee hierachter is dat als het voor<br />
particulieren aantrekkelijker wordt om werksters ed. aan te nemen, dat dan de vraag naar<br />
arbeid aan de onderkant van de arbeidsmarkt toeneemt.<br />
- Verbeter de transparantie op de markt voor persoonlijke dienstverlening.<br />
- Vergroot het arbeidsaanbod door werken aantrekkelijker te maken (via verhoging van de<br />
arbeidskorting).<br />
Welk instrument het beste werkt hangt af van de precieze reden waarom de arbeidsparticipatie aan<br />
de onderkant van de arbeidsmarkt laag is. Is er te weinig vraag (dan helpt het eerste punt)? Te<br />
weinig aanbod (dan het laatste punt)? Of kunnen vraag en aanbod elkaar moeilijk vinden (dan het<br />
tweede punt)?<br />
In de workshop kwam een ander voorbeeld aan de orde. Zelfstandigen zonder personeel (ZZP-ers)<br />
hebben nauwelijks aanvullend pensioen opgebouwd en de politiek heeft dit geagendeerd. Is hier<br />
een rol voor de overheid? Het zou kunnen zijn dat er in deze markt sprake is van marktfalen (aanvullend<br />
pensioen voor deze doelgroep lijkt relatief erg duur), maar onduidelijk is of dat echt zo is. Er<br />
lijkt hier geen rol voor de overheid om aanvullende (financiële) instrumenten aan te bieden of in de<br />
markt in te grijpen. Uitgaande van de gedachte dat de overheid het in het belang van de ZZP-er<br />
acht om aanvullend pensioen te regelen (paternalisme), kan een mogelijkheid ook zijn om het bewustzijn<br />
van de doelgroep van de nadelen van een te klein pensioen te verhogen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
22 HOOFDSTUK 2<br />
Als is vastgesteld dat en waarom er een maatschappelijk probleem is, moet worden gezocht naar<br />
de beste manier om dit probleem op te lossen. Beleidsambtenaren houden zich dan ook vooral<br />
bezig met het beantwoorden van de ‘hoe’ vraag: welk sturingsinstrument is het meest geschikt om<br />
mijn probleem op te lossen? Soms is de ‘hoe’ vraag zelfs nog specifieker: gegeven het type sturingsinstrument,<br />
hoe wordt dit instrument zo efficiënt en effectief mogelijk ingericht?<br />
Gezamenlijk met de ‘hoe’ vraag wordt idealiter de ‘of’ vraag beantwoord: ‘moet er überhaupt<br />
worden ingegrepen?’ gesteld. Overheidsingrijpen gaat immers gepaard met reguleringsfalen. Het<br />
is niet voor ieder probleem zo dat baten van het overheidsingrijpen de kosten van het reguleringsfalen<br />
overtreffen. De ‘of’ vraag is een echter een vraag die veel minder vaak door de beleidsambtenaren<br />
wordt gesteld. In de praktijk van de beleidsambtenaar lijkt met andere woorden<br />
voornamelijk de ‘hoe’ vraag centraal te staan.<br />
2.3.2 Keuze van het instrument (de ‘hoe’ vraag)<br />
Als eenmaal is besloten dat er een probleem is en dat dit probleem overheidsingrijpen rechtvaardigt,<br />
dan is de volgende vraag met welke instrumenten het probleem zo goed mogelijk wordt<br />
opgelost. Een aantal factoren beïnvloedt momenteel welk instrument wordt gekozen. De probleemanalyse<br />
is al heel bepalend voor de keuze voor een instrument. Specifieke doelen vragen<br />
vaak specifieke instrumenten, zie box 2.5. De keuze tussen verschillende instrumenten wordt<br />
beperkt door de juridische context. Beleidsambtenaren kunnen bijvoorbeeld niet om wetten en<br />
regels die in Europees verband zijn vastgelegd heen.<br />
Box 2.5: Het palet aan keuzemogelijkheden hangt af van het doel<br />
Het belangrijkste doel van de directie SV is zorgen voor de inkomensvoorziening van uitkeringsgerechtigden.<br />
Bij dit doel an sich worden nooit vragen gesteld over de redenen waarom en hoe dit<br />
bereikt moet worden. Wet- en regelgeving is feitelijk de enige mogelijkheid om iedereen te kunnen<br />
garanderen dat ze – indien nodig – aanspraak kunnen maken op deze voorziening. Wel is er een<br />
palet aan keuzemogelijkheden bij de uitvoering van de sociale verzekeringswetten. Doe je dit zelf,<br />
of laat je dit over aan een ZBO of zelfs een private organisatie? Hoe zorg je ervoor dat de uitvoerende<br />
instanties de juiste prikkels krijgen, zodat de uitvoerende instanties doen wat je wilt dat ze<br />
doen? Ofwel, hoe los je het principaal-agentprobleem op? Hoe zorg je ervoor dat mensen met een<br />
uitkering weer zo snel mogelijk aan de slag komen?<br />
Een tweede belangrijke factor is de politiek. Veel problemen zijn politiek gedicteerd. Zo is de<br />
minister gebonden aan het regeerakkoord en zijn toezeggingen aan de Kamer. De ambtenaar<br />
heeft daardoor voor zijn gevoel niet de vrijheid om problemen tot de essentie terug te brengen en<br />
op basis daarvan het optimale ingrijpen te bepalen. Anderzijds is het wel zo dat ambtenaren mede<br />
beïnvloeden wat er in het regeerakkoord (of breder: op de politieke agenda) staat. Tevens is het<br />
zo dat het regeerakkoord slechts de hoofdlijn bevat, waardoor er in praktijk nog voldoende ruimte<br />
is om een eigen inbreng te leveren. Indien de keuzeruimte voor beleidsambtenaren in praktijk<br />
beperkt is doordat al pasklare oplossingen voor een bepaald probleem zijn voorgeschreven, bijvoorbeeld<br />
dat er een subsidieregeling komt of dat nieuwe wet- en regelgeving wordt ingevoerd,<br />
dan rest de ambtenaar niets meer dan dit instrument zo goed mogelijk toepassen – zo blijkt tijdens<br />
de interviews.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 23<br />
Een derde factor van belang is het draagvlak. Nieuwe wet- en regelgeving kan feitelijk alleen<br />
worden ingevoerd als het op steun kan rekenen van een respectabel deel van de betrokkenen.<br />
Anders worden de handhavingskosten buitenproportioneel hoog. Ook bij andere typen instrumenten,<br />
als een convenant of een keurmerk geldt dat het moet kunnen rekenen op steun van de<br />
betrokken partijen. Beleidsambtenaren hebben allerlei mogelijkheden om de steun voor hun<br />
instrumenten te verhogen, zoals bestuurlijk overleg en management bij speech. Ook de dreiging<br />
van wet- en regelgeving kan helpen om partijen over de streep te trekken om zelf bepaalde zaken<br />
te regelen (zie box 2.6). Tevens is het mogelijk dat de sector zelfregulering toepast waarbij deze<br />
zelfregulering niet vrij maar geconditioneerd is doordat voldaan moet worden aan wettelijke eisen<br />
en doelen. 12 De SZW ambtenaar kan de werking van wenselijk geachte zelfregulering daardoor<br />
effectiever maken (zie figuur 2.2 in paragraaf 2.4).<br />
Box 2.6: Wetgeving als pressiemiddel<br />
Zelfregulering kan ontstaan als alternatief voor overheidsregulering, in de zin dat zowel overheidsregulering<br />
als zelfregulering mogelijk is. In zo’n situatie is het motief achter zelfregulering vergelijkbaar<br />
met de mogelijke rechtvaardigingen voor overheidsregulering, zoals in paragraaf 2.2 beschreven.<br />
Zelfregulering kan bijvoorbeeld ontstaan door anticipatie op overheidsregulering, met als doel<br />
het voorkomen van de wellicht strengere en eventueel minder passende overheidsinterventie. Zelfregulering<br />
kan ook door de overheid afgedwongen worden door de dreiging van strenge overheidsregulering.<br />
Een goed voorbeeld is het keurmerk in de reïntegratiebranche. Het is aan de branche zelf (met<br />
financiële ondersteuning van SZW) overgelaten om een keurmerk te beginnen. De wet biedt echter<br />
de mogelijkheid dat het Rijk de introductie van een keurmerk in eigen hand neemt. De dreiging van<br />
de inzet van dit wetsartikel geeft de partijen in het veld een extra stimulans om zelf te zorgen voor<br />
een succesvol keurmerk, iets dat ook is gelukt.<br />
Omdat het ministerie van SZW bij uitstek een ministerie is dat in samenspraak met stakeholders<br />
(sociale partners, uitvoeringsinstanties) haar ingrijpen bepaalt, speelt bij de uitvoering van beleid<br />
het samenspel/onderhandelingsspel om voldoende draagvlak te verkrijgen een hoofdrol. Daardoor<br />
staat een rationeel besluitvormingsproces wat ver van de werkelijkheid af – een werkelijkheid<br />
die niet primair rationeel is, maar die veeleer door onderhandelingen met stakeholders wordt<br />
ingegeven. Het ministerie van SZW is een politiek ministerie in die zin dat vrijwel elk onderwerp<br />
zeer gevoelig ligt bij politiek en maatschappelijke achterbannen. Trend is wel dat waar mogelijk<br />
steeds meer wordt overgelaten aan lagere overheden, sociale partners en soms ook de markt.<br />
Naast politiek-bestuurlijke overwegingen spelen ook economische overwegingen een rol. Als te<br />
weinig vrouwen werken, is dat een economisch probleem; als bepaalde markten niet goed werken,<br />
moet er ingegrepen worden (bijv. discriminatie op arbeidsmarkt, vergroten arbeidsaanbod,<br />
monopoliepositie doorbreken zoals bij reïntegratiemarkten is gebeurd, et cetera). Het ministerie<br />
van SZW heeft tot slot ook te maken met veel sociale motieven, bijvoorbeeld gericht op gelijke<br />
kansen, verdeling van welvaart, bevorderen van sociale cohesie en participatie.<br />
12 Zelfregulering houdt in dat maatschappelijke partijen in bepaalde mate zelf verantwoordelijkheid nemen<br />
voor het opstellen en/of uitvoeren en/of handhaven van regels (Baarsma et al., 2003). Tussen marktwerking<br />
en overheidsregulering ligt de mogelijkheid van wettelijk geconditioneerde zelfregulering, zelfregulering<br />
binnen een wettelijk kader. De overheid stelt dan een doel vast en maakt daarbij gebruik van het middel<br />
zelfregulering om het doel te behalen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
24 HOOFDSTUK 2<br />
Een vierde factor is de effectiviteit van het instrument: in hoeverre wordt het doel bereikt dankzij<br />
de inzet van het instrument. Bij het beantwoorden van de ‘hoe’ vraag (de selectie van instrumenten)<br />
is het volgens de geïnterviewden en workshopdeelnemers van groot belang om iets te kunnen<br />
leren van de effectiviteit van een bepaald instrument in verschillende situaties. Ondanks het<br />
feit dat instrumenten vrijwel altijd worden geëvalueerd, is in praktijk weinig bekend over de effectiviteit<br />
van instrumenten. 13 Evalueren van de effectiviteit is dan ook erg moeilijk. Het is al bijzonder<br />
lastig om de invloed van het ingezette instrument te isoleren van de invloed van andere factoren,<br />
zoals de conjunctuur. Laat staan dat wordt onderzocht of een ander sturingsinstrument tot<br />
betere resultaten zou hebben geleid. Daarom is inzicht in de effectiviteit van de verschillende<br />
instrumenten nog beperkt.<br />
Het tekort aan effectiviteitstudies is reeds geconstateerd ten tijde van de evaluatie van de VBTBoperatie<br />
waarvan het eindrapport in december 2004 verscheen. 14 Ook in het voorliggende onderzoek<br />
is gebleken dat er weinig effectiviteitstudies beschikbaar zijn. Volgens de SZWbeleidsambtenaren<br />
hangt dit tekort samen met het feit dat er veelal vooraf geen beleidstheorie is<br />
opgesteld, zodat het achteraf moeilijker is om te toetsen of het instrument naar behoren heeft<br />
gewerkt (onduidelijk is immers hoe men verwacht dat effecten ontstaan; het is veel moeilijker om<br />
achteraf de beleidstheorie op te stellen). Bovendien worden evaluaties vaak te snel na implementatie<br />
van een instrument gepland, zodat het instrument nog niet het volledige effect heeft kunnen<br />
sorteren. Een ander nadeel van dergelijke vroegtijdige evaluaties is dat het instrument te snel weer<br />
wordt aangepast (elke evaluatie mondt immers uit in aanbevelingen). Door dergelijke tussentijdse<br />
wijzigingen in het instrument wordt evalueren bemoeilijkt.<br />
Box 2.7: De invloed van doorlooptijd<br />
Eind jaren negentig konden gemeenten de bijstandsuitkeringen die zij verstrekten vrijwel volledig<br />
declareren bij het Rijk. Gemeenten werden daardoor niet geprikkeld om het doel – zo min mogelijk<br />
mensen in de uitkering – te bereiken. Toen Vermeend bij SZW het roer overnam, wilde hij dit beleid<br />
graag snel veranderen. Twee alternatieven werden vergeleken:<br />
1) Sluit een convenant met gemeenten, waarin afspraken worden gemaakt om het aantal bijstandsgerechtigden<br />
te verminderen. Het voordeel van een convenant is dat dit op korte<br />
termijn kan worden ingevoerd. Bovendien kunnen in een convenant dingen worden afgesproken,<br />
die minder makkelijk in wet- en regelgeving kunnen worden vastgelegd.<br />
2) Verander de Bijstandswet zo dat gemeenten een directe prikkel hebben om het doel – zo<br />
min mogelijk mensen met een bijstandsuitkering – te bereiken. Het voordeel van een<br />
wetswijziging is dat in een wet veel meer dingen kunnen worden geregeld dan in een convenant.<br />
Er is gekozen om beide sporen te volgen. Aan het begin van de 21 ste eeuw zijn onder de noemer<br />
‘de Agenda van de Toekomst’ afspraken gemaakt met gemeenten over het aantal reïntegratietrajecten<br />
dat ze voor bijstandsgerechtigden gaan inzetten. Als gemeenten het doel haalden, werden<br />
ze daarvoor (financieel) beloond. Tegelijkertijd werd de wetswijziging in gang gezet. Er werd een<br />
objectief verdeelmodel ontwikkeld, waardoor gemeenten een sterke financiële prikkel hebben om<br />
bijstandsgerechtigden naar werk te begeleiden. Gemeenten kregen meer ruimte om zelf het bijstandsbeleid<br />
vorm te geven (deregulering dus). Met de introductie van de WWB verviel de noodzaak<br />
voor de Agenda van de Toekomst. Deze is daarom afgeschaft.<br />
13 Dit wordt deels gegarandeerd door de nieuwe VBTB-systematiek. Wetten bevatten daarnaast vaak een<br />
artikel waarin een evaluatie verplicht wordt gesteld.<br />
14 http://www.minfin.nl/BZ04-1055.doc<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 25<br />
Behalve de effectiviteit bepaalt ook de tijd die het kost om een instrument in te voeren hoe aantrekkelijk<br />
een instrument is. Introductie van een nieuwe wet is een tijdrovend proces. Als een<br />
probleem snel moet worden opgelost, dan zijn andere instrumenten aantrekkelijker. Ook komt<br />
het voor dat er een twee paden worden bewandeld. Een ander instrument wordt tijdelijk ingezet,<br />
totdat het wetgevingsproces is afgerond, zie box 2.7.<br />
Tot slot is de mode of een bepaalde ministeriële traditie van invloed op de keuze voor een instrument.<br />
De huidige mode schrijft bijvoorbeeld voor dat wet- en regelgeving steeds minder vaak<br />
gebruikt moeten worden. Deregulering is het devies. Daarom is er steeds meer aandacht voor<br />
andere instrumenten.<br />
Al deze factoren spelen in meer of mindere mate een rol bij de keuze die de beleidsambtenaar<br />
maakt. In het keuzeproces wordt de beleidsambtenaar reeds ondersteund door wegwijzers en<br />
instrumentengidsen, zoals de SZW-toets. In de praktijk is de keuze voor een instrument echter<br />
minder expliciet dan volgens deze theorieboekjes. Ook de formele aanwijzingen zoals de ‘Aanwijzingen<br />
voor de regelgeving’ 15 en het Aanbiedingsformulier voor de Ministerraad 16 bevatten<br />
elementen die van belang zijn bij het keuzeproces. Een gesprekspartner omschreef het keuzeproces<br />
als een ‘creatief proces’: er wordt gaandeweg het proces nog veel geschaafd en bijgesteld.<br />
Desalniettemin acht men een roadmap en bijhorend afwegingskader nuttig en bruikbaar in de<br />
SZW-beleidspraktijk, met name omdat het leidt tot een rationeler beleidsproces.<br />
Ook beperkt het keuzeproces zich niet tot de keuze voor één instrument. Vaak wordt een combinatie<br />
van instrumenten ingezet. Wet- en regelgeving zorgt bijvoorbeeld voor het basisniveau, en<br />
wordt aangevuld met afspraken die worden vastgelegd in convenanten, wordt aangevuld met<br />
subsidieregelingen om partijen over de streep te trekken hun gedrag te veranderen en in te laten<br />
zien dat dat veranderde gedrag helemaal nog niet zo slecht is en wordt aangevuld met voorlichtingscampagnes.<br />
Binnen een instrument zijn er ook nog veel keuzes die moeten worden gemaakt. Als bijvoorbeeld<br />
wordt besloten dat voorlichting een geschikt instrument is, hoe moet dat dan precies vorm krijgen?<br />
Is dat in een landelijke campagne, of juist via kleinschalige kennisoverdrachtbijeenkomsten?<br />
In het algemeen wordt in het beleidsproces nog weinig aandacht besteed aan de ‘of’ vraag: er<br />
worden geen analyses van maatschappelijke kosten en baten per instrumentarium gemaakt. Bij de<br />
keuze van het beleidsinstrumentarium ligt de nadruk op de beleidskosten (uitvoeringskosten) en<br />
het inschatten van de baten (welk instrument levert het meest op?). Er wordt slechts beperkt<br />
gelet op maatschappelijke kosten van overheidsingrijpen (in termen van kosten van belastingheffing,<br />
marktverstorende effecten ed.).<br />
15 Zo wordt in de Aanwijzing voor de Regelgeving in artikel 7c aangegeven dat voorafgaand aan het treffen<br />
van een regeling eerst onderzocht dient te worden “of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt<br />
door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren dan wel daarvoor overheidsinterventie<br />
noodzakelijk is”. In artikel 8 wordt vervolgens gesteld dat men bij het bepalen van de<br />
keuze voor een mogelijkheid tot overheidsinterventie zoveel mogelijk dient aan te sluiten bij het zelfregulerend<br />
vermogen in de betrokken sector of sectoren.<br />
16 Op het aanbiedingsformulier wordt onder het kopje ‘Interdepartementale afstemming’ gevraagd naar<br />
explicitering van de gevolgen voor de rijksbegroting, de administratieve lasten, en de overeenstemming<br />
met de wetgevingstoets en effectenanalyse van het ministerie van Justitie en het beoordelingskader financiële<br />
en bestuurlijke consequenties voor decentrale overheden.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
26 HOOFDSTUK 2<br />
2.4 Conclusies<br />
“[D]e probleemanalyse en de onderbouwing van de rol van de overheid [dient] nog sterker onderdeel te worden van<br />
de reguliere beleidsvoorbereiding. Dat is een belangrijke uitdaging voor de komende jaren. Alleen door beleid inhoudelijk<br />
van te voren goed te onderbouwen, kan achteraf in het jaarverslag worden beoordeeld of de concrete acties die<br />
de overheid in het vooruitzicht is gesteld ook zijn uitgevoerd, en kan met evaluatieonderzoek worden getoetst of de<br />
veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen juist waren.”<br />
Brief van minister van Financiën, ‘VBTB-evaluatie en Aanpassing begroting en jaarverslag’, kenmerk<br />
BZ 2004-1055 M, 21 december 2004.<br />
De eerste stap die een SZW-beleidsambtenaar zou moeten nemen indien hij te maken krijgt met<br />
een beleidsprobleem is het beschrijven van het probleem. Een analytische blik, zoals beschreven<br />
in paragraaf 2.2, kan hier verhelderend werken: Wanneer is iets een probleem? Welke processen<br />
maken dat er sprake is van een probleem? Welk probleem speelt in dit specifieke geval? Wat zijn<br />
de kenmerken van het probleem? Voor wie is het wel en voor wie is het geen probleem? De<br />
probleemanalyse – het beantwoorden van de ‘wat’ vraag – is essentieel om een keuze uit verschillende<br />
instrumenten – het beantwoorden van de ‘hoe’ vraag – te kunnen maken. Uit de gesprekken<br />
en workshop blijkt dat de meeste beleidsambtenaren het voordeel van een scherpe probleemanalyse<br />
inzien, maar tegelijk opmerken dat daar in de huidige praktijk nog niet veel aandacht<br />
aan wordt besteed.<br />
Er wordt verder opgemerkt dat het meeste nieuwe beleid nodig is om averechtse effecten van<br />
reeds bestaand overheidsbeleid te corrigeren. Het wegdenken van de overheid om de motieven<br />
voor overheidsingrijpen bloot te leggen volstaat dan niet, juist omdat de overheid deel van het<br />
probleem is. Het afwegingskader dat achter de ‘wat’ vraag ligt, kan echter ook in het geval van<br />
overheidsfalen gebruikt worden. De averechtse effecten (het overheidsfalen) zijn immers te vertalen<br />
in termen van ongewenste herverdeling, paternalisme, hoge transactiekosten, externe effecten,<br />
monopolievorming, informatiescheefheid en publiek goederen – precies de termen die reeds in<br />
het afwegingskader staan. In hoofdstuk 4 waar we het afwegingskader nader invullen met onderscheidende<br />
vragen, hebben we om de herkenbaarheid te vergroten een aparte module opgenomen<br />
met betrekking tot overheidsfalen.<br />
Box 2.8: Voorbeeld van overheidsfalen<br />
Een voorbeeld van een probleem dat ontstaat door overheidsingrijpen is de beperkte participatie<br />
van ouderen door de vervroegde uittreding van oudere werknemers (VUT-achtige regeling). Deze<br />
regelingen leken ooit een goed idee, maar zijn – nu de vergrijzing en een tekort aan werknemers –<br />
voor de deur staat juist averechts.<br />
Een ander voorbeeld is de ontslagbescherming. Deze bescherming heeft naast allerlei politiek<br />
gewenste effecten ook averechtse effecten. Zo worden met name oudere insiders beschermd en<br />
wordt het aannemen van werknemers in vaste dienst afgeremd (hetgeen de positie van deze werknemers<br />
juist niet verbetert).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 27<br />
Pas als de probleemanalyse achter de rug is, kan de vraag worden bekeken of SZW (of een ander<br />
deel van de overheid) de aangewezen partij is om dit probleem alleen (dus veelal verticaal) op te<br />
lossen of dat een grotere verantwoordelijkheid aan andere stakeholders kan worden gegeven<br />
(meer horizontale sturing). Een SZW-beleidsambtenaar kan daarbij afhankelijk van het probleem<br />
dat hij op wil lossen, kiezen uit een zeer breed spectrum van mogelijkheden. Figuur 2.2 toont<br />
deze glijdende schaal tussen marktwerking en regulering (in grijze balk in de figuur neemt de mate<br />
van overheidsbetrokkenheid toe in de richting van de pijlen). Aan het ene uiterste van het spectrum<br />
staat overheidsproductie en aan het andere uiterste staat ‘niet ingrijpen en de markt zijn<br />
werk laten doen’ (een situatie waarbij vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie van beslissingen,<br />
waarbij individuen niet door overheidsregulering worden beperkt in hun vrijheden). In dat<br />
laatste geval is er ruimte voor vrije zelfregulering. Tussen deze twee uitersten is sprake van gereguleerde<br />
marktwerking, waarbij de mate van regulering kan variëren van veel naar weinig. Tevens<br />
is het mogelijk dat de sector zelfregulering toepast, waarbij deze zelfregulering niet vrij maar geconditioneerd<br />
is doordat voldaan moet worden aan wettelijke eisen en doelen. In praktijk is er<br />
dus een soort glijdende schaal tussen wetgeving en marktwerking (en niet puur het een of het<br />
ander).<br />
Figuur 2.2 vat de afweging bij het oplossen van beleidsproblemen samen. De eerste vraag is een<br />
voorvraag, waarin wordt bepaald of er wel sprake is van een probleem. Deze vraag kan bijvoorbeeld<br />
beantwoord worden door te beschrijven wat de ideaalsituatie is en deze vervolgens af te<br />
zetten tegen de huidige situatie. Bij de ‘wat’ vraag wordt vervolgens getracht de aard van het probleem<br />
te vatten in een (economische) typologie van problemen zodat de mogelijke motieven voor<br />
overheidsingrijpen kunnen worden achterhaald. Gebleken is dat de ‘wat’ vraag veelal geen grote<br />
rol speelt in de beleidspraktijk; veelal wordt direct ingegaan op de ‘hoe’ vraag. Ook de ‘of’ vraag<br />
wordt in veruit de meeste gevallen niet beantwoord.<br />
Een tweede hiermee samenhangende conclusie is dat de economische benadering (die met name<br />
in de ‘wat’ vraag terugkomt) niet breed herkend wordt door beleidsambtenaren, terwijl de bestuurskundige<br />
en politicologische benadering (die met name in de ‘hoe’ vraag terugkomt) breder<br />
bekend is bij medewerkers van het ministerie van SZW. De afweging bij de ‘wat’ vraag is gebaseerd<br />
op de economische theorie, omdat in de economische theorie criteria bestaan op basis<br />
waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Dat wil geenszins zeggen dat de economische<br />
theorie beter zou zijn dan andere theorieën en disciplines, het zegt alleen dat om de ‘wat’ vraag te<br />
beantwoorden de economische theorie goede handvaten biedt.<br />
Indien het afwegingskader wordt doorgesproken en toegepast op een case zijn de reacties overwegend<br />
positief. Door met een afwegingskader te werken, wordt het beleidsproces rationeler. Dat<br />
is volgens de SZW-beleidsambtenaren gewenst, omdat daarmee duidelijk wordt wat de politieke<br />
weging is van objectieve argumenten. Wel zijn er onduidelijkheden, met name als het gaat om de<br />
beslisruimte die bij het gebruik van een afwegingskader resteert.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
28 HOOFDSTUK 2<br />
Figuur 2.2: Het afwegingskader in het kort<br />
Er is geen publiek belang en dus is<br />
er geen reden voor overheidsingrijpen<br />
(vrije marktwerking en/of een<br />
vrije organisatie van de samenleving)<br />
Het bestaan van een rationeel en systematisch afwegingskader doet niets af aan het politieke besluitvormingsproces.<br />
Het afwegingskader levert de argumenten aan op basis waarvan de politiek<br />
vervolgens een besluit neemt; de politiek weegt de verschillende argumenten en het afwegingskader<br />
treedt niet in het vaststellen van die wegingsfactoren – dat is en blijft een politieke keuze. Er<br />
blijft nog heel wat te beslissen over voor de gekozen politicus, ook als hij de adviezen die uit het<br />
rationele en systematische afwegingskader volgen ter harte neemt. Het is aan de politiek om de<br />
verschillende publieke belangen te wegen: hoe belangrijk is doelmatigheid als sterkere doelmatigheidsprikkels<br />
ten koste kunnen gaan van leveringszekerheid of kwaliteit? Hoe ver gaan we met<br />
inkomensherverdeling? Gaat het om gelijke kansen of gelijke uitkomsten? Hoe ver moet de overheid<br />
gaan bij het corrigeren van individuele beslisfouten? Hoeveel economische groei willen we<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De voorvraag:<br />
Is er een probleem?<br />
De ‘wat’ vraag:<br />
Wat is het publiek belang?<br />
Er is wel publiek belang en<br />
dus kan er reden zijn voor<br />
overheidsingrijpen<br />
Ongereguleerde marktwerking Gereguleerde marktwerking Overheids-<br />
productie<br />
Vrije zelfregulering Geconditioneerde zelfregulering<br />
De ‘hoe’ vraag:<br />
Hoe kan het publieke belang<br />
worden geborgd?<br />
De ‘of’ vraag:<br />
Wegen de baten van ingrijpen<br />
op tegen de kosten?
SELECTIE VAN STURINGSINSTRUMENTEN IN EEN SZW-BELEIDSCONTEXT 29<br />
opofferen voor het bereiken van milieudoelstellingen? Deze lijst met bij uitstek politieke vragen<br />
kan zonder veel moeite worden aangevuld.<br />
Een tweede misvatting is dat het economisch afwegingskader ten bate van de beantwoording van<br />
de ‘wat’ vraag ‘goede’ of ‘foute’ motieven voor overheidsingrijpen oplevert. Het gaat echter niet<br />
om een oordeel over de motieven, maar slechts om het blootleggen ervan zodat de politiek deze,<br />
zoals hierboven aangegeven, kan wegen. De methodiek geeft met andere woorden geen pasklare<br />
antwoorden, maar is een hulpmiddel om de motieven voor ingrijpen te achterhalen. Op basis van<br />
deze motieven kan vervolgens worden bekeken in hoeverre het huidige beleid daarbij aansluit.<br />
Tot slot kan het wegdenken van de overheid (het gedachte-experiment om marktfalen te kunnen<br />
beschrijven) mensen op het verkeerde been zetten: de situatie zonder overheid is hypothetisch, is<br />
niet de situatie die met het beleid nagestreefd zou moeten worden; het dient louter om de motieven<br />
voor ingrijpen te kunnen expliciteren.<br />
Nu het selectieproces is beschreven, gaan we in het volgende hoofdstuk in op de verschillende<br />
instrumenten.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 31<br />
3 Inventarisatie van de verschillende instrumenten<br />
In dit hoofdstuk staat de selectie en beschrijving van de instrumenten die door het ministerie van<br />
SZW gebruikt kunnen worden. In het kader van dit onderzoek zijn 35 <strong>sturingsinstrumenten</strong> geselecteerd<br />
(paragraaf 3.1). Vervolgens is voor al deze instrumenten een factsheet gemaakt volgens<br />
een vast stramien (paragraaf 3.2 en bijlage C). In de roadmap is het de bedoeling dat de SZWbeleidsambtenaar<br />
na de ‘wat’ vraag (de probleemanalyse, de identificatie van het publiek belang)<br />
via een aantal vragen uitkomt bij een aantal instrumenten (beschreven in factsheets) die als oplossing<br />
kunnen dienen voor het betreffende beleidsprobleem. Om de zoektocht naar geschikte instrumenten<br />
te vereenvoudigen, is het handig om gelijksoortige instrumenten in groepen te presenteren.<br />
Deze groepen worden clusters genoemd. In paragraaf 3.3 worden mogelijke clusterindelingen<br />
beschreven. In paragraaf 3.4 beschrijven we kort de 35 verschillende instrumenten.<br />
Paragraaf 3.5 geeft enkele hoofdpunten uit dit hoofdstuk weer.<br />
3.1 <strong>Selectie</strong> van de instrumenten<br />
Hoe is de selectie van de instrumenten gemaakt? Op basis van literatuuronderzoek en beleidsdocumenten<br />
is een zo uitputtend mogelijke lijst opgesteld met beleidsinstrumenten. Omdat een lijst<br />
met instrumenten (of typologie) een te beperkte basis vormt voor de inventarisatie en beschrijving<br />
van de <strong>sturingsinstrumenten</strong>, is ook gewerkt vanuit verschillende clusterindelingen van instrumenten<br />
die gelijksoortige problemen ingezet kunnen worden (zie paragraaf 3.3). Tijdens de<br />
eerste afspraak met de begeleidingscommissie is de leden gevraagd aan te geven welke van deze<br />
instrumenten veel gebruikt worden door de verschillende afdelingen/directies van SZW. Ook bij<br />
de zes interviews die we in het kader van het onderzoek hebben gehouden met SZWbeleidsambtenaren,<br />
is gevraagd naar instrumentgebruik. Hieruit zijn uiteindelijk de 35 in tabel 3.1<br />
afgebeelde instrumenten gekozen.<br />
3.2 Factsheets<br />
In de nog te ontwikkelen roadmap worden deze 35 <strong>sturingsinstrumenten</strong> opgenomen in de vorm<br />
van factsheets. Door de vragen in de roadmap te beantwoorden, komt de beleidsambtenaar uiteindelijk<br />
uit bij een of enkele factsheets. Een factsheet is een kenniskaart van een beleidsinstrument.<br />
Het instrument wordt daarin volgens een vast stramien (format) beschreven. Het format<br />
voor de factsheets is weergegeven in tabel 3.2. Het invullen van dit format voor de 35 instrumenten<br />
is gedaan op basis van webresearch, deskresearch, literatuuronderzoek en telefonische achtergrondgesprekken.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
32 HOOFDSTUK 3<br />
Tabel 3.1: Geselecteerde <strong>sturingsinstrumenten</strong><br />
Instrumenten<br />
1. Specifieke voorlichting (gericht; verzamelbrieven)<br />
2. Generieke voorlichting (ongericht)<br />
3. Deskundigheidsbevordering<br />
4. Best practices<br />
5. Naming and faming<br />
6. Benchmarking<br />
7. Protocol<br />
8. Gedragscode<br />
9. Convenant (incl. intentieverklaring)<br />
10. Herenakkoord<br />
11. Bestuurlijk overleg<br />
12. Instellen taskforce/ commissie<br />
13. Arbitrage (incl. bindend advies)<br />
14. Mediation<br />
15. Ombudsman<br />
16. Tuchtrecht<br />
17. Erkenningsregeling<br />
18. Standaardregeling<br />
19. Keurmerk<br />
Figuur 3.2: Het format voor de factsheets<br />
Naam:<br />
Type instrument<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument<br />
Kwalificatie instrument<br />
Juridische definitie<br />
Praktijkvoorbeeld<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem<br />
Initiatiefnemer: Wie stelt de regels op? Met wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van beperking gedragsvrijheid)<br />
Handhaving van regels (toezicht, controle en bestraffing)<br />
Reikwijdte (gerichtheid)<br />
Wetgevend kader<br />
Internationale aspecten/ internationaal juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?<br />
Voordelen voor SZW<br />
Nadelen voor SZW<br />
Voordelen voor stakeholders<br />
Nadelen voor stakeholders<br />
Slaagfactoren<br />
Faalfactoren<br />
Valkuilen en tips<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur<br />
Contactpersonen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
20. Certificering<br />
21. Visitaties<br />
22. Subsidies<br />
23. Vouchers<br />
24. Prestatiesturing<br />
25. Budgetsturing<br />
26. Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen,<br />
financieringsheffingen)<br />
27. Aanbesteden<br />
28. Verzelfstandiging (ZBO)<br />
29. Privatisering<br />
30. Handhaving<br />
31. Wetten: algemeen verbindend voorschrift<br />
32. Vergunningen<br />
33. Algemeen verbindend verklaren<br />
34. Beleidsregels<br />
35. Experimenten
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 33<br />
Met dit format is een vorm gevonden om het instrument te beschrijven. Tevens wordt een opsomming<br />
gegeven van aanbevolen literatuur bij het instrument en een contactpersoon. 17<br />
De factsheet heeft niet de pretentie volledig (compleet) te zijn. Doel is om de basiskennis over<br />
het instrument eenvoudig en gestructureerd beschikbaar te stellen aan beleidsmakers. Indien zij<br />
kiezen voor een instrument kunnen zij door middel van de aanbevolen literatuur en andere bronnen<br />
meer te weten komen over de praktische invulling van gebruik van het instrument.<br />
Voor alle 35 geselecteerde <strong>sturingsinstrumenten</strong> is een factsheet opgesteld. Deze zijn opgenomen<br />
als bijlage C van dit rapport.<br />
3.3 Clusterindelingen<br />
Alleen een lijst met instrumenten (of typologie) vormt een te beperkte basis voor de inventarisatie<br />
en beschrijving van <strong>sturingsinstrumenten</strong>. Belangrijke vraag is dan ook of de instrumenten te<br />
clusteren zijn al naar gelang ze kunnen worden ingezet om eenzelfde soort probleem op te lossen.<br />
Om de inzichten uit de bestuurskunde goed tot hun recht laten komen in de factsheets, is ten<br />
bate van het overzicht van clusterindelingen een scan van de bestuurskundige literatuur uitgevoerd.<br />
We hebben daarbij verschillende clusterindelingen naast elkaar gebruikt om zo een zo<br />
volledig mogelijk beeld van alle <strong>sturingsinstrumenten</strong> te krijgen. De verschillende clusterindelingen<br />
worden ten eerste gebruikt om de instrumenten te kwalificeren (zie onderdeel ‘kwalificatie<br />
instrument’ in elke factsheet). Tabel 3.3 geeft een overzicht van de begrippen die we bij de kwalificatie<br />
hanteren. Ten tweede worden de eigenschappen van de verschillende clusters gebruikt<br />
voor de onderscheidende vragen die leidend zullen zijn bij de keuze voor een bepaald instrument<br />
(zie hoofdstuk 4, de ‘hoe’ vraag).<br />
In paragraaf 3.3.2 en 3.3.3 zijn verschillende clusterindelingen beschreven. In paragraaf 3.3.1<br />
wordt allereerst de uiteindelijk gekozen clusterindeling beschreven. Hierbij hebben we gebruik<br />
gemaakt van de inzichten die zijn opgedaan bij het bestuderen van de literatuur over clusterindelingen.<br />
De volledige literatuurscan is opgenomen in bijlage D. In de bijlage is aandacht besteed<br />
aan:<br />
− De minimalistische benadering:<br />
a. Formele en informele beleidsinstrumenten<br />
b. Directe of indirecte beleidsinstrumenten<br />
c. Directe regulering of gedragsverandering<br />
d. Detectors of effectors<br />
− Vier bestuurskundige benaderingen<br />
a. Rationele benadering<br />
b. Netwerkbenadering<br />
c. Sturing via waarden<br />
17 In de huidige factsheets ontbreekt de contactpersoon veelal nog. Deze zal later door het ministerie van<br />
SZW worden toegevoegd.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
34 HOOFDSTUK 3<br />
d. Sturing op afstand<br />
− Mate van dwang: leren, prikkelen en opleggen<br />
a. Education, engineering en enforcement, of anders geformuleerd:<br />
b. Wet- en regelgeving, ruil (bijvoorbeeld door middel van subsidies en convenanten)<br />
en overtuiging (bijvoorbeeld via overtuigende beleidsnota’s, voorlichting, et cetera)<br />
− Tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten/Juridisch, financieel-economisch en<br />
communicatief<br />
a. Stimulerend of repressief beleidsinstrumentarium<br />
b. Dirigerend of constituerend<br />
c. Generiek versus specifiek c.q. individueel<br />
d. Eenzijdig versus wederkerig<br />
e. Verticaal en horizontaal<br />
− Type beleidsproblemen en ontwerpstrategieën<br />
a. Mate van complexiteit en onzekerheid<br />
b. Geschiktheid voor interactief bestuur<br />
Tabel 3.3: Schematische weergave definitie van de kwalificaties van instrumenten<br />
Kwalificatie Definitie<br />
Formeel Instrumenten met een publieke erkenning, een aanvaarde toepassing, zijn ingeburgerd.<br />
Informeel Instrumenten die vooral gericht zijn op het beïnvloeden van machtsposities, het forceren<br />
van een beslissing, het over de streep trekken en onder druk zetten van de tegenpartij<br />
of het rekken van onderhandelingen.<br />
Direct Instrumenten die direct resulteren in de realisatie van het beoogde beleidsdoel.<br />
Indirect Hebben als doel het gedrag van (overige) actoren in de gewenste richting te beïnvloeden<br />
(co-productie van beleid).<br />
Directe regulering Het sturen van gedrag door juridisch vastgelegde ge- en verboden, het beïnvloeden<br />
van gedrag via financiële instrumenten (bijvoorbeeld fiscaal of via subsidies of investeringspremies<br />
en dergelijke) en/of via het marktmechanisme (als bijvoorbeeld gebruik<br />
wordt gemaakt van verhandelbare rechten of vouchers).<br />
Gedragsverandering/<br />
sociale regulering<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Sociale regulering baseert zich op informatie van en communicatie met relevante<br />
doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding.<br />
Detector Instrumenten die de overheid inzet om informatie in te winnen en voor te bereiden op<br />
besluitvorming.<br />
Effector Instrumenten waarmee de overheid invulling geeft aan genomen besluiten en waarmee<br />
zij daadwerkelijk sturend optreedt.<br />
Stimulerend Instrumenten met een lage mate van dwang.<br />
Repressief Instrumenten met een hoge mate van dwang.<br />
Eenzijdig Waarbij de overheid alleen en zonder betrokkenheid van de doelgroep zaken regelt<br />
(zijn voornamelijk alle vormen van wet- en regelgeving).<br />
Wederkerig Waarbij de overheid gezamenlijk en met betrokkenheid van de doelgroep zaken<br />
regelt.<br />
Verticaal Top-down.<br />
Horizontaal Gelijke verhoudingen.<br />
Specifiek Gericht op een specifieke groep of individu.<br />
Generiek Algemene instrumenten.<br />
Dirigerend Dirigerende sturing is meer gericht op het op kortere termijn beïnvloeden van actoren.<br />
(Hierbij is het overigens niet noodzakelijk dat er sprake is van dwang; dirigerende<br />
sturing kan ook de vorm aannemen van voorlichting).<br />
Constituerend Constituerende sturing gaat uit van lange termijn beïnvloeding. Dit kan op uiteenlopende<br />
manieren vorm krijgen, bijvoorbeeld via onderwijs of via het vastleggen van<br />
bepalingen in de Grondwet.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 35<br />
3.3.1 De clusterindeling zoals we die in dit onderzoek hanteren<br />
In onderstaande tabel 3.4 is een overzicht gegeven van de indeling zoals we die in dit onderzoek<br />
hebben gekozen. In de subparagrafen zijn deze instrumenten ook beschreven door uit te gaan<br />
van de clusterindelingen op basis van de minimalistische benadering (paragraaf 3.3.2) en de tweeledige<br />
categorisering van beleidsinstrumenten (paragraaf 3.3.3)<br />
Tabel 3.4: De in dit onderzoek gehanteerde clusterindeling<br />
Cluster Instrument<br />
Voorlichting en communicatie<br />
(kennis vergroten en voorkeuren<br />
beïnvloeden)<br />
1. Specifieke voorlichting (gericht; verzamelbrieven)<br />
2. Generieke voorlichting (ongericht)<br />
3. Deskundigheidsbevordering<br />
4. Best practices<br />
5. Naming and faming<br />
6. Benchmarking<br />
Co-regulering 7. Protocol<br />
8. Gedragscode<br />
9. Convenant (incl. intentieverklaring)<br />
Draagvlakcreatie<br />
10. Herenakkoord<br />
11. Bestuurlijk Overleg<br />
12. Instellen taskforce/ commissie<br />
Geschilbeslechting 13. Arbitrage (incl. bindend advies)<br />
14. Mediation<br />
15. Ombudsman<br />
16. Tuchtrecht<br />
Instrumenten ter vergroting trans- 17. Erkenningsregeling<br />
parantie 18. Standaardregeling<br />
19. Keurmerk<br />
20. Certificering<br />
21. Visitaties<br />
Financiële instrumenten 22. Subsidies<br />
23. Vouchers<br />
24. Prestatiesturing<br />
25. Budgetsturing<br />
26. Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen)<br />
Instrumenten die activiteiten op 27. Aanbesteden<br />
afstand plaatsen 28. Verzelfstandiging (ZBO)<br />
29. Privatisering<br />
Handhaving 30. Handhaving<br />
Wet- en regelgeving 31. Wetten: algemeen verbindend voorschrift<br />
32. Vergunningen<br />
33. Algemeen verbindend verklaren<br />
34. Beleidsregels<br />
35. Experimenten<br />
3.3.2 Minimalistische benadering<br />
Bij de kwalificatie van instrumenten hebben we de minimalistische benadering gehanteerd, waarbij<br />
getracht is om alle mogelijke instrumenten in een zo beperkt mogelijk aantal categorieën in te<br />
delen. De minimalistische benadering is het meest relevant vanwege de doelstelling om te komen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
36 HOOFDSTUK 3<br />
tot een hulpmiddel voor beleidsambtenaren ten behoeve van een zo goed mogelijke selectie van<br />
beleids- en <strong>sturingsinstrumenten</strong>. Schram beschrijft (2005) de volgende indelingen:<br />
Formele en informele beleidsinstrumenten<br />
Formele beleidsinstrumenten worden omschreven als instrumenten met “een publieke erkenning,<br />
een aanvaarde toepassing, ze zijn ingeburgerd”. Het gaat onder meer om heffingen, subsidies, ge-<br />
en verboden. Onder informele instrumenten worden instrumenten verstaan die vooral gericht<br />
zijn op het “beïnvloeden van machtsposities, het forceren van een beslissing, het over de streep<br />
trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of het rekken van onderhandelingen”. Voorbeelden<br />
van informele instrumenten zijn informatie verstrekken, advisering, maken van mondelinge<br />
afspraken, overleg, onderhandelingen, overreding, mobilisering. De scheidslijn tussen formele en<br />
informele instrumenten is niet zwart-wit en ook situatieafhankelijk.<br />
Directe en indirecte instrumenten, overheidsproductie en co-productie<br />
Directe beleidsinstrumenten worden getypeerd als instrumenten die direct resulteren in de realisatie<br />
van het beoogde beleidsdoel. Bijvoorbeeld: de overheid streeft na om verantwoord om te gaan<br />
met afval en besluit daarom om de afvalinzameling en –verwerking zelf op zich te nemen. De<br />
inzet van directe beleidsinstrumenten wordt ook betiteld als ‘overheidsproductie’. In aanvulling<br />
hierop maakt de overheid vaak ook gebruik van indirecte beleidsinstrumenten, die als doel hebben<br />
het gedrag van (overige) actoren in de gewenste richting te beïnvloeden. Een duidelijk voorbeeld<br />
hiervan is de inzet van subsidies om bedrijven te stimuleren zich ergens te vestigen. Deze<br />
vorm van beleidsvoering wordt ook beschreven als co-productie van beleid (zie: Tops et al.,<br />
1996).<br />
Directe regulering of gedragsverandering<br />
Doorgaans worden drie vormen van regulering onderscheiden:<br />
− Directe regulering. Onder directe regulering wordt meestal verstaan het sturen van gedrag<br />
door juridisch vastgelegde ge- en verboden.<br />
− <strong>Economisch</strong>e regulering is het beïnvloeden van gedrag via financiële instrumenten (bijvoorbeeld<br />
fiscaal of via subsidies of investeringspremies en dergelijke) en/of via het marktmechanisme<br />
(als bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van verhandelbare rechten of vouchers).<br />
− Sociale regulering: sociale regulering baseert zich tot slot op informatie van en communicatie<br />
met relevante doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding<br />
(voorbeelden zijn educatie, overleg, naming en shaming, et cetera). De genoemde typen instrumenten<br />
worden vaak naast elkaar ingezet om tot een effectief beleidsinstrumentarium te<br />
komen. In die zin zijn het veelal geen concurrerende alternatieven of elkaar uitsluitende instrumenten.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 37<br />
Detectors en effectors<br />
Detectors worden beschreven als instrumenten die de overheid inzet om informatie in te winnen<br />
en zichzelf in het algemeen voor te bereiden op besluitvorming; effectors zijn instrumenten<br />
waarmee de overheid invulling geeft aan genomen besluiten en waarmee zij daadwerkelijk sturend<br />
optreedt. Hood (1983) geeft aan dat de overheid voor een optimale beleidsvorming en -<br />
instrumentatie een combinatie van detectors en effectors dient in te zetten. Door middel van de<br />
inzet van detectoren kan de overheid komen tot een goede probleemanalyse en ook in kaart<br />
brengen hoe relevante actoren betrokken zijn. Detectors worden overigens niet alleen ingezet<br />
voorafgaand aan de keuze van een in te zetten beleidsinstrument, maar ook daarna om voeling te<br />
houden met de daadwerkelijk gerealiseerde beleidseffecten (bijvoorbeeld in de vorm van monitoring<br />
van beleidseffecten, door het organiseren van ronde tafelconferenties over een bepaalde<br />
problematiek of door het via enquêtes bevragen van betrokken burgers of overige actoren).<br />
De 35 in dit onderzoek geselecteerde instrumenten worden in tabel 3.5 in de hierboven besproken<br />
indelingen geplaatst. We hebben de 35 instrumenten in de eerste kolom op basis van de in<br />
paragraaf 3.3.1. Omdat de nagenoeg alle instrumenten effectors zijn is die categorie weggelaten in<br />
de tabel.<br />
Tabel 3.5: Minimalistische benadering bij verschillende clusters<br />
Formeel Informeel Direct Indirect Directe<br />
regulering<br />
Gedragsverandering<br />
Detector<br />
Cluster voorlichting en communicatie<br />
Specifieke voorlichting<br />
X X X<br />
Generieke voorlichting<br />
X X X<br />
Deskundigheidsbevordering<br />
X X<br />
Best practices X X X (X)<br />
Naming and<br />
faming<br />
X X X<br />
Benchmarking<br />
Cluster co-regulering<br />
X (X) X<br />
Protocol X X X<br />
Gedragscode X (X) X<br />
Convenant X X X<br />
Herenakkoord<br />
Cluster draagvlakcreatie<br />
X X X<br />
Bestuurlijk Overleg<br />
X X X<br />
Instellen taskforce/<br />
commissie<br />
X X X<br />
Cluster alternatieve geschilbeslechting<br />
Arbitrage X X X<br />
Mediation X X X<br />
Ombudsman* X X X X<br />
Tuchtrecht* X X X X X<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
38 HOOFDSTUK 3<br />
Vervolg Tabel 3.5<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Formeel Informeel Direct Indirect Directe<br />
regulering<br />
Gedragsverandering<br />
Detector<br />
Cluster instrumenten ter vergroting van transparantie<br />
Erkenningsregeling<br />
X X X<br />
Standaardregeling X X X<br />
Keurmerk X X X X<br />
Certificering X X X X<br />
Visitaties X X X X<br />
Cluster financiële instrumenten<br />
Subsidies X X X<br />
Vouchers X X X X<br />
Prestatiesturing* (X) X X<br />
Budgetsturing X X<br />
Financiële prikkel X<br />
Cluster instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen<br />
Aanbesteden X X<br />
Verzelfstandiging<br />
(ZBO)<br />
X X<br />
Privatisering<br />
Cluster handhaving<br />
X X<br />
Handhaving X X X<br />
Cluster wet- en regelgeving<br />
Wetten X X X X<br />
Vergunningen X X<br />
Algemeen verbindend<br />
verklaren<br />
X X<br />
Beleidsregels X X X<br />
Experimenten X X<br />
* De instrumenten ombudsman, tuchtrecht en prestatiesturing kunnen formeel en informeel worden ingezet.<br />
Zo is er een private ombudsman mogelijk, maar is er anderzijds ook een wettelijke (nationale) ombudsman.<br />
Hetzelfde geldt voor tuchtrecht: dat kan wettelijk verplicht zijn (formeel), maar de invulling wordt juist aan de<br />
beroepsgroep zelf overgelaten (informeel). Ook prestatiesturing kan wettelijk (bijv. van SZW naar ZBO) en<br />
informeel (binnen SZW) worden gebruikt.<br />
3.3.3 Tweeledige categoriseringen van beleidsinstrumenten<br />
Stimulerend versus repressief<br />
Een belangrijk onderscheid tussen beleidsinstrumenten betreft de mate waarin het instrument<br />
dwingend is Een tweedeling die daarop gebaseerd is, is die tussen stimulerende en repressieve<br />
instrumenten. Stimulerende instrumenten zijn onder meer subsidieverlening, voorlichting en het<br />
maken van afspraken met betrokken maatschappelijke actoren. Repressieve instrumenten zijn<br />
bijvoorbeeld ge- en verboden, al dan niet vastgelegd in wet- en regelgeving:<br />
Stimulerend Repressief<br />
Overeenkomst, convenant Gebod, verbod<br />
Subsidie Heffing<br />
Voorlichting Propaganda
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 39<br />
Een belangrijke kanttekening bij het inzetten van stimulerende en niet-repressieve beleidsinstrumenten<br />
is dat de mate van vrijblijvendheid kan leiden tot ‘non sturing’ (De Bruin,<br />
1990).<br />
Dirigerend versus constituerend<br />
Van der Doelen en Klok (1989) delen beleidsinstrumenten in twee categorieën in: instrumenten<br />
behorend bij een constituerend sturingsmodel en instrumenten behorend bij een directief sturingsmodel.<br />
Constituerende sturing gaat uit van lange termijn beïnvloeding. Dit kan op uiteenlopende<br />
manieren vorm krijgen, bijvoorbeeld via onderwijs of via het vastleggen van bepalingen<br />
in de Grondwet. Dirigerende sturing is meer gericht op het op kortere termijn beïnvloeden van<br />
actoren. Hierbij is het overigens niet noodzakelijk dat er sprake is van dwang; dirigerende sturing<br />
kan ook de vorm aannemen van voorlichting:<br />
Dirigerend Constituerend<br />
Gebod, verbod Onderwijs<br />
Prijsregulering Infrastructurele werken<br />
Voorlichting Grondwet, staatsrecht<br />
Generieke of specifieke instrumenten<br />
Een belangrijk indelingscriterium van beleidsinstrumenten is of zij op ‘iedereen’ of op een specifieke<br />
groep of individuele actor zij gericht. De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans<br />
meer ruimte voor maatwerk (‘fine tuning’). Hierdoor kan beter worden ingespeeld op een<br />
bijzondere positie, de omstandigheden en wensen van de betreffende actoren (o.a. Klok, 1992).<br />
Generiek algemeen Specifiek individueel<br />
Wet Convenant, vergunning<br />
Belasting Subsidie<br />
Advertentie Brief<br />
Eenzijdig of wederkerig<br />
Instrumenten met een eenzijdig karakter, waarbij de overheid alleen en zonder betrokkenheid van<br />
de doelgroep zaken regelt, zijn met name alle vormen van wet- en regelgeving. Verder kan bij<br />
subsidieverlening en voorlichting zowel sprake zijn van eenzijdigheid als van wederkerigheid. In<br />
het laatste geval is dan vereist dat er een min of meer gelijkwaardige positie is van de betrokken<br />
actor(en) in de doelgroep. Dit is bijvoorbeeld het geval als de overheid een contract afsluit met<br />
een privaat bedrijf om een taak uit te voeren voor de overheid (de private partner is dan niet<br />
gedwongen dit contract aan te gaan).<br />
Eenzijdig Wederkerig<br />
Wet Overeenkomst<br />
Subsidie Subsidie<br />
Voorlichting Informatie overdracht<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
40 HOOFDSTUK 3<br />
Verticaal of horizontaal<br />
Verticale instrumenten gaan uit van een top-down benadering door de overheid van de relevante<br />
doelgroep(en), terwijl bij horizontale instrumenten met betrokken (mede-)overheden, maatschappelijke<br />
actoren of burgers meer gelijkwaardiger verhoudingen gelden:<br />
Verticaal Horizontaal<br />
Wet Convenant<br />
Belasting Subsidie<br />
Advertentie Brief<br />
3.4 Korte beschrijving instrumenten per cluster<br />
In deze paragraaf worden de 35 geselecteerde instrumenten kort beschreven. Elke subparagraaf<br />
behandelt een cluster. Er wordt ingegaan op het probleem dat met de instrumenten in het cluster<br />
wordt opgelost. Vervolgens worden de instrumenten getypeerd. Tevens worden in elke subparagraaf<br />
de voor- en nadelen van de instrumenten in het betreffende instrument in tabelvorm weergegeven.<br />
Voor een volledige beschrijving per instrument wordt verwezen naar de factsheets (bijlage<br />
C). Voor elk instrument vatten we de voor- en nadelen samen vanuit het perspectief van de<br />
overheid en van de stakeholders. Met stakeholders doelen we op alle partijen buiten de overheid<br />
die bij het op te lossen probleem zijn betrokken, zoals individuele burgers, bedrijven, maatschappelijke<br />
organisaties en branche-organisaties.<br />
3.4.1 Instrumenten cluster Voorlichting en Communicatie<br />
Met voorlichting- en communicatie-instrumenten kunnen verschillende problemen worden aangepakt.<br />
Een in het oog springend voorbeeld zijn informatieproblemen. Vaak weet de vragende<br />
partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen<br />
met de sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer informatie,<br />
kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is uiteindelijk om de vragende partij aan te<br />
zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering. Voorlichting kan ook worden<br />
gebruikt op grond van een paternalistische motief. Individuen zijn dan voldoende geïnformeerd,<br />
maar de overheid is ervan overtuigd dat extra informatie hen behoedt van individuele beslisfouten.<br />
Specifieke en voorlichting<br />
Specifieke voorlichting is het van overheidswege verstrekken van informatie om een specifieke<br />
doelgroep kennis te laten nemen van een bepaald onderwerp, te informeren of bewust te maken.<br />
Voorlichting heeft een zelfstandige instrumentele werking: het richt zich op specifieke groepen en<br />
kan hierbij onder andere een waarschuwende, kennisbevorderende of informatieve rol innemen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 41<br />
Tabel 3.6a: Voor- en nadelen van het instrument Specifieke voorlichting<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Specifieke voorlichting<br />
- Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een<br />
goed instrument om groepen op de hoogte te<br />
brengen. Door voorlichting kan de effectiviteit van<br />
het andere instrument verhoogd worden.<br />
Nadelen Specifieke voorlichting<br />
- Kans op overkill, de doelgroep krijgt teveel voorlichting<br />
zodat zij helemaal niets meer willen bekijken.<br />
- Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan<br />
op voorhand niet vast staat dat het de gewenste<br />
gedragsverandering teweeg zal brengen.<br />
- Een voorlichtingscampagne kan zeer duur zijn<br />
(denk aan een televisie campagne).<br />
- Het kan lastig zijn de doelgroep te bereiken.<br />
- Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker<br />
gemaakt doordat deze wordt aangeboden en men<br />
er niet zelf actief naar op zoek hoeft.<br />
- Stakeholders worden op de hoogte gehouden van<br />
belangrijke informatie.<br />
- De kans dat belangrijke informatie de doelgroep<br />
niet bereikt wordt kleiner.<br />
- Indien de voorlichting niet via de geëigende en<br />
voor iedereen toegankelijke kanalen wordt aangeboden<br />
kunnen personen de boodschap of informatie<br />
missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden.<br />
Generieke voorlichting<br />
Generieke voorlichting is een actieve vorm van informatieverstrekking, met de vooropgezette<br />
bedoeling kennis, houding en of gedrag te beïnvloedden (te veranderen of bevestigen), niet specifiek<br />
gericht op doelgroepen. Het uiteindelijke doel van voorlichting door de overheid is bij te<br />
dragen aan het bereiken van bepaalde beleidsdoelen.<br />
Tabel 3.6b: Voor- en nadelen van het instrument Generieke voorlichting<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Generieke voorlichting<br />
- Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een<br />
goed instrument om personen op de hoogte te<br />
brengen.<br />
Nadelen Generieke voorlichting<br />
- Kans op hageleffect, de doelgroep wordt slecht<br />
bereikt door een te grote spreiding van de boodschap.<br />
- Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan<br />
op voorhand niet vast staat dat het de gewenste<br />
gedragsverandering teweeg zal brengen.<br />
- Een voorlichtingscampagne kan zeer duur zijn.<br />
- Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker<br />
gemaakt doordat deze wordt aangeboden en men<br />
er niet zelf actief naar op zoek hoeft.<br />
- Stakeholders worden op de hoogte gehouden van<br />
belangrijke informatie.<br />
- De kans dat belangrijke informatie de doelgroep<br />
niet bereikt wordt kleiner.<br />
- Indien de voorlichting niet via de geëigende en<br />
voor iedereen toegankelijke kanalen wordt aangeboden<br />
kunnen personen de boodschap of informatie<br />
missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden.<br />
Generieke en algemene voorlichting zijn instrumenten die veel gemeenschappelijke elementen<br />
hebben. De beschrijvingen in beide factsheets lijken dan ook sterk op elkaar. De belangrijkste<br />
verschillen hebben betrekking op de gerichtheid van het instrument. Specifieke voorlichting is<br />
toegesneden op een doelgroep; generieke voorlichting is dat niet. Het gevolg is dat bij specifieke<br />
voorlichting meer tijd dient te worden besteed aan de identificatie van de doelgroep en de wijze<br />
waarop die bereikt kan worden. Bij generieke voorlichting is het belangrijkste aandachtspunt het<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
42 HOOFDSTUK 3<br />
voorkomen van een overvloed aan informatie waardoor de ontvanger door de bomen het bos<br />
niet meer ziet.<br />
Deskundigheidsbevordering<br />
Alle activiteiten die de deskundigheid van personen met betrekking tot de uitoefening van een<br />
functie of beroep verbeteren vallen onder de term deskundigheidsbevordering. De overheid kan<br />
dit instrument ook richten op niet-opgeleiden en vrijwilligers. Met deskundigheidbevordering<br />
kunnen beleidsmakers sturen via kennis. Deskundigheidsbevordering kan ook gericht zijn op<br />
burgers en bedrijven, maar heeft dan meer het karakter van voorlichting.<br />
Tabel 3.6c: Voor- en nadelen van het instrument Deskundigheidsbevordering<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Deskundigheidsbevordering<br />
- Mogelijkheid om deskundigheid van het veld te<br />
vergroten, waardoor de kwaliteit van de dienstverlening<br />
stijgt.<br />
- Het is mogelijk om het kennisniveau te waarborgen<br />
door verplichte deskundigheidsbevordering in bepaalde<br />
beroepsgroepen te eisen.<br />
Nadelen Deskundigheidsbevordering<br />
- Deskundigheidsbevordering kost geld, terwijl op<br />
voorhand niet vaststaat of en in welke mate het<br />
functioneren erdoor verbetert.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Door deskundigheidsbevordering veroudert de<br />
kennis van werknemers niet of minder snel en blijven<br />
zij goed inzetbaar in de organisatie.<br />
- Door het volgen van trainingen en cursussen<br />
vergroot men de kansen op de arbeidsmarkt.<br />
- De kosten van deskundigheidsbevordering kunnen<br />
beperkt zijn als er voor het opleiden van personeel<br />
belastingvoordelen bestaan.<br />
- Verplichte deskundigheidsbevordering kan als<br />
nutteloos en duur worden ervaren.<br />
Best practices<br />
Best practice is een concept uit het managementwezen, dat ervan uitgaat dat er in het bereiken<br />
van een bepaald resultaat een techniek, methode, proces, activiteit of initiatief bestaat die of dat<br />
effectiever is dan een andere manier van werken waarvan uit de praktijk gebleken is dat deze tot<br />
dan toe het meest effectief of effectief genoeg was (best en good practices). Het uitgangspunt is:<br />
‘goed voorbeeld doet goed volgen’.<br />
Tabel 3.6d: Voor- en nadelen van het instrument Best practices<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Best practices<br />
- Beleidsdoelen realiseren door het transparant<br />
maken van goede voorbeelden, hetgeen relatief<br />
weinig kost.<br />
Nadelen Best practices<br />
- Er is geen dwang; anderen zijn vrij de informatie<br />
naast zich neer te leggen.<br />
- Door transparantie kan men zich spiegelen en<br />
resultaten verbeteren. De positieve insteek is weinig<br />
bedreigend.<br />
- Marktpositie is duidelijker, omdat inzichtelijk wordt<br />
waar men staat ten opzichte van de concurrent.<br />
- Transparantie van goede voorbeelden laat ook<br />
zien welke organisaties geen voorbeelden hebben,<br />
hetgeen als bedreigend kan worden ervaren door<br />
de organisaties zonder best practices.<br />
Naming and faming<br />
Het principe van naming and faming is helder: door het noemen van gewenst gedrag en goed<br />
presterende organisaties geef je deze organisaties roem en prikkel je het hele veld om zich naar dit
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 43<br />
voorbeeld te gaan gedragen. Het is dus een middel om aan het publiek en andere aanbieders/organisaties<br />
bekend te maken welke bedrijven, organisaties of personen voldoen aan wettelijke<br />
regelingen of private afspraken. Het is ook een middel dat gebruikt wordt bij de ontwikkeling<br />
van normbesef bij burgers.<br />
Tabel 3.6e: Voor- en nadelen van het instrument Naming and faming<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Naming and faming<br />
- Beleidsdoelen realiseren door transparantie en met<br />
lage kosten. Door naming en faming wordt immers<br />
de aanspreekbaarheid van partijen beter.<br />
Nadelen Naming and faming<br />
- Er is geen mate van dwang; anderen zijn vrij de<br />
informatie naast zich neer te leggen.<br />
- Door transparantie kan men zich spiegelen en<br />
resultaten verbeteren.<br />
- Marktpositie is duidelijker en dit is een voordeel<br />
voor vragende partijen, maar ook voor de aanbieders<br />
zelf.<br />
- Deze nadelen bestaan vooral voor de partijen die<br />
niet geëerd worden: transparantie van resultaten<br />
levert voor hen in het begin misschien een achterstand<br />
op ten opzichtte van anderen.<br />
Benchmarken<br />
Benchmarken is het uitvoeren van een prestatievergelijking: het mogelijk maken dat bedrijven of<br />
organisaties zich in kwalitatieve zin aan elkaar kunnen spiegelen, met als doel de (concurrentie)kracht<br />
en kwaliteit van organisaties te verbeteren en (als de benchmark openbaar is) het vergroten<br />
van de kennis en informatie bij stakeholders. Dat kunnen de vragende partijen zijn. Tevens<br />
kan een benchmark informatie leveren aan de overheid die haar beleid zo beter kan richten<br />
op die aspecten die als problematisch uit de benchmark komen.<br />
Tabel 3.6f: Voor- en nadelen van het instrument Benchmarking<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen benchmark<br />
- Met benchmarks kan het gedrag van een doelgroep<br />
worden beïnvloed.<br />
- Toepassing van het instrument leidt tot transparantie<br />
van prestaties en levert de mogelijkheid tot het<br />
vergelijken van prestaties.<br />
Nadelen Benchmark<br />
- Bij het gebruik van een benchmark is de gedragsverandering<br />
die er vanuit gaat van te voren slecht<br />
in te schatten.<br />
3.4.2 Instrumenten voor Co-regulering<br />
- Transparantie in de markt: zichtbaar worden van<br />
goede en slechte prestaties van anderen, waardoor<br />
men een betere inschatting kan maken waar<br />
men zelf staat ten opzichte van deze anderen. Bijv.<br />
op het gebied van maatschappelijk ondernemen.<br />
- Transparantie kan ook een nadeel zijn. Sommige<br />
instellingen en organisaties kunnen bijv. door hoge<br />
kosten innovatie uitgesteld hebben; in een benchmark<br />
wordt niet toegelicht waarom partijen bepaalde<br />
zaken wel of niet doen.<br />
- In een benchmark kan zichtbaar worden dat slechte<br />
prestaties zijn geleverd.<br />
In het geval van co-regulering wil de overheid het gedrag in een bepaalde sector beïnvloeden<br />
door samen met de sector op te treden en te reguleren. Er wordt in dat geval ook wel van zelfregulering<br />
gesproken. Het initiatief voor de gedragsregels kan zowel bij de overheid als bij de<br />
marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen<br />
worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen in de branche, informatie-<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
44 HOOFDSTUK 3<br />
scheefheid tussen aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen).<br />
In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In andere<br />
gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend. Een voordeel van alle coreguleringsinstrumenten<br />
is dat kennis binnen de branche/doelgroep wordt gemobiliseerd en<br />
gebruikt, zodat het betreffende instrument veel beter aansluit bij de praktijk dan als de overheid<br />
zelf alle kennis en informatie zou moeten vergaren.<br />
Protocol<br />
Een protocol schrijft voor hoe men om moet gaan met/moet handelen in bepaalde situaties.<br />
Vaak wordt middels een protocol een gedragscode uitgewerkt, Dit gebeurt doorgaans op een zeer<br />
concrete wijze en daardoor is een protocol vaak meer voorschrijvend dan een gedragscode. Vaak<br />
is een protocol gericht op beleidsuitvoerders. Protocollen kunnen in allerlei situaties en marktomstandigheden<br />
gebruikt worden.<br />
Tabel 3.7a: Voor- en nadelen van het instrument Protocol<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Protocol<br />
- Een protocol kan veel sneller tot stand komen dan<br />
een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen<br />
allerlei partijen het tot stand komen van de wet onnodig<br />
lang ophouden en zelfs op de lange baan<br />
schuiven.<br />
- De overheid hoeft minder regels op te stellen.<br />
- Uitvoeringskosten lager dan bij wet- en regelgeving.<br />
- Minder toezichts- en handhavingsinspanning,<br />
omdat dat (deels) door de sector wordt gedaan.<br />
Nadelen Protocol<br />
- De overheid kan de inhoud van een protocol niet<br />
dwingend opleggen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Vormvrijheid bij het opstellen van het protocol.<br />
- Een protocol schept duidelijkheid over de betekenis<br />
van huisregels en gedragscodes.<br />
- Uniformering van gedrag.<br />
- Herstellen/verbeteren van het imago.<br />
- Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
- Flexibiliteit, het protocol kan veranderd worden als<br />
het nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan<br />
bij andere soorten overeenkomsten en lager dan<br />
bij vergunningen/ wet- en regelgeving.<br />
- Ondernemingen kunnen afgerekend worden op<br />
hun gedrag/resultaat.<br />
- Het opstellen van een protocol kost tijd en geld.<br />
Gedragscode<br />
Een gedragscode is een middel om gedrag in organisaties te reguleren. Het geeft aan welke uitgangspunten<br />
een organisatie richtinggevend wil laten zijn bij het bepalen van beleid en bij het<br />
nemen van beslissingen.<br />
Tabel 3.7b: Voor- en nadelen van het instrument Gedragscode<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Gedragscode<br />
- De gedragscode geeft houvast voor de overheid<br />
als specifiek kader voor wat gebruikelijk is in een<br />
branche.<br />
- Een gedragscode kan veel sneller tot stand komen<br />
dan een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving<br />
kunnen allerlei partijen het tot stand komen van de<br />
wet onnodig lang ophouden en zelfs op de lange<br />
baan schuiven.<br />
- Overheid hoeft minder regels op te stellen.<br />
- Minder toezichts- en handhavingsinspanning omdat<br />
de sector dat (voor een deel) overneemt.<br />
- Voor een gedragscode gelden geen vormvereisten.<br />
- Het scheppen van ‘corporate identity’.<br />
- Het scheppen van grensbepalingen en minimumeisen<br />
waaraan de branche wil voldoen en waaraan<br />
de branche zich wil houden.<br />
- Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
- Herstellen/verbeteren van het imago door een<br />
gedragscode.<br />
- Flexibiliteit, de gedragscode kan veranderd worden<br />
als het nodig is.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 45<br />
Vervolg tabel 3.7b: Voor- en nadelen van het instrument Gedragscode<br />
Overheid Stakeholders<br />
Nadelen Gedragscode<br />
- Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren<br />
van de zelfregulering.<br />
- Overheid kan de inhoud van de gedragscode niet<br />
dwingend opleggen.<br />
- Consumenten kunnen denken dat de overheid<br />
controleert of de codes nageleefd worden en hebben<br />
daarom vertrouwen in de producten van de<br />
ondernemingen, dit is echter valse zekerheid.<br />
- Het verbinden van concreet gedrag aan gedetailleerde<br />
regels kan contraproductief werken, het kan<br />
starheid en het ontwijken van verantwoordelijk gedrag<br />
veroorzaken.<br />
- Ondernemingen of juist actoren daarbinnen kunnen<br />
afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.<br />
- Het kost tijd om de code op te stellen en dus geld.<br />
- Je creëert de mogelijkheid tot free-riden; als veel<br />
ondernemingen een bepaalde gedragscode onderschrijven<br />
is het voordelig voor een onderneming<br />
om de gedragscode niet toe te passen, maar wel te<br />
profiteren van het gewekte vertrouwen bij consumenten,<br />
die het idee hebben dat alle ondernemingen<br />
de code toepassen.<br />
Convenant<br />
Een convenant is een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een samenstel van<br />
zulke afspraken van de centrale overheid, met één of meer wederpartijen, die betrekking of mede<br />
betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, of anderszins gericht of<br />
mede gericht is op het voorbereiden dan wel realiseren van rijksoverheidsbeleid. In een convenant<br />
worden schriftelijke afspraken over het leveren van prestaties vastgelegd. Het kan hierbij<br />
gaan om verschillende soorten prestaties. Verplichtingen kunnen worden aangegaan om een<br />
inspanning te leveren of een bepaald resultaat te realiseren, ook beide is mogelijk.<br />
Er zijn ook convenanten waarin meer procedurele of organisatorische zaken worden vastgelegd,<br />
zoals de wijze waarop overleg zal worden gevoerd, de manier waarop zal worden samengewerkt,<br />
of de wijze waarop van bepaalde bevoegdheden gebruik zal worden gemaakt.<br />
Convenanten tussen bestuursorganen en particulieren vervangen eenzijdige en dwingende regelgeving<br />
door een beroep op medewerking. In de afgelopen decennia zijn convenanten een steeds<br />
wezenlijker deel gaan uitmaken van het beleidsinstrumentarium van de overheid.<br />
Tabel 3.7c: Voor- en nadelen van het instrument Convenant<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Convenant<br />
- In convenanten kunnen prestatie afspraken worden gemaakt,<br />
iets wat met wet- en regelgeving niet of in mindere<br />
mate kan. Partijen kunnen een prestatieafspraak op eigen<br />
(en verschillende) wijze realiseren.<br />
- Met een convenant wordt de kennis en de creativiteit van de<br />
doelgroep benut. Doordat samen met het veld de doelstellingen<br />
worden opgesteld, kunnen deze realistischer zijn.<br />
- Partijen komen samen via uitwisseling van ideeën samen tot<br />
uitvoerbare afspraken, waarvoor draagvlak is gecreëerd.<br />
Hierdoor is de kans op naleving groter.<br />
- Er kunnen nieuwe samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd.<br />
- Een convenant kan maatwerk zijn.<br />
- Convenanten zijn relatief snel tot stand te brengen.<br />
- Groter flexibiliteit dan regelgeving.<br />
- Imago: goede sier maken/maatschappelijke<br />
betrokkenheid tonen.<br />
- Kan een concrete invulling geven aan<br />
wettelijke voorschriften past beter bij<br />
handelswijze van branche dan als het<br />
door de overheid opgelegd wordt..<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
46 HOOFDSTUK 3<br />
Vervolg tabel 3.7c: Voor- en nadelen van het instrument Convenant<br />
Overheid Stakeholders<br />
Nadelen Convenant<br />
- Inspanningsverplichtingen kunnen lastig gecontroleerd en<br />
gehandhaafd worden.<br />
- Na het behalen van afgesproken doel houdt de prikkel op.<br />
- Convenant heeft beperkingen, in het bijzonder wat betreft de<br />
(beperkte) werkingssfeer en de geringe mogelijkheden tot<br />
handhaving.<br />
- Het succesvol uitvoeren van een convenant vergt een intensieve<br />
regie en daarom veel capaciteit in de uitvoering en begeleiding.<br />
- Er is geen standaardisatie van de monitoring van convenanten.<br />
- Afspraken in een convenant zijn bindend. Het is echter de<br />
vraag of deze afspraken ook in rechte afdwingbaar zijn. Bij<br />
het inzetten van een convenant ligt hierdoor een risico van<br />
vrijblijvendheid op de loer.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Convenant kan zorgen voor een toename<br />
van administratieve lasten.<br />
Herenakkoord<br />
Een herenakkoord is een informele overeenkomst, gesloten tussen twee partijen. Het kan zowel<br />
mondeling als schriftelijk bestaan. In principe is een herenakkoord niet rechtens afdwingbaar,<br />
maar beroept het op de eer van de partijen. Hier tegenover staat een rechtsafdwingbare overeenkomst.<br />
Het herenakkoord wordt ook wel ‘gentlemen’s agreement’ genoemd. Het is een vorm van<br />
een protocol, maar ligt ook dicht tegen het instrument convenant aan.<br />
Tabel 3.7d: Voor- en nadelen van het instrument Herenakkoord<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Herenakkoord<br />
- Een herenakkoord kan heel snel tot stand komen.<br />
- De overheid hoeft minder regels op te stellen.<br />
- De uitvoeringskosten zijn lager dan bij wet- en<br />
regelgeving.<br />
- Geen of minder toezicht- en handhavingsinspanning,<br />
omdat de sector dit (deels) overneemt.<br />
Nadelen Herenakkoord<br />
- De overheid kan de inhoud van een herenakkoord<br />
niet dwingend opleggen.<br />
3.4.3 Instrumenten voor Draagvlakcreatie<br />
- Vormvrijheid en vrijblijvendheid.<br />
- Een herenakkoord kan onderlinge verhoudingen<br />
vastleggen en kan duidelijkheid scheppen over de<br />
betekenis van huisregels en gedragscodes.<br />
- Uniformering van gedrag.<br />
- Herstellen/verbeteren van het imago.<br />
- Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
- Flexibiliteit, het herenakkoord kan veranderd worden<br />
als het nodig is. Administratieve lasten niet<br />
hoger dan bij andere soorten overeenkomsten en<br />
lager dan bij vergunningen/ wet- en regelgeving.<br />
- Ondernemingen kunnen afgerekend worden op<br />
hun gedrag/resultaat.<br />
- Vrijblijvendheid.<br />
Het probleem dat met de instrumenten in dit cluster wordt opgelost is een gebrek aan draagvlak.<br />
Dat kan het gevolg zijn informatieproblemen, van belangentegenstellingen, wantrouwen of de<br />
neiging tot freeridersgedrag.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 47<br />
Bestuurlijk overleg<br />
Bestuursoverleg of bestuurlijk overleg is een overleg tussen de eindverantwoordelijke bestuurders<br />
van organisaties. Grosso modo kun je daarbij drie vormen onderscheiden: (1) overleg tussen<br />
rijksoverheid en lagere overheden, (2) overleg tussen rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen<br />
en (3) overleg tussen rijksoverheid en maatschappelijke organisaties. Het overleg kan<br />
verschillende functies hebben, oplopend van elkaar over en weer informeren, coördinatie en<br />
afstemming zoeken, draagvlak voor beleid creëren, tot onderhandelen en het maken van bestuurlijke<br />
afspraken. Achterliggende doelen kunnen onder andere zijn: bevorderen van transparantie,<br />
vertrouwen, en goede bestuurlijke verhoudingen (conflictpreventie).<br />
Tabel 3.8a: Voor- en nadelen van het instrument Bestuurlijk overleg<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Bestuurlijk overleg<br />
- Verminderen van informatiescheefheid tussen<br />
partijen, vergroten van transparantie.<br />
- Investeren in goede bestuurlijke verhoudingen<br />
(conflictpreventie).<br />
- Vergroten (maatschappelijk) draagvlak, netwerk<br />
met de samenleving.<br />
Nadelen Bestuurlijk overleg<br />
- Bestuurlijk overleg kan leiden tot ‘bestuurlijke<br />
drukte’, inefficiënte overlegcircuits; risico van beperkte<br />
opbrengst<br />
- Langdradig en ongestructureerd overleg zorgt voor<br />
onduidelijkheid en vertraging van het beleidsproces.<br />
- Gezichtsverlies bij het ontbreken van een overlegresultaat.<br />
- Stakeholders kunnen door overleg op de hoogte<br />
raken van dingen die ze nog niet (zeker) wisten.<br />
- Het verschaft informatie en geeft de mogelijkheid<br />
voor een dialoog; Invloed op het overheidsoptreden.<br />
- Veel (verplichte) overleggen zorgen voor hoge<br />
kosten in termen van verloren gegane werktijd.<br />
- Medeverantwoordelijkheid voor ook de vervelende<br />
maatregelen.<br />
Instellen taskforce/commissie<br />
Indien een bepaald hardnekkig maatschappelijk probleem hardnekkig onvoldoende politieke of<br />
maatschappelijke aandacht geniet en/of onvoldoende draagvlak bestaat voor het oplossen van<br />
het probleem en/of onvoldoende duidelijk is wat het probleem is, dan kan het instellen van een<br />
speciale commissie of taskforce een mogelijkheid zijn om een zetje in de goede richting te geven<br />
door op een aansprekende wijze de urgentie van het probleem aan te tonen.<br />
Een taskforce is een tijdelijke organisatie met als doel in korte tijd op een bepaald (maatschappelijk)<br />
knelpunt een aantal verbeteringen te forceren. Een taskforce bestaat uit een groep deskundigen<br />
en/of aansprekende personen en probeert anderen te verleiden tot een bepaald gedrag. Zij<br />
spoort sectoren, bedrijven en organisaties van belanghebbenden aan zelf initiatieven te nemen in<br />
de door de overheid gewenste richting.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
48 HOOFDSTUK 3<br />
Tabel 3.8b: Voor- en nadelen van het instrument Commissie/Taskforce<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen instellen Commissie/Taskforce<br />
- Het instrument sluit goed aan bij een overheid die<br />
meer afstand neemt en meer eigen verantwoordelijkheid<br />
verwacht van de samenleving om problemen<br />
op te lossen.<br />
- Het instellen van een taskforce is vaak een initiatief<br />
van een aantal departementen samen. Een probleem<br />
wordt op die manier door departementen<br />
gezamenlijk aangepakt; hierdoor wordt verkokering<br />
doorbroken.<br />
- Vaak wordt samengewerkt met private organisaties.<br />
Hierdoor worden ambtenaren gevoed met ervaringen<br />
en ideeën uit het veld (gedachte is dan<br />
om ‘van buiten naar binnen’ te werken). Daarnaast<br />
kan door deze samenwerking draagvlak voor de<br />
doelstellingen van de taskforce gecreëerd worden.<br />
- Door betrokkenheid van verschillende ministeries<br />
en private organisaties kan een probleem geïntegreerd<br />
worden aangepakt (het denken volgens de<br />
ketenbenadering).<br />
- Een taskforce is snel inzetbaar.<br />
- Een taskforce kan fris, kritisch en onafhankelijk het<br />
huidige overheidsbeleid bekijken en suggesties<br />
voor verbeteringen doen.<br />
- Kritiek van een taskforce wordt door sommige<br />
organisaties gemakkelijker geaccepteerd dan kritiek<br />
van een departement.<br />
Nadelen instellen Commissie/Taskforce<br />
- De boodschap van een taskforce kan gaan irriteren<br />
en als moraliserend of betuttelend worden ervaren.<br />
- Omdat een taskforce vaak wordt ingezet samen<br />
met andere bestuurlijke instrumenten (een stimuleringsregeling<br />
of een convenant bijvoorbeeld), is het<br />
isoleren en het vaststellen van effecten van een<br />
taskforce moeilijk.<br />
- Er is weinig bekend over de effectiviteit van een<br />
taskforce.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Directe samenwerking met departementen, problemen<br />
integraal bekeken/aangepakt.<br />
- Invloed op het beslissingsproces doordat een<br />
taskforce ook open staat voor stakeholders.<br />
- Indien er vanuit de overheid een taskforce wordt<br />
opgezet waarin stakeholders mogen deelnemen is<br />
er sprake van gezamenlijke doelen.<br />
- De geringe juridische status van een taskforce,<br />
conclusies van de taskforce hoeven niet overgenomen<br />
te worden in beleid.<br />
- Het kan voor organisaties kostbaar zijn deel te<br />
nemen zonder resultaatverplichting vanuit de overheid<br />
3.4.4 Instrumenten voor (alternatieve) Geschilbeslechting<br />
Alternatieve geschilbeslechting is een middel om transactiekosten te verlagen. Daar waar de gewone<br />
rechtsgang veelal lange en kostbare procedures met zich meebrengen, zijn alternatieve<br />
geschilbeslechtende instrumenten veelal goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief<br />
voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het<br />
geval van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan<br />
bij een gang naar de rechter.<br />
Arbitrage<br />
In het geval van arbitrage wordt een scheidsrechter bij de zaak betrokken (een arbiter). In een<br />
overeenkomst kan worden afgesproken om toekomstige geschillen over de overeenkomst of een<br />
bepaald aspect daarvan aan arbitrage te onderwerpen. Ook bij lopende geschillen kan, bij wijze<br />
van compromis, een arbitrage-overeenkomst worden gesloten. De eiser en verweerder krijgen de<br />
mogelijkheid om hun standpunt (schriftelijk) kenbaar te maken. Hierna volgt een zitting, beraad-
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 49<br />
slaging en een uitspraak van de arbiters. De partijen ontvangen de uitspraak. De verliezende partij<br />
moet de kosten betalen.<br />
Tabel 3.9a: Voor- en nadelen van het instrument Arbitrage<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Arbitrage<br />
- Ontlasten van het rechtssysteem, en als gevolg<br />
daarvan een hogere toegankelijkheid tot rechtspraak<br />
voor gevallen waar dat echt nodig is.<br />
Nadelen Arbitrage<br />
- Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en<br />
rechtvaardigheid.<br />
- Geen openbaarheid waardoor vermindering rechtszekerheid.<br />
- In beginsel geen hoger beroep mogelijk.<br />
- Toegankelijkere rechtspraak.<br />
- Snelle geschilbeslechting door gespecialiseerde<br />
kennis van de arbiters.<br />
- Goedkopere geschilbeslechting doordat de procedure<br />
korter is en geen rechtszaak wordt gehouden<br />
(al wordt wel vaak een advocaat ingeschakeld).<br />
- In beginsel geen hoger beroep mogelijk.<br />
- Geen precedentwerking, uitspraak werkt niet door<br />
op soortgelijke gevallen.<br />
- Zowel zitting als de uitspraak zijn niet openbaar.<br />
- Niet geschikt voor situaties waarbij sprake is van<br />
een ernstig conflict en men de tegenpartij hard wil<br />
‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen.<br />
Mediation<br />
Mediation (‘bemiddeling’) is het gezamenlijk oplossen van een geschil met de hulp van een neutrale<br />
conflictbemiddelaar: de mediator. De mediator neemt geen standpunt in, maar helpt de<br />
partijen om een eigen oplossing te vinden. Het doel is om gezamenlijk een oplossing te bereiken,<br />
waarmee alle betrokkenen tevreden zijn Een groot voordeel daarvan is dat partijen de baas blijven<br />
over de oplossing van hun geschil en hun relatie niet onnodig wordt beschadigd.<br />
Tabel 3.9b: Voor- en nadelen van het instrument Mediation<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen mediation<br />
- Voordelen hangen af van het resultaat van<br />
de mediation: een geslaagde mediation<br />
leidt tot minder juridische procedures.<br />
- Partijen dragen in de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid<br />
voor de afdoening van hun onderlinge geschillen.<br />
- Grotere toegang tot mogelijkheden voor geschilbeslechting<br />
voor burgers en bedrijven.<br />
- Dejuridisering geschilafdoening, mediation is een meer<br />
informele procedure.<br />
- Bij mediation is het mogelijk conflicten waarvoor verschillende<br />
gerechtelijke procedures lopen, in één keer in samenhang<br />
op te lossen.<br />
- Creatievere oplossingen mogelijk voor afdoening van<br />
geschillen, doordat ook afspraken kunnen worden gemaakt<br />
die door de rechter niet kunnen worden gemaakt,<br />
omdat er geen wettelijke basis voor is.<br />
- Minder kans op beschadiging van relaties, omdat gestreefd<br />
wordt naar een oplossing waarmee beide partijen<br />
tevreden zijn (gezamenlijke oplossing = hoge acceptatiegraad).<br />
- Geen beschadiging imago bij breder publiek door ontbreken<br />
van publiciteit (er worden immers geen eisen gesteld<br />
aan openbaarheid zoals in de reguliere rechtsgang het<br />
geval is).<br />
- Meestal snellere procedure, waardoor soms tevens kan<br />
worden voorkomen dat een conflict escaleert.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
50 HOOFDSTUK 3<br />
Vervolg tabel 3.9b: Voor- en nadelen van het instrument Mediation<br />
Overheid Stakeholders<br />
Nadelen Mediation<br />
- Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid<br />
en rechtvaardigheid doordat de mediation<br />
procedure in principe niet de wet hoeft te<br />
volgen. Partijen kunnen er ook voor kiezen<br />
andere afspraken te maken dan waar een<br />
rechter voor zou kiezen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Geen precedentwerking; niet geschikt voor situaties waarbij<br />
sprake is van ernstig conflict en men de tegenpartij<br />
hard wil ‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen.<br />
Ombudsman<br />
Er zijn twee soorten ombudsmannen. De eerste is de nationale ombudsman; een onafhankelijk<br />
persoon binnen het overheidsbestel die klachten van burgers over het optreden van bestuursorganen<br />
en het ambtelijk apparaat kan onderzoeken.<br />
Naast de nationale ombudsman zijn er vele (private) ombudsmannen die onafhankelijke geschilbeslechting<br />
trachten te bieden op een afgebakend gebied. SZW kan deze ombudsmannen inzetten<br />
als sturingsinstrument. Bijvoorbeeld als een branche het initiatief neemt om een ombudsman<br />
in te stellen om geschilbeslechting te faciliteren. Na de geschilafhandeling door de ombudsman<br />
staan de normale rechtswegen open. De functie van de ombudsman combineert de functie van<br />
mediation en bindend advies.<br />
Hier ligt de nadruk op de tweede variant.<br />
Tabel 3.9c: Voor- en nadelen van het instrument Ombudsman<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Ombudsman<br />
- Ontlasten van het rechtssysteem. - Geen kostbare en langdurige gerechtelijke procedures.<br />
- Kwaliteitskenmerk (bijvoorbeeld garantie van<br />
onafhankelijkheid voor individuele tussenpersoon<br />
in verzekeringen).<br />
Nadelen Ombudsman<br />
- Geen. - Indien alsnog rechtsgang volgt langere en kostbare<br />
procedure.<br />
Tuchtrecht<br />
Sanctierecht binnen een bepaalde (beroeps)groep, bijvoorbeeld het medisch tuchtrecht, het tuchtrecht<br />
voor advocaten en notarissen, en het voetbaltuchtrecht van de KNVB. Het doel van tuchtrecht<br />
is de waarborging van kwaliteit van de beroepsuitoefening. Het is een normhandhavingsstelsel<br />
gericht op het gedrag van een bepaalde beroepsgroep. De open normen worden ingevuld<br />
door codes/tuchtrechtspraak.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 51<br />
Tabel 3.9d: Voor- en nadelen van het instrument Tuchtrecht<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Tuchtrecht<br />
- Vergroten van de rechtszekerheid, omdat het<br />
eenvoudiger is om je recht te halen.<br />
- Ontlasten van het rechterlijk apparaat.<br />
- Geen handhavingskosten voor de overheid.<br />
- Het voordeel van tuchtrecht is dat de leden van het<br />
tuchtgerecht op grond van hun deskundigheid ter<br />
zake kunnen worden benoemd en dat bovendien<br />
de mogelijkheid bestaat de veroordeelde te berispen<br />
en verscherpte controle op het bedrijf te bevelen<br />
op kosten van de veroordeelde.<br />
- De verwachting is ook dat tuchtrechtzaken sneller<br />
worden afgehandeld dan strafrechtzaken.<br />
- Verder leent de tuchtrechtspraak zich er bij uitstek<br />
voor om in eerste aanleg de behandeling van<br />
soortgelijke overtredingen te concentreren bij één<br />
instantie. Dit bevordert de eenheid in rechtspraak<br />
op dit terrein.<br />
- Kosten worden gedragen door de beroepsgroep.<br />
Nadelen Tuchtrecht<br />
- Doordat de beroepsgroep zichzelf keurt (‘slager die<br />
zijn eigen vlees keurt’, ‘collegae die elkaar een<br />
handje boven het hoofd houden’) en daarbij net zo<br />
strikt of juist niet strikt te werk kan gaan als hij zelf<br />
goeddunkt, kan bij klagende burgers en burgers<br />
het gevoel ontstaan dat zij hun recht niet kunnen<br />
halen.<br />
3.4.5 Instrumenten ter vergroting van transparantie<br />
- Level playing field (gelijk speelveld) voor de leden<br />
van de beroepsgroep.<br />
- Tuchtrecht kan voorzien in de behoefte aan gespecialiseerde<br />
rechtspraak op terreinen met specifieke<br />
rechtsregels voor een beperkte groep belanghebbenden.<br />
- Het tuchtrecht heeft een eigen karakter. Het biedt<br />
mogelijkheden om tekortschietende beroepsbeoefenaren<br />
tot de orde te roepen of te corrigeren<br />
(meer dan in het burgerlijk recht en het strafrecht).<br />
Het tuchtrecht heeft een breed en open karakter en<br />
de tuchtrechtelijke procedure is relatief veel informeler<br />
dan in het straf- en civielrecht. Ook kwesties<br />
die in straf- en civielrecht niet thuishoren, kunnen<br />
in tuchtrecht wel aan de orde worden gesteld.<br />
- Beroepsgroep moet handhavingskosten zelf dragen<br />
en uitvoeren. Aangezien de beroepsgroep<br />
vaak een beperkte mate van handhavingsprikkels<br />
heeft, kan dit een handhavingstekort opleveren. NB<br />
dit is alleen een nadeel voor klagende burgers en<br />
bedrijven en niet voor de beroepsgroep, dus niet<br />
voor alle stakeholders.<br />
- Kosten worden gedragen door de beroepsgroep.<br />
Het probleem dat met de instrumenten in dit cluster wordt opgelost is intransparantie (informatieproblemen).<br />
Er is bijvoorbeeld sprake van intransparantie als verschillende aanbieders verschillende<br />
voorwaarden hanteren en het voor consumenten erg moeilijk wordt om aanbiedingen onderling<br />
te vergelijken. Het doel van transparantievergrotende instrumenten is om partijen beter te<br />
informeren. De instrumenten kunnen tevens gebruikt worden om de handhaving van normen te<br />
vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een<br />
minimale kwaliteitseis gebruikt worden (in het kader van waarborgen kwaliteit). De instrumenten<br />
zijn dan bedoeld om het kwaliteitsniveau in een branche op een hoger peil te brengen.<br />
Erkenningsregeling<br />
Erkenningsregelingen zijn regelingen waarbij de activiteiten van ondernemingen worden getoetst<br />
aan een aantal (kwalitatieve) criteria. Als de activiteiten van een onderneming aan de gestelde<br />
criteria voldoen dan mag deze onderneming zich ‘erkend’ noemen. Door middel van deze erkenning<br />
kan een onderneming zich profileren ten opzichte van concurrenten.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
52 HOOFDSTUK 3<br />
Tabel 3.10a: Voor- en nadelen van het instrument Erkenningsregeling<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Erkenningsregeling<br />
- Als het nodig is kan de overheid de regels met<br />
betrekking tot de erkenningsregeling dwingend opleggen.<br />
- Het bevordert de doorzichtigheid van een markt.<br />
- Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast,<br />
namelijk door een schifting aan te brengen<br />
tussen partijen die wel en niet erkend zijn. Bovendien<br />
kunnen de eisen in de erkenning als leidraad<br />
worden gebruikt voor de gehele sector.<br />
- Minder druk op overheid om kwaliteit en veiligheid<br />
van producten te reguleren.<br />
Nadelen Erkenningsregeling<br />
- Effectiviteit van de erkenningsregeling als zelfreguleringsinstrument<br />
wordt minder naarmate er meer<br />
zaken door de overheid verplicht worden gesteld.<br />
- De door partijen gestelde criteria kunnen voor de<br />
overheid onvoldoende zijn.<br />
- Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren<br />
van de zelfregulering.<br />
- Consumenten kunnen denken dat de overheid<br />
controleert of de codes nageleefd worden en hebben<br />
daarom vertrouwen in de producten van de<br />
ondernemingen; dit is echter valse zekerheid.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Objectieve toevoeging aan de positionering of<br />
imago van het product.<br />
- Je kunt voorkomen dat derden profiteren van de<br />
door de merkhouder opgebouwde goodwill.<br />
- Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald<br />
worden in hogere afzetmogelijkheden en/of<br />
hogere prijzen<br />
- Invloed op de normen door de branche.<br />
- Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
- Het ontwikkelen en onderhouden van een erkenningsregeling<br />
kost vaak een forse financiële inspanning.<br />
Standaardregeling<br />
De standaardregeling werd in 1992 in het nieuwe Burgerlijk Wetboek geïntroduceerd om aan<br />
privaatrechtelijke afspraken een bredere werking te kunnen geven zodat ook ongeorganiseerde<br />
ondernemers daar in principe aan gebonden zijn. Het initiatief om tot een dergelijke regeling te<br />
komen, ligt bij de marktpartijen. De standaardregeling heeft betrekking op dezelfde onderwerpen<br />
als Algemene Voorwaarden, maar heeft een aantal onderscheidende karakteristieken/ eigenschappen.<br />
De standaardregeling is een regeling tussen de belanghebbende groeperingen. Voor de totstandkoming<br />
ervan op het consumententerrein is betrokkenheid van consumentenorganisaties een<br />
constitutief vereiste. Het gaat om een bottom-up instrument van de branche, maar het moet<br />
goedgekeurd zijn door de minister van Justitie. Dit laatste is een wezenlijk verschil ten opzichte<br />
van Algemene Voorwaarden.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 53<br />
Tabel 3.10b: Voor- en nadelen van het instrument Standaardregeling<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Standaardregeling<br />
- Rechtvaardigheid en rechtszekerheid<br />
in consumentenbescherming.<br />
Nadelen Standaardregeling<br />
- Verlies van controle over een bepaalde<br />
branche omdat de voorwaarden<br />
door de branche zelf worden<br />
opgesteld.<br />
- Totstandkoming en aanpassing gaan sneller dan bij wetten. Bovendien<br />
kan de inhoud verder gaan dan wetgeving, die zich tot<br />
het publieke belang beperkt. De basis bestaat immers uit een zelfreguleringsafspraak<br />
en daarbij staat een redelijke afweging van<br />
marktbelangen voorop.<br />
- Soms kan rust in de branche worden bereikt door het hanteren<br />
van een standaardregeling.<br />
- Rechtszekerheid.<br />
- De branche kan het initiatief naar zich toetrekken als de overheid<br />
met wetgeving dreigt.<br />
- Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de<br />
SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel<br />
gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de branche.<br />
Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt, verliest<br />
de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel.<br />
- Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de<br />
SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel<br />
gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de branche.<br />
Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt, verliest<br />
de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel.<br />
Keurmerk<br />
Een keurmerk is een visuele kwaliteitsaanduiding m.b.t. een product of dienst. Een keurmerk kan<br />
onderscheiden worden naar de inhoud van de boodschap die ze overbrengt. Zo zijn er totaalkeurmerken<br />
die betrekking hebben op alle relevante eigenschappen van een product of dienst.<br />
Daarnaast zijn er deelkeurmerken die betrekking hebben op één of meer (maar niet alle) eigenschappen<br />
van een product of dienst.<br />
Tabel 3.10c: Voor- en nadelen van het instrument Keurmerk<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Keurmerk<br />
- Keurmerken bevorderen de doorzichtigheid van<br />
een markt.<br />
- Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast,<br />
namelijk op die partijen die geen keurmerk<br />
hebben. Bovendien kunnen de eisen in de keurmerken<br />
als leidraad worden gebruikt voor de gehele<br />
sector.<br />
- De overheid is niet langer volledig verantwoordelijk<br />
voor kwaliteit en veiligheid van producten. Uiteraard<br />
zal dit niet in alle gevallen als een voordeel<br />
worden ervaren door het ministerie.<br />
Nadelen Keurmerk<br />
- De door partijen gestelde criteria kunnen voor de<br />
overheid niet voldoende zijn.<br />
- Consumenten kunnen het idee hebben dat de<br />
overheid controleert of een onderneming het keurmerk<br />
wel mag voeren.<br />
- Er kan voorkomen worden dat derden profiteren<br />
van de goodwill die is opgebouwd door de ondernemingen<br />
die het merk voeren.<br />
- Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
- Objectieve toevoeging aan de positionering/imago<br />
van het product.<br />
- Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald<br />
worden in hogere afzetmogelijkheden en/of<br />
hogere prijzen.<br />
- Veelal kost het geld om een keurmerk te mogen<br />
voeren, van instapkosten tot kosten die gemoeid<br />
zijn met het aanpassen van de onderneming aan<br />
de gestelde eisen.<br />
- Ondernemingen kunnen afgerekend worden op<br />
hun gedrag/resultaat.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
54 HOOFDSTUK 3<br />
Certificering<br />
Certificering is het proces waarmee door een onafhankelijke partij beoordeeld wordt of een product,<br />
een dienst, een proces of een persoon aan vooraf gespecificeerde eisen voldoet. Het certificaat<br />
is de verklaring waarin dit wordt bevestigd. Certificering is tevens een systeem, waarbij een<br />
private instantie door de overheid wordt gekwalificeerd om bepaalde handelingen te verrichten<br />
die tot de verantwoordelijkheidssfeer van de overheid worden gerekend.<br />
Tabel 3.10d: Voor- en nadelen van het instrument Certificering<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Certificering<br />
- Effectiviteit: De mogelijkheid om aansluiting te<br />
zoeken bij het zelfregulerend vermogen in de samenleving<br />
om zo tot regels te komen die beter<br />
aansluiten bij de handelingspraktijk in een bepaalde<br />
sector. Certificering is flexibeler dan het stellen<br />
van regels, de normstelling is daardoor gemakkelijker<br />
dan bij wet- en regelgeving te veranderen en<br />
actueel te houden.<br />
- Transparantie van de markt, verbeteren van kwaliteit:<br />
Certificering kan de transparantie van de markt<br />
voor de consument vergroten doordat het certificaat<br />
aangeeft dat het product voldoet aan bepaalde<br />
normen. Als door een certificaat meer helderheid<br />
ontstaat over de kwaliteit van een product/persoon/proces,<br />
zal dat bedrijven stimuleren<br />
hun prestaties (verder) te verbeteren.<br />
- Efficiëntie: Bij certificering wordt expertise benut<br />
die de overheid zelf niet of onvoldoende heeft.<br />
- Het stelt de overheid in staat de kosten van handhaving<br />
te delen met de markt<br />
- Doordat normen ontstaan in overleg met de branche<br />
wordt draagvlak gecreëerd.<br />
Nadelen Certificering<br />
- Het directe inzicht van de overheid in de kwaliteit<br />
van het product kan verloren gaan.<br />
- De eisen van marktpartijen kunnen voor de overheid<br />
onvoldoende zijn.<br />
- Certificering kan voor partijen die nog niet over een<br />
certificaat beschikken, leiden tot toetredingsbelemmeringen<br />
tot de markt. Doordat het verkrijgen<br />
en behouden van een certificaat geld kost<br />
wordt ook de uitstapmogelijkheid kleiner omdat de<br />
investeringen anders voor niets zouden zijn geweest.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- De ondernemer kan zelf de certificerende instelling<br />
kiezen.<br />
- Goed voor imago.<br />
- Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald<br />
worden in hogere afzetmogelijkheden en/of<br />
hogere prijzen.<br />
- De kennis van ondernemers zelf dient als input bij<br />
de opstelling van de normen, dit kan bijdragen aan<br />
de bekendheid, duidelijkheid en toepasbaarheid<br />
van de normen.<br />
- Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
- Het deelnemen aan een certificaat kan onnodige<br />
administratieve lasten met zich meebrengen.<br />
- Gevaar van marktverlies indien men niet deelneemt.<br />
- Uitstappen is duur door hoge instapkosten.<br />
- De overheid kan de conditionering (wettelijke<br />
inbedding) zo sterk maken dat certificering in feite<br />
als verkapte wetgeving fungeert.<br />
Visitatie<br />
Visitatie wordt voornamelijk in het openbaar bestuur, de medische sector en in het hoger onderwijs<br />
toegepast. Een commissie bestaand uit externe, onafhankelijke collega’s gaat op ‘visite’ bij<br />
een organisatie om te zien hoe de organisatie werkt en wat de kwaliteit van de geleverde prestaties<br />
is. Het gaat om ‘een intercollegiale doorlichting van de organisatie op locatie’. Het is meestal een<br />
geregeld terugkerend onderzoek. Het visitatierapport is soms vertrouwelijk en soms openbaar.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 55<br />
Tabel 3.10e: Voor- en nadelen van het instrument Visitatie<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Visitaties<br />
- Als de overheid zelf zou moeten sturen, zou de<br />
informatieasymmetrie tussen overheid en sector<br />
een probleem zijn.<br />
- Vaak zal de branche via keurmerken en visitatie<br />
zelf verantwoordelijkheid nemen voor kwaliteitsbeleid<br />
en verantwoording afleggen over de behaalde<br />
resultaten.<br />
Nadelen Visitaties<br />
- Indien SZW zelf visitaties wil doen, kan dat gepaard<br />
gaan met hoge kosten (bijv. emancipatiebeleid).<br />
3.4.6 Financiële instrumenten<br />
- Leeraspect kan voor de gevisiteerde organisatie<br />
een voordeel zijn.<br />
- Een onafhankelijke kwaliteitscontrole kan nuttig zijn<br />
aan de vooravond van voorgenomen veranderingsprocessen.<br />
- Het imago verbetert indien de visitatie een positieve<br />
uitkomst heeft.<br />
- Eigen invloed op de normen<br />
- De organisatie moet zich actief opstellen om aan<br />
de eisen te kunnen voldoen.<br />
- De organisatie moet zich kwetsbaar opstellen en<br />
open durven staan voor eventueel vereiste aanpassingen.<br />
- Visitatie kost tijd en geld.<br />
Indien de overheid bepaald gedrag of bepaalde activiteiten gewenst acht, terwijl deze gedragingen<br />
en activiteiten niet vanzelf tot stand komen omdat de (gepercipieerde) kosten te hoog zijn, dan<br />
kan de overheid een financieel instrument inzetten om de actoren over de streep trekken.<br />
Centraal staat het reguleren via prijsprikkels gericht op: (1) het veranderen van gedrag van<br />
burgers, bedrijven of maatschappelijke organisaties, (2) het financieren van de voorziening van<br />
een bepaald publiek goed, en/of (3) het tot stand brengen van een herverdeling.<br />
Subsidies<br />
Een subsidie betreft de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met<br />
het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan<br />
geleverde goederen of diensten. Een andere omschrijving is: het van overheidswege verstrekken<br />
van financiële middelen met als doel gewenste output te stimuleren.<br />
Tabel 3.11a: Voor- en nadelen van het instrument Subsidies<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Subsidies<br />
- Op een positieve manier gedrag beïnvloeden<br />
en daarmee een beleidsdoel halen.<br />
- Door voorwaarden aan subsidieverlening te<br />
stellen kun je heel sturend optreden.<br />
- Manier om financiering te krijgen.<br />
- Goedkoper dan bijvoorbeeld een lening of krediet.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
56 HOOFDSTUK 3<br />
Vervolg tabel 3.11a: Voor- en nadelen van het instrument Subsidies<br />
Overheid Stakeholders<br />
Nadelen Subsidies<br />
- Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van soort<br />
subsidie meestal hoog.<br />
- Na verstrekking geen directe invloed meer op<br />
besteding subsidie.<br />
- Subsidie is erg moeilijk af te schaffen omdat<br />
het als een verworven recht wordt beschouwd.<br />
- Subsidie kan te eenzijdig inzetten op een<br />
financiële prikkel en kan hierdoor te weinig<br />
oog hebben voor andere niet-financiële gedragsbeïnvloeding.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Aanvraag kan lang duren en is een bureaucratisch<br />
proces.<br />
- Subsidies kunnen leiden tot een te grote afhankelijkheid<br />
van ontvangers (het niet zonder subsidie kunnen functioneren<br />
van instellingen).<br />
- Verder zijn er ook maatschappelijke kosten die ook door<br />
niet-subsidie ontvangers worden gedragen. Dit betreft<br />
kosten die voortkomen uit het vaak hoge aantal free riders,<br />
dat wil zeggen subsidiegebruikers die de investering<br />
ook zonder subsidie wel zouden doen, waardoor de<br />
effectiviteit van deze maatregel beperkt is. Daarnaast<br />
leiden de relatief hoge uitvoeringskosten van subsidieregelingen<br />
tot extra overheidsuitgaven. Tot slot is er nog<br />
het welvaartsverlies (deadweight loss) door de belastingheffing<br />
die nodig is om de subsidies en de uitvoeringskosten<br />
op te brengen.<br />
Vouchers<br />
Een voucher is een subsidie in de vorm van een tegoedbon. Het is een vorm van vraagsturing/vraagfinanciering.<br />
In tegenstelling tot de subsidie die meestal wordt toegekend in de vorm<br />
van een geldbedrag, is de voucher vaker een tegoedbon die onder bepaalde voorwaarden kan<br />
worden ingeleverd in ruil voor een dienst (bijvoorbeeld vouchers in de vorm van leerrechten<br />
voor leerlingen in het hoger onderwijs).<br />
Tabel 3.11b: Voor- en nadelen van het instrument Vouchers<br />
Overheid<br />
Voordelen Vouchers<br />
Stakeholders<br />
- Geen open einde regeling.<br />
- Gratis of goedkoper dan normale dienst.<br />
- SZW krijgt meer inzicht in de behoefte van mensen<br />
door het gebruik van de voucher te bekijken<br />
(vraagsturing).<br />
Nadelen Vouchers<br />
- Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van het soort - Vouchers worden uitgereikt met een bepaald doel,<br />
voucher meestal hoog.<br />
de waarde is niet inruilbaar voor een andere ge-<br />
- Hoge uitvoeringslasten door controle van de vouwenst doel.<br />
cheraanvragen.<br />
- Om in aanmerking te komen voor een voucher<br />
- Na verstrekking geen directe invloed meer op het<br />
gebruik van de voucher.<br />
moet men aan bepaalde eisen voldoen.<br />
Prestatiesturing<br />
Prestatie-indicatoren worden gebruikt om uitvoeringsinstellingen te stimuleren tot het bereiken<br />
van de gewenste resultaten. Voor SZW kunnen prestatie-indicatoren een bijdrage leveren aan de<br />
sturing van ZBO’s door informatie te bieden over het functioneren van processen, de gewenste<br />
prestatie outcome en de mate waarin de gestelde doelen daadwerkelijk worden bereikt. ZBO’s<br />
kunnen prestatie-indicatoren ook gebruiken voor interne sturing. Ook ministeries gebruiken<br />
prestatiesturing voor interne sturing, bijvoorbeeld als zij gebruik maken van zogenaamde Shared<br />
service centers op het gebied van HRM, facility management et cetera.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 57<br />
Tabel 3.11c: Voor- en nadelen van het instrument Prestatiesturing<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Prestatiesturing<br />
- Door middel van prestatiesturing kan SZW beleidsdoelen<br />
realiseren, SZW heeft grote invloed op<br />
prestaties doordat zij sancties kan verbinden aan<br />
het niet halen van prestatieafspraken.<br />
- Prestatiesturing dwingt tot een heldere en zakelijke<br />
opdrachtgevers/opdrachtnemers verhouding: de<br />
opdrachtgever moet zijn opdrachten goed omschrijven,<br />
de opdrachtnemer weet waar hij aan toe<br />
is.<br />
- De opdrachtgever kan de bedrijfsvoering (in beginsel)<br />
overlaten aan de uitvoerder, waardoor geen<br />
ingewikkelde en snel verouderde procesvoorschriften<br />
meer nodig zijn.<br />
- Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een<br />
bepaalde afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren.<br />
- Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties<br />
en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering<br />
van de uitvoering door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties.<br />
Nadelen Prestatiesturing<br />
- Onderlinge afhankelijkheid van ministerie en ZBO<br />
beïnvloedt afspraken over prestatie-indicatoren (als<br />
ook de handhaving van die afspraken).<br />
- Perverse effecten (door alleen op meetbare zaken<br />
te sturen, kan het minder goed meetbare veronachtzaamd<br />
worden).<br />
- Prestatiesturing dwingt tot een heldere opdrachtgevers/opdrachtnemers<br />
verhouding: de opdrachtgever<br />
moet zijn opdrachten goed omschrijven, de<br />
opdrachtnemer weet waar hij aan toe is.<br />
- Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een<br />
bepaalde afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren.<br />
- Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties<br />
en effecten en kan daarmee leiden tot verbetering<br />
van de uitvoering door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties.<br />
- Hiërarchische relatie met opdrachtgever, prestatie-<br />
indicatie van bovenaf, zou ertoe kunnen leiden dat<br />
stakeholders zich niet autonoom genoeg voelen<br />
om eigen koers te varen.<br />
Budgetsturing<br />
Budgetsturing is gericht op het handhaven van grenzen bij het besteden van middelen (het<br />
regelen van de input via budgetten). Budgetsturing vindt plaats door het stellen van grenzen aan<br />
de uitgaven die voor bepaalde apparaatskosten (input) of de bedrijfsvoering (proces) mogen<br />
worden gedaan. Per kostenpost of procesonderdeel is er een budget dat niet mag worden<br />
overschreden.<br />
Tabel 3.11d: Voor- en nadelen van het instrument Budgetsturing<br />
Overheid<br />
Voordelen Budgetsturing<br />
Stakeholders<br />
- SZW weet precies hoeveel er wordt uitgegeven per<br />
beleidsdoel.<br />
- Budget is vooraf bekend.<br />
Nadelen Budgetsturing<br />
- Het ministerie heeft wel greep op de kosten, maar - Indien het budget niet voldoende is, kan de<br />
niet op de opbrengsten, zodat de aansturing<br />
betreffende organisatie in de problemen komen.<br />
minder beleidsrelevant kan zijn dan bij een goed Inputsturing maken het voor een aan te sturen<br />
uitgewerkte vorm van outputsturing. Inputsturing organisatie ook lastiger om zelf een optimale mix<br />
levert geen prikkels op tot efficiënter werken.<br />
van in te zetten middelen te bepalen. De keuze<br />
hiervoor wordt bij inputsturing op een hoger niveua<br />
bepaalt, door de instantie die het budget verstrekt.<br />
Financiële prikkel<br />
Door bepaald gedrag financieel aantrekkelijk te maken en ander gedrag financieel onaantrekkelijk<br />
te maken, stimuleert de overheid dat actoren hun gedrag aanpassen richting het gewenste doel.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
58 HOOFDSTUK 3<br />
Overigens is het doel van financiële instrumenten niet altijd primair om gedrag te beïnvloeden,<br />
maar kunnen de instrumenten ook gebruikt worden voor de financiering van een doen<br />
(financieringsheffingen) of herverdeling (van rijk naar arm (inkomstenbelasting) of van hoge<br />
risico’s naar lage risico’s (ziektkostenpremies)). Het doel van regulerende belastingen is<br />
daarentegen wel primair gedragsbeïnvloeding.<br />
Tabel 3.11e: Voor- en nadelen van het instrument Financiële prikkels<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Financiele prikkels<br />
- Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken<br />
over het algemeen zeer direct in op de afwegingen<br />
die burgers en bedrijven maken.<br />
- Financiële instrumenten kunnen of budgetneutraal<br />
ingezet worden of leveren geld op.<br />
Nadelen Financiele prikkels<br />
- Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken<br />
over het algemeen zeer direct in op de afwegingen<br />
die burgers en bedrijven maken. Dit kan zowel<br />
voordelig zijn (zie vorodelen), maar ook nadelig<br />
indien de afwegingen niet leiden tot de door SZW<br />
gewenste keuzes.<br />
3.4.7 Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Regulerende belastingen en andere<br />
instrumentengericht op gedragsbeïnvloeding<br />
werken minder marktverstorend dan<br />
financieringsinstrumenten.<br />
- Voor de betreffende burger, bedrijf of instelling<br />
levert het instrument vaak niet gewenste<br />
prijsprikkels en soms ook hoge administratieve<br />
lasten als gevolg daarvan.<br />
Indien het voor het borgen van een publiek belang niet nodig is dat de overheid bepaalde diensten<br />
en producten maakt en levert, kunnen deze activiteiten op afstand worden geplaatst. De<br />
uitvoering van het overheidsbeleid wordt steeds vaker op afstand geplaatst doordat taakorganisaties<br />
worden verzelfstandigd, taken worden overgelaten aan de markt of doordat taken samen met<br />
de markt worden uitgevoerd (in partnerships als publiek/ private samenwerking). De taken van<br />
de overheid verschuiven in de richting van het vaststellen van de spelregels. De overheid stelt<br />
zich meer op als regisseur, die het proces bewaakt en de kwaliteit van de resultaten achteraf controleert.<br />
Aanbesteden<br />
Aanbesteding is een procedure waarbij de opdrachtgever een organisatie selecteert om een bepaald<br />
werk, een dienst of een levering te verrichten waarbij meerdere potentiële aanbieders worden<br />
benaderd. De procedure start als de opdrachtgever bekend maakt dat hij een opdracht wil<br />
laten uitvoeren. Bedrijven worden gevraagd om zich door middel van een offerte op die opdracht<br />
in te schrijven. In de offertes staat onder andere voor welke prijs het bedrijf denkt de opdracht te<br />
kunnen uitvoeren. Op een bepaalde datum wordt de inschrijving gesloten en selecteert de opdrachtgever<br />
het bedrijf dat de opdracht krijgt.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 59<br />
Tabel 3.12a: Voor- en nadelen van het instrument Aanbesteden<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Aanbesteden<br />
- Aanbesteding kan belangrijk bijdragen aan het verbeteren<br />
van het prijs/kwaliteitsniveau van de aan te besteden<br />
dienst. Verder biedt aanbesteding als voordeel<br />
dat het de transparantie van de uitbesteding verbetert<br />
en dat het de opdrachtgever dwingt om goed na te<br />
denken over het resultaat dat van de dienstverlening<br />
wordt verwacht. Het stimuleert met andere woorden<br />
output- en outcomegericht denken.<br />
- Voorts leidt aanbesteden tot het in brede zin professionaliseren<br />
van inkopen en aanbesteden bij de<br />
(rijks)overheid.<br />
Nadelen Aanbesteden<br />
- Door aanbesteding verliest het ministerie in enige<br />
mate invloed ten aanzien van de partij die uiteindelijk<br />
de dienst mag leveren of het werk mag uitvoeren. Selecteren<br />
op subjectieve criteria (affiniteit met een bepaalde<br />
uitvoerder bijvoorbeeld of goede ervaringen in<br />
het verleden) maakt plaats voor selecteren op basis<br />
van objectieve en vooraf gecommuniceerde criteria.<br />
- Door transparantie in het aanbestedingsproces<br />
wordt de vergelijkbaarheid van aanbiedingen<br />
groter en kunnen nieuwkomers (zeker bij openbare<br />
aanbesteding) makkelijker toetreden.<br />
- Partijen die veel werk onderhands gegund<br />
kregen kunnen per saldo opdrachten verliezen.<br />
Verder vragen met name Europese aanbestedingen<br />
vaak relatief grote investeringen van<br />
private aanbieders.<br />
- Aanbestedingsprocedures kunnen aanzienlijke<br />
administratieve lasten tot gevolg hebben. Administratieve<br />
Lasten zijn de lasten om te voldoen<br />
aan informatieverplichtingen die voortvloeien<br />
uit wet- en regelgeving van de overheid<br />
zoals het overleggen van bewijzen (KvK) of<br />
verklaringen (milieubewustzijn).<br />
Verzelfstandiging (ZBO)<br />
Verzelfstandiging betekent het op eigen benen zetten van een overheidsbedrijf. Bij een verzelfstandiging<br />
kan een overheidsorganisatie worden omgevormd in een privaatrechtelijk bedrijf. Het<br />
wordt dan bestuurd door een eigen directie en niet meer door (top)ambtenaren. De werknemers<br />
verliezen de ambtenarenstatus. De meeste verzelfstandigde ondernemingen zijn NV’s. De betreffende<br />
overheid bezit alle aandelen van de naamloze vennootschap en kan op deze wijze toch<br />
enige invloed op het bedrijf uitoefenen. Naarmate de zelfstandigheid groter is, is de ministeriële<br />
verantwoordelijkheid minder ver strekkend. Het toedelen van taken aan verzelfstandigde overheidsorganen<br />
valt nog wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid.<br />
Tabel 3.12b: Voor- en nadelen van het instrument Verzelfstandiging (ZBO)<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Verzelfstandiging<br />
- Voordeel van verzelfstandiging kan zijn dat overheidsorganisaties<br />
dankzij hun autonomie slagvaardiger kunnen opereren doordat<br />
niet alles centraal vanuit het ministerie aangestuurd of goedgekeurd<br />
hoeft te worden.<br />
- Een ander voordeel van verzelfstandiging in ZBO’s is dat de<br />
verminderde ministeriële verantwoordelijkheid de mogelijkheid<br />
biedt om toezichtstaken onder te brengen in een relatief onafhankelijke<br />
overheidsorganisatie die los staat van de beleidsbepalers<br />
en/of de beleidsuitvoerders.<br />
- Door het verzelfstandigen kunnen schaalvoordelen behaald<br />
worden, waardoor een kostenvoordeel kan worden behaald.<br />
- Verzelfstandiging maakt het mogelijk dat de organisatie zich meer<br />
toelegt op haar kerncompetenties en -taken.<br />
- Verzelfstandiging stimuleert de klant- en resultaatgerichtheid van<br />
de ambtenaren die binnen de organisatie werken.<br />
- Verzelfstandiging levert (enige)<br />
vergrote beleidsvrijheid op en stimuleert<br />
over het algemeen de bedrijfsmatigheid<br />
waarmee het betreffende<br />
organisatieonderdeel kan werken.<br />
Dit kan ook betekenen dat er meer<br />
mogelijkheden zijn op het gebied<br />
van arbeidsvoorwaarden.<br />
- De klantgerichtheid kan toenemen<br />
doordat de organisatie specifiek in<br />
het leven is geroepen om klanten te<br />
bedienen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
60 HOOFDSTUK 3<br />
Vervolg tabel 3.12b: Voor- en nadelen van het instrument Verzelfstandiging (ZBO)<br />
Overheid Stakeholders<br />
Nadelen Verzelfstandiging<br />
- Nadeel is dat er in de loop der jaren een wildgroei aan meer en<br />
minder autonome overheidsinstellingen is ontstaan, vooral bij de<br />
ZBO’s. Doordat er in veel gevallen sprake is van onheldere verdelingen<br />
van taken en bevoegdheden kwam de ministeriële verantwoordelijkheid<br />
in het gedrang. Om de nadelen in te dammen is<br />
een Kaderwet ZBO’s opgesteld, waarin regels worden gesteld<br />
waaraan ZBO’s moeten voldoen.<br />
- Verzelfstandiging wordt bemoeilijkt doordat de werkvloer (en/of<br />
de OR) er geen heil in ziet en zich ertegen verzet.<br />
- Met het verzelfstandigen verdwijnt (te) veel kennis en ervaring<br />
naar buiten de organisatie.<br />
- Door het verzelfstandigen verliest de organisatie de controle<br />
(grip) op de uitvoering ervan.<br />
- Door het extern verzelfstandigen kan de ministeriële verantwoordelijkheid<br />
in het gedrang komen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Door verzelfstandiging kan een<br />
diffuse situatie ontstaan waarbij<br />
enerzijds wordt beleden dat het onderdeel<br />
bedrijfsmatig of zelfs marktconform<br />
moet werken, maar waarbij<br />
anderzijds de overheid in casu het<br />
kerndepartement nog een forse vinger<br />
in de pap houdt.<br />
Privatisering<br />
Privatisering is het proces waarbij publiek eigendom overgaat in private handen (het juridische<br />
eigendom van een onderneming komt in private handen). Van privatisering is sprake als de uitvoering<br />
van een publieke taak wordt uitbesteed aan één of meer private partijen (marktpartijen)<br />
of als een (onderdeel van een) overheidsorganisatie die een publieke taak uitvoert wordt omgevormd<br />
tot een private organisatie. Ook kan het zijn dat de overheid geen publieke taak meer ziet<br />
in het nastreven van een bepaald belang.<br />
Tabel 3.12c: Voor- en nadelen van het instrument Privatisering<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Privatisering<br />
- Privatisering is aan de orde als een bepaalde taak<br />
niet (meer) wordt gezien als een publieke taak die<br />
de overheid dient te organiseren. Privatisering kan<br />
dus bijdragen aan een slankere overheid met een<br />
betere focus op haar kerntaken.<br />
- Daarbij levert privatisering (als de juiste marktcondities<br />
worden geschapen) concurrentie op om de<br />
gunst van de consument. Hierdoor zijn de geprivatiseerde<br />
bedrijven gedwongen om efficiënter te<br />
werken en niet te dure of slechte producten te leveren,<br />
anders gaan ze ten onder in de concurrentie.<br />
Bovendien betaalt de belastingbetaler niet meer<br />
mee aan een slecht functionerend of verlieslijdend<br />
bedrijf. Daarentegen gaat van de kapitaalmarkt een<br />
disciplinerende werking uit.<br />
- De burger kan via keuzegedrag haar consumentenmacht<br />
uitoefenen op het bedrijf. Als blijkbaar<br />
niet genoeg consumenten gebruik willen maken<br />
van de producten of diensten ervan, om wat voor<br />
reden dan ook, kan het niet voortbestaan en zal<br />
het verdwijnen.<br />
- Een ander argument voor privatisering is de binnenlandse<br />
markt open te stellen voor buitenlandse<br />
aanbieders. Dit is een doelstelling die binnen bijvoorbeeld<br />
de Europese Unie algemeen opgeld<br />
doet.<br />
- Veel is afhankelijk van de wijze waarop de privatisering<br />
is geregeld, maar doorgaans heeft het geprivatiseerde<br />
bedrijf meer vrijheid om kapitaal aan<br />
te trekken en daarmee gewenste investeringen te<br />
plegen.<br />
- Verder is het toezicht vanuit de overheid sterk<br />
gereduceerd, wat meer handelingsvrijheid opneemt<br />
en daarmee de slagvaardigheid van de organisatie<br />
als bedrijf sterk kan vergroten.<br />
- De mogelijkheden voor marktconforme salariëring<br />
en beloning van het management worden ook vergroot.<br />
De slagkracht van de organisatie neemt verder<br />
toe doordat het eenvoudiger is om slecht functionerend<br />
personeel te vervangen.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 61<br />
Vervolg tabel 3.12c: Voor- en nadelen van het instrument Privatisering<br />
Overheid Stakeholders<br />
Nadelen Privatisering<br />
- Tegenstanders redeneren dat in sommige sectoren<br />
een winstoogmerk ten koste gaat van de benodigde<br />
service die verleend dient te worden aan de<br />
burger. Geprivatiseerde bedrijven zouden besparen<br />
op secundaire zaken, waardoor de totale<br />
dienstverlening zou afnemen.<br />
- Ook beredeneren zij dat sommige sectoren te<br />
belangrijk zijn om aan de markt over te laten. Zij<br />
beschouwen producten als water en energie als<br />
basisbehoeften, die collectief gegarandeerd zouden<br />
moeten worden. Ook worden sommige producten<br />
van een dermate niet-economische waarde<br />
geacht, zodat men ervoor pleit ze toch te laten bestaan<br />
zonder dat ze zich zelf kunnen financieren.<br />
Een voorbeeld zijn publieke omroepen.<br />
- Vaak is het ook zo dat verlieslijdende geprivatiseerde<br />
bedrijven alsnog door overheden gesteund<br />
worden om geen werkgelegenheid verloren te laten<br />
gaan. Hierdoor wordt het effect van de privatisering<br />
(deels) ongedaan gemaakt. De overheid spendeert<br />
nog steeds aan de organisatie, maar is vaak wel<br />
een deel van haar zeggenschap erover kwijt.<br />
3.4.8 Instrumenten voor handhaving<br />
- Privatisering wordt vaak uitgevoerd in fases waarbij<br />
voor een bepaalde periode de te privatiseren onderneming<br />
nog in enige mate toezicht ondervindt<br />
vanuit de overheid en/of nog niet volledig vrij is in<br />
haar strategie en beleid.<br />
- Een overheidsbedrijf is vaak een monopolist.<br />
Indien na privatisering een monopolie in stand blijft<br />
(bijv. vanwege schaalvoordelen) dan zijn de efficientiebaten<br />
niet hoog en kan het zelfs nadelig zijn<br />
om te privatiseren omdat een private monopolist<br />
meer prikkels heeft om haar marktmacht te misbruiken<br />
dan een publieke monopolist.<br />
Effectieve borging van publieke belangen vereist dat de opgestelde wet- en regelgeving in praktijk<br />
ook echt wordt nageleefd. Handhaving is met andere woorden noodzakelijk om te zorgen dat<br />
publieke belangen ook echt worden geborgd. Vanwege het monopolie op de toepassing van geweld,<br />
heeft handhaving door de overheid een voordeel ten opzichte van private handhaving. Als<br />
de naleving te wensen over laat is, kan de geloofwaardigheid van de overheid in gevaar komen.<br />
Handhaving<br />
Handhaving kan op meerdere manieren omschreven worden. Het gaat om bemoeienis van een<br />
handhavende overheidsorganisatie, waaronder toezicht en controle, gericht op naleving van wet-<br />
en regelgeving. Met handhaving wordt gecontroleerd of het gewenste gedrag wordt uitgevoerd en<br />
worden actoren aangesproken indien gedrag afwijkt. Handhaving kan ook preventief werken en<br />
toekomstige overtredingen voorkomen.<br />
Tabel 3.12: Voor- en nadelen van het instrument (en cluster) Handhaving<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Handhaving<br />
- Met handhaving kan het gedrag van de doelgroep<br />
worden beïnvloed.<br />
- SZW heeft een ruime keuze uit handhavingsinstrumenten<br />
(boetes, ontzeggen van voordelen et<br />
cetera).<br />
- Indien wet- en regelgeving goed en effectief wordt<br />
gehandhaafd ontstaat er een gelijk speelveld voor<br />
stakeholders; iedereen moet zich aan de regels<br />
houden.<br />
- Effectieve en strikte handhaving verschaft duidelijkheid<br />
(in tegenstelling tot gedogen).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
62 HOOFDSTUK 3<br />
Vervolg tabel 3.12: Voor- en nadelen van het instrument (en cluster) Handhaving<br />
Overheid Stakeholders<br />
Nadelen Handhaving<br />
- Kosten van handhaving kunnen hoog zijn (zie<br />
‘Tafel van elf‘ voor de dimensies die bepalend zijn<br />
voor de mate van naleving van regelgeving).<br />
- Handhaving sluit nooit uit dat het ongewenste<br />
gedrag niet meer voorkomt.<br />
3.4.9 Instrumenten voor wet- en regelgeving<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Sommige wet- en regelgeving sluit niet aan bij de<br />
zelfgevoelde normen, waardoor het veel moeite<br />
kost om de normen na te leven.<br />
- Een strikte handhaving vereist dat stakeholders,<br />
als ze tenminste niet beboet willen worden, goede<br />
kennis van regels en procedures moeten hebben.<br />
- Een strikte handhaving kan financiële gevolgen<br />
hebben voor stakeholders (investeren om beter<br />
aan de regels te voldoen, of het betalen van boetes).<br />
Door wet- en regelgeving kan de overheid rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bevorderen en kan<br />
gedrag worden genormeerd.<br />
Wetten<br />
Recht is een geheel van normen vastgelegd in wetten. Het doel van wetgeving is handelingsvrijheid<br />
en handelingen tussen overheden en burgers (publiekrecht) en tussen burgers onderling<br />
(privaatrecht) te kanaliseren, sanctioneren en ook voor te schrijven. Wetgeving heeft zeer veel<br />
verschillende functies, als zelfstandig instrument gaat vooral om het stellen van algemeen verbindende<br />
voorschriften (ge- en verboden, rechten en plichten).<br />
Tabel 3.13a: Voor- en nadelen van het instrument Wetten<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Wetten<br />
- De overheid kan verticaal haar eigen doelstelling<br />
opleggen aan de samenleving<br />
Nadelen Wetten<br />
- Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig<br />
en kostbaar traject.<br />
- Door de maatschappelijke pressie op de vermindering<br />
van regeldruk en administratieve lasten kan<br />
het draagvlak voor extra regels ondermijnd worden.<br />
- Duidelijke rechtspositie.<br />
- Rechtszekerheid.<br />
- Wet- en regelgeving kan veel administratieve<br />
lasten met zich meebrengen.<br />
- Verborgen beleidskosten (overheidsregelgeving<br />
beperkt marktpartijen in hun keuzemogelijkheden<br />
en belemmert ze bij het kiezen van de doelmatigste<br />
oplossing)<br />
- Kosten van efficiëntieverlies (‘excess burden’):<br />
regulering kan leiden tot andere prijsverhoudingen<br />
voor bijvoorbeeld inputfactoren in het productieproces<br />
of voor goederen en diensten in het algemeen.<br />
Deze prijsverstoring kunnen leiden tot een<br />
welvaartsverlies<br />
Vergunningen<br />
Een vergunning (ook: ontheffing) is een officiële (noodzakelijke) toestemming van de overheid<br />
om een bepaalde, in principe verboden activiteit uit te voeren. Een vergunning (alsmede de afwijzing<br />
van een aanvraag) is een beschikking, dat wil zeggen een besluit dat niet van algemene strekking<br />
is. In de wet is vastgelegd aan welke voorwaarden men moet voldoen om een vergunning te<br />
krijgen.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 63<br />
Tabel 3.13b: Voor- en nadelen van het instrument Vergunningen<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Vergunningen<br />
- Transparantie doordat vergunningen individueel<br />
verleend worden.<br />
- Er kunnen specifieke eisen worden verbonden aan<br />
specifieke handelingen.<br />
- De handhaving kan eventueel worden uitbesteed<br />
aan private toezichthouders.<br />
Nadelen Vergunningen<br />
- Uitvoeringskosten zijn hoog doordat individueel<br />
beoordeeld moet worden voor elke vergunningsverlening.<br />
- Door deze individuele beoordeling is het proces<br />
veel trager dan algemene regelgeving, waar geen<br />
beoordeling plaatsvindt.<br />
- Individuele goedkeuring dat bepaalde handeling<br />
verricht mag worden.<br />
- Hoge administratieve lasten die gepaard gaan met<br />
het aanvragen van de vergunning.<br />
- Onzekerheid doordat gewenste handeling die<br />
onder vergunning valt pas mag worden uitgevoerd<br />
indien vergunning is verkregen.<br />
- Vaak moeten meerdere vergunningen worden<br />
aangevraagd voor een gewenste handeling.<br />
Algemeen verbindend verklaren<br />
Men spreekt van ‘Algemeen verbindend verklaren’ wanneer een regeling met beperkte werking<br />
een algemene werking krijgt en aldus wordt omgezet in wet- en regelgeving die rechtsgelijkheid<br />
biedt voor alle burgers. Het meest bekende voorbeeld van dit instrument is het verzoek om algemeen<br />
verbindend verklaring van Cao’s. Door een dergelijk algemeen verbindend verklaring<br />
gelden de Cao-bepalingen in beginsel voor alle werkgevers en werknemers in de betreffende<br />
bedrijfstak voor zover zij werkzaamheden verrichten die vallen binnen de werkingssfeer van de<br />
overeenkomst.<br />
Tabel 3.13c: Voor- en nadelen van het instrument Algemeen verbindend verklaren<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Algemeen verbindend verklaren<br />
- Afname van aantal verschillende regelingen en<br />
hierdoor vergroting transparantie.<br />
- Bevorderen arbeidsrust en stabiele arbeidsverhoudingen.<br />
- Stabiele arbeidsverhoudingen<br />
- Voorkomen van arbeidsonrust<br />
- Transparantie van regelgeving<br />
- Individueel kan worden afgezien van de CAO en<br />
kunnen andere afspraken worden overeengekomen<br />
- Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden<br />
(vooral de lonen).<br />
Nadelen Algemeen verbindend verklaren<br />
- Geen. - Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden<br />
(vooral de lonen) waardoor de dynamiek<br />
en flexibiliteit van de arbeidsmarkt geschaad zou<br />
kunnen worden.<br />
- Vrijheid van ongeorganiseerde werkgevers wordt<br />
verminderd. Indien werkgevers niet deelnamen aan<br />
een CAO maar eigen regels hanteerden, kan het<br />
zijn dat wanneer in hun veld een CAO algemeen<br />
verbindend wordt verklaard deze ook voor hen<br />
gaat gelden, waardoor zij in hun vrijheid worden<br />
beknot. Sommige grote bedrijven hebben een uitzonderingspositie<br />
bedongen, IKEA bijvoorbeeld<br />
heeft een eigen werknemersvereniging die de arbeidsvoorwaarden<br />
van de werknemers moet behartigen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
64 HOOFDSTUK 3<br />
Beleidsregels<br />
Een beleidsregel is een bij besluit vastgestelde algemene regel omtrent de afweging van belangen,<br />
de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid<br />
van een bestuursorgaan. Een beleidsregel is geen algemeen verbindend voorschrift.<br />
Het is anders dan wet- en regelgeving geen naar buiten werkende bindende regel. Bij een beleidsregel<br />
gaat het doorgaans over het hanteren van een bevoegdheid die het bestuursorgaan al heeft.<br />
Een beleidsregel kan de inhoud van de bestuurlijke belangenafweging instrueren alsook betrekking<br />
hebben op de weg waarlangs die afweging tot stand zal komen. Daarnaast kan een beleidsregel<br />
de wijze bepalen waarop feiten die ten grondslag zullen worden gelegd aan een besluit worden<br />
vastgesteld. Ook de uitleg van wettelijke voorschriften kan in een beleidsregel worden vormgegeven.<br />
Tabel 3.13d: Voor- en nadelen van het instrument Beleidsregels<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Beleidsregels<br />
- Beleidsregels hebben verbindende kracht.<br />
- Minder tijdrovend dan wetgeving.<br />
Nadelen Beleidsregels<br />
- Beleidsregels hebben minder aanzien dan een<br />
nieuwe wet.<br />
- Beleidsregels zijn een vorm van verticale sturing;<br />
soms kan een meer horizontale vorm van sturing<br />
voordelig zijn omdat handhavingskosten lager kunnen<br />
zijn indien door het horizontaliseren de spontane<br />
naleving toeneemt.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
- Beleidsregels voorkomen dat het bestuur naar<br />
eigen inzicht (willekeurig) handelt.<br />
- Bevordert de rechtszekerheid (ten opzichte van<br />
een situatie zonder beleidsregels).<br />
- Beleidsregels zijn in de jurisprudentie en de wet<br />
erkend als formele rechtsbronnen.<br />
- Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels<br />
indien zij behoorlijk bekend zijn gemaakt.<br />
- Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels<br />
indien zij zich naar inhoud en strekking ertoe lenen<br />
als rechtsregel te worden toegepast in de betreffende<br />
situatie.<br />
Experimenten<br />
Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een<br />
bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. We spreken van een<br />
experiment als de verwachting bestaat dat een bepaalde regeling effectief kan zijn (maar dat staat<br />
niet vast). Door te experimenteren wordt de effectiviteit inzichtelijk gemaakt. Experimenten zijn<br />
per definitie tijdelijk van aard. Na een experiment vindt een evaluatie plaats.<br />
Tabel 3.13e: Voor- en nadelen van het instrument Experimenten<br />
Overheid Stakeholders<br />
Voordelen Experimenten<br />
- Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig<br />
traject, door experimenten wordt dit traject effectiever<br />
gebruikt.<br />
- Burgers en bedrijven willen een vereenvoudiging<br />
van wet- en regelgeving; door experimenteerruimte<br />
te creëren, kunnen overbodige regels vermeden<br />
worden.<br />
- Duidelijke rechtspositie.<br />
- Indien het experiment geëvalueerd wordt, ontstaat<br />
de mogelijkheid tot inspraak in het wetgevingsproces.
INVENTARISATIE VAN DE VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN 65<br />
Vervolg tabel 3.13e: Voor- en nadelen van het instrument Experimenten<br />
Overheid Stakeholders<br />
Nadelen Experiment<br />
- De extra kosten en eventueel doorlooptijd die is<br />
verbonden aan experimenten.<br />
- Lang niet alle wetten lenen zich voor voorafgaande<br />
experimenten.<br />
3.5 Resumerend<br />
- Indien een experiment wordt ingevoerd, worden<br />
vaak pilots gedraaid waaraan niet iedereen kan<br />
meedoen (beperkte reikwijdte). Indien men niet kan<br />
meedoen aan een pilot kan dit een nadeel opleveren.<br />
- Omdat het om tijdelijke wetgeving gaat, zijn er<br />
aanpassingen in de regelgeving mogelijk, waardoor<br />
de rechtszekerheid afneemt in vergelijking<br />
met de situatie waarin direct een definitieve wet<br />
wordt geïmplementeerd.<br />
In dit hoofdstuk is de selectie van de 35 beleidsinstrumenten beschreven. Hierbij zijn verschillende<br />
clusterindelingen aan bod gekomen. Ook zijn per instrument de voor- en nadelen weergegeven.<br />
De 35 instrumenten worden beschreven in een kenniskaart, dat wil zeggen een overzicht<br />
van de belangrijkste punten betreffende het instrument. De kenniskaarten zijn volgens een vast<br />
format (factsheets) ingevuld en staan in bijlage C afgebeeld.<br />
Zowel bij de selectie van de 35 instrumenten als de beschrijving per instrument in een factsheet<br />
zijn wij niet uitputtend (compleet). Doel van de factsheets is om een basiskennis over het instrument<br />
eenvoudig en gestructureerd beschikbaar te stellen aan beleidsmakers. Indien zij kiezen<br />
voor een instrument kunnen zij door middel van de aanbevolen literatuur en andere bronnen<br />
meer te weten komen over de praktische invulling van gebruik van het instrument. De selectie<br />
bestaat deels uit instrumenten die nu reeds (veel) door SZW-beleidsambtenaren worden gebruikt<br />
en deels uit minder bekende instrumenten. Naast de geselecteerde instrumenten zijn nog andere<br />
instrumenten beschikbaar voor de SZW-beleidsambtenaar. In de gesprekken en literatuur kwamen<br />
onder andere de in tabel 3.14 weergegeven instrumenten tegen. In de toekomst kunnen voor<br />
(enkele van) deze instrumenten ook factsheets worden opgesteld en in de roadmap worden opgenomen.<br />
Tabel 3.14: Instrumenten die niet zijn geselecteerd<br />
Instrumenten<br />
Aansprakelijkheidsregels Overeenkomst<br />
Adviesaanvraag PPS (Publiek Private Samenwerking)<br />
Algemene voorwaarden Regulering door techniek<br />
Bindend advies Reclamecode<br />
Individuele regulering Toezicht<br />
Kennisbank Publiekrechterlijke beroepsorganisatie<br />
Ketengarantiestelsel Uitbesteden<br />
Naming and shaming Verplichtstelling<br />
Normalisatie<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
66 HOOFDSTUK 3<br />
Nu de ingrediënten voor de ‘wat’ vraag (hoofdstuk 2) en de ‘hoe’ vraag (hoofdstuk 3) zijn beschreven,<br />
gaan we in hoofdstuk 4 over tot het formuleren van de onderscheidende vragen, op<br />
basis waarvan een gebruiker van de roadmap in de richting van een bepaald instrument of bepaalde<br />
instrumenten wordt gewezen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 67<br />
4 Synthese, conclusies en aanbevelingen<br />
In dit hoofdstuk wordt op basis van de ingrediënten die in de hoofdstukken 2 en 3 zijn verzameld<br />
een voorzet gedaan voor de onderscheidende vragen voor de roadmap. In hoofdstuk 2 is<br />
het selectieproces (de drie centrale vragen: ‘wat’, ‘hoe’ en ‘of’) beschreven vanuit een theoretisch<br />
perspectief en vanuit een praktisch perspectief. In hoofdstuk 3 zijn 35 instrumenten geselecteerd,<br />
kort beschreven en in clusters geplaatst. Hoofdstuk 3 geeft de ingrediënten voor met name de<br />
‘hoe’ vraag. Afhankelijk van het probleem dat opgelost dient te worden, zal de roadmap de SZWbeleidsambtenaar<br />
de weg wijzen naar een bepaald instrument of bepaalde instrumenten die geschikt<br />
zijn om het betreffende probleem op te lossen.<br />
Bij de ‘wat’ vraag gaat het om de analyse en identificatie van het publieke belang: is sprake van<br />
een publiek belang? Bij de ‘hoe’ vraag kwam aan de orde welk instrument het best kan worden<br />
ingezet om het probleem aan te pakken. Gekoppeld aan deze twee vragen is de calculus van het<br />
publiek belang: indien de kosten van overheidsingrijpen om het belang te borgen hoger zijn dan<br />
de verwachte baten, dan is het niet welvaartsverhogend om in te grijpen.<br />
De onderscheidende vragen groeperen we per centrale vraag. In paragraaf 4.1 bespreken we de<br />
onderscheidende vragen die onder ‘wat’ vraag vallen; in paragraf 4.2 en 4.3 komen de onderscheidende<br />
vragen die passen bij de ‘hoe’ respectievelijk de ‘of’ vraag aan bod. Figuur 4.1 vat dit schematisch<br />
samen.<br />
Figuur 4.1: Schematische weergave van de drie centrale vragen in de roadmap<br />
‘wat’ vraag motieven voor overheidsingrijpen<br />
‘hoe’ vraag<br />
‘of’ vraag<br />
keuze tussen clusters<br />
Cluster A<br />
Instrumenten A1, A2, A3 en A4<br />
keuze tussen instrumenten binnen een cluster<br />
de ‘hoe’ vraag levert een selectie van een of meer instrumenten op<br />
Cluster B<br />
Instrumenten B1, B2, B3, B4 en B5<br />
afweging van de kosten en baten per geselecteerd instrument<br />
de uiteindelijke instrumentkeuze: de instrumenten die positief uit de MKBA komen<br />
MKBA staat voor maatschappelijke kostenbaten-analyse, het perspectief dat gehanteerd wordt bij de ‘of’ vraag.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
Is er een probleem?<br />
Ja<br />
68 HOOFDSTUK 4<br />
In interviews en gesprekken met beleidsambtenaren bleek dat de ‘hoe’ vraag veel dichter bij de<br />
praktijk van de SZW-beleidsambtenaar ligt dan de ‘wat’ en de ‘of’ vraag. Men heeft het gevoel dat<br />
er geen ruimte is om het probleem an sich ter discussie te stellen; het is immers een verzoek van<br />
de Kamer of een wens van de minister en die moet gewoon worden uitgevoerd. Toch is het – om<br />
tot een zo goed mogelijke instrumentkeuze te komen – ook van belang om de ‘wat’ en ‘of’ vraag<br />
te beantwoorden.<br />
4.1 De analyse en identificatie van publieke belangen /<br />
beantwoording van de ‘wat’ vraag<br />
Het afwegingskader dat leidt tot beantwoording van de ‘wat’ vraag is, zoals in hoofdstuk 2 beschreven,<br />
gebaseerd op de economische theorie. In de economische theorie bestaan namelijk<br />
criteria op basis waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Dat wil geenszins zeggen dat de<br />
economische theorie beter zou zijn dan andere theorieën en disciplines, het zegt alleen dat om de<br />
‘wat’ vraag te beantwoorden de economische theorie goede handvaten biedt. Het afwegingskader<br />
is samengevat in figuur 4.2.<br />
Figuur 4.2: Schematische weergave van de ‘wat’ vraag<br />
Het probleem kan veroorzaakt worden problemen op de markt of juist als gevolg van<br />
eerder overheidsingrijpen op de betreffende of een andere markt<br />
Wat is het probleem? Is sprake van een extern effect?<br />
Is sprake van een publiek goed? Ja<br />
Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja'<br />
dan is sprake van marktfalen<br />
Is sprake van monopliemacht/beperking concurrentie? Indien vijf maal 'nee', dan kunnen er ook<br />
andere redenen zijn voor overheidsingrijpen<br />
Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie? Nee<br />
Is sprake van te hoge transactiekosten?<br />
Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen? Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek<br />
Indien de oorzaak van problemen niet ligt Nee of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling?<br />
in marktfalen, herverdeling of individuele<br />
beslisfouten, dan kan overheidsingrijpen Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek<br />
nodig zijn om de gevolgen van eerder de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde<br />
ingrijpen te corrigeren (bij negatieve ge- keuzes maken? (Merit goods/Demerit goods)<br />
volgen) of versterken (bij positieve gevolgen)<br />
Ja<br />
Ja<br />
Nee<br />
Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen en/of nieteconomische<br />
motieven en/of ingrijpen ter correctie van overheidsfalen. Er kan dan<br />
Nee, dan is er geen grond voor ingrijpen reden zijn voor overheidsingrijpen mits de kosten van overheidsingrijpen niet groter<br />
zijn dan de baten van de correctie van dit marktfalen. (De of-vraag)<br />
Bron: <strong>SEO</strong> <strong>Economisch</strong> <strong>Onderzoek</strong><br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 69<br />
4.1.1 Voorvraag: is er een probleem?<br />
De eerste vraag die de SZW-beleidsambtenaar zich stelt, is: “Is er sprake van een probleem?”.<br />
Dat lijkt een open deur, maar hoeft het niet te zijn. Soms is er geen probleem en wordt er toch<br />
naar oplossingen gezocht of is een zaak in het verleden als een probleem beschouwd en is daarvoor<br />
regelgeving gemaakt, terwijl inmiddels anders wordt gedacht over het oorspronkelijke probleem.<br />
Een voorbeeld hiervan is de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ),<br />
waarvan de toegang per 1 augustus 2004 is gesloten. Een publieke voorziening werd niet langer<br />
gewenst geacht, omdat de private verzekeringsmarkt op zich in staat is die diensten en producten<br />
te leveren, waaraan zelfstandigen behoefte hadden.<br />
Een ander voorbeeld betreft het voorstel om kinderopvang gratis te maken. Uit onderzoek van<br />
o.a. CPB en <strong>SEO</strong> <strong>Economisch</strong> <strong>Onderzoek</strong> bleek dat niet zozeer de kosten als wel de kwaliteit<br />
doorslaggevend zijn bij de keuze om kinderen al dan niet buitenshuis op te vangen. Een goede<br />
probleemanalyse vooraf had waarschijnlijk tot andere oplossingsvoorstellen geleid.<br />
Het doel van deze voorvraag is ook het op één lijn brengen van mensen die zich met een beleidsprobleem<br />
bezighouden. Bedoelen ze hetzelfde als ze het over ‘het probleem’ hebben? Een ander<br />
doel is dat de beleidsambtenaar door het stellen van de voorvraag gedwongen wordt diverse problemen<br />
de revue te laten passeren en te bekijken welke problemen veel opleveren in termen van<br />
welvaart. De voorvraag dient dus tevens als selectie voor de meest prangende problemen.<br />
Weer een ander doel van het stellen van de voorvraag is om de beleidsambtenaren de mogelijkheid<br />
te bieden om procesmatige instrumenten in te zetten, dat wil zeggen instrumenten die niet<br />
gericht zijn op het oplossen van problemen, maar op het in kaart brengen van het probleem. In<br />
sommige gevallen is het namelijk niet echt duidelijk wat het probleem is, terwijl wel duidelijk is<br />
dat er een maatschappelijk ongewenste situatie bestaat. Denk hierbij aan jeugdwerkloosheid. Het<br />
instrument taskforce kan dan worden ingezet om te achterhalen waar het probleem optreedt. In<br />
andere gevallen is sprake van een ‘probleemcomplex’. Zo wordt het verschil tussen het kennisniveau<br />
en de mate waarin wordt geïnnoveerd in het bedrijfsleven als problematisch ervaren, zonder<br />
dat duidelijk is waardoor deze achterblijvende innovatie wordt veroorzaakt. De overheid<br />
heeft ervoor gekozen om het Innovatieplatform op te richten met als doel onder meer het in<br />
kaart brengen van de factoren die bij innovatie een rol spelen en waar op dit moment niet aan<br />
voldaan wordt.<br />
Voorvraag: Is er een probleem? Beschrijf het probleem.<br />
o Is er sprake van een probleem? Is voor alle betrokkenen duidelijk over welk probleem het<br />
gaat? Ervaart iedereen dit als een probleem?<br />
o Indien ja beschrijf het probleem door te beschrijven wat de ideale situatie is en wat de<br />
situatie nu is; het verschil tussen beide situatie is dan mogelijk een probleem. Indien nee <br />
gebruik een procesmatig instrument als overleg (ronde tafel, platform et cetera) of een taskforce<br />
om tot een bruikbare probleembeschrijving te komen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
70 HOOFDSTUK 4<br />
4.1.2 Wat is het probleem?<br />
Op zoek naar de publieke belangen op een markt verrichten we een gedachte-experiment. Het<br />
wegdenken van de overheid dient hier niet te letterlijk te worden opgevat: de overheid wordt nog<br />
steeds geacht te zorgen voor de handhaving van institutionele voorwaarden waarbinnen markten<br />
kunnen functioneren. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die ingrijpt. In<br />
hoofdstuk 2 zagen we dat publieke belangen in het algemeen kunnen ontstaan als:<br />
1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het<br />
geval van:<br />
a. Externe effecten.<br />
b. Publieke/collectieve goederen.<br />
c. Informatieproblemen (veelal informatie scheefheid tussen vrager en aanbieder).<br />
d. Monopolievorming.<br />
2. Transactiekosten dermate hoog zijn dat markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende<br />
transacties niet gepleegd kunnen worden.<br />
3. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval<br />
bij:<br />
a. Ongelijke welvaartsverdeling.<br />
b. Individuele beslisfouten.<br />
Om te achterhalen welk van bovenstaande motieven een rol speelt, hebben we een aantal vragen<br />
opgesteld. Deze vragen zijn vervolgens in 4 modulen gegroepeerd.<br />
- Eerste module: Is er sprake van marktfalen of te hoge transactiekosten? Deze vraag betreft<br />
de optimale verdeling op korte termijn van het goederenpakket over vragers en van<br />
productiemiddelen over aanbieders (statische efficiëntie).<br />
- Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische<br />
efficiëntie? Deze vraag betreft de ontwikkeling van de welvaart op langere termijn. Groeit<br />
de welvaart nog wel? Wordt er genoeg geïnvesteerd en geïnnoveerd? De oorzaak van dit<br />
probleem is dat individuen een te korte tijdshorizon hanteren of vrezen dat een te groot<br />
deel van de voordelen wegvloeien naar anderen. Een reden voor overheidsingrijpen kan<br />
dan zijn: het tegengaan van de te korte tijdshorizon bij het nemen van beslissingen om zo<br />
herverdeling tussen generaties te bewerkstelligen (bijv. milieu-effecten mitigeren), een individu<br />
tegen zichzelf te beschermen (bijv. scholing verplichten en subsidiëren) of intellectueel<br />
eigendom te beschermen (bijv. patenten).<br />
- Derde module: De markt lost niet alles op. Het kan zo zijn dat het probleem zonder<br />
overheidsoptreden (gedeeltelijk) door de markt wordt opgelost, maar dat de uitkomst van<br />
de markt politiek gezien niet acceptabel is. Ook kan het zo zijn dat de politiek ervan overtuigd<br />
is dat individuen – ook als ze goed geïnformeerd zijn – verkeerde keuzes maken (merit<br />
en demerit goods). Er zijn met andere woorden politieke motieven voor overheidsingrijpen.<br />
Zoals in paragraaf 2.2.5 al is aangegeven hangen de meeste publieke belangen in de SZWbeleidspraktijk<br />
samen met deze derde module (de (politieke) wens tot inkomensherverde-<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 71<br />
ling). Dat betekent echter geenszins dat het denken in termen van economische motieven<br />
daardoor weinig toegevoegde waarde zou hebben voor SZW. Juist de systematische analyse<br />
van verschillende motieven maakt expliciet dat er kennelijk in sommige gevallen geen<br />
economische motieven bestaan voor overheidsingrijpen en dat dat ingrijpen op politieke<br />
gronden gebeurt. Bij de ‘of’ vraag wordt dan duidelijk hoeveel kosten we als samenleving<br />
bereid zijn te dragen om deze inkomensherverdeling tot stand te brengen. Daarmee wordt<br />
ook duidelijk dat de niet-economische motieven, als inkomensherverdeling, niet als vergaarbak<br />
voor al het overheidsingrijpen dat economisch gezien niet gelegitimeerd kan worden.<br />
Het grote voordeel van deze systematische afweging is, met andere woorden, dat besluitvorming<br />
wordt geëxpliciteerd.<br />
- Vierde module: Is er sprake van restricties of onbenutte kansen op de markt door reeds<br />
bestaand overheidsingrijpen? Er kan dan reden zijn om in te grijpen om de positieve en<br />
negatieve gevolgen van overheidsingrijpen te versterken respectievelijk te mitigeren. Deze<br />
vraag betreft de second best wereld zoals die in de beleidspraktijk wordt ervaren: een beleidsambtenaar<br />
kan niet over publieke belangen nadenken zonder te abstraheren van reeds bestaand<br />
beleid.<br />
In module staat, kortom, de zoektocht naar de effecten van eerder overheidsingrijpen centraal.<br />
In analogie met marktfalen spreken we ook wel van overheidsfalen.<br />
Bij de vragen in module 1 tot en met 3 is het noodzakelijk om de overheid weg te denken. In<br />
module 4 komt de overheid weer terug in het gedachte-experiment, omdat het mogelijk is dat de<br />
overheid onderdeel is van het probleem Ook in dat geval kan de terminologie uit de eerste drie<br />
modulen worden gebruikt. Overheidsfalen is dus te vertalen in termen van herverdeling, paternalisme,<br />
hoge transactiekosten, externe effecten, publieke goederen, monopolievorming en informatiescheefheid.<br />
De begrippen markt(falen) en overheid(falen) staan centraal in het afwegingskader. Het woord<br />
markt heeft voor sommigen wellicht een erg economische connotatie, maar het is een zeer breed<br />
begrip dat ook prima in de SZW-beleidscontext past. De markt heeft betrekking op de levering<br />
van goederen en diensten. Het gaat zowel om de productie en consumptie als om de verdeling<br />
van goederen en diensten en om alles wat daarbij hoort aan geld- en inkomensstromen. Deze<br />
productie, consumptie en verdeling hoeft niet op de markt plaats te vinden, maar kan uiteraard<br />
ook plaatsvinden binnen en door overheid, binnen huishoudens of andere organisatievormen<br />
(verenigingen, kloosters et cetera). Het woord markt kan sommige lezers dan ook op het verkeerde<br />
been zetten; het economische begrip ‘markt’ dient dus zeer ruim te worden opgevat.<br />
In onderstaande subparagrafen geven we per module de onderscheidende vragen. Het is belangrijk<br />
om te realiseren dat het beantwoorden van deze vragen niets te maken heeft met goede en<br />
foute antwoorden. De methodiek geeft met andere woorden geen pasklare antwoorden, maar is<br />
een hulpmiddel om de motieven voor ingrijpen te achterhalen. Op basis van deze motieven kan<br />
vervolgens worden bekeken in hoeverre het huidige beleid daarbij aansluit.<br />
De vragen zoals afgebeeld in paragraaf 4.1.3 en 4.1.6 dienen als houvast bij het identificeren van<br />
het publiek belang. De dikgedrukte vragen zijn de hoofdvragen die bij voorkeur bij elk probleem<br />
steeds worden langsgelopen. De vragen onder de dikgedrukte vragen dienen als toelichting en<br />
kunnen indien daar behoefte aan is worden beantwoord.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
72 HOOFDSTUK 4<br />
4.1.3 Eerste module: marktfalen en/of hoge transactiekosten?<br />
Is sprake van een extern effect?<br />
Een voorbeeld van een extern effect op het SZW-beleidsterrein zijn de positieve effecten die uitgaan van het bijscholen<br />
van de beroepsbevolking. Toekomstige werkgevers hebben ook voordeel van die bijscholing, maar betalen daar<br />
niet voor.<br />
o Leidt de productie of de consumptie van goederen tot negatieve effecten waarvoor geen prijs<br />
wordt betaald? Een voorbeeld van negatieve effecten van productie en consumptie is milieuverontreiniging.<br />
Een voorbeeld van negatieve effecten van consumptie is als er sprake is van<br />
filevorming en lange wachttijden.<br />
o Leidt de productie of de consumptie van goederen tot positieve effecten waarvoor geen prijs<br />
wordt betaald? Een voorbeeld van positieve effecten is een mooi aangelegde parktuin waar<br />
elke recreant zonder te betalen van kan genieten.<br />
o Wordt het effect voor een deel al geprijsd door de markt? Bijvoorbeeld lagere huizenprijzen<br />
als gevolg van geluidhinder of juist hogere huizenprijzen door de nabijheid van een mooi natuurgebied.<br />
o Is het mogelijk een markt te creëren voor het externe effect? Voorbeeld: De creatie van de<br />
emissierechten markt of het betalen van een compensatie voor overlast.<br />
o Hebben de externe effecten een dergelijke omvang dat overheidsingrijpen gerechtvaardigd<br />
is?<br />
Is sprake van een publiek (collectief) goed?<br />
Een voorbeeld van een publiek goed op het SZW-beleidsterrein is de arbeidsinspectie. Werknemers zijn niet bereid<br />
op individuele basis te betalen voor deze vorm van toezicht, want kunnen er niet van worden uitgesloten (er worden<br />
immers wettelijke arboregels gecontroleerd).<br />
o Om wat voor soort goed gaat het? Is sprake van een goed dat alleen door toedoen van de<br />
overheid kan worden geproduceerd omdat consumenten niet op individuele basis (dus elk<br />
apart) voor het goed kunnen betalen en de productie van het goed daarom betaald moet<br />
worden via de belastingen?<br />
Komt productie van het goed door private partijen niet tot stand, omdat er geen winst te behalen<br />
is (de baten lekken weg; er kan niet op individuele basis voor worden afgerekend)?<br />
Komt productie van het goed alleen tot stand als de overheid ingrijpt?<br />
o Is het onmogelijk mensen buiten te sluiten van het gebruik van het goed? Anders geformuleerd:<br />
Als het goed er eenmaal is, is het dan mogelijk om te voorkomen dat mensen het gebruiken<br />
die er niet voor hebben betaald? Als dat kan, dan is er geen sprake van een publiek<br />
goed. Voorbeeld: Als er eenmaal een leger is, is het moeilijk mensen buiten te sluiten van het<br />
gebruik ervan.<br />
Nog anders geformuleerd: Gaat het gebruik van het goed door de een ten koste van de ander?<br />
Als iemand het goed gebruikt, blijft er dan minder over voor een ander? Voorbeeld: als<br />
een huishouden beschermd wordt door een dijk tegen hoog water, betekent dat niet dat een<br />
ander huishouden niet ook door die dijk beschermd kan worden.<br />
- Indien sprake is van een publiek (collectief) goed, wijst dat op de noodzaak van overheidsproductie.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 73<br />
Is sprake van beperking van concurrentie?<br />
Een voorbeeld van gebrekkig concurrentie op het SZW-beleidsterrein betreft de uitvoering van delen van de sociale<br />
zekerheid. Zo kunnen bedrijven en burgers in sommige gevallen niet om het UWV heen. Het UWV heeft een<br />
monopoliepositie. Een ander voorbeeld betreft de volgens sommigen gebrekkige concurrentie tussen pensioenverzekeraars.<br />
o Is er zonder ingrijpen van de overheid sprake van een monopolie? Kunnen consumenten vrij<br />
kiezen tussen verschillende aanbieders? Heeft een gebrek aan keuzevrijheid nadelige gevolgen<br />
voor consumenten? Kortom, is er te weinig concurrentie in de markt?<br />
o Waarom is er te weinig concurrentie?<br />
- Zijn er te weinig aanbieders, bijv. doordat sprake is schaalvoordelen? Leidt de marktmacht<br />
die gepaard gaat met schaalvoordelen tot hoge prijzen (te hoge prijzen vanuit<br />
maatschappelijk oogpunt)? Of leiden schaalvoordelen ertoe dat producenten hun vaste<br />
kosten niet kunnen dekken?<br />
- Is sprake van kartelvorming/samenspanning?<br />
- Zijn er toetredingsbarrières die de concurrentie beperken? Is het mogelijk die barrières<br />
op te heffen, zodat de overheid zich niet met de productie hoeft te bemoeien?<br />
o Let op, gebrek aan concurrentie kan een gevolg zijn van overheidswetgeving (denk aan wettelijke<br />
monopolies en erkenningsregelingen).<br />
Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie?<br />
Een voorbeeld van informatieproblemen op het SZW-beleidsterrein zijn bijvoorbeeld aan de orde bij de keuze<br />
tussen verschillende re-integratiebureaus. Voor een individu is de kwaliteit van die bureaus van te voren slecht in te<br />
schatten.<br />
o Hebben verschillende marktpartijen (sterk) verschillende informatie? Heeft de ene partij<br />
duidelijk minder informatie dan de andere over de kwaliteit, prijs of andere kenmerken van<br />
de geleverde dienst of het product?<br />
Toelichting: Dit kan betekenen dat de verkopende partij meer informatie heeft dan de kopende<br />
partij, waardoor de consument de kwaliteit niet goed kan beoordelen en/of de prijs alleen<br />
met veel moeite kan achterhalen. Consumenten kunnen de goederen van verschillende aanbieders<br />
dan slecht vergelijken. Het is ook mogelijk dat een branche last heeft van een verkeerd<br />
of slecht imago doordat de consument verkeerde of onvolledige informatie heeft. In<br />
sommige gevallen kan het ook voorkomen dat verschillende soorten producenten onderling<br />
verschillende informatie hebben (bijvoorbeeld aannemers die graven onder de grond en de<br />
eigenaren van leidingen die onder grond lopen). Verschillende informatie speelt dus niet alleen<br />
tussen consumenten en producenten.<br />
o Bestaat de kans dat door het informatiegebrek de goede aanbieders onder slechte leiden? Dit<br />
wordt ook wel averechtse selectie genoemd.<br />
Toelichting: Omdat kwaliteit niet goed is te beoordelen, kiest men de goedkoopste aanbieder,<br />
waardoor de aanbieders van betere kwaliteit van de markt worden gedrukt. Voorbeeld: Automarkt.<br />
Een consument weet niet of een tweedehands auto goed is of slecht. De prijzen<br />
voor goede en slechte auto’s worden daardoor hetzelfde. Uiteindelijk verdwijnen de goede<br />
auto’s van de markt en blijven alleen de slechte over. Voorbeeld 2: Vervuilde grond. Als<br />
mensen geen onderscheid kunnen maken tussen vervuilde grond en schone grond, zal uiteindelijk<br />
alleen vervuilde grond worden verkocht.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
74 HOOFDSTUK 4<br />
o Bestaat de mogelijkheid dat een van beide partijen zich na een overeenkomst anders gedraagt,<br />
omdat men de gevolgen van dat gedrag minder of zelfs niet hoeft te vrezen en daardoor<br />
roekeloos gaat handelen? [moreel gevaar] Voorbeeld: Inbraakverzekering. Voordat een<br />
consument een inbraakverzekering afsluit zal hij zijn huis goed afsluiten. Nadat de consument<br />
een verzekering heeft afgesloten, vervallen de prikkels om goede voorzorgsmaatregelen<br />
te nemen en zal de consument minder zorgzaam zijn. Voorbeeld 2: Woninghuur. De huurder<br />
zal minder voorzichtig met de woning omgaan nadat het contract gesloten is dan daarvoor.<br />
o Wat is de omvang van het probleem? Is het nodig dat de overheid ingrijpt? Is het mogelijk<br />
het informatieprobleem middels een contract tussen marktpartijen op te lossen? Kan de<br />
markt prikkels geven die averechtse selectie en moreel gevaar verminderen?<br />
Is sprake van te hoge transactiekosten?<br />
Een voorbeeld van hoge transactiekosten op het SZW-beleidsterrein betreft de kosten die samenhangen met het<br />
maken van afspraken over bijvoorbeeld zwangerschap en werk. Het is voor elke individuele vrouw misschien best<br />
mogelijk om dergelijke afspraken te maken, maar de transactiekosten daarvan zijn op macroniveau zeer hoog.<br />
o Dienen voordat een contract tot stand komt of voordat een afspraak gemaakt kan worden<br />
hoge kosten te worden gemaakt? Denk aan het vergaren van informatie aangaande het contract<br />
en de kosten voor het opstellen van een contract.<br />
o Dienen er hoge kosten te worden gemaakt om nadat het contract is afgesloten de overeenkomst<br />
te bewaken en zonodig af te dwingen? Het gaat hierbij met name om administratieve<br />
en juridische kosten.<br />
o Zijn er afspraken en contracten die kunnen bijdragen aan de oplossing van het probleem die<br />
niet tot stand komen door deze hoge kosten? Voorbeeld: Het is voor Schiphol volgens<br />
sommigen ondoenlijk om met elke omwonende een contract af te sluiten over een genoegdoening<br />
voor de geluidoverlast.<br />
o Hebben consumenten of huishoudens de afspraken nodig om zich te kunnen beschermen<br />
tegen een sterke marktpartij?<br />
4.1.4 Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek<br />
aan dynamische efficiëntie?<br />
Een voorbeeld van een gebrek aan dynamische efficiëntie op het SZW-beleidsterrein betreft de tot op heden gebrekkige<br />
samenwerking tussen de ketenpartners UWV, CWI en gemeenten. Indien de samenwerking zou verbeteren,<br />
levert dit voordelen op in de toekomst in termen van meer participatie. Een ander voorbeeld is het feit dat individuele<br />
burgers wellicht te weinig investeren in hun scholing omdat ze een te korte tijdshorizon hanteren.<br />
o Wordt er zo weinig geïnvesteerd dat de technologische vooruitgang in een bepaalde sector<br />
achter blijft ten opzichte van het buitenland of het verleden?<br />
o Blijft de groei van een bepaalde sector achter bij de groei in deze sectoren in het buitenland,<br />
bij de groei in soortgelijke sectoren in Nederland, of bij de groei die in het verleden is behaald?<br />
o Is de toegang tot de kapitaalmarkt problematisch, zodat het moeilijk is om investeringen te<br />
financieren?<br />
o Is de concurrentie dermate hevig dat er geen ruimte is om te investeren (ruïneuze competitie)?<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 75<br />
o Hanteren actoren (burgers, bedrijven of instellingen) een te korte termijn perspectief bij het<br />
nemen van hun beslissingen?<br />
4.1.5 Derde module: Politieke (niet-economische) motieven<br />
Herverdeling<br />
(Hieronder worden niet verstaan de verdelingseffecten van beleid dat niet primair bedoeld is om<br />
herverdeling te bewerkstelligen.)<br />
De voorbeeld van herverdeling op het SZW-beleidsterrein zijn legio: van de bijstand, kinderbijslag tot AOW.<br />
o Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek of maatschappelijk gezien onacceptabele<br />
verdeling? Is er sprake van een onrechtvaardige of een ongelijke verdeling van inkomen<br />
over verschillende personen en/of instellingen? Wat is volgens de politiek een onacceptabele<br />
verdeling?<br />
o Op welk niveau kan het verdelingsprobleem het best worden aangepakt (Nationaal of lokaal,<br />
op de markt zelf of op een andere markt)? Valt het verdelingsprobleem wel onder het beleid<br />
van dit ministerie?<br />
o Wat is het verdelingsgevolg van beleid? Hoe leidt nieuw beleid tot een meer acceptabele<br />
verdeling?<br />
o Is het vanuit herverdelingsoogpunt nodig om risicosolidariteit op te leggen? Is het nodig om<br />
bepaalde voorzieningen voor iedereen te waarborgen? Voorbeeld: verzekeren gezondheid.<br />
Merit/Demerit goods<br />
Een voorbeeld van merit goods op het SZW-beleidsterrein zijn de regelingen op het gebied van ‘langer aan het<br />
werk’ en emancipatie, en de levensloopregeling. Een voorbeeld van demerit goods betreft regelingen op het gebied van<br />
het voorkomen van discriminatie.<br />
o Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek de kans dat goed geïnformeerde individuen<br />
verkeerde keuzes maken? Is het nodig om individuele keuzes te corrigeren? Let op<br />
dat hierbij niet gedoeld wordt op de effecten van keuzes van burgers voor anderen: deze maken<br />
deel uit van markttransacties (ruilen) of van de eerder besproken externe effecten.<br />
o Is er sprake van dat de overheid zou kunnen of willen ingrijpen om de productie en consumptie<br />
van producten te ontmoedigen, omdat zij meent dat die slecht zijn voor de burger<br />
(denk aan roken of drugs)?<br />
o Of is er sprake van de overheid zou kunnen of willen ingrijpen om de productie en consumptie<br />
van producten te stimuleren waarvan zij meent dat die juist goed zijn voor de burger<br />
(denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels)?<br />
o Heeft de overheid meer informatie over de juistheid van keuzes dan individuen? Kan de<br />
overheid de gevolgen van bepaald gedrag beter overzien?<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
76 HOOFDSTUK 4<br />
4.1.6 Vierde module: Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen?<br />
- Toelichting: Deze vraag is toegevoegd omdat is gebleken dat veel problemen samenhangen<br />
met (lees: veroorzaakt worden door) huidig overheidsingrijpen. Hiervoor is het dan nodig dat<br />
de overheid stapje voor stapje wordt teruggebracht in het gedachte-experiment. Zie voor een<br />
uitgebreidere toelichting paragraaf 2.2.6. De mate waarin overheidsfalen een probleem is<br />
hangt af van de corrigerende werking die uitgaat van het bijbehorende overheidsoptreden.<br />
Overheidsfalen waar een nog grotere correctie van marktfalen tegenover staat is welvaartsverhogend.<br />
Deze afweging is niet in algemene zin, maar alleen per geval te maken.<br />
Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen op een andere of de betreffende<br />
markt?<br />
Een voorbeeld van overheidsfalen op het SZW-beleidsterrein is het feit dat de overheid het mogelijk heeft gemaakt<br />
dat oudere werknemers vervroegd uittreden. Op zich kan dit beleid politiek gewenst zijn, maar een bijkomend<br />
negatief effect is dat van dit beleid de participatiegraad van de oudere beroepsbevolking verlaagt waardoor er additioneel<br />
(gestapeld) beleid noodzakelijk is.<br />
o Ontbreekt overheidsbeleid terwijl het wel wenselijk zou zijn (niet-ingrijpen bij marktfalen)?<br />
Ligt dit marktfalen op het terrein van Europa, SZW, andere departementen, provincies of<br />
gemeenten?<br />
o Zijn er positieve effecten van bestaande regelgeving van SZW of andere overheden die nog<br />
niet volledig benut worden? Het kan dan nodig zijn om nieuw beleid in te voeren om de positieve<br />
gevolgen van bestaand beleid te versterken.<br />
o Wordt het probleem veroorzaakt door bestaande regelgeving op de markt in kwestie (de<br />
arbeidsmarkt, de re-integratiemarkt et cetera)? Is het bestaande overheidsbeleid niet optimaal?<br />
Wordt ingegrepen waar dat niet wenselijk is of er wordt op een verkeerde manier ingegrepen?<br />
Wordt het probleem veroorzaakt door het bestaande ingrijpen op andere markten<br />
voor zover dat invloed heeft op de markt in kwestie?<br />
Voorbeeld: wetgeving op het gebied van het minimum loon, ontslagbescherming e.d. hebben<br />
gevolgen voor de arbeidsmarkt.<br />
Betrek bij deze vragen ook nadrukkelijk de verschillende overheden: ligt de oorzaak voor<br />
corrigerend ingrijpen bij een andere overheidslaag (Europa, provincies, gemeenten)?<br />
Het kan dan nodig zijn om nieuw beleid in te voeren om de negatieve gevolgen van bestaand<br />
beleid te verminderen. Beter is het vaak om de oorzaak van het probleem aan te pakken en<br />
het bestaande beleid te verminderen of af te schaffen, in plaats van nieuw beleid ter compensatie<br />
boven op het oude beleid te stapelen.<br />
o De kans dat het bestaande beleid averechtse effecten heeft, is groter als op onderstaande<br />
vragen ja wordt geantwoord: 18<br />
− Bestaat er een aanzienlijke druk van lobby- organisaties op de overheid om in te grijpen?<br />
Is de overheid vatbaar voor lobby- gedrag? Is de kans aanwezig dat de overheid<br />
het algemeen belang uit het oog verliest en inzoomt op bepaalde belangengroepen? Zijn<br />
er grote belangen gemoeid met overheidsingrijpen? Is er sprake van grote belangente-<br />
18 Deze vragen zijn ook reeds in paragraaf 2.2.6 beschreven.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 77<br />
genstellingen i.v.m. overheidsingrijpen? Ontstaan nieuwe ongelijkheden (verbonden aan<br />
privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector)?<br />
− Leidt overheidsingrijpen tot het gevaar dat interne organisatiedoelen de publieke belangen<br />
vervangen? Is de kans aanwezig dat de overheidsorganisatie gaandeweg andere<br />
doelstellingen ontwikkelt dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht (organisationele<br />
doelverschuiving)?<br />
− Is sprake van ingrijpen door overheden op verschillende niveaus (het rijk en lagere<br />
overheden)? In dat geval kunnen de regels niet goed op elkaar aansluiten, overlappen of<br />
elkaar tegenwerken.<br />
− Leidt overheidsingrijpen tot een ernstige verstoring van de marktwerking en hoge transactiekosten?<br />
− Is het gevaar van bureaucratische (X-)inefficiënties groot (kosten van verspilling en verkeerde<br />
bedrijfsvoering door het gebrek aan marktprikkels)? (Onder meer doordat kosten<br />
en opbrengsten worden gescheiden; degene die de kosten beheerd heeft geen zicht<br />
op de opbrengsten die daar tegenover staan hetgeen kan leiden tot te hoge (maatschappelijke)<br />
kosten.)<br />
− Is financiering uit publieke middelen duurder dan financiering uit private bronnen (bijvoorbeeld<br />
door de verstorende effecten van belastingheffing)? Leidt private financiering<br />
tot een minder grote verstoring? Is financiering uit private middelen mogelijk?<br />
− Heeft de overheid een informatieachterstand ten opzichte van de private markt? Leidt<br />
deze informatieachterstand tot inefficiënt ingrijpen?<br />
− Kan de overheid zich voor langere tijd aan bepaald beleid committeren? Indien dat niet<br />
zo is, brengt dit kosten met zich mee doordat partijen in onzekerheid verkeren.<br />
− Zijn er grote risico’s verbonden aan het falen van overheidsingrijpen? Kan niet ingrijpen<br />
of verkeerd ingrijpen bijv. op het gebied van milieuaantasting ernstige gevolgen hebben<br />
voor de volksgezondheid?<br />
o Is er ruimte voor verandering in bestaande vormen van ingrijpen (rekening houdend met de<br />
huidige institutionele setting en verhoudingen, belangen van huidige spelers en politiek<br />
machtsverhoudingen)? Voorbeeld: in het geval van de hypotheekrente zijn steeds meer mensen<br />
overtuigd van het verstorende effect ervan, maar toch is het politiek niet haalbaar om deze<br />
aftrek gefaseerd af te schaffen. Een SZW onderwerp betreft het verminderen van de ontslagbescherming.<br />
o Is er binnen de relaties van actoren consensus over het probleem? (Leidt overheidsingrijpen<br />
tot verbeteringen van de relaties binnen een netwerk?)<br />
o Overheidsingrijpen vindt plaats binnen een bepaald netwerk, kan de overheid dit netwerk<br />
aansturen? Is het binnen het netwerk mogelijk om in te grijpen?<br />
4.1.7 Wel of geen publiek belang?<br />
Op basis van de bovenstaande vragen is het nu mogelijk om de vraag te beantwoorden of er wel<br />
of geen sprake is van een publiek belang. Als er geen sprake is van marktfalen of prohibitief hoge<br />
transactiekosten en ook geen sprake is van herverdeling of merit goods, dan is er ook geen sprake<br />
van een publiek belang en dus is er om die reden geen grond voor overheidsingrijpen; het zou<br />
welvaartsverlagend zijn als de overheid toch ingrijpt. Wel kan het welvaartsverhogend zijn om<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
78 HOOFDSTUK 4<br />
bestaand ingrijpen te verminderen. Het in paragraaf 4.1 afgebeelde figuur 4.2 vat dit afwegingskader<br />
samen.<br />
4.2 Beantwoording van de ‘hoe’ vraag<br />
De beantwoording van de ‘wat’ vraag leidt tot een rijtje met motieven voor overheidsingrijpen:<br />
een deelverzameling uit:<br />
− Externe effecten.<br />
− Collectieve goederen.<br />
− Informatieproblemen.`<br />
− Monopolievorming.<br />
− Prohibitief hoge transactiekosten<br />
− Ongelijke welvaartsverdeling.<br />
− Individuele beslisfouten.<br />
Afhankelijk van het motief of de motieven die naar voren zijn gekomen, is een bepaald cluster<br />
beter geschikt dan andere clusters. De motieven zijn met andere woorden onderscheidend richting<br />
een of meer clusters (paragraaf 4.2.1) en het soort instrumenten (paragraaf 4.2.2).<br />
4.2.1 Onderscheidende vragen die leiden naar clusters<br />
Hieronder geven we per motief aan welk cluster instrumenten past bij het betreffende motief.<br />
Tabel 4.1 vat dit samen. Sommige clusters kunnen bij veel motieven worden ingezet, zodat het<br />
onderscheidend vermogen niet erg groot hoeft te zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het cluster<br />
financiële instrumenten dat bij veel motieven past. Verder passen niet alle clusters bij het onderscheid<br />
in de bovengenoemde motieven. Zo is handhaving en wet- en regelgeving bij alle motieven<br />
inzetbaar. Bij handhaving is het onderscheidende element of er voldoende spontane naleving<br />
kan worden verwacht of dat als verlengstuk van andere instrumenten handhaving noodzakelijk is.<br />
Bij wet- en regelgeving is bepalend in hoeverre overheidbemoeienis noodzakelijk is (is zelfregulering<br />
geen optie?). We hebben daarom ook enkele vragen opgenomen die niet in termen van de<br />
economische motieven voor overheidsingrijpen zijn gegoten.<br />
[De clusters activiteiten op afstand plaatsen, handhaving en wet- en regelgeving worden onder<br />
tabel 4.1 behandeld.]<br />
Is er sprake van een extern effect?<br />
Ja, ga naar het cluster Co-regulering en/of wet- en regelgeving.<br />
Nee, ga naar de volgende vraag.<br />
Is er sprake van collectieve goederen?<br />
Ja, ga naar het cluster financiële instrumenten.<br />
Nee, ga naar volgende vraag.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 79<br />
Is er sprake van informatiescheefheid/informatie-achterstand/informatieproblemen?<br />
Ja, ga naar het cluster voorlichting en communicatie, instrumenten ter vergroting van<br />
transparantie, co-regulering en/of draagvlakcreatie.<br />
Ja, is er sprake van een informatieachterstand van de overheid ten opzichte van de sector?<br />
Ga naar het cluster alternatieve geschilbeslechting en /of financiële instrumenten.<br />
Nee, ga naar de volgende vraag.<br />
Wil de overheid vrijblijvend de kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden?<br />
Ja, ga naar het cluster voorlichting en communicatie en/of draagvlakcreatie.<br />
Nee, ga naar het cluster financiële instrumenten.<br />
Is er sprake van monopolievorming/gebrek aan concurrentie?<br />
Ja, ga naar het cluster handhaving, wet- en regelgeving.<br />
Nee, ga naar de volgende vraag.<br />
Is er sprake van hoge transactiekosten?<br />
Ja, ga naar het cluster alternatieve geschilbeslechting.<br />
Nee, ga naar de volgende vraag.<br />
Is er sprake van ongelijke welvaartsverdeling?<br />
Ja, ga naar het cluster financiële instrumenten en/of co-regulering.<br />
Nee, ga naar de volgende vraag.<br />
Is er sprake van Individuele beslisfouten (merit en demerit goods)?<br />
Ja, ga naar het cluster financiële instrumenten.<br />
Ja, doordat de overheid meent (minimale) kwaliteitseisen te moeten opleggen, ga naar<br />
cluster vergroten transparantie.<br />
Nee, ga naar de volgende vraag.<br />
Tabel 4.1: Welk cluster past het best bij welk motief voor overheidsingrijpen en cluster?<br />
Externe effecten<br />
Collectieve<br />
goederen<br />
Informatie<br />
scheefheid<br />
Monopolie<br />
vorming<br />
Hoge transactie<br />
kosten<br />
Ongelijke<br />
welvaartsverdeling<br />
Individuele<br />
beslisfouten<br />
Voorlichting en communicatie X<br />
Co-regulering X X<br />
Draagvlak creatie X<br />
Alternatieve geschilbeslechting X X<br />
Vergroten Transparantie X X<br />
Financiële instrumenten X X X X X<br />
Activiteiten op afstand plaatsen n.v.t.<br />
Handhaving n.v.t.<br />
Wet en regelgeving n.v.t.<br />
Indien er meerdere kruisjes staan bij een probleem wordt hiermee aangegeven dat een instrumenten mix kan<br />
worden ingezet.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
80 HOOFDSTUK 4<br />
Is permanente interventiebevoegdheid 19 nodig om het probleem op te lossen?<br />
Nee, dan volstaat ingrijpen middels regels en wetten.<br />
Ja, dan is zeggenschap aan de orde, ga naar de volgende vraag.<br />
Zeggenschap door de overheid is aan de orde, maar dient deze zeggenschap binnen de publieke sector te worden<br />
uitgeoefend?<br />
Nee, dan volstaat het uitoefenen van zeggenschap door zorg te dragen voor het uitbesteden<br />
van publieke taken (denk aan aanbesteding, tendering, concessies en vouchers).<br />
Ja, dan is het publiek organiseren van de activiteiten aan de orde, ga naar de volgende<br />
vraag.<br />
Overheidsproductie is aan de orde, maar hoe kan die het best worden vormgegeven?<br />
Een interne publieke organisatie:<br />
- interne publieke dienst (een directie of een afdeling van een ministerie of van een<br />
gemeente) 20,<br />
- verzelfstandigde overheidsdienst: intern (agentschap) of extern (zelfstandig bestuursorgaan<br />
(ZBO) of rechtspersoon met wettelijke taak (RWT)) 21;<br />
Staatsonderneming of overheidsdeelname in private onderneming (overheids NV; denk<br />
aan de NS);<br />
Publiek private samenwerking. 22<br />
Is te verwachten dat regels en afspraken in voldoende mate spontaan worden nageleefd?<br />
Nee, ga naar het cluster handhaving.<br />
Ja, ga naar de volgende vraag.<br />
Is te verwachten dat problemen mede door particulier initiatief worden opgelost?<br />
Nee, ga naar cluster wet- en regelgeving.<br />
Ja, ga naar de volgende vraag.<br />
Is zelfregulering geen optie?<br />
Zelfregulering is geen mogelijkheid als niet wordt voldaan aan het merendeel van de zeven<br />
randvoorwaarden:<br />
19 Permanente interventiebevoegdheid is nodig als de behoefte aan flexibiliteit zeer groot is, om zo heel snel<br />
op veranderende omstandigheden te kunnen inspelen. Tegenover deze voordelen van flexibiliteit staat het<br />
nadeel van onzekerheid over de mate waarin de overheid zich bindt aan gemaakte afspraken. Dit wordt<br />
ook wel reguleringszekerheid genoemd en refereert aan de mate waarin een partij erop kan vertrouwen<br />
dat de overheid niet plotseling regels verandert of afspraken niet nakomt. Bij het beantwoorden van de<br />
vraag of permanente interventiebevoegdheid nodig is, speelt dus het dilemma van binding versus flexibiliteit.<br />
20 Dit is vooral aan de orde als taken complex en heterogeen zijn en als de prijs van het nastreven van eigen<br />
doeleinden door verzelfstandigde organisaties hoog is (met name bij beleidsontwikkeling en politieke sturing;<br />
kortom bij openbaar bestuur in enge zin).<br />
21 De commissie-Sint (1994) noemt drie situaties waarin externe verzelfstandiging zou kunnen worden<br />
overwogen: waarborging van een onafhankelijk oordeel (bijv. NMa), betrokkenheid van andere maatschappelijke<br />
geledingen (bijv. CWI), of een uitvoerende taak binnen nauwe, welomschreven kaders (bijv.<br />
RDW)<br />
22 PPS gaat uit van een publiek verantwoordelijkheid en private uitvoering. PPS vindt plaats vanaf 1999. De<br />
overheid treedt op als regisseur, de private partij voert uit. Men hoopt hiermee een efficiëntiewinst te behalen<br />
door met het samenwerkingsverband de schaalvoordelen van investeringen uit te baten, schaalvoordelen<br />
die de draagkracht van de publieke én de private sector te boven gaan.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 81<br />
1. Is er binnen de sector voldoende kennis aanwezig over het probleem en de mogelijke<br />
oplossingen?<br />
2. Is er naast de inhoudelijke kennis ook kennis over de kosten die zelfsturing<br />
mogelijk met zich mee brengt?<br />
3. Staan de mensen in de sector en de overigen belanghebbenden positief tegenover<br />
oplossing van het probleem door middel van zelfsturing en heeft men hier<br />
tijd en/of geld voor over?<br />
4. Is de sector voldoende mate georganiseerd zodat zelfsturing binnen deze organisatie<br />
tot stand kan komen?<br />
5. Is er sprake van maatschappelijke druk bij het oplossen van het probleem?<br />
6. Is er sprake van een wettelijk raamwerk waarbinnen de handhaving van een<br />
eventuele zelfreguleringsafspraak kan worden uitgevoerd?<br />
7. Is er sprake van een goede vertrouwensbasis bij het oplossen van het probleem?<br />
Ja, ga naar cluster co-regulering en/of alternatieve geschilbeslechting.<br />
Nee, ga naar de volgende vraag (zie paragraaf 4.2.2).<br />
4.2.2 Onderscheidende vragen die leiden naar instrumenten<br />
Vervolgens kan op basis van een aantal vragen worden gestuurd naar een instrument binnen een<br />
bepaald cluster. Soms is het makkelijk kiezen tussen instrumenten, omdat zij ondanks het feit dat<br />
zij in hetzelfde cluster zijn gegroepeerd, toch een wezenlijk ander doel hebben dat de andere<br />
instrumenten. In andere gevallen is het echter niet makkelijk kiezen tussen de instrumenten binnen<br />
een cluster. De opsomming van voor- en nadelen, slaag- en faalfactoren en de effectiviteit<br />
van het instrument (alle weergegeven in de factsheets) zal hierbij een steun zijn. Hieronder volgt<br />
een aantal overwegingen/vragen dat onderscheidend is naar instrumenten (omdat er binnen het<br />
cluster handhaving slechts een instrument beschikbaar is, is dit cluster hier niet behandeld).<br />
Voorlichting en Communicatie<br />
Uitgangspunt:<br />
• De overheid wil informatie verschaffen om een mogelijk tekort aan informatie bij bepaalde<br />
actoren weg te nemen of te verminderen.<br />
• De overheid wil in contact komen met actoren, met hen communiceren en hen eventueel<br />
overhalen of aanzetten tot bepaald gedrag.<br />
Is sprake van een probleem dat kan worden opgelost door uitvoeriger en/of betere informatievoorziening<br />
aan actoren (burgers, bedrijven, consumenten, werknemers, werkgevers, et cetera)?<br />
Wat voor informatie wil de overheid overbrengen? Een belangrijk indelingscriterium van de beleidsinstrumenten<br />
in dit cluster is of zij zien op ‘iedereen’ enerzijds of op een specifieke groep of<br />
individuele actor anderzijds. De eerste categorie beleidsinstrumenten vormen generieke (ook:<br />
algemene) instrumenten, de tweede categorie betreft specifieke (ook: individuele) instrumenten<br />
De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans meer ruimte voor maatwerk (‘fine tuning’).<br />
Er kan beter worden ingespeeld op de bijzondere positie, omstandigheden en wensen van<br />
de betreffende actoren<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
82 HOOFDSTUK 4<br />
Algemene informatie voor de gehele bevolking?<br />
• Is de informatie gericht op de gehele populatie (bijv. voorlichting over alcoholgebruik)?<br />
kies het instrument generieke voorlichting.<br />
Specifieke informatie voor een speciale groep<br />
• Wat is het doel?<br />
• Indien de bedoeling is specifieke doelgroepen (zoals werknemers of bedrijven uit een<br />
bepaalde sector) informatie te geven:<br />
o Gaat de voorlichting over een speciaal onderwerp, maar is deze nog vrij algemeen<br />
(bijv. voorlichting over rsi aan alle werknemers)? kies het instrument<br />
specifieke voorlichting.<br />
o Is het de bedoeling om met voorlichting specifieke groepen meer deskundigheid<br />
bij te brengen (bijv. om in een bepaalde sector het kennisniveau te verhogen)?<br />
kies het instrument deskundigheidsbevordering.<br />
Een ander belangrijk onderscheid is dat tussen verticale en horizontale sturing. Indien de sector<br />
wordt betrokken bij het oplossen door informatie over goede voorbeelden of meer in het algemeen:<br />
‘resultaten’ te geven aan sectorgenoten, is meer sprake van horizontale dan verticale sturing.<br />
Goede voorbeeld geven<br />
Indien het doel is het goede voorbeeld te geven/aan te geven hoe men het graag zou zien, met als<br />
speciaal doel ‘goed voorbeeld doet goed volgen’:<br />
• Is het de bedoeling aan te geven hoe er wordt gepresteerd in een bepaalde branche (met<br />
als speciaal doel dat de doelgroep zich kan vergelijken)? kies het instrument best practices.<br />
• Wil de overheid een bepaald bedrijf/ instelling/ organisatie als goed voorbeeld in het<br />
zonnetje zetten? kies het instrument naming and faming.<br />
Indien men wil aangeven hoe het ervoor staat in een bepaalde sector, om de rest van de sector te<br />
informeren:<br />
• Wil de overheid aangeven hoe er wordt gepresteerd door verschillende bedrijven/ instellingen/organisaties<br />
binnen een bepaalde sector, zonder hierover een oordeel te vellen?<br />
kies het instrument benchmarking.<br />
Co-regulering<br />
Uitgangspunt:<br />
• De overheid wil samen met maatschappelijke (particuliere) organisaties/met stakeholders<br />
werken om het beleidsdoel te realiseren.<br />
In welke mate wil de overheid participeren in de besluitvorming? De instrumenten in dit cluster<br />
verschillen in de mate van overheidsinmenging:<br />
• Wil de overheid in het gehele proces van besluitvorming participeren en afspraken maken<br />
met stakeholders over het behalen van bepaalde beleidsdoelen? kies het instrument<br />
convenant.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 83<br />
• Wil de overheid met de sector in goed vertrouwen een intentieverklaring voor bepaald<br />
gedrag opstellen, zonder dat deze bindend is? kies het instrument herenakkoord.<br />
• Wilt de overheid de sector opleggen dat zij zelf het besluitvormingsproces doorlopen?<br />
kies een van de instrumenten convenant, protocol, herenakkoord of gedragscode.<br />
• Wil de overheid en/of marktpartijen algemene gedragsregels voor een organisatie of<br />
branche opstellen zonder deze regels op detailniveau uit te werken? kies het instrument<br />
gedragscode.<br />
• Wil de overheid en/of marktpartijen beleidsuitvoerders binnen een organisatie of branche<br />
in praktische termen voor te schrijven hoe zij moeten omgaan met of moeten handelen<br />
in bepaalde situaties? kies het instrument protocol.<br />
In het cluster co-regulering zijn ook mengvormen mogelijk:<br />
• Wil de overheid grote lijnen afspreken, maar de invulling overlaten aan de sector?<br />
o Grote lijnen afspreken? kies het instrument convenant;<br />
o Invulling overlaten aan sector? kies het instrument herenakkoord, gedragscode<br />
of protocol.<br />
In welke mate wil de overheid invloed op de vorm van besluitvorming?<br />
• Wil de overheid dat er afspraken worden gemaakt die bindend zijn? kies het instrument<br />
convenant of protocol.<br />
• Wilt U dat de sector de intentie verklaard bepaalde doelen te realiseren? kies het instrument<br />
herenakkoord of gedragscode.<br />
Draagvlakcreatie<br />
Uitgangspunt:<br />
• De overheid constateert een gebrek aan draagvlak en wil het draagvlak vergroten.<br />
• De overheid wil, als dat nodig is om draagvlak te creëren, verschillen in informatie wegnemen.<br />
Gaat het om draagvlakcreatie gericht op medebestuurders?<br />
• Ja, het doel is vooral de creatie van draagvlak binnen de overheid kies voor het instrument<br />
overleg (bestuursoverleg of bestuurlijk overleg is een overleg tussen de eindverantwoordelijke<br />
bestuurders van organisaties).<br />
• Nee, de creatie van draagvlak is veeleer gericht naar maatschappelijke actoren kies het<br />
instrument taskforce/ commissie.<br />
In welke mate is het onderwerp waarvoor draagvlak moet worden gecreëerd nieuw?<br />
• Bij een bekend onderwerp kies het instrument overleg.<br />
• Bij een bekend onderwerp dat speciale aandacht behoeft kies het instrument taskforce/<br />
commissie.<br />
• Bij een nieuw onderwerp kies het instrument taskforce/ commissie.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
84 HOOFDSTUK 4<br />
In welke mate is er behoefte aan meer kennis/ inzicht in nieuw beleid?<br />
• Weinig behoefte kies het instrument overleg.<br />
• Veel behoefte kies het instrument taskforce/ commissie, of een instrumentenmix met<br />
cluster voorlichting en communicatie.<br />
Is er sprake van tegenwerking of weerstand?<br />
• Nee kies het instrument overleg.<br />
• Ja kies voor de instrumentenmix draagvlakcreatie en voorlichting & communicatie.<br />
Alternatieve geschilbeslechting<br />
Uitgangspunt:<br />
• De overheid en marktpartijen willen een alternatief voor de vaak dure en langzame reguliere<br />
rechtspraak.<br />
• Er is sprake van een probleem van hoge (transactie)kosten doordat partijen steeds per transactie<br />
over de voorwaarden van de koop- of andere overeenkomst moeten overleggen.<br />
De instrumenten voor alternatieve geschilbeslechting verschillen in termen van de doelgroepen<br />
waarop zij zich richten. De keuze hangt in dit cluster dus af van de doelgroep:<br />
• Wil men (overheid en/of particulieren) dat een sector een eigen vorm van geschilbeslechting<br />
onderhoud? kies het instrument arbitrage.<br />
• Wil de overheid – via een wettelijk dan wel niet-wettelijk normhandhavingsstelsel – de<br />
kwaliteit van de beroepsuitoefening binnen een bepaalde beroepsgroep waarborgen? Wil<br />
men (overheid en/of particulieren) dat een beroepsgroep een eigen vorm van geschilbeslechting<br />
onderhoud? kies het instrument tuchtrecht.<br />
• Wil men (overheid en/of particulieren) dat het mogelijk is om onderling alternatieve geschilbeslechting<br />
gebruiken? kies het instrument mediation (vaak is dan sprake van een<br />
langdurige relatie).<br />
• Wil de overheid dat burgers zich kunnen richten tot een onafhankelijk persoon met<br />
klachten? kies het instrument ombudsman.<br />
Vergroting transparantie<br />
Uitgangspunt:<br />
• De overheid ziet voor zich zelf een rol bij het vergroten van transparantie en het voorkomen<br />
van intransparantie.<br />
De instrumenten die kunnen worden ingezet ter vergroting van transparantie verschillen in de<br />
mate waarin de overheid invloed heeft/ participeert.<br />
• Wil de overheid de mogelijkheid hebben om een bepaald kwaliteitsniveau op te leggen?<br />
kies het instrument standaardregeling en/of erkenningsregeling.<br />
• Willen marktpartijen en de overheid de ‘kleine lettertjes’ bij het contract verder uitbreiden<br />
tot de gehele branche (inclusief het niet-georganiseerde deel) en is de betrokkenheid<br />
van consumentenorganisaties bij de totstandkoming op consumententerrein een vereiste?<br />
kies het instrument standaardregeling.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 85<br />
• Wil de overheid samen met anderen (semi publieke en particuliere organisaties) werken<br />
aan kwaliteitscontrole en kwaliteitstransparantie? kies het instrument erkenningsregeling,<br />
certificering, visitaties en/of keurmerk.<br />
• Is het de bedoeling om de verantwoordelijkheid voor de kwaliteitscontrole en -transparantie<br />
primair bij instellingen en bedrijven te leggen? kies het instrument keurmerk,<br />
certificering en/of visitaties.<br />
• Wil de overheid en/of marktpartijen een proces waarmee door een onafhankelijke partij<br />
beoordeeld wordt of een product, een dienst of een persoon aan vooraf gespecificeerde<br />
eisen voldoet? kies het instrument certificering.<br />
• Wil de overheid en/of marktpartijen informatie bieden aan actoren door een externe<br />
(kwaliteits-)audit uit te laten voeren door een onafhankelijke groep ‘collega’s’? De overheid<br />
kan dat bijv. willen omdat zij zelf een te grote informatieachterstand heeft ten opzichte<br />
van de sector/beroepsgroep. kies het instrument visitaties.<br />
• Wil de overheid en/of marktpartijen informatie bieden aan actoren door een bepaalde<br />
vorm van een keurmerk (een zichtbare kwaliteitsaanduiding) te voeren? kies het instrument<br />
keurmerk.<br />
• Wil de overheid en/of marktpartijen een regeling waarbij de activiteiten van organisaties<br />
of personen worden getoetst aan een aantal (kwalitatieve) criteria en waarbij organisaties<br />
of personen die hier niet aan voldoen buiten de regeling vallen? kies het instrument<br />
erkenningsregeling.<br />
De instrumenten die kunnen worden ingezet, verschillen in de mate van en de soort controle die<br />
na inzet wordt opgelegd:<br />
• Is het de bedoeling dat de controle van instrumenten ter vergroting van transparantie<br />
door de overheid wordt uitgevoerd? kies voor het instrument handhaving als verlengstuk<br />
van een ander instrument (bijv. verplichte certificering).<br />
• Is het de bedoeling om de controle van instrumenten ter vergroting van transparantie<br />
door de sector/ branche wordt uitgevoerd? kies voor een instrumentenmix instrumenten<br />
uit het cluster co-regulering en het op afstand plaatsen van activiteiten.<br />
Financiële instrumenten<br />
Uitgangspunt:<br />
• De overheid stuurt gedrag met financiële prikkels.<br />
Financiële instrumenten worden ingezet om gewenst gedrag van personen/ bedrijven/ organisaties<br />
of instellingen op te wekken of ongewenst gedrag te ontmoedigen.<br />
• Wil de overheid gewenst gedrag financieel mogelijk maken? kies het instrument subsidies<br />
en/of vouchers.<br />
• Wil de overheid uitvoeringsinstellingen sturen op hun prestaties? kies het instrument<br />
prestatiesturing.<br />
• Wil de overheid bij het aansturen van uitvoeringsinstellingen zeggenschap behouden<br />
over het apparaat en de bedrijfsvoering? kies het instrument budgetsturing.<br />
• Wil de overheid ongewenst gedrag voorkomen of gewenst gedrag stimuleren? kies<br />
het instrument financiële prikkels (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
86 HOOFDSTUK 4<br />
De instrumenten kunnen worden ingezet door de overheid zelf (directe regulering) of via anderen<br />
(indirecte regulering).<br />
• Wil de overheid zelf direct sturen? kies het instrument financiële prikkels, budgetsturing,<br />
prestatiesturing en/of subsidies.<br />
• Wil de overheid indirect sturen? kies het instrument vouchers (dan stuurt de consumenten<br />
via zijn keuzegedrag) en/of subsidies (de overheid kan dan subsidie aan een instelling<br />
geven en afspraken dat de instelling bepaalde doelen behaald). Er is een instrumentenmix<br />
mogelijk met instrumenten uit het cluster op afstand plaatsen mogelijk.<br />
Activiteiten op afstand plaatsen<br />
Uitgangspunt:<br />
• De overheid wil zich meer richten op kerntaken.<br />
• De overheid wil sturen op hoofddoelen.<br />
• De overheid wil (uitvoerings)activiteiten op afstand plaatsen.<br />
De instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen verschillen in de mate waarin zij dit doen.<br />
• Wil de overheid een opdracht laten uitvoeren door een marktpartij? kies het instrument<br />
aanbesteden.<br />
• Is het de bedoeling dat het departement zich alleen richt op de hoofddoelen, en de uitvoering<br />
over laten aan anderen? kies het instrument ZBO.<br />
• Wil de overheid de gehele taak overdragen? Zowel sturing als uitvoering overdragen aan<br />
de markt? kies het instrument privatisering.<br />
Wet- en regelgeving<br />
Uitgangspunt:<br />
• De overheid wil regels opleggen en gedrag normeren en daarmee ook rechtszekerheid en<br />
rechtsgelijkheid bevorderen.<br />
De instrumenten verschillen in de mate waarin zij gelden.<br />
• Moet de nieuwe regel gelden voor iedereen? kies het instrument wetten.<br />
• Moet de bestaande regeling voor een specifieke groep gelden voor iedereen? kies het<br />
instrument algemeen verbindend verklaren.<br />
• Moet de nieuwe regel alleen gelden na aanvraag en goedkeuring? kies het instrument<br />
vergunning.<br />
• Wil u nieuwe regels testen/ evt. in een beperkte populatie? kies het instrument experimenten.<br />
• Wil u regels opstellen om wetten verder uit te werken? kies het instrument beleidsregels.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 87<br />
4.3 Beantwoording van de ‘of’ vraag<br />
Na het doorlopen van de ‘wat’ en ‘hoe’ vraag, heeft de gebruiker van de roadmap een rijtje mogelijke<br />
instrumenten. Bij de keuze tussen de instrumenten die over zijn, kunnen de factsheets behulpzaam<br />
zijn. Verder moet een antwoord worden gevonden op onderstaande vragen:<br />
o Zijn de waarschijnlijke baten van overheidsingrijpen groot? Zijn er belangrijke averechtse<br />
effecten te verwachten? Wat is bekend over de effectiviteit van de verschillende instrumenten<br />
die gebruikt kunnen worden om het probleem op te lossen?<br />
o Wat zijn de kosten verbonden aan het overheidsingrijpen (beleidskosten, investeringskosten<br />
en kosten die marktpartijen moeten maken); zie voor overige kosten de vragen die in de<br />
vierde module reeds zijn gesteld.<br />
De ‘of’ vraag heeft met andere woorden betrekking op de vraag of het overheidsingrijpen welvaartsverhogend<br />
is. Om dat te bepalen is het nodig om de kosten van overheidsingrijpen af te<br />
wegen tegen de baten van het ingrijpen. We noemen dit de Calculus van het publieke belang. De<br />
verwachte baten van het borgen van een publiek belang hangen af van de omvang van het te<br />
corrigeren marktfalen en de effectiviteit en de efficiëntie van het ingrijpen.<br />
Om de ‘of’ vraag te beantwoorden, is nodig om een soort maatschappelijke kostenbaten-analyse<br />
(MKBA) 23 per instrument uit te voeren. In feite worden dan de effecten met en zonder de inzet<br />
van het instrument in kaart gebracht.<br />
Er zijn geen algemeen geldende uitspraken te doen over de uitkomst van een MKBA per instrument,<br />
omdat dat van de specifieke situatie waarin het instrument wordt toegepast afhangt. Daarom<br />
geven we hieronder een generiek MKBA kader dat door de SZW-beleidsambtenaar kan worden<br />
ingevuld om een keuze tussen instrumenten te kunnen maken.<br />
Er zijn verschillende soorten effecten die kunnen optreden na invoering van een project in vier<br />
hoofdcategorieën.<br />
- Directe effecten: Directe effecten vloeien rechtstreeks voort uit het project. Deze komen tot<br />
uiting in productiekosten, omzet, toegevoegde waarde en arbeidsproductiviteit in de sector<br />
waar het project direct op aangrijpt. Dit kunnen zowel interne als externe effecten zijn (dit<br />
onderscheid kan in praktijk benaderd worden door het onderscheid tussen geprijsd en ongeprijsd).<br />
- Indirecte effecten: Indirecte effecten vloeien voort uit een direct effect. Het gaat dus om uitstralingseffecten:<br />
zo kunnen kostenverlagingen (deels) worden doorgegeven aan de andere<br />
bedrijven en zo uiteindelijk bij de consument terechtkomen.<br />
23 Een MKBA kan worden gedefinieerd als een volledig overzicht van de welvaartseffecten van beleid,<br />
waarbij deze effecten in geld zijn uitgedrukt. Vaak wordt welvaart – en daarmee de MKBA – ten onrechte<br />
gezien als iets dat uitsluitend financiële rijkdom betreft. In de welvaartseconomie betreft het echter alles<br />
wat ons welbevinden raakt en dat door economisch handelen (productie, consumptie, transacties) wordt<br />
beïnvloed. De MKBA omvat dus bijvoorbeeld ook milieueffecten. Aspecten die niet onze financiële positie,<br />
maar wel ons welbevinden raken, worden door niet-economen vaak aangeduid als welzijn. Economen<br />
noemen dit ‘gewoon’ welvaart.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
88 HOOFDSTUK 4<br />
- Verdelingseffecten: De effecten van beleid voor specifieke groepen of aspecten zijn vaak voor<br />
politici (en daarmee ook voor beleidsambtenaren) belangrijker dan het saldo van kosten en<br />
baten. Daarom is het belangrijk om naast de totale kosten en baten ook de effecten voor verschillende<br />
groepen te laten zien. Als het totale saldo van kosten en baten positief is, maar de<br />
effecten voor sommige groepen (daarbinnen) negatief uitvallen, kan wellicht met compenserende<br />
maatregelen een meer evenwichtige verdeling worden bereikt.<br />
Deze verschillende effecten zijn samengevat in tabel 4.2 waar een generiek MKBA kader is weergegeven.<br />
De verdelingseffecten worden duidelijk doordat niet alleen het totaal, maar ook de verschillende<br />
actoren zijn onderscheiden (bedrijfsleven, overheid en consumenten); op deze wijze<br />
wordt inzichtelijk welke actoren baat hebben bij een bepaald instrument.<br />
Tabel 4.2: Het generieke MKBA kader<br />
Directe effecten<br />
Geprijsde effecten<br />
Niet-geprijsde effecten<br />
Indirecte effecten<br />
Reguleringskosten<br />
Totstandkoming<br />
Naleving<br />
Aanpassing<br />
Bron: Baarsma et al., 2004.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Bedrijfsleven Overheid Consument Totaal<br />
In afwijking tot wat gebruikelijk is bij een MKBA, zijn in tabel 4.2 de reguleringskosten apart<br />
genomen. Het gaat hier immers om het wel of niet inzetten van een overheidsinstrument en<br />
daarbij spelen reguleringskosten een hoofdrol. De verschillende soorten reguleringskosten, komen<br />
overeen met de fasen binnen het reguleringsproces. Op basis van de literatuur komen we tot<br />
de volgende fasering 24:<br />
Fase 1 De totstandkoming van regels (onder te verdelen in de ontwikkelingsfase, de implementatiefase<br />
en de uitvoeringsfase),<br />
Fase 2 De naleving in de praktijk via controle en dwang (de activiteiten die nodig zijn om een<br />
bepaalde mate van naleving te bewerkstelligen of af te dwingen),<br />
Fase 3 De aanpassing van de regulering (in het geval van herregulering, bijkomende regulering<br />
of deregulering).<br />
Het voert te ver om hier alle mogelijke reguleringskosten uitgebreid te bespreken. Tabel 4.3 geeft<br />
een overzicht. Dit overzicht is gebaseerd op een <strong>SEO</strong>-studie waarin de MKBA uitgevoerd voor<br />
de afweging tussen zelfreguleringsinstrumenten en overheidsregulering in een aantal specifieke<br />
gevallen (Baarsma et al., 2004).<br />
24 Er zijn ook wel andere indelingen te vinden. Donner (1993, p. 161) geeft de volgende indeling: afweging<br />
van belangen (opstellen regulering), uitvoering, toezicht en handhaving. In ’t Veld (1993, p. 56) hanteert<br />
een iets andere indeling: regelgeving, uitvoering, controle en handhaving.
SYNTHESE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 89<br />
Tabel 4.3: Reguleringskosten van geconditioneerde zelfregulering (t.o.v. wetgeving)<br />
Baten (+) en kosten (-)<br />
Reguleringskosten<br />
♦ Minder transactiekosten (-+) of (+)<br />
Totstandkoming<br />
♦ Meer en betere informatie binnen de sector (+)<br />
♦ Zelfregulering is flexibeler en komt eenvoudiger en sneller tot stand (+)<br />
♦ Zelfregulering ontlast het overbelaste overheidsapparaat (+)<br />
♦ Gevoeligheid voor lobbyisten (-+)*<br />
♦ Regulering sluit beter aan op handelingsperspectief sector/Door middel van eigen maatregelen kan vaak beter<br />
rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het bedrijf of de sector (+)<br />
Naleving<br />
♦ Grotere prikkel en bereidheid tot (spontane) naleving (+)<br />
♦ Zelfregulering ontlast het overbelaste overheidsapparaat (+)<br />
♦ Mogelijk minder administratieve lastendruk (de uitvoeringslasten voor burgers en bedrijven), omdat zelfregulering<br />
met minder ‘regeltjes’ gepaard gaat (+)<br />
♦ Mogelijk minder nalevingskosten (de moeite (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen): (+)<br />
♦ Omdat alleen die kosten worden gemaakt die vanuit het perspectief van de probleemoplossers (de sector)<br />
strikt nodig zijn, en<br />
♦ omdat de nadruk meer ligt op preventie dan op repressie**<br />
♦ omdat er een nauwere band is tussen het nemen van beslissingen en het dragen van de gevolgen daarvan<br />
♦ Zelfregulering vereist meer metatoezicht (d.w.z. de algemene alertheid, het ontvangen van signalen uit de<br />
samenleving en het reageren op deze signalen) (-)<br />
♦ Nalevingskosten/Bestedingseffecten (de gevolgen van regulering voor het beslag op productiefactoren) (-+):<br />
♦ Personeelskosten (exclusief administratie): operationele kosten (voor bijvoorbeeld bediening, toezicht en<br />
onderhoud, overheadkosten voor initiëren, begeleiden, controleren en coördineren) en kosten voor intern<br />
onderzoek<br />
♦ Inachtnemingskosten: de personele en materiële kosten die bedrijven of instellingen moeten maken om<br />
aan de gestelde regels te voldoen (het verkrijgen van vergunningen, het verschaffen van informatie of<br />
het aanschaffen van vereiste apparatuur)<br />
♦ Kosten van uitbesteden werkzaamheden (betalingen voor door derden verrichte diensten)<br />
♦ Dervingskosten (gederfde netto potentiële winsten als gevolg van de voorgenomen regelgeving)<br />
♦ Overige nalevingskosten (verzekeringen, huisvesting, bodemsanering ed.)<br />
Aanpassing<br />
♦ Zelfregulering is flexibeler en dus gemakkelijker aan te passen (+)<br />
♦ Mogelijk preëmptief effect (-) #<br />
Bron: Baarsma et al., 2004.<br />
* Hier is een -+ opgenomen omdat dit rent-seeking effect ook mogelijk is bij overheidsregulering (als overheid<br />
regels uitvaardigt en middelen geeft zullen marktpartijen op zoek gaan naar mogelijkheden om deze om te<br />
buigen).<br />
** Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Justitie (2003), Handhaving en certificering – Een handreiking voor de beleids-<br />
en wetgevings¬praktijk. Expertisecentum Rechtshandhaving, Den Haag, p. 25.<br />
# Een preëmptief effect speelt alleen bij zelfregulering en treedt op als gevolg van het feit dat een sector zelfregulering<br />
in een bepaalde richting kiest, waardoor de wetgever die later strengere regulering overweegt voor<br />
een fait accompli staat. Bij wetgeving geeft de overheid van begin af aan (eventueel in overleg met een<br />
sector) de richting aan en is er dus minder sprake van path dependence.<br />
De kosten van een instrument betreffen de beleidskosten (reguleringskosten) en verstorende<br />
effecten van overheidsbeleid (overheidsfalen). Bij het inschatten van de baten is het noodzakelijk<br />
om kennis te hebben van de effectiviteit van een instrument. In het onderzoek is echter duidelijk<br />
geworden dat er (nog) weinig effectiviteitsonderzoek beschikbaar is. Daardoor is het inschatten<br />
van de baten van de verschillende overheidsinstrumenten moeilijk, en daarmee ook het beantwoorden<br />
van de ‘of’ vraag.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
90 HOOFDSTUK 4<br />
De ‘of’ vraag kan twee resultaten opleveren:<br />
− Als de kosten hoger zijn dan de baten van het overheidsingrijpen, is het niet wenselijk<br />
dat de overheid ingrijpt met het betreffende instrument.<br />
− Als de kosten lager zijn dan de baten van het overheidsingrijpen, is het wenselijk dat de<br />
overheid het publiek belang borgt met het betreffende instrument.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 91<br />
Literatuur<br />
Alten, S. van (2003). Notitie sturen via convenanten. FBO/03/028. S.l.: s.n.<br />
Baarsma, B., C. Koopmans, J. Mulder, M. de Nooij en C. Zijderveld (2004). Goed(koop) geregeld:<br />
Een kosten-batenanalyse van wetgeving en zelfregulering, <strong>SEO</strong>-rapport nr. 720, Amsterdam: <strong>SEO</strong> <strong>Economisch</strong><br />
<strong>Onderzoek</strong>.<br />
Baarsma, B. (2003). Maatschappelijk bungeejumpen of gerichte zelfsturing?: essay over zelfregulering in de<br />
publieke sector. <strong>SEO</strong>-rapport, 710. Amsterdam: <strong>SEO</strong> <strong>Economisch</strong> <strong>Onderzoek</strong>.<br />
Baarsma, B., Felsö, F., Geffen, S. van , Mulder, J. & Oostdijk, A. (2003). Zelf doen?: inventarisatiestudie<br />
van zelfreguleringsinstrumenten. <strong>SEO</strong>-rapport, 664. Amsterdam: <strong>SEO</strong> <strong>Economisch</strong> <strong>Onderzoek</strong>.<br />
Benijts, T. (2005). De keuze van beleidsinstrumenten: een vergelijkend onderzoek naar duurzaam sparen en<br />
beleggen in België en Nederland. Proefschrift. Sl.: s.n.<br />
Berg, A.H. (1988), Managers bij de overheid, Den Haag.<br />
Bogaert, V.V.R van & et al. (2006). Verzameling Nederlandse Wetgeving Staats- en Bestuursrecht<br />
2006/2007. Den Haag: Sdu Uitgevers.<br />
Bogaert, V.V.R van & et al. (2006). Verzameling Nederlandse Wetgeving Burgerlijk (Proces)recht<br />
2006/2007. Den Haag: Sdu Uitgevers.<br />
Bogt, H.J. ter (1998), Neo-institutionele economie, management control en verzelfstandiging van overheidsorganisaties,<br />
29 januari.<br />
Boogers M. en P. Tops (1998). Gemeentelijke herindeling als proces van culturele modernisering,<br />
in M. Boogers en P. Tops, Bestuurswetenschap, 1998.<br />
Bressers, J.Th.A. en P.J. Klok (1995). De verklaring van de effectiviteit van een beleid, deel 2:<br />
Instrumententheorie, in: J.Th.A. Bresserse en A. Hoogerwerf (red.), Beleidsevaluatie, pp. 138-157.<br />
Bressers, J.T.A. & et al (1993). Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd. Assen: Van Gorcum.<br />
Bressers, J.T.A. & Ringeling, A. (1989). Beleidsinstrumenten in drie arena’s: beleidsvorming,<br />
uitvoering en doorwerking. Beleidswetenschap, 3, (1), 3.<br />
Brouwer, P.W. & et al (2004). Recht, een introductie. 2e druk. Amsterdam: Boom.<br />
Bruijn, de, H., E. ten Heuvelhof en M. van Twist (2004), Calculeren voorbij de calculus, identificatie<br />
van publieke belangen in het politiek-bestuurlijke debat, in: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken,<br />
Essays over de Calculus van het publieke belang, juni.<br />
Bruijn, J. de en E. ten Heuvelhof (1991). Sturingsinstrumenten voor de overheid: over complexe netwerken<br />
en tweede generatie <strong>sturingsinstrumenten</strong>, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen.<br />
Bruijn, J.A. de (1990). Sturing en nieuwe <strong>sturingsinstrumenten</strong>, in: Beleidswetenschap.<br />
Commissie-Sint (1994), Verantwoord verzelfstandigen, Ministerie van Binnenlandse Zaken.<br />
Comisso, E. (1989), Property rights in focus, in: Acta Oeconomica, 40, pp. 210-216.<br />
Conclusion Consulting. (2006). Evaluatie SUWI 2006: sturing en toezicht. Capelle aan de IJssel: Conclusion<br />
Consulting Sociale Zakerheid en Zorg.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
92<br />
Connectedthinking tm & PriceWaterhouseCoopers (2006). SUWI evaluatie 2006: een evaluatie van de<br />
Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI). Den Haag: PriceWaterhouseCoopers.<br />
Coppoolse, J. & Veenema, M. (2002). Convenanten. FBO/02/018. S.l.: s.n.<br />
Doelen, F.C.J. van der (1993). De gereedschapskist van de overheid: een inventarisatie. In Bressers,<br />
J.T.A. & et al. (eds.). Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd. Assen: Van Gorcum.<br />
Doelen, F.C.J. van der en P.J. Klok (1989), Beleidsinstrumenten, in: A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid,<br />
p. 75 e.v.<br />
Doelen, F.C.J. van der (1988). Informatie, prikkels en voorschriften: beperkende en verruimende<br />
sturingsmodellen, in: Beleidswetenschap, pp. 197-212.<br />
Donner, J.P.H. (1993), De relativiteit van zelfregulering, In: Eijlander, Ph., Gilhuis, P.C. & Peters,<br />
J.A.F. (eds.), Overheid en zelfregulering. pp. 155-166. Zwolle: Tjeenk Willink<br />
Edelman, M (1985), The Symbolic Uses of Politics, University of Illinois Press, Chicago, IL.<br />
Egmond, C. & Bruel, R. (2004). De kunst van het veranderen: gedrag van doelgroepen. Herziene uitgave.<br />
S.l.: SenterNovem.<br />
Eliadis, P., Hill, M., Leduc, B. & Tate, R. (2003). Instrument choice in global democracies. Horizons,<br />
6, (1), 45-54.<br />
Frissen, P.H.A. (1999), De lege staat, Amsterdam: Nieuwezijds.<br />
Frissen, P.H.A. (1990). Besturingsconcepties, recht en wetgeving, in: H.A.M. Backx e.a., Recht doen<br />
door wetgeving, Zwolle.<br />
Geelhoed, L.A (1983). De interveniërende staat: aanzet voor een instrumentenleer. In samenspraak met de<br />
overige leden van de Startwerkgroep Beleidsinstrumenten in directe zin. Ministerie van Binnenlandse<br />
Zaken. Den Haag: Sdu.<br />
Heffen, O. van (1995). Interne besluitvormingsstructuur en het ontwerpen van beleid, in: Bestuurskunde,<br />
jaargang 4, nr. 6, pp. 264-273.<br />
Heffen, O. van (1993). Beleidsontwerpen en omgevingsfactoren: vier alternatieve strategieën. In<br />
Heffen, O van & Twist, M.J.W. van. Beleid en wetenschap: hedendaagse bestuurskundige beschouwingen.<br />
Alphen aan de Rijn: Samsom.<br />
Heuvel, J.H.J. van den (2005). Beleidsinstrumentatie: <strong>sturingsinstrumenten</strong> voor het overheidsbeleid. 2e druk<br />
Utrecht: Lemma.<br />
Hood, C.C. (1983). The tools of government. London: McMillan.<br />
Hoogerwerf, A. (1984). Ontwerpen van overheidsbeleid: een handleiding met toelichting. Bestuurswetenschappen,<br />
38, (1), 4.<br />
Hoppe, R., Jeliazkoya, M. & Graaf, H. van de (1998). Beleidsnota’s die (door)werken: handleiding voor<br />
geslaagde beleidsvoorbereiding. Bussum: Couthino.<br />
Hoppe, R. (1983). <strong>Economisch</strong>e Zaken schrijft een nota: een onderzoek naar beleidsontwikkeling en besluitvorming<br />
bij non-incrementeel beleid. Amsterdam: VU Boekhandel/Uitgeverij.<br />
Hufen, J.A.M. & Koppenjan, J.F.M. (2004). Is dit een passend instrument?; bestuurskundige<br />
theorievorming en praktische sturings- en -instrumentatievragen. Bestuurskunde, 13, (8), 347- 357.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
LITERATUUR 93<br />
Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken (2004). Sleutel tot de Calculus van het publieke belang.<br />
Den Haag: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken.<br />
Kickert, W. (1998). Aansturing van verzelfstandigde overheidsdiensten, over publiek management van hybride<br />
organisaties. Alpen aan den Rijn, Samsom.<br />
Klok, P.J.(1992). Het overwegen van beleidsinstrumenten, in: A. Hoogerwerf (red.), Het ontwerpen<br />
van beleid, een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek.<br />
Korsten, A.F.A. & Leeuw, F.L. (1997). Handleidingen in het openbaar bestuur: de voor- en achterkant.<br />
Bestuurskunde, 6, (8), 332-349.<br />
Meij, P. van der, en L. Reyn (2000). Bedrijven tussen markt en overheid, Alphen aan den Rijn.<br />
Ministerie van BZK (2000), Brief aan Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 22 236, nr. 57.<br />
Ministerie van Justitie, Expertisecentrum Rechtshandhaving (2004). De tafel van elf: een hulpmiddel<br />
bij het maken van naleefbaar beleid. Den Haag: Ministerie van Justitie Expertisecentrum Rechtshandhaving.<br />
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dir. WBJA. (2005?). Kader <strong>sturingsinstrumenten</strong>.<br />
Den Haag: Ministerie SZW, Directie Wetgeving Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden.<br />
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dir. WBJA (2005). Wetsevaluatiekalender 2005.<br />
Bijlage 1. Den Haag: SZW WEB 2 – het nieuwe SZW Intranet.<br />
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dir. WBJA. (2006). SZW-Toets: leidraad in doolhof-september<br />
2006. Den Haag; Ministerie SZW, Directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische<br />
Aangelegenheden.<br />
Nelissen, N.J.M. (2002). Sturing in de bestuurskunde, presentatie d.d. 22 mei 2002 op het congres<br />
‘Na Paars: een nieuwe sturingslogica?’, georganiseerd door de Raad voor Openbaar Bestuur<br />
(Rob) en de Vereniging voor Bestuurskunde (VB).<br />
Onderwijsraad (2000). Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid. Adviesnr. 20000309/379. Den Haag:<br />
Onderwijsraad.<br />
Osborne, D. en T. Gaebler (1992). Reinventing government, New York.<br />
Peppel, R.A. van de (2004). Additionele effecten van netwerksturing: de investering waard?<br />
Voorbeelden uit de doelgroepenbenadering in het milieubeleid. Bestuurskunde,13, (2), 66-76.<br />
Posner, Richard A. (1974). Theories of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and<br />
Management Science, 5, 1974, (2), 335-358.<br />
Pröpper, I. en D. Steenbeek (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. VNG uitgeverij,<br />
Den Haag.<br />
Raad Maatschappelijke Ontwikkeling (2002). Bevrijdende kaders: sturen op verantwoordelijkheid. RMO<br />
advies, 24. Den Haag: Sdu.<br />
Ringeling, A. & Vught, F. van (1993). Het ontwerpen van beleid: de vergeten dimensie. In Thomasssen,<br />
J.J.A., Vught, F.A. van & Bressers, J.T.A. (eds.) Politicologie en het openbaar bestuur: liber<br />
amicorum voor prof. de. A. Hoogenwerf. Alphen aan de Rijn: Samsom.<br />
Ringeling, A.B., De instrumenten van het beleid, Samson, Alphen aan den Rijn, 1983.<br />
Salamon, L.M. (2002). Tools of government: a guide to the new Governance. New York: Oxford University<br />
Press.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
94<br />
Schram, F. & Leemans, K. de (2006). Spoor 3: Human resource management. Project 3.3. Hervormingen<br />
m.b.t. deregulering & administraties vereenvoudiging. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen<br />
(SBOV).<br />
Schram, F. (2005). Het sturen van de samenleving: mogelijkheden van een beleidsinstrumentbenadering. Spoor<br />
veranderingsmanagement. Rapport D/2005/10106/028.). Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie<br />
Vlaanderen (SBOV).<br />
Toonen, Th (2006). Wat is bestuurskunde en wat zijn bestuurskundig gezien de vragen van de (nabije) toekomst.<br />
Presentatie, 28 november.<br />
Tops, P., P. Depla en M. Moorman (red.) (1996). Tussen inspraak en co-productie: ervaringen<br />
met een nieuwe bestuursstijl, 1996; V. Bekkers, G. Heijne, P. Frissen en P. Ester, Sturingsconcepties<br />
en in¬stru¬menten in het milieubeleid, op zoek naar vormen van co-productie.<br />
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29304, nr. 1. Certificatie en accreditatie in het kader van het<br />
overheidsbeleid: brief van de minister van <strong>Economisch</strong>e Zaken. Den Haag: Sdu.<br />
Vedung, E. (1998). Policy instruments: typologies and theories, in: M. Bemelmans-Videc, R.C.<br />
Rist en E. Vedung, Carrots, sticks & sermons, Policy Instruments & their Evaluation, 22, 51.<br />
Veenema, M. & Beekhuizen, D. (2003). Sturen met behulp van financiële prikkels. FBO?03/038. S.l.:<br />
s.n..<br />
Veenema, M. (2003). Achtergrondnotitie Sturen met ‘zachte’ instrumenten. FBO/03/043. S.l.: s.n.<br />
Veld, R.J. in ‘t, 1997. Noorderlicht: over scheiding en samenballing. Vuga, Den Haag.<br />
Veld, Roel, in ‘t (1993), Zelfregulering en overheidssturing, In: Eijlander, Ph., Gilhuis, P.C. &<br />
Peters, J.A.F. (eds.), Overheid en zelfregulering. pp. 53-68. Zwolle: Tjeenk Willink.<br />
Vree, W. van (1994). Nederland als vergaderland: opkomst en verbreding van vergaderregime. Groningen:<br />
Wolters-Noordhoff.<br />
A. Wassenberg (red.) (1983). Netwerken, Den Haag.<br />
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000). Het borgen van publiek belang. WRR rapport,<br />
56. Amsterdam: Amsterdam University Press.<br />
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). Lerende overheid: een pleidooi voor probleemgerichte<br />
politiek. WRR rapport, 75. Amsterdam: Amsterdam University Press.<br />
Wolfe, Ch. (1993). Markets or Governments. Choosing between Imperfect Alternatives, second revised<br />
edition, Cambridge.<br />
Zouridis, S. en M. Boogers (2001). Publieke sturing en regulering in de virtuele wereld: een verkennend<br />
onderzoek, juni, Ministerie van BZK.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 95<br />
Bijlage A: Leden begeleidingscommissie<br />
Voorzitter:<br />
Peter van Loo, Directie WBJA<br />
Leden:<br />
Menno Fenger, Directie WBJA (contactpersoon)<br />
Dick Beekhuizen, Directie WBJA<br />
Irene Ritman, directie Arbeidsverhoudingen<br />
Leo Schrijver, directie Arbeidsmarktbeleid<br />
Rianne van Alphen, directie Sociale Verzekeringen<br />
Klaas Werkhorst, Directie WBJA<br />
Viola van Guldener, Directe Arbeidsomstandigheden<br />
Ron Schuurmans, Directie Werk en Bijstand<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 97<br />
Bijlage B: Gesprekspartners<br />
In het kader van het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met:<br />
Arbeidsomstandigheden<br />
1. Joy Oh<br />
2. Henri Géron<br />
W&B<br />
1. Wim Zwanenburg<br />
2. Peter de Weerd<br />
3. Karel Hoskens<br />
SV<br />
1. Louis Beckers<br />
2. Kees van der Spek<br />
Uitvoeringsbeleid<br />
1. Johan Breure<br />
AV<br />
1. Hans van Weeren<br />
2. Anke Muusse<br />
Ouderen<br />
1. Rob Egberts<br />
AM<br />
1. Anje Vrij<br />
2. Dick Hagoort<br />
3. Els Vogels<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 99<br />
Bijlage C: Factsheets<br />
In deze bijlage staan per instrument de factsheets. De gehanteerde nummering is:<br />
Factsheet 1 Specifieke voorlichting<br />
Factsheet 2 Generieke voorlichting<br />
Factsheet 3 Deskundigheidsbevordering<br />
Factsheet 4 Best practices<br />
Factsheet 5 Naming and faming<br />
Factsheet 6 Benchmarking<br />
Factsheet 7 Protocol<br />
Factsheet 8 Gedragscode<br />
Factsheet 9 Convenant (incl. intentieverklaring)<br />
Factsheet 10 Herenakkoord<br />
Factsheet 11 Bestuurlijk overleg<br />
Factsheet 12 Instellen taskforce/ commissie<br />
Factsheet 13 Arbitrage (incl. bindend advies)<br />
Factsheet 14 Mediation<br />
Factsheet 15 Ombudsman<br />
Factsheet 16 Tuchtrecht<br />
Factsheet 17 Erkenningsregeling<br />
Factsheet 18 Standaardregeling<br />
Factsheet 19 Keurmerk<br />
Factsheet 20 Certificering<br />
Factsheet 21 Visitaties<br />
Factsheet 22 Subsidies<br />
Factsheet 23 Vouchers<br />
Factsheet 24 Prestatiesturing<br />
Factsheet 25 Budgetsturing<br />
Factsheet 26 Financiële prikkel (belasting, accijnzen, eigenbijdragen, financieringsheffingen)<br />
Factsheet 27 Aanbesteden<br />
Factsheet 28 Verzelfstandiging (ZBO)<br />
Factsheet 29 Privatisering<br />
Factsheet 30 Handhaving<br />
Factsheet 31 Wetten (algemeen verbindend voorschrift)<br />
Factsheet 32 Vergunningen<br />
Factsheet 33 Algemeen verbindend verklaren<br />
Factsheet 34 Beleidsregels<br />
Factsheet 35 Experimenten<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 101<br />
C.1 Factsheet 1 Specifieke voorlichting<br />
Naam Specifieke voorlichting<br />
Type instrument: Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden)<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Het van overheidswege verstrekken van informatie om een specifieke<br />
doelgroep kennis te laten nemen van een bepaald onderwerp, te informeren<br />
of bewust te maken. Voorlichting appelleert aan gedrag(verandering)<br />
in de samenleving.<br />
Voorlichting heeft een zelfstandige instrumentele werking: het richt<br />
zich op specifieke groepen en kan hierbij onder andere een waarschuwende,<br />
kennisbevorderende of informatieve rol innemen. Voorbeelden<br />
hiervan zijn informatie sites van de overheid zoals postbus 51<br />
of campagnes zoals bij invoering van een nieuwe wet, regeling, subsidie<br />
of toeslag.<br />
Voorlichting wordt ook vaak als aanvullend instrument ingezet. Het<br />
wordt dan gebruikt om burgers, bedrijven en instellingen te informeren<br />
over andere bestuurlijke instrumenten: een subsidieregeling of een<br />
wet. Vaak in de vorm van interactieve informatie-uitwisseling (gemeentedagen,<br />
uitvoeringspanel), waarmee draagvlak voor beleid kan<br />
worden vergroot.<br />
NB. Generieke en algemene voorlichting zijn instrumenten die veel<br />
gemeenschappelijke elementen hebben. De beschrijvingen in beide<br />
factsheets lijken dan ook sterk op elkaar. De belangrijkste verschillen<br />
hebben betrekking op de gerichtheid van het instrument. Specifieke<br />
voorlichting is toegesneden op een doelgroep; generieke voorlichting<br />
is dat niet. Het gevolg is dat bij specifieke voorlichting meer tijd dient<br />
te worden besteed aan de identificatie van de doelgroep en de wijze<br />
waarop die bereikt kan worden. Bij generieke voorlichting is het belangrijkste<br />
aandachtspunt het voorkomen van een overvloed aan<br />
informatie waardoor de ontvanger door de bomen het bos niet meer<br />
ziet.<br />
Kwalificatie instrument: Voorlichting is een beleidsinstrument dat informeel van karakter is en<br />
dat uitgaat van gedragsbeïnvloeding zonder dwang. Het is daarmee<br />
ook een stimulerend beleidsinstrument, zonder repressief karakter. Er<br />
is verder sprake van een indirect beleidsinstrument. De overheid<br />
neemt niet zelf een taak ter hand (zoals bij overheidsproductie, inzet<br />
van een direct beleidsinstrument), maar kiest de inzet van een indirect<br />
instrument (co-productie). Het is zoals gezegd gericht op gedragsbeinvloeding<br />
en wel in de vorm van sociale regulering (net als educatie,<br />
overleg en dergelijke). Voorlichting heeft meestal een eenzijdig karakter:<br />
de overheid geeft informatie aan het brede publiek of aan een<br />
specifieke doelgroep zoals bij specifieke voorlichting. Specifieke voorlichting<br />
is daarom een specifiek instrument. Tot slot veronderstelt<br />
voorlichting in zekere mate een verticale, top down benadering vanuit<br />
de overheid.<br />
Juridische definitie: Geen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
102 BIJLAGE C<br />
Praktijkvoorbeeld: Website www.arbo-advies.nl/beeldnew.htm<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Op deze website wordt ingegaan op de mogelijke gevolgen van het<br />
werken achter een beeldscherm. De site is hiermee een goed voorbeeld<br />
van specifieke voorlichting. Op de site staan vele adviezen<br />
specifiek gericht op de doelgroep van beeldschermwerkers.<br />
Specifieke voorlichting wordt zeer veel gebruikt door de overheid,<br />
vaak als ondersteuning van andere instrumenten. Er zijn dan ook vele<br />
praktijkvoorbeelden denkbaar: van inenting bij reizen naar tropische<br />
oorden, tot voorlichting over de doventelefoon, van informatie over<br />
arbeidsrisico's in de grafiemedia tot voorlichting over het in dienst<br />
nemen van buitenlandse werknemers, etc.<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Met voorlichting- en communicatie-instrumenten kunnen informatieproblemen<br />
worden aangepakt. Vaak weet de vragende partij niet<br />
voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid kan<br />
dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten inzetten<br />
om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid<br />
te verschaffen. Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende partij aan<br />
te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
Voorlichting kan ook worden gebruikt op grond van een paternalistische<br />
motief. Individuen zijn dan voldoende geïnformeerd, maar de<br />
overheid is ervan overtuigd dat extra informatie hen behoedt van individuele<br />
beslisfouten.<br />
De informerende partij (eventueel in samenspraak met de overheid<br />
indien de overheid de uitvoering heeft uitbesteed aan een semi publieke<br />
of private partij).<br />
Van informerende voorlichting gaat geen verplichting uit. Wel kan het<br />
zijn dat eerst voorlichting wordt gegeven over een maatregel die later<br />
moet worden opgevolgd.<br />
Hardheid (juridische binding) N.v.t.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, N.v.t.<br />
controle en bestraffing):<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Specifieke groepen, dit kunnen groepen burgers zijn, maar ook een<br />
bedrijfstak of beroepsgroep.<br />
Wetgevend kader Geen.<br />
Instrumentenmix Voorlichting wordt vaak als aanvullend instrument ingezet. Het wordt<br />
dan gebruikt om burgers, bedrijven en instellingen te informeren over<br />
andere bestuurlijke instrumenten: een subsidieregeling of een wet.<br />
Binnen specifieke voorlichting kan ook gebruik worden gemaakt van<br />
andere instrumenten: best practices, deskundigheidsbevordering,<br />
naming and faming en benchmarking<br />
Internationale aspecten/ Voorlichting kan grensoverschrijdend werken zoals de voorlichting<br />
internationaal juridische voor personen die zich in Nederland zouden willen vestigen omdat zij<br />
randvoorwaarden<br />
hier komen werken of de promotie van Nederland als aantrekkelijke<br />
reisbestemming. Zie website: www.documentaries-netherlands.nl/<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de Weinig bekend over de effectiviteit, wel lijkt er consensus te bestaan<br />
(kosten)effectiviteit?: dat specifieke voorlichting effectiever is dan generieke voorlichting. De<br />
vrijblijvendheid vermindert de effectiviteit.<br />
Over kosteneffectiviteit zijn geen studies gevonden.<br />
Voordelen voor SZW: Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een goed instrument om<br />
groepen op de hoogte te brengen. Door voorlichting wordt de effectiviteit<br />
van het andere instrument verhoogd.
FACTSHEETS 103<br />
Nadelen voor SZW: - Kans op overkill, de doelgroep krijgt teveel voorlichting waardoor<br />
zij er niet in slaagt belangrijke van mindere belangrijke informatie<br />
te onderscheiden. Dit geldt overigens sterker bij algemene vorolichting<br />
dan bij generieke voorlichting.<br />
- Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan op voorhand<br />
niet vaststaat dat het de gewenste gedragsverandering teweeg<br />
zal brengen.<br />
- Een voorlichtingscampagne kan duur zijn afhankelijk van de middelen<br />
die ingezet worden (denk aan een televisie campagne).<br />
- Het kan in bepaalde gevallen bovendien lastig zijn de doelgroep<br />
te bereiken.<br />
Voordelen voor stakeholders: - Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker gemaakt doordat<br />
deze wordt aangeboden, en de stakeholder niet zelf op zoek<br />
hoeft te gaan.<br />
- Stakeholders worden op de hoogte gehouden van belangrijke<br />
informatie.<br />
- De kans dat belangrijke informatie de doelgroep niet bereikt wordt<br />
kleiner.<br />
Nadelen voor stakeholders: Indien de voorlichting niet via de geëigende en voor iedereen toegankelijke<br />
kanalen wordt aangeboden kunnen personen de boodschap of<br />
informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen worden.<br />
Slaagfactoren: Goede communicatiestrategie zodat de doelgroep wordt bereikt, een<br />
goede strategie houdt onder andere in dat de doelgroep in kaart wordt<br />
gebracht en er gekeken wordt via welke media of andere kanalen<br />
deze groep het best te bereiken is.<br />
Faalfactoren: Communicatie lost geen problemen op die ontstaan doordat het beleid<br />
zelf inhoudelijk moeilijk is uit te leggen of niet aansluit bij de situatie<br />
van de doelgroep. Daarom verdient het aanbeveling reeds in een<br />
vroeg stadium van de beleidsontwikkeling de directie Communicatie te<br />
betrekken, niet pas wanneer het beleid gereed is.<br />
Valkuilen en tips: 1) Betrek de directie Communicatie vanaf de start bij het beleidstraject<br />
2) Ontwikkel een doordachte communicatiestrategie in samenwerking<br />
met de directie Communicatie<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.overheid.nl/overheidsinformatie<br />
www.postbus51.nl/<br />
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 27 augustus 2001:<br />
http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/definitief_vora_advies12100<br />
1.pdf<br />
Actieprogramma Overheidscommunicatie 2002-2006:<br />
http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/PVA_actieprogramma_overh<br />
eidscomm.pdf<br />
http://www.publiekencommunicatie.nl/www/site.php?Id=24, oa jaarevaluatie<br />
Postbus 51 2005.<br />
De overheidscommunicatie in vogelvlucht: ontwikkelingen sinds de<br />
cie. Biesheuvel, 27 september 2000.<br />
Gemende Commissie Communicatie (Commissie Wolffensperger),<br />
Vijftig aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere<br />
Overheid , 2005.<br />
Contactpersonen: Directie Communicatie<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 105<br />
C.2 Factsheet 2 Generieke voorlichting<br />
Naam Generieke voorlichting<br />
Type instrument: Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren<br />
beïnvloeden)<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een actieve vorm van informatieverstrekking, met de vooropgezette<br />
bedoeling kennis, houding en of gedrag te beïnvloedden<br />
(te veranderen of bevestigen) of bewustwording te bereiken,<br />
niet specifiek gericht op doelgroepen. Uitgewerkt in een<br />
algemene campagne. Het uiteindelijke doel van voorlichting<br />
door de overheid is bij te dragen aan het bereiken van bepaalde<br />
beleidsdoelen.<br />
NB. Generieke en algemene voorlichting zijn instrumenten die<br />
veel gemeenschappelijke elementen hebben. De beschrijvingen<br />
in beide factsheets lijken dan ook sterk op elkaar. De belangrijkste<br />
verschillen hebben betrekking op de gerichtheid van<br />
het instrument. Specifieke voorlichting is toegesneden op een<br />
doelgroep; generieke voorlichting is dat niet. Het gevolg is dat<br />
bij specifieke voorlichting meer tijd dient te worden besteed aan<br />
de identificatie van de doelgroep en de wijze waarop die bereikt<br />
kan worden. Bij generieke voorlichting is het belangrijkste aandachtspunt<br />
het voorkomen van een overvloed aan informatie<br />
waardoor de ontvanger door de bomen het bos niet meer ziet.<br />
Kwalificatie instrument: Voorlichting is een beleidsinstrument dat informeel van karakter<br />
is en dat uitgaat van gedragsbeïnvloeding zonder dwang. Het is<br />
daarmee ook een stimulerend beleidsinstrument, zonder repressief<br />
karakter. Er is verder sprake van een indirect beleidsinstrument.<br />
De overheid neemt niet zelf een taak ter hand (zoals<br />
bij overheidsproductie, inzet van een direct beleidsinstrument),<br />
maar kiest de inzet van een indirect instrument (coproductie).<br />
Het is zoals gezegd gericht op gedragsbeïnvloeding<br />
of bewustwording en wel in de vorm van sociale regulering (net<br />
als educatie, overleg en dergelijke). Voorlichting heeft meestal<br />
een eenzijdig karakter: de overheid geeft informatie aan het<br />
brede publiek (generieke voorlichting) of aan een specifieke<br />
doelgroep (zie factsheet specifieke voorlichting). Generieke<br />
voorlichting is zoals de naam al suggereert een generiek instrument.<br />
Tot slot veronderstelt voorlichting in zekere mate een<br />
verticale, top down benadering vanuit de overheid.<br />
Juridische definitie: Geen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
106 BIJLAGE C<br />
Praktijkvoorbeeld: SIRE campagne: www.ikzieikziewatjijnietziet.nl. Op deze website<br />
wordt met algemene informatie over de verschillende vormen<br />
van kindermishandeling die voorkomen, getracht bezoekers<br />
kennis of bewustwording bij te brengen. Vanuit de gedachte<br />
dat hoe meer mensen op de hoogte zijn van mogelijke problemen<br />
en oplossingen, hoe groter het bewustzijn onder de<br />
bevolking hetgeen ertoe zal leiden dat het onderwerp hoog op<br />
de agenda staat en dat mensen beter gaan nadenken over hun<br />
eigen mogelijkheden om deze problemen op te lossen (opletten<br />
op de omgeving en eerder te hulp schieten of melding doen).<br />
Generieke voorlichting wordt zeer veel gebruikt door de overheid,<br />
vaak als ondersteuning van andere instrumenten. Er zijn<br />
dan ook vele andere praktijkvoorbeelden denkbaar: op het<br />
gebied van drank (http://www.alcoholinfo.nl/), voeding (Stichting<br />
Voedingscentrum Nederland http://www.voedingscentrum.nl)<br />
en over crises (http://denkvooruit.crisis.nl/).<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Het probleem dat met voorlichting- en communicatieinstrumenten<br />
wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak<br />
weet de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen<br />
keuze te maken. De overheid kan dan alleen of samen met de<br />
sector of instellingen instrumenten inzetten om de vragende<br />
partij meer informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen.<br />
Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende partij aan te zetten<br />
tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Voorlichting kan ook worden gebruikt op grond van een paternalistische<br />
motief. Individuen zijn dan voldoende geïnformeerd,<br />
maar de overheid is ervan overtuigd dat extra informatie hen<br />
behoedt van individuele beslisfouten.<br />
De informerende partij. Soms wordt de informerende rol door<br />
de overheid uitbesteed aan een private of semi-publieke organisatie;<br />
in dat geval worden gezamenlijk afspraken gemaakt (zo<br />
wordt het Voedingscentrum gefinancierd door de ministeries<br />
van LNV en VWS).<br />
Van informerende voorlichting gaat geen verplichting uit. Wel<br />
kan het zijn dat eerst voorlichting wordt gegeven over een<br />
maatregel die later moet worden opgevolgd.<br />
Hardheid (juridische binding) N.v.t.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, con- N.v.t.<br />
trole en bestraffing):<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Algemeen, gericht op alle (of de meerderheid) van de bevolking.<br />
Wetgevend kader N.v.t.<br />
Instrumentenmix Voorlichting wordt vaak als aanvullend instrument ingezet. Het<br />
wordt dan gebruikt om burgers, bedrijven en instellingen te<br />
informeren over andere bestuurlijke instrumenten: een subsidieregeling<br />
of een wet. Binnen generieke voorlichting kan ook<br />
gebruik worden gemaakt van andere instrumenten: Best practices,<br />
deskundigheidsbevordering, naming and faming en benchmarking<br />
Internationale aspecten/ internati- Voorlichting kan grensoverschrijdend werken.<br />
onaal juridische randvoorwaarden
FACTSHEETS 107<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
Weinig bekend over de effectiviteit, wel lijkt er consensus te<br />
bestaan dat specifieke voorlichting effectiever is dan generieke<br />
voorlichting. De vrijblijvendheid vermindert de effectiviteit.<br />
Over kosteneffectiviteit zijn geen studies gevonden.<br />
Voordelen voor SZW: Bij invoeren van nieuw beleid is voorlichting een goed instrument<br />
om personen op de hoogte te brengen.<br />
Nadelen voor SZW: - Hageleffect, de doelgroep wordt slecht bereikt door een te<br />
grote spreiding van de boodschap.<br />
- Voorlichting is een vrijblijvend instrument waarvan op voor<br />
hand niet vast staat dat het de gewenste gedragsverandering<br />
te weeg zal brengen.<br />
- Een voorlichtingscampagne kan zeer duur zijn.<br />
Voordelen voor stakeholders: Het verkrijgen van informatie wordt makkelijker gemaakt doordat<br />
deze wordt aangeboden.<br />
Stakeholders worden op de hoogte gehouden van belangrijke<br />
informatie.<br />
De kans dat belangrijke informatie de doelgroep niet bereikt<br />
wordt kleiner.<br />
Nadelen voor stakeholders: Indien de voorlichting niet via de geëigende en voor iedereen<br />
toegankelijke kanalen wordt aangeboden kunnen personen de<br />
boodschap of informatie missen, waardoor zij benadeeld kunnen<br />
worden.<br />
Slaagfactoren: Goede marketingstrategie van de voorlichtingscampagne zodat<br />
de doelgroep wordt bereikt.<br />
Faalfactoren: Communicatie lost geen problemen op die ontstaan doordat het<br />
beleid zelf inhoudelijk moeilijk is uit te leggen of niet aansluit bij<br />
de situatie van de doelgroep. Daarom verdient het aanbeveling<br />
reeds in een vroeg stadium van de beleidsontwikkeling de<br />
directie Communicatie te betrekken, niet pas wanneer het beleid<br />
gereed is.<br />
Valkuilen en tips: - Het is goed om in de communicatiestrategie van te voeren<br />
goed te bedenken hoe men de burgers en bedrijven wil bereiken.<br />
Indien de doelgroep uit alle Nederlanders bestaat<br />
zal men gebruik moeten maken van massa media om bereik<br />
te hebben.<br />
- Ook is het van belang om de behoefte van de ontvangers<br />
van de voorlichting te kennen (zit men te wachten op de informatie?).<br />
- Denk goed na over een aansprekende manier van voorlichting.<br />
Het moet niet wegvallen in de massa van informatiestromen<br />
die mensen dagelijks te verwerken krijgen. Zo<br />
kan voorlichting gebracht door een bekende Nederlander<br />
die tot de verbeelding aansprekend zijn. Ook wordt wel gekozen<br />
voor voorlichting via populaire tv programma’s.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.weten.nl/kennisontwikkeling<br />
www.overheid.nl/overheidsinformatie<br />
www.postbus51.nl/<br />
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 27 augustus<br />
2001:<br />
http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/definitief_vora_advies<br />
121001.pdf<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
108 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Actieprogramma Overheidscommunicatie 2002-2006:<br />
http://www.minaz.nl/wallage/content/pdfs/PVA_actieprogramma<br />
_overheidscomm.pdf<br />
http://www.publiekencommunicatie.nl/www/site.php?Id=24, oa<br />
jaarevaluatie Postbus 51 2005.<br />
De overheidscommunicatie in vogelvlucht: ontwikkelingen sinds<br />
de cie. Biesheuvel, 27 september 2000<br />
Gemende Commissie Communicatie (Commissie Wolffensperger),<br />
Vijftig aanbevelingen voor communicatie met en door een<br />
Andere Overheid , 2005.<br />
Contactpersonen: Directie communicatie
FACTSHEETS 109<br />
C.3 Factsheet 3 Deskundigheidsbevordering<br />
Naam Deskundigheidsbevordering<br />
Type instrument: Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren<br />
beïnvloeden)<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Alle activiteiten die de deskundigheid van personen met betrekking<br />
tot de uitoefening van een functie of beroep verbeteren; kan<br />
zich ook richten op niet-opgeleiden en vrijwilligers. Via deskundigheidbevordering<br />
kunnen beleidsmakers sturen via kennis.<br />
Deskundigheidsbevordering kan ook gericht zijn op burgers en<br />
bedrijven, maar heeft dan meer het karakter van voorlichting.<br />
Deskundigheidsbevordering kan op verschillende manieren.<br />
- Scholing/nascholing<br />
- Professionalisering<br />
- Consultatie<br />
- Kennisbevordering<br />
- Uitwisseling best practices<br />
- Supervisie<br />
Kwalificatie instrument Deskundigheidsbevordering is een informeel beleidsinstrument<br />
dat zich niet uit via ge- of verboden of andere vooral wettelijk<br />
vastgestelde beleidsinstrumenten. Het doel van deskundigheidsbevordering<br />
door de overheid is om gedragsbijstelling te realiseren<br />
bij de betreffende doelgroep. Het is daarmee ook een indirect<br />
instrument. Deskundigheidsbevordering valt in de categorie sociale<br />
regulering (net als educatie, overleg en dergelijke) en is niet<br />
te zien als economische regulering (waarbij gebruik wordt gemaakt<br />
van financiële prikkels of directe regulering). Omdat deskundigheidsbevordering<br />
geen signalerende werking heeft voor de<br />
overheid bij de beleidsvorming, is het geen detector. Deskundigheidsbevordering<br />
kan wel een nuttige effector zijn om geformuleerd<br />
beleid beter te kunnen implementeren.<br />
Deskundigheidsbevordering veronderstelt niet noodzakelijkerwijs<br />
een gezagsrelatie tussen de overheid enerzijds en de doelgroep<br />
anderzijds. Het is daarmee vooral te zien als een horizontaal<br />
beleidsinstrument. Verder is het bij uitstek een stimulerend en niet<br />
repressief instrument. Tot slot kwalificeert deskundigheidsbevordering<br />
als een specifiek instrument omdat het over het algemeen<br />
gericht is op een duidelijk afgebakende doelgroep en niet vaak op<br />
het brede publiek of op het bedrijfsleven als geheel.<br />
Juridische definitie: Geen.<br />
Praktijkvoorbeeld: Subsidie overheid Overblijven<br />
De overheid stimuleert de deskundigheidsbevordering van overblijfmedewerkers.<br />
Vanaf 2006 krijgt ook een school (primair)<br />
standaard een budget van de overheid om het overblijven te<br />
regelen. (De overheid trekt daar vanaf 2008 bijna € 9,5 miljoen<br />
voor uit). Tot 2008 blijft de subsidieregeling voor scholing van<br />
kracht.<br />
Bron:<br />
http://www.ouders.net/oudersacademie/overblijven/subsidie_over<br />
heid_overblijven.htm<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
110 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Toveren met Techniek<br />
Een voorbeeld van deskundigheidsbevordering voor personeel in<br />
de kinderopvang gericht op het enthousiasmeren van kinderen<br />
voor techniek is Toveren met Techniek. Dit is een project van<br />
Programmabureau Verbreding Techniek Basisonderwijs (VTB) en<br />
Stichting Techniek in de Kinderopvang (TinK) (www.tink.nu).<br />
Het project heeft een breed draagvlak in zowel de techniek als de<br />
kinderopvang. Vanuit het ministerie van OCW en SZW wordt het<br />
project Toveren met Techniek gesteund. Hoofddoelstellingen zijn<br />
de invulling van de naschoolse opvang en het wekken van een<br />
grotere interesse bij kinderen voor techniek. Nu wordt o.a. gewerkt<br />
aan de landelijke verspreiding van informatie over techniekactiviteiten<br />
voor de kinderopvang, het aanbod van deskundigheidsbevordering<br />
en meer voorbeeldactiviteiten. Zo stimuleren<br />
OCW en SZW een kwaliteitsimpuls van de naschoolse opvang en<br />
tegelijk dat meer kinderen en ouders techniek serieus overwegen<br />
bij hun school- en beroepskeuze.<br />
De website: www.toverenmettechniek.nl is met subsidie van SZW<br />
speciaal voor de naschoolse opvang ontwikkeld om begeleiders/leraren<br />
deskundigheidsbevordering te bieden in techniek zelf<br />
en in het aanbod van techniekactiviteiten voor kinderen. Door een<br />
combinatie van lespakketten en de website worden begeleiders<br />
van naschoolse opvang aangemoedigd cursussen te volgen zodat<br />
zij de kinderen kunnen bijstaan.<br />
(Zie ook: www.overlevenmettechniek.nl)<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Het probleem dat met voorlichting- en communicatieinstrumenten<br />
wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet<br />
de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te<br />
maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of<br />
instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer<br />
informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is<br />
uiteindelijke om de aanbiedende partij aan te zetten tot gedragsverandering<br />
en soms ook prestatieverbetering.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie Vaak worden de eisen aan deskundigheid vastgesteld door de<br />
worden de regels opgesteld? beroepsgroep en overheid samen. Uit deze eisen kan dan vervolgens<br />
worden afgeleid welke deskundigheidsbevordering noodzakelijk<br />
is.<br />
Dwingendheid (mate van beper- Veel beroepen zijn beschermd, meestal hoort hier een jaarlijkse<br />
king gedragsvrijheid)<br />
verplichting van deskundigheidsbevordering bij. Hoe hieraan<br />
invulling wordt gegeven verschilt per beroepsgroep.<br />
Ook kan er sprake zijn van eenmalige eisen van deskundigheidsbevordering<br />
zoals in het geval van Bedrijfs Hulpverlening, een<br />
aantal werknemers per bedrijf volgt eenmaal een cursus, elk jaar<br />
is dan een opfrisbijeenkomst. Tevens kan deskundigheidsbevordering<br />
een eis zijn die in een individueel beoordelingstraject wordt<br />
overeengekomen met de werknemer of wordt geëist door de<br />
leidinggevende.<br />
Hardheid (juridische binding) Zie dwingendheid.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, controle<br />
en bestraffing):<br />
Toezicht gebeurt via de beroepsgroepen zelf, door de branche in<br />
het leven geroepen instantie die als kwaliteitsbewaker optreedt of<br />
door de leidinggevende.
FACTSHEETS 111<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Door beroepsgroepen aan leden van beroepsgroepen.<br />
Door de overheid voor speciale groepen.<br />
Soms is de reikwijdte algemeen, er is dan een overlap met generieke<br />
voorlichting. Bijv. indien voorlichting duidelijk erop gericht is<br />
mensen iets nieuws te leren, bijvoorbeeld gezonder te eten.<br />
Wetgevend kader Veelal geen. In sommige sectoren (advocaten en artsen) is deskundigheidsbevordering<br />
verplicht gesteld door het publiekrechtelijke<br />
lichaam dat de beroepsgroep reguleert, zoals bijvoorbeeld de<br />
Nederlandse orde van advocaten; dit zijn publieke organen).<br />
Internationale aspecten/ internati- Deskundigheidsbevordering kan grensoverschrijdende effecten<br />
onaal juridische randvoorwaarden hebben.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
Over de effectiviteit van deskundigheidsbevordering is in algemene<br />
zin weinig bekend. Kosten worden vaak gedragen door overheid/werkgevers<br />
en werknemers samen. Voor werknemers betekent<br />
deskundigheidsbevordering vaak een kans op een betere<br />
positie of betere salariëring (hetgeen vanuit hun perspectief de<br />
kosteneffectiviteit verhoogt).<br />
Enkele effectiviteitstudies:<br />
Verwey-Jonker instituut: http://www.verweyjonker.nl/images/dynamisch/D1443531_def.pdf<br />
ICT voor de klas:<br />
www.nldata.nl/samendeskundiger/documenten/opschalen/<br />
opschalen%20samendeskundiger%2023%20november%202006.<br />
ppt<br />
Voordelen voor SZW: • Mogelijkheid om deskundigheid van het veld te vergroten,<br />
waardoor de kwaliteit van de dienstverlening stijgt.<br />
• Het is mogelijk om het kennisniveau te waarborgen door<br />
verplichte deskundigheidsbevordering in bepaalde beroepsgroepen<br />
te eisen.<br />
Nadelen voor SZW: Deskundigheidsbevordering kost geld, terwijl op voorhand niet<br />
vaststaat of en in welke mate het functioneren erdoor verbetert.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Door deskundigheidsbevordering veroudert de kennis van<br />
werknemers niet of minder snel en blijven zij goed inzetbaar<br />
in de organisatie<br />
• Door het volgen van trainingen en cursussen vergroot men<br />
de kansen op de arbeidsmarkt.<br />
• De kosten van deskundigheidsbevordering kunnen beperkt<br />
zijn als er voor het opleiden van personeel belastingvoordelen<br />
bestaan (zie bijv. de Belastingdienst of<br />
http://www.subsidieshop.nl/).<br />
Nadelen voor stakeholders: Verplichte deskundigheidsbevordering kan als nutteloos en duur<br />
worden ervaren.<br />
Slaagfactoren: Zorg dat mensen het nut inzien van scholing (dat het geen verplichting<br />
maar een kans is).<br />
Zorg dat deskundigheidsprogramma’s die de overheid oplegt<br />
aansluiten bij de wens van de beroepsgroep.<br />
Faalfactoren: Indien geboden deskundigheidsbevordering niet aansluit bij de<br />
beroepsgroep, van te hoog of te laag niveau is, te theoretisch of<br />
juist te praktisch is.<br />
Valkuilen en tips: • Deskundigheidsbevordering is zeer breed. Het is belangrijk<br />
om samenwerking te bevorderen tussen de beroepsgroep en<br />
de overheid zodat aansluiting kan worden gevonden in ge-<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
112 BIJLAGE C<br />
zamenlijke doelstellingen.<br />
• Sturen d.m.v. scholing kan worden gezien als een te grote<br />
inmenging van de overheid in de beroepsgroep, het alternatief<br />
dat zaken worden afgedwongen/opgelegd bij wet is voor<br />
de sector echter veel ingrijpender.<br />
• Het instrument kan worden ingezet als onderdeel van een<br />
convenant.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.stimulansz.nl: landelijk kennis- en servicecentrum dat gemeenten<br />
helpt bij de ontwikkeling en uitvoering van het sociale<br />
zekerheidsbeleid.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
www.nji.nl: Nederlands Jeugdinstituut, expertisecentrum jeugd.<br />
http://www.movisie.nl De organisatie Movisie werkt voor en met<br />
overheden, burgerinitiatieven, vrijwilligers- en professionele organisaties<br />
met als doel de participatie en de zelfredzaamheid van<br />
burgers te bevorderen. Movisie verzamelt, valideert, verrijkt en<br />
verspreidt kennis over welzijn, zorg en sociale veiligheid en adviseert<br />
over de toepassing van die kennis.<br />
www.ggzkennisnet.nl: internetsite met informatie voor alle werknemers<br />
in de GGZ sector, inclusief alle vrijwillige en verplichtte<br />
nascholingsmogelijkheden.<br />
T. Nederland/M. Wentink: deskundigheidsbevordering voor WAObelangenbehartigers,<br />
Verwey-Jonker instituut 2004 www.verweyjonker.nl/images/dynamisch/D1559269.pdf<br />
<br />
Van Eck e.a.: Samen deskundiger, eindrapportage onderzoek<br />
t.b.v. stichting ICT op school, UvA<br />
(www.ictopschool.net/deskundigheid/publicaties)<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen
FACTSHEETS 113<br />
C.4 Factsheet 4 Best practices<br />
Naam Best practices<br />
Type instrument: Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden)<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Best practice is een concept uit het managementwezen, dat ervan<br />
uitgaat dat er in het bereiken van een bepaald resultaat een techniek,<br />
methode, proces, activiteit of initiatief bestaat die of dat effectiever is<br />
dan een andere manier van werken waarvan uit de praktijk gebleken<br />
is dat deze tot dan toe het meest effectief of effectief genoeg was<br />
(best en good practices). Het uitgangspunt is: goed voorbeeld doet<br />
goed volgen. Een volgende stap is het publiek bekend maken van<br />
organisaties of personen die best practices in praktijk brengen en<br />
daardoor bijvoorbeeld voldoen aan wettelijke regelingen of private<br />
afspraken (zie factsheet: naming and faming).<br />
Kwalificatie instrument: Het stimuleren van gewenst gedrag via het communiceren van best<br />
practices kan worden gezien als een specifieke manier van voorlichting,<br />
naming and faming en deskundigheidsbevordering. Het instrument<br />
best practices is een informeel instrument, zonder wettelijke<br />
grondslag en gebaseerd op vrijwilligheid. De overheid legt door middel<br />
van best practices niets op, het is dus een stimulerend en geen repressief<br />
instrument, maar probeert de gewenste gedragsbeïnvloeding<br />
via sociale regulering te realiseren. Er is sprake van een indirect beleidsinstrument<br />
en co-productie van de overheid met een bepaalde<br />
doelgroep of sector.<br />
De verspreiding van best practices is een effector: het helpt bij de<br />
implementatie van beleid (al levert de verspreiding van best practices<br />
in veel gevallen wel een actieve dialoog met de doelgroep op, zodat<br />
het voor de overheid dan ook een functie kan hebben als detector).<br />
De verspreiding van best practices is over het algemeen gericht op<br />
een specifieke doelgroep, zodat het instrument een specifiek instrument<br />
is. Meestal is er sprake van eenzijdigheid in de relatie tussen de<br />
overheid en de doelgroep, hoewel dit niet per se hoeft. Tot slot kan<br />
het instrument zowel in een verticale relatie vanuit de overheid tot de<br />
doelgroep worden toegepast als in meer horizontale verhoudingen,<br />
waarbij de overheid de uitwisseling van best practices tussen leden<br />
van de doelgroep kan stimuleren.<br />
Juridische definitie: Geen.<br />
Praktijkvoorbeeld: Expertisecentrum rechtshandhaving; best practices van Handhaven<br />
op Niveau<br />
Door het expertisecentrum rechtshandhaving worden best practices<br />
opgesteld m.b.t. de uitkomsten/lessen die getrokken kunnen worden<br />
uit handhavingsprojecten. De best practices worden in het kader van<br />
Handhaven op Niveau verspreid als aantoonbaar succesvolle werkwijzen<br />
voor de handhavingspraktijk.<br />
Deze cases kunnen zeer verschillend van aard zijn en hebben betrekking<br />
op allerlei problemen op het gebied van informatie-uitwisseling en<br />
samenwerking binnen de handhavingspraktijk. Best practices van<br />
Handhaven op Niveau worden ontwikkeld binnen gekozen thema’s<br />
van de handhaving. Per thema wordt zo veel mogelijk een gestandaardiseerde<br />
werkwijze gehanteerd.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
114 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Soms moeten bepaalde best practices verder worden bewerkt om ze<br />
ook geschikt te maken voor handhavers op andere beleidsterreinen of<br />
voor een grotere, geografische schaal. Het Expertisecentrum Rechtshandhaving<br />
(ERh) zorgt ervoor dat de best practices op een zodanige<br />
manier worden geformuleerd dat ze ook op andere locaties en terreinen<br />
toepasbaar zijn.<br />
Bron en meer informatie: www.handhavenopniveau.nl<br />
Meer: voorbeelden:<br />
http://www.bestpractices.org/ of http://www.nextbestpractice.nl/<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Het probleem dat met voorlichting- en communicatie-instrumenten<br />
wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet de vragende<br />
partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid<br />
kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten<br />
inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid<br />
te verschaffen. Het doel is uiteindelijke om de aanbiedende<br />
partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
Hardheid (juridische binding) Geen.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht,<br />
controle en bestraffing):<br />
Het initiatief tot het verzamelen van best practices kan worden genomen<br />
door marktpartijen, brancheorganisaties of overheid of door beide.<br />
Dwingendheid is indirect, het niet volgen van het goede voorbeeld kan<br />
zorgen voor het verkrijgen van een slechte naam en eventueel voor<br />
verlies van marktaandeel.<br />
Best practices kunnen door de overheid normatief en dwingend worden<br />
gehanteerd, bijvoorbeeld in de zorg, dwang zit in financiële prikkels<br />
die als gevolg van de best practices wel of niet worden toegepast.<br />
Indirecte handhaving doordat partijen zich aangesproken voelen door<br />
de voorbeelden en/of doordat het volgen van de voorbeelden voor<br />
meer marktaandeel kan leiden.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Overheid, semi-overheid, bedrijven, brancheorganisaties en burgers.<br />
Wetgevend kader Geen wetgevend kader.<br />
Internationale aspecten/ Best practices zijn niet gebonden aan nationale grenzen. Het zal<br />
internationaal juridische voorkomen dat bedrijven zich vergelijken met internationale bedrijven<br />
randvoorwaarden<br />
in dezelfde sector en met dezelfde omvang.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de Omdat beste practices een positieve invalshoek hebben (goede voor-<br />
(kosten)effectiviteit?: beelden verzamelen in plaats van slechte voorbeelden aan de<br />
schandpaal nagelen) en men er veel van kan leren, is de bereidwilligheid<br />
om mee te werken vaak hoog. In hoeverre de goede voorbeelden<br />
in praktijk ook daadwerkelijk worden opgevolgd (effectiviteit) is niet in<br />
algemene zin bekend, noch zijn er per case effectiviteitstudies bekend.<br />
Ook over de kosteneffectiviteit is niet veel bekend, al mag verondersteld<br />
worden dat de kosten van het vergaren van best practices over<br />
het algemeen laag zijn en de motivatie om iets te leren van anderen<br />
over het algemeen groot is.<br />
Voordelen voor SZW: Beleidsdoelen realiseren door het transparant maken van goede<br />
voorbeelden, hetgeen relatief weinig kost.<br />
Nadelen voor SZW: Er is geen dwang, anderen zijn vrij de informatie naast zich neer te<br />
leggen.
FACTSHEETS 115<br />
Voordelen voor stakeholders: Door transparantie kan men zich spiegelen en resultaten verbeteren.<br />
De positieve insteek is weinig bedreigend.<br />
Marktpositie is duidelijker, omdat inzichtelijk wordt waar men staat ten<br />
opzichte van de concurrent.<br />
Nadelen voor stakeholders: Transparantie van goede voorbeelden, laat ook zien welke organisaties<br />
geen voorbeelden hebben hetgeen als bedreigend kan worden<br />
ervaren door deze organisaties zonder best practices.<br />
Slaagfactoren: Het is van belang dat duidelijk is:<br />
• Dat er een voortrekkersrol voor koplopers ligt.<br />
• Dat het aansluiten van de middengroep bij de koplopers én<br />
het blijven stimuleren van koplopers gewenst is.<br />
• Dat de overheid "peer pressure" van bedrijf/instelling tot bedrijf/instelling<br />
mogelijk moet maken/ moet stimuleren.<br />
Faalfactoren: • Indien door het verzamelen van best practices concurrentiegevoelige<br />
informatie op straat komt te liggen, zal de bereidheid<br />
om mee te werken gering zijn.<br />
• Indien actoren zich niet aangesproken voelen door de gekozen<br />
voorbeelden (te bizar, te ver van hun bed) dan is het instrument<br />
niet effectief.<br />
Valkuilen en tips: -<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Op de site voor maatschappelijk verantwoord ondernemen staan meer<br />
dan 100 goede praktijkvoorbeelden: www.mvonederland.nl<br />
www.bestpractices.org<br />
www.nextbestpractice.nl<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 117<br />
C.5 Factsheet 5 Naming and faming<br />
Naam Naming and Faming<br />
Type instrument: Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren<br />
beïnvloeden)<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Het principe van dit instrument is helder: door het noemen van<br />
gewenst gedrag en goed presterende organisaties geef je deze<br />
organisaties roem en prikkel je het hele veld om zich naar dit<br />
voorbeeld te gaan gedragen. Het is dus een middel om aan het<br />
publiek en andere aanbieders/organisaties bekend te maken<br />
welke bedrijven, organisaties of personen voldoen aan wettelijke<br />
regelingen of private afspraken.<br />
Het is ook een middel dat gebruikt wordt bij de ontwikkeling van<br />
normbesef bij burgers. Niet alleen een onderneming wordt geroemd<br />
gezet, ook consumenten worden opgevoed.<br />
Het instrument is er bij gebrek aan beter. Door naming en faming<br />
krijgen betrokken partijen sterke prikkels om betere methodieken<br />
te ontwikkelen voor doeltreffende productvergelijking, en waar<br />
nodig maatschappelijke regulering op democratische wijze aan te<br />
passen aan maatschappelijke preferenties van de kiezer.<br />
De tegenhanger van naming and faming is naming and shaming.<br />
Naming en shaming is het publiek bekendmaken van informatie<br />
over eigenschappen van producten en productieprocessen met<br />
het doel de reputatie van de aanbieder van het product of de<br />
dienst te beïnvloeden en het gedrag van de consumenten te<br />
sturen.<br />
Kwalificatie instrument: Naming and faming kwalificeert als:<br />
• Sociale regulering: het is een instrument dat uitgaat van<br />
‘informeren van en communiceren met’.<br />
• Stimulerend beleidsinstrument: er is sprake van vrijwilligheid<br />
en overreding en niet van dwang. Tegelijkertijd<br />
gaat er wel enige afschrikkende werking vanuit, zodat<br />
gesteld kan worden dat het instrument tegelijkertijd ook<br />
in enige mate repressief is (er is dan sprake van ‘shaming’<br />
in plaats van ‘faming’).<br />
• Effector omdat het een nuttig hulpmiddel kan zijn bij de<br />
realisatie van geformuleerd beleid.<br />
Verder is naming en faming een informeel en indirect beleidsinstrument.<br />
Het instrument kent geen wettelijke basis, maar maakt<br />
gebruik van informele kanalen en uitwisseling van informatie<br />
binnen bepaalde netwerken. Het is niet de overheid zelf die een<br />
bepaalde taak op zich neemt, maar door naming en faming andere<br />
partijen aanzet om gewenst gedrag te vertonen.<br />
Naming and faming gaat verder uit van horizontale verhoudingen<br />
tussen de overheid en de doelgroepen, althans wordt geen gebruik<br />
gemaakt van een gezagsrelatie en/of legt de overheid niets<br />
op.<br />
Juridische definitie: Geen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
118 BIJLAGE C<br />
Praktijkvoorbeeld: Maatschappelijk verantwoord ondernemen<br />
MVO Nederland is opgericht in 2004 op initiatief van het ministerie<br />
van <strong>Economisch</strong>e Zaken. MVO Nederland geeft een zo volledig<br />
mogelijk overzicht via hun website van alle relevante en praktische<br />
mvo-kennis en -ervaring.<br />
Hiernaast geven zij op de site momenteel meer dan 150 namen<br />
van bedrijven die maatschappelijk verantwoord ondernemen.<br />
Zie www.mvonederland.nl<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Het probleem dat met voorlichting- en communicatieinstrumenten<br />
wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet<br />
de vragende partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te<br />
maken. De overheid kan dan alleen of samen met de sector of<br />
instellingen instrumenten inzetten om de vragende partij meer<br />
informatie, kennis en deskundigheid te verschaffen. Het doel is<br />
uiteindelijke om de vragende partij aan te zetten tot gedragsverandering<br />
en soms ook prestatieverbetering.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie In principe zijn er geen regels, overheid/semi overheid of andere<br />
worden de regels opgesteld? partij (bijv. brancheorganisatie) brengt informatie naar buiten;<br />
anderen kunnen deze informatie inzien.<br />
Dwingendheid (mate van beper- Dwingendheid is indirect, het niet volgen van het goede voorbeeld<br />
king gedragsvrijheid)<br />
kan zorgen voor omzetverlies of een slechte naam.<br />
Naming and Faming kan door de overheid normatief en dwingend<br />
worden gehanteerd, bijvoorbeeld indien financiële prikkels afhankelijk<br />
zijn van gewenst gedrag.<br />
Hardheid (juridische binding) Geen.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, con- Indirecte handhaving door transparantie. Handhaving gebeurt<br />
trole en bestraffing):<br />
door de werking van de markt (niet genoemd worden betekend<br />
omzetverlies).<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Doorwerking op gelijksoortige partijen (bijv. collega instelling bij<br />
de overheid en semi-overheid en concurrenten van marktpartijen).<br />
Wetgevend kader Geen.<br />
Internationale aspecten/ internati- Naming and Faming is niet gebonden aan nationale grenzen. Het<br />
onaal juridische randvoorwaarden zal voorkomen dat bedrijven zich vergelijken met internationale<br />
bedrijven in dezelfde sector en met dezelfde omvang.<br />
Ook werkt de EU met het instrument Naming and Faming door<br />
lidstaten die goed gedrag te vertonen te noemen als voorbeeld<br />
voor anderen. Zo laat de EC met een kleurcode zien in hoeverre<br />
lidstaten al voldoen aan verplichtingen in richtlijnen (liberalisering<br />
energiemarkten bijvoorbeeld).<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kos- Effectiviteit kan hoog zijn, met name in de (quasi-) publieke<br />
ten)effectiviteit?:<br />
dienstverlening. Marktwerking is hier slechts beperkt aanwezig,<br />
een cultuur van rekenschap en verantwoording richting burgers is<br />
vaak onvoldoende ontwikkeld. Omdat de markt zelf al veel endogene<br />
mechanismen creëert om de ongewenste gevolgen van<br />
asymmetrische informatie te corrigeren, is de toegevoegde waarde<br />
van naming en faming in de private sector beperkter.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Naar de effectiviteit van naming and shaming is wel onderzoek<br />
gedaan. DHV heeft in 2002 onderzocht wat het effect van een<br />
conflict of de dreiging ervan op het gedrag van een onderneming<br />
is. In 75% van de conflicten won de NGO het conflict doordat het<br />
bedrijf zijn gedrag aanpast aan de wensen van de NGO.
FACTSHEETS 119<br />
Hoe belangrijker de reputatie voor een bedrijf is, hoe eerder het<br />
bedrijf aan de wensen van de NGO toegeeft. Als een bedrijf aan<br />
consumenten levert dan is het gevoeliger voor conflicten dan<br />
wanneer het aan andere bedrijven levert.<br />
Zie: Alles van waarde wordt uit conflict geboren!, opinieorganisaties<br />
versus ondernemingen, een verkennend onderzoek, juni<br />
2002: www.dhv.nl:<br />
http://www.dhv.nl/frameset.asp?mainpage=/nederlands/Groepssit<br />
e/info/sitemap/sitemap.asp<br />
Kosteneffectiviteit is waarschijnlijk ook hoog, omdat de kosten<br />
van het benoemen van goede organisaties niet veel geld kost en<br />
de werking vaak zeer stimulerend is.<br />
Zie ook Michiels in NTB 2007 – 3, pp. 85 ev.<br />
Voordelen voor SZW: Beleidsdoelen realiseren door transparantie en met lage kosten.<br />
Door naming en faming wordt immers de aanspreekbaarheid van<br />
partijen beter.<br />
Nadelen voor SZW: Er is geen mate van dwang, anderen zijn vrij de informatie naast<br />
zich neer te leggen.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Door transparantie kan men zich spiegelen en resultaten<br />
verbeteren.<br />
• Marktpositie is duidelijker en dit is een voordeel voor vragende<br />
partijen, maar ook voor de aanbieders zelf.<br />
Nadelen voor stakeholders: Deze nadelen bestaan vooral voor de partijen die niet geëerd<br />
worden: transparantie van resultaten levert in het begin misschien<br />
een achterstand op ten opzichtte van anderen.<br />
Slaagfactoren: • Met name waar reputatie-effecten potentieel groot zijn, kan<br />
de dreiging van naming en shaming zeer effectief zijn in het<br />
bijsturen van het gedrag van marktpartijen.<br />
• En als een bedrijf onder de eigen naam producten verkoopt<br />
(“corporate branding”) is het gevoeliger dan wanneer het bedrijf<br />
meerdere merken voert (“unit-, label- of productbranders”).<br />
Het is van belang dat duidelijk is:<br />
• Dat er een voortrekkersrol voor koplopers is.<br />
• Dat het aansluiten van de middengroep bij de koplopers<br />
én het blijven stimuleren van koplopers gewenst is.<br />
• Dat de overheid “peer pressure” van bedrijf/instelling tot<br />
bedrijf/instelling mogelijk moet maken/ moet stimuleren.<br />
• Het instrument naming en faming is zeer selectief, de<br />
doeltreffendheid kan juist door de selectiviteit groot zijn.<br />
De overheid dient echter in het uitselecteren van individuen<br />
en individuele bedrijven zeer terughoudend in te<br />
zijn, om rechtsongelijkheid te voorkomen.<br />
Faalfactoren: Indien er discussie is over wat goed gedrag is en als partijen<br />
twijfelen aan de neutraliteit van degene die de faam uitdeelt door<br />
de partijen te noemen.<br />
Valkuilen en tips: Naming and Faming niet te verwarren met Naming and Shaming,<br />
dit instrument is bedoeld slechte voorbeelden openbaar te maken.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
120 BIJLAGE C<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: - Website Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen, link:<br />
praktijkvoorbeelden. www.mvonederland.nl<br />
- DHV (2002). Alles van waarde wordt uit conflict geboren!,<br />
opinieorganisaties versus ondernemingen, een verkennend<br />
onderzoek, juni 2002.<br />
- <strong>SEO</strong> (2003), Aan de schandpaal -de economische betekenis<br />
van ‘Naming and shaming’, rapportnr. 717, in opdracht van<br />
Infodrome.<br />
http://www.seo.nl/nl/publicaties/rapporten/2003/717.html<br />
- Zie ook het recente artikel van Michiels in NTB 2007 – 3, pp.<br />
85 ev<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 121<br />
C 6 Factsheet 6 Benchmarking<br />
Naam Benchmarking<br />
Type instrument: Voorlichting en communicatie (kennis vergroten en voorkeuren beïnvloeden)<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Benchmarken is het uitvoeren van een prestatievergelijking: het mogelijk<br />
maken dat bedrijven of organisaties zich in kwalitatieve zin aan<br />
elkaar kunnen spiegelen, met als doel de (concurrentie)kracht en<br />
kwaliteit van organisaties te verbeteren en (als de benchmark openbaar<br />
is) het vergroten van de kennis en informatie bij stakeholders.<br />
Dat kunnen de vragende partijen zijn. Tevens kan een benchmark<br />
informatie leveren aan de overheid die haar beleid zo beter kan richten<br />
op die aspecten die als problematisch uit de benchmark komen.<br />
Het benchmarkproces kent globaal de volgende stappen<br />
1. Benchmarkonderwerp, prestatie-indicatoren en benchmarkpartners<br />
bepalen.<br />
2. Informatie over het actuele presteren van de benchmarkpartners<br />
verzamelen.<br />
3. Prestaties onderling vergelijken.<br />
4. Succesfactoren (in processen en werkmethoden) van de<br />
benchmarkpartners analyseren.<br />
5. Lessen trekken/aanbevelingen doen voor het verbeteren van<br />
processen binnen de eigen organisatie (met als doel een betere<br />
prestatie) en bijstellen van de eigen prestatienorm (deze<br />
stap leidt tot beste practices, zie factsheet best practices).<br />
(Bron: www.vernieuwingsimpuls.nl<br />
http://actieprogrammalokaalbestuur.nl )<br />
Met een benchmark is het mogelijk prestaties te vergelijken met die<br />
van anderen. Samen met andere organisaties of afdelingen kunnen<br />
resultaten worden gemeten, aan de hand van een aantal van te voren<br />
vastgestelde indicatoren. Daarna worden de best practices, de organisaties<br />
die het best scoorden aangegeven, deze kunnen als voorbeeld<br />
dienen. De prikkel is dan gelegen in publicatie van de vergeleken<br />
prestaties (‘naming and faming’ of ‘naming and shaming’). Met de<br />
bevindingen kunnen organisaties hun eigen prestaties verbeteren.<br />
Benchmarking kan worden onderverdeeld in vrijwillige benchmarking<br />
en benchmarking door een onafhankelijke partij die consequenties<br />
kan verbinden aan verschillen in doelmatigheid.<br />
Benchmarking onderscheidt zich van andere instrumenten door het<br />
meten van prestaties van verschillende organisaties. Benchmarking<br />
verschilt bijvoorbeeld van het instrument monitoring. Monitoring is een<br />
zwakkere vorm: bij monitoring gaat het om een vergelijking van resultaten<br />
van organisaties op verschillende momenten. Monitoringuitkomsten<br />
worden gebruikt om regulering of afspraken te evalueren en zo<br />
mogelijk bij te stellen. Bij monitoring kan de betrokkenheid van de<br />
deelnemers beperkt blijven tot het invullen van vragenlijsten.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
122 BIJLAGE C<br />
Kwalificatie instrument: Benchmarking is als beleidsinstrument op belangrijke punten vergelijkbaar<br />
met het verspreiden van best practices:<br />
• Het is een specifiek instrument, gericht op een duidelijk afgebakende<br />
doelgroep.<br />
• Er is sprake van sociale regulering.<br />
• Het is meestal een informeel instrument, zonder wettelijke<br />
grondslag.<br />
• Het is een vorm van co-regulering (de overheid neemt de<br />
taak niet zelf op zich, maar stimuleert anderen dit op de gewenste<br />
wijze te doen).<br />
• Benchmarking kan zowel in een verticale relatie tussen overheid<br />
en doelgroep (als de overheid via benchmarking gewenst<br />
gedrag wil ‘afdwingen’) als in een meer horizontale<br />
setting (als de overheid een van de actoren is in een netwerk).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Door de overheid wordt benchmarking wel ingezet als aanvullend of<br />
alternatief verantwoordingsinstrument. Het kan dan gebruikt worden<br />
als sturingsinstrument in plaats van een meer directe controle.<br />
Benchmarking is wat meer dan bij het inzetten van best practices te<br />
zien als een instrument met een stimulerend én (in enige mate) repressief<br />
karakter. De gevolgen van het niet halen van de benchmarkdoelen<br />
zijn wel afhankelijk van daarover geformuleerd beleid en/of<br />
met de doelgroep gemaakte afspraken. Verder is benchmarking een<br />
effector omdat het bijdraagt aan realisatie van beleid, maar benchmarking<br />
kan ook veel nuttige beleidsinformatie opleveren en kan<br />
daarom ook een goede detector zijn.<br />
Juridische definitie: Geen.<br />
Praktijkvoorbeeld: De Kernkaart WWB.<br />
De Kernkaart is een jaarlijks overzicht per gemeente van de belangrijkste<br />
resultaten in de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand. Deze<br />
resultaten worden uitgedrukt in een aantal indicatoren die afzonderlijk<br />
of in samenhang met elkaar een beeld geven van de uitvoering van de<br />
WWB. Om de indicatoren enigszins in een context te kunnen plaatsen,<br />
vermeldt de kernkaart ook enkele achtergrondgegevens, zoals<br />
bijvoorbeeld de gemeentegrootte.<br />
De Kernkaart geeft daarbij uitsluitend de feiten weer. De Kernkaart<br />
levert geen verklaringen voor deze waargenomen feiten en spreekt<br />
ook geen oordeel uit over de bereikte resultaten. Wel worden de indicatoren<br />
zo gepresenteerd dat in principe een vergelijking met andere<br />
gemeenten mogelijk is. Daarnaast is het mogelijk de resultaten van<br />
verschillende jaren sinds de invoering van de WWB te vergelijken.<br />
Bron: www.gemeenteloket.szw.nl/kernkaart/<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Het probleem dat met voorlichting- en communicatie-instrumenten<br />
wordt aangepakt is informatiescheefheid. Vaak weet de vragende<br />
partij niet voldoende om een weloverwogen keuze te maken. De overheid<br />
kan dan alleen of samen met de sector of instellingen instrumenten<br />
inzetten om de vragende partij meer informatie, kennis en deskundigheid<br />
te verschaffen. Het doel is uiteindelijk om de aanbiedende<br />
partij aan te zetten tot gedragsverandering en soms ook prestatieverbetering.
FACTSHEETS 123<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
De deelnemende partijen, proces wordt gestimuleerd door de overheid.<br />
Soms is de overheid ook de initiërende partij.<br />
Van benchmarking zelf gaat geen dwingendheid uit. Uitkomsten van<br />
benchmarking kunnen wel dwingende gevolgen hebben bijvoorbeeld<br />
als zij onderdeel zijn van prestatieafspraken en als zij gepubliceerd<br />
worden.<br />
Hardheid (juridische binding) Aan de vergelijking worden niet zondermeer consequenties verbonden.<br />
Het kan echter zijn dat benchmarking onderdeel is van een prestatieafspraak.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht,<br />
controle en bestraffing):<br />
Geen.<br />
Echter, benchmarking zou zelf gezien kunnen worden als een soort<br />
handhavingsinstrument doordat het onderlinge controle en transparantie<br />
bij partijen mogelijk maakt.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Op bedrijven en instellingen in dezelfde markt<br />
Wetgevend kader Geen.<br />
Internationale aspecten/ Benchmarking kan grensoverschrijdende effecten hebben. We noe-<br />
internationaal juridische men een voorbeeld.<br />
randvoorwaarden<br />
De EU probeert op verschillende wijzen het beleid van lidstaten te<br />
coördineren. In sommige gevallen gebeurt dat op basis van dwingende<br />
regelgeving (monetair beleid, begrotingsbeleid, mededingingsbeleid),<br />
in andere gevallen door te proberen lidstaten van elkaars fouten<br />
en successen te laten leren. Het laatste speelt onder meer in het arbeidsmarktbeleid,<br />
emancipatiebeleid en innovatiebeleid.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
Omdat arbeidsmarktbeleid (bestrijding van werkloosheid, verhogen<br />
van de kwaliteit van de arbeid) tot de nationale competentie hoort,<br />
ontbeert de EU formele beleidsinstrumenten om lidstaten tot innovatie<br />
te brengen. De zogenaamde ‘open policy coordination’, die is vastgelegd<br />
in de Europese Arbeidsmarktstrategie, is een poging om toch te<br />
sturen. Een belangrijk onderdeel van deze strategie is het verzamelen<br />
van indicatoren, op basis waarvan lidstaten met elkaar vergeleken<br />
kunnen worden.<br />
De kosten per doelgroeplid zijn laag. Verwachting is dat benchmarking<br />
een positief effect heeft op de effectiviteit van andere partijen.<br />
We geven hierbij ook de volgende kanttekening: Het ministerie van<br />
<strong>Economisch</strong>e Zaken publiceert periodiek een ‘concurrentietoets’.<br />
Daarin wordt Nederland op economisch gebied vergeleken met een<br />
aantal andere landen, het ministerie beschouwt het als een benchmark.<br />
De vergelijking wordt gebruikt voor een sterkte-zwakte analyse<br />
van de Nederlandse economie. De concurrentietoets heeft nogal wat<br />
kritiek uitgelokt, onder andere dat er sprake was van selectiviteit in de<br />
referentiegroep en van de gekozen indicatoren. Een interessante<br />
ontwikkeling is dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid<br />
met een eigen benchmark kwam, die Nederland weer in een heel<br />
ander perspectief plaatste. De effectiviteit van dit soort exercities is<br />
niet duidelijk.<br />
Voordelen voor SZW: • Met benchmarks kan het gedrag van een doelgroep worden<br />
beïnvloed.<br />
• Toepassing van het instrument leidt tot transparantie van<br />
prestaties en levert de mogelijkheid tot het van vergelijking<br />
van prestaties.<br />
Nadelen voor SZW: Bij het gebruik van een benchmark is de gedragsverandering die er<br />
vanuit gaat van te voren slecht in te schatten.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
124 BIJLAGE C<br />
Voordelen voor stakeholders: Transparantie in de markt: zichtbaar worden van goede en slechte<br />
prestaties van anderen, waardoor men een betere inschatting kan<br />
maken waar men zelf staat ten opzichte van deze anderen. Bijv. op<br />
het gebied van maatschappelijk ondernemen.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Transparantie kan ook een nadeel zijn, sommige instellingen<br />
en organisaties kunnen bijv. door hoge kosten innovatie uitgesteld<br />
hebben, in een benchmark wordt niet toegelicht<br />
waarom partijen bepaalde zaken wel of niet doen.<br />
• In een benchmark kan zichtbaar worden dat slechte prestaties<br />
zijn geleverd.<br />
Slaagfactoren: • Er moet voldoende consensus zijn over de variabelen waarop<br />
de benchmark uitgevoerd wordt.<br />
• Er moeten voldoende data zijn om de vergelijking uit te kunnen<br />
voeren. Indien informatie van bedrijven en instellingen<br />
nodig is die hun reputatie kunnen schaden zullen ze niet geneigd<br />
zijn die te verschaffen, waardoor het extra moeilijk<br />
wordt om dat te verzamelen.<br />
Faalfactoren: • Starre toepassing van streefcijfers.<br />
Valkuilen en tips: • Benchmarking is vooral geschikt voor personen en bedrijven<br />
die zich positief willen onderscheiden. Ook anderen zijn gevoelig<br />
voor de vergelijking van de eigen prestaties met die<br />
van anderen. Dan juist omdat zij zich niet (in negatieve zin)<br />
willen onderscheiden en erbij willen horen.<br />
• Bedrijfsonderdelen moeten min of meer vergelijkbaar zijn bij<br />
interne bedrijfsvergelijkingen.<br />
• Voorwaarden voor interne vergelijking zijn dat de sector bestaat<br />
uit voldoende organisaties/bedrijven om met elkaar te<br />
kunnen vergelijken.<br />
• Benchmarkuitkomsten periodiek heroverwegen in licht van<br />
nieuwe omstandigheden<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Onder het motto ‘publieke organisaties kunnen leren van elkaars ervaringen’<br />
heeft het ministerie van BZK eind 2001 de website<br />
www.benchmarkenindepubliekesector.nl in het leven geroepen.<br />
www.watdoetjegemeente.nl<br />
www.gemeenteloket.szw.nl/kernkaart/<br />
http://www.vernieuwingsimpuls.nl/<br />
De afgelopen jaren hebben verschillende organisaties in de openbare<br />
sector al benchmarks uitgevoerd. In de ‘Inventarisatie Benchmarks<br />
binnen de Openbare Sector’ leest u meer over deze benchmarks en<br />
prestatievergelijkingen:<br />
http://www.benchmarkenindepubliekesector.nl/contents/pages/54974/<br />
benchmarkenenprestatievergelijkingenindeopenbaresector.pdf<br />
Handboek prestatievergelijking in de publieke sector (te vinden op de<br />
site: www.benchmarkenindepubliekesector.nl )<br />
SZW-kader <strong>sturingsinstrumenten</strong>: hoofdstuk twee onderscheidt vijf<br />
vormen van benchmarken zoals deze specifiek worden toegepast<br />
door SZW.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 125<br />
C.7 Factsheet 7 Protocol<br />
Naam Protocol<br />
Type instrument: Co-regulering<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een protocol schrijft voor hoe men om moet gaan met/moet<br />
handelen in bepaalde situaties. Vaak wordt middels een protocol<br />
een gedragscode uitgewerkt, dit gebeurt doorgaans op een<br />
zeer concrete wijze en daardoor is een protocol vaak meer<br />
voorschrijvend dan een gedragscode.<br />
Vaak is een protocol gericht op beleidsuitvoerders.<br />
Protocollen kunnen in allerlei situaties gebruikt worden.<br />
Kwalificatie instrument: Protocollen zijn er in vele soorten, maar kenmerkend is dat het<br />
instrument vaak zowel stimulerend als in enige mate repressief<br />
is (afhankelijk van hierover gemaakte afspraken). Een protocol<br />
is altijd gericht op een duidelijk afgebakende doelgroep en is<br />
daarom een specifiek beleidsinstrument. Het kan zo zijn dat de<br />
overheid een protocol instelt en oplegt aan een doelgroep (het<br />
is dan een verticaal beleidsinstrument, top down ‘gedropt’),<br />
maar er zijn ook toepassingen waarin sprake is van meer horizontale<br />
verhoudingen zonder dat de overheid zich boven de<br />
doelgroep stelt (dit is ook het geval als het protocol niet afkomstig<br />
is van de overheid, maar uit de doelgroep zelf voortkomt).<br />
Een protocol kan worden gezien als een vorm van directe regulering<br />
(niet noodzakelijkerwijs in een wet vastgelegd overigens):<br />
er wordt via ge- en verboden of andere voorschriften getracht<br />
het gedrag van een doelgroep te beïnvloeden. Een protocol is<br />
bij uitstek een effector, het wordt vaak ingezet om een gekozen<br />
beleidslijn verder uit te werken op het operationele niveau.<br />
Juridische definitie: -<br />
Praktijkvoorbeeld: Persoonlijke ondersteuning jobcoach<br />
Soms heeft een werknemer met structurele functionele beperkingen<br />
ondersteuning nodig bij een nieuwe baan. Een voorziening<br />
zoals de jobcoach kan daarbij helpen.<br />
De voorziening jobcoaching kan toegekend worden, wanneer<br />
de cliënt structurele beperkingen heeft. De voorziening bestaat<br />
uit een individueel trainings- of inwerkprogramma en systematische<br />
begeleiding op de werkplek. Is de cliënt zonder de ondersteuning<br />
niet in staat om de werkzaamheden te verrichten?<br />
Dan is een vergoeding mogelijk.<br />
UWV heeft in samenspraak met Borea (Brancheorganisatie van<br />
reïntegratiebedrijven), Jobcoachorganisaties, de Landelijke<br />
Cliëntenraad, de Chronisch Zieken en Gehandicaptenraad en<br />
vertegenwoordigers uit het (speciaal) onderwijs een protocol<br />
jobcoach opgesteld. Dit protocol is op 1 januari 2006 in werking<br />
getreden en is bedoeld om de procedure voor de aanvraag en<br />
de beoordeling te stroomlijnen. Het vaststellen van de noodzaak<br />
en de mate van ondersteuning wordt door het protocol<br />
duidelijk in beeld gebracht. Daardoor wordt de werkwijze voor<br />
alle betrokkenen uniform en transparant.<br />
Bron: www.uwv.nl<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
126 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Protocol Aanstellingskeuringen<br />
In het protocol wordt ingegaan op het doel van de aanstellingskeuring,<br />
de voorwaarden waaronder een aanstellingskeuring<br />
kan plaatsvinden, de informatieverstrekking, de rapportage en<br />
verslaglegging, de herkeuring, en een klachtenprocedure. In<br />
het protocol wordt niet ingegaan op de specifieke medische<br />
inhoud van een aanstellingskeuring.<br />
Het protocol is in beginsel van toepassing op alle aanstellingskeuringen<br />
ten behoeve van arbeidsorganisaties in de overheidssfeer,<br />
in de marktsector en andere sectoren.<br />
Bron: http://www.bpv.nl/protocol.html<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil<br />
beïnvloeden kan het effectief zijn om dat samen met de sector<br />
te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel<br />
van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor<br />
de gedragsregels ook bij maatschappelijke organisaties liggen.<br />
De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende<br />
problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn<br />
imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen<br />
aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name<br />
milieuproblemen). In sommige gevallen dienen deze afspraken<br />
ter voorkoming van overheidsregulering. In andere gevallen zijn<br />
overwegingen omtrent imagoverbetering doorslaggevend.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie In principe kan iedereen de aanzet geven tot het creëren van<br />
worden de regels opgesteld? een protocol: Beleidsmakers, ondernemingen, consumenten en<br />
belangenorganisaties (bijvoorbeeld werknemersorganisaties,<br />
vakbonden). Degenen die bij het protocol betrokken zijn, of<br />
vertegenwoordigers daarvan, stellen de regels op.<br />
Dwingendheid (mate van beper- De in- en uitstapmogelijkheden zijn afhankelijk van de gemaakking<br />
gedragsvrijheid)<br />
te afspraken (daarover) in het protocol.<br />
Hardheid (juridische binding) Afhankelijk van de aard van het protocol en hierin gemaakte<br />
afspraken.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, con- De handhaving van de regels is afhankelijk van de gemaakte<br />
trole en bestraffing):<br />
afspraken daarover. Beleidsmakers kunnen controleren of<br />
beleidsuitvoerders zich aan het protocol houden, dit kan achteraf<br />
(bij een concreet probleem), maar ook preventief. Er kunnen<br />
echter ook geheel andere afspraken of juist geen afspraken<br />
over gemaakt worden.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Dat is afhankelijk van de gemaakte afspraken, meestal alleen<br />
de deelnemende partijen.<br />
Wetgevend kader Protocollen zijn overeenkomsten die onder het privaatrecht<br />
vallen.<br />
Internationale aspecten/ internati- Protocollen kunnen een grensoverschrijdende werking hebben.<br />
onaal juridische randvoorwaarden In Europees verband en bij de VN wordt veel gebruik gemaakt<br />
van protocollen.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kos- Er is geen onderzoek bekend over de (kosten)effectiviteit en<br />
ten)effectiviteit?:<br />
effectiviteit van het instrument protocol zelf.
FACTSHEETS 127<br />
Voordelen voor SZW: - Een protocol kan veel sneller tot stand komen dan een wet<br />
die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen allerlei partijen<br />
het tot stand komen van de wet onnodig lang ophouden en<br />
zelfs op de lange baan schuiven.<br />
- De overheid hoeft minder regels op te stellen.<br />
- Uitvoeringskosten lager dan bij wet- en regelgeving.<br />
- Minder toezichts- en handhavingsinspanning, omdat dat<br />
(deels) door de sector wordt gedaan.<br />
Nadelen voor SZW: De overheid kan de inhoud van een protocol niet dwingend<br />
opleggen.<br />
Voordelen voor stakeholders: - Vormvrijheid bij het opstellen van het protocol.<br />
- Een protocol schept duidelijkheid over de betekenis van<br />
huisregels en gedragscodes.<br />
- Uniformering van gedrag.<br />
- Herstellen/verbeteren van het imago.<br />
- Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
- Flexibiliteit, het protocol kan veranderd worden als het<br />
nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan bij andere<br />
soorten overeenkomsten en lager dan bij vergunningen/<br />
wet- en regelgeving.<br />
Nadelen voor stakeholders: - Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.<br />
- Het opstellen van een protocol kost tijd en geld.<br />
Slaagfactoren: - Maatschappelijke druk kan ervoor zorgen dat ondernemingen<br />
een protocol opstellen en zich er ook aan houden.<br />
- Duidelijkheid over de doelen van het protocol.<br />
- Inpasbaarheid van het protocol in de bedrijfsvoering.<br />
- Tussentijdse evaluatie van het protocol.<br />
- Duidelijke boetebepaling.<br />
- Duidelijke regels met betrekking tot wijziging of opzegging.<br />
Faalfactoren: Voor een protocol bestaan geen vormvereisten en partijen<br />
kunnen het dus zo vaag houden als ze zelf willen, waardoor er<br />
allerlei problemen kunnen ontstaan, doordat bepaalde dingen<br />
niet of vaag zijn beschreven.<br />
Valkuilen en tips: Maak protocollen met een duidelijke inhoud en een groot<br />
draagvlak onder de doelgroep.<br />
Ter ondersteuning kan voorlichting/communicatie worden gebruikt<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Geen, zie praktijkvoorbeelden.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 129<br />
C.8 Factsheet 8 Gedragscode<br />
Naam Gedragscode (wordt ook wel bedrijfscode, beroepscode,<br />
branchecode of erecode genoemd)<br />
Type instrument: Co-regulering<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een gedragscode is een middel om gedrag in organisaties of<br />
binnen bijvoorbeeld een beroepsgroep te reguleren. Het<br />
geeft aan welke uitgangspunten een organisatie richtinggevend<br />
wil laten zijn bij het bepalen van beleid en bij het nemen<br />
van beslissingen.<br />
Kwalificatie instrument: Een gedragscode is een informeel instrument, dat over het<br />
algemeen door een bepaalde beroepsgroep of sector zelf in<br />
het leven wordt geroepen. Er is geen sprake van overheidsregulering,<br />
hooguit van co-regulering of geconditioneerde<br />
zelfregulering als de overheid bij de gedragscode betrokken<br />
is. Gedragscodes kunnen worden gezien als een vorm van<br />
directe regulering (via ge/verboden of anderszins voorschriften),<br />
waarbij de regulering dan wel de vorm heeft van zelfregulering.<br />
Een gedragscode is verder effector, de code kan<br />
worden gebruikt ten behoeve van de implementatie van beleid.<br />
Een gedragscode kent verder in enige mate een repressief<br />
karakter, althans zijn er vaak sancties verbonden aan het niet<br />
nakomen van een code (bijvoorbeeld schorsing als lid van<br />
een beroepsvereniging). De gedragscode ziet op een afgebakende<br />
doelgroep, zodat het instrument gekwalificeerd kan<br />
worden als een specifiek instrument. Als de overheid bij een<br />
gedragscode betrokken is, dan is dat over het algemeen niet<br />
in een hiërarchische positie, maar meer als één van de relevante<br />
actoren, zodat het instrument kan worden gezien als<br />
een horizontaal beleidsinstrument.<br />
Juridische definitie: Het ministerie van Justitie definieert een gedragscode als<br />
een document dat de basale verantwoordelijkheden jegens<br />
belanghebbenden aangeeft (de missie) en daarvoor een<br />
aantal waarden, normen of regels formuleert voor het gehele<br />
bedrijf. Deze elementen staan niet op zichzelf, maar hangen<br />
onderling samen.<br />
Praktijkvoorbeeld: Gedragscode voor Nederlandse journalisten<br />
Deze gedragscode vormt mede een inhoudelijke adstructie<br />
en concretisering van het toetsingscriterium van de Raad<br />
voor de Journalistiek: of de journalist de grenzen heeft overschreden<br />
van hetgeen, gelet op de eisen van journalistieke<br />
verantwoordelijkheid, maatschappelijk aanvaardbaar is. De<br />
Raad voor de Journalistiek beoordeelt tegen de achtergrond<br />
van dit eigen criterium journalistieke gedragingen. Zijn uitspraken<br />
beschouwt de journalist als richting- en maatgevend<br />
voor de interpretatie en naleving van deze gedragscode.<br />
De Raad voor de Journalistiek is een onafhankelijk instituut<br />
en staat derhalve ongebonden tegenover deze gedragscode.<br />
Bron: http://www.villamedia.nl/genootschap/gedragscode.htm<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
130 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Gedragscode NS<br />
Gedragscodes worden ook veel binnen bedrijven opgesteld.<br />
Ook de NS heeft een gedragscode. De meest recente is van<br />
1 september 2005. De gedragscode bevat gedragsregels<br />
waaraan medewerkers en leidinggevenden zich moeten<br />
houden op het werk bij NS. Hij is in overleg met de Centrale<br />
Ondernemingsraad (COR) tot stand gekomen en is de opvolger<br />
van de vroegere Personeelsreglementen (de “PER” bij<br />
de verschillende bedrijven). De tekst is gemoderniseerd en<br />
toegankelijker gemaakt.<br />
Bron:<br />
http://www.ns.nl/servlet/Satellite?blobcol=url_download&blob<br />
header=application%2Fpdf&blobkey=id&blobtable=Download&blobwhere=1132837697748&cachecontrol=X%3A0%3A0+X%2FX%2<br />
FX&ssbinary=true<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector<br />
wil beïnvloeden kan het effectief zijn omdat samen met de<br />
sector te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt<br />
ook wel van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het<br />
initiatief voor de gedragsregels ook bij de marktpartijen liggen.<br />
De instrumenten voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende<br />
problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan<br />
zijn imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid<br />
tussen aanbieder en consument, en bij externe effecten<br />
(met name milieuproblemen). In sommige gevallen dienen<br />
deze afspraken ter voorkoming van overheidsregulering. In<br />
andere gevallen zijn overwegingen omtrent imagoverbetering<br />
doorslaggevend.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
Een gedragscode kan opgesteld worden door een enkele<br />
onderneming (bedrijfscode), maar ook door een collectief<br />
personen die hetzelfde beroep uitoefenen (beroepscode) of<br />
door een collectief van concurrerende, ondernemingen<br />
(branchecode).<br />
Wat eigenlijk hetzelfde is als een gedragscode is een erecode,<br />
deze code doet alleen (in naam) meer een beroep op het<br />
plichtsgevoel en geweten van de onderschrijver(s) dan de<br />
verbindendheid van gemaakte afspraken.<br />
De invulling van de gedragscode wordt bepaald door de<br />
opstellers.<br />
Afhankelijk van de gemaakte afspraken op dat gebied.<br />
Als naleving van een bepaalde gedragscode een voorwaarde<br />
is voor lidmaatschap van een branchevereniging/beroepsvereniging,<br />
dan verhoogt dit de in- en uitstapdrempel.<br />
Hardheid (juridische binding) Afhankelijk van de intentie van de opstellers.
FACTSHEETS 131<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, controle<br />
en bestraffing):<br />
Toezicht en controle<br />
Om naleving van een gedragscode te bevorderen is het van<br />
belang dat men duidelijke nalevingmechanismen ontwikkelt<br />
en deze vermeldt in de gedragscode. Er zijn verschillende<br />
manieren om te controleren of ondernemingen zich aan hun<br />
gedragscode houden. Men kan speciale functionarissen<br />
aanstellen om toezicht te houden op de naleving van de<br />
code. Men kan ook externe deskundigen inhuren (bijvoorbeeld<br />
accountants) die de naleving van de code controleren.<br />
Klachtenbehandelingsystemen, waarbij consumenten of<br />
collega’s een klacht kunnen indien als zij vinden dat een lid<br />
de gedragscode heeft geschonden, kunnen efficiënt via internet<br />
worden uitgevoerd. Deze vorm van sociale controle<br />
komt vaak voor, en is simpeler uit te voeren dan externe<br />
controle waarbij een externe deskundige of de overheid de<br />
gehele branche of beroepsgroep controleert op naleving van<br />
de code.<br />
Bestraffing<br />
Wanneer er sancties zijn bij overtredingen van de code, zal<br />
dit hoogstwaarschijnlijk leiden tot meer naleving.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) De opstellers van de code en/of de leden daarvan.<br />
Wetgevend kader Een mogelijkheid om een sanctieregeling ‘tanden’ te geven:<br />
is het instellen van een arbitragecommissie of een tuchtcollege,<br />
waar klachten in behandeling kunnen worden genomen,<br />
en eventueel sancties uitgesproken kunnen worden.<br />
Mogelijke sancties zijn: waarschuwing, berisping, opzeggen<br />
van contracten, boete, schorsing en royement.<br />
Internationale aspecten/ internati- Gedragscodes kunnen grensoverschrijdende werking hebonaal<br />
juridische randvoorwaarden ben.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
Waarschijnlijk een relatief goedkoop en praktisch instrument.<br />
Er is geen informatie gevonden over kosteneffectiviteit van<br />
gedragscodes t.o.v. andere instrumenten.<br />
Voordelen voor SZW: • De gedragscode geeft houvast voor de overheid als<br />
specifiek kader voor wat gebruikelijk is in een branche.<br />
• Een gedragscode kan veel sneller tot stand komen dan<br />
een wet die hetzelfde regelt. Bij wetgeving kunnen allerlei<br />
partijen het tot stand komen van de wet onnodig lang<br />
ophouden en zelfs op de lange baan schuiven.<br />
• Overheid hoeft minder regels op te stellen.<br />
• Minder toezichts- en handhavingsinspanning omdat de<br />
sector dat (voor een deel) overneemt.<br />
Nadelen voor SZW: • Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van<br />
de zelfregulering.<br />
• Overheid kan de inhoud van de gedragscode niet dwingend<br />
opleggen.<br />
• Consumenten kunnen denken dat de overheid controleert<br />
of de codes nageleefd worden en hebben daarom<br />
vertrouwen in de producten van de ondernemingen, dit is<br />
echter valse zekerheid.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
132 BIJLAGE C<br />
Voordelen voor stakeholders: • Voor een gedragscode gelden geen vormvereisten.<br />
• Het scheppen van ‘corporate identity’.<br />
• Het scheppen van grensbepalingen en minimumeisen<br />
waaraan de branche wil voldoen en waaraan de branche<br />
zich wil houden.<br />
• Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
• Herstellen/verbeteren van het imago door een gedragscode.<br />
• Flexibiliteit, de gedragscode kan veranderd worden als het<br />
nodig is.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Het verbinden van concreet gedrag aan gedetailleerde<br />
regels kan contraproductief werken, het kan starheid en<br />
het ontwijken van verantwoordelijk gedrag veroorzaken.<br />
• Ondernemingen of juist actoren daarbinnen kunnen afgerekend<br />
worden op hun gedrag/resultaat.<br />
• Het kost tijd om de code op te stellen en dus geld.<br />
• Je creëert de mogelijkheid tot free-riden; als veel ondernemingen<br />
een bepaalde gedragscode onderschrijven is<br />
het voordelig voor een onderneming om de gedragscode<br />
niet toe te passen, maar wel te profiteren van het gewekte<br />
vertrouwen bij consumenten, die het idee hebben dat alle<br />
ondernemingen de code toepassen.<br />
Slaagfactoren: • Maatschappelijke druk kan ervoor zorgen dat ondernemingen<br />
een gedragscode opstellen en zich er ook aan<br />
houden.<br />
• De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep;<br />
een sterke verbinding tussen de deelnemers<br />
van een bepaalde beroepsgroep of brancheorganisatie<br />
zal er toe leiden dat er een betere sociale controle<br />
is en coördinatie mogelijk blijft.<br />
• Als het draagvlak onder de betrokken ondernemingen<br />
groot is, zal de bereidheid tot naleving en de aansluiting<br />
van de code op de praktijk groot zijn.<br />
• Duidelijke boetebepaling verhoogt de mate van naleving<br />
en dus de effectiviteit.<br />
• Duidelijke regels met betrekking tot wijziging of opzegging.<br />
• Tussentijdse evaluatie van de code.<br />
• Inpasbaarheid van de code in de bedrijfsvoering<br />
Faalfactoren: • Indien er veel verschillende spelers zijn in branche/beroepsgroep<br />
verlopen overeenstemming en coördinatie<br />
moeizamer naarmate de betrokken groep groter is.<br />
• Brancheorganisaties dekken vrijwel nooit de hele branche,<br />
waardoor het free-rider probleem kan ontstaan (zie nadelen<br />
marktpartijen).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 133<br />
Valkuilen en tips: • De geboden informatie in een gedragscode kan onvoldoende<br />
aansluiten op de wensen van belanghebbenden<br />
(als deze bijvoorbeeld niet objectief of niet streng genoeg<br />
is).<br />
• De maatschappelijke druk op ondernemingen om verantwoord<br />
te ondernemen wordt steeds groter. Om aan te geven<br />
dat een onderneming zijn verantwoordelijkheid durft<br />
te nemen, kan deze vrijwillig gedragsregels instellen.<br />
• Een gedragscode kan worden opgenomen als onderdeel<br />
van een convenant.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Kaptein, M., Klamer, H.K. en Ter Linden, J.C.J. (1999), De<br />
Integere organisatie. Het nut van een bedrijfscode. Rijswijk,<br />
Den Haag Media Groep.<br />
Lede, C.J.A. van (1995), ‘Het gedrag bepaald de code’, Justitiële<br />
Verkenningen. (21/4) p 26-34.<br />
Handreiking gedragcodes Centrum Criminaliteitspreventie<br />
Veiligheid. www.hetccv.nl<br />
Landelijk Bureau ter bestrijding Rassendiscriminatie.<br />
www.lbr.nl dossier: arbeid en gelijke behandeling. En:<br />
www.lbr.nl/?node=5026 .<br />
www.mvonederland.nl website van Maatschappelijk Verantwoord<br />
Ondernemen Nederland, op deze site zijn vele voorbeelden<br />
van gedragscodes te vinden.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 135<br />
C.9 Factsheet 9 Convenant (incl. intentieverklaring)<br />
Naam Convenant<br />
Type instrument: Co-regulering<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een convenant is een afspraak van de overheid met een of meer<br />
partijen gericht op het realiseren van bepaalde (beleids-) doelstellingen.<br />
In een convenant worden schriftelijke afspraken over het leveren<br />
van prestaties vastgelegd. Het kan hierbij gaan om verschillende soorten<br />
prestaties. Verplichtingen kunnen worden aangegaan om een<br />
inspanning te leveren of een bepaald resultaat te realiseren, ook beide<br />
is mogelijk.<br />
Er zijn ook convenanten waarin meer procedurele of organisatorische<br />
zaken worden vastgelegd, zoals de wijze waarop overleg zal worden<br />
gevoerd, de manier waarop zal worden samengewerkt, of de wijze<br />
waarop van bepaalde bevoegdheden gebruik zal worden gemaakt.<br />
De positie van de partijen is gelijkwaardig. De convenantpartijen kunnen<br />
bedrijven, belangenorganisaties, of andere overheidsorganisaties<br />
zijn. Door een convenant in te zetten wordt in samenwerking met<br />
andere partijen een probleem aangepakt. De overheid probeert het<br />
initiatief voor het oplossen van het probleem bij verantwoordelijke<br />
partijen te leggen. Door het vrijwillige karakter van het afsluiten van<br />
een convenant en door het voeren van overleg over het leveren van<br />
de prestaties wordt getracht commitment van alle partijen te waarborgen.<br />
Convenanten van de rijksoverheid moeten worden opgesteld volgens<br />
de aanwijzingen voor convenanten (2003).<br />
De Aanwijzingen zijn als volgt ingedeeld:<br />
1 Toepassingsbereik van de aanwijzingen<br />
2 Afwegingen bij het aangaan van convenanten<br />
3 Inhoudelijke vereisten<br />
4 procedurele vereisten<br />
http://www.justitie.nl/images/Aanwijzingen%20convenanten_tcm34-<br />
2450.pdf<br />
Kwalificatie instrument: Het convenant is een beleidsinstrument dat informeel van karakter is,<br />
ziet op een duidelijk afgebakende doelgroep waarbij over het algemeen<br />
sprake is van wederkerigheid. Bij een convenant maakt de<br />
overheid gebruik van horizontale verhoudingen met de betreffende<br />
doelgroep(en). Zij dwingt gedragsveranderingen niet af door het opleggen<br />
via wet of anderszins van ge- of verboden, maar komt met een<br />
bepaalde doelgroep op basis van min of meer gelijkwaardige verhoudingen<br />
tot afspraken.<br />
Deze afspraken zijn vrijwel altijd stimulerend bedoeld, waarbij echter<br />
ook sancties op het niet naleven van de afspraken opgenomen kunnen<br />
zijn (en er dus ook sprake is van enige mate van repressie). Een<br />
convenant is vooral een effector van beleid, maar via een convenant<br />
verkrijgt de overheid vaak ook veel nuttige informatie voor de beleidsvorming<br />
zodat het instrument ook kan worden benut als detector (aan<br />
het opstellen van een convenant gaat vaak ook langdurig en intensief<br />
overleg vooraf, dat de overheid goed zicht verschaft op de specifieke<br />
problematiek).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
136 BIJLAGE C<br />
Het wederkerige karakter van het convenant komt tot uiting in het feit<br />
dat een convenant vaak aan alle ondertekende partijen bepaalde<br />
taken opdraagt en voor alle partijen doelen stelt.<br />
Juridische definitie: “Een schriftelijke ondertekende afspraak of samenstel van afspraken<br />
met een of meer partijen, dit mede betrekking heeft op de uitoefening<br />
van publiekrechtelijke bevoegdheden of op een ander wijze gericht is<br />
op de verwezenlijking van rijksoverheidsbeleid.”<br />
(uit: aanwijzingen voor convenanten)<br />
Praktijkvoorbeeld: Het Raamconvenant Grote Ondernemingen (afgesloten in juni 2000)<br />
heeft tot doel de instroom en doorstroom van etnische minderheden<br />
en multicultureel personeelsbeleid te bevorderen. SZW heeft het<br />
raamconvenant Grote Ondernemingen afgesloten met 110 bedrijven.<br />
Een bijzonder neveneffect van het werken met dit convenant is dat de<br />
afstand tussen de overheid en de deelnemende bedrijven is verkleind.<br />
De deelnemende bedrijven hebben namelijk rechtstreeks contact met<br />
SZW. Daarnaast ontstaan door het opzetten van duale trajecten van<br />
scholing en werk voor allochtonen nieuwe samenwerkingsverbanden<br />
tussen bedrijven, gemeenten, rijksoverheid en anderen betrokkenen<br />
(o.a. CWI en ROC).<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil beïnvloeden<br />
kan het effectief zijn om dat samen met de sector te doen.<br />
We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel van zelfregulering<br />
gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor de gedragsregels ook<br />
bij de marktpartijen liggen. De instrumenten voor co-regulering kunnen<br />
bij uiteenlopende problemen worden toegepast. De belangrijkste hiervan<br />
zijn imagoproblemen in de branche, informatiescheefheid tussen<br />
aanbieder en consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen).<br />
In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming<br />
van overheidsregulering. In andere gevallen zijn overwegingen<br />
omtrent imagoverbetering doorslaggevend.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Regels worden opgesteld door de deelnemende partijen. Indien een<br />
van de partijen de Rijksoverheid is gelden de Aanwijzingen.<br />
Er kan een zekere mate van dwingendheid zijn, maar de mate van<br />
dwingendheid schuilt met name in de inhoud van de convenanten die<br />
meer of minder op prestaties en afrekening gericht kan zijn, in principe<br />
zijn partijen gelijkwaardig. Delen van een convenant kunnen onder<br />
wettelijke verplichtingen vallen, in dat geval houdt de overheid toezicht.<br />
Hardheid (juridische binding) Partijen zijn juridisch gebonden aan een convenant dat door of namens<br />
hen is ondertekend. De in het convenant opgenomen afspraken<br />
zijn dan ook (in rechte) afdwingbaar. Indien partijen dit laatste niet<br />
wenselijk vinden, moet uitdrukkelijk in het convenant bepaald worden<br />
dat het niet afdwingbaar is (gentlemen’s agreement). Als partijen willen<br />
dat de afspraken wel afdwingbaar zijn, moeten zij bezien op welke<br />
wijze zij eventuele geschillen wensen te beslechten. Hiervoor kan een<br />
regeling in het convenant worden opgenomen.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, De wijze van handhaving wordt vastgelegd in het convenant (zie de<br />
controle en bestraffing): Aanwijzingen) en kan aldus verschillen per convenant.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Een convenant heeft een beperkte werkingssfeer/ reikwijdte (alleen de<br />
betrokken partijen zijn gebonden).<br />
Wetgevend kader Convenant<br />
Internationale aspecten/<br />
internationaal juridische<br />
randvoorwaarden<br />
Convenanten zijn voornamelijk een Nederlands verschijnsel. In Duitsland,<br />
Denemarken en Oostenrijk wordt er ook gebruik van gemaakt,<br />
maar in mindere mate. Convenanten worden in beginsel niet gebruikt<br />
voor implementatie van een EG-besluit.
FACTSHEETS 137<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
Er zijn enige studies verricht naar de effectiviteit van convenanten,<br />
zoals bij de praktijkvoorbeelden zijn genoemd. Onduidelijk is echter of<br />
de effectiviteit met het instrument convenant samenhangt of juist met<br />
andere – veelal financiële – instrumenten. Er zijn weinig studies naar<br />
kosteneffectiviteit van het convenant gedaan. Door de snellere uitvoerbaarheid<br />
is de effectiviteit van het werken met convenanten ten<br />
opzichte van wet- en regelgeving doorgaans hoger. Omdat er echter<br />
in zoveel situaties gewerkt wordt met convenanten is het afhankelijk<br />
van de situatie (het draagvlak en ook de mate van bindendheid) hoe<br />
effectief een convenant is.<br />
Zie bijvoorbeeld:<br />
Universiteit Twente (In opdracht van VROM) (2003) Evaluatie Milieuconvenanten.<br />
Eindrapportage.<br />
Voor een evaluatie van de Aanwijzingen voor convenanten 1996 tot<br />
2000 zie:<br />
http://www.justitie.nl/images/Aanwijzingen%20convenanten_tcm34-<br />
2450.pdf<br />
Voordelen voor SZW: • In convenanten kunnen prestatie afspraken worden gemaakt, iets<br />
wat met wet en regelgeving niet of in mindere mate kan. Partijen<br />
kunnen een prestatieafspraak op eigen (en verschillende) wijze realiseren.<br />
• Met een convenant wordt de kennis en de creativiteit van de doelgroep<br />
benut. Doordat samen met het veld de doelstellingen worden<br />
opgesteld, kunnen deze realistischer zijn.<br />
• Partijen komen samen via uitwisseling van ideeën samen tot uitvoerbare<br />
afspraken, waarvoor draagvlak is gecreëerd. Hierdoor is<br />
de kans op naleving groter.<br />
• Er kunnen nieuwe samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd.<br />
• Een convenant kan maatwerk zijn.<br />
• Convenanten zijn relatief snel tot stand te brengen.<br />
Nadelen voor SZW: • Inspanningsverplichtingen kunnen lastig gecontroleerd en gehandhaafd<br />
worden.<br />
• Na het behalen van afgesproken doel houdt de prikkel op.<br />
• Convenant heeft beperkingen, in het bijzonder wat betreft de (beperkte)<br />
werkingssfeer en de geringe mogelijkheden tot handhaving.<br />
• Het succesvol uitvoeren van een convenant vergt een intensieve<br />
regie en daarom veel capaciteit in de uitvoering en begeleiding.<br />
• Afspraken in een convenant zijn bindend, het is echter de vraag of<br />
deze afspraken ook in rechte afdwingbaar zijn. Bij het inzetten van<br />
een convenant ligt hierdoor het risico van vrijblijvendheid op de<br />
loer.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Groter flexibiliteit dan regelgeving.<br />
• Imago: goede sier maken/maatschappelijke betrokkenheid tonen.<br />
• Kan een concrete invulling geven aan wettelijke voorschriften past<br />
beter bij handelswijze van branche dan als het door de overheid<br />
opgelegd wordt.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Convenant kan zorgen voor een toename van administratieve lasten.<br />
Slaagfactoren: • Convenant kan andere instrumenten in de afspraken meenemen<br />
zoals mediation, benchmarken.<br />
• Convenant heeft meer kans van slagen indien er concrete doelstellingen<br />
in zijn opgenomen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
138 BIJLAGE C<br />
• Hoogte van de doelstelling, doelstelling kan in absolute of relatieve<br />
termen geformuleerd worden (relatief is makkelijker te halen).<br />
• Indienafspraken worden vastgelegd door een convenant is er meer<br />
duidelijkheid voor partijen van het rechtskader.<br />
• Duidelijkheid over de looptijd (begin- en eindtermijn van de uitvoering).<br />
• De financiële gevolgen van convenanten voor de rijksoverheid van<br />
tevoren vast gesteld zijn.<br />
• Duidelijkheid bestaat over kosten die gemoeid zijn met het doorvoeren<br />
van maatregelen.<br />
• Door afspraken in een convenant vast te leggen is er duidelijkheid<br />
over regels m.b.t. wijziging en of opzegging van de afspraken.<br />
• Inpasbaarheid maatregelen in de bedrijfsvoering.<br />
• Groot draagvlak binnen de sector.<br />
• Evaluatie vooraf over de bruikbaarheid van het instrument.<br />
• Periodieke voortgangsbewaking vastleggen is van belang om<br />
eventuele nodige aanpassingen snel te kunnen doorvoeren Evaluatiebepaling).<br />
Faalfactoren: • De bescherming van de betrokken belangen van derden is minder<br />
gewaarborgd dan bij wetgeving (de derde partij zit niet aan de onderhandelingstafel).<br />
• Het ongebreideld gebruik van het instrument. (zie de Aanwijzingen<br />
om dit te voorkomen)<br />
Valkuilen en tips: • Convenanten kunnen mededingingsbeperkende effecten hebben.<br />
Het gevaar hiervoor is vooral groot als het in combinatie plaatsvindt<br />
met een algemeen verbindende verklaring. Dit kan strijdig zijn<br />
met het kartelverbod (wat ook voor de overheid problemen kan opleveren<br />
i.v.m. de zgn. ‘nuttig effect’-doctrine). Met andere woorden,<br />
door het sluiten van een convenant kunnen partijen buiten gesloten<br />
worden/ buiten de afspraken worden gehouden, dit kan lijken<br />
op kartelvorming. In het geval dat afspraken/ het convenant algemeen<br />
verbindend zou worden hebben niet deelnemende partijen<br />
hiervan nadeel omdat zij niet betrokken zijn geweest bij het ontwerp<br />
en geen deel uitmaken van de partijen die het convenant<br />
hebben gesloten, en dus geen invloed hebben gehad op de inhoud<br />
van het convenant,<br />
• Gebruik de Aanwijzingen voor convenanten<br />
• Een convenant moet concreet zijn met haalbare, resultaatgerichte<br />
doelen,<br />
• Zorg voor een snelle invoering van de afspraken,<br />
• Houd de partijen op de hoogte van de voortgang en naleving van<br />
de gemaakte afspraken.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Aanwijzingen voor de regelgeving: Aanwijzingen voor convenanten.<br />
Praktijkvoorschriften voor ontwerpers van regelingen en convenanten<br />
van de rijksoverheid (2003) Ministerie van Justitie, SDU Uitgevers,<br />
Den Haag:<br />
http://www.justitie.nl/images/Aanwijzingen%20convenanten_tcm34-<br />
2450.pdf<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Checklist bij de aanwijzingen:<br />
http://www.justitie.nl/images/Checklist%20aanwijzingen_tcm34-<br />
2458.pdf
FACTSHEETS 139<br />
Werner Scholtz, Milieuconvenanten oftewel omgevingsbestuursamenwerkingsovereenkomsten<br />
als zelfregulerende instrument in het<br />
milieurecht: een rechtsvergelijkend perspectief., Proefschrift Universiteit<br />
Leiden (2001)<br />
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001a). Eindrapport<br />
van de evaluatie naar het convenant Instroom etnische minderheden<br />
in het MKB. Het onderzoek is in opdracht van het ministerie<br />
uitgevoerd door Regioplan.<br />
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001b). Schets<br />
van convenanten op AM- en pensioenterrein in relatie tot wet- en<br />
regelgeving.<br />
Blomsma, G. (2006) Eindevaluatie arboconvenant funderingsbranche.<br />
Amsterdam. <strong>Economisch</strong> instituut voor de funderingsindustrie.<br />
Contactpersonen: Nog toe voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 141<br />
C.10 Factsheet 10 Herenakkoord<br />
Naam Herenakkoord<br />
Type instrument: Co-regulering<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een herenakkoord is een informele overeenkomst, gesloten<br />
tussen twee partijen. Het kan zowel mondeling als schriftelijk<br />
bestaan. In principe is een herenakkoord niet rechtens afdwingbaar,<br />
maar beroept het op de eer van de partijen. Hier<br />
tegenover staat een rechtsafdwingbare overeenkomst.<br />
Het herenakkoord wordt ook wel ‘gentlemen’s agreement’ genoemd.<br />
Een protocol schrijft voor hoe men om moet gaan<br />
met/handelen in bepaalde situaties. Vaak wordt middels een<br />
protocol een gedragscode uitgewerkt, dit gebeurt doorgaans op<br />
een zeer concrete wijze en daardoor is een protocol vaak meer<br />
voorschrijvend dan een Herenakkoord.<br />
Kwalificatie instrument: Een herenakkoord heeft diverse overeenkomsten met een<br />
convenant, zij het dat het instrument nog wat informeler van<br />
karakter is (meer een beroep doet op het geweten of eergevoel<br />
van de partijen). Ook het herenakkoord ziet op een specifieke<br />
doelgroep, namelijk de partijen die het akkoord hebben ondertekend.<br />
Verder maakt de overheid geen gebruik van machtsmiddelen<br />
of een hiërarchische positie, maar is het een beleidsinstrument<br />
dat gebaseerd is op horizontale verhoudingen. Het<br />
herenakkoord bevat afspraken die voor alle betrokken partijen<br />
doelen stelt en acties inhoudt en het is daarmee een wederkerig<br />
beleidsinstrument.<br />
Een herenakkoord is en effector van beleid, maar (het opstellen<br />
van) een herenakkoord levert de overheid ook veel waardevolle<br />
informatie op (zodat het ook een functie heeft als detector). Een<br />
herenakkoord is over het algemeen vooral stimulerend van<br />
karakter, het komt niet vaak voor dat er repressieve afspraken<br />
worden vastgelegd in een herenakkoord (hoewel dit in principe<br />
wel kan), afspraken hebben vaak vooral het kenmerk van inspanningsverplichtingen.<br />
Juridische definitie: Een niet-bindende intentieverklaring.<br />
Praktijkvoorbeeld: Herenakkoord: De weg naar werk<br />
Een aantal werkgevers, vakbonden en ROC’s hebben zich<br />
verenigd in de Regiegroep Herenakkoord “Dé weg naar werk” .<br />
De gemeente Rotterdam heeft regelmatig met deze groep<br />
overlegd over de Rotterdamse subsidieregeling voor leerwerktrajecten<br />
van ID’ers. Zevenhonderd Rotterdamse ID’ers<br />
(mensen met een gesubsidieerde baan) hebben hierdoor kans<br />
op een reguliere baan. De gemeente heeft een regeling ontworpen<br />
waardoor werkgevers subsidie kunnen krijgen, waarmee<br />
de loonkosten van ID’ers kunnen worden betaald. In combinatie<br />
met een tijdelijke rijksregeling, die voorziet in subsidie<br />
voor een vakgerichte opleiding, kan dit leiden tot een uitstroom<br />
van ID’ers naar een reguliere baan.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
142 BIJLAGE C<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Indien de overheid graag het gedrag in een bepaalde sector wil<br />
beïnvloeden kan het effectief zijn omdat samen met de sector<br />
te doen. We spreken dan van co-regulering. Er wordt ook wel<br />
van zelfregulering gesproken. Uiteraard kan het initiatief voor<br />
de gedragsregels ook bij de marktpartijen liggen. De instrumenten<br />
voor co-regulering kunnen bij uiteenlopende problemen<br />
worden toegepast. De belangrijkste hiervan zijn imagoproblemen<br />
in de branche, informatiescheefheid tussen aanbieder en<br />
consument, en bij externe effecten (met name milieuproblemen).<br />
In sommige gevallen dienen deze afspraken ter voorkoming<br />
van overheidsregulering. In andere gevallen zijn overwegingen<br />
omtrent imagoverbetering doorslaggevend.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
Hardheid (juridische binding) Geen.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, controle<br />
en bestraffing):<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
In principe kan iedereen de aanzet geven tot het creëren van<br />
een herenakkoord; van overheid, ondernemingen tot consumenten<br />
en belangenorganisaties (bijvoorbeeld werknemersorganisaties,<br />
vakbonden). Degenen die bij het herenakkoord<br />
betrokken zijn, of vertegenwoordigers daarvan, stellen de regels<br />
op.<br />
De in- en uitstapmogelijkheden zijn afhankelijk van de gemaakte<br />
afspraken. In principe is er geen sprake van rechtens afdwingbaarheid.<br />
De handhaving van de regels is afhankelijk van de gemaakte<br />
afspraken daarover. Beleidsmakers kunnen controleren of<br />
beleidsuitvoerders zich aan het herenakkoord houden, dit kan<br />
achteraf (bijvoorbeeld bij een probleem), maar ook preventief.<br />
Er kunnen echter ook geheel andere afspraken of juist geen<br />
afspraken over gemaakt worden.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Dat is afhankelijk van de gemaakte afspraken, meestal alleen<br />
de deelnemende partijen.<br />
Wetgevend kader Geen.<br />
Internationale aspecten/ internati- Het herenakkoord kan een grensoverschrijdende werking hebonaal<br />
juridische randvoorwaarden ben.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
Er is geen onderzoek bekend over de (kosten)effectiviteit en<br />
effectiviteit van het instrument herenakkoord.<br />
Voordelen voor SZW: • Een herenakkoord kan heel snel tot stand komen.<br />
• De overheid hoeft minder regels op te stellen.<br />
• De uitvoeringskosten zijn lager dan bij wet- en regelgeving.<br />
• Geen of minder toezichts- en handhavingsinspanning,<br />
omdat de sector dit (deels) overneemt.<br />
Nadelen voor SZW: De overheid kan de inhoud van een herenakkoord niet dwingend<br />
opleggen.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Vormvrijheid en vrijblijvendheid.<br />
• Een herenakkoord kan onderlinge verhoudingen vastleggen<br />
en kan duidelijkheid scheppen over de betekenis van<br />
huisregels en gedragscodes.<br />
• Uniformering van gedrag.<br />
• Herstellen/verbeteren van het imago.<br />
• Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
• Flexibiliteit, het herenakkoord kan veranderd worden als<br />
het nodig is. Administratieve lasten niet hoger dan bij andere<br />
soorten overeenkomsten en lager dan bij vergunningen/<br />
wet- en regelgeving.
FACTSHEETS 143<br />
Nadelen voor stakeholders: • Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.<br />
• Vrijblijvendheid.<br />
Slaagfactoren: • Maatschappelijke druk kan ervoor zorgen dat ondernemingen<br />
een herenakkoord opstellen en zich er ook aan houden.<br />
• Duidelijkheid over de doelen van het herenakkoord.<br />
• Inpasbaarheid van het herenakkoord in de bedrijfsvoering.<br />
• Tussentijdse evaluatie van het herenakkoord.<br />
• Duidelijke regels met betrekking tot wijziging of opzegging.<br />
Faalfactoren: Voor een herenakkoord bestaan geen vormvereisten en partijen<br />
kunnen het dus zo vaag houden als ze zelf willen, waardoor<br />
er allerlei problemen kunnen ontstaan, doordat bepaalde dingen<br />
niet of vaag zijn beschreven.<br />
Valkuilen en tips: Maak herenakkoorden met een zo duidelijk mogelijke inhoud<br />
en een groot draagvlak onder de doelgroep.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Ander praktijkvoorbeeld:<br />
http://www.fnv.net/host/industriebond/aardgaswinsten.html<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 145<br />
C.11 Factsheet 11 Bestuurlijk Overleg<br />
Naam Bestuurlijk Overleg<br />
Type instrument: Draagvlakcreatie<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Bestuurlijk overleg is een overleg tussen de eindverantwoordelijke<br />
bestuurders van organisaties. Grosso modo kun je daarbij drie vormen<br />
onderscheiden: (1) overleg tussen rijksoverheid en lagere overheden,<br />
(2) overleg tussen rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen en<br />
(3) overleg tussen rijksoverheid en maatschappelijke organisaties. Het<br />
overleg kan verschillende functies hebben, oplopend van elkaar over<br />
en weer informeren, coördinatie en afstemming zoeken, draagvlak<br />
voor beleid creëren, tot onderhandelen en het maken van bestuurlijke<br />
afspraken. Achterliggende doelen kunnen onder andere zijn: bevorderen<br />
van transparantie, vertrouwen, en goede bestuurlijke verhoudingen<br />
(conflictpreventie).<br />
Kwalificatie instrument: Bestuurlijk overleg is in essentie een informeel beleidsinstrument<br />
(hoewel het overleg tussen overheden onderling in enige mate gebonden<br />
kan zijn aan wetgeving, zoals beschreven. Ditzelfde kan gelden<br />
voor verplicht overleg tussen minister en bestuur van een zbo in<br />
bepaalde gevallen). De essentie is dat de rijksoverheid lagere overheden<br />
of andere (maatschappelijke) actoren nodig heeft om tot een<br />
bepaald gewenst resultaat te komen. Anders gezegd: de gesprekspartners<br />
beschikken over invloed, middelen en instrumenten die voor<br />
de rijksoverheid van betekenis zijn. Het is daarom te zien als een<br />
vorm van sociale regulering. De overheid pakt niet zelf een taak op,<br />
maar zet dit indirecte beleidsinstrument in om te komen tot coproductie<br />
van beleid.<br />
In een bestuurlijk overleg kunnen zowel stimulerende als repressieve<br />
afspraken worden gemaakt. Het bestuurlijk overleg gaat daarbij<br />
meestal wel uit van min of meer gelijkwaardige verhoudingen (al kan<br />
het daarnaast goed zijn dat er via formele verdeling van bevoegdheden<br />
een zekere hiërarchie aanwezig is). Het bestuurlijk overleg resulteert<br />
over het algemeen in afspraken die voor alle betrokkenen ‘huiswerk’<br />
opleveren en daarmee is het te zien als een wederkerig instrument.<br />
Het bestuurlijk overleg is specifiek van karakter, er is een duidelijk<br />
afgebakende doelgroep van partijen die worden uitgenodigd voor<br />
het overleg.<br />
Juridische definitie: Overleg kan resulteren in bestuurlijke afspraken of bijvoorbeeld een<br />
convenant.<br />
Praktijkvoorbeeld: Een bekend voorbeeld van bestuurlijk overleg is het Voor- en Najaarsoverleg<br />
tussen kabinet en delegaties van werkgevers- en werknemersorganisaties,<br />
verenigd in de Stichting van de Arbeid. Soms is<br />
alleen sprake van uitwisseling van informatie (beleidsvoornemens),<br />
een andere keer is sprake van een veelomvattend akkoord, zoals in<br />
het najaar van 2004, toen kabinet en sociale partners tot afspraken<br />
kwamen over VUT, Prepensioen en Levensloop, WAO, WW, matiging<br />
loonontwikkeling en Kinderopvang.<br />
Bron: TK 2004-2005, 29800 XV, nr 18).<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Overleg wordt gevoerd om gezamenlijk informatie uit te wisselen en<br />
zo mogelijk tot concrete afspraken te komen (wens tot consensus en<br />
draagvlak).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
146 BIJLAGE C<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De overlegregels worden opgesteld door deelnemende partijen. Deze<br />
regels zijn afhankelijk van deelnemende partijen.<br />
De mate van dwingendheid kan verschillen per overleg. Sommige<br />
vormen van overleg zijn volstrekt informeel van aard, andere overlegvormen<br />
worden gekenmerkt door enige traditie en weer andere overleggen<br />
vinden hun basis in wetgeving (Zie ook het punt wetgevend<br />
kader).<br />
Hardheid (juridische binding) Afspraken en toezeggingen gemaakt tijdens een bestuurlijk overleg<br />
(bijvoorbeeld tussen minister en een aantal gemeenten) hebben het<br />
karakter van werkafspraken: het zijn geen juridische afspraken die<br />
conform een formele overeenkomst afdwingbaar zijn bij de rechter.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht,<br />
controle en bestraffing):<br />
Overleggen die qua vorm vastgelegd zijn in een wet dienen nageleefd<br />
te worden. In de praktijk is het nakomen van een verplichting tot bestuurlijk<br />
overleg en het nakomen van bestuurlijke afspraken echter<br />
vooral een zaak van goede bestuurlijke verhoudingen, een interbestuurlijke<br />
attitude, die alle overheden bindt (althans dat zou moeten).<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Gericht op deelnemende partijen, maar via die partijen veel breder<br />
(werknemers, werkgevers, cliënten, burgers).<br />
Wetgevend kader De inzet van het instrument Bestuurlijk Overleg is bij uitstek informeel,<br />
maar in sommige gevallen is sprake van een verplicht overleg tussen<br />
een minister en derden, op basis van een wettelijke grondslag, voorbeelden<br />
hiervan zijn:<br />
• het verplichte overleg tussen minister (die het aangaat) en provincies<br />
of gemeenten indien beleidsvoornemens van het Rijk en<br />
de financiële gevolgen daarvan) leiden tot een wijziging van de<br />
uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten<br />
(artikel 2.3 Financiële verhoudingswet)<br />
• Het Rijk biedt het provincie- of gemeentebestuur desgevraagd de<br />
gelegenheid tot overleg m.b.t aangelegenheden die betrekking<br />
hebben op provincies of gemeenten (artikel 111 Provinciewet<br />
respectievelijk 113 Gemeentewet).<br />
• Overleg tussen minister van SZW en CWI, UWV, SVB en Inlichtingenbureau<br />
over nadere regels Suwinet (artikel 71 Wet SUWI)<br />
Internationale aspecten/<br />
internationaal juridische<br />
randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
n.v.t.<br />
In een bundel uit 2003 over continuïteit en verandering in de Nederlandse<br />
arbeidsverhoudingen concluderen concluderen Nagelkerke en<br />
De Nijs dat het op macro-economische loonmatiging georiënteerde<br />
centrale overlegstelsel nog steeds grote invloed heeft (ondanks de<br />
grote veranderingen in de laatste twintig jaar van decentralisatie, flexibilisering,<br />
individualisering en differentiatie in het veld daaronder)<br />
(Nagelkerke en De Nijs: Sturen in het laagland, Eburon, 2003).<br />
De Raad van State concludeert in zijn eerste periodieke beschouwing<br />
over interbestuurlijke verhoudingen van november 2006: “Spelregels<br />
voor interbestuurlijke verhoudingen” dat de omgangregels tussen het<br />
Rijk en provincies en gemeenten, zoals neergelegd in de Code interbestuurlijke<br />
verhoudingen van februari 2005, op het eerste gezicht<br />
vanzelfsprekend lijken, maar in de praktijk moeilijk na te leven blijken.
FACTSHEETS 147<br />
De Raad beveelt aan de positie van de minister van BZK op het gebied<br />
van interbestuurlijke verhoudingen binnen het kabinet sterker te<br />
profileren, teneinde de naleving van de omgangsregels te stimuleren<br />
en te coördineren.<br />
Voordelen voor SZW: - Verminderen van informatiescheefheid tussen partijen, vergroten<br />
van transparantie.<br />
- Investeren in goede bestuurlijke verhoudingen (conflictpreventie)<br />
- Vergroten (maatschappelijk) draagvlak, netwerk met de samenleving.<br />
Nadelen voor SZW: - Bestuurlijk overleg kan leiden tot ‘bestuurlijke drukte’, inefficiënte<br />
overlegcircuits; risico van beperkte opbrengst<br />
- Langdradig en ongestructureerd overleg zorgt voor onduidelijkheid<br />
en vertraging van het beleidsproces.<br />
- Gezichtsverlies bij het ontbreken van een overlegresultaat<br />
Voordelen voor stakeholders: - Stakeholders kunnen door overleg op de hoogte raken van dingen<br />
die ze nog niet (zeker) wisten,<br />
- Het verschaft informatie en geeft de mogelijkheid voor een dialoog;<br />
Invloed op het overheidsoptreden.<br />
Nadelen voor stakeholders: - Veel (verplichte) overleggen zorgen voor hoge kosten in termen<br />
van verloren gegane werktijd.<br />
- Medeverantwoordelijkheid voor ook de vervelende maatregelen<br />
Slaagfactoren: - Persoonlijke chemie tussen deelnemers<br />
- Informele voorbereiding, aftasten<br />
- Win-win situaties / package deals zijn mogelijk<br />
- Verwachtingenmanagement<br />
Faalfactoren: - Persoonlijke chemie tussen deelnemers<br />
- Voorkom bureaucratisering van het bestuurlijk overleg, met lange,<br />
geformaliseerde voorbereidingen<br />
- Moeilijk om gemaakte afspraken af te dwingen<br />
- Exit-optie<br />
Valkuilen en tips: Door de grote verscheidenheid van overleggen die er bestaan, waarbij<br />
sommige met veel protocol, zijn algemene tips voor dit instrument hier<br />
niet vermeld.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: RvZ: besturen in overleg, Zoetermeer 1998<br />
SG Beraad (januari 2007), De verkokering voorbij – naar een slankere<br />
en effectievere overheid, http://www.minaz.nl/data/1171018977.pdf<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 149<br />
C.12 Factsheet 12 Instellen taskforce/commissie<br />
Naam Taskforce<br />
Type instrument: Draagvlakcreatie<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een taskforce is een tijdelijke organisatie met als doel in korte tijd op<br />
een bepaald (maatschappelijk) knelpunt een aantal verbeteringen te<br />
forceren.<br />
Een taskforce bestaat uit een groep deskundigen en/of aansprekende<br />
personen en probeert anderen te verleiden tot een bepaald gedrag. Zij<br />
spoort sectoren, bedrijven en organisaties van belanghebbenden aan<br />
zelf initiatieven te nemen in de door de overheid gewenste richting.<br />
Een taskforce kan zich richten op de doelgroep zelf en/of op ondersteuning<br />
van uitvoerders.<br />
Een taskforce kan ingezet worden bij:<br />
• Genereren van ideeën/oplossingen (Taskforce Ouderen en<br />
Arbeid, Taskforce Inburgering);<br />
• Uitvoeren van beleidsplannen (Taskforce Jeugdwerkloosheid,<br />
Taskforce Inburgering en Taskforce Vrouwen, Veiligheid<br />
en Conflict);<br />
• Ondersteunen van lokale overheden (Taskforce inburgering,<br />
Commissie Pavem);<br />
• Een bepaalde doelgroep mobiliseren om zelf actie te ondernemen<br />
(Commissie Pavem, Taskforce Vrouwen, Veiligheid<br />
en Conflict);<br />
• Het geven van voorlichting (Taskforce Jeugdwerkloosheid);<br />
• Monitoren van convenantafspraken en het zoeken naar oplossingen<br />
voor praktische knelpunten bij het uitvoeren van<br />
convenantafspraken (Aanjaagteam ID banen);<br />
• Samenwerking stimuleren tussen andere organisaties, bijvoorbeeld<br />
tussen gemeenten (Taskforce Jeugdwerkloosheid,<br />
Taskforce Inburgering, Taskforce Vrouwen, Veiligheid en<br />
Conflict).<br />
Een taskforce wordt ingezet als tijdelijke impuls en wordt daarom voor<br />
een beperkte periode ingesteld. Al voor het verstrijken van de einddatum<br />
moet worden nagedacht over het zo optimaal overbrengen van de<br />
resultaten van de taskforce op zo’n manier dat het draagvlak maximaal<br />
is.<br />
Er is een aantal opties nadat een taskforce zijn werkzaamheden heeft<br />
beëindigd:<br />
• de activiteiten zoals die door de taskforce werd uitgevoerd,<br />
worden niet vervolgd (stopzetting);<br />
• de activiteiten van de taskforce worden binnen het departement<br />
belegd (de werkzaamheden van de taskforce worden<br />
ingebed in departementaal beleid);<br />
• de activiteiten van de taskforce worden elders belegd (bij de<br />
doelgroep zelf, bijvoorbeeld door het afsluiten van een convenant).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
150 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De beknopte checklist bij de leidraad externe advisering SZW:<br />
1. Waaraan bestaat behoefte?<br />
> (vak)deskundigheid<br />
> kennis over de uitvoering van taken, of<br />
> maatschappelijk draagvlak<br />
2. Al naar gelang het antwoord moet worden gedacht aan de inschakeling<br />
van:<br />
> mensen en/of organisaties met vakspecifieke kennis<br />
> organen, belast met de uitvoering van SZW taken, of<br />
> organisaties die groepen betrokkenen vertegenwoordigen<br />
(zoals werknemers- en werkgeversorganisaties)<br />
3. De inschakeling van de benodigde externe deskundigen kan het<br />
beste geschieden door middel van:<br />
> een overeenkomst/contract<br />
> inschakeling van een of meer adviserende organen<br />
> overleg<br />
> een verzoek om informatie<br />
4. Indien gekozen wordt voor een adviserend orgaan dient vervolgens<br />
gekozen te worden tussen:<br />
> een ambtelijke commissie, aangevuld met externe deskundigen:<br />
Aanwijzingen inzake interdepartementale commissies<br />
> inschakeling van de SER of van een ander adviesorgaan in de<br />
zin van de Kaderwet adviescolleges<br />
> een op grond van de Kaderwet adviescolleges in te stellen<br />
adhoc commissie<br />
5. Indien gekozen wordt voor inschakeling van de SER dient vervolgens<br />
gekozen te worden tussen:<br />
> een advies aanvragen aan de plenaire SER<br />
> een advies aanvragen aan een - eventueel daartoe in te stellen<br />
- commissie op grond van artikel 43 van de Wet op de bedrijfsorganisatie<br />
6. Indien gekozen wordt voor een los adviesorgaan adhoc dient<br />
vervolgens nog gekozen te worden tussen:<br />
> een commissie voor de advisering over een in de tijd beperkt<br />
vraagstuk als bedoeld in artikel 5 van de Kaderwet adviescolleges<br />
> een commissie voor de eenmalige advisering over een bepaald<br />
vraagstuk als bedoeld in artikel 6 van de Kaderwet adviescolleges.<br />
Zie ook de handleiding benoemingen.
FACTSHEETS 151<br />
Kwalificatie instrument: Een taskforce is een informeel beleidsinstrument dat niet is vastgelegd<br />
in wetgeving. Er is in de praktijk een grote variëteit aan taskforces,<br />
maar er zijn wel enkele gemeenschappelijke kenmerken:<br />
• Door de instelling van een taskforce probeert de overheid om<br />
(met) andere partijen gedragsverandering te realiseren. Dit<br />
betekent dat de overheid de taak niet zelf oppakt, het is dus<br />
geen overheidsproductie of een direct beleidsinstrument,<br />
maar er is sprake van een indirect beleidsinstrument en coproductie.<br />
• Een taskforce is te zien als een vorm van sociale regulering:<br />
op basis van vrijwilligheid en overreding.<br />
• Een taskforce is vooral een stimulerend en activerend beleidsinstrument.<br />
• De taskforce is specifiek van karakter, de meeste taskforces<br />
worden ingezet op een duidelijk afgebakend terrein en/of gericht<br />
op een afgebakende groep maatschappelijke actoren.<br />
Een ander belangrijk kenmerk van een taskforce is dat de overheid<br />
zich niet boven partijen plaatst, maar als min of meer gelijkwaardige<br />
actor deelneemt in een netwerk. Het is daarmee bij uitstek een horizontaal<br />
beleidsinstrument.<br />
Juridische definitie: -<br />
Praktijkvoorbeeld: Hieronder staat een aantal voorbeelden van SZW taskforces.<br />
Commissie Participatie allochtonen vrouwen uit etnische minderheden<br />
(PaVem)<br />
De commissie is ingesteld in 2003 en ondersteunde gemeenten bij<br />
hun regierol als het gaat om het verhogen van de maatschappelijke en<br />
arbeidsparticipatie van allochtone vrouwen. Zij kunnen dus de praktijk<br />
terugkoppelen naar het beleid en signaleren waar het beleid tekort<br />
schiet. PaVem organiseerde daarnaast debatten over de participatie<br />
van allochtone vrouwen.<br />
Taskforce Jeugdwerkloosheid<br />
De Taskforce Jeugdwerkloosheid is ingesteld door de staatssecretarissen<br />
van OCW en SZW om in vier jaar tijd 40.000 jeugdbanen te<br />
realiseren en een sluitende aanpak voor jongeren. Om dit te bereiken<br />
stimuleert en facilliteert de Taskforce werkgevers, intermediairs, opleiders<br />
en gemeenten om optimaal samen te werken. Ook roept de Taskforce<br />
werkgevers op hun vacatures gratis te melden bij de CWI vestiging<br />
in de buurt . Gemeenten krijgen ondersteuning van de taskforce<br />
bij het tot stand brengen van lokale samenwerking om het aantal voortijdig<br />
schoolverlaters terug te dringen. Ook is er een publiekscampagne<br />
die erop gericht is te voorkomen dat jongeren de school zonder<br />
diploma verlaten.<br />
Taskforce Ouderen en Arbeid<br />
Het kabinet heeft in juni 2001 een “Taskforce Ouderen en Arbeid”<br />
geïnstalleerd voor een periode van twee jaar. De Taskforce heeft een<br />
aanjaagfunctie, gericht op het bevorderen van een mentaliteitsverandering<br />
en neemt initiatieven gericht op werknemers en werkgevers om<br />
de arbeidsparticipatie van ouderen te verhogen. Op 10 december<br />
2003 bood de Taskforce een slotdocument aan staatssecretaris Rutte<br />
aan met haar bevindingen en deed aanbevelingen voor de toekomst.<br />
De Taskforce werd door SZW gesubsidieerd.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
152 BIJLAGE C<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Indien een bepaald hardnekkig maatschappelijk probleem onvoldoende<br />
politieke of maatschappelijke aandacht geniet en/of onvoldoende<br />
draagvlak bestaat voor het oplossen van het probleem en/of onvoldoende<br />
duidelijk is wat het probleem is, dan kan een taskforce een<br />
mogelijkheid zijn om een zetje in de goede richting te geven door op<br />
een aansprekende wijze de urgentie van het probleem aan te tonen<br />
en tegelijk voor voldoende draagvlak te zorgen.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Een taskforce kan op verschillende manieren organisatorisch worden<br />
opgezet:<br />
- Een projectorganisatie binnen SZW<br />
- Een gedeeld project<br />
- Een organisatie buiten SZW, bijvoorbeeld een stichting met een<br />
eigen begroting.<br />
De regels worden vastgesteld bij het instellen van de taskforce. Het is<br />
wenselijk om in het instellingsbesluit van een taskforce een mogelijkheid<br />
op te nemen, waarmee door SZW kan worden bijgestuurd. Er zijn<br />
verschillende aansturingsmogelijkheden. We noemen twee voorbeelden:<br />
• bij de Taskforce Ouderen en Arbeid kan het ministerie de begroting<br />
van de taskforce goed of afkeuren,<br />
• de voorzitter van de Taskforce Jeugdwerkloosheid moet voor het<br />
verkrijgen van financiële middelen een werkplan inleveren, dat<br />
moet zijn goedgekeurd door de minister.<br />
De mogelijkheden om bij te sturen zijn in dit laatste geval groter.<br />
Van een taskforce gaat in vergelijking met bijvoorbeeld wetten, vergunningen<br />
en heffingen geen (of slechts in geringe mate) dwingende<br />
prikkel uit.<br />
Hardheid (juridische binding) Een taskforce is geen instrument dat juridische binding heeft. Een<br />
product van de taskforce kan wel verbindende werking hebben en<br />
uitmonden in wet- en regelgeving.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, Geen, intern door deelnemers taskforce.<br />
controle en bestraffing):<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Richt zich op een specifiek probleem en of doelgroep.<br />
Wetgevend kader De Kaderwet Adviescolleges en de Aanwijzingen inzake interdepartementale<br />
commissies. Beide zijn verwerkt in de Handleiding benoemingen.<br />
Internationale aspecten/<br />
internationaal juridische<br />
randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
Een taskforce kan zich zowel richten op nationale als Europese en<br />
internationale onderwerpen. waarvan men vindt dat deze aandacht<br />
verdienen.<br />
Er zijn geen studies bekend naar de (kosten)effectiviteit van het instrument<br />
taskforce.<br />
Voordelen voor SZW: • Het instrument sluit goed aan bij een overheid die meer afstand<br />
neemt en meer eigen verantwoordelijkheid verwacht van de samenleving<br />
om problemen op te lossen.<br />
• Het instellen van een taskforce is vaak een initiatief van een aantal<br />
departementen samen. Een probleem wordt op die manier door<br />
departementen gezamenlijk aangepakt; hierdoor wordt verkokering<br />
doorbroken.<br />
• Vaak wordt samengewerkt met private organisaties. Hierdoor worden<br />
ambtenaren gevoed met ervaringen en ideeën uit het veld<br />
(gedachte is dan om ‘van buiten naar binnen’ te werken). Daarnaast<br />
kan door deze samenwerking draagvlak voor de doelstellingen<br />
van de taskforce gecreëerd worden.
FACTSHEETS 153<br />
• Door betrokkenheid van verschillende ministeries en private organisaties<br />
kan een probleem geïntegreerd worden aangepakt (het<br />
denken volgens de ketenbenadering).<br />
• Een taskforce is snel inzetbaar.<br />
• Een taskforce kan fris, kritisch en onafhankelijk het huidige overheidsbeleid<br />
bekijken en suggesties voor verbeteringen doen.<br />
• Kritiek van een taskforce wordt door sommige organisaties gemakkelijker<br />
geaccepteerd dan kritiek van een departement.<br />
Nadelen voor SZW: • De boodschap van een taskforce kan gaan irriteren en als moraliserend<br />
of betuttelend worden ervaren.<br />
• Omdat een taskforce vaak wordt ingezet samen met andere bestuurlijke<br />
instrumenten (een stimuleringsregeling of een convenant<br />
bijvoorbeeld), is het isoleren en het vaststellen van effecten van<br />
een taskforce moeilijk.<br />
• Er is weinig bekend over de effectiviteit van een taskforce.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Directe samenwerking met departementen, problemen integraal<br />
bekeken/aangepakt,<br />
• Invloed op het beslissingsproces doordat een taskforce ook open<br />
staat voor stakeholders,<br />
• Indien er vanuit de overheid een taskforce wordt opgezet waarin<br />
stakeholders mogen deelnemen is er sprake van gezamenlijke<br />
doelen.<br />
Nadelen voor stakeholders: • De geringe juridische status van een taskforce, conclusies van de<br />
taskforce hoeven niet overgenomen te worden in beleid.<br />
• Het kan voor organisaties kostbaar zijn deel te nemen zonder resultaatverplichting<br />
vanuit de overheid<br />
Slaagfactoren: - Het is belangrijk een heldere en meetbare opdracht voor de taskforce<br />
te formuleren, zodat de leden van de taskforce weten waar<br />
zij zich op moeten richten.<br />
- De doelstelling moet te realiseren zijn.<br />
- Bij het realiseren van de opdracht van een taskforce wordt vaak<br />
samengewerkt met private organisaties en de doelgroep zelf. Deze<br />
actoren zullen daarom ook betrokken moeten worden bij het formuleren<br />
van de doelstelling.<br />
- De opdracht moet aansluiten bij de beleving van de doelgroep<br />
(vindt de doelgroep zelf ook dat er een probleem is?). Wanneer de<br />
opdracht van een taskforce is om de doelgroep bewust te maken<br />
van een probleem, dan geldt deze laatste voorwaarde niet.<br />
- De activiteiten van een taskforce moeten onder de aandacht (van<br />
de doelgroep) gebracht worden. Om die reden is een spectaculaire<br />
(start)bijeenkomst van een taskforce belangrijk. Daarnaast moet<br />
het werk van een taskforce constant geprofileerd worden. Een van<br />
de aandachtspunten van de Taskforce Jeugdwerkloosheid is daarom<br />
ook het communiceren over de activiteiten van de taskforce<br />
middels commercials gericht op werkgevers en tv shows gericht op<br />
jeugdigen.<br />
- Om de doelgroep van een taskforce optimaal te kunnen bereiken<br />
moet gebruik gemaakt worden van vele manieren van communicatie.<br />
Naast het informeren van kranten en nieuwsrubrieken over de<br />
taskforce kunnen ook redacties van tijdschriften en huis-aanhuisbladen<br />
geïnformeerd worden. Daarnaast kan worden samengewerkt<br />
met organisaties waar het ministerie tot op heden geen<br />
samenwerkingsverbanden mee had.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
154 BIJLAGE C<br />
Faalfactoren: - Een onderwerp dat niet aansluit bij de beleving van de beoogde<br />
doelgroep heeft minder kans van slagen, daarom is het van belang<br />
dat het onderwerp daadwerkelijk een probleem is voor de doelgroep.<br />
- Alle partijen moeten het belang (blijven) inzien van de (opdracht<br />
van de) taskforce, omdat zij hun achterban moeten overtuigen/mobiliseren.<br />
Valkuilen en tips: Aandachtspunt is het werven van leden voor een taskforce. Wanneer<br />
een taskforce uit aansprekende personen bestaat, zorgt dit voor publiciteit<br />
voor de (doelstellingen van de) taskforce. Daarnaast kan gebruik<br />
gemaakt worden van hun netwerk. Een bekende Nederlander kan<br />
soms ook als rolmodel voor de doelgroep van een taskforce fungeren<br />
(prinses Maxima als lid van de Commissie Pavem staat model voor<br />
een geïntegreerde allochtone vrouw).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Hiernaast is van belang inhoudelijke deskundigen in de taskforce op<br />
te nemen. Dit om te voorkomen dat door het ontbreken van vakinhoudelijke<br />
kennis binnen de taskforce een groot gedeelte van het werk<br />
door het departement moet worden uitgevoerd.<br />
Zorg dat FEZ (en de accountantsdienst) adviseert over de toedeling<br />
van het budget aan de taskforce en over de manier waarop de taskforce<br />
verantwoording dient af te leggen aan de minister.<br />
Een taskforce (of de projectorganisatie daarvan) communiceert met<br />
uitvoerende organisaties, gemeenten, vakbonden, werkgeversorganisaties,<br />
dwars langs alle reguliere overleggen die het departement met<br />
die partijen heeft. Informeer daarom andere directies over de afspraken<br />
die gemaakt zijn met deze partijen.<br />
Het is belangrijk dat er ook SZW-ambtenaren zijn opgenomen in de<br />
ondersteuning van de taskforce. Deze ambtenaren kunnen door het<br />
uitwisselen van informatie dienen als schakel tussen het beleid en de<br />
praktijk (‘van buiten naar binnen’). Een bijkomend gevolg hiervan is<br />
dat de waterscheiding tussen beleid en uitvoering incidenteel wordt<br />
doorbroken.<br />
Door betrokken partijen een eigen (financiële) bijdrage aan de activiteiten<br />
van de taskforce te laten leveren, kan het commitment van die<br />
partijen worden vergroot: de stimuleringsregeling ‘Regulier maken IDbanen’<br />
wordt gefinancierd uit middelen van de leden van het Aanjaagteam<br />
(SZW, de vakbonden en de VNG).<br />
Zie voor specifieke SZW regels de Handleiding benoemingen en de<br />
leidraad externe advisering<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Taskforce jeugdwerkloosheid: www.jeugdwerkloosheid.nl<br />
Slotdocument Taskforce 'Vrouwen, Veiligheid en Conflict', 19 oktober<br />
2006 op www.szw.nl<br />
PaVem:<br />
http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?rubriek_id=5&su<br />
brubriek_id=500&link_id=30258#2455200<br />
Taskforce ouderen en arbeid: http://www.ouderenenarbeid.nl/<br />
Zie de SZW documenten:<br />
Handleiding benoemingen WJBA<br />
De leidraad externe advisering<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen
FACTSHEETS 155<br />
C.13 Factsheet 13 Arbitrage (incl. bindend advies)<br />
Naam: Arbitrage, minitrage en bindend advies<br />
Type instrument: Alternatieve geschilbeslechting<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Arbitrage<br />
In een overeenkomst kan worden afgesproken om toekomstige geschillen<br />
over de overeenkomst of een bepaald aspect daarvan aan<br />
arbitrage te onderwerpen. Ook bij lopende geschillen kan, bij wijze<br />
van compromis, een arbitrage-overeenkomst worden gesloten.<br />
De partijen moeten het eens zijn over: het aantal arbiters, de wijze van<br />
benoeming en de criteria waarop een uitspraak wordt gedaan: naar de<br />
rechtsregels of naar “goede mannen naar billijkheid”. In de praktijk<br />
kiest men meestal voor de laatste optie.<br />
De eiser en verweerder krijgen de mogelijkheid om hun standpunt<br />
(schriftelijk) kenbaar te maken. Hierna volgt een zitting, beraadslaging<br />
en een uitspraak van de arbiters. De partijen ontvangen de uitspraak.<br />
De betaling van de kosten kan worden geregeld in de arbitrageovereenkomst<br />
De uitspraak van de arbiters kan op eenvoudige wijze voor tenuitvoerlegging<br />
vatbaar worden verklaard door middel van een verlof tot tenuitvoerlegging<br />
(exequatur) van de president van de rechtbank. Daarmee<br />
krijgt een arbitraal vonnis dezelfde kracht als een vonnis van een<br />
rechter. Een arbitraal vonnis zal door de rechter hoofdzakelijk aan<br />
formele vereisten worden getoetst (en dus niet inhoudelijk).<br />
Het Nederlands Arbitrage Instituut (NAI) is in leven geroepen om arbitrage<br />
als middel van geschilbeslechting te bevorderen. Grondslag<br />
hiervoor is het Arbitrage Reglement dat wordt uitgegeven door het<br />
NAI. Hierin opgenomen is de tekst voor een arbitraal beding dat kan<br />
worden opgenomen in alle zakelijke overeenkomsten. De partijen<br />
komen hierdoor overeen dat bij het ontstaan van onenigheid geschilbeslechting<br />
zal plaatsvinden dmv arbitrage. De activiteiten van de NAI<br />
zijn gebaseerd op de arbitragewet van 1986, art 1020-1076 wetboek<br />
van burgerlijke rechtsvordering en zijn vastgelegd in het arbitrage<br />
reglement van 2001.<br />
Minitrage<br />
Naast arbitrage kent het NAI een gestructureerde vorm van bemiddeling<br />
dat zijn eigen reglement heeft; het Minitrage Reglement. Minitrage<br />
begint met Mediation: partijen zelf met behulp van een bemiddelaar<br />
hun geschil tot een oplossing brengen door te proberen tot een vergelijk<br />
te komen (zie factsheet Mediation). Indien partijen niet tot een<br />
vergelijk komen, zal het geschil alsnog in een arbitrale of gerechtelijke<br />
procedure moeten worden berecht.<br />
(Semi-)bindend advies<br />
Een bindend advies is een uitspraak gedaan door een derde met<br />
betrekking tot een geschil tussen twee partijen.<br />
Op het eerste zicht lijkt dit heel sterk op een arbitraal vonnis, maar er<br />
is een heel groot verschil. Een bindend advies wordt niet uitgesproken<br />
door een rechter en is daarom ook geen vonnis. Aangezien een dergelijk<br />
advies geen vonnis is, kan het ook niet vatbaar worden geacht<br />
voor tenuitvoerlegging.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
156 BIJLAGE C<br />
Echter, de basis van een bindend advies is een overeenkomst tussen<br />
de twee partijen die verklaren zich te binden aan het advies. Deze<br />
overeenkomst wordt ook nog wel eens de vaststellingsovereenkomst<br />
genoemd.<br />
Vaak wordt de beslechting van een geschil bij bindend advies overeengekomen<br />
door middel van een beding in de algemene voorwaarden<br />
(met name op het gebied van consumentengeschillen). Wanneer<br />
één van de partijen het bindend advies niet nakomt kan de andere<br />
partij de rechter inschakelen. Deze zal dan een vonnis wijzen dat<br />
voorzien is van een exequatur. Dit levert dan wel een executoriale titel<br />
op.<br />
In Nederland kan men de vaststellingsovereenkomst terugvinden in<br />
het Burgerlijk Wetboek, boek 7, artikel 900.<br />
Kwalificatie instrument: Arbitrage gaat ervan uit dat de betrokken partijen op basis van gelijkwaardigheid<br />
besluiten zich te onderwerpen aan geschilbeslechting.<br />
Het is daarmee te zien als een horizontaal beleidsinstrument. Daarnaast<br />
is het een relatief nieuw beleidsinstrument dat daardoor wellicht<br />
nog niet als een ingeburgerd en formeel beleidsinstrument kan worden<br />
gezien, hoewel er wel bepaalde kaders zijn opgesteld (met name<br />
als er sprake is van geschilbeslechting via het NAI).<br />
Arbitrage is te zien als een mengeling van directe regulering en sociale<br />
regulering. Bij de uitspraak is er sprake van directe regulering omdat<br />
de uitspraak in beginsel bindend is voor de betrokken partijen,<br />
maar in de voorbereiding accepteren de partijen op basis van vrijwilligheid<br />
deze vorm van geschilbeslechting. Arbitrage is een beleidsinstrument<br />
dat repressief van aard is, het bevat een ge- of verbod. Arbitrage<br />
heeft betrekking op de partijen die een onderling conflict hebben<br />
en zich hebben onderworpen aan deze vorm van geschilbeslechting<br />
en het is daarmee een specifiek beleidsinstrument.<br />
Juridische definitie: • Arbitrage uitspraak: arbitraal vonnis<br />
• Bindend advies uitspraak: overeenkomst, bij de rechter kan nakoming<br />
van de overeenkomst worden geëist.<br />
Praktijkvoorbeeld: Onduidelijkheden/tegenstrijdigheden tussen verkoopbrochure/artist<br />
impression en bestek/technische omschrijving.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Bij de Raad van Arbitrage heeft zich een rechtspraak ontwikkeld waarin<br />
grote waarde wordt toegekend aan hetgeen blijkt uit een verkoopbrochure<br />
of een artist impression. Daarbij speelt zeker mee dat de<br />
wederpartij van de aannemer een ondeskundig opdrachtgever is die in<br />
de visie van de Raad van Arbitrage enige bescherming verdient. Alle<br />
reden voor een goede afstemming tussen bijv. brochure en technische<br />
omschrijving.<br />
Voorbeeld:<br />
Een overeenkomst laat in feite een keuze open tussen twee mogelijkheden,<br />
te weten een ankerloze spouwmuur of een spouwloze muur<br />
als woningscheidende wand. De vraag komt aan de orde of de aannemer<br />
in redelijkheid kon kiezen voor een uitvoering als spouwloze<br />
muur. Nu de aannemer kort voor de totstandkoming van de overeenkomst<br />
aan de opdrachtgever een verkoopbrochure heeft doen toekomen<br />
waarin zonder voorbehoud wordt medegedeeld dat de woningscheidende<br />
wand wordt uitgevoerd als een ankerloze spouwmuur,<br />
heeft de aannemer in de visie van de Raad van Arbitrage een situatie<br />
gecreëerd waarin de opdrachtgever mocht verwachten dat de woningscheidende<br />
wand een ankerloze spouwmuur zou zijn.
FACTSHEETS 157<br />
De aannemer had bij de uitvoering van de bouw, nog steeds in de<br />
visie van de Raad van Arbitrage, in redelijkheid niet kunnen komen tot<br />
een keuze die anders was dan door de opdrachtgever terecht werd<br />
verwacht. (RvA 7 maart 1984 BR 1984, p.747)<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Transactiekosten kunnen hoog uitpakken in het geval van geschillen.<br />
De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare procedures. Alternatieve<br />
geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal goedkoper en<br />
sneller. Het gaat niet om een alternatief voor de wetten en juridische<br />
procedures die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval<br />
van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken<br />
doorgaans lager dan bij een gang naar de rechter.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
Het Arbitrage reglement is opgesteld door het NAI. Partijen die een<br />
overeenkomst sluiten bepalen of ze arbitrage willen inschakelen in<br />
geval van toekomstige geschillen.<br />
Als partijen zijn overeengekomen om arbitrage in te schakelen bij<br />
geschillen dan kan hieraan niet worden ontkomen bij een daadwerkelijk<br />
geschil, tenzij beide partijen dit overeenkomen.<br />
Hardheid (juridische binding) Na verlof (‘instemming’) van de rechter met het arbitraal vonnis, mag<br />
nakomen worden afgedwongen bij de rechter.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, De arbitragecommissie doet uitspraak; de handhaving wordt gesteund<br />
controle en bestraffing): door het reguliere rechtssysteem.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Partijen die een overeenkomst sluiten.<br />
Wetgevend kader De wet stelt de eis dat het bestaan van iedere arbitrage-overeenkomst<br />
wordt bewezen door een geschrift. Een mondelinge arbitrageovereenkomst<br />
is niet (meer) toereikend. Ook heeft de wet geregeld welke<br />
status een uitspraak van een arbitrage heeft, deze kan namelijk op<br />
eenvoudige wijze dezelfde status krijgen als een vonnis van een overheidsrechter.<br />
Wetboek van Burgerlijke Rechtvordering (art. 1020-1076).<br />
Internationale aspecten/ Er kan ook internationale arbitrage worden ingeschakeld. Dit bijvoor-<br />
internationaal juridische beeld in het geval de partijen die een overeenkomst sluiten uit ver-<br />
randvoorwaarden<br />
schillende landen afkomstig zijn. In het Wetboek van Burgerlijke<br />
Rechtsvordering is opgenomen dat ook internationale arbitrage mogelijk<br />
is. Wel moet deze voldoen aan de bepalingen van het Verdrag van<br />
New York van 1958 betreffende de erkenning en ten uitvoerlegging<br />
van buitenlandse scheidsrechterlijke uitspraken.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de De gedachte is dat Arbitrage, minitrage en bindend advies effectieve<br />
(kosten)effectiviteit?: en goedkopere alternatieven kunnen zijn voor traditionele rechtspraak<br />
bij relatief eenvoudige geschillen. Empirische onderbouwing bij deze<br />
gedachte is echter niet voorhanden.<br />
Voordelen voor SZW: Ontlasten van het rechtssysteem, en als gevolg daarvan een hogere<br />
toegankelijkheid tot rechtspraak voor gevallen waar dat echt nodig is.<br />
Nadelen voor SZW: • Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en rechtvaardigheid.<br />
• Geen openbaarheid waardoor ook vermindering rechtszekerheid.<br />
• In beginsel geen hoger beroep mogelijk<br />
Voordelen voor stakeholders: • Toegankelijkere rechtspraak.<br />
• Snelle geschilbeslechting door gespecialiseerde kennis van de<br />
arbiters.<br />
• Goedkopere geschilbeslechting doordat de procedure korter is en<br />
geen rechtszaak wordt gehouden (al wordt wel vaak een advocaat<br />
ingeschakeld).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
158 BIJLAGE C<br />
Nadelen voor stakeholders: • In beginsel geen hoger beroep mogelijk<br />
• Geen precedentwerking, uitspraak werkt niet door op soortgelijke<br />
gevallen.<br />
• Zowel zitting als de uitspraak zijn niet openbaar.<br />
• Niet geschikt voor situaties waarbij sprake is van een ernstig conflict<br />
en men de tegenpartij hard ‘aanpakken’ om als voorbeeld te<br />
stellen voor anderen.<br />
Slaagfactoren: • Hangt af van de beschikbaarheid van deskundige, onafhankelijke<br />
en onpartijdige arbiters.<br />
• Wettelijke omkadering moet vast liggen.<br />
• Er moet draagvlak zijn voor alternatieve geschilbeslechting binnen<br />
de sector of bij de partijen.<br />
• De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep<br />
moet voldoende zijn, omdat men gezamenlijk de arbitrage regels<br />
moet opstellen of althans daar overeenstemming over moet kunnen<br />
krijgen.<br />
Faalfactoren: Ongelukkige samenstelling leden arbitragecommissie (personen die te<br />
weinig of verkeerde kennis hebben, personen die niet onafhankelijk<br />
zijn in het geschil etc.).<br />
Valkuilen en tips: Vooral te gebruiken bij ongecompliceerde problemen.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: De website van het Nederlands Arbitrage Instituut: www.nai-nl.org<br />
Prof Mr H. J. Snijders. Nederlands Arbitragerecht. Kluwer Deventer<br />
2003.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 159<br />
C.14 Factsheet 14 Mediation<br />
Naam: Mediation<br />
Type instrument: Alternatieve geschilbeslechting<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Mediation (‘bemiddeling’) is het gezamenlijk oplossen van een<br />
geschil met de hulp van een neutrale conflictbemiddelaar: de mediator.<br />
De mediator neemt geen standpunt in, maar helpt de partijen<br />
om een eigen oplossing te vinden. Het doel is om gezamenlijk<br />
een oplossing te bereiken, waarmee alle betrokkenen tevreden zijn<br />
Een groot voordeel daarvan is dat partijen de baas blijven over de<br />
oplossing van hun geschil en hun relatie niet onnodig wordt beschadigd.<br />
Voor mediation gelden twee belangrijke uitgangspunten: vrijwilligheid<br />
en vertrouwelijkheid. Partijen kunnen niet worden gedwongen<br />
aan het mediation-proces mee te doen. De deelnemers verbinden<br />
zich vooraf tot geheimhouding. Aan het begin van het mediationproces<br />
sluiten de partijen en de mediator een mediationovereenkomst:<br />
een soort intentieverklaring dat ze het geschil door<br />
mediation trachten op te lossen. Partijen beloven tijdens een mediation-proces<br />
geen gerechtelijke stappen te ondernemen. Tijdens<br />
de mediation wordt de eventuele juridische procedure stopgezet.<br />
Mocht de mediation niet of slechts gedeeltelijk slagen, dan kan de<br />
procedure bij de rechter worden hervat.<br />
Het mediation-proces is informeel en flexibel. Het is de bedoeling<br />
dat partijen zich actief opstellen. De mediator stimuleert hen tot<br />
overleg, waarbij niet de formele standpunten maar juist de belangen<br />
van partijen centraal staan. Bij Mediation zijn creatieve oplossingen<br />
mogelijk, een belangrijk voordeel ten opzichte van een<br />
juridische procedure. De uitkomst wordt niet opgelegd door de<br />
mediator, de partijen bepalen zelf hoe de oplossing eruit ziet.<br />
Alle civiele-, kanton-, familie- en bestuurszaken komen voor mediation<br />
in aanmerking. In strafzaken en vreemdelingenzaken kan niet<br />
voor Mediation worden gekozen.<br />
Het Nederlands Mediation Instituut accrediteert mediators en beheert<br />
een landelijk Register van Mediators. De principes van mediation<br />
liggen vast in het NMI Mediation Reglement.<br />
Kwalificatie instrument: Het karakter van mediation als beleidsinstrument komt in grote<br />
lijnen overeen met dat van arbitrage. Mediation gaat ervan uit dat<br />
de betrokken partijen op basis van gelijkwaardigheid besluiten zich<br />
te onderwerpen aan geschilbeslechting. Het is daarmee te zien als<br />
een horizontaal beleidsinstrument. Daarnaast is het een relatief<br />
nieuw beleidsinstrument dat daardoor wellicht nog niet als een<br />
ingeburgerd en formeel beleidsinstrument kan worden gezien,<br />
hoewel er wel bepaalde kaders van belang zijn (vooral als er sprake<br />
is van geschilbeslechting op basis van het NMI reglement).<br />
Mediation is te zien als een mengeling van directe regulering en<br />
sociale regulering. Als afgesproken is dat partijen zich onderwerpen<br />
aan de uitspraak, is de uitspraak zelf te zien als een vorm van<br />
directe regulering. Verder is er sprake van een instrument dat kan<br />
worden ingezet op basis van vrijwilligheid en overleg en daarmee is<br />
het ook te kwalificeren als een vorm van sociale regulering.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
160 BIJLAGE C<br />
Mediation is een beleidsinstrument dat repressief van aard is, het<br />
bevat een ge- of verbod (dat soms bindend is en soms niet). Mediation<br />
heeft betrekking op de partijen die een onderling conflict<br />
hebben en zich hebben onderworpen aan deze vorm van geschilbeslechting<br />
en het is daarmee een specifiek beleidsinstrument.<br />
Juridische definitie: Mediation-overeenkomst. Bij geslaagde Mediation: Vaststellingsovereenkomst<br />
art. 7:900 BW<br />
Praktijkvoorbeeld: Mediation om een arbeidsconflict te voorkomen<br />
Als voorbeeld dient een arbeidsconflict tussen de leidinggevende<br />
en een akoestisch adviseur. Bij een Milieudienst functioneerde een<br />
akoestisch adviseur niet naar tevredenheid. Ten tijde van het conflict<br />
geldt: De medewerker op salarisschaal 11 is alleenverdiener,<br />
zijn vrouw en hij hebben samen drie kinderen en leven in een<br />
koopwoning. De betreffende persoon beschikt over een vaste aanstelling<br />
en was al 10 jaar in dienst bij de betreffende milieudienst.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De nieuwe leidinggevende werd bij zijn binnenkomst geconfronteerd<br />
met het disfunctioneren van deze medewerker. Aangezien er<br />
veel te gebeuren stond binnen de organisatie vanwege een op<br />
handen zijnde reorganisatie was het niet wenselijk dat er ook nog<br />
een arbeidsconflict zou ontstaan. Dit zou voor zowel de medewerker<br />
als de nieuwe leidinggevende vooral schadelijk zijn.<br />
De leidinggevende heeft vervolgens een mediation bureau benaderd<br />
met de vraag of mediation wellicht een oplossing zou bieden<br />
om een arbeidsconflict te voorkomen.<br />
De adviseur werd vervolgens uitgelegd dat bij mediation partijen<br />
vrijwillig aan het mediation-proces deelnemen. Een mediationproces<br />
hoeft niet alleen in conflictsituaties te worden ingezet, maar<br />
kan ook een goed middel zijn om voortijdige problemen te voorkomen.<br />
Dit is ook de kracht van mediation, het heeft een positieve<br />
insteek. Er wordt gezocht naar een win-win situatie.<br />
Na het toesturen van de informatie betreffende mediation en het<br />
NMI-reglement (bevat regels waaraan elke deelnemer zich dient te<br />
houden) zijn zowel de leidinggevende als de akoestisch adviseur<br />
uitgenodigd voor een eerste bijeenkomst. Het zogenaamde intakegesprek.<br />
Beide partijen zagen de meerwaarde van mediation en hadden<br />
vertrouwen in de mediator. Ze waren beiden bereid mee te werken<br />
aan een oplossing. De akoestisch adviseur wilde niet meer met<br />
tegenzin naar zijn werk en voor de leidinggevende was het van<br />
belang dat de werkachterstand bij interne advisering voor het einde<br />
van het jaar was ingelopen.<br />
Het resultaat van de mediation was dat de akoestisch adviseur<br />
binnen korte tijd elders een nieuwe werkkring vond, hij had zijn<br />
eigen marktwaarde en kennis onderschat. De kleine drempel bij de<br />
nieuwe werkgever kon worden geëffend met het meegeven van<br />
een lopende klus waarbij de akoestisch adviseur betrokken was.<br />
De leidinggevende kon door het vertrek van de medewerker aan de<br />
slag met de rest van de afdeling. Beiden zijn nog steeds heel erg<br />
tevreden, en blij dat zij besloten hebben om samen naar oplossingen<br />
te zoeken waarbij elk zijn eigen professionaliteit en kennis kon<br />
inbrengen.<br />
Bron: www.nmi.nl
FACTSHEETS 161<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Bij geschillen kunnen de kosten hoog uitpakken. De gewone<br />
rechtsgang betekent lange en kostbare procedures. Alternatieve<br />
geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal goedkoper en sneller.<br />
Het gaat niet om een alternatief voor de wetten en juridische procedures<br />
die er al zijn, maar om een aanvulling daarop. In het geval<br />
van alternatieve geschilbeslechting is de drempel om recht te zoeken<br />
doorgaans lager dan bij een gang naar de rechter. Mediation<br />
zal het draagvlak van de oplossing verbreden: de meeste partijen<br />
kunnen daarna weer samen verder.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
De mediation-organisatie heeft randvoorwaarden en regels vastgelegd<br />
in de mediation-overeenkomst.<br />
De bij een geschil betrokken partijen die een mediation overeenkomst<br />
tekenen, spreken per geval de regels af die zullen worden<br />
nageleefd.<br />
In principe verbinden partijen zich bij overeenkomst en spreken zij<br />
de intentie uit dmv Mediation tot een oplossing te komen. De dwingendheid<br />
gaat uit van de welwillendheid van de partijen. Indien met<br />
mediation geen oplossing kan worden gevonden, kan men vervolgens<br />
alsnog een juridische procedure hervatten of starten.<br />
Hardheid (juridische binding) De binding aan de overeenkomst is vrijwillig, maar kan ook onderdeel<br />
zijn van een ‘harde’ afspraak: “Als we een probleem krijgen,<br />
zullen we het trachten op te lossen met mediation”.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht,<br />
controle en bestraffing):<br />
Indien overeenstemming wordt bereikt in het mediation-proces,<br />
wordt deze vastgelegd in een vaststellingsovereenkomst. Het zijn<br />
de geschilpartijen die toezicht houden op hun eigen overeenkomst.<br />
Wordt deze niet nagekomen dan kan de rechter worden ingeschakeld<br />
wegens het niet nakomen van een overeenkomst.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Gericht op de partijen die betrokken zijn bij een conflict en dit dmv<br />
mediation willen oplossen<br />
Wetgevend kader De uitkomst van mediation wordt vastgelegd in een zogenaamde<br />
vaststellingsovereenkomst (art. 7:900 e.v. BW). Bij niet-nakoming<br />
kan de rechter worden ingeschakeld (of kan opnieuw een mediator<br />
worden ingesteld).<br />
Internationale aspecten/ internationaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
Mediation is een van origine Amerikaans/Brits/Australisch verschijnsel.<br />
Momenteel wordt het ook gebruikt in diverse Europese<br />
landen als alternatief voor juridische procedures. De vormen van<br />
mediation kunnen van elkaar verschillen, dit heeft o.a. met het<br />
rechtssysteem in de diverse landen te maken.<br />
Mediation-bemiddeling in een bestuurlijk conflict met de overheid<br />
helpt in 80% van de gevallen in gemiddeld 3 uur, volgens de cijfers<br />
van de Raad voor de Rechtspraak. Bij familieruzies en arbeidsgeschillen<br />
ligt het percentage lager, nl. op 63%. Dit hoge percentage<br />
komt, omdat in bestuurlijke conflicten alleen de burger emotioneel<br />
betrokken is. Bovendien is de oplossing eenvoudiger, omdat het<br />
conflict vaak draait over de miscommunicatie. Mediation met de<br />
overheid lukt niet bij een gebonden besluit.<br />
Het mediation-project van het UWV rapporteert in ‘Samen verder<br />
werken aan de oplossing voor het bezwaar’ (nov. 2006; aanvragen<br />
via mediation@uwv.nl), dat de klanttevredenheid toeneemt en het<br />
aantal procedures bij de rechter afneemt. Alleen medische bezwaren<br />
lenen zich er minder voor. Doordat gestreefd wordt naar consensus<br />
tussen partijen zal de kans op een nieuw geschil afnemen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
162 BIJLAGE C<br />
Voordelen voor SZW:<br />
Over kosteneffectiviteit is deze studie echter niet concreet. Een<br />
geslaagde mediaton zal goedkoper en sneller dan een formele<br />
rechtsgang zijn. Echter het kan ook lang duren waardoor ook het<br />
financiële voordeel wegvalt. Indien partijen er samen niet uitkomen<br />
met mediation en alsnog naar de rechter moeten dan kan het in<br />
totaal een veel duurder en veel langer proces worden.<br />
Voordelen hangen af van het resultaat van de mediation: een geslaagde<br />
mediation leidt tot minder juridische procedures.<br />
Nadelen voor SZW: Minder waarborgen m.b.t. rechtszekerheid en rechtvaardigheid<br />
doordat de mediation procedure in principe niet de wet hoeft te<br />
volgen. Partijen kunnen er ook voor kiezen andere afspraken te<br />
maken dan waar een rechter voor zou kiezen.<br />
Voordelen voor stakeholders: − Partijen dragen in de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid<br />
voor de afdoening van hun onderlinge geschillen<br />
− Grotere toegang tot mogelijkheden voor geschilbeslechting<br />
voor burgers en bedrijven.<br />
− Dejuridisering geschilafdoening, mediation is een meer informele<br />
procedure.<br />
− Bij mediation is het mogelijk conflicten waarvoor verschillende<br />
gerechtelijke procedures lopen, in één keer in samenhang op<br />
te lossen.<br />
− Creatievere oplossingen mogelijk voor afdoening van geschillen,<br />
doordat ook afspraken kunnen worden gemaakt die door<br />
de rechter niet kunnen worden gemaakt omdat er geen wettelijke<br />
basis voor is.<br />
− Minder kans op beschadiging van relaties omdat gestreefd<br />
wordt naar een oplossing waarmee beide partijen tevreden zijn<br />
(gezamenlijke oplossing = hoge acceptatiegraad)<br />
− Geen beschadiging imago bij breder publiek door ontbreken<br />
van publiciteit (er worden immers geen eisen gesteld aan<br />
openbaarheid zoals in de reguliere rechtsgang het geval is)<br />
− Meestal snellere procedure, waardoor soms tevens kan worden<br />
voorkomen dat een conflict escaleert.<br />
Nadelen voor stakeholders: − Geen precedentwerking; niet geschikt voor situaties waarbij<br />
sprake is van ernstig conflict en men de tegenpartij hard wil<br />
‘aanpakken’ om als voorbeeld te stellen voor anderen.<br />
Slaagfactoren: − Het slagen van mediation hangt af van de opstelling en bereidheid<br />
van partijen en van de beschikbaarheid van een onafhankelijke<br />
en onpartijdige mediator.<br />
Faalfactoren: − Mediation is gebaseerd op zelfbinding, dit zou kunnen betekenen<br />
dat partijen zich makkelijker kunnen onttrekken aan afspraken.<br />
− Er moet draagvlak zijn: beide partijen moeten bereidheid hebben<br />
om met elkaar in gesprek te raken.<br />
Valkuilen en tips:<br />
Referenties<br />
De partijen kunnen samen een rekensom maken van de kosten en<br />
baten van de gerechtelijke procedure en die van mediation.<br />
Het van tevoren maken van een inschatting, door beide partijen,<br />
over de mogelijke uitkomsten, zorgt ervoor dat partijen kunnen<br />
weloverwogen kiezen voor mediation.<br />
Aanbevolen literatuur: www.nmi.nl<br />
www.rechtspraak.nl link: Mediation naast rechtspraak<br />
www.adrinstituut.nl<br />
www.mediation.nl<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 163<br />
Evaluatie Project Mediation RvS<br />
Mediation 1ste druk. Munt, R van de,. SDU Uitgevers. 2006<br />
Conflicthantering en Mediation. Apol, Govert & Coutinho. 2006.<br />
Handboek Mediation. Brenninkmeijer, A.F.M. / 3e herz. dr / Sdu<br />
Uitgevers / 2005<br />
Handboek Mediation bij arbeidszaken. Couzijn, Adele / 1e dr /<br />
Gopher / 2005<br />
Oplossingsgerichtte mediation. Bannink, Fredrike / Harcourt Book<br />
Publishers / 2006<br />
Een goede conflicthantering. Trimbos, Sacha / 1e dr / Thiememeulenhoff<br />
/ 2006<br />
Mediation in de praktijk. Vreugdenhil, M.D. / Boom Juridische uitgevers<br />
/ 2005<br />
Gespreksvoering bij het overbruggen van meningsverschillen in de<br />
zakelijke dienstverlening, een goed verstaander heeft recht van<br />
spreken. Boot, Lambert / 1e dr / Nelissen / 2005<br />
evaluatie van TNO Arbeid over Mediation in het onderwijs m.b.t.<br />
arbeidsrelaties:<br />
http://www.minocw.nl/documenten/werkinonderwijs-doc-2005babo122.pdf<br />
http://rru.worldbank.org/Toolkits/alternativedisputeresolution/?cid=1<br />
295<br />
Contactpersonen: contactpersoon SZW: Els van Eijden<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 165<br />
C.15 Factsheet 15 Ombudsman<br />
Naam Ombudsman<br />
Type instrument: Alternatieve geschilbeslechting<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Er zijn twee soorten ombudsmannen. De eerste is de nationale<br />
ombudsman; een onafhankelijk persoon binnen het overheidsbestel<br />
die klachten van burgers over het optreden van bestuursorganen<br />
en het ambtelijk apparaat kan onderzoeken.<br />
De nationale ombudsman heeft zijn constitutionele basis in art 78a<br />
GW. Het toezicht dat de Ombudsman uitoefent heeft betrekking op<br />
gedragingen van bestuursorganen. De ombudsman wordt benoemd<br />
door de Tweede Kamer.<br />
De ombudsman toetst aan twee groepen criteria:<br />
1. toetsing van het overheidshandelen aan geschreven en<br />
ongeschreven rechtsnormen;<br />
2. toetsing aan buitenjuridische normen van behoorlijkheid.<br />
Behandeling van de klacht resulteert in een rapport, het rapport<br />
heeft geen rechtsgevolgen, het kan echter wel feitelijk gevolgen<br />
hebben. Deze vorm van ombudsman is geen sturingsinstrument<br />
voor SZW.<br />
Naast de nationale ombudsman zijn er vele (private) ombudsmannen<br />
die onafhankelijke geschilbeslechting trachten te bieden op<br />
een afgebakend gebied. SZW kan deze ombudsmannen wel inzetten<br />
als sturingsinstrument. Bijvoorbeeld als een branche het initiatief<br />
neemt om een ombudsman in te stellen om geschilbeslechting<br />
te faciliteren. Na de geschilafhandeling door de ombudsman staan<br />
de normale rechtswegen open.<br />
De functie van de ombudsman combineert de functie van mediation<br />
en bindend advies.<br />
NB. Stichting De Ombudsman: is geen vorm van zelfregulering,<br />
maar een maatschappelijke organisatie. Deze Stichting heeft een<br />
eindstationfunctie het is de laatste waar men terecht kan. De Stichting<br />
de ombudsman is een initiatief van omroepen.<br />
In deze factsheet ligt de nadruk op de tweede variant.<br />
Kwalificatie instrument: Een ombudsman is een beleidsinstrument dat deels kan worden<br />
gezien als een formeel instrument. Dit betreft dan met name de<br />
nationale ombudsman, die een constitutionele basis heeft. Andere<br />
(i.c., de private) ombudsmannen zijn meer informeel van karakter.<br />
Het is te zien als een mix van directe regulering (wat betreft de<br />
uitspraak) en sociale regulering (omdat partijen zich er op basis<br />
van vrijwilligheid aan onderwerpen). Een ombudsman is een instrument<br />
met een repressief karakter, onafhankelijk van de wijze<br />
waarop en de mate waarin de uitspraken bindend zijn. Het is vaak<br />
wel een specifiek instrument, omdat het een afgebakende groep<br />
maatschappelijke actoren betreft die zich onderwerpt aan de uitspraken<br />
van de ombudsman. Verder is het een eenzijdig instrument;<br />
de ombudsman velt een oordeel en de overige partijen volgen<br />
deze in principe op.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
166 BIJLAGE C<br />
Het instellen van een ombudsman, op basis van vrijwilligheid,<br />
veronderstelt horizontale c.q. min of meer gelijkwaardige verhoudingen<br />
tussen partijen (dit kan ook de overheid betreffen, maar<br />
dan maakt zij in het betreffende geschil geen gebruik van bepaalde<br />
bevoegdheden, maar stelt zich op als een ‘gewone’ maatschappelijke<br />
actor.<br />
Juridische definitie: Alleen de nationale ombudsman heeft een formeel karakter: Art<br />
78a GW, Wet Nationale ombudsman( WNo).<br />
Praktijkvoorbeeld: Ombudsman Pensioenen<br />
Voorbeeld: Opbouw bij arbeidsongeschiktheid; terugval<br />
Een werknemer had in zijn voorgaande werk recht op een WAOuitkering<br />
voor 15-25% arbeidsongeschiktheid. In zijn nieuwe baan<br />
werd hij opnieuw en in een grotere mate arbeidsongeschikt. Het<br />
nieuwe pensioenfonds weigerde premievrije voortzetting van pensioenopbouw<br />
wegens arbeidsongeschiktheid omdat die al aanwezig<br />
was bij de aanvang van de deelneming; het oude pensioenfonds<br />
wees het af omdat inmiddels waardeoverdracht had plaatsgehad.<br />
De ombudsman pensioenen heeft beide pensioenfondsen de<br />
vraag voorgelegd; of het beleid van organisaties die worden bestuurd<br />
door de sociale partners, ten doel kon hebben om behoud<br />
en herintreding in het arbeidsproces onaantrekkelijk te maken.<br />
Bron: www.ombudsmanpensioenen.nl<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Transactiekosten kunnen hoog uitpakken in het geval van geschillen.<br />
De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare procedures.<br />
Alternatieve geschilbeslechtende instrumenten zijn veelal<br />
goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief voor de<br />
wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om een aanvulling<br />
daarop. In het geval van alternatieve geschilbeslechting is<br />
de drempel om recht te zoeken doorgaans lager dan bij een gang<br />
naar de rechter.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De ombudsman doet uitspraak. Uitspraak heeft geen rechtsgevolgen.<br />
Daarna kunnen de partijen alsnog een rechter inschakelen.<br />
Het instrument ombudsman kan gepaard gaan met tuchtrecht.<br />
Bemiddeling via de ombudsman is vrijwillig. Uitspaak is niet rechtens<br />
afdwingbaar.<br />
Hardheid (juridische binding) Uitspraak kan bindend zijn indien men hiermee vooraf akkoord is<br />
gegaan. Indien de partijen het niet eens worden kan alsnog een<br />
gang naar de rechter gemaakt worden.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, Handhaving van het proces ligt bij de ombudsman.<br />
controle en bestraffing):<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Partijen in het geschil.<br />
Wetgevend kader De ombudsman doet uitspraak. Deze uitspraak heeft geen rechtsgevolgen.<br />
Daarna kunnen de partijen alsnog een rechter inschakelen<br />
Internationale aspecten/ internationaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
De Europese ombudsman kan een onderzoek instellen naar klachten<br />
inzake wanbeheer door de instellingen en organen van de<br />
Europese Unie. De ombudsman kan geen klachten behandelen<br />
die nationale, regionale of lokale overheden van de lidstaten betreffen.<br />
Iedereen die onderdaan is van een lidstaat van de Unie of<br />
in een lidstaat woonachtig is, kan bij de Europese ombudsman een<br />
klacht indienen. Ook bedrijven, verenigingen en andere organen<br />
die hun statutaire zetel in de Unie hebben, kunnen een klacht<br />
indienen bij de ombudsman.
FACTSHEETS 167<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
Bij de ombudsman kan een klacht worden ingediend over wanbeheer<br />
(bestuurlijke onregelmatigheid, onbillijkheid, discriminatie,<br />
machtsmisbruik, gebrek aan antwoord, weigering informatie te<br />
verstrekken, onnodige vertraging) in de activiteiten van instellingen<br />
en organen van de Europese Unie.<br />
De effectiviteit is doorgaans hoog, met name omdat met de uitspraak<br />
van een ombudsman grote (maatschappelijke) druk op een<br />
organisatie kan worden uitgeoefend.<br />
Kosten kunnen lager zijn dan bij formele rechtsgang. Echter, indien<br />
partijen er niet uitkomen, kunnen de kosten hoger uitvallen doordat<br />
alsnog formele rechtsgang gevolgd moet worden.<br />
Voordelen voor SZW: Ontlasten van het rechtssysteem.<br />
Nadelen voor SZW: Geen.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Geen kostbare en langdurige gerechtelijke procedures.<br />
• Kwaliteitskenmerk (bijvoorbeeld garantie van onafhankelijkheid<br />
voor individuele tussenpersoon in verzekeringen).<br />
Nadelen voor stakeholders: Indien alsnog rechtsgang volgt langere en kostbare procedure.<br />
Slaagfactoren: • Sterke marketing van de ombudsman door de branche.<br />
• Grootschalig gebruik van de ombudsman door de branche.<br />
• Een bepaald niveau van kennis binnen de sector.<br />
• Er moet draagvlak zijn binnen de sector.<br />
• De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep<br />
moet voldoende zijn.<br />
• Maatschappelijke druk, bijvoorbeeld druk vanuit de consumentenbond,<br />
kan helpen het geschil sneller op te lossen.<br />
Faalfactoren: • Indien het geschil te groot is.<br />
• Indien het geschil zeer complex is.<br />
Valkuilen en tips: • Toepasbaar bij relatief eenvoudige zaken.<br />
• Toepasbaar bij zaken waarbij meerdere burgers gedupeerd<br />
zijn.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.stichtingdeombudsman.nl<br />
www.geschillencommissie.nl<br />
www.klachteninstituut.nl<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 169<br />
C.16 Factsheet 16 Tuchtrecht<br />
Naam Tuchtrecht<br />
Type instrument: Alternatieve geschilbeslechting<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Sanctierecht binnen een bepaalde (beroeps)groep, bijvoorbeeld<br />
het medisch tuchtrecht, het tuchtrecht voor advocaten en<br />
notarissen, en het voetbaltuchtrecht van de KNVB.<br />
Het doel van tuchtrecht is de waarborging van kwaliteit van de<br />
beroepsuitoefening. Het is een normhandhavingsstelsel gericht<br />
op het gedrag van een bepaald beroepsgroep. De open normen<br />
worden ingevuld door codes/tuchtrechtspraak.<br />
We onderscheiden (1) het constitutioneel (wettelijk) tuchtrecht<br />
en (2) het verenigingstuchtrecht (niet-wettelijk).<br />
(1) Wettelijk tuchtrecht kan onderverdeeld worden in hiërarchisch<br />
(ambtenarenrecht, militair tuchtrecht) of niet-hiërarchisch<br />
tuchtrecht. Het niet-hiërarchische wettelijk tuchtrecht houdt in<br />
dat de beslissing in eerste aanleg genomen wordt door colleges<br />
van beroeps- of bedrijfsgenoten, eventueel aangevuld door<br />
rechters.<br />
Tuchtrecht voor vrije beroepen betreft open in algemene termen<br />
vervatte normen. Tuchtrecht wordt meestal toegepast na<br />
een klacht van een cliënt. Ook vertrouwensbeambten spelen<br />
een belangrijke rol bij het tuchtrecht; zij dienen ter bescherming<br />
van de kwaliteit en goede naam van de beroepsgroep.<br />
<strong>Economisch</strong> tuchtrecht betreft concrete verbodsbepalingen, die<br />
de kwaliteit van een product beschermen. Na geconstateerde<br />
overtreding door een privaatrechtelijke controledienst of een<br />
publieke inspectiedienst treedt dan het tuchtrecht in werking.<br />
Dit wordt wel toegepast in de bedrijfssectoren: industrie, ambacht,<br />
land- en tuinbouw en veeteelt. Het gaat dan om producten<br />
of handelingen van economische actoren die een inbreuk<br />
vormen op de door de wetgever gestimuleerde ordening en<br />
normering van een bepaalde bedrijfstak.<br />
(2) Onder niet-wettelijk tuchtrecht valt het verenigingentuchtrecht.<br />
Een voorbeeld hiervan is de handhaving van spelregels<br />
bij het sporten in georganiseerd verenigingsverband.<br />
Kwalificatie instrument: Het tuchtrecht kent zoals aangegeven twee vormen: wettelijk<br />
vastgelegd tuchtrecht en tuchtrecht dat niet wettelijk is vastgelegd,<br />
maar binnen met name verenigingen wordt toegepast.<br />
Het tuchtrecht is geen verticaal instrument, maar een horizontaal<br />
instrument. Ook al is de overheid initiator, dan nog is het<br />
over het algemeen de beroepsgroep zelf die de regels opstelt.<br />
Kenmerkend voor tuchtrecht is het repressieve karakter en<br />
verder is tuchtrecht niet algemeen gericht en dus een generiek<br />
beleidsinstrument, maar een specifiek instrument gericht op<br />
duidelijk afgebakende doelgroepen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
170 BIJLAGE C<br />
Tuchtrecht kan voorts in sommige gevallen als formeel beleidsinstrument<br />
worden gekwalificeerd, zeker als het wettelijk vastgelegd<br />
tuchtrecht is. Verenigingstuchtrecht zou eerder als informeel<br />
beleidsinstrument kunnen gelden. In beide gevallen is<br />
er sprake van een indirect beleidsinstrument: de overheid pakt<br />
niet zelf een taak op, maar duwt een doelgroep in een bepaalde<br />
richting. Tot slot is het een effector en geen detector (het<br />
levert geen beleidsinformatie op voor de overheid, maar kan<br />
wel bijdragen aan uitvoering van beleid).<br />
Juridische definitie: Wettelijk tuchtrecht: art 113, lid 2 GW en art 104 WetBO. Zie<br />
ook art 71, lid 1 en art 72 Wetboek van Strafrecht.<br />
Praktijkvoorbeeld: Gezondheidszorg<br />
Het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg is in Nederland<br />
het hoogste gerecht dat oordeelt over klachten tegen<br />
beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg.<br />
Het college is een onafhankelijk rechterlijk orgaan. Procederen<br />
voor het college is (met uitzondering van de kosten van niet<br />
verplichte rechtsbijstand) kosteloos.<br />
Specifieke recente voorbeelden van uitspraken zijn te lezen op:<br />
www.tuchtcollege-gezondheidszorg.nl link uitsprakendatabank.<br />
Advocatuur<br />
De procedure van het tuchtrecht is geregeld in de artikelen 46<br />
tot en met 60 van de Advocatenwet. Heel in het kort houdt de<br />
procedure het volgende in. Elke belanghebbende (bijv. een<br />
(ex)cliënt van de aangeklaagde advocaat of de advocaat van<br />
de wederpartij) kan een klacht over een advocaat indienen.<br />
Een klacht moet schriftelijk worden ingediend bij de Deken van<br />
het arrondissement waarin de advocaat kantoor houdt. De<br />
Deken neemt de klacht in behandeling, onderzoekt deze en<br />
probeert in der minne te schikken. Als dat niet lukt, dan dient de<br />
klacht doorgezonden te worden naar de Raad van Discipline.<br />
Er zijn 5 Raden van Discipline. Hoger beroep is mogelijk bij het<br />
Hof van Discipline te Utrecht.<br />
Informatie via: www.advocatenorde.nl/<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Transactiekosten kunnen hoog uitpakken in het geval van geschillen.<br />
De gewone rechtsgang betekent lange en kostbare<br />
procedures. Alternatieve geschilbeslechtende instrumenten zijn<br />
veelal goedkoper en sneller. Het gaat niet om een alternatief<br />
voor de wetten en juridische procedures die er al zijn, maar om<br />
een aanvulling daarop. In het geval van alternatieve geschilbeslechting<br />
is de drempel om recht te zoeken doorgaans lager<br />
dan bij een gang naar de rechter.<br />
In het geval waarbij de overheid een informatieachterstand<br />
heeft als het gaat om het kunnen beoordelen van een juiste of<br />
verkeerde uitoefening van een beroep, ligt het voor de hand dat<br />
vakbroeders onderling hun gedrag controleren. Zij zijn immers<br />
net zo goed geïnformeerd en hebben geen informatieachterstand.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De overheid is meestal de initiatiefnemer. Beroepsbeoefenaren,<br />
consumenten en bedrijfssectoren stellen samen met de<br />
wetgever de regels op.<br />
Er zijn geen in- en uitstapmogelijkheden (bij wettelijk tuchtrecht).<br />
Het hangt samen met publiekrechtelijk karakter en gedwongen<br />
lidmaatschap
FACTSHEETS 171<br />
Hardheid (juridische binding) Tuchtrecht is net als het strafrecht sanctierecht. Door middel<br />
van sancties (tuchtrechtelijke maatregelen) worden de normen<br />
die binnen de afgebakende groep justitiabelen gelden gehandhaafd.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, con- Wetgever, middels publiekrechtelijk regeling.<br />
trole en bestraffing):<br />
Toezicht: vertegenwoordigende instantie beroepsgroep.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Het kenmerkende onderscheid tussen tuchtrecht en strafrecht<br />
is dat tuchtrecht zich op een bijzondere groep in de maatschappij<br />
richt (`handhaving in eigen kring') en derhalve geen<br />
algemene werking heeft.<br />
Wetgevend kader Wettelijk tuchtrecht: art 113, lid 2 GW en art 104 WetBO. Zie<br />
ook art 71, lid 1 en art 72 Wetboek van Strafrecht.<br />
Internationale aspecten/ internationaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
Eisen die internationale verdragen (zoals het EVRM en het<br />
IVBPR) aan de procesgang stellen, zijn van invloed op de wijze<br />
waarop tuchtrecht wordt toegepast.<br />
Er bestaat soms tuchtrecht op internationaal niveau, zoals in<br />
het geval van sport, waarbij nationale bonden in overkoepelende<br />
organisaties samenwerken. Een ander voorbeeld betreft de<br />
stichting Transport And Maritime Arbitration Rotterdam-<br />
Amsterdam (TAMARA). Deze stichting biedt een alternatief<br />
voor de traditionele rechtsgang en voor Londense arbitrage.<br />
Kosten worden gedragen door de beroepsgroep en zijn lager<br />
door snellere procedures die buiten het officiële (en duurdere)<br />
gerechtelijke circuit om worden gevolgd. Tuchtrecht wordt<br />
doorgaans gezien als een effectief instrument om in te zetten in<br />
plaats van of naast het strafrecht. Echter, omdat er geldt dat er<br />
zonder klacht geen zaak is, is de effectiviteit sterk afhankelijk<br />
van de bereidheid van de benadeelde om een klacht in te dienen.<br />
Voordelen voor SZW: • Vergroten van de rechtszekerheid, omdat het eenvoudiger<br />
is om je recht te halen.<br />
• Ontlasten van het rechterlijk apparaat.<br />
• Geen handhavingskosten voor de overheid.<br />
• Het voordeel van tuchtrecht is dat de leden van het tuchtgerecht<br />
op grond van hun deskundigheid ter zake kunnen<br />
worden benoemd en dat bovendien de mogelijkheid bestaat<br />
de veroordeelde te berispen en verscherpte controle<br />
op het bedrijf te bevelen op kosten van de veroordeelde.<br />
• De verwachting is ook dat tuchtrechtzaken sneller worden<br />
afgehandeld dan strafrechtzaken.<br />
• Verder leent de tuchtrechtspraak zich er bij uitstek voor om<br />
in eerste aanleg de behandeling van soortgelijke overtredingen<br />
te concentreren bij één instantie. Dit bevordert de<br />
eenheid in rechtspraak op dit terrein.<br />
• Kosten worden gedragen door de beroepsgroep.<br />
Nadelen voor SZW: Doordat de beroepsgroep zichzelf keurt (‘slager die zijn eigen<br />
vlees keurt’, ‘collegae die elkaar een handje boven het hoofd<br />
houden’) en daarbij net zo strikt of juist niet strikt te werk kan<br />
gaan als hij zelf goeddunkt, kan bij klagende burgers en burgers<br />
het gevoel ontstaan dat zij hun recht niet kunnen halen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
172 BIJLAGE C<br />
Voordelen voor stakeholders: - Level playing field (gelijk speelveld) voor de leden van de<br />
beroepsgroep.<br />
- Tuchtrecht kan voorzien in de behoefte aan gespecialiseerde<br />
rechtspraak op terreinen met specifieke rechtsregels<br />
voor een beperkte groep belanghebbenden.<br />
- Het tuchtrecht heeft een eigen karakter. Het biedt mogelijkheden<br />
om tekortschietende beroepsbeoefenaren tot de<br />
orde te roepen of te corrigeren (meer dan in het burgerlijk<br />
recht en het strafrecht). Het tuchtrecht heeft een breed en<br />
open karakter en de tuchtrechtelijke procedure is relatief<br />
veel informeler dan in het straf- en civielrecht. Ook kwesties<br />
die in straf- en civielrecht niet thuishoren, kunnen in<br />
tuchtrecht wel aan de orde worden gesteld.<br />
Nadelen voor stakeholders: - Beroepsgroep moet handhavingskosten zelf dragen en<br />
uitvoeren. Aangezien de beroepsgroep vaak een beperkte<br />
mate van handhavingsprikkels heeft, kan dit een handhavingstekort<br />
opleveren. NB dit is alleen een nadeel voor<br />
klagende burgers en bedrijven en niet voor de beroepsgroep,<br />
dus niet voor alle stakeholders.<br />
- Kosten worden gedragen door de beroepsgroep.<br />
Slaagfactoren: Tuchtrecht is geslaagd indien de beroepsgroep hierdoor een<br />
hoog zelfreinigend vermogen ontwikkeld.<br />
Faalfactoren: - Door het ‘geen klacht geen zaak principe’, kan er ondanks<br />
de mogelijkheid van tuchtrecht door een lage bereidheid<br />
tot het indienen van klachten een laag zelfreinigende werking<br />
vanuit de beroepsgroep uitgaan.<br />
- Indien het traject een te lange doorlooptijd heeft verliest<br />
het zijn tijdsvoordelen ten opzichte van het algemene<br />
rechtssysteem.<br />
- Indien klagers niet beseffen dat het tuchtrecht primair is<br />
gericht op handhaving van beroepsstandaard en gedragsregels,<br />
kunnen zij voor hun gevoel bedrogen uitkomen. Het<br />
beoordelen van aansprakelijkheid, het bestraffen van fouten<br />
en het vergoeden van eventuele schade is in het tuchtrecht<br />
van ondergeschikt belang.<br />
Valkuilen en tips: Tuchtrecht is vaak onderdeel van gedragscodes en gedragsregels.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: N.J.H. Huls, Tuchtrecht op de terugtocht?, Lemma 2001<br />
Ministerie van Justitie, Beleidsuitgangspunten wettelijk geregeld<br />
tuchtrecht, Den Haag, 2006.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 173<br />
C.17 Factsheet 17 Erkenningsregeling<br />
Naam Erkenningsregeling<br />
Type instrument: Instrumenten ter vergroting van transparantie<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Erkenningsregelingen zijn regelingen waarbij de activiteiten van ondernemingen<br />
worden getoetst aan een aantal (kwalitatieve) criteria.<br />
Als de activiteiten van een onderneming aan de gestelde criteria voldoen<br />
dan mag deze onderneming zich 'erkend' noemen. Door middel<br />
van deze erkenning kan een onderneming zich profileren ten opzichte<br />
van concurrenten.<br />
Er bestaan twee vormen van erkenningsregelingen: (1) onafhankelijke<br />
erkenningsregelingen en (2) erkenning door brancheorganisaties. Een<br />
onafhankelijke erkenningsregeling is toegankelijk voor elk bedrijf dat<br />
aan de in de regeling gestelde eisen voldoet. Voor erkenning door een<br />
brancheorganisatie is lidmaatschap van deze organisatie verplicht en<br />
kunnen er soms ook nog aanvullende eisen worden gesteld.<br />
Erkende ondernemingen krijgen vaak het recht om door middel van<br />
een logo of anderszins aan het publiek kenbaar te maken dat zij erkend<br />
zijn (zie ook instrument ‘keurmerk’).<br />
Kwalificatie instrument: Een erkenningsregeling wordt vaak ingesteld door een branche of<br />
beroepsgroep (soms door de overheid i.c. de wetgever), waardoor het<br />
niet echt een formeel beleidsinstrument is. Een erkenningsregeling is<br />
bedoeld om bepaald gedrag te stimuleren, maar op het niet navolgen<br />
van de in de regeling geformuleerde vereisten kunnen ook sancties<br />
volgen (het instrument is daarom primair stimulerend, maar kan ook in<br />
enige mate repressief zijn). De overheid hoeft geen actieve rol te<br />
hebben en er is daarom hooguit sprake van een indirect beleidsinstrument<br />
en co-productie van beleid. Een erkenningsregeling wordt<br />
dan ingezet om de implementatie van geformuleerd beleid te helpen<br />
uitvoeren en daarmee kwalificeert het instrument als een effector. De<br />
regeling ziet op een afgebakende doelgroep en daarmee is het een<br />
specifiek instrument. Tegenover de erkenning staan ook verplichtingen,<br />
waardoor er sprake is van wederkerigheid. Tot slot is het uitgangspunt<br />
van een erkenningsregeling dat de overheid zaken niet<br />
oplegt, maar vooral als medemaatschappelijke actor zaken wil stimuleren.<br />
Het uitgangspunt zijn daarmee met name horizontale verhoudingen.<br />
Juridische definitie: Erkenningsregeling is als zodanig niet vastgelegd bij wet. Het kan dat<br />
de wet voorschrijft dat richtlijnen dienen te worden gewaarborgd<br />
d.m.v. het afgeven van erkenningsregeling.<br />
Praktijkvoorbeeld: Erkende leerbedrijven<br />
Een leerbedrijf mag de beroepspraktijkvorming uitvoeren, onderdeel<br />
van het middelbaar beroeps onderwijs, als het voldoet aan bepaalde<br />
criteria. De kenniscentra hebben afspraken gemaakt over het erkennen<br />
van leerbedrijven en hanteren een erkenningsregeling die is gebaseerd<br />
op een gezamenlijk modelreglement. Na een gunstige beoordeling,<br />
door het kenniscentrum, en vervolgens een (definitieve) erkenning<br />
wordt het leerbedrijf opgenomen in een openbaar register van<br />
leerbedrijven. Een leerbedrijf dat nog niet aan alle criteria voldoet,<br />
krijgt binnen een afgesproken periode de kans om verbeteringen aan<br />
te brengen. Wel wordt het alvast opgenomen in het register.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
174 BIJLAGE C<br />
In het Register Erkende Leerbedrijven staan alle bedrijven die voldoen<br />
aan de eisen om erkend leerbedrijf te zijn. Deze bedrijven zijn bevoegd<br />
om voor een of meerdere opleidingen de beroepspraktijkvorming<br />
te verzorgen. In het Register zijn 6.000 leerbedrijven opgenomen.<br />
Bij deze leerbedrijven volgen jaarlijks ongeveer 7.500 leerlingen<br />
en stagairs uit het middelbaar beroepsonderwijs het praktijkdeel van<br />
hun opleiding.<br />
www.colo.nl<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Een erkenningsregeling kan gebruikt worden om informatieproblemen<br />
op te lossen, dat wil zeggen dat de ene partij meer weet dan de andere<br />
waardoor een scheve machtsverhouding in de hand wordt gewerkt.<br />
Een erkenningsregeling kan tevens gebruikt worden om de handhaving<br />
van normen te vereenvoudigen, omdat het de transparantie van<br />
gedragingen vergroot. Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis<br />
gebruikt worden (in het kader van waarborgen kwaliteit). Erkenningsregelingen<br />
zijn dan bedoeld om het kwaliteitsniveau in een branche op<br />
een hoger peil te brengen.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Vaak de brancheorganisatie of soms de wetgever (zie wetgevend<br />
kader). Verschillende organisaties kunnen de regels opstellen:<br />
- Brancheorganisatie<br />
- Onafhankelijke organisatie<br />
- Semi overheid<br />
- De overheid<br />
Het opstellen en in stand houden van een erkenningsregeling kost<br />
geld. Vaak worden er dan ook kosten in rekening gebracht als een<br />
onderneming zich wil laten erkennen. Daar bovenop kunnen nog de<br />
kosten komen van eventuele aanpassingen die men moet doen om<br />
aan de erkenningseisen te voldoen en de eventuele kosten van inspectie-instellingen<br />
die controleren of een onderneming nog wel aan<br />
de gestelde eisen voldoet.<br />
Door deze hoge kosten worden de in- en uitstapmogelijkheden verkleind,<br />
enerzijds door de drempel van instappen en anderzijds omdat<br />
de investeringen anders voor niets zouden zijn geweest.<br />
Hardheid (juridische binding) Partijen dienen zich te houden aan de kwaliteitseisen. Bij niet nakomen<br />
kan men de erkenning verliezen.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, Vaak gebeurt handhaving door de opsteller van de erkenningsrege-<br />
controle en bestraffing): ling, maar de manier waarop is afhankelijk van de wijze waarop de<br />
regeling is opgezet.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) De betrokken instellingen en ondernemingen (zowel de erkende als<br />
degene die erkend willen worden).<br />
Wetgevend kader Sommige erkenningsregelingen vloeien voort uit een wettelijke verplichting.<br />
Als erkenningsregelingen niet uit de wet voortvloeien dan gaat het om<br />
overeenkomsten die voortvloeien uit het privaatrecht.<br />
Internationale aspecten/ Een erkenning kan voortvloeien uit internationale verdragen. Uitvoe-<br />
internationaal juridische ring van bepaalde internationale doelstellingen kan op nationaal ni-<br />
randvoorwaarden<br />
veau worden uitgevoerd dmv een erkenningsregeling.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de Er is weinig bekend over de (kosten)effectiviteit van erkenningsrege-<br />
(kosten)effectiviteit?: lingen in het algemeen of meer specifiek. Met het instrument worden<br />
de kosten verdeeld over de overheid en marktpartijen.
FACTSHEETS 175<br />
Voordelen voor SZW: • Als het nodig is kan de overheid de regels met betrekking tot de<br />
erkenningsregeling dwingend opleggen.<br />
• Het bevordert de doorzichtigheid van een markt.<br />
• Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk<br />
door een schifting aan te brengen tussen partijen die wel en niet<br />
erkend zijn. Bovendien kunnen de eisen in de erkenning als leidraad<br />
worden gebruikt voor de gehele sector.<br />
• Minder druk op overheid om kwaliteit en veiligheid van producten<br />
te reguleren.<br />
Nadelen voor SZW: • Effectiviteit van de erkenningsregeling als zelfreguleringsinstrument<br />
wordt minder naarmate er meer zaken door de overheid<br />
verplicht worden gesteld.<br />
• De door partijen gestelde criteria kunnen voor de overheid onvoldoende<br />
zijn.<br />
• Minder sturingsmogelijkheden bij het disfunctioneren van de zelfregulering.<br />
• Consumenten kunnen denken dat de overheid controleert of de<br />
codes nageleefd worden en hebben daarom vertrouwen in de<br />
producten van de ondernemingen; dit is echter valse zekerheid.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Objectieve toevoeging aan de positionering of imago van het<br />
product.<br />
• Je kunt voorkomen dat derden profiteren van de door de merkhouder<br />
opgebouwde goodwill.<br />
• Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in<br />
hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen.<br />
• Invloed op de normen door de branche.<br />
• Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
Nadelen voor stakeholders: Het ontwikkelen en onderhouden van een erkenningsregeling kost<br />
vaak een forse financiële inspanning.<br />
Slaagfactoren: • Transparante toelatingsprocedure<br />
• Bekendheid van de naam en betekenis van de regeling<br />
• Publicatie van een overzicht van erkende ondernemers<br />
• Goede klachtenregeling<br />
• Het bestaan van een toetsend orgaan dat de onafhankelijkheid<br />
waarborgt<br />
• Sterke organisatiegraad van de branchevereniging/onafhankelijke<br />
organisatie<br />
• Hoog dekkingspercentage, i.v.m. geloofwaardigheid van de regeling<br />
• Duidelijkheid vooraf over de gestelde eisen<br />
• Besluitvorming over toelating dienst op onafhankelijke wijze te<br />
geschieden<br />
• Meerwaarde van de regeling voor afnemers en ondernemers<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
176 BIJLAGE C<br />
Faalfactoren: • Diversiteit van ondernemingen onder een erkenningsregeling.<br />
• Herkenbaarheid in de markt, onbekend is onbemind.<br />
• Betrouwbaarheid, één slechte ervaring met een erkende ondernemer<br />
heeft een negatief effect op de gehele regeling.<br />
• Erkenningsregeling kan zorgen voor afscherming van de markt.<br />
• Brancheondernemingen kunnen zulke eisen stellen dat nieuwkomers<br />
er nadeel van ondervinden. Zo heef de NMa vastgesteld dat<br />
erkenningsregelingen niet mededingingsbeperkend zijn als ze<br />
aan een aantal voorwaarden op het gebied van openheid, transparantie,<br />
onafhankelijkheid en aanvaarding van waarborgen die<br />
vergelijkbaar zijn met de in de regeling opgenomen criteria voldoen<br />
(zie:<br />
http://www.nmanet.nl/nederlands/home/Actueel/Nieuws_Persberi<br />
chten/NMa_Persberichten/2000/00_12.asp).<br />
Valkuilen en tips: Het ontwikkelen en onderhouden van een erkenningsregeling kost<br />
vaak een forse financiële inspanning.<br />
Overleg met afnemers over de vorm en inhoud van een erkenningsregeling<br />
kan leiden tot meerwaarde van de regeling.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Lijster, J.J., de., Noord, P.F., de., Vink, S.A.C., Succes- en faalfactoren<br />
voor erkenningsregelingen in het Midden- en Kleinbedrijf. Een<br />
onderzoek in opdracht van het Ministerie van <strong>Economisch</strong>e Zaken,<br />
Amersfoort, 1993.<br />
NMa, brochure Richtsnoeren samenwerking bedrijven, 8 juni 2001,<br />
Stcrt nr. 108, blz. 28-30, http://www.nmanet.nl/nl/Images/11_3532.pdf.<br />
Valk, W.D.M., van der. Erkenningsregelingen in Nederland, de actuele<br />
stand van zaken. Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van<br />
<strong>Economisch</strong>e Zaken, Zoetermeer 1998.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 177<br />
C.18 Factsheet 18 Standaardregeling<br />
Naam Standaardregeling<br />
Type instrument: Instrumenten ter vergroting van transparantie<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: De standaardregeling werd in 1992 in het nieuwe Burgerlijk<br />
Wetboek geïntroduceerd om aan privaatrechtelijke afspraken<br />
een bredere werking te kunnen geven zodat ook ongeorganiseerde<br />
ondernemers daar in principe aan gebonden zijn. Het<br />
initiatief om tot een dergelijke regeling te komen, ligt bij de<br />
marktpartijen.<br />
De standaardregeling heeft betrekking op dezelfde onderwerpen<br />
als Algemene Voorwaarden, maar heeft een aantal onderscheidende<br />
karakteristieken/eigenschappen.<br />
De standaardregeling is een regeling tussen de belanghebbende<br />
groeperingen. Voor de totstandkoming ervan op het consumententerrein<br />
is betrokkenheid van consumentenorganisaties<br />
een constitutief vereiste. Het gaat om een bottom-up instrument<br />
van de branche, maar het moet goedgekeurd zijn door de Minister<br />
van Justitie. Dit laatste is een wezenlijk verschil ten opzichte<br />
van Algemene Voorwaarden.<br />
Algemene Voorwaarden zijn contractuele bedingen die standaard<br />
door de ene partij aan wederpartijen worden opgelegd.<br />
Een standaardregeling is echter een vorm van wetgeving (wet<br />
in de materiële zin), die derhalve van rechtswege van toepassing<br />
is, d.w.z. ongeacht de vraag of partijen dat willen of beseffen.<br />
Het doel is het aanvullen van het algemeen contractenrecht<br />
voor een specifieke situatie, waarbij dwingende regels<br />
worden opgelegd in plaats van facultatieve regels (d.w.z. dat<br />
partijen daarvan mogen afwijken).<br />
Bij de standaardregeling behoudt bovendien de minister bevoegdheden,<br />
als stok achter de deur.<br />
Kwalificatie instrument: De standaardregeling is een regeling tussen belanghebbende<br />
groeperingen onderling. Het is een beleidsinstrument dat uitgaat<br />
van horizontale verhoudingen (binnen de doelgroep en<br />
ook de overheid stelt zich niet op ‘boven de partijen’). Het is in<br />
enige mate een formeel instrument (er is goedkeuring vereist<br />
door de minister van Justitie). Verder is het een indirect beleidsinstrument,<br />
omdat de overheid geen taken zelf actief oppakt.<br />
Een standaardregeling is te zien als een vorm van directe<br />
regulering, in de variant zelfregulering. De standaardregeling is<br />
in beginsel eenzijdig van karakter: de daarin te bepalen vereisten<br />
gelden voor een bepaalde doelgroep die niets ‘terugkrijgt’<br />
voor het voldoen aan de vereisten.<br />
Juridische definitie: Art 6.214 BW<br />
Praktijkvoorbeeld: Kinderopvang -Standaardregeling SER<br />
Ondernemersorganisaties in de kinderopvang, de belangenvereniging<br />
voor ouders en de Consumentenbond zijn samen<br />
algemene voorwaarden overeengekomen die moeten gelden<br />
bij de opvang van kinderen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
178 BIJLAGE C<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Het voorkomen van een intransparante markt waarbij verschillende<br />
aanbieders verschillende voorwaarden hanteren en het<br />
voor consumenten erg moeilijk wordt om aanbiedingen onderling<br />
te vergelijken.<br />
In veel gevallen is Algemene Voorwaardenoverleg voldoende<br />
om het probleem op te lossen. De branche kan echter van<br />
mening zijn dat het van belang is dat ook de ongeorganiseerde<br />
deel van de branche zich aan de regel houdt, door middel van<br />
een standaardregeling.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie Beroepsgroep/bedrijfstak, waarna de overheid de regeling tot<br />
worden de regels opgesteld? standaard kan verheffen.<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De standaardregeling is van rechtswege toepasselijk voor elke<br />
ondernemer in de branche. Afwijken van de regeling is mogelijk,<br />
zie artikel 6:214 lid 5 BW<br />
Hardheid (juridische binding) Partijen die in de branche werkzaam zijn, zijn gebonden aan de<br />
standaardregeling.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, controle<br />
en bestraffing):<br />
Partijen zijn hier in eerste instantie zelf voor verantwoordelijk.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Partijen waarop de standaardregeling van toepassing is.<br />
Wetgevend kader Een standaardregeling wordt vastgesteld, gewijzigd en ingetrokken<br />
door een door de minister van Justitie te benoemen<br />
commissie. Deze vaststelling, wijziging of intrekking wordt pas<br />
van kracht nadat zij bij Koninklijk Besluit is goedgekeurd en met<br />
het goedkeuringsbesluit in de Staatscourant is afgekondigd<br />
(BW boek 6 art.214, lid 3)<br />
Internationale aspecten/ internationaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Niet van toepassing/niet bekend.<br />
Wat is er bekend over de (kos- Standaardregeling geldt algemeen voor alle partijen in een<br />
ten)effectiviteit?:<br />
branche. Hiermee is de effectiviteit hoger dan wanneer individueel<br />
een regeling wordt gemaakt. Er is nog weinig ervaring<br />
opgedaan met de standaardregeling, er is daarom (nog) niets<br />
bekend over de (kosten)effectiviteit.<br />
Voordelen voor SZW: Rechtvaardigheid en rechtszekerheid in consumentenbescherming.<br />
Nadelen voor SZW: Verlies van controle over een bepaalde branche omdat de<br />
voorwaarden door de branche zelf worden opgesteld.<br />
Voordelen voor stakeholders: - Totstandkoming en aanpassing gaan sneller dan bij wetten.<br />
Bovendien kan de inhoud verder gaan dan wetgeving,<br />
die zich tot het publieke belang beperkt. De basis bestaat<br />
immers uit een zelfreguleringsafspraak en daarbij staat<br />
een redelijke afweging van marktbelangen voorop.<br />
- Soms kan rust in de branche worden bereikt door het hanteren<br />
van een standaardregeling.<br />
- Rechtszekerheid.<br />
- De branche kan het initiatief naar zich toetrekken als de<br />
overheid met wetgeving dreigt.<br />
- Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van<br />
de SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel<br />
gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen<br />
van de branche. Als daarvan een standaardregeling<br />
wordt gemaakt, verliest de georganiseerde deel van de<br />
branche dat concurrentievoordeel.
FACTSHEETS 179<br />
Nadelen voor stakeholders: Algemene Voorwaarden die zijn opgesteld in het kader van de<br />
SER worden door bedrijven als een soort concurrentievoordeel<br />
gezien ten opzichte van de ongeorganiseerde delen van de<br />
branche. Als daarvan een standaardregeling wordt gemaakt,<br />
verliest de georganiseerde deel van de branche dat concurrentievoordeel.<br />
Slaagfactoren: Indien wetgeving voorkomen wordt door goede zelfregulering in<br />
de vorm van de standaardregeling.<br />
Faalfactoren: - Weinig/gering draagvlak.<br />
- Weinig deelname.<br />
- Gebrek aan controle en handhaving.<br />
Valkuilen en tips: - Het gevaar bestaat dat dit wegens beperkende effecten op<br />
de mededinging in strijd komt met het Europese recht.<br />
Raadpleging en evt. overleg met ambtenaren van de Europese<br />
Commissie is daarom aan te bevelen.<br />
- Kan in combinatie worden toegepast met oa Geschillencommissies<br />
en Algemene voorwaarden.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.ser.nl<br />
www.arbeidsinspectie.nl standaardregeling werktijden.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 181<br />
C.19 Factsheet 19 Keurmerk<br />
Naam Keurmerk<br />
Type instrument: Instrumenten ter vergroting van transparantie<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een keurmerk is een visuele kwaliteitsaanduiding m.b.t. een product<br />
of dienst. Keurmerken zijn op verschillende manieren in te delen:<br />
a) soort: totaalkeurmerk of deelkeurmerk<br />
b) beheer: opstellen eisen, uitvoeren keuringen, e.d.<br />
c) toegekend aan: product / dienst of bedrijf<br />
Een keurmerk kan onderscheiden worden naar de inhoud van de<br />
boodschap die ze overbrengt. Zo zijn er totaalkeurmerken die betrekking<br />
hebben op alle relevante eigenschappen van een product of<br />
dienst. Een voorbeeld hiervan is het ‘Goedgekeurd keurmerkinstituut’<br />
(opvolger van het keurmerk ‘Goedgekeurd door de Nederlandse Vereniging<br />
van Huisvrouwen’) waarvan de keuringseisen betrekking hebben<br />
op kwaliteit, veiligheid, functionaliteit, ergonomie, duurzaamheid,<br />
aankoop- en gebruiksinformatie, service en garantie. Daarnaast zijn er<br />
deelkeurmerken die betrekking hebben op één of meer (maar niet<br />
alle) eigenschappen van een product of dienst. Een voorbeeld hiervan<br />
is het KEMA Keur dat betrekking heeft op de veiligheid van een product<br />
of dienst.<br />
Men kan keurmerken in drie soorten indelen al naar gelang de mate<br />
waarin geprobeerd wordt harde garanties te bieden over de kwaliteit:<br />
- Eerstegraads keurmerken: keurmerken die voldoen aan de internationaal<br />
overeengekomen eisen van de Raad voor Accreditatie,<br />
deze keurmerken worden ook wel certificaten genoemd (deze<br />
worden verder behandeld in het instrument certificering).<br />
- Tweedegraads keurmerken: keurmerken die door brancheorganisaties<br />
in leven zijn geroepen, zoals het Wolmerk en de Keurslager.<br />
- Derdegraads keurmerken: logo’s of stempels die de indruk wekken<br />
een keurmerk te zijn, maar dat eigenlijk niet zijn, zoals het<br />
Euroshopper logo van de Albert Heijn (deze verschillen nauwelijks<br />
van ‘gewone’ merken zoals Albert Heijn).<br />
Tweedegraads keurmerken worden ook wel collectieve merken genoemd.<br />
Een rechtspersoon kan zo’n merk deponeren. Vervolgens<br />
verleent de houder aan andere bedrijven het recht dit merk te gebruiken.<br />
In de praktijk is het gebruikelijk dat een vereniging of een stichting een<br />
collectief merk deponeert. Vervolgens laat zij, als aan bepaalde voorwaarden<br />
is voldaan, het collectieve merk door haar leden of aangeslotenen<br />
gebruiken. De stichting of vereniging garandeert idealiter, maar<br />
niet noodzakelijkerwijs, dat er een bepaalde kwaliteit, veiligheid, betrouwbaarheid<br />
of milieuvriendelijkheid aanwezig is in de waren en<br />
diensten van die ondernemingen. Het voordeel voor consumenten ligt<br />
dus in voorlichting en bescherming.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
182 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De voorwaarden waaraan een bedrijf moet voldoen voor het gebruik<br />
van een collectief merk staan in het Reglement op het gebruik en<br />
toezicht. Dit Reglement moet bij depot door de houder bijgevoegd<br />
worden. Hier staan de gemeenschappelijke kenmerken in die door het<br />
collectieve merk worden gewaarborgd, hoe er toezicht wordt gehouden<br />
op de gebruikers van het merk, wat de sancties zijn, etc.<br />
Belangrijk voor een collectief merk is dat de houder onpartijdig is. De<br />
houder zelf mag het collectieve merk niet gebruiken voor haar waren<br />
en diensten. Daar de merkhouder een toezichtfunctie heeft is dat ook<br />
logisch. Dit zou anders kunnen leiden tot een belangenverstrengeling,<br />
en de geloofwaardigheid van het collectieve merk aantasten.<br />
Kwalificatie instrument: Een keurmerk is een beleidsinstrument met een grotendeels informeel<br />
karakter. Een bepaalde beroepsgroep of sector kan het keurmerk<br />
instellen, waarbij wel een mogelijkheid bestaat om het keurmerk te<br />
‘upgraden’ richting een meer formeel instrument, als het gebruik<br />
maakt van de Raad voor Accreditatie (dan kan er gesproken worden<br />
van certificering). Er is geen sprake van dat de overheid zelf taken<br />
actief oppakt, als zij betrokken is, dan is het zijdelings en in de vorm<br />
van co-productie (indirect beleidsinstrument).<br />
Een keurmerk kan worden gezien als een mengvorm van directe regulering<br />
(in de vorm van zelfregulering) en sociale regulering op basis<br />
van vrijwilligheid. Verder is het stimulerend ten behoeve van een bepaald<br />
kwaliteitsniveau en is daarmee een stimulerend instrument,<br />
maar in de regels behorend bij het keurmerk kunnen ook sancties<br />
opgenomen zijn indien een partij zich niet houdt aan deze regels (bijvoorbeeld<br />
kan het keurmerk afgenomen worden). De verlening van<br />
een keurmerk verplicht tot bepaalde acties en daarmee is het een<br />
wederkerig instrument. Het ziet voorts op een duidelijk afgebakende<br />
groep, waardoor het een specifiek instrument is, en de betrokkenen<br />
(en ook de overheid als deze aangehaakt is) gaan met elkaar om op<br />
basis van gelijkwaardigheid (instrument is daarmee te zien als een<br />
horizontaal beleidsinstrument).<br />
Juridische definitie: Een keurmerk is in juridische zin een collectief merk. Het Nederlandse<br />
merkenrecht is gelijk aan de Benelux Merkenwet. In artikel 19 van<br />
deze wet wordt een collectief als volgt omschreven:<br />
“alle tekens, die aldus bij het depot worden aangeduid en die dienen<br />
om een of meer gemeenschappelijke kenmerken te onderscheiden<br />
van waren, afkomstig van verschillende ondernemingen,<br />
die het merk onder toezicht van de houder aanbrengen. Deze laatste<br />
mag geen gebruik maken van het merk voor waren die afkomstig<br />
zijn uit zijn eigen onderneming of uit ondernemingen, aan welk<br />
bestuur of toezicht hij onmiddellijk of middellijk deelneemt.”<br />
Praktijkvoorbeeld: Het Keurmerkinstituut verleent het HKZ-keurmerk aan instellingen in<br />
de zorgsector die voldoen aan de hiervoor geldende kwaliteitscriteria.<br />
Het Keurmerkinstituut heeft een overeenkomst met de Stichting HKZ<br />
om dit keurmerk te mogen verlenen (HKZ certificeert namelijk niet<br />
zelf).<br />
Een instelling die de opbouw van het kwaliteitssysteem nog niet heeft<br />
afgerond, kan het HKZ-certificaat in fasen verwerven. Fase 1 houdt in<br />
dat de zorg aan de cliënt (het primaire proces) is gedefinieerd en dat<br />
een cliëntentoets wordt uitgevoerd. Bij de toetsing van fase 1 kijkt het<br />
Keurmerkinstituut bovendien of het management het certificeringstraject<br />
onvoorwaardelijk steunt en een voorbeeldfunctie vervult.
FACTSHEETS 183<br />
Bij fase 2 heeft het kwaliteitssysteem zijn vorm gekregen, maar moeten<br />
er nog wat punten op de i gezet worden. Voorbeelden van deze<br />
punten zijn dat er nog niet overal indicatoren voor benoemd zijn of dat<br />
er nog niet op alle punten een interne audit uitgevoerd wordt. Ook<br />
wordt er nog niet structureel gemeten en verbeterd. In fase 3 kan het<br />
HKZ-certificaat worden verleend: de organisatie beschikt over een<br />
werkend kwaliteitssysteem dat volledig is doorgevoerd in de organisatie.<br />
Vooralsnog gelden er geen termijnen voor het doorlopen van de verschillende<br />
fasen, maar dat kan nog veranderen. Sinds midden 2006 is<br />
gefaseerd certificeren mogelijk voor de sectoren Thuiszorg, verpleging<br />
en verzorging, en Gehandicaptenzorg; mogelijk volgen andere sectoren,<br />
maar hiermee is nog geen begin gemaakt.<br />
(Bron: www.keurmerk.nl)<br />
Een tweede voorbeeld is: Het Blik op Werk Keurmerk<br />
Sinds januari 2007 is er het Blik op Werk Keurmerk. Dit keurmerk<br />
vervangt het BOA Keurmerk en Borea Keurmerk van Blik op Werk en<br />
het Cliënten Kwaliteitskeurmerk Reïntegratie (CKR).<br />
Het nieuwe Blik op Werk Keurmerk biedt een basisgarantie voor de<br />
kwaliteit van de diensten op het gebied van gezond blijven werken,<br />
inzetbaarheid bevorderen, werk verkrijgen en maatschappelijk meedoen<br />
(arbodiensten, interventiebedrijven en re-integratiebedrijven).<br />
Het keurmerk maakt geen onderscheid meer tussen de begrippen ‘reintegratie’<br />
en ‘arbo’. (bron: http://keurmerk.blikopwerk.nl/)<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Een keurmerk kan gebruikt worden om informatieproblemen op te<br />
lossen, dat wil zeggen dat de ene partij meer weet dan de andere<br />
waardoor een scheve machtsverhouding in de hand wordt gewerkt.<br />
Een keurmerk kan tevens gebruikt worden om de handhaving van<br />
normen te vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen<br />
vergroot. Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis gebruikt<br />
worden (in het kader van waarborgen kwaliteit).<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Fase 1:<br />
Een groep ondernemers stelt een aantal criteria op waar men aan<br />
moet voldoen; bedrijven die zich hier aan houden maken dit kenbaar<br />
met een logo; de controle hierop blijft beperkt tot het reageren op<br />
klachten e.d.<br />
Fase 2:<br />
In overleg met de branche worden de criteria verbreed en verdiept; de<br />
controle wordt uitbesteed aan een onafhankelijke instantie; de marketing<br />
van het logo wordt systematisch ter hand genomen.<br />
Fase 3:<br />
De criteria worden afgestemd met externe deskundigen en maatschappelijke<br />
organisaties; de systematiek van toelating/keuring en<br />
controle wordt verzwaard om te voldoen aan de eisen van de Raad<br />
voor Accreditatie (RvA) (zodra een certificeringsinstelling zijn keurmerk<br />
aan de onderneming verleend, spreekt men van een eerstegraads<br />
keurmerk of te wel certificering (zie het instrument certificering)).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
184 BIJLAGE C<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Deelnemers worden gecontroleerd op naleving kwaliteitseisen keurmerk.<br />
Door de kosten van deelname kan ook dwingendheid ontstaan,<br />
indien men wil deelnemen kunnen instapkosten een drempel zijn,<br />
indien men deelneemt kunnen de gemaakte kosten een drempel zijn<br />
voor uitstap.<br />
Hardheid (juridische binding) Indien partijen niet aan de kwaliteitseisen voldoen, kan men het keurmerk<br />
afnemen.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, Handhaving gebeurt in veel gevallen door middel van klachten van<br />
controle en bestraffing): derden. Bij tweede en eerstegraads keurmerken houdt de certificerende<br />
instelling toezicht op het kwaliteitsniveau van de onderneming<br />
d.m.v. regelmatige controles en klachten van betrokkenen.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Marktpartijen; soms treedt de overheid dwingend op.<br />
Wetgevend kader Het Nederlandse merkenrecht is gelijk aan de Benelux Merkenwet.<br />
Door een merk te deponeren kan het beschermd worden tegen ‘misbruik’<br />
door anderen (zie internationale aspecten).<br />
Internationale aspecten/ Benelux<br />
internationaal juridische België, Nederland en Luxemburg vormen als het ware één land voor<br />
randvoorwaarden<br />
zover het gaat om merkenrecht. De Benelux Merkenwet (BMW) is een<br />
zgn. attributief stelsel: het recht op een merk behoord toe aan degene<br />
die het als eerste deponeert (en dus niet aan degene die het het eerst<br />
gebruikt; zie art. 3 BMW).<br />
Degene die een merk deponeert bij het Benelux-Merkenbureau in Den<br />
Haag (en aan de overige voorwaarden voldoet, zoals betaling) en<br />
daarmee merkhouder wordt, bezit het exclusieve recht het merk te<br />
gebruiken. Dit recht kan ook worden overgedragen of in licentie gegeven.<br />
De inschrijving heeft een geldigheidsduur van tien jaar te rekenen<br />
vanaf de datum van inschrijving. De inschrijving kan men zo vaak men<br />
wil verlengen, telkens voor een periode van tien jaar.<br />
Het zgn. collectief merk wordt geregeld in de artikelen 19-28 BMW.<br />
Europees<br />
Sinds 1996 is het mogelijk om merkbescherming te krijgen in de gehele<br />
Europese Unie via het depot en de inschrijving van een Gemeenschapsmerk.<br />
Het Gemeenschapsmerk wordt verkregen door 1 enkele<br />
registratie bij het Bureau voor de harmonisatie binnen de interne<br />
markt (BHIM).<br />
Internationaal<br />
In de meeste landen van de wereld geldt een in hoge mate vergelijkbaar<br />
stelsel voor het merkenrecht als in de Benelux, dit geldt tevens<br />
voor collectieve merken.<br />
Op basis van een registratie in de Benelux-landen kan een internationale<br />
registratie (volgens het systeem van ‘Madrid’) aangevraagd worden.<br />
Zo kan door middel van één aanvraag een bundel rechten verkregen<br />
worden in alle of een deel van de verschillende landen die lid<br />
zijn van dit systeem (bij de depotaanvraag dient men aan te geven in<br />
welke landen men het merk wil laten beschermen).<br />
CE-markering<br />
De CE markering is een Europees merkteken en eigendom van de
FACTSHEETS 185<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
Europese Unie. Het is een verklaring van overeenstemming met de<br />
wet. De eisen zijn opgenomen in Europese Richtlijnen en geïmplementeerd<br />
in de wetten van de lidstaten; in een aantal gevallen mag de<br />
producent / leverancier de CE-markering op eigen gezag aanbrengen,<br />
in andere gevallen is voorafgaande keuring door een erkende instelling<br />
vereist; controles worden uitgevoerd door overheidsinstellingen (in<br />
Nederland o.a. Keuringsdienst van Waren).<br />
Er is niet veel bekend over de (kosten)effectiviteit van keurmerken.<br />
Met het instrument worden de kosten verdeeld over de overheid en<br />
marktpartijen. In een recent onderzoek van <strong>SEO</strong> is gekeken of het<br />
hebben van het Borea keurmerk een relatie had met de effectiviteit<br />
van de dienstverlening. Dat bleek niet het geval.<br />
(Bron:.Groot, I., Hollander, D., Peter Hop, J & Onderstal, S. (2006)<br />
Werkt de Reïntegratiemarkt? <strong>SEO</strong> rapport nr 946) Momenteel wordt er<br />
gewerkt aan een vernieuwing van het Borea keurmerk, zie:<br />
http://www.blikopwerk.nl/nieuws/een_keurmerk_voor_reintegratie_inte<br />
rventie_en_arbomarkt<br />
Voordelen voor SZW: • Keurmerken bevorderen de doorzichtigheid van een markt.<br />
• Overheidstoezicht kan meer gericht worden toegepast, namelijk<br />
op die partijen die geen keurmerk hebben. Bovendien kunnen de<br />
eisen in de keurmerken als leidraad worden gebruikt voor de gehele<br />
sector.<br />
• De overheid is niet langer volledig verantwoordelijk voor kwaliteit<br />
en veiligheid van producten. Uiteraard zal dit niet in alle gevallen<br />
als een voordeel worden ervaren door het ministerie.<br />
Nadelen voor SZW: • De door partijen gestelde criteria kunnen voor de overheid niet<br />
voldoende zijn.<br />
• Consumenten kunnen het idee hebben dat de overheid controleert<br />
of een onderneming het keurmerk wel mag voeren.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Er kan voorkomen worden dat derden profiteren van de goodwill<br />
die is opgebouwd door de ondernemingen die het merk voeren.<br />
• Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
• Objectieve toevoeging aan de positionering/imago van het product.<br />
• Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in<br />
hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Veelal kost het geld om een keurmerk te mogen voeren, van<br />
instapkosten tot kosten die gemoeid zijn met het aanpassen van<br />
de onderneming aan de gestelde eisen.<br />
• Ondernemingen kunnen afgerekend worden op hun gedrag/resultaat.<br />
Slaagfactoren: Het keurmerk dient leesbaar, uitspreekbaar, visualiseerbaar, toepasbaar,<br />
(juridisch) beschermerbaar, registreerbaar, origineel, en makkelijk<br />
te herkenen en onthouden te zijn.<br />
Een keurmerk is effectiever als voldoende partijen in de sector er aan<br />
meedoen; breed draagvlak onder de marktpartijen is dus van belang.<br />
Faalfactoren: Een veelheid aan keurmerken kan leiden tot verwarring en onoverzichtelijkheden.<br />
Onduidelijk(e) en/of slecht functionerend(e) toezicht, controlemaatregelen<br />
en sancties. NB: zie in dit verband ook het instrument ‘certificatie’,<br />
dat wellicht – althans op papier – hardere garanties probeert te<br />
bieden dan een collectief merk.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
186 BIJLAGE C<br />
Valkuilen en tips: Keurmerk kan valse zekerheid bieden aan consumenten.<br />
Tweede en derde graadskeurmerken kunnen leiden tot verwarring en<br />
onoverzichtelijkheid, zoals bijvoorbeeld het geval is bij milieukeurmerken,<br />
wat de doorzichtigheid van de markt juist weer vermindert.<br />
Indien de eisen die aan een keurmerk worden gesteld te hoog worden<br />
gesteld, kan het niet kunnen voldoen aan die eisen een toetredingsbarrière<br />
vormen voor toetreding op de markt.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Theorie:<br />
Normalisatie en Certificatie, van de MDW-werkgroep Certificering,<br />
februari 1996.<br />
Europese Unie, Gemeenschapsmerk,<br />
http://europa.eu.int/scadplus/leg/nl/lvb/l26022a.htm<br />
Keurmerkinstituut, website: www.keurmerk.nl<br />
Meeusen, M. en Deneux, S. Een Babylonische keurmerkverwarring?<br />
Een studie naar de verwarring onder ketenactoren over keurmerken<br />
op voedingsmiddelen. Een onderzoek van LEI, in opdracht van het<br />
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.<br />
Stichting Coördinatie Certificatie Milieuzorgsystemen; website:<br />
www.sccm.nl<br />
Valk, W.D.M. van der en Zeijden, P.Th. van der. Keurmerken, erkenningsregelingen<br />
en certificaten, klare wijn of rookgordijn? Een onderzoek<br />
uitgevoerd door EIM, in opdracht van het Ministerie van <strong>Economisch</strong>e<br />
Zaken.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 187<br />
C.20 Factsheet 20 Certificering<br />
Naam Certificering<br />
Type instrument: Instrumenten ter vergroting van transparantie<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Certificering is het proces waarmee door een onafhankelijke partij<br />
beoordeeld wordt of een product, een dienst, een proces of een persoon<br />
aan vooraf gespecificeerde eisen voldoet. Het certificaat is de<br />
verklaring waarin dit wordt bevestigd. Certificering is dus tevens een<br />
systeem, waarbij een private instantie door de overheid wordt gekwalificeerd<br />
om bepaalde handelingen te verrichten die tot de verantwoordelijkheidssfeer<br />
van de overheid worden gerekend. Veelal is certificering<br />
onderdeel van een zelfreguleringsafspraak.<br />
Er zijn globaal twee vormen van certificering te onderscheiden:<br />
Private certificering<br />
Wettelijk verplichtte certificering<br />
Voor certificering worden verschillende regels gehanteerd. Daarom<br />
zijn er verschillende certificaten te onderscheiden:<br />
- Productcertificaten<br />
- Procescertificaten<br />
- Systeemcertificaten die van toepassing zijn op complete bedrijven of<br />
goed beschreven onderdelen daarvan<br />
- Vakbekwaamheidcertificaten<br />
Als een certificaat wordt beheerd door een deskundige organisatie,<br />
die onafhankelijk is van de aanvragers/houders van het certificaat, kan<br />
het worden erkend door de Raad voor Accreditatie (RvA), de hoogste<br />
toezichthoudende instantie op dit gebied in Nederland. Sinds 1981<br />
houdt de Raad toezicht op de onafhankelijke keuring- of certificerende<br />
instellingen. De RvA ziet voornamelijk toe op deskundigheid en onafhankelijkheid<br />
Het systeem is gebaseerd op vrijwillige aanmelding.<br />
Zie voor een uitgebreide beschrijving van het instrument het rapport<br />
van het Schoordijk Instituut. (Schoordijk instituut, centrum voor wetgeving.<br />
De inkadering van certificatie en accreditatie in beleid en wetgeving,<br />
iov EZ. Universiteit van Tilburg 2003).<br />
http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=46951&rid=45706<br />
Kwalificatie instrument: Certificering is een beleidsinstrument met een informeel karakter. Een<br />
bepaalde beroepsgroep of sector kan het instellen, waarbij wel veelal<br />
sprake is van inschakeling van de Raad voor Accreditatie. Er is geen<br />
sprake van dat de overheid zelf taken actief oppakt, als zij betrokken<br />
is, dan is het zijdelings en in de vorm van co-productie (indirect beleidsinstrument).<br />
Certificering kan worden gezien als een mengvorm<br />
van directe regulering (in de vorm van zelfregulering) en sociale regulering<br />
op basis van vrijwilligheid.<br />
Verder is het stimulerend ten behoeve van een bepaald kwaliteitsniveau<br />
en is daarmee een stimulerend instrument, maar in de regels<br />
behorend bij de certificering kunnen ook sancties opgenomen zijn<br />
indien een partij zich niet houdt aan deze regels (bijvoorbeeld kan het<br />
certificaat afgenomen worden). De verlening van een certificaat verplicht<br />
tot bepaalde acties en daarmee is het een wederkerig instrument.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
188 BIJLAGE C<br />
Het ziet voorts op een duidelijk afgebakende groep, waardoor het een<br />
specifiek instrument is, en de betrokkenen (en ook de overheid als<br />
deze aangehaakt is) gaan met elkaar om op basis van gelijkwaardigheid<br />
(instrument is daarmee te zien als een horizontaal beleidsinstrument).<br />
Juridische definitie: Certificering wordt niet zelfstandig genoemd, wel als onderdeel van de<br />
telecommunicatiewet art 18.15. Ook kan van toepassing zijn de eenvormige<br />
Beneluxwet op de merken, Hoofdstuk 2 art. 19 t/m 28.<br />
Praktijkvoorbeeld: Certificatieregeling Arbodiensten<br />
De certificatieregeling heeft tot doel de kwaliteit van de dienstverlening<br />
van arbodiensten te borgen door middel van een certificatietraject; de<br />
regeling bestaat uit de ‘Richtlijn arbodiensten’ en het ‘Reglement certificatie<br />
arbodiensten’.<br />
www.arbo.nl<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Certificering kan gebruikt worden om informatieproblemen op te lossen,<br />
dat wil zeggen dat de ene partij meer weet dan de andere waardoor<br />
een scheve machtsverhouding in de hand wordt gewerkt. Certificering<br />
kan tevens gebruikt worden om de handhaving van normen te<br />
vereenvoudigen, omdat het de transparantie van gedragingen vergroot.<br />
Tot slot kan het als een minimale kwaliteitseis gebruikt worden<br />
(in het kader van waarborgen kwaliteit). Certificering is dan bedoeld<br />
om het kwaliteitsniveau in een branche op een hoger peil te brengen.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Marktpartijen, belangenorganisaties (ngo’s), veelal in samenspraak<br />
met de overheid.<br />
Het verkrijgen en behouden van een certificaat kost (veel) geld, wat<br />
de instapmogelijkheden verkleint. De initiële keuringskosten, de jaarlijkse<br />
vergoeding voor het gebruik en de periodieke controlekosten,<br />
zijn alle kosten die de houder van het certificaat worden toegerekend.<br />
Door deze hoge kosten worden ook de uitstapmogelijkheden verkleind,<br />
omdat de vele investeringen anders voor niets zouden zijn<br />
geweest.<br />
Hardheid (juridische binding) Vrijwillige deelname, na deelname moet men zich houden aan de<br />
overeenkomst (als dat niet het geval is, kan het certificaat worden<br />
ontnomen). Vrij om uit te stappen.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht,<br />
controle en bestraffing):<br />
De certificerende instelling die het certificaat heeft verleend, houdt er<br />
toezicht op dat men zich blijft houden aan de gestelde eisen. Men<br />
doet dit door bedrijven geregeld te controleren (zowel aangekondigd<br />
als onverwacht) en door te reageren op klachten van derden.<br />
Wanneer een certificaathouder niet aan de gestelde eisen blijft voldoen<br />
en ook na herhaalde sommatie niet voldoende maatregelen<br />
neemt om aan de eisen te voldoen heeft de certificerende instelling<br />
verschillende mogelijkheden om sancties op te leggen. Zo kunnen zij<br />
bijvoorbeeld de certificaathouder verplichten de producten die ten<br />
onrechte het keurmerk voeren terug te nemen, of wordt het recht om<br />
het keurmerk te voeren voor alle producten van de certificaathouder<br />
ingetrokken. Ook kan een boete opgelegd worden ter hoogte van<br />
maximaal de jaarlijkse bijdrage.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Certificering is gericht op marktpartijen die zich op basis van het certificaat<br />
willen kunnen onderscheiden, op consumenten die op basis van<br />
de certificering een beter geïnformeerde keuze kunnen maken, en op<br />
de overheid die via verplichte certificering haar eisen op kan leggen.
FACTSHEETS 189<br />
Wetgevend kader In veel gevallen is certificering een privaatrechtelijke aangelegenheid.<br />
Echter, middels opname in specifieke wetgeving kan certificering<br />
verplicht worden gesteld. Zo zijn bedrijven in de voedingsmiddelenindustrie<br />
sinds 14 december 1995 wettelijk verplicht een systeem van<br />
hygiënemaatregelen in te voeren volgens de HACCP-criteria.<br />
Internationale aspecten/<br />
internationaal juridische<br />
randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
Verder vallen de keurmerken die een gecertificeerde onderneming<br />
mag voeren onder de Eenvormige Beneluxwet op de merken, Hoofdstuk<br />
2 art. 19 t/m 28.<br />
Veel certificerende instellingen streven naar wederzijdse erkenning<br />
van vergelijkbare Europese instellingen en naar harmonisering van<br />
certificeringcriteria voor vergelijkbare certificaten.<br />
Ook de RvA streeft ernaar dat de accreditaties van de RvA niet alleen<br />
nationaal, maar ook wereldwijd geaccepteerd en gehonoreerd worden.<br />
Samenwerkingsverbanden van nationale accreditatie-instellingen<br />
en regionale coöperaties op accreditatiegebied worden in IAF (internationale<br />
forum van accreditatie-organisaties) en ILAC (International<br />
Laboratory Accreditation Cooperation) verbanden actief nagestreefd.<br />
Bij verzoeken voor of overleg over acceptatie van accreditaties van<br />
andere accreditatie-instellingen zal de RvA steeds als uitgangspunt<br />
nemen, dat de accreditaties aantoonbaar van gelijkwaardig kwaliteitsniveau<br />
moeten zijn. Dit kwaliteitsniveau wordt d.m.v. internationale<br />
'Peer Reviews' geverifieerd.<br />
Er zijn allerlei Europese en andere internationale normen waartegen<br />
gecertificeerd mag worden. Zo ontwikkelt de Internationale Standaardisatie<br />
Organisatie (ISO) internationale normen waartegen gecertificeerd<br />
kan worden (bijv. ISO 9001; ISO 14001).<br />
Met het instrument worden de kosten verdeeld over de overheid en<br />
marktpartijen.<br />
Certificering is binnen de overheid een van de meest bekende zelfreguleringsinstrumenten.<br />
Dat komt waarschijnlijk omdat er al veel over is<br />
gepubliceerd (zie referenties), omdat het vaak gepaard gaat het opstellen<br />
van normen waarmee publieke belangen adequaat kunnen<br />
worden geborgd en omdat certificering in de praktijk al relatief vaak<br />
wordt toegepast en ambtenaren er dus mee bekend zijn.<br />
Een van de voornaamste effecten van het kiezen voor certificering<br />
betreft de toedeling van de handhavingskosten. Deze verschuiven<br />
door certificering van publieke naar private middelen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
190 BIJLAGE C<br />
Voordelen voor SZW: • Effectiviteit: De mogelijkheid om aansluiting te zoeken bij het<br />
zelfregulerend vermogen in de samenleving om zo tot regels te<br />
komen die beter aansluiten bij de handelingspraktijk in een bepaalde<br />
sector. Certificering is flexibeler dan het stellen van regels,<br />
de normstelling is daardoor gemakkelijker dan bij wet- en regelgeving<br />
te veranderen en actueel te houden.<br />
• Transparantie van de markt, verbeteren van kwaliteit: Certificering<br />
kan de transparantie van de markt voor de consument vergroten<br />
doordat het certificaat aangeeft dat het product voldoet aan bepaalde<br />
normen. Als door een certificaat meer helderheid ontstaat<br />
over de kwaliteit van een product/persoon/proces, zal dat bedrijven<br />
stimuleren hun prestaties (verder) te verbeteren.<br />
• Efficiëntie: Bij certificering wordt expertise benut die de overheid<br />
zelf niet of onvoldoende heeft.<br />
• Het stelt de overheid in staat de kosten van handhaving te delen<br />
met de markt<br />
• Doordat normen ontstaan in overleg met de branche wordt<br />
draagvlak gecreëerd.<br />
Nadelen voor SZW: • Het directe inzicht van de overheid in de kwaliteit van het product<br />
kan verloren gaan.<br />
• De eisen van marktpartijen kunnen voor de overheid onvoldoende<br />
zijn.<br />
• Certificering kan voor partijen die nog niet over een certificaat<br />
beschikken, leiden tot toetredingsbelemmeringen tot de markt.<br />
Doordat het verkrijgen en behouden van een certificaat geld kost<br />
wordt ook de uitstapmogelijkheid kleiner omdat de investeringen<br />
anders voor niets zouden zijn geweest.<br />
Voordelen voor stakeholders: • De ondernemer kan zelf de certificerende instelling kiezen.<br />
• Goed voor imago.<br />
• Toegenomen consumentenvertrouwen kan vertaald worden in<br />
hogere afzetmogelijkheden en/of hogere prijzen.<br />
• De kennis van ondernemers zelf dient als input bij de opstelling<br />
van de normen, dit kan bijdragen aan de bekendheid, duidelijkheid<br />
en toepasbaarheid van de normen.<br />
• Anticipatie op mogelijke overheidsregulering.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Het deelnemen aan een certificaat kan onnodige administratieve<br />
lasten met zich meebrengen.<br />
• Gevaar van marktverlies indien men niet deelneemt.<br />
• Uitstappen is duur door hoge instapkosten.<br />
• De overheid kan de conditionering (wettelijke inbedding) zo sterk<br />
maken dat certificering in feite als verkapte wetgeving fungeert.<br />
Slaagfactoren: Het combineren van certificering met een andere beleidsdoelstelling,<br />
verhoogd de kans dat gewenst gedrag wordt uitgevoerd. Bijvoorbeeld<br />
het verplicht stellen van opleidingen naast werk voor werknemers in<br />
de zorgsector in ruil voor stijging salaris draagt bij aan kennisvergroting.<br />
Faalfactoren: Teveel aan verschillende soorten certificering<br />
Te lage eisen aan deelname waardoor certificaat zijn waarde verliest.<br />
Valkuilen en tips: Door de overvloed aan certificaten, keurmerken etc. is het voor de<br />
consument moeilijk te achterhalen wat er precies met een bepaald<br />
certificaat gewaarborgd wordt. Kritisch toezicht van consumenten- en<br />
belangenorganisaties is daarom van groot belang.<br />
Een certificaat hoeft niet voor alle producten en diensten van een<br />
onderneming of instelling te gelden.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 191<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: - Kabinetsstandpunt over 'gebruik van certificering en accreditatie in<br />
het kader van overheidsbeleid', zie<br />
http://www.sikb.nl/upload/documents/KS%20AC.pdf<br />
- Alternatieve Konsumenten Bond (2000), Keur of willekeur, een<br />
onderzoeksrapport.<br />
- Keurmerkinstituut, website: http://www.keurmerk.nl<br />
- MDW-werkgroep Certificering, ‘Normalisatie & Certificering’, 1996<br />
- Ministerie van Justitie (2003), Handhaving en certificering – Een<br />
handreiking voor de beleids- en wetgevingspraktijk. Expertisecentum<br />
Rechtshandhaving, Den Haag.<br />
- Oostdijk, A. en Nassau, C. van, ‘Normalisatie en certificering van<br />
milieumeetmethoden. Evaluatie en toekomstverkenning’ een onderzoek<br />
in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting,<br />
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Leiden, 2000.<br />
- Raad voor Accreditatie, www.rva.nl<br />
- Verberk, S. en Erp, J. van, ‘Certificering als instrument voor naleving<br />
van regelgeving, kansen en risico’s’, Openbaar Bestuur, tijdschrift<br />
voor Beleid en Organisatie & Politiek, 2002-4, p. 2-5.<br />
- Eijlander, Ph., Gestel, R.A.J. van, & Erp, J. (2005). Handreiking<br />
normalisatie en certificering. Tilburg: Schoordijk Instituut.<br />
- Eijlander, Ph., Evers, G.J.M., & Gestel, R.A.J. van (2003). Certificering<br />
binnen kaders: naar een verantwoorde en consistente toepassing<br />
van certificering en accreditatie in het overheidsbeleid. Beleidswetenschap,<br />
4, 358-380.<br />
- Schoordijk Instituut (2003), De inkadering van certificatie en accreditatie<br />
in beleid en wetgeving, Ph. Eijlander, G. Evers, R. van Gestel,<br />
m.m.v. A.J.C. de Moor-van Vugt en H. Peters, Centrum voor<br />
Wetgevingsvraagstukken, Universiteit van Tilburg.<br />
http://parlando.sdu.nl/cgi/login/anonymous<br />
Praktijkvoorbeeld:<br />
Chikuba (2003). Website (http://www.kinderopvang.com).<br />
Stichting Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector (2003).<br />
Homepage (www.hkz.nl).<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 193<br />
C.21 Factsheet 21 Visitaties<br />
Naam Visitatie<br />
Type instrument: Instrumenten ter vergroting van transparantie<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Visitatie wordt voornamelijk in het openbaar bestuur, de medische<br />
sector en in het hoger onderwijs toegepast. Een commissie bestaand<br />
uit externe, onafhankelijke collega’s gaat op ‘visite’ bij een<br />
organisatie om te zien hoe de organisatie werkt en wat de kwaliteit<br />
van de geleverde prestaties is. Het gaat om ‘een intercollegiale<br />
doorlichting van de organisatie op locatie’. Het is meestal een<br />
geregeld terugkerend onderzoek. Het visitatierapport is soms<br />
vertrouwelijk en soms openbaar. Aan een visitatie zijn meestal<br />
geen formele sancties verbonden. Een uitzondering hierop is het<br />
hoger onderwijs waar visitatiecommissies een belangrijke rol<br />
spelen bij de beslissing over het voortbestaan van matige tot<br />
slechte opleidingen.<br />
Kwalificatie instrument: Visitatie is bij uitstek een instrument waarmee een bepaalde<br />
groep onderling gedrag probeert te regelen. Het is daarmee een<br />
vorm van zelfregulering en het kan ook worden getypeerd als een<br />
vorm van sociale regulering. Visitatie is een instrument waarbij de<br />
doelgroep onderling, eventueel in samenspraak met de overheid,<br />
de leden van de groep ‘beoordeelt’. Dit geschiedt op basis van<br />
horizontale verhoudingen; er ligt geen gezagsrelatie aan ten<br />
grondslag en het is dus ook geen ‘verticaal beleidsinstrument’.<br />
Visitatie is een voorbeeld van een informeel beleidsinstrument. Er<br />
is geen wettelijke grondslag. De overheid kan visitatie benutten<br />
om het gedrag van een doelgroep in een bepaalde richting te<br />
stimuleren en daardoor is het een stimulerend instrument. Overigens<br />
kan er daarbij wel sprake zijn van enige ‘tucht’, afhankelijk<br />
van de daarover gemaakte afspraken. In enige mate kan het<br />
daarmee ook een repressieve functie vervullen. Visitatie is zowel<br />
detector als effector. Het helpt om beoogde beleidsdoelen te<br />
realiseren (effector), maar visitatie kan ook een heel bruikbaar<br />
middel zijn om beleidsinformatie te verzamelen (detector).<br />
Juridische definitie: Geen<br />
Praktijkvoorbeeld: Visitatiecommissie Emancipatie<br />
Sinds 1 juli 2004 functioneert binnen de rijksoverheid de Visitatiecommissie<br />
Emancipatie. Deze commissie is op verzoek van het<br />
toenmalige kabinet ingesteld door minister De Geus van SZW,<br />
destijds de coördinerend bewindspersoon emancipatiebeleid. Zie:<br />
http://www.visitatiecommissie-emancipatie.nl<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Visitatie is een onderdeel van het kwaliteitsbeleid. Het doel is om<br />
op markten waar kwaliteit voor consumenten moeilijk is in te<br />
schatten de kwaliteit op een bepaald niveau te houden of te verhogen<br />
en dit op transparante wijze aan consumenten te communiceren.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie De sector stelt zelf de regels op (zelfregulering).<br />
worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van beper- Deelname van instellingen kan vrijwillig dan wel verplicht zijn.<br />
king gedragsvrijheid)<br />
Hardheid (juridische binding) Zie handhaafbaarheid.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
194 BIJLAGE C<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, controle<br />
en bestraffing):<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Meestal zijn er geen sancties verbonden aan visitatie. Er zijn<br />
echter uitzonderingen. In het accreditatiekader van de Nederlandse<br />
Accreditatie Organisatie (NAO) staat dat de NAO haar<br />
besluit over het al dan niet verlenen van een keurmerk aan hbo-<br />
en wo-instellingen op de bevindingen van visitatiecommissies<br />
moet baseren. Zonder het kwaliteitsstempel van de NAO krijgen<br />
de opleidingen geen overheidsbekostiging en hun studenten geen<br />
studiefinanciering. Verlies van accreditatie heeft dus gevolgen<br />
voor de bekostiging van de opleiding en voor de erkenning van<br />
diploma’s. De precieze gevolgen staan vermeld in artikel 5a.12<br />
van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek<br />
(WHW).<br />
(Bron: www.nao-ho.nl)<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Visitatie is altijd zeer gericht binnen een bepaalde branche door<br />
een bepaalde branchecommissie. Wordt vooral toegepast in de<br />
medische branche en het onderwijs.<br />
Wetgevend kader Geen.<br />
Internationale aspecten/ internationaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
Visitaties kunnen grensoverschrijdende effecten hebben, bijvoorbeeld<br />
omdat de actoren die beoordeeld worden actief zijn op een<br />
internationale markt (universiteiten) of doordat in de beoordeling<br />
door de visitatiecommissie ook Europese normen (wet- en regelgeving)<br />
zijn verwerkt.<br />
Er is niets bekend over de kosteneffectiviteit van visitaties. In het<br />
algemeen geldt dat visitaties een effectief middel kunnen zijn om<br />
informatiegebrek over kwaliteit te verminderen. De overheid heeft<br />
veelal zelf niet de kennis en ervaring om de sector afdoende te<br />
kunnen beoordelen. Doordat visitaties het karakter hebben van<br />
‘peer review’ speelt een dergelijke informatieachterstand niet bij<br />
visitaties.<br />
Voordelen voor SZW: • Als de overheid zelf zou moeten sturen, zou de informatieasymmetrie<br />
tussen overheid en sector een probleem zijn<br />
• Vaak zal de branche via keurmerken en visitatie zelf verantwoordelijkheid<br />
nemen voor kwaliteitsbeleid en verantwoording<br />
afleggen over de behaalde resultaten.<br />
Nadelen voor SZW: Indien SZW zelf visitaties wil doen, kan dat gepaard gaan met<br />
hoge kosten (bijv. emancipatiebeleid).<br />
Voordelen voor stakeholders: • Leeraspect kan voor de gevisiteerde organisatie een voordeel<br />
zijn.<br />
• Een onafhankelijke kwaliteitscontrole kan nuttig zijn aan de<br />
vooravond van voorgenomen veranderingsprocessen<br />
• Het imago verbetert indien de visitatie een positieve uitkomst<br />
heeft.<br />
• Eigen invloed op de normen.<br />
Nadelen voor stakeholders: • De organisatie moet zich actief opstellen om aan de eisen te<br />
kunnen voldoen.<br />
• De organisatie moet zich kwetsbaar opstellen en open durven<br />
staan voor eventueel vereiste aanpassingen.<br />
• Visitatie kost tijd en geld.<br />
Slaagfactoren: Indien er draagvlak is en instanties graag mee willen doen om<br />
kwaliteit in hun sector te waarborgen.
FACTSHEETS 195<br />
Faalfactoren: Niet makkelijk toepasbaar bij puur commerciële ondernemingen.<br />
Winstgeoriënteerde ondernemingen kunnen beoordeeld en afgerekend<br />
worden op winstgevendheid – en dat is een taak die door<br />
de markt prima wordt uitgevoerd. Visitatie in dergelijke sectoren is<br />
niet nodig, maar het is ook niet geschikt: in commerciële sectoren<br />
laat men niet in elkaars keuken kijken.<br />
Valkuilen en tips: • Indien de consensus in de branche hoog is, kan visitatie<br />
ervoor zorgen dat rotte appels uit de mand worden gehaald.<br />
• Visitatie is vooral geschikt als kwaliteitszorg in sectoren waar<br />
belangrijke publieke taken worden uitgevoerd (bijvoorbeeld<br />
zorg, onderwijs, cultuur, en volkshuisvesting). Het beoordelen<br />
van de prestaties in ‘maatschappelijk ondernemen’ – het<br />
beoordelen van het maatschappelijke rendement is ingewikkelder<br />
dan rendementen bij commerciële bedrijven. In dergelijke<br />
gevallen kan visitatie de oplossing bieden. De overheid<br />
zou moeilijk deze evaluatie op zich kunnen nemen, er is<br />
doorgaans sprake van een grote informatieasymmetrie tussen<br />
de overheid en de sector zelf.<br />
• Visitaties worden vaak in combinatie met andere instrumenten<br />
gebruikt, bijvoorbeeld om handhaving en naleving te<br />
waarborgen van andere instrumenten. Visitatie gaat goed<br />
samen met onder meer certificatie, keurmerk, logo’s, vergunningen,<br />
wet- en regelgeving en best practices.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.visitatiecommissie-emancipatie.nl<br />
www.nao-ho.nl<br />
Visitaties bij medici (http://orde.artsennet.nl/)<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 197<br />
C.22 Factsheet 22 Subsidies<br />
Naam: Subsidie<br />
Type instrument: Financiële instrumenten<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een subsidie betreft de aanspraak op financiële middelen, door een<br />
bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de<br />
aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde<br />
goederen of diensten. Een andere omschrijving is: het van<br />
overheidswege verstrekken van financiële middelen met als doel gewenste<br />
output te stimuleren.<br />
Zie ook: Kader <strong>sturingsinstrumenten</strong> SZW, hoofdstuk financiele prikkels.<br />
Kwalificatie Instrument: Subsidies zijn vrijwel altijd voorzien van een wettelijke basis en daarmee<br />
te zien als een formeel instrument. Het zijn algemeen aanvaarde<br />
en gebruikte instrumenten die behoren tot het standaard instrumentarium<br />
van overheden.<br />
Subsidies zijn ook te zien als een vorm van economische regulering.<br />
Er worden financiële prikkels gecreëerd om een doelgroep tot gewenst<br />
gedrag aan te zetten. Het is daarbij een indirect instrument,<br />
omdat de overheid niet zelf de realisatie van een doel op zich neemt,<br />
maar hierbij de steun nodig heeft van andere actoren. Subsidies en<br />
ook leningen zijn verder vooral te zien als effectors in de zin dat ze<br />
worden ingezet om gekozen beleidsdoelen te realiseren.<br />
De inzet van subsidies en de mate waarin er gebruik van wordt gemaakt,<br />
levert echter wel relevante informatie op voor de beleidsformulering,<br />
zodat het instrument in enige mate ook als detector een<br />
functie kan hebben. Subsidies zijn verder stimulerend en niet repressief<br />
van aard (er kan met subsidies niets worden ge- of verboden).<br />
Voorts zijn ze te zien als een vorm van dirigerende sturing in plaats<br />
van constituerende sturing, omdat het een instrument is dat vooral op<br />
de korte termijn beïnvloeding van gedrag is gericht. Verder zijn subsidies<br />
specifieke instrumenten, omdat ze over het algemeen zien op<br />
een duidelijk afgebakende doelgroep. Tegenover de toekenning van<br />
een subsidie hoeft geen wederprestatie te staan, althans niet verder<br />
dan het voldoen aan de voorwaarden voor de subsidie. Het is daarmee<br />
vooral een eenzijdig beleidsinstrument (en niet wederkerig). Tot<br />
slot zijn subsidies geen echt horizontaal beleidsinstrument waarbij de<br />
overheid zich op hetzelfde niveau stelt als de te beïnvloeden actoren<br />
(de overheid bepaalt altijd wel de subsidievoorwaarden), maar het is<br />
ook zeker geen verticaal instrument waarbij de overheid top down<br />
bepaalt.<br />
Juridische definitie: Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen,<br />
door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten<br />
van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan<br />
geleverde goederen of diensten.<br />
Praktijkvoorbeeld: Subsidie voor projecten Maatschappelijke Participatie<br />
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geeft subsidie<br />
aan vijftien projecten die de deelname van vrouwen aan de maatschappij<br />
bevorderen. Het gaat om vrouwen die op verschillende gebieden<br />
(werk, opleiding, sociale contacten) in een achterstandspositie<br />
verkeren. Dit gebeurt in het kader van het emancipatiebeleid van het<br />
ministerie. De vijftien projecten krijgen in totaal een bedrag van 1,5<br />
miljoen euro.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
198 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Zeven projecten worden uitgevoerd door organisaties van etnische<br />
minderheden. In de acht andere projecten wordt nauw samengewerkt<br />
met deze organisaties. Bij de projecten staat vooral het helpen vinden<br />
en behouden van vrijwilligerswerk, opleiding en werk centraal. Het<br />
onder de knie krijgen van de Nederlandse taal speelt daarbij een belangrijke<br />
rol. Ook maken de projecten gebruik van netwerken waardoor<br />
de deelnemers vrouwen kunnen ontmoeten die zij als succesvol<br />
voorbeeld kunnen nemen.<br />
Subsidieregeling kinderopvang<br />
De subsidieregeling kinderopvang bestaat sinds 2005. Deze subsidieregeling<br />
heeft als doel projecten te subsidiëren die bijdragen aan<br />
toegankelijke en verantwoorde kinderopvang. Een peuterspeelzaal<br />
heeft het nodige meubilair op peuterformaat. Stoelen, tafels en kasten<br />
zijn bewust klein. Voor ’grote mensen’ kan dat onpraktisch zijn. De<br />
werkhoogte voor leidsters is al snel te laag. Een peuterspeelzaal klopte<br />
daarom aan bij de leverancier van het huidige meubilair. Leidsters<br />
wilden ’hoog’ kunnen werken met gebruik van de bestaande meubels.<br />
De oplossing was een podium op maat, met een verhoging voor de<br />
kasten. Het podium biedt plaats voor zes peuters. De leidster heeft zo<br />
een goede werkhoogte. Via subsidie werden de aanpassingen mogelijk<br />
gemaakt.<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Indien de overheid bepaald gedrag of bepaalde activiteiten gewenst<br />
acht, terwijl deze gedragingen en activiteiten niet vanzelf tot stand<br />
komen omdat de (gepercipieerde) kosten te hoog zijn, dan kan de<br />
overheid een subsidie de actoren over de streep trekken.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
Overheid stelt de regels op. De regels worden opgesteld in samenwerking<br />
met belangenverenigingen en maatschappelijke organisaties.<br />
Het instrument heeft geen dwangmatig karakter; de te sturen actor<br />
heeft namelijk de keuze om wel of niet op de prikkel te reageren.<br />
Hardheid (juridische binding) Tegenover subsidie staat vaak een prestatieverplichting.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht,<br />
controle en bestraffing):<br />
Om voor subsidie in aanmerking te komen, moet men doorgaans aan<br />
specifieke eisen voldoen. Hierbij wordt de subsidie meestal voor een<br />
bepaalde periode vastgesteld, is deze periode voorbij dan moet men<br />
opnieuw subsidie aanvragen.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Specifieke in de subsidieregeling beschreven doelgroepen<br />
Wetgevend kader Algemene wet bestuursrecht titel 4.2 subsidies o.a.:<br />
Subsidieverstrekking art 4:23 Awb<br />
Subsidieregels art 15.13 Wet milieubeheer<br />
Subsidieaanvraag 4:60 Awb<br />
Subsidieovereenkomst art 4:36 Awb<br />
Subsidie stichting art 57c WRO<br />
Internationale aspecten/<br />
internationaal juridische<br />
randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
Subsidies kunnen een grensoverschrijdend effect hebben. In sommige<br />
gevallen komen de subsidiegelden van een internationale partij (bijv.<br />
landbouwsubsidies van de EU) en in andere gevallen verbiedt een<br />
internationaal orgaan juist overheidssubsidies (bijv. staatssteunregels<br />
van de EC).<br />
Er is weinig bekend over de effectiviteit van subsidies ten opzichte van<br />
andere instrumenten. Dit is te verklaren vanuit het feit dat vaak onderzocht<br />
wordt of de doelstelling wordt bereikt, niet of het instrument de<br />
beste keuze was. In het algemeen geldt dat een te lage subsidie mensen<br />
niet over de streep trekt en dus niet effectief is, anderzijds zijn te<br />
hoge subsidies onwenselijk omdat daarmee belastinggeld wordt verspild.
FACTSHEETS 199<br />
Het lokt immers freeriders uit: mensen die zonder de subsidie ook het<br />
gewenste gedrag zouden vertonen.·Dit bleek bijvoorbeeld bij de evaluatie<br />
van de subsidieregelingen voor producten die voorkomen dat<br />
iemand arbeidsongeschikt wordt (vb. de ‘tilhulp’). Bij de evaluatie<br />
bleek dat 80 procent ook zonder de regeling zou hebben geïnvesteerd<br />
in de tilhulp en andere hulpmiddelen. Politiek heeft vaak echter behoefte<br />
aan een zichtbaar resultaat van een motie in de vorm van een<br />
instrument.<br />
Het bepalen van de optimale subsidiehoogte is van groot belang voor<br />
de effectiviteit.<br />
Er zijn weinig tot geen studies gedaan naar de kosteneffectiviteit van<br />
het verstrekken van subsidie. De kosten per doelgroeplid kunnen<br />
hoog zijn.<br />
De effectiviteit van het geven van subsidie is afhankelijk van de regeling<br />
en van de doelgroep.<br />
Voordelen voor SZW: • Op een positieve manier gedrag beïnvloeden en daarmee een<br />
beleidsdoel halen.<br />
• Door voorwaarden aan subsidieverlening te stellen kun je heel<br />
sturend optreden.<br />
Nadelen voor SZW: • Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van soort subsidie meestal<br />
hoog.<br />
• Na verstrekking geen directe invloed meer op besteding subsidie.<br />
• Subsidie is erg moeilijk af te schaffen omdat het als een verworven<br />
recht wordt beschouwd.<br />
• Subsidie kan te eenzijdig inzetten op een financiële prikkel en kan<br />
hierdoor te weinig oog hebben voor andere niet-financiële gedragsbeïnvloeding.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Manier om financiering te krijgen.<br />
• Goedkoper dan bijvoorbeeld een lening of krediet<br />
Nadelen voor stakeholders: • Aanvraag kan lang duren en is een bureaucratisch proces.<br />
• Subsidies kunnen leiden tot een te grote afhankelijkheid van<br />
ontvangers (het niet zonder subsidie kunnen functioneren van instellingen).<br />
• Verder zijn er ook maatschappelijke kosten die ook door nietsubsidie<br />
ontvangers worden gedragen. Dit betreft kosten die<br />
voortkomen uit het vaak hoge aantal free riders, dat wil zeggen<br />
subsidiegebruikers die de investering ook zonder subsidie wel<br />
zouden doen, waardoor de effectiviteit van deze maatregel beperkt<br />
is. Daarnaast leiden de relatief hoge uitvoeringskosten van<br />
subsidieregelingen tot extra overheidsuitgaven. Tot slot is er nog<br />
het welvaartsverlies (deadweight loss) door de belastingheffing<br />
die nodig is om de subsidies en de uitvoeringskosten op te brengen.<br />
Slaagfactoren: Subsidie kan indirect andere beleidsdoelen te realiseren, zoals werkgelegenheid<br />
(bij subsidie voor omscholing), grotere culturele sector<br />
(bij subsidies voor kunstinstellingen en of kunstenaars).<br />
Faalfactoren: • Subsidie kan zorgen voor te grote afhankelijkheid van de overheid,<br />
indien subsidie niet bijdraagt aan het gewenste effect.<br />
• Subsidie kan misbruik van publieke middelen veroorzaken<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
200 BIJLAGE C<br />
Valkuilen en tips: • Regels voor verstrekking moeten duidelijk zijn en worden nageleefd<br />
• Besteding van de subsidie moet worden gecontroleerd.<br />
• Effect van de subsidie moet worden gemeten.<br />
• De subsidie moet hoog genoeg zijn om het gedrag van de doelgroep<br />
werkelijk te beïnvloeden. De hoogte hangt af van de kenmerken<br />
van de doelgroep (zoals koopkracht en eigen middelen).<br />
• Voor een grote doelgroep zijn subsidies met een complexe aanvraag<br />
en een lange uitbetaaltijd minder geschikt.<br />
• Subsidie kan ook achteraf worden gegeven, bijvoorbeeld als prijs<br />
voor het getoonde gewenste gedrag.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.agentschapSZW.nl<br />
Agentschap SZW. Schakelen tussen beleid en uitvoering. Jaarverslag<br />
2005<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 201<br />
C.23 Factsheet 23 Vouchers<br />
Naam Vouchers<br />
Type instrument: Financiële instrumenten<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een voucher is een subsidie in de vorm van een tegoedbon.<br />
Vorm van vraagsturing/vraagfinanciering. In tegenstelling tot de<br />
subsidie die meestal wordt toegekend in de vorm van een geldbedrag,<br />
is de voucher vaker een tegoedbon die onder bepaalde<br />
voorwaarden kan worden ingeleverd in ruil voor een dienst (bijvoorbeeld<br />
vouchers in de vorm van leerrechten voor leerlingen in<br />
het hoger onderwijs).<br />
Kwalificatie instrument: Een voucher heeft als instrument in veel opzichten overeenkomsten<br />
met het subsidie-instrument. Een voucher hoeft zoals gezegd<br />
geen betrekking te hebben op een geldbedrag. Vouchers<br />
zijn te zien als een vorm van vraagsturing en ze zijn daarmee<br />
relatief ‘marktconform’ (ze verstoren de markt in beginsel zo weinig<br />
mogelijk, maar maken er juist gebruik van door de positie van<br />
de vrager te versterken). Vouchers zijn verder als volgt te typeren:<br />
• Vouchers zijn over het algemeen formele instrumenten omdat<br />
er bijna altijd wet- en regelgeving aan ten grondslag ligt.<br />
• Het is een indirect beleidsinstrument omdat de overheid ‘zelf<br />
niets doet’.<br />
• Net als subsidies zijn vouchers te zien als een vorm van economische<br />
regulering.<br />
• Vouchers zijn indirecte instrumenten omdat de overheid hiermee<br />
andere partijen aanzet tot gedragsverandering.<br />
• Meestal worden vouchers toegepast bij de implementatie van<br />
beleid en zijn dus vooral effectors en geen detectors.<br />
• Vouchers werken stimulerend, niet repressief.<br />
• Vouchers hebben een specifieke werking, niet generiek.<br />
• Vouchers kunnen ingezet worden op basis van eenzijdigheid<br />
(de overheid ‘geeft’ het recht op iets zonder als voorwaarden<br />
tegenprestaties te eisen) of op basis van wederkerigheid<br />
(waarbij dit wel het geval is).<br />
Vouchers zijn verder net als subsidies meer te zien als horizontaal<br />
beleidsinstrument dan als verticaal instrument. De overheid<br />
legt niets op en dwingt niets af, maar beïnvloedt bestaande<br />
marktverhoudingen.<br />
Juridische definitie: -<br />
Praktijkvoorbeeld: Innovatievouchers.<br />
Het MKB kan een voucher aanvragen die gebruikt kan worden<br />
om extern onderzoek uit te laten voeren, de voucher is goed voor<br />
een bedrag van 7500 euro. Dit bedrag wordt door de overheid<br />
rechtstreeks voldaan aan de onderzoeksinstelling. De eventuele<br />
meerkosten worden door het MKB zelf gedragen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
202 BIJLAGE C<br />
Competentie test voor werkzoekenden<br />
Personen die in september 2006 stonden ingeschreven bij het<br />
CWI als werkzoekende kregen een voucher aangeboden waarmee<br />
zij gratis een competentietest konden doen bij het CWI. De<br />
ministeries van OCW en SZW gaven samen 1000 vouchers uit<br />
voor werkzoekenden. De tests zijn bedoeld voor mensen die op<br />
zoek zijn naar een baan, maar verder willen kijken dan de functies<br />
en sectoren waarin ze gewerkt hebben en waarvoor ze zijn<br />
opgeleid.<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Binnen de overheid werkt het prijsmechanisme niet of slechts<br />
gedeeltelijk en op de markt wel (krijg- versus verdien-economie).<br />
Het optimale voorzieningen- en kwaliteitsniveau kan niet goed<br />
worden ingeschat, omdat er geen link is met de voorkeuren van<br />
burgers. De overheid kent de behoeften van afnemers niet omdat<br />
er geen markt is waarop informatie over vraag en aanbod bij<br />
elkaar komen. Er komt dus een kunstmatige prijs tot stand, en<br />
geen prijs die communiceert waar vraag en aanbod in evenwicht<br />
zijn. Daardoor ontbreekt de prijs als schaarste indicator. Door<br />
vouchers in te zetten kan getracht worden op een kunstmatige<br />
wijze informatie over behoeften van consumenten bij de aanbieder<br />
te krijgen: vraagsturing.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Overheid stelt de regels op. De regels kunnen worden opgesteld<br />
in samenwerking met belangenverengingen en maatschappelijke<br />
organisaties.<br />
Het instrument heeft geen dwangmatig karakter; de te sturen<br />
actor heeft namelijk de keuze om wel of niet op de prikkel te reageren.<br />
Indien de aanbieder onvoldoende reageert op vraagsturing,<br />
zal hij marktaandeel verliezen.<br />
Hardheid (juridische binding) Tegenover een voucher staat soms een prestatieverplichting.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, con- Handhaving kan worden uitgevoerd door overheid, semioverheid<br />
trole en bestraffing):<br />
of worden uitbesteed aan een derde partij.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Specifieke in de subsidieregeling beschreven doelgroepen<br />
Wetgevend kader<br />
Internationale aspecten/ internationaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
geen<br />
Wat is er bekend over de (kos- Effectiviteit is hoog indien het voucher het beleidsdoel helpt beten)effectiviteit?:reiken<br />
dus als de vraag inderdaad het aanbod stuurt. Kosten zijn<br />
meestal hoog.<br />
Voordelen voor SZW: • Geen open einde regeling.<br />
• SZW krijgt meer inzicht in de behoefte van mensen door het<br />
gebruik van de voucher te bekijken (vraagsturing).<br />
Nadelen voor SZW: • Uitvoeringskosten zijn afhankelijk van het soort voucher<br />
meestal hoog.<br />
• Hoge uitvoeringslasten door controle van de voucheraanvragen.<br />
• Na verstrekking geen directe invloed meer op het gebruik<br />
van de voucher.<br />
Voordelen voor stakeholders: Gratis of goedkoper dan normale dienst.
FACTSHEETS 203<br />
Nadelen voor stakeholders: • Vouchers worden uitgereikt met een bepaald doel, de waarde<br />
is niet inruilbaar voor een andere gewenst doel.<br />
• Om in aanmerking te komen voor een voucher moet men<br />
aan bepaalde eisen voldoen.<br />
Slaagfactoren: • Vouchers kunnen indirect andere beleidsdoelen te realiseren,<br />
zoals werkgelegenheid (bij vouchers voor omscholing), grotere<br />
culturele sector (bij vouchers voor personen met een laag<br />
inkomen om naar culturele voorstellingen te gaan).<br />
Faalfactoren: • Vouchers kunnen zorgen voor een te grote afhankelijkheid<br />
van de overheid.<br />
• Vouchers kunnen misbruik van publieke middelen veroorzaken.<br />
Doordat de beschikbaar gestelde dienst oneigelijk wordt<br />
gebruikt. Dit kan bijvoorbeeld als de voucher kan worden<br />
door verkocht.<br />
Valkuilen en tips: • Regels voor verstrekking moeten duidelijk zijn en worden<br />
nageleefd.<br />
• Gebruik van de voucher moet worden gecontroleerd.<br />
• Effect van de voucher moet worden gemeten.<br />
• De waarde van de voucher moet hoog genoeg zijn om het<br />
gedrag van de doelgroep werkelijk te beïnvloeden. De hoogte<br />
hangt af van de kenmerken van de doelgroep (zoals koopkracht<br />
en eigen middelen).<br />
• Voor een grote doelgroep zijn vouchers met een complexe<br />
aanvraag en een lange uitbetaaltijd minder geschikt.<br />
• Vouchers kunnen ook achteraf worden gegeven, bijvoorbeeld<br />
als beloning voor het getoonde gewenste gedrag.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: CPB Document 95, 'De effectiviteit van de innovatievoucher<br />
2004', ISBN 90-5833-231-4 (verkrijgbaar via www.cpb.nl)<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 205<br />
C.24 Factsheet 24 Prestatiesturing<br />
Naam Prestatiesturing<br />
Type instrument: Financiële instrumenten<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Prestatie-indicatoren worden gebruikt om uitvoeringsinstellingen te<br />
stimuleren tot het bereiken van de gewenste resultaten. Prestatieindicatoren<br />
leveren een bijdrage aan de sturing van ZBO’s en andere<br />
medeoverheden door informatie te bieden over het functioneren<br />
van processen, de gewenste prestatie outcome en de mate waarin<br />
de gestelde doelen daadwerkelijk worden bereikt.<br />
ZBO’s kunnen prestatie-indicatoren ook gebruiken voor interne<br />
sturing. De indicatoren worden daarvoor eventueel aangevuld met<br />
eigen indicatoren waarmee de uitvoeringsorganisaties meer inzicht<br />
krijgen in oorzaken en achtergronden van de prestatie-indicatoren.<br />
Ook ministeries gebruiken prestatiesturing voor interne sturing,<br />
bijvoorbeeld als zij gebruik maken van zogenaamde Shared service<br />
centers op het gebied van HRM, facility management etc.<br />
Bij prestatiesturing is sprake van output of outcome sturing, bij sturing<br />
op input is sprake van budgetsturing (zie factsheet budgetsturing).<br />
Bij sturing op basis van output kan bijvoorbeeld het aantal<br />
doorlopen vergunningsprocedures worden geteld, terwijl bij sturing<br />
op outcome de afname van een probleem (stankoverlast o.i.d.)<br />
wordt gemeten (waarbij de vergunningen dienen om deze overlast<br />
te verminderen). Soms wordt de term ‘contractmanagement’ gebruikt<br />
in plaats van prestatiesturing.<br />
Prestatiesturing wordt ingezet om de resultaten van voornamelijk<br />
ZBO’s te sturen door van tevoren aan te geven welk resultaat er<br />
wordt verwacht op output.<br />
Een andere vorm van prestatiesturing is ketensturing. In plaats van<br />
prestatie-indicatoren voor een ZBO, worden prestatie-indicatoren<br />
vastgesteld voor meerdere ZBO’s in de vorm van ketenoutput.<br />
ZBO’s moeten dan verdergaand samenwerken om de gezamenlijke<br />
output te bereiken.<br />
Kwalificatie instrument: Prestatiesturing wordt zowel binnen organisaties als tussen organisaties<br />
gehanteerd (bijvoorbeeld in de relatie tussen een ministerie<br />
en zijn uitvoeringsinstellingen). Intern toegepaste prestatiesturing is<br />
nooit een formeel beleidsinstrument in de zin dat de basis ervan<br />
wetgeving is. Voor extern toegepaste prestatiesturing kan dit anders<br />
liggen. Het kan zijn dat prestatiesturing wettelijk wordt vastgelegd.<br />
Het betreft dan meestal het vastleggen van prestatievelden, waarbij<br />
de detailinvullingen worden uitgewerkt in nader overleg tussen ministerie<br />
en uitvoeringsinstantie.<br />
Prestatiesturing is bij uitstek een instrument om gedragsverandering<br />
te realiseren. Het is ook een effector en geen detector. Prestatiesturing<br />
werkt stimulerend. Afhankelijk van de precieze vormgeving kan<br />
prestatiesturing overigens ook in enige mate repressief zijn (bijvoorbeeld<br />
als bij onvoldoende presteren ‘straffen’ volgen in de vorm van<br />
budgetkortingen of directer toezicht etc.). Prestatiesturing is specifiek<br />
van aard en niet generiek.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
206 BIJLAGE C<br />
De afspraken hebben alleen betrekking op de relatie tussen de<br />
overheid en de betreffende uitvoerende instantie. Verder is prestatiesturing<br />
meestal wederkerig van karakter, afhankelijk van de uitwerking<br />
in het te hanteren contract. Tegenover de door de uitvoerder<br />
te verrichten diensten heeft de overheid als verantwoordelijke<br />
regievoerder en/of opdrachtgever vaak ook een inspanningsverplichting<br />
op relevante terreinen.<br />
Juridische definitie: -<br />
Praktijkvoorbeeld: Invoering SUWI<br />
In 2002 is de Wet SUWI in werking getreden. De wet regelt de organisatie<br />
van de uitvoering van de sociale zekerheid en de afbakening<br />
van de verantwoordelijkheden tussen de minister van SZW en<br />
de verschillende Zelfstandige Bestuursorganen (CWI, UWV, SVB<br />
etc.). De ZBO’s kregen een eigen taak gekoppeld aan prestatieindicatoren<br />
en een directe relatie met de minister. Toezicht vond<br />
plaats op basis van risicoanalyses (afgeleid van politieke gevoeligheid,<br />
grootte van budgetten) die werden afgestemd op de interne<br />
structuur van ‘checks and balances’ van de uitvoeringsorganisaties.<br />
In augustus 2006 is de invoering van de Wet SUWI geëvalueerd.<br />
Een van de conclusies is dat het werken met afspraken over prestatie-indicatoren<br />
heeft gewerkt. De productie is toegenomen en de<br />
vastgestelde prestatie-indicatoren zijn overtroffen. Echter deze<br />
afspraken waren gemaakt met de afzonderlijke ZBO’s, en uit de<br />
evaluatie van de SUWI blijkt dat ketensturing nog niet goed van de<br />
grond is gekomen. Dit betekent dat de onderlinge samenwerking<br />
van de ZBO’s nog verbetering behoeft.<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Tussen de overheid enerzijds en uitvoeringsinstellingen anderzijds<br />
is sprake van een principaal-agent probleem. In de relatie tussen de<br />
principaal (opdrachtgever, SZW) en de agent (opdrachtnemer, uitvoeringsinstelling)<br />
kan een belangentegenstelling bestaan, waarbij<br />
de agent andere belangen nastreeft dan de principaal voor ogen<br />
heeft. Voorts is de principaal niet bij machte om de activiteiten en<br />
doelen van de activiteiten van de agent te achterhalen, omdat de<br />
principaal niet over voldoende informatie beschikt. De agent beschikt<br />
doorgaans over betere informatie dan de principaal. Agenten<br />
worden juist ingehuurd, omdat zij over een zekere specialistische<br />
kennis beschikken.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Daarnaast staan diegenen die het werk uitvoeren (de agenten) per<br />
definitie dichter bij de informatiebron dan de principaal, die erop<br />
moet vertrouwen dat de relevante gegevens voldoende waarneembaar<br />
zijn of aan hem worden kenbaar gemaakt.<br />
Het resultaat van deze informatie-asymetrie is dat er ondoelmatigheid<br />
optreedt. Agenten kunnen van de aanwezigheid van een discretionaire<br />
beslissingsruimte gebruik maken door tot op zekere<br />
hoogte hun eigen doelstellingen te verwezenlijken en niet die van<br />
de principaal. Het is voor de principaal immers te kostbaar om alle<br />
activiteiten van de aan hem ondergeschikten tot in het kleinste detail<br />
te bewaken. Met outputsturing kan de overheid trachten dit probleem<br />
aan te pakken.<br />
Regels worden opgesteld door het ministerie. Prestatie-eisen worden<br />
door het ministerie en de ZBO’s na (intensief) overleg vastgesteld.
FACTSHEETS 207<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
Bij prestatiesturing zullen vaak bindende afspraken worden gemaakt<br />
die afdwingbaar zijn. De mate van dwingendheid hangt af<br />
van de afspraken die in de overeenkomst zijn opgesteld. Er kunnen<br />
keiharde prestatieafspraken met allerlei sancties zijn afgesproken,<br />
maar het is ook mogelijk dat minder dwingende afspraken zijn gemaakt<br />
of dat bonussen in het vooruitzicht worden gesteld.<br />
Hardheid (juridische binding) Aan het niet nakomen van de prestatieovereenkomst kunnen vooraf<br />
sancties worden verbonden. Meestal zullen deze sancties een korting<br />
op het budget inhouden. Bovendien is het soms mogelijk om de<br />
uitvoering bij een andere instelling onder te brengen. Veel van de<br />
afspraken zijn echter helemaal niet zo hard, zeker in situaties waarin<br />
overstappen naar een andere uitvoerder niet zo eenvoudig is.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht,<br />
controle en bestraffing):<br />
Verticaal toezicht vanuit het ministerie op de<br />
uitvoeringsorganisaties. De basis hiervoor is de P&C-cyclus, die<br />
voor de SUWI zbo’s start met het opstellen van de zogeheten<br />
meibrief met beleidsvoornemens, financiële kaders en<br />
prestatieafspraken tot de ontvangst van het jaarverslag.<br />
Horizontaal toezicht door cliënten en andere<br />
uitvoeringsorganisaties. Bij deze vorm van toezicht is er controle<br />
doordat partijen die baat hebben bij de nakoming van<br />
prestatieafspraken, de besteding van het budget proberen te volgen<br />
De cliëntenraden van de SUWI-zbo’s zijn hiervan een voorbeeld.<br />
In het geval van ketensturing: integraal toezicht. Hierbij houdt de<br />
overheid toezicht op de keten in plaats van op een afzonderlijke<br />
instelling. Gekeken wordt of de keten bijdraagt aan het<br />
eindresultaat. Indien de keten prestatieafspraken niet of<br />
onvoldoende nakomt volgen sancties.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Deelnemende partijen (ZBO’s, ministeries, gemeenten etc.)<br />
Wetgevend kader instellingswetgeving<br />
Internationale aspecten/ inter- Prestatiesturing kan grensoverschrijdende effecten hebben indien<br />
nationaal juridische randvoor- de partijen waarmee de overheid prestatieafspraken maakt internawaardentionaal<br />
werken.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kos- Bij het vaststellen van de budgetten van prestatiesturing gaat men<br />
ten)effectiviteit?:<br />
uit van redelijke kosten-batenverhouding. Met overschrijdingen<br />
wordt vooraf geen rekening gehouden. Indien de partijen zich kunnen<br />
houden aan de gemaakte prestatieafspraken voor het vastgestelde<br />
budget dan is er sprake van een effectief instrument. Indien<br />
prestaties niet gehaald kunnen worden, terwijl het budget hiervoor<br />
voldoende zou moeten zijn, dan is de effectiviteit laag.<br />
Uit de evaluatie studies naar de Wet SUWI komt naar voren dat<br />
door invoer van prestatie gestuurde afspraken een verhoogde effectiviteit<br />
is gehaald. Het vooraf vaststellen van gewenste prestatie is<br />
dus effectief geweest, voornamelijk bij het UWV.<br />
Verhogen van de ketenprestaties is niet vastgesteld. In het onderzoek<br />
van PWC wordt gesteld dat er een reductie is geweest van<br />
kosten, veroorzaakt door een samenvoeging van taken en niet door<br />
de invoering van prestatiesturing.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
208 BIJLAGE C<br />
Voordelen voor SZW: • Door middel van prestatiesturing kan SZW beleidsdoelen realiseren,<br />
SZW heeft grote invloed op prestaties doordat zij sancties<br />
kan verbinden aan het niet halen van prestatieafspraken.<br />
• Prestatiesturing dwingt tot een heldere en zakelijke opdrachtgevers/opdrachtnemers<br />
verhouding: de opdrachtgever moet<br />
zijn opdrachten goed omschrijven, de opdrachtnemer weet<br />
waar hij aan toe is.<br />
• De opdrachtgever kan de bedrijfsvoering (in beginsel) overlaten<br />
aan de uitvoerder, waardoor geen ingewikkelde en snel verouderde<br />
procesvoorschriften meer nodig zijn.<br />
• Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een bepaalde<br />
afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren.<br />
• Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten<br />
en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering<br />
door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties.<br />
Nadelen voor SZW: • De onderlinge afhankelijkheid van ministeries als opdrachtgever<br />
en het ZBO als opdrachtuitvoerder kan afspraken over<br />
prestatie-indicatoren bemoeilijken (en ook de handhaving van<br />
die afspraken).<br />
• Perverse effecten (door alleen op meetbare zaken te sturen,<br />
kan het minder goed meetbare veronachtzaamd worden).<br />
Voordelen voor stakeholders: • Prestatiesturing dwingt tot een heldere opdrachtgevers/opdrachtnemers<br />
verhouding: de opdrachtgever moet zijn<br />
opdrachten goed omschrijven, de opdrachtnemer weet waar hij<br />
aan toe is.<br />
• Prestatiesturing biedt een prikkel om, gegeven een bepaalde<br />
afspraak, zo efficiënt mogelijk te produceren.<br />
• Prestatiesturing bevordert de oriëntatie op prestaties en effecten<br />
en kan daarmee leiden tot verbetering van de uitvoering<br />
door semi-publieke instellingen/uitvoeringsorganisaties.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Hiërarchische relatie met opdrachtgever, prestatie- indicatie<br />
van bovenaf, zou ertoe kunnen leiden dat stakeholders zich<br />
niet autonoom genoeg voelen om eigen koers te varen.<br />
Slaagfactoren: • Naarmate overheidsorganisaties meer maatwerk aan burgers<br />
moeten leveren, ligt het voor de hand deze organisaties op afstand<br />
te plaatsen en autonomie te gunnen bij de voortbrenging<br />
van deze diensten: prestatiesturing biedt daarvoor een goed<br />
kader.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 209<br />
Faalfactoren: • Partijen kunnen worden afgerekend op een te lage prestatie/te<br />
laag resultaat.<br />
• De te leveren prestaties (cq de normen) zijn zelden hard en<br />
objectief meetbaar. In veel sectoren in het publieke domein zijn<br />
ontwikkelingen gaande in de richting van prestatiesturing. Er<br />
wordt weliswaar het nodige aan outputmeting gedaan, maar het<br />
blijkt in de praktijk lastig betrouwbare maatstaven op het gebied<br />
van kostenstandaarden en prestatienormen te formuleren, op<br />
basis waarvan ook echt gestuurd wordt. Een veel voor komend<br />
probleem is bovendien dat de prestatie gedeeltelijk onafhankelijk<br />
van de inspanningen van de opdrachtgever tot stand kan<br />
komen.<br />
• Ander belangrijke factor is of wel de goede indicatoren bij prestatiecontracten<br />
worden gekozen. Dit heeft te maken met de informatieachterstand<br />
die de overheid heeft ten opzichte van de<br />
uitvoeringsinstelling.<br />
• Indien de overheid niet geloofwaardig kan optreden na het niet<br />
behalen van een prestatiecontract, werkt prestatiesturing minder<br />
goed. Bijvoorbeeld de standpuntenoorlog tussen NS en de<br />
Tweede Kamer over prestaties en tarieven kan makkelijk ontaarden<br />
in een ‘va banque’-strategie van de NS: in de wetenschap<br />
dat de overheid de NS nooit failliet zal laten gaan omdat<br />
het spoorvervoer in ons land moeilijk door een andere vervoerder<br />
kan worden overgenomen, zal men de zaak op zijn beloop<br />
laten. Dit zal ook voor sommige uitvoeringsinstellingen gelden.<br />
In andere gevallen kan de uitvoering bij wanbeleid echter prima<br />
worden overgeheveld naar een andere instelling.<br />
Valkuilen en tips: De kwaliteit van diensten laat zich zelden meten in een allesomvattende<br />
indicator.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: SUWI-evaluatie 2006. Een evaluatie van de Wet structuur Uitvoeringsorganisatie<br />
Werk en Inkomen (Wet SUWI). 28 aug. 2006.<br />
2006-1862/PVD/eh. PWC.<br />
Evaluatie SUWI 2006. Sturing en Toezicht. 18 aug. 2006. Conclusion<br />
Consulting.<br />
Handvest Publieke Verantwoording. IB groep, RDW, SBB, Kadaster.<br />
2000.<br />
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (treedt in werking op 01-02-<br />
2007, www.wetten.overheid.nl ).<br />
Oratie: Hans de Bruijn, Prestatiemeting in de publieke sector. 2001<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 211<br />
C.25 Factsheet 25 Budgetsturing<br />
Naam Budgetsturing<br />
Type instrument: Financiële instrumenten<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Budgetsturing is gericht op het handhaven van grenzen bij het<br />
besteden van middelen en heeft een aangrijpingspunt bestaande uit<br />
het regelen van de input via budgetten. Er is een onderscheid tussen<br />
budgetsturing en budgettering (zoals bij de WWB wordt toegepast).<br />
Sturing kan plaatsvinden op verschillende manieren:<br />
• Sturing op input: apparaatskosten en beleidsuitgaven. Input<br />
(middelen) bestaande uit apparaatskosten, waaronder materiële<br />
en personele uitgaven (inclusief inhuur) en beleidsuitgaven voor<br />
beleidsprogramma’s (zoals subsidies, leningen en<br />
voorlichtingsprogramma’s).<br />
• Sturing op proces: bij deze vorm van sturing wordt met name<br />
gefocust op de interne bedrijfsvoering en de daarin belangrijke<br />
processen (beheersing van het werkproces is het doel).<br />
• Sturing op output: prestaties. Productie die voortkomt uit<br />
werkprocessen die binnen een organisatie (binnen of buiten de<br />
rijksoverheid) worden doorlopen ten einde het algemene en/of<br />
operationele doel te realiseren.<br />
• Sturing op outcome: bruto-effect. Outcome is gelijk aan het<br />
(maatschappelijk) resultaat, waarop de beleidsinspanningen zijn<br />
gericht. Outcome wordt ook wel het bruto-effect genoemd.<br />
Budgetsturing vindt plaats door het stellen van grenzen aan de<br />
uitgaven die voor bepaalde apparaatskosten (input) of de<br />
bedrijfsvoering (proces) mogen worden gedaan. Per kostenpost of<br />
procesonderdeel is er een budget dat niet mag worden overschreden.<br />
De tegenhanger van budgetsturing is prestatiesturing, sturing gericht<br />
op output of outcome (zie factsheet prestatiesturing).<br />
Sinds het begin van de jaren negentig zijn diverse initiatieven<br />
ontplooid om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het<br />
overheidsbeleid te verbeteren. Zo heeft met de introductie van VBTB<br />
een transformatie plaatsgevonden van inputsturing, met een focus<br />
uitsluitend op middelen, naar outputsturing. Desalniettemin vormt<br />
budget- of inputsturing voor een deel van de overheid nog een<br />
belangrijke manier van sturing, met name omdat de genoemde<br />
alternatieven in de praktijk soms moeilijk uit te werken zijn en/of op<br />
veel weerstand kunnen rekenen van betrokken partijen.<br />
Er zijn diverse vormen van inputsturing. Enkele belangrijke<br />
categorieën zijn:<br />
• Regels inzake prijs, kwantiteit en andere aspecten als de inzet van<br />
personeel.<br />
• Regels inzake de besteding van zaken als reiskosten, vervoerskosten,<br />
bureaumateriaal etc. via strikt gedefinieerde en gedetailleerde<br />
begrotingsposten.<br />
• Regels inzake de besteding van investeringsmiddelen.<br />
• Regels inzake het gebruik van inkomsten.<br />
• Regels inzake kasmanagement en financiële verrichtingen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
212 BIJLAGE C<br />
Een vorm van financiering via budgetsturing is de lumpsum regeling.<br />
Voor verschillende subdoelen binnen een instelling wordt een budget<br />
gegeven. De instelling mag in dit systeem zelf weten hoe het budget<br />
wordt verdeeld over de verschillende kostenposten. In de zomer 2006<br />
is dit systeem ingevoerd in het onderwijs.<br />
Kwalificatie instrument: Budgetsturing wordt net als prestatiesturing zowel binnen de overheid<br />
als tussen de overheid en uitvoerende instanties toegepast. Daarbij is<br />
een trend zichtbaar waarbij in ieder geval in relaties tot uitvoerende<br />
partners waar mogelijk vormen van prestatiesturing in de plaats<br />
komen van budgetsturing en in mindere mate geldt dit ook intern bij de<br />
overheid. Wat het laatste betreft zijn de zogenoemde Shared Service<br />
Centres een goed voorbeeld van interne units die vooral op basis van<br />
prestatiecontracten werken.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Budgetsturing is als instrument als volgt te typeren:<br />
• Het is een algemeen aanvaard instrument, hoewel vaak niet<br />
wettelijk vastgelegd, en kan in die zin toch als een vooral formeel<br />
beleidsinstrument worden gekenschetst.<br />
• Budgetsturing wordt vooral gebruikt als effector: de overheid wil<br />
iets en stelt daarvoor budget ter beschikking.<br />
• Budgetsturing is een vorm van economische regulering, waarbij de<br />
gekozen vorm van wel weinig marktconform is.<br />
• Het instrument is specifiek van karakter, het budget wordt<br />
toegekend aan een of meerdere duidelijk afgebakende<br />
instellingen.<br />
Een belangrijk verschil met prestatiesturing is dat budgetsturing<br />
minder wederkerig van aard is. De betreffende instantie ontvangt<br />
budget en is veel vrijer in de aanwending daarvan dan het geval zou<br />
zijn geweest bij prestatiesturing. Tot slot is budgetsturing minder goed<br />
te plaatsen in het perspectief van verticale dan wel horizontale<br />
beleidsinstrumenten. Het komt voor dat de overheid het budget<br />
volledig bepaalt en in andere gevallen heeft de uitvoerende instantie<br />
de meeste invloed of wordt er intensief over overlegd (waarbij het<br />
instrument dan kan worden gezien als een meer horizontaal<br />
beleidsinstrument).<br />
Juridische definitie: -<br />
Praktijkvoorbeeld: Een speciale vorm van inputsturing betreft geïndividualiseerde<br />
inputsturing, ook wel vraagsturing genoemd. Voorbeelden daarvan<br />
zijn te vinden in de zorg, bijvoorbeeld in de Wvg/WMO en in het<br />
onderwijs (leerlinggebonden financiering, LGF).<br />
De niet geïndividualiseerde vorm van inputsturing komt vaker voor.<br />
Zuivere vormen van inputsturing maken daarbij wel geleidelijk plaats<br />
voor combinaties van input-, proces- en outputsturing. Een voorbeeld<br />
daarvan is het onderwijsachterstandenbeleid (OAB). Het OAB wordt<br />
gefinancierd via een combinatie van budget- en<br />
programmafinanciering die vooral gericht is op de financiële input. De<br />
afgelopen jaren is daar wel een outputoriëntatie aan toegevoegd in de<br />
vorm van steeds meer gekwantificeerde prestatie-indicatoren.
FACTSHEETS 213<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Inputsturing is een manier om de zogenoemde ‘principal agent’<br />
problematiek te adresseren. Hieronder wordt verstaan dat de aan te<br />
sturen organisatie haar eigen doelen gaat dienen en niet de doelen<br />
van de instantie die haar probeert aan te sturen. Deze situatie kan<br />
ontstaan door informatieasymmetrie tussen de organisatie die aangestuurd<br />
moet worden (agent) en de organisatie die wil sturen<br />
(principaal), waarbij de eerste vaak meer en betere informatie heeft<br />
dan de laatste. Door op input te sturen kan voorkomen worden dat bij<br />
de aan te sturen organisatie een te grote personeelsomvang ontstaat<br />
of management zichzelf te genereus beloont. Verder kan inputsturing<br />
voorkomen dat een aan te sturen organisatie te veel investeert. In het<br />
algemeen kan worden gesteld dat inputsturing mede als doel heeft om<br />
te voorkomen dat inputs onrechtmatig of ‘onzinnig’ worden ingezet.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels<br />
opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
De overeenkomsten worden opgesteld door het ministerie. Er is<br />
sprake van een hiërarchische relatie; budgetten worden door het<br />
ministerie vastgesteld.<br />
Partijen kunnen worden afgerekend op het niet goed besteden van het<br />
budget.<br />
Hardheid (juridische binding) De hardheid van de toegepaste inputsturing is afhankelijk van de wijze<br />
waarop deze is vormgegeven en de verhouding tussen de sturende<br />
en de aan te sturen organisatie. Als de door middel van inputsturing<br />
aan te sturen organisatie (agent) onderdeel uitmaakt van de overheid<br />
i.c. van een ministerie, dan wordt over het algemeen gewerkt met<br />
intern contractmanagement. Onenigheid hierover wordt doorgaans<br />
ook intern via overleg opgelost, waarbij de hiërarchie veelal uiteindelijk<br />
doorslaggevend is. Bij externe toepassing van inputsturing,<br />
bijvoorbeeld in de vorm van lump sum financiering van activiteiten,<br />
worden gemaakte afspraken veelal contractueel vastgelegd, waarbij<br />
bij niet nakomen beide contractpartners juridisch nakoming kunnen<br />
eisen.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht,<br />
controle en bestraffing):<br />
• Verticaal toezicht door sturing vanuit ministerie en uitvoering door<br />
de uitvoeringsorganisaties. Controle gebeurt in dit geval door het<br />
opvragen van jaarverslagen en overleg, indien budget niet juist is<br />
besteed of overschreden volgen sancties.<br />
• Horizontaal toezicht door cliënten en andere<br />
uitvoeringsorganisaties. Bij deze vorm van toezicht is er controle<br />
doordat partijen die baat hebben bij de juiste besteding van budget<br />
de besteding van het budget proberen te volgen. Deze vorm van<br />
toezicht staat los van de overheid. Indien de uitvoeringsorganisatie<br />
het budget niet juist besteedt, te weinig besteedt of overschrijdt<br />
zullen deze partijen dit als vorm van bestraffing bekendmaken bij<br />
consumentenorganisaties, de overheid(ombudsman) of de media.<br />
De bestraffing volgt dan onder andere uit aantasting van de goede<br />
naam.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Inputsturing heeft betrekking op de partijen die de betreffende<br />
afspraken maken (vaak ministerie enerzijds en uitvoerende partij zoals<br />
een ZBO anderzijds, of ook intern binnen een ministerie).<br />
Wetgevend kader Publiekrecht.<br />
Internationale aspecten/<br />
internationaal juridische<br />
randvoorwaarden<br />
Budgetsturing kan grensoverschrijdende effecten hebben indien de<br />
partijen waarmee de overheid budgetafspraken maakt internationaal<br />
werken. Bijvoorbeeld doordat zij buitenlandse werknemers hebben,<br />
goedkoper kunnen werken in het buitenland etc.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
214 BIJLAGE C<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Inputsturing vergt relatief weinig investeringen in bijvoorbeeld<br />
managementinformatiesystemen of een te maken cultuuromslag.<br />
Inputsturing is de vorm van sturing die van oudsher het meest gebruikt<br />
wordt en dus bekend is.<br />
Daar staat tegenover dat inputsturing in veel situaties minder effectief<br />
en/of gewenst is vanuit beleidsmatig oogpunt. Met behulp van<br />
outputsturing kunnen beleidsdoelen explicieter worden benoemd en<br />
kan er beter op gestuurd worden. Voor de laatste vorm van aansturing<br />
moet echter vaak fors geïnvesteerd worden in de ontwikkeling van<br />
indicatoren, het begeleiden van de aan te sturen organisatie wat<br />
betreft de te maken cultuuromslag, de facilitering van een en ander via<br />
ICT-systemen en dergelijke.<br />
Een illustratie van de grote hoeveelheid inspanningen die gepaard<br />
gaan met een overgang van input- naar outputsturing kan gevonden<br />
worden bij de Stichting Reclassering Nederland (SRN). Voor de<br />
gewenste outputsturing moet het financieel beheer drastisch worden<br />
aangepast en moet bijvoorbeeld ook een complex cliënt volg systeem<br />
(CVS) worden uitgewerkt en geïmplementeerd. Zowel de<br />
organisatorische inbedding als de beleidsmatige uitwerking hebben<br />
veel tijd gevergd, waarbij ook de automatisering een belangrijk<br />
aandachtspunt bleek.<br />
Voordelen voor SZW: SZW weet precies hoeveel er wordt uitgegeven per beleidsdoel.<br />
Nadelen voor SZW: Het ministerie heeft wel greep op de kosten, maar niet op de<br />
opbrengsten, zodat de aansturing minder beleidsrelevant kan zijn dan<br />
bij een goed uitgewerkte vorm van outputsturing. Inputsturing levert<br />
geen prikkels op tot efficiënter werken.<br />
Voordelen voor stakeholders: Budget is vooraf bekend<br />
Nadelen voor stakeholders: Indien het budget niet voldoende is, kan de betreffende organisatie in<br />
de problemen komen. Inputsturing maken het voor een aan te sturen<br />
organisatie ook lastiger om zelf een optimale mix van in te zetten<br />
middelen te bepalen. De keuze hiervoor wordt bij inputsturing op een<br />
hoger niveua bepaalt, door de instantie die het budget verstrekt.<br />
Slaagfactoren: Om op input te kunnen te sturen, moet voldoende informatie over de<br />
bedrijfsvoering en de relatie tussen de input en de gewenste output<br />
aanwezig zijn bij het ministerie.<br />
Faalfactoren: Zeer gedetailleerd bepalen van de omvang en aanwending van de<br />
inputs door de instantie die aanstuurt. Dit kan leiden tot een grote<br />
bureaucratie bij de aansturende partij die zeer belemmerend kan<br />
werken voor de aan te sturen organisatie (in termen van de effectiviteit<br />
en efficiency).<br />
Valkuilen en tips: In het algemeen kan worden gesteld dat het aanbevelenswaardig is<br />
om te bezien of inputsturing (deels) kan worden ingeruild voor<br />
outputsturing (of zelfs sturen op outcome). Indien dit niet mogelijk is,<br />
zou de inputsturing niet onnodig gedetailleerd dienen te zijn.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: • K. Verhoest, Resultaatgericht verzelfstandigen: een analyse vanuit<br />
een verruimd principaal-agent perspectief, 2002.<br />
• Heyman, Inputcontrol in the public sector. What does economic<br />
theory offer?, 1988.
FACTSHEETS 215<br />
• Prof. Dr. H. W. M. Gazendam. Financiële informatiesystemen<br />
(deel2). 1999:<br />
http://www.bdk.rug.nl/medewerkers/h.w.m.gazendam/WebBDK/Do<br />
cuments/1999/Financiele%20Informatiesystemen%20Deel%202.p<br />
df<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 217<br />
C.26 Factsheet 26 Financiële prikkel (belasting, acijnzen,<br />
eigenbijdragen, financieringsheffingen)<br />
Naam Financiële prikkels: belastingen, accijnzen, eigen<br />
bijdragen, heffingen e.d.<br />
Type instrument: Financiële instrumenten<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een financiele prikkel is een financieel instrument dat beoogt de<br />
keuze van de doelgroep in de gewenste richting te sturen door de<br />
kosten en baten van verschillende alternatieven te veranderen.<br />
Het instrument heeft een niet dwangmatig karakter, de te sturen<br />
actor heeft namelijk de keuze om wel of niet op de prikkel te<br />
reageren.<br />
In deze factsheet worden financiele prikkels besproken gericht op<br />
bedrijven, burgers of maatschappelijke organisaties, niet aan<br />
uitvoeringsinstellingen of gemeenten.<br />
Voorbeelden van financiële instrumenten zijn:<br />
• Belastingen<br />
• Accijnzen<br />
• Eigenbijdragen,<br />
• Financieringsheffingen<br />
Financiële instrumenten hebben vaak een directe sturing. Door<br />
bepaald gedrag financieel aantrekkelijk te maken en ander<br />
gedrag financieel onaantrekkelijk stimuleert de overheid dat<br />
actoren hun gedrag aanpassen richting het gewenste doel.<br />
Overigens is het doel van financiële instrumenten niet altijd<br />
primair om gedrag te beïnvloeden, maar kunnen de instrumenten<br />
ook gebruikt worden voor de financiering van een doe<br />
(financieringsheffingen) of herverdeling (van rijk naar arm<br />
(inkomstenbelasting) of van hoge risico’s naar lage risico’s<br />
(ziektkostenpremies)). Het doel van regulerende belastingen is<br />
daarentegen wel primair gedragsbeïnvloeding.<br />
In het geval van eigenbijdragen kan het doel zijn om gedrag te<br />
beïnvloeden (een drempel opwerpen, zodat niet te snel gebruik<br />
wordt gemaakt van een bepaald publiek goed), maar de<br />
eigenbijdragen kan tevens bedoeld zijn om de voortbrenging van<br />
dat goed (mede) te financieren. In het geval van accijnzen (op<br />
sigaretten of bezine bijvoorbeeld) is de bedoeling veelal om het<br />
gedrag van actoren te beïnvloeden door aan te sturen om een<br />
minder hoog gebruik (demerit goederen).<br />
Kwalificatie instrument: De genoemde financiële prikkels (er zijn ook andere, zoals<br />
subsidies en premies en dergelijke) zijn voorbeelden van formele<br />
beleidsinstrumenten, waarbij de overheid kiest voor een relatief<br />
grote mate van dwang. De overheid stelt zich niet op hetzelfde<br />
niveau op als de te beïnvloeden actoren, maar ‘daar boven’.<br />
Belastingen, accijnzen en dergelijke zijn daarmee dus verticale<br />
instrumenten bij uitstek. De instrumenten kwalificeren als<br />
economische regulering omdat er niet via bijvoorbeeld ge- en<br />
verboden door de overheid zaken worden afgedwongen.<br />
Belastingen en heffingen zijn verder te zien als financieeleconomische<br />
vormen van repressieve beleidsinstrumenten.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
218 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Belastingen en heffingen zijn eenzijdige beleidsinstrumenten. Met<br />
de op deze wijze door de overheid te verzamelen financiële<br />
middelen worden uiteraard wel nuttige zaken gedaan, maar deze<br />
zijn niet een op een te relateren aan de betaler van de belasting<br />
of heffing. Daarbij past overigens wel een nuance, omdat bij<br />
bepaalde soorten belastingen en heffingen de opbrengsten wel<br />
wettelijk of beleidsmatig geoormerkt kunnen worden voor een<br />
bepaalde aanwending.<br />
Een bekend voorbeeld daarvan zou een kilometerheffing zijn,<br />
indien daarbij wordt afgesproken dat de inkomsten van deze<br />
heffing worden aangewend voor het aanpakken van de<br />
fileproblematiek. Ook dan is de relatie echter niet een op een met<br />
de betaler. De genoemde financiële prikkels zijn daarnaast te zien<br />
als vormen van dirigerend overheidsbeleid (en dus niet als<br />
constituerend beleid). Tot slot zijn belastingen, accijnzen en<br />
heffingen vormen van generieke beleidsinstrumenten (in principe<br />
gelden zij voor iedereen) en als vormen van verticale sturing (de<br />
overheid legt op).<br />
Juridische definitie: Belastingen en heffingen zijn gebaseerd op onder meer de<br />
Algemene wet inzake rijksbelastingen en voor lokale overheden<br />
in onder meer de Gemeentewet.<br />
Praktijkvoorbeeld: Er zijn zeer veel voorbeelden van de toepassing van belastingen,<br />
accijnzen, eigen bijdragen, heffingen en dergelijke. Een bekend<br />
voorbeeld is het accijns op alcoholische dranken. Door de<br />
accijnsheffing poogt de overheid het alcoholgebruik te<br />
ontmoedigen via prijsprikkels voor de consument (ervan<br />
uitgaande dat de producenten de accijnzen doorberekenen aan<br />
de consumenten) en binnen het alcoholgebruik de consumptie<br />
van ‘lichtere’ vormen te stimuleren boven de dranken met een<br />
hoger alcoholpercentage. Over de effectiviteit hiervan zijn veel<br />
onderzoeken beschikbaar, met als algemene lijn dat de<br />
prijsprikkel via accijnsheffing werkt, maar minder bij de<br />
probleemdrinkers (omdat deze groep sterk prijsinelastisch is).<br />
Een ander voorbeeld betreft het gebruik van<br />
financieringsheffingen in de kinderopvang. Per 1 januari 2007<br />
dragen werkgevers verplicht bij aan de kosten van kinderopvang<br />
van hun werknemers. Zij betalen daarvoor een heffing aan de<br />
overheid. De Belastingdienst betaalt vervolgens aan de ouders<br />
een toeslag uit ten bedrage van een derde van de kosten.<br />
Een voorbeeld van een regulerende belasting is de regulerende<br />
energiebelasting (REB). Deze belasting is ingevoerd als<br />
onderdeel van de vergroening van het belastingstelsel. De heffing<br />
is budget-neutraal ingevoerd, d.w.z. tegelijkertijd met de invoering<br />
van de REB zijn de inkomstenbelastingen met bedrag gelijk aan<br />
de opbrengst van de REB verlaagd. Het doel van de REB is het<br />
zuinige gebruik van energie te stimuleren. De REB op groene<br />
stroom is per 1 januari 2005 geheel afgeschaft, omdat het<br />
voordeel daarvan weglekte naar buitenlandse producenten van<br />
groene stroom.<br />
Als voorbeeld van eigenbijdragen kunnen de eigenbijdragen in de<br />
AWBZ worden genoemd<br />
(www.ggzbeleid.nl/bek_eigenbijdragen.html). De eigen bijdrages<br />
worden geregeld in het Bijdragebesluit Zorg:
FACTSHEETS 219<br />
• Voor een deel van de AWBZ-zorg moet een eigen bijdrage<br />
worden betaald. Motief voor de eigen bijdrage bij verblijf is<br />
een besparing van kosten bij de cliënt omdat de instelling<br />
een aantal dagelijkse kosten voor haar rekening neemt, zoals<br />
voeding en huisvesting.<br />
• Het motief voor de eigen bijdrage voor ambulante zorg is een<br />
andere: de verzekerden prikkelen tot een doelmatiger<br />
gebruik van zorg. In België noemt men deze bijdrage dan<br />
ook remgeld. Het innen van een eigen bijdrage in de<br />
ambulante zorg kent daarmee vooral een besparingsmotief<br />
voor de overheid (lagere zorguitgaven).<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Regulering via prijsprikkels gericht op (1) het veranderen van<br />
gedrag van burgers, bedrijven of maatschappelijke organisaties<br />
en/of (2) het financieren van de voorziening van een bepaald<br />
publiek goed en/of (3) het tot stand brengen van een<br />
herverdeling.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
Overheid: rijksoverheid (nationale belastingen, accijnzen) of<br />
lagere overheden (gemeentelijke heffingen). De hoogte van<br />
eigenbijdragen ed. wordt veelal door de rijksoverheid in<br />
samenspraak met de publieke instellingen bepaald.<br />
Financiële prikkels hebben een dwingend karakter. Belastingen,<br />
accijnzen en veel heffingen gelden ‘voor iedereen’ (generiek) en<br />
kunnen ook door de overheid afgedwongen worden. Bij<br />
eigenbijdragen geldt dit in mindere mate en is een en ander<br />
afhankelijk van de hierover specifiek gemaakte afspraken.<br />
Hardheid (juridische binding) Hard, omdat de genoemde financiële prikkels doorgaans door<br />
middel van wet- en regelgeving worden vastgelegd en ook<br />
‘afdwingbaar’ zijn.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht,<br />
controle en bestraffing):<br />
Handhaving door de belastingdienst of anderszins (bijvoorbeeld<br />
ook via product- of bedrijfsschappen).<br />
Doordat genoemde financiële instrumenten een wettelijke basis<br />
kennen, is handhaving eenvoudiger dan bij meer vrijblijvende<br />
instrumenten. Aan de handhaving zijn anderzijds wel hoge kosten<br />
verbonden. Denk aan de kosten die worden gemaakt om de<br />
belastingdienst draaiende te houden, maar denk ook aan de<br />
kosten die moeten worden gemaakt om bij de verschillende<br />
loketten eigenbijdragen en accijzen te kunnen innen. In het geval<br />
van de alcoholaccijns is dat eenvoudiger (de productprijs is<br />
simpelweg hoger), dan bij de zorg (waar apart betaald moet<br />
worden of zaken verrrekend moeten worden).<br />
De handhaafbaarheid en inning van belastingen en accijnzen is<br />
verder ook geregeld via de zogenoemde invorderingswet. (uitgegeven<br />
op 30 mei 1990). De wet gaat over invordering van rijksbelastingen,<br />
invoerrechten en accijnzen. In vergelijking met soortgelijke<br />
wetgeving in het buitenland, is de Nederlandse Invorderingswet<br />
relatief vergaand. Zo mag een belastingschuldige gegijzeld<br />
worden totdat hij de schuld betaalt en mag de belastingschuld<br />
bij een zogeheten aansprakelijkgestelde (iemand anders<br />
dan de belastingplichtige) geïnd worden.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) De prikkels kunnen gericht zijn op bedrijven, burgers of<br />
maatschappelijke organisaties.<br />
Wetgevend kader Afhankelijk van de soort belasting, heffing en dergelijke.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
220 BIJLAGE C<br />
Internationale aspecten/<br />
internationaal juridische<br />
randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Soms kunnen Nederlanders die niet in Nederland wonen toch nog<br />
gebruik maken van Nederlandse regelingen. Dit geldt<br />
bijvoorbeeld voor de kinderopvangtoeslag die ook kan worden<br />
verkregen indien men in andere Europese landen woont en werkt.<br />
De kosteneffectiviteit van de inzet van belastingen, heffingen en<br />
eigen bijdragen en dergelijke varieert naar de specifieke<br />
omstandigheden en doelgroepen; er is dan ook geen algemeen<br />
geldende conclusie over effectiviteit te trekken. In principe is de<br />
effectiviteit vooral afhankelijk van de mate waarin de doelgroep<br />
haar gedrag laat afhangen van prijsprikkels. Op sommige<br />
beleidsdossiers voorziet de prijs dan in sterke prikkels en in<br />
andere minder (zoals bijvoorbeeld in het geval van<br />
probleemdrinkers, die weinig gevoelig zijn voor een verhoging<br />
van de accijns op alcohol).<br />
Voordelen voor SZW: • Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken over het<br />
algemeen zeer direct in op de afwegingen die burgers en<br />
bedrijven maken.<br />
• Financiële instrumenten kunnen of budgetneutraal ingezet<br />
worden of leveren geld op.<br />
Nadelen voor SZW: • Belastingen, heffingen en eigenbijdragen werken over het<br />
algemeen zeer direct in op de afwegingen die burgers en<br />
bedrijven maken. Dit kan zowel voordelig maar ook nadelig<br />
uitpakken, indien de afwegingen niet leiden tot de door SZW<br />
gewenste keuzes.<br />
Voordelen voor stakeholders: Regulerende belastingen en andere instrumentengericht op<br />
gedragsbeïnvloeding werken minder marktverstorend dan<br />
financieringsinstrumenten.<br />
Nadelen voor stakeholders: Voor de betreffende burger, bedrijf of instelling vaak niet<br />
gewenste prijsprikkels en soms ook hoge administratieve lasten<br />
als gevolg daarvan.<br />
Slaagfactoren: Financiële gedragsprikkels werken beter indien de doelgroep<br />
prijsgevoelig is.<br />
Faalfactoren: Bij een lage prijselasticiteit is het instrument dat ingezet wordt om<br />
gedrag te beïnvloeden weinig effectief.<br />
Indien er teveel verschillende belastingen, heffingen ed. zijn, kan<br />
het maatschepplijk draagvlak voor het instrument verkleinen.<br />
Valkuilen en tips: Geen<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: • Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering, hoofdstuk<br />
‘Belastingen als beleidsinstrument’, 27 maart 2003.<br />
• Ken Messere, Christopher Heady en Flip de Kam, Tax Policy:<br />
theory and practice in OECD countries, 2003.<br />
• Leo Stevens, Elementair Belastingrecht 2006/2007, theorieboek.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen
FACTSHEETS 221<br />
C.27 Factsheet 27 Aanbesteden<br />
Naam Aanbesteden<br />
Type instrument: Instrumenten die activiteiten op afstand plaatsen<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Aanbesteding is een procedure waarbij de opdrachtgever een<br />
organisatie selecteert om een bepaald werk, een dienst of een<br />
levering te verrichten waarbij meerdere potentiële aanbieders<br />
worden benaderd. De procedure start als de opdrachtgever bekend<br />
maakt dat hij een opdracht wil laten uitvoeren. Aan de bekendmaking<br />
zijn eisen verbonden, zie art 3 BAO. Bedrijven worden<br />
gevraagd om zich door middel van een offerte op die opdracht<br />
in te schrijven. In de offertes staat onder andere voor welke<br />
prijs het bedrijf denkt de opdracht te kunnen uitvoeren. Op een<br />
bepaalde datum wordt de inschrijving gesloten en selecteert de<br />
opdrachtgever het bedrijf dat de opdracht krijgt. Het verlenen van<br />
de opdracht aan een van de inschrijvers wordt gunning genoemd.<br />
De opdracht kan zijn:<br />
• Een ‘werk’, bijvoorbeeld het bouwen van een gebouw;<br />
• Een ‘dienst’, bijvoorbeeld het uitvoeren van een onderzoek;<br />
• Een ‘levering’, het leveren van een partij goederen;<br />
Europees aanbesteding is verplicht boven bepaalde drempelbedragen,<br />
die verschillen naar de aard van de aan te besteden<br />
werkzaamheden. Voorafgaand aan de aanbesteding moeten de<br />
voorwaarden bekend zijn en later mogen hier geen wijzigen meer<br />
in worden aangebracht. Onder de instellingen die (Europees)<br />
aanbestedingsplichtig zijn vallen in ieder geval overheidsinstellingen<br />
(ministeries, provincies, gemeenten) en publiekrechtelijke<br />
organisaties en de nutsector, waaronder energie- en openbaar<br />
vervoerbedrijven. Overigens is het ook onder deze drempels vaak<br />
zinvol om opdrachten middels aanbestedingen aan partijen te<br />
gunnen. Op die manier wordt immers gebruik gemaakt van de<br />
aanwezige concurrentie tussen verschillende aanbieders.<br />
Voor ‘werken’ geldt dat het drempelbedrag voor Europees aanbesteden<br />
momenteel 5.278.000 miljoen euro bedraagt, terwijl dit<br />
voor dienstverlening en levering veel minder hoog, namelijk<br />
137.000 euro, is. Voor decentrale overheden ligt deze laatste<br />
drempel op 211.000 euro. Onder deze bedragen is de overheid in<br />
beginsel vrij om te kiezen op welke wijze de selectie van de leverancier<br />
plaatsvindt, zij het dat de overheid zich daarbij wel moet<br />
houden aan algemene uitgangspunten die onder meer in het EGverdrag<br />
zijn vastgelegd (gelijke behandeling van aanbieders,<br />
geen discriminatie plaatsvinden, et cetera). Verder is transparantie<br />
in de besluitvorming over de gunning van opdrachten raadzaam.<br />
De overheid kan onder meer onderhands aanbesteden<br />
waarbij een beperkt aantal partijen wordt uitgenodigd voor offerte<br />
of kiezen voor een aanbesteding met voorafgaande selectie.<br />
Beneden de drempelbedragen kan een overheid ook, afhankelijk<br />
van de vraag of dit conform het zelf in aanvulling op de aanbestedingsregels<br />
geformuleerde kaders beleid is, kiezen voor een<br />
enkelvoudige uitnodiging (dus zonder concurrentie).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
222 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Onafhankelijk van de vraag of aanbesteding verplicht is, is het<br />
vaak zinvol om optimaal gebruik te maken van de concurrentie<br />
tussen verschillende aanbieders. Deze concurrentie kan leiden tot<br />
lagere prijzen, betere kwaliteit van de dienstverlening en in veel<br />
gevallen tot zowel een lagere prijs als een betere dienstverlening.<br />
SZW heeft ook interne regels voor aanbesteding, deze staan<br />
beschreven in de Nadere regeling Contractbeheer SZW, o.a. art<br />
9.<br />
Kwalificatie instrument Aanbesteding is een formeel instrument dat wettelijk is verankerd<br />
op Europees niveau. Er is sprake van directe regulering via ge-<br />
en verboden. Het is verder een effector voor het ingezette beleid<br />
om als overheid meer gebruik te maken van in de markt aanwezige<br />
concurrentie, om gelijke concurrentieverhoudingen op de<br />
markt te bevorderen en om het proces van gunning van overheidsopdrachten<br />
transparanter te maken.<br />
Het aanbestedingsbeleid is verder stimulerend van aard, maar<br />
aan het niet voldoen van de voorschriften zijn wel sancties verbonden<br />
en verliezende partijen kunnen bovendien bezwaar aantekenen.<br />
De benadeelde partij kan naar de civiele rechter stappen<br />
om een kort geding aan te spannen en ook een klacht indienen bij<br />
de Europese Commissie. De EC kan ook zelfstandig een inbreukprocedure<br />
beginnen. Het aanbestedingsbeleid is in zekere<br />
zin een specifiek instrument, omdat het ziet op overheden en<br />
publiekrechtelijke organen en dergelijke. Het is een vorm van een<br />
verticaal beleidsinstrument (het is door de overheid top down<br />
voorgeschreven).<br />
Juridische definitie: Een Europese aanbesteding is een aanbesteding volgens bepaalde<br />
Europese richtlijnen. Zie verder wetgevend kader.<br />
Praktijkvoorbeeld: UWV besteedt reïntegratietrajecten aan<br />
UWV ondersteunt zijn klanten met een afstand tot de arbeidsmarkt<br />
bij hun terugkeer naar het arbeidsproces. De ondersteuning<br />
kent vele vormen. Afhankelijk van de situatie van de klant kan de<br />
re-integratiecoach van UWV de klant zelf (tijdelijk) ondersteunen.<br />
Voor andere klanten zal de re-integratiecoach UWV in nauw overleg<br />
met de klant re-integratiedienstverlening inkopen. Deze<br />
dienstverlening bestaat in de regel uit re-integratietrajecten, maar<br />
er bestaat ook de mogelijkheid tot het inkopen van losse diensten<br />
en scholing.<br />
De dienstverlening koopt UWV bij commerciële bedrijven in. In<br />
het kader hiervan wordt tevens gebruik gemaakt van het afsluiten<br />
van raamcontracten re-integratietrajecten en - diensten via een<br />
aanbestedingsprocedure.<br />
Bron:<br />
http://www.uwv.nl/overuwv/Organisatie/inkoop_reintegratiedienstv<br />
erlening/aanbesteding/Aanbesteding.asp<br />
(NB: bij de individuele re-integratie overeenkomst is geen aanbesteding<br />
geweest).<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Een publieke instelling dient belastinggelden zo zorgvuldig mogelijk<br />
te besteden. Om zeker te zijn dat de instelling het meeste<br />
waar voor zijn geld krijgt, kan een aanbestedingsprocedure worden<br />
gebruikt. Ook moet er binnen Europa op een transparante<br />
wijze worden gegund om discriminatie/ monopolie vorming te<br />
voorkomen.
FACTSHEETS 223<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
De aanbestedingsregels worden deels opgesteld door de overheid,<br />
voornamelijk Europa. Verder kunnen overheden zelf aanvullende<br />
regels opstellen (die dan niet strijdig mogen zijn met en/of<br />
afbreuk mogen doen aan de Europese aanbestedingsrichtlijnen).<br />
Voor een overzicht van de Nederlandse regelgeving zie:<br />
http://www.ovia.nl/content.jsp?objectid=5798.<br />
De aanbestedingsregels zijn dwingend van karakter.<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
Hardheid (juridische binding) Zie hiervoor.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, con- Het ministerie van <strong>Economisch</strong>e Zaken ziet zelf niet actief toe op<br />
trole en bestraffing):<br />
de naleving van de aanbestedingsregels, maar voert met enige<br />
regelmaat onderzoeken uit naar de nalevingpraktijk. Een recente<br />
nalevingsmeter is te vinden op:<br />
http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=140472 (klikken op documenten<br />
– onderzoeken).<br />
Verder dient de controlerend accountant (zowel de AD als de<br />
Rekenkamer) in het kader van de rechtmatigheidtoets ook te<br />
bezien of voldoende waarborgen aanwezig zijn met betrekking tot<br />
het voldoen aan de aanbestedingsrichtlijnen.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) De aanbestedingsrichtlijnen zijn algemeen geldend (voor de hiervoor<br />
beschreven doelgroep van aanbestedingsplichtige instellingen).<br />
Wetgevend kader De wettelijke grondslag voor Europees aanbesteden vormen twee<br />
Europese aanbestedingsrichtlijnen (2004/17/EG en 2004/18/EG).<br />
Op nationaal niveau zijn deze richtlijnen geïmplementeerd door<br />
middel van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten<br />
(Bao) en het Besluit aanbestedingen speciale sectoren<br />
(Bass).<br />
Verder is momenteel de zogenoemde Aanbestedingswet 2006 in<br />
behandeling in de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel hiertoe is april<br />
2006 ingediend en naar verwachting wordt het voorstel medio<br />
2007 aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt:<br />
• Introductie van een verplichte toetsing van de integriteit van<br />
ondernemers die overheidsopdrachten gaan uitvoeren,<br />
waardoor niet-integere ondernemers worden uitgesloten. De<br />
toets ziet op veroordelingen voor strafbare feiten en<br />
overtredingen van mededingingswet. Hij wordt uitgevoerd door<br />
het Centraal Orgaan Verklaringen omtrent het Gedrag<br />
(COVOG) van het Ministerie van Justitie.<br />
• Het wetsvoorstel regelt dat opdrachtgevers geen<br />
disproportioneel zware eisen kunnen stellen aan ondernemers.<br />
• Vereenvoudiging van procedures zodat de administratieve<br />
lasten worden verlaagd voor zowel ondernemers als<br />
opdrachtgevers.<br />
• Harmoniseren van eigen reglementen van aanbestedende<br />
diensten, bijvoorbeeld ten aanzien van opdrachten onder de<br />
Europese aanbestedingsdrempels.<br />
De nieuwe Aanbestedingswet is een raamwet, dat wil zeggen dat<br />
deze alleen hoofdzaken regelt. De concrete uitwerking zal net als<br />
bij de huidige wet voornamelijk in regelgeving op het niveau van<br />
Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) plaatsvinden. Dit is<br />
wenselijk om wijzigingen in de Europese Richtlijnen en<br />
ontwikkelingen in de jurisprudentie tijdig te kunnen<br />
implementeren. Het Bao en het Bass zullen te zijner tijd onder de<br />
nieuwe Aanbestedingswet worden gehangen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
224 BIJLAGE C<br />
Internationale aspecten/ internationaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De Europese aanbestedingsregels zijn bij uitstek Europees van<br />
strekking en toepassing. De regels zijn gebaseerd op de Europese<br />
richtlijnen. Zo kan bij een aanbesteding kan in beginsel geen<br />
onderscheid worden gemaakt op basis van de herkomst of nationaliteit<br />
van een aanbieder. (Deze regels worden opgenomen in<br />
de Aanbestedingswet)<br />
Het goed organiseren van een aanbesteding vraagt om enige<br />
professionaliteit wat betreft het goed kunnen beschrijven van het<br />
gewenste product of de af te nemen dienst. De vraag moet goed<br />
worden geformuleerd in de vorm van een bestek. Daarnaast is<br />
enige juridische kennis vereist om zeker te stellen dat voldaan<br />
wordt aan de wettelijke eisen. Deze investering verdient zichzelf<br />
vaak wel terug, blijkt uit diverse onderzoeken. Daarbij kan de<br />
winst soms eenvoudig worden aangetoond (door de kosten voor<br />
een bepaalde dienst te vergelijken met die vóór de aanbesteding).<br />
Op diverse niveaus van overheden zijn legio voorbeelden<br />
bekend van voordelen die kunnen oplopen tot enkele tientallen<br />
procenten. Voor complexe diensten is vergelijking vaak lastig en<br />
is de meerwaarde in termen van lagere kosten en/of betere<br />
dienstverlening vaak moeilijk hard te maken omdat het product<br />
zelf van karakter is veranderd, omstandigheden zijn gewijzigd et<br />
cetera.<br />
Voor een recente evaluatie van dit instrument zie het rapport<br />
‘Meer waarde met PIA - Evaluatie Project Professioneel Inkopen<br />
en Aanbesteden (PIA)’ verkrijgbaar via<br />
http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=140472. Een van de conclusies<br />
is dat de totale structurele besparingen op de rijksinkoop<br />
ten tijde van de evaluatie uitkomt op tussen de 91 miljoen euro en<br />
116 miljoen euro. Daarbij tekenen de onderzoekers aan dat het<br />
hierbij om een tussentijdse raming gaat. Immers, bij de inkooptaakstellingen<br />
was sprake van een ‘ingroeiscenario’ waarbij uiteindelijk<br />
het totale volume van 150 miljoen euro in 2007 gerealiseerd<br />
moet zijn. Geconcludeerd kan dus worden dat via de weg<br />
van inkoopbesparingen en efficiency-verbeteringen aanzienlijke<br />
resultaten zijn geboekt, maar vooralsnog niet ter grootte van het<br />
einddoel van 150 miljoen euro.<br />
Voordelen voor SZW: Aanbesteding kan belangrijk bijdragen aan het verbeteren van het<br />
prijs/kwaliteitsniveau van de aan te besteden dienst. Verder biedt<br />
aanbesteding als voordeel dat het de transparantie van de uitbesteding<br />
verbetert en dat het de opdrachtgever dwingt om goed na<br />
te denken over het resultaat dat van de dienstverlening wordt<br />
verwacht. Het stimuleert met andere woorden output- en outcomegericht<br />
denken.<br />
Voorts leidt aanbesteden tot het in brede zin professionaliseren<br />
van inkopen en aanbesteden bij de (rijks)overheid.<br />
Nadelen voor SZW: Door aanbesteding verliest het ministerie in enige mate invloed<br />
ten aanzien van de partij die uiteindelijk de dienst mag leveren of<br />
het werk mag uitvoeren. Selecteren op subjectieve criteria (affiniteit<br />
met een bepaalde uitvoerder bijvoorbeeld of goede ervaringen<br />
in het verleden) maakt plaats voor selecteren op basis van objectieve<br />
en vooraf gecommuniceerde criteria.<br />
Voordelen voor stakeholders: Door transparantie in het aanbestedingsproces wordt de vergelijkbaarheid<br />
van aanbiedingen groter en kunnen nieuwkomers<br />
(zeker bij openbare aanbesteding) makkelijker toetreden.
FACTSHEETS 225<br />
Nadelen voor stakeholders: • Partijen die veel werk onderhands gegund kregen kunnen<br />
per saldo opdrachten verliezen. Verder vragen met name Europese<br />
aanbestedingen vaak relatief grote investeringen van<br />
private aanbieders.<br />
• Aanbestedingsprocedures kunnen aanzienlijke administratieve<br />
lasten tot gevolg hebben. Administratieve Lasten zijn de<br />
lasten om te voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien<br />
uit wet- en regelgeving van de overheid zoals het<br />
overleggen van bewijzen (KvK) of verklaringen (milieubewustzijn).<br />
Slaagfactoren: Intern organiseren van voldoende expertise. Verder draagt een<br />
zekere schaalgrootte van een dienst (of werk of levering) bij aan<br />
de kansen dat er veel partijen inschrijven voor de opdracht. Dit<br />
kan ook gestimuleerd worden door niet vooral voor te schrijven<br />
‘wat’ gedaan moet worden, maar met name de resultaten die<br />
ervan verwacht worden. Dit heeft tevens als voordeel dat de in de<br />
markt aanwezige creativiteit over de optimale wijze van uitvoering<br />
van de opdracht zo goed mogelijk wordt benut.<br />
Faalfactoren: Bestekken aanbesteden die zeer gedetailleerd zijn en die vooral<br />
voorschrijven wat gedaan moet worden (en niet wat het zou moeten<br />
opleveren). Verder zijn juridische onvolkomenheden funest<br />
omdat partijen die uiteindelijk de aanbesteding niet winnen dan<br />
bezwaar kunnen aantekenen, wat veel extra kosten en tijdverlies<br />
kan opleveren.<br />
Valkuilen en tips: • Indien er gedurende de aanbestedingsperiode geen contactpersonen<br />
beschikbaar zijn om (schriftelijke) vragen te beantwoorden,<br />
bemoeilijkt dit de procedure. Zorg dus dat er altijd<br />
iemand is, houdt rekening met vakanties, cursussen etc.<br />
• Begin op tijd, een aanbestedingsprocedure kan al gauw een<br />
half jaar in beslag nemen.<br />
• Zorg dat het aantal partijen die worden gevraagd een offerte<br />
in te dienen niet te laag ligt (te weinig concurrentie), maar<br />
ook niet te hoog ligt. Dit geldt zowel voor openbare als onderhands<br />
aanbesteden. Aan het opstellen van offertes zijn<br />
immers (hoge) kosten verbonden. Soms is het aantal partijen<br />
zo groot dat de kosten van het opstellen van de offertes hoger<br />
zijn dan het bedrag van de opdracht.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur en links: • http://www.europeseaanbestedingen.eu/europeseaanbestedin<br />
gen/<br />
• http://www.aanbestedingskalender.nl/<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 227<br />
C.28 Factsheet 28 Verzelfstandiging (ZBO)<br />
Naam Verzelfstandiging /ZBO<br />
Type instrument: Instrument dat activiteit op afstand plaatst<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Verzelfstandiging betekent het op eigen benen zetten van een<br />
overheidsdienst. Er worden in de regel twee hoofdvormen van<br />
verzelfstandiging onderscheiden:<br />
• Interne verzelfstandiging.<br />
• Externe verzelfstandiging.<br />
Bij interne verzelfstandiging wordt een organisatieonderdeel binnen<br />
de overheid organisatorisch afgezonderd. Het onderdeel<br />
krijgt geen eigen rechtspersoonlijkheid en de ministeriële verantwoordelijkheid<br />
blijft geheel gehandhaafd (zie Van der Meij en<br />
Reyn, 2000). Bij een interne verzelfstandiging verhuizen activiteiten<br />
van een overheid naar een apart onderdeel van die overheid.<br />
Een voorbeeld van een interne verzelfstandiging is een agentschap:<br />
een onderdeel van een ministerie met een eigen en herkenbare<br />
positie die onder meer tot uiting komt in het financiële<br />
regime dat van toepassing is.<br />
Bij externe verzelfstandiging krijgt het organisatorisch af te zonderen<br />
organisatieonderdeel wel een eigen rechtspersoonlijkheid. De<br />
ministeriële verantwoordelijkheid wordt daarbij meestal ingeperkt.<br />
Ten opzichte van privatisering is het verschil dat bij externe verzelfstandiging<br />
de overheid nog wel overwegende zeggenschap<br />
bezit en toezicht kan uitoefenen op de verzelfstandigde organisatie.<br />
Voorbeelden van externe verzelfstandiging zijn ZBO’s (zelfstandig<br />
bestuursorganen).<br />
Verzelfstandigen gaat dus verder dan het gezamenlijk met andere<br />
overheidsorganisaties uitvoeren van taken In dat geval spreken<br />
we van een Shared Service Center (SSC), Gemeenschappelijke<br />
Beheer Organisatie (GBO) of een ander samenwerkingsverband.<br />
Verzelfstandiging kan de vorm aannemen waarbij een overheidsorganisatie<br />
wordt omgevormd in een privaatrechtelijk bedrijf. Het<br />
wordt dan bestuurd door een eigen directie en niet meer door<br />
(top)ambtenaren. De werknemers verliezen de ambtenarenstatus.<br />
De meeste verzelfstandigde ondernemingen zijn NV's. De betreffende<br />
overheid bezit alle aandelen van de naamloze vennootschap<br />
en kan op deze wijze toch enige invloed op het bedrijf<br />
uitoefenen. Naarmate de zelfstandigheid groter is, is de ministeriele<br />
verantwoordelijkheid minder verstrekkend. Het toedelen van<br />
taken aan verzelfstandigde overheidsorganen valt in ieder geval<br />
nog wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid.<br />
Verzelfstandigen betekent dat binnen de overheid wordt uitbesteed.<br />
Een stap verder is het uitbesteden van activiteiten aan<br />
marktpartijen. Verzelfstandiging kan een eerste stap zijn op weg<br />
naar privatisering, waarbij de overheid ook (een deel van) de<br />
aandelen verkoopt aan de particuliere sector.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
228 BIJLAGE C<br />
Kwalificatie beleidsinstrument Door interne of externe verzelfstandiging kiest de overheid ervoor<br />
om de betreffende taak (voorlopig, nog steeds) zelf uit te voeren.<br />
Er is sprake van overheidsproductie en niet van co-productie<br />
(directe sturing in plaats van indirecte sturing). Er blijft ook sprake<br />
van verticale aansturing, waarbij die in het geval van interne verzelfstandiging<br />
duidelijk groter is dan bij externe verzelfstandiging<br />
(dan is er in enige mate ook sprake van horizontale verhoudingen<br />
tussen het ministerie en bijvoorbeeld de ZBO). Verzelfstandiging<br />
is te zien als een effector in de zin dat het implementatie van<br />
beleid mogelijk maakt. Het kan tevens worden gezien als een<br />
constituerend beleidsinstrument omdat het uitgaat van invloeduitoefening<br />
door de overheid op het betreffende taakveld voor langere<br />
termijn. Het is verder een specifiek instrument dat ziet op<br />
één bepaalde taak of organisatie.<br />
Juridische definitie: Voor een externe verzelfstandiging in de vorm van een ZBO is de<br />
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing.<br />
Praktijkvoorbeeld: Het UWV is een ZBO op basis van de wet SUWI art 2. De missie<br />
van UWV luidt: ‘Wij stimuleren werken. Als werken onmogelijk is,<br />
zorgen wij snel voor tijdelijk inkomen’. Dit vloeit voort uit de wet<br />
SUWI (Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen). UWV<br />
heeft daarbij ook een handhavingstaak: misbruik voorkomen en<br />
bevorderen dat de regels nageleefd worden. UWV ondersteunt<br />
zijn klanten bij reïntegratie: terugkeer naar het arbeidsproces.<br />
Hiertoe koopt UWV reïntegratiediensten in bij commerciële<br />
bedrijven.<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Verzelfstandiging geschiedt tegen de achtergrond van een overheid<br />
die zich bezint op haar takenpakket, werkwijzen en organisatie<br />
om beter en selectiever te presteren. Steeds meer wordt de<br />
uitvoering van het overheidsbeleid op afstand geplaatst doordat<br />
taakorganisaties worden verzelfstandigd, taken worden overgelaten<br />
aan de markt of doordat taken samen met de markt worden<br />
uitgevoerd (in partnerships als publiek/ private samenwerking).<br />
De taken van de overheid verschuiven in de richting van het vaststellen<br />
van de spelregels. De overheid stelt zich meer op als<br />
regisseur, die het proces bewaakt en de kwaliteit van de resultaten<br />
achteraf controleert.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie De overheid bepaalt zelf of en zo ja welk organisatieonderdeel<br />
worden de regels opgesteld? verzelfstandigd wordt.<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Door verzelfstandiging verkrijgt het betreffende organisatieonderdeel,<br />
zeker bij een externe verzelfstandiging, meer autonomie en<br />
beleidsvrijheid dan daarvoor het geval was. Er blijft echter sprake<br />
van aansturing door de minister en in het geval van een interne<br />
verzelfstandiging is de minister nog steeds volledig verantwoordelijk.<br />
Hardheid (juridische binding) Dat hangt af van de contracten die met de verzelfstandigde instelling<br />
zijn opgesteld.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, con- De minister is toezichthouder. Zijn doelstelling is te waarborgen<br />
trole en bestraffing):<br />
dat het zbo zijn wettelijke taken naar behoren uitvoert en te voorkomen<br />
dat het ZBO zijn positie (vaak een monopolie) gebruikt<br />
voor activiteiten die in strijd zijn met het algemeen belang.<br />
Bij interne verzelfstandiging wordt de relatie tussen (de rest van<br />
het) ministerie en de te verzelfstandigen organisatie vaak vormgegeven<br />
door middel van zelfbeheer, contractmanagement en<br />
dergelijke. De ministeriële verantwoordelijkheid is geheel gehandhaafd.<br />
Het agentschap is een bekende vorm hiervan.
FACTSHEETS 229<br />
Bij externe verzelfstandiging is de ministeriële verantwoordelijkheid<br />
niet meer volledig. Toezicht vindt plaats door de minister (bij<br />
zbo’s) of door benoemde commissarissen bij NV’s en er kunnen<br />
net als bij interne verzelfstandiging vormen van contractmanagement<br />
worden toegepast en prestatieafspraken worden gemaakt.<br />
Externe verzelfstandiging kan in de vorm van een ZBO maar ook<br />
in de vorm van een overheids-NV (waar de overheid dan vaak<br />
100% van de aandelen in bezit). Een ZBO is een extern verzelfstandigd<br />
bestuursorgaan met openbaar gezag dat niet hiërarchisch<br />
ondergeschikt is aan de minister. Tot op zekere hoogte is<br />
wel de ministeriële verantwoordelijkheid van kracht.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) De verzelfstandiging heeft betrekking op het betreffende onderdeel<br />
van de overheid.<br />
Wetgevend kader De kaderwet ZBO schept een wettelijk kader waaraan regelingen<br />
met betrekking tot zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) moeten<br />
voldoen. Een zelfstandig bestuursorgaan is, volgens de definitie<br />
in het voorstel, een bestuursorgaan van de centrale overheid, dat<br />
bij wet, krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur dan<br />
wel bij ministeriële regeling is bekleed met openbaar gezag. Een<br />
ZBO is niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister. De wet<br />
is van kracht sinds 01/02/07.<br />
Internationale aspecten/ internationaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
Met name bij externe verzelfstandiging kan zich de situatie voordoen<br />
dat het betreffende organisatieonderdeel, bijvoorbeeld als<br />
overheids-NV, op de markt gaat concurreren. Daarbij zijn dan in<br />
ieder geval de (Europese) mededingingsregels van toepassing.<br />
Verzelfstandiging kan een goede manier zijn om voor het betreffende<br />
organisatieonderdeel meer bedrijfsmatigheid en slagvaardigheid<br />
te creëren. Dit voordeel kan deels teniet worden gedaan<br />
als bij de verzelfstandiging een te uitgebreid systeem van toezicht-<br />
en controlearrangementen wordt ingevoerd. De (kosten)effectiviteit<br />
is uiteraard ook afhankelijk van hoe deze gemeten<br />
wordt en aan de hand van welke criteria.<br />
Een verzelfstandiging kan effectief zijn vanuit de wens om de<br />
bedrijfsmatigheid op te voeren, maar niet effectief of zelfs contraproductief<br />
vanuit het perspectief van de afnemer. Dit wil overigens<br />
niet zeggen dat de afnemer of de te bedienen cliënt altijd<br />
minder wordt van verzelfstandiging. Als het een interne klant<br />
betreft, bijvoorbeeld binnen ministerie, is veel afhankelijk van de<br />
wijze waarop de interne contracten zijn geregeld en welke prikkels<br />
daarin zitten. Bij externe klanten, bijvoorbeeld van een overheids-NV,<br />
is daarnaast veel ook afhankelijk van de keuzevrijheid<br />
die afnemers hebben (als de afnemer gebonden is aan één leverancier<br />
is het risico groot dat de prijs/kwaliteitsverhouding uiteindelijk<br />
niet verbetert).<br />
Voordelen voor SZW: • Voordeel van verzelfstandiging kan zijn dat overheidsorganisaties<br />
dankzij hun autonomie slagvaardiger kunnen opereren<br />
doordat niet alles centraal vanuit het ministerie aangestuurd of<br />
goedgekeurd hoeft te worden.<br />
• Een ander voordeel van verzelfstandiging in ZBO’s is dat de<br />
verminderde ministeriële verantwoordelijkheid de mogelijkheid<br />
biedt om toezichtstaken onder te brengen in een relatief onafhankelijke<br />
overheidsorganisatie die los staat van de beleidsbepalers<br />
en/of de beleidsuitvoerders.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
230 BIJLAGE C<br />
• Door het verzelfstandigen kunnen schaalvoordelen behaald<br />
worden, waardoor een kostenvoordeel kan worden behaald.<br />
• Verzelfstandiging maakt het mogelijk dat de organisatie zich<br />
meer toelegt op haar kerncompetenties en -taken.<br />
• Verzelfstandiging stimuleert de klant- en resultaatgerichtheid<br />
van de ambtenaren die binnen de organisatie werken.<br />
Nadelen voor SZW: • Nadeel is dat er in de loop der jaren een wildgroei aan meer<br />
en minder autonome overheidsinstellingen is ontstaan, vooral<br />
bij de ZBO’s. Doordat er in veel gevallen sprake is van onheldere<br />
verdelingen van taken en bevoegdheden kwam de ministeriële<br />
verantwoordelijkheid in het gedrang. Om de nadelen in<br />
te dammen is een Kaderwet ZBO’s opgesteld, waarin regels<br />
worden gesteld waaraan ZBO’s moeten voldoen<br />
• Verzelfstandiging wordt bemoeilijkt doordat de werkvloer<br />
(en/of de OR) er geen heil in ziet en zich ertegen verzet.<br />
• Met het verzelfstandigen verdwijnt (te) veel kennis en ervaring<br />
naar buiten de organisatie.<br />
• Door het verzelfstandigen verliest de organisatie de controle<br />
(grip) op de uitvoering ervan.<br />
• Door het extern verzelfstandigen kan de ministeriële verantwoordelijkheid<br />
in het gedrang komen.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Verzelfstandiging levert (enige) vergrote beleidsvrijheid op en<br />
stimuleert over het algemeen de bedrijfsmatigheid waarmee<br />
het betreffende organisatieonderdeel kan werken. Dit kan<br />
ook betekenen dat er meer mogelijkheden zijn op het gebied<br />
van arbeidsvoorwaarden.<br />
• De klantgerichtheid kan toenemen doordat de organisatie<br />
specifiek in het leven is geroepen om klanten te bedienen.<br />
Nadelen voor stakeholders: Door verzelfstandiging kan een diffuse situatie ontstaan waarbij<br />
enerzijds wordt beleden dat het onderdeel bedrijfsmatig of zelfs<br />
marktconform moet werken, maar waarbij anderzijds de overheid<br />
in casu het kerndepartement nog een forse vinger in de pap<br />
houdt.<br />
Slaagfactoren: • Juiste balans tussen zelfstandigheid en gebondenheid.<br />
• Een verbetering van de democratische controle op ZBO’s.<br />
• Versterking van de legitimatie van zelfstandige bestuursorganen.<br />
Faalfactoren: • Ontbreken van helderheid over de te kiezen positionering op<br />
het spectrum markt-overheid is een belangrijke faalfactor.<br />
Een andere faalfactor is, bijvoorbeeld, dat een organisatieonderdeel<br />
weliswaar wordt verzelfstandigd, maar tegelijkertijd<br />
wordt ‘opgezadeld’ met sterk beperkende aansturing<br />
vanuit het kerndepartement als opdrachtgever en toezichthouder.<br />
• Het aansturen van de verzelfstandigde organisatie kost te<br />
veel tijd en geld en/of de capaciteit ontbreekt om goed aan te<br />
kunnen sturen.<br />
Valkuilen en tips: De keuze om een bepaalde taak (intern dan wel extern) te verzelfstandigen,<br />
te privatiseren en/of af te stoten, is niet alleen afhankelijk<br />
van de hierboven weergegeven rollen die de overheid<br />
kan en zou willen innemen. Er spelen veelal ook diverse andere<br />
overwegingen een rol bij een dergelijke keuze, bijvoorbeeld de<br />
volgende :<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 231<br />
- Bedrijfsmatigheid: kan de organisatie de betreffende taak op<br />
wat grotere afstand van de overheid effectiever en/of efficiënter<br />
uitvoeren?<br />
- Overwegingen van sociale aard (effect op de rechtspositie<br />
van de ambtelijke medewerkers).<br />
- Fiscale en juridische overwegingen (bijvoorbeeld of er BTW<br />
in rekening moet worden gebracht over de dienstverlening, of<br />
er vennootschapsbelasting afgedragen moet worden of ook<br />
de vraag of de betreffende taak aanbesteed zou moeten<br />
worden).<br />
- Financiële overwegingen, bijvoorbeeld vanwege een veranderende<br />
kostenstructuur (wellicht als gevolg van wijzigende<br />
arbeidsverhoudingen), mogelijke frictiekosten bij de overgang<br />
naar de nieuwe positionering, et cetera.<br />
- De mate waarin de overheid invloed kan uitoefenen en<br />
daarmee de door haar bepaalde publieke belangen kan<br />
waarborgen.<br />
- Continuïteit van de dienstverlening en het waarborgen van<br />
de kwaliteit ervan.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur en links: • www.parlement.com<br />
• Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (treedt in werking op<br />
01-02-2007, www.wetten.overheid.nl )<br />
• www.bestuurskunde.nl<br />
• www.andereoverheid.nl<br />
• H.J. ter Bogt, Verzelfstandiging van overheidsorganisaties.<br />
Theorie en praktijk. Proefschrift 1999.<br />
• S. van Thiel, Sturen op afstand: over de aansturing van verzelfstandigde<br />
organisaties door kerndepartementen, in: Management<br />
in overheidsorganisaties, mei 2003.<br />
• P. van der Meij en L. Reyn, Bedrijven tussen Markt en Overheid,<br />
Alphen aan den Rijn, 2000.<br />
• H.J. de Ru, De lange weg naar privatisering in Nederland,<br />
TVVS, 35 e jaargang, mei 1992, p. 111-116.<br />
• Bogt, H. ter, Neo-institutionele economie, management control<br />
en verzelfstandiging van overheidsorganisaties - Overwegingen<br />
voor verzelfstandiging en effecten op efficiëntie en financieel-economische<br />
sturing, Capelle aan den IJssel, 1998.<br />
• J.J. Sylvester, Externe verzelfstandiging en privatisering beoordeeld,<br />
Bestuurskunde, jaargang 6, nr. 2, 1997.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 233<br />
C.29 Factsheet 29. Privatisering<br />
Naam Privatisering<br />
Type instrument: Instrument dat activiteiten op afstand plaatst.<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Privatisering is het proces waarbij publiek eigendom overgaat in<br />
private handen (het juridische eigendom van een onderneming<br />
komt in private handen). Van privatisering is sprake als de uitvoering<br />
van een publieke taak wordt uitbesteed aan één of meer<br />
private partijen (marktpartijen) of als een (onderdeel van een)<br />
overheidsorganisatie die een publieke taak uitvoert wordt omgevormd<br />
tot een private organisatie. Ook kan het zijn dat de overheid<br />
geen publieke taak meer ziet in het nastreven van een bepaald<br />
belang.<br />
In het laatste geval kan de taak aan de markt worden overgelaten<br />
en/of kunnen (onderdelen van) overheidsorganisaties die zich er<br />
nog mee bezig houden worden omgevormd tot private partij. Zo<br />
kunnen concurrentievervalsing door de overheid of ongewenste<br />
vermenging van publieke en private geld- of informatiestromen in<br />
hybride organisaties voorkomen worden. In Nederland werden zo<br />
onder meer enkele busmaatschappijen, Postbank, de telefonie<br />
(tegenwoordig KPN) en de posterijen (tegenwoordig TNT Post)<br />
geprivatiseerd. De Nederlandse Spoorwegen werden niet geprivatiseerd,<br />
maar wel verzelfstandigd.<br />
Kwalificatie instrument: Privatisering houdt in dat de overheid ervoor kiest om de betreffende<br />
taak op afstand te plaatsen van de overheid. De overheid<br />
kiest er dan voor om zich niet meer direct te belasten met de<br />
oplossing van een ervaren maatschappelijk probleem en/of een<br />
publiek belang. Bij een keuze voor privatisering maakt ‘overheidsproductie’<br />
dus plaats voor andere, indirecte beleidsinstrumenten.<br />
De privatisering is een formeel beleidsinstrument dat per traject<br />
ook wettelijk wordt vastgelegd. Privatisering gaat veelal gepaard<br />
met economische regulering, bijvoorbeeld als met het te privatiseren<br />
voormalige overheidsonderdeel financiële afspraken worden<br />
gemaakt en/of een subsidierelatie wordt aangegaan. Privatisering<br />
houdt ook een verschuiving in van verticale sturing naar meer<br />
horizontale verhoudingen. Het geprivatiseerde onderdeel valt niet<br />
langer onder de directe bevoegdheid van een minister en eventuele<br />
aansturing vindt dan niet meer plaats via ambtelijke directieven,<br />
maar op basis van een prestatieovereenkomst bijvoorbeeld.<br />
Privatisering is te zien als een effector in de zin dat het implementatie<br />
van beleid mogelijk maakt.<br />
Het is verder een specifiek instrument dat ziet op één bepaalde<br />
taak of organisatie; er is nauwkeurig bepaald welke taken het<br />
betreft. Verder kan privatisering ook worden gezien als een constituerend<br />
beleidsinstrument, omdat de beleidsomgeving op het<br />
betreffende taakveld door de privatisering ingrijpend en vaak voor<br />
langere tijd wordt gewijzigd.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
234 BIJLAGE C<br />
Juridische definitie: Van privatisering spreken we als de taakuitvoering wordt overgedragen<br />
aan een zelfstandige rechtspersoon, evenals dit het geval<br />
is bij externe verzelfstandiging, en de overheid daarnaast geen<br />
overwegende formele zeggenschap meer heeft of toezicht kan<br />
uitoefenen op de geprivatiseerde organisatie. Dit houdt concreet<br />
in dat de overheid bijvoorbeeld geen meerderheidsaandeel meer<br />
bezit en er ook geen bestuurlijke verantwoordelijkheid meer is ten<br />
aanzien van de organisatie.<br />
Praktijkvoorbeeld: Privatisering van de sociale zekerheid<br />
De vormgeving van de sociale zekerheid in Nederland is de laatste<br />
vijftien jaar ingrijpend veranderd. De oorspronkelijk sterke<br />
overheidsbetrokkenheid is drastisch aan het verminderen. Op<br />
verschillende deelterreinen ontstaan er private en soms ook gecombineerd<br />
publiek-private arrangementen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Hét voorbeeld is de privatisering van de Ziektewet. Hierdoor zijn<br />
de werkgevers verantwoordelijk geworden voor de opvang van de<br />
inkomensderving van hun zieke werknemers, terwijl daarvóór een<br />
publieke, collectieve sociale verzekering gold.<br />
Privatiseringstendensen doen zich ook voor bij bijvoorbeeld de<br />
verzekering van ziektekosten (nieuwe Zorgverzekeringswet), de<br />
bijstand (private reïntegratiebedrijven) en de arbeidsongeschiktheidsverzekering<br />
(uitvoering door private verzekeraars).<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Privatisering is het overgaan van een overheidsbedrijf in private<br />
handen, meestal om het bedrijf marktgerichter en efficiënter te<br />
maken en soms ook om er geld aan te verdienen. Een andere<br />
reden kan zijn om het bedrijf in kwestie meer mogelijkheden te<br />
verschaffen om op de kapitaalmarkt voldoende middelen te verkrijgen<br />
(denk aan de discussie over de privatisering van Schiphol).<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
De overheid bepaalt zelf of een bepaalde taak of een overheidsonderdeel<br />
wordt geprivatiseerd. Eén en ander wordt doorgaans<br />
ook wettelijk vastgelegd.<br />
Niet van toepassing.<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
Hardheid (juridische binding) Na privatisering kan de geprivatiseerde organisatie in beginsel<br />
net als elk ander privaat bedrijf opereren, tenzij er aanvullende<br />
afspraken zijn gemaakt die wettelijk vastgelegd kunnen zijn en/of<br />
de vorm kunnen aannemen van subsidievoorwaarden of contractbepalingen.<br />
De wettelijk vastgelegde bepalingen zijn hard, al<br />
kunnen ze soms ook een tijdelijke werking hebben (bijvoorbeeld<br />
betreffende de overgangsperiode van overheidsdominantie naar<br />
volledige liberalisering). De aanvullende afspraken in de vorm van<br />
contracten of subsidievoorwaarden zijn minder hard en vaak<br />
onderwerp van discussie tussen overheid en geprivatiseerde<br />
organisatie.
FACTSHEETS 235<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, controle<br />
en bestraffing):<br />
Toezicht en controle kan op verschillende manieren geregeld zijn.<br />
In de eerste plaats zijn er algemeen geldende wettelijke bepalingen<br />
(bijvoorbeeld ten aanzien van mededinging, met een rol voor<br />
de NMa). Daarnaast kan de overheid aanvullende toezichtstructuren<br />
ontwikkelen. Het toezicht kan echter niet te direct of ingrijpend<br />
zijn omdat anders geen sprake is van een daadwerkelijke privatisering.<br />
Voorkomende vormen zijn dan onder meer het aanhouden<br />
van een zogenoemd ‘gouden aandeel’ (aandeel met speciale<br />
rechten) zoals het geval is bij onder meer KPN en TPG. Bij TPG<br />
en KPN heeft het Rijk prioriteitsaandelen die de mogelijkheid<br />
bieden onwelgevallige strategische beslissingen zoals fusies,<br />
overnames of extra aandelenemissies, tegen te houden. De staat<br />
heeft het gouden aandeel verkocht aan KPN en zal dat binnenkort<br />
vanwege Europese eisen ook bij aan TNT moeten doen. Een<br />
andere optie is het benoemen van een ‘overheidscommissaris’<br />
(formeel is deze figuur afgeschaft, maar het komt in de praktijk<br />
nog regelmatig voor dat de overheid het recht heeft om één of<br />
meer commissarissen te benoemen).<br />
Bij privatisering wordt overigens vaak besloten om het aandeelhouderschap<br />
dat nog resteert van de overheid niet te laten uitoefenen<br />
door het betreffende beleidsministerie, maar door de Minister<br />
van Financiën. De overheid wil zich daarmee meer als gewone<br />
aandeelhouder opstellen en minder beleidsinhoudelijk sturen<br />
langs deze weg.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Privatisering kan effecten hebben voor de werknemers (arbeidsvoorwaarden<br />
veranderen, omdat men niet langer ambtenaar is)<br />
en op de klanten van de instelling (het doel is veelal om de instelling<br />
meer klantgericht te maken).<br />
Wetgevend kader Privatisering wordt per traject wettelijk vastgelegd.<br />
Internationale aspecten/ internati- Bij privatisering geldt niet alleen Nederlands recht, maar ook<br />
onaal juridische randvoorwaarden Europees recht, met name op het gebied van mededinging.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
In evaluaties komen Megginson en Netter (2001), Lundsgaard<br />
(2002) en Nestor en Mahboobi (2000) tot de conclusie dat de<br />
experimenten met privatisering en marktwerking in de wereld<br />
grosso modo hebben bijgedragen aan een grotere welvaart.<br />
- Lundsgaard, J., 2002, Competition and efficiency in publicly<br />
funded services, OECD Working Paper, no. 331, Paris.<br />
- Megginson, W.L., en J.M. Netter, 2001, From state to market:<br />
A survey of empirical studies on privatization, Journal of<br />
Economic Literature, 39: 321-389<br />
- Nestor, S., en L. Mahboobi, 1999, Privatisation of public<br />
utilities: The OECD experience, working paper, OECD, Paris.<br />
Voor een Nederlandse evaluatie zie: Wijnbergen, van, S. (2005),<br />
Staat of privaat, wat misgegaan is en waarom, in: ESB Dossier –<br />
Tien jaar mededingings- en reguleringsbeleid, pp. D27-D28.<br />
In praktijk verschillen de voordelen en nadelen echter sterk per<br />
privatiseringstraject. Er zijn diverse voorbeelden van privatiseringen<br />
die in eerste instantie geen succes waren (beleidsmatig en/of<br />
financieel).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
236 BIJLAGE C<br />
Een roemrucht voorbeeld betreft de privatisering van het loodswezen,<br />
waar na privatisering een monopolie ontstond waardoor<br />
dienstverlening minder werd en tarieven omhoog gingen. Er zijn<br />
echter ook diverse voorbeelden van privatiseringen die (relatief)<br />
succesvol zijn gebleken omdat na privatisering de overheid geen<br />
invloed verloor die zij liever had willen behouden en tegelijkertijd<br />
de prijs/kwaliteitsverhouding verbeterde (onder meer bij KPN en<br />
TPG (tegenwoordig TNT post) wordt dit veelal zo gewaardeerd).<br />
Voordelen voor SZW: • Privatisering is aan de orde als een bepaalde taak niet<br />
(meer) wordt gezien als een publieke taak die de overheid<br />
dient te organiseren. Privatisering kan dus bijdragen aan een<br />
slankere overheid met een betere focus op haar kerntaken.<br />
• Daarbij levert privatisering (als de juiste marktcondities worden<br />
geschapen) concurrentie op om de gunst van de consument.<br />
Hierdoor zijn de geprivatiseerde bedrijven gedwongen<br />
om efficiënter te werken en niet te dure of slechte producten<br />
te leveren, anders gaan ze ten onder in de concurrentie. Bovendien<br />
betaalt de belastingbetaler niet meer mee aan een<br />
slecht functionerend of verlieslijdend bedrijf. Daarentegen<br />
gaat van de kapitaalmarkt een disciplinerende werking uit.<br />
• De burger kan via keuzegedrag haar consumentenmacht<br />
uitoefenen op het bedrijf. Als blijkbaar niet genoeg consumenten<br />
gebruik willen maken van de producten of diensten<br />
ervan, om wat voor reden dan ook, kan het niet voortbestaan<br />
en zal het verdwijnen.<br />
• Een ander argument voor privatisering is de binnenlandse<br />
markt open te stellen voor buitenlandse aanbieders. Dit is<br />
een doelstelling die binnen bijvoorbeeld de Europese Unie<br />
algemeen opgeld doet.<br />
Nadelen voor SZW: • Tegenstanders redeneren dat in sommige sectoren een<br />
winstoogmerk ten koste gaat van de benodigde service die<br />
verleend dient te worden aan de burger. Geprivatiseerde bedrijven<br />
zouden besparen op secundaire zaken, waardoor de<br />
totale dienstverlening zou afnemen.<br />
• Ook beredeneren zij dat sommige sectoren te belangrijk zijn<br />
om aan de markt over te laten. Zij beschouwen producten als<br />
water en energie als basisbehoeften, die collectief gegarandeerd<br />
zouden moeten worden. Ook worden sommige producten<br />
van een dermate niet-economische waarde geacht,<br />
zodat men ervoor pleit ze toch te laten bestaan zonder dat ze<br />
zich zelf kunnen financieren. Een voorbeeld zijn publieke omroepen.<br />
• Vaak is het ook zo dat verlieslijdende geprivatiseerde bedrijven<br />
alsnog door overheden gesteund worden om geen werkgelegenheid<br />
verloren te laten gaan. Hierdoor wordt het effect<br />
van de privatisering (deels) ongedaan gemaakt. De overheid<br />
spendeert nog steeds aan de organisatie, maar is vaak wel<br />
een deel van haar zeggenschap erover kwijt.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 237<br />
Voordelen voor stakeholders: • Veel is afhankelijk van de wijze waarop de privatisering is<br />
geregeld, maar doorgaans heeft het geprivatiseerde bedrijf<br />
meer vrijheid om kapitaal aan te trekken en daarmee gewenste<br />
investeringen te plegen.<br />
• Verder is het toezicht vanuit de overheid sterk gereduceerd,<br />
wat meer handelingsvrijheid opneemt en daarmee de slagvaardigheid<br />
van de organisatie als bedrijf sterk kan vergroten.<br />
• De mogelijkheden voor marktconforme salariëring en beloning<br />
van het management worden ook vergroot. De slagkracht<br />
van de organisatie neemt verder toe doordat het eenvoudiger<br />
is om slecht functionerend personeel te vervangen.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Privatisering wordt vaak uitgevoerd in fases waarbij voor een<br />
bepaalde periode de te privatiseren onderneming nog in enige<br />
mate toezicht ondervindt vanuit de overheid en/of nog niet<br />
volledig vrij is in haar strategie en beleid.<br />
• Een overheidsbedrijf is vaak een monopolist. Indien na privatisering<br />
een monopolie in stand blijft (bijv. vanwege schaalvoordelen)<br />
dan zijn de efficiëntiebaten niet hoog en kan het<br />
zelfs nadelig zijn om te privatiseren omdat een private monopolist<br />
meer prikkels heeft om haar marktmacht te misbruiken<br />
dan een publieke monopolist.<br />
Slaagfactoren: Aandacht voor combinaties van instrumenten die goed werken.<br />
Verder kan privatisering alleen de gewenste resultaten opleveren<br />
als vooraf goed is nagedacht over de marktordening die dan<br />
ontstaat. Een worst case scenario is een privatisering die leidt tot<br />
een monopolist die ook niet meer door de overheid wordt gedisciplineerd.<br />
Faalfactoren: Onvoldoende voorbereiding van de organisatie die wordt geprivatiseerd,<br />
soms in combinatie met een management dat nog vooral<br />
overheidsgericht is. Verder is vanuit het perspectief van de consument<br />
zoals gesteld een privatisering die leidt tot een (ongereguleerd)<br />
monopolie funest.<br />
Valkuilen en tips: • Bedenk eerst hoe de ordening van de markt er idealiter uit<br />
ziet. Betrek hierbij bijv. Het afwegingskader zoals Sweder<br />
van Wijnbergen dat in september 1999 in het NRC publiceerde.<br />
• Indien de geprivatiseerde organisatie geen publieke taak<br />
vervult, maar wel taken waaraan enig publiek belang is verbonden,<br />
is vaak sprake van aanvullende afspraken, prestatiecontracten<br />
en/of subsidiëring (waarbij de laatste bij voorkeur<br />
wordt afgebouwd).<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: • P. van der Meij en L. Reyn, Bedrijven tussen Markt en Overheid,<br />
Alphen aan den Rijn, 2000.<br />
• H.J. de Ru, De lange weg naar privatisering in Nederland,<br />
TVVS, 35 e jaargang, mei 1992, p. 111-116.<br />
• Bogt, H. ter, Neo-institutionele economie, management control<br />
en verzelfstandiging van overheidsorganisaties - Overwegingen<br />
voor verzelfstandiging en effecten op efficiëntie en financieel-economische<br />
sturing, Capelle aan den IJssel, 1998.<br />
• J.J. Sylvester, Externe verzelfstandiging en privatisering beoordeeld,<br />
Bestuurskunde, jaargang 6, nr. 2, 1997.<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 239<br />
C.30 Factsheet 30 Handhaving<br />
Naam Hoogwaardig handhaven, handhavingsprikkels en Tafel<br />
van 11<br />
Type instrument: Handhaving<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Handhaving kan op meerdere manieren omschreven worden. Het<br />
gaat om bemoeienis van een handhavende overheidsorganisatie,<br />
waaronder toezicht en controle, gericht op naleving van wet- en regelgeving.<br />
Met handhaving wordt gecontroleerd of het gewenste gedrag<br />
wordt uitgevoerd en aangesproken indien gedrag afwijkt. Met handhaving<br />
kan ook worden voorkomen dat er wordt teruggevallen in oud<br />
gedrag in geval van nieuwe regels.<br />
Wie de handhaving uitvoert, hangt af van het niveau waarop de afspraken<br />
worden gemaakt. Zo is de Arbeidsinspectie bijvoorbeeld<br />
verantwoordelijk voor de handhaving van de overheidsvoorschriften<br />
voor arbeidsomstandigheden.<br />
Niet alle handhaving gebeurt van overheidswege.<br />
Handhaving vindt ook binnen en door bedrijven zelf plaats, zoals bijvoorbeeld<br />
interne audits of een arbo-coördinator. Handhaving kan een<br />
onderdeel van het werkoverleg zijn doordat werknemers onderling<br />
elkaar aanspreken.<br />
Daarnaast vindt privaatrechtelijke handhaving plaats; naleving van<br />
CAO’s bijvoorbeeld is een zaak van partijen zelf.<br />
Er zijn twee soorten handhaving:<br />
– Preventieve handhaving: actief toezien of voorschriften worden<br />
nageleefd<br />
– Repressieve handhaving: toepassen van (of dreigen met) diverse<br />
sancties als regels worden overtreden.<br />
De ‘Tafel van elf’<br />
Door het ministerie van justitie is een beknopte toets voor de handhaafbaarheid<br />
van regels ontwikkeld de ‘Tafel van elf’. Met het instrument<br />
kan tijdens het ontwikkelen van regels vooraf een inschatting<br />
worden gemaakt van de verwachte naleving en de benodigde handhavingsinzet.<br />
Op internet bestaat de mogelijkheid een analyse te doen<br />
van de handhaafbaarheid mbv Tafel van 11 (www.it11.nl).<br />
De 'Tafel van Elf' kent toepassingen in elke fase van het rechtshandhavingsproces:<br />
– Als ex-ante toets voor de regelgever;<br />
– Als onderdeel van een ex-post evaluatie voor de beleidsmaker;<br />
– Als onderdeel van een risico-analyse voor de handhaving.<br />
Toepassing van het model geeft de beleidsmaker en/of regelgever<br />
inzicht in de sterke en zwakke kanten van de naleving en handhaving.<br />
Voor de methode zie:<br />
http://www.justitie.nl/onderwerpen/opsporing_en_handhaving/rechtsha<br />
ndhaving/producten_instrumenten_methodes/T11/<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
240 BIJLAGE C<br />
Kwalificatie instrument: Handhaving kan worden gezien als een formeel beleidsinstrument, het<br />
is een algemeen aanvaard, ingeburgerd instrument dat ook een wettelijke<br />
basis kent (als het gaat om handhaving van door de overheid<br />
opgestelde normen). Handhaving zelf is te zien als overheidsproductie<br />
en is daarmee een direct beleidsinstrument. Verder is handhaving te<br />
zien als een vorm van directe regulering (er wordt toegezien dat bepaalde<br />
ge- of verboden in de praktijk worden nageleefd). Handhaving<br />
kan een belangrijke effector zijn, omdat voor de realisatie van beleidsdoelen<br />
toezien op het naleven van regels vaak belangrijk is. Handhaving<br />
is verder vooral een repressief instrument, gericht op het bestraffen<br />
van ongewenst gedrag. Het veronderstelt ook een verticale verhouding<br />
van overheid tot de betreffende doelgroep. Deze doelgroep is<br />
meestal goed afgebakend (specifiek), maar kan soms ook het brede<br />
publiek of ‘alle bedrijven’ betreffen (het is dan een generiek instrument).<br />
Tot slot is handhaving een eenzijdig beleidsinstrument. De<br />
overheid ziet toe op het gewenste gedrag en bestraft ongewenst gedrag,<br />
maar tegenover gewenst gedrag staat verder geen ‘beloning’ of<br />
een wederprestatie van de overheid. Private handhaving is een vorm<br />
van zelfregulering.<br />
Juridische definitie: Handhaving wet- en regelgeving. Een voorbeeld is Hoofdstuk 5 Algemene<br />
wet bestuursrecht. Art 5:11 t/m 5:36. Hierin staan regels hoe<br />
handhaving moet plaatsvinden m.b.t. de Algemene wet bestuursrecht.<br />
Praktijkvoorbeeld: Boete van de Arbeidsinspectie: Lik op stuk<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De Arbeidsinspectie (AI) kan werkgevers direct een boete opleggen bij<br />
geconstateerde overtreding van de Arbo-wet of de Arbeidstijdenwet.<br />
‘Lik op stukbeleid’ heet dat ook wel.<br />
Dit geldt, binnen het kader van de Arbo-wet, ook voor werknemers.<br />
Als zij zich niet aan de voor hen geldende regels houden, kan de AI<br />
ook hen een boete opleggen. Werknemers hebben immers ook hun<br />
wettelijke verantwoordelijkheden.<br />
Er wordt direct proces-verbaal opgemaakt en aan het Openbaar Ministerie<br />
gezonden als er sprake is van een misdrijf, wat bijvoorbeeld<br />
het geval is bij:<br />
- het niet naleven van een bevel tot stillegging in het kader van de<br />
Arbo-wet,<br />
- het niet naleven van een bevel tot het staken van de arbeid in het<br />
kader van de Arbeidstijdenwet,<br />
- wanneer enkele voornamelijk in de regelgeving genoemde verbodsbepalingen<br />
worden overtreden.<br />
Dit gebeurt ook wanneer binnen 48 maanden voor eenzelfde overtreding<br />
al twee keer eerder een boete is opgelegd en de beslissing ‘onherroepelijk’<br />
is.<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem De overheid heeft een monopolie als het gaat om het mogen toepassen<br />
van geweld. Tegelijk heeft de overheid de taak om, als het nodig<br />
is om publieke belangen te borgen, wet- en regelgeving op te stellen.<br />
Effectieve borging van publieke belangen vereist dat de opgestelde<br />
wet- en regelgeving in praktijk ook echt wordt nageleefd. Bovendien,<br />
als de naleving te wensen over laat is, kan de geloofwaardigheid van<br />
de overheid in gevaar komen.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Bij de wet wordt bepaald wie de bevoegdheid heeft om te handhaven.<br />
Zie ook: Regels voor handhaving, hoofdstuk 5 Algemene wet bestuursrecht.<br />
Art 5:11 t/m 5:36
FACTSHEETS 241<br />
Dwingendheid (mate van Als handhaving effectief is, is de mate van dwingendheid maximaal<br />
beperking gedragsvrijheid) (gegeven het geweldsmonopolie van de overheid).<br />
Hardheid (juridische binding) n.v.t.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, Over de handhaafbaarheid van de handhaving kan worden opgemerkt<br />
controle en bestraffing): dat deze van veel zaken afhangt: is gedrag eenvoudig waar te nemen,<br />
is er een gedoogcultuur, zijn er voldoende handhavers, etc.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Dit verschilt per wet en per regel. Handhaving is op een ieder gericht<br />
voor wie de verplichtende norm geldt.<br />
Wetgevend kader Algemene wet bestuursrecht hoofdstuk 5 Handhaving art 5:11 t/m<br />
5:36.<br />
Wet- en regelgeving kent indien van toepassing een handhavings- en<br />
of toezicht paragraaf/hoofdstuk.<br />
Bijv. Handhaving Openbare Orde A19 art172 Gemw., art 15.1 Telecommunicatiewet<br />
Internationale aspecten/ Ook wetten met een internationale oorsprong moeten worden nage-<br />
internationaal juridische leefd. Een deel daarvan, zoals bijvoorbeeld EU-richtlijnen, is geïm-<br />
randvoorwaarden<br />
plementeerd in de Nederlandse wet- en regelgeving. Voor de handhaving<br />
van deze regels geldt dus dat de norm en de handhaving van de<br />
norm in principe terug te vinden is in de Nederlandse regelgeving. Een<br />
ander deel betreft normen die voortvloeien uit internationale verdragen<br />
waarbij Nederland partij is ( bijv. ILO-verdragen, ESH handvest, BU-<br />
PO etc) en die niet zijn omgezet in nationale regelgeving. De wetgever<br />
moet zich bij het maken van nieuwe regels er wel van vergewissen dat<br />
deze regels niet in strijd komen met de normen uit onder meer bovengenoemde<br />
verdragen. Als er sprake is van rechtstreeks werkende<br />
bepalingen van internationaal recht (zoals bijvoorbeeld bij artikel 26<br />
Bupo, waarin een algemeen discriminatieverbod is neergelegd) kan<br />
bovendien nationale wet- en regelgeving door de rechter worden getoetst<br />
aan deze internationale bepalingen.<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de Van kosteneffectiviteit van handhaving is sprake indien de kosten van<br />
(kosten)effectiviteit?: handhaving lager zijn dan de baten in termen van een afname van<br />
normoverschrijdend gedrag. Indien handhaving niet of niet voldoende<br />
zorgt voor een afname van het aantal overtredingen van normen,<br />
terwijl wel kosten worden gemaakt voor handhaving, is de effectiviteit<br />
onvoldoende. De totale kosten die gemaakt worden per norm om te<br />
zorgen dat deze niet wordt overtreden zijn over het algemeen niet<br />
bekend. Het is echter zo dat de straf die tegenover het gedrag staat<br />
invloed heeft op de waarschijnlijkheid dat het gedrag zal worden vertoond.<br />
Hierbij geldt echter ook weer dat er een maximum valt te bepalen,<br />
sommigen zullen het gedrag vertonen ook al staat hier een heel<br />
hoge straf tegenover, de effectiviteit van vooruitzicht van straf als<br />
effectief instrument geld in deze gevallen niet. Eenzelfde gaat op bij<br />
de pakkans, bij een lage pakkans zal het ongewenste gedrag vaker<br />
worden vertoond dan bij een hogere pakkans.<br />
Er zijn in een enkel geval wel effectiviteitberekeningen gedaan van de<br />
handhaving. Een voorbeeld is de analyse die de Nederlandse Mededingingsautoriteit<br />
heeft gemaakt van haar eigen optreden. zie pp. 58-<br />
59 http://www.nmanet.nl/Images/Jaarverslag%202004_tcm16-<br />
73911.pdf<br />
Effectiviteit van straffen wisselt per soort overtreding en per soort<br />
straf. Voor overtredingen die gedrag bevatten dat normoverschrijdend<br />
is in zin van de morele opinie geldt dat handhaving gemakkelijker en<br />
effectiever is dan overtreden van normen die de morele opinie niet of<br />
weinig overschrijden.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
242 BIJLAGE C<br />
Voordelen voor SZW: • Met handhaving kan het gedrag van de doelgroep goed worden<br />
beïnvloed.<br />
• SZW heeft een ruime keuze uit handhavingsinstrumenten (boetes,<br />
ontzeggen van voordelen etc.).<br />
Nadelen voor SZW: • Kosten van handhaving kunnen hoog zijn (zie ‘De Tafel van elf’<br />
voor de dimensies die bepalend zijn voor de mate van naleving<br />
van regelgeving).<br />
• Handhaving sluit nooit uit dat het ongewenste gedrag niet meer<br />
voorkomt.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Indien wet- en regelgeving goed en effectief wordt gehandhaafd<br />
ontstaat er een gelijk speelveld voor stakeholders; iedereen moet<br />
zich aan de regels houden.<br />
• Effectieve en strikte handhaving verschaft duidelijkheid (in tegenstelling<br />
tot gedogen)<br />
Nadelen voor stakeholders: • Sommige wet- en regelgeving sluit niet aan bij de zelfgevoelde<br />
normen, waardoor het veel moeite kost om de normen na te leven.<br />
• Een strikte handhaving vereist dat stakeholders – als ze ten minste<br />
niet beboet o.i.d. willen worden – goede kennis van regels en procedures<br />
moeten hebben.<br />
• Een strikte handhaving kan financiële gevolgen hebben voor stakeholders<br />
(investeren om beter aan de regels te voldoen, of het<br />
betalen van boetes).<br />
Slaagfactoren: • Handhaving heeft een grote kans van slagen indien de kosten van<br />
ongewenst gedrag voor de overtreder hoger zijn dan van gewenst<br />
gedrag,<br />
• Het zo eenvoudig mogelijk houden van het beleid/regeling kan<br />
bijdragen aan betere naleving, bijvoorbeeld door weinig uitzonderingsmogelijkheden<br />
aan te bieden,<br />
• Het instellen van een subsidie, extra heffingen of prijsregulering<br />
kunnen naleving bevorderen,<br />
• Het draagvlak voor nieuw beleid wordt vergroot door de doelgroep,<br />
uitvoeringsorganisatie en handhavers in een vroeg stadium bij de<br />
ontwikkeling van het beleid te betrekken,<br />
• Betrek belangengroeperingen en invloedrijke leden van de doelgroep,<br />
uitvoerings- en handhavingsorganisaties bij het te ontwerpen<br />
beleid. Leg een deel van de verantwoordelijkheid voor het slagen<br />
van het beleid bij de doelgroep door middel van zelfregulering,<br />
• Ga na of informele controle een positieve of negatieve invloed zal<br />
hebben op naleving van het beleid.<br />
(Bron: ‘Tafel van elf’)<br />
Faalfactoren: • Van de handhavende maatregel gaat geen gezag uit waardoor<br />
deze niet wordt nageleefd.<br />
• Beleid dat strijdig is met de verwachtingen en of opvattingen van<br />
de doelgroep ten aanzien van de overheid zal vrijwel zeker worden<br />
overtreden (hierbij speelt opvoeding een rol, mogelijk kan scholing<br />
nalevingsbevorderend werken,<br />
• De kosten/straf/pakkans van het overtreden van een norm zijn te<br />
laag, waardoor handhaving geen effect heeft.<br />
(Bron: ‘Tafel van elf)<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 243<br />
Valkuilen en tips: • Creëer draagvlak door de doelgroep goed te informeren en maak<br />
de handhaving simpel en helder.<br />
• Stem de verschillende regels goed op elkaar af.<br />
• Maak de doelgroep vervolgens duidelijk welk gedrag u wilt handhaven.<br />
Bepaal van tevoren welke stappen en sancties worden<br />
opgelegd indien normen niet worden nageleefd.<br />
• Houd de handhaving duidelijk en consequent.<br />
• Stem wetten en regels goed op elkaar af.<br />
• Zorg dat handhavers goed zijn toegerust en opgeleid.<br />
• Creëer draagvlak door de doelgroep goed te informeren.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: Inspectie Werk en Inkomen. Handhaving door de sociale verzekeringsbank<br />
in 2005. IWI 2006.<br />
www.arbeidsinspectie.szw.nl<br />
De ‘Tafel van elf’ is een op de gedragswetenschappen gebaseerd<br />
model, opgebouwd uit elf dimensies. Met elkaar zijn deze dimensies<br />
bepalend voor de mate van naleving van regelgeving.<br />
http://www.justitie.nl/onderwerpen/opsporing_en_handhaving/rechtsha<br />
ndhaving/producten_instrumenten_methodes/T11/<br />
http://www.justitie.nl/images/Veelzijdig%20instrument%20oktober2006<br />
_tcm34-9097.pdf<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 245<br />
C.31 Factsheet 31 Wetten: algemeen verbindend<br />
voorschrift<br />
Naam Wetten<br />
Type instrument: Wet- en regelgeving<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Wetgeving heeft zeer veel verschillende functies, als zelfstandig instrument<br />
gaat vooral om het stellen van algemeen verbindende voorschriften<br />
(ge- en verboden, rechten en plichten).<br />
Wet/Algemeen verbindend voorschrift: elk geschreven besluit, inhoudende<br />
een algemeen verbindend voorschrift, afkomstig van een overheidsorgaan,<br />
dat tot wetgeving bevoegd is:<br />
- de regering en de Staten Generaal (formele wetten).<br />
- de regering alleen (AMvB).<br />
- de minister (ministeriële regeling)<br />
- Provinciale en gemeentelijke verordeningen.<br />
- Verordeningen van waterschappen en andere doelcoöperaties.<br />
Kwalificatie instrument: Belangrijke kenmerken van wet- en regelgeving zijn:<br />
• Het generieke karakter: wet- en regelgeving geldt in principe niet<br />
slechts voor een bepaalde groep in de maatschappij, maar voor<br />
iedereen.<br />
• Verplichtende normen zijn eenzijdig van karakter.<br />
• Wet- en regelgeving is bij uitstek een voorbeeld van verticale beleidssturing.<br />
De overheid hanteert een top down-benadering en<br />
staat boven de partijen.<br />
• Wet- en regelgeving vormen formele beleidsinstrumenten. Daarbij<br />
kan wet- en regelgeving als een zelfstandig instrument worden gezien,<br />
maar in relatie tot andere beleidsinstrumenten vormt wet- en<br />
regelgeving vaak ook het vehikel om deze instrumenten te formaliseren.<br />
Een deel van de wetgeving, met name de Grondwet en het staatsrecht,<br />
kunnen worden getypeerd als constituerend.<br />
Wet- en regelgeving kan zowel stimulerend als repressief zijn. Ge- en<br />
verboden die worden vastgelegd in wet- en regelgeving kwalificeren<br />
als repressief, maar een deel van de wet- en regelgeving gaat juist<br />
over het (onder voorwaarden) toestaan van gedrag en in combinatie<br />
met parallelle instrumenten kan daar dan ook een stimulerend effect<br />
van uitgaan.<br />
Tot slot is wet- en regelgeving vooral effector, omdat het gebruikt<br />
wordt om beleid te implementeren.<br />
Juridische definitie: Algemeen Verbindend Voorschrift<br />
Praktijkvoorbeeld: Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag (WML)<br />
Iedere werknemer tot 65 jaar heeft recht op een minimumloon. Voor<br />
werknemers van 23 tot 65 jaar geldt het wettelijke minimumloon. Voor<br />
werknemers onder de 23 jaar geldt het minimumjeugdloon. Dat is<br />
volgens een bepaalde sleutel afgeleid van het minimumloon. Het<br />
jeugdloon stijgt naarmate men ouder wordt. Op grond van de Wet<br />
gelijke behandeling van mannen en vrouwen mag geen - direct of<br />
indirect - onderscheid worden gemaakt in betaling aan mannen en<br />
vrouwen.<br />
De Arbeidsinspectie ziet toe op naleving van de Wet minimumloon en<br />
minimum vakantiebijslag.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
246 BIJLAGE C<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Enerzijds is recht een middel om de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid<br />
te bevorderen. Anderzijds is recht een stelsel wat alle gedrag<br />
wenst te normeren wat kan leiden tot overregulering.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Afhankelijk van het soort wetten: de regering en de Staten Generaal<br />
(formele wetten), de regering alleen (AMvB), de minister (ministeriële<br />
regeling), provinciale en gemeentelijke verordeningen, verordeningen<br />
van waterschappen en andere doelcoöperaties. Wetten van lagere<br />
wetgevers mogen niet strijdig zijn met hogere wetgeving, indien er wel<br />
sprake is van strijdigheid dan kunnen zij door een hoger bestuursorgaan<br />
worden vernietigd of door de rechter onverbindend worden verklaard.<br />
Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar.<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
Hardheid (juridische binding) Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, Handhaving van verplichtende normen door juridische sancties. De<br />
controle en bestraffing): handhaving van wetten is verdeeld naar rechtsgebied: civiel, bestuurlijk,<br />
strafrecht etc.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Degenen tot wie de norm is gericht.<br />
Wetgevend kader Wetten, gewoonterecht, internationale verdragen en jurisprudentie.<br />
Internationale aspecten/ Wetgeving in de zin van eeniederverbindende bepalingen voortko-<br />
internationaal juridische mend uit verdragen waar Nederland partij in is, heeft na bekendma-<br />
randvoorwaarden<br />
king in Nederland directe werking. Burgers kunnen zich hierop beroepen.<br />
Europese wetgeving wordt gemaakt door de Europese Commissie.<br />
Europa heeft een Centraal Hof van Justitie en het Europese Hof<br />
voor de Rechten van de Mens.<br />
De uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen<br />
hebben een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming<br />
van de interne markt van de Europese Unie. Het Europese Hof voor<br />
de Rechten van de Mens in Straatsburg is een orgaan van de Raad<br />
van Europa (dus niet van de Europese Unie) en spreekt recht op basis<br />
van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de<br />
Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Het Hof van Justitie<br />
van de Europese Gemeenschappen ziet toe op de eerbiediging en de<br />
toepassing van de regelgeving en de oprichtingsverdragen van de<br />
Europese Unie. Om deze taak goed te kunnen vervullen, heeft het Hof<br />
onder meer ruime rechtsprekende bevoegdheden gekregen.<br />
In sommige gevallen moet of kan een rechter uit een EU-lidstaat zich<br />
met een vraag wenden tot het Hof. Het Hof kan dan een bindende<br />
uitleg geven aan Europese regelgeving via zogenaamde prejudiciële<br />
beslissingen. Deze procedure is bedoeld om te voorkomen dat de<br />
nationale rechters het gemeenschapsrecht op verschillende wijzen<br />
uitleggen.<br />
Sinds 1989 is aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen<br />
het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen<br />
toegevoegd. Dit treedt op als de hoogste bestuurlijke rechter<br />
van de Gemeenschappen en houdt zich voornamelijk met Europees<br />
economisch ordeningsrecht bezig.
FACTSHEETS 247<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
In het Gerecht van eerste aanleg heeft, net als in het Hof, uit elke<br />
lidstaat een rechter zitting.<br />
Naast Europese wet- en regelgeving is Nederland ook partij in een<br />
aantal internationale verdragen zoals het Internationaal verdrag inzake<br />
burgerrechten en politieke rechten, een verdrag van de Verenigde<br />
Naties, gebaseerd op de Universele Verklaring van de Rechten van<br />
de Mens en de ILO-verdragen (International Labour Organisation).<br />
Wet- en regelgeving is effectief, omdat de handhaafbaarheid vanwege<br />
het verplichtende karakter het geweldsmonopolie van de overheid<br />
(wetgever) groter is dan bij andere instrumenten. Het wetgevingsproces<br />
duurt over het algemeen lang (gang langs Raad van State, de<br />
Tweede Kamer en de Eerste Kamer),<br />
De overheid kan bij het opstellen van de wet- en regelgeving te hoog<br />
of te laag inzetten doordat zij een informatieachterstand hebben ten<br />
opzichte van burgers/bedrijven.<br />
Voordelen voor SZW: De overheid kan verticaal haar eigen doelstelling opleggen aan de<br />
samenleving<br />
Nadelen voor SZW: • Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig en kostbaar<br />
traject.<br />
• Door de maatschappelijke pressie op de vermindering van regeldruk<br />
en administratieve lasten kan het draagvlak voor extra regels<br />
ondermijnd worden.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Duidelijke rechtspositie.<br />
• Rechtszekerheid.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Wet- en regelgeving kan veel administratieve lasten met zich<br />
meebrengen.<br />
• Verborgen beleidskosten (overheidsregelgeving beperkt marktpartijen<br />
in hun keuzemogelijkheden en belemmert ze bij het kiezen<br />
van de doelmatigste oplossing)<br />
• Kosten van efficiëntieverlies (‘excess burden’): regulering kan<br />
leiden tot andere prijsverhoudingen voor bijvoorbeeld inputfactoren<br />
in het productieproces of voor goederen en diensten in het algemeen.<br />
Deze prijsverstoring kunnen leiden tot een welvaartsverlies<br />
Slaagfactoren: Vervangen van ingewikkelde en onduidelijke wetten door minder en<br />
overzichtelijke wetten en regels.<br />
Faalfactoren: • Indien veel informatie van de burgers/bedrijven nodig is om goede<br />
wet- en regelgeving te maken, kan dit informatieprobleem een<br />
faalfactor met zich meebrengen.<br />
• Indien er snel verandering gewenst is, is wet- en regelgeving<br />
waarschijnlijk te weinig flexibel om snel te kunnen reageren (omdat<br />
het wetgevingsproces moeilijk te versnellen is).<br />
Valkuilen en tips: • Valkuil: Overregulering: de neiging om te snel en te vaak naar het<br />
zware instrument wet- en regelgeving te grijpen kan leiden tot<br />
overregulering.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.overheid.nl<br />
www.wetten.overheid.nl<br />
Programma Bruikbare rechtsorde, Ministerie van Justitie:<br />
http://www.justitie.nl/onderwerpen/recht_en_rechtsbijstand/bruikbare_r<br />
echtsorde/<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 249<br />
C.32 Factsheet 32 Vergunningen<br />
Naam Vergunningen<br />
Type instrument: Wet- en regelgeving<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: De vergunning is een veelgebruikt middel voor het realiseren van<br />
publieke doelen en het borgen van het publiek belang. Vergunningen<br />
zijn een zwaar middel dat niet hoeft te worden gebruikt indien met<br />
eenvoudigere middelen de gewenste situatie kan worden bereikt.<br />
Er bestaat geen vaste omschrijving van het begrip “vergunning”. In<br />
wet- en regelgeving komen tal van andere begrippen voor. Zo vond de<br />
Taskforce Vergunningen bij het inventariseren van vergunningstelsels<br />
een reeks uiteenlopende benamingen.<br />
Die variatie doet afbreuk aan de transparantie van de regelgeving, al<br />
is de benaming veelal wel bekend bij degenen, die het meest bij hantering<br />
van het instrument betrokken zijn. Geleidelijk aan brengen de<br />
Aanwijzingen voor de Regelgeving meer orde door het onderscheiden<br />
van een viertal begrippen:<br />
• Vrijstelling: een besluit waarbij een uitzondering op een wettelijk<br />
verbod of gebod wordt gemaakt voor een categorie van<br />
gevallen<br />
• Ontheffing: een beschikking waarbij in een individueel geval<br />
een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt<br />
• Vergunning: een beschikking waarbij een bepaalde handeling<br />
wordt toegestaan<br />
• Erkenning: een beschikking waarbij wordt vastgesteld dat<br />
een persoon of instelling aan bepaalde eisen voldoet.<br />
De Taskforce verstaat in dit Toetsingskader onder een vergunning:<br />
de beschikking op een aanvraag, die toestaat voorgenomen activiteiten<br />
te verrichten die in de wet- of regelgeving verboden zijn.<br />
Een vergunning (ook: ontheffing) is een officiële (noodzakelijke) toestemming<br />
van de overheid om een bepaalde in principe verboden<br />
activiteit uit te voeren. Een vergunning is een beschikking: een besluit<br />
dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van<br />
een aanvraag daarvan (zie: Art 1.3 lid 2 Awb).<br />
In de wet is vastgelegd aan welke voorwaarden men moet voldoen om<br />
een vergunning te krijgen. Condities van de vergunningverlening zijn<br />
vastgelegd in de vergunning.<br />
Zie ook: Eenvoudig vergunnen, advies van de taskforce vereenvoudiging<br />
vergunningen.<br />
Kwalificatie instrument: Vergunningen zijn te zien als formele beleidsinstrumenten. Ze worden<br />
op landelijk niveau vastgelegd in wet- en regelgeving en op lokaal<br />
niveau uitgevoerd met name door middel van verordeningen die door<br />
de gemeenteraad vastgesteld dienen te worden. Vergunningen zijn<br />
verder indirecte beleidsinstrumenten omdat de overheid niet zelf een<br />
(uitvoerende) taak op zich neemt, maar overige maatschappelijke<br />
actoren toestaat bepaald gedrag te vertonen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
250 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De overheid past vergunningen toe om beleid vorm te geven en<br />
daarmee zijn vergunningen te zien als effector van beleid. In het perspectief<br />
van stimulerende en repressieve beleidsinstrumenten nemen<br />
vergunningen een middenpositie in. Vergunningen verbieden niks,<br />
maar ze stimuleren ook niet actief bepaald gedrag. Vergunningen zijn<br />
– zoals aangegeven – bedoeld om gedrag, onder voorwaarden, toe te<br />
staan.<br />
Voorts zijn vergunningen dirigerende beleidsinstrumenten, gericht op<br />
de kortere termijn en ook specifiek van aard. De vergunning wordt<br />
verleend aan de aanvrager en ziet daarmee op een duidelijk omschreven<br />
doelgroep. Tot slot zijn vergunningen vormen van eenzijdig<br />
beleidsinstrumentarium, in de zin dat er geen tegenprestatie wordt<br />
verlangd door de overheid, en een voorbeeld van een verticale manier<br />
van sturing door de overheid. De overheid staat toe, onder voorwaarden,<br />
en om deze positie in te kunnen nemen moet de overheid zich<br />
niet tussen de partijen maar er boven plaatsen.<br />
Juridische definitie: Beschikking (de beschrijving is hierboven reeds gegeven conform Art<br />
1.3, lid 2 Awb).<br />
Praktijkvoorbeeld: Werkzaamheden met of nabij vrijkomende ioniserende straling<br />
Elke werkgever dient de werkplekken zo in te richten dat onnodig<br />
risico wordt vermeden. De Arbeidsinspectie houdt onder andere toezicht<br />
op de veiligheid en bescherming van werknemers tegen<br />
stralingsrisico’s in bedrijven.<br />
Straling kan in twee soorten worden onderverdeeld:<br />
- Ioniserende straling: wordt uitgezonden door radio-actieve stoffen<br />
en röntgentoestellen.<br />
- Niet-ioniserende straling: Laser-, UV, magnetische- en microgolfstraling<br />
behoren tot de niet-ioniserende straling.<br />
Bedrijven waar werknemers werkzaamheden verrichten met of nabij<br />
vrijkomende ioniserende straling, dienen te beschikken over vergunningen.<br />
Bedrijven met niet-ioniserende stralingsbronnen hebben geen<br />
vergunning nodig, maar dienen zich te houden aan de geadviseerde<br />
blootstellingslimieten van de Gezondheidsraad.<br />
Werkgevers dienen een vergunning te hebben wanneer zij ioniserende<br />
straling met behulp van toestellen opwekken en radioactieve stoffen<br />
toepassen. Zo is het bijvoorbeeld verboden om zonder vergunning<br />
de volgende toestellen te gebruiken:<br />
- deeltjesversnellers, zoals neutronengeneratoren, cyclotrons, bètatrons<br />
en lineaire versnellers;<br />
- röntgentoestellen met een maximale buisspanning van 100 kilovolt<br />
of meer.<br />
De vergunningverlening voor de Kernenergiewet is een taak van het<br />
Agentschap SenterNovem<br />
(www.senternovem.nl/stralingsbescherming)<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem De overheid heeft bij wet bepaalde activiteiten verboden, maar vindt<br />
dat dit een te generiek verbod is en wenst in bepaalde, aan specifieke<br />
in de wet geformuleerde voorwaarden toe te staan dat deze activiteiten<br />
niet zijn verboden.<br />
Wie stelt de regels op? Met<br />
wie worden de regels opgesteld?<br />
Formele wetgever (in samenwerking met) lagere overheden. Regels<br />
zijn vastgesteld bij of krachtens de wet
FACTSHEETS 251<br />
Dwingendheid (mate van<br />
beperking gedragsvrijheid)<br />
Vergunning geeft verlof een bepaalde handeling die anders verboden<br />
is te verrichten, maar stelt ook beperkingen op die moeten worden<br />
nageleefd. Men kan echter kiezen niet van de bevoegdheid die een<br />
vergunning verleend gebruik te maken.<br />
Hardheid (juridische binding) Met moet aan voorwaarden voldoen om voor een vergunning in aanmerking<br />
te komen. Vergunningen zijn gebonden aan regels waaraan<br />
men zich moet houden. Indien men een vergunning verkrijgt, kan men<br />
ook kiezen geen gebruik te maken van de verkregen bevoegdheid.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, Naleving van voorwaarden wordt gehandhaafd door hiervoor aange-<br />
controle en bestraffing): wezen overheidsinstanties. Bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Ieder die een vergunning aanvraagt. Ieder die een vergunning heeft.<br />
Wetgevend kader Beschikking Art 8.1, lid 2<br />
Internationale aspecten/<br />
internationaal juridische<br />
randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de<br />
(kosten)effectiviteit?:<br />
Vergunningen kunnen een grensoverschrijdend effect hebben, maar<br />
zijn in principe een instrument van nationale regelgeving.<br />
In andere landen wordt ook gebruik gemaakt van vergunningen als<br />
beleidsinstrument. Ook de Europese Commissie kan vergunningen<br />
verlenen.<br />
Over de vergunning als instrument zijn geen kosten effectiviteitsstudies<br />
gevonden.<br />
De effectiviteit van vergunningen zelf is hoog. Echter, het aanvragen<br />
en beoordelen en handhaven van vergunningen levert veel administratieve<br />
en handhavingslasten op. Bovendien wordt wel gesteld dat<br />
er te vaak vergunningen nodig zijn; het instrument zou te vaak worden<br />
ingezet. De laatste jaren is met het oog hierop een aantal projecten<br />
gestart om vergunningen om te zetten in algemene regelgeving.<br />
Zie hiervoor ook het advies van de taskforce vereenvoudiging vergunningen.<br />
Voordelen voor SZW: • Transparantie doordat vergunningen individueel verleend worden<br />
• Er kunnen specifieke eisen worden verbonden aan specifieke<br />
handelingen.<br />
• De handhaving kan eventueel worden uitbesteed aan private<br />
toezichthouders.<br />
Nadelen voor SZW: • Uitvoeringskosten zijn hoog doordat individueel beoordeeld moet<br />
worden voor elke vergunningsverlening.<br />
• Door deze individuele beoordeling is het proces veel trager dan<br />
algemene regelgeving, waar geen beoordeling plaatsvindt.<br />
Voordelen voor stakeholders: Individuele goedkeuring dat bepaalde handeling verricht mag worden.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Hoge administratieve lasten die gepaard gaan met het aanvragen<br />
van de vergunning<br />
• Onzekerheid doordat gewenste handeling die onder vergunning<br />
valt pas mag worden uitgevoerd indien vergunning is verkregen.<br />
• Vaak moeten meerdere vergunningen worden aangevraagd voor<br />
een gewenste handeling<br />
Slaagfactoren: • Veel mogelijkheden voor controle/handhaving.<br />
• Doorvoeren van gewenst beleid door sturen met vergunningen.<br />
• Goed bewaakte integriteit bij verlenen vergunningen.<br />
Faalfactoren: Vergunningen kunnen veel administratie veroorzaken en vertragend<br />
werken (en daardoor een achteruitgang van productiviteit betekenen).<br />
Valkuilen en tips: Vergunningen zouden alleen gebruikt moeten worden in situaties<br />
waarin algemene regels niet afdoende zijn.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
252 BIJLAGE C<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.administratievelasten.nl<br />
www.regering.nl<br />
Oostdijk A. en Wils J. Vergunningen onder de loep. Besluit Stralingsbescherming.<br />
2006.<br />
Algemene Rekenkamer rapport Reductie administratieve lasten voor<br />
het bedrijfsleven<br />
Advies van de taskforce vereenvoudiging vergunningen: Eenvoudig<br />
vergunnen: http://appz.ez.nl/bestel/toon.asp?id=05OI19<br />
Contactpersonen: Taskforce vereenvoudiging vergunningen; Naam en contactgegevens<br />
komen nog<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 253<br />
C.33 Factsheet 33 Algemeen verbindend verklaren<br />
Naam Algemeen Verbindend Verklaren.<br />
Type instrument: Wet- en regelgeving<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Men spreekt van ‘Algemeen verbindend verklaren’ wanneer een<br />
regeling met beperkte werking een algemene werking krijgt. Er<br />
wordt in dat verband gesproken van een daad van materiële<br />
wetgeving.<br />
Het meest bekende voorbeeld van dit instrument is het verzoek<br />
om algemeen verbindend verklaring van cao’s. Partijen die met<br />
elkaar een cao zijn overeengekomen kunnen bij de directie Uitvoeringstaken<br />
Arbeidsvoorwaardenwetgeving (UAW) van het<br />
ministerie van SZW een verzoek indienen om bepalingen van hun<br />
CAO algemeen verbindend te verklaren. Door een dergelijk algemeen<br />
verbindend verklaring gelden de Cao-bepalingen in beginsel<br />
voor alle werkgevers en werknemers in de betreffende<br />
bedrijfstak of (sub)sector voor zover zij werkzaamheden verrichten<br />
die vallen binnen de werkingssfeer van de overeenkomst. De<br />
minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan de Caobepalingen<br />
die niet in strijd zijn met de vigerende wet- en regelgeving<br />
of het overheidsbeleid algemeen verbindend verklaren.<br />
Kwalificatie instrument: Het algemeen verbindend verklaren (AVV) is een formeel instrument,<br />
gebaseerd op wetgeving (bij Cao’s bijvoorbeeld op grond<br />
van de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren<br />
van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten). De<br />
overheid kiest met algemeen verbindend verklaren voor een positie<br />
boven de partijen, bijvoorbeeld boven de sociale partners als<br />
het gaat om arbeidsovereenkomsten, zodat het instrument van<br />
AVV een duidelijke vorm is van verticale sturing door de overheid.<br />
Overigens gaat aan het afsluiten van een cao vaak wel een langdurig<br />
overleg vooraf met sociale partners, zodat in de praktijk ook<br />
elementen van horizontale beleidssturing zichtbaar zijn. AVV is<br />
verder te zien als directe regulering: de overheid stuurt direct via<br />
een gebod op gewenst gedrag. De overheid zet AVV in als effector<br />
van beleid en niet als detector.<br />
Naar de aard is algemeen verbindend verklaren generiek van<br />
toepassing. Het instrument wordt ingezet om vooralsnog voor een<br />
beperkte groep gehanteerde regels te verplichten voor ‘iedereen’<br />
die in dezelfde situatie verkeert. Het instrument kan worden gekwalificeerd<br />
als een repressief instrument omdat de overheid er<br />
zaken mee oplegt en afdwingt. Tot slot is algemeen verbindend<br />
verklaren een eenzijdig sturingsinstrument omdat de overheid<br />
geen wederprestaties verwacht.<br />
Juridische definitie: Het algemeen verbindend verklaren gebeurt eigenlijk alleen met<br />
de Collectieve Arbeidsovereenkomst. In de wet AVV worden de<br />
regels gegeven die hierop van toepassing zijn. De minister kan<br />
zowel cao-bepalingen algemeen verbindend verklaren als onverbindend<br />
verklaren. Bepalingen worden onverbindend verklaard<br />
indien dat in het algemeen belang is (wet AVV art 8).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
254 BIJLAGE C<br />
Praktijkvoorbeeld: Voorbeeld CNV<br />
Als de CNV Bedrijven Bond met een werkgeversorganisatie een<br />
bedrijfstak-cao heeft afgesloten, wordt het ministerie van Sociale<br />
Zaken en Werkgelegenheid gevraagd om deze algemeen verbindend<br />
te verklaren. Dat wil zeggen dat de cao niet alleen geldt<br />
voor de bedrijven die zijn aangesloten bij de werkgeversorganisatie,<br />
maar voor alle werkgevers en werknemers in de sector.<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem De overheid wenst een regeling die slechts van toepassing is<br />
voor een beperkte groep mensen of activiteiten algemene werking<br />
te geven. Het primaire doel van algemeen verbindend verklaren<br />
is te voorkomen dat concurrentie tussen bedrijven ontstaat op<br />
arbeidsvoorwaarden.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie<br />
worden de regels opgesteld?<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
De minister van SZW op verzoek van één of meer cao-partijen<br />
(werkgevers- of werknemersorganisaties).<br />
De regels voor het Algemeen verbindend verklaren zijn vastgelegd<br />
in de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend<br />
verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten<br />
Werkgevers en werknemers dienen zich aan de CAO te houden<br />
Dwingendheid (mate van beperking<br />
gedragsvrijheid)<br />
Hardheid (juridische binding) Aan algemeen verbindend verklaarde cao-bepalingen dienen<br />
werkgever en werknemer zich te houden. Er bestaan mogelijkheden<br />
om uitgezonderd te worden van algemeen verbindend verklaarde<br />
cao’s; zie valkuilen en tips.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, con- Vakbonden, werkgeversorganisaties houden toezicht op naleving<br />
trole en bestraffing):<br />
van de CAO<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Alle werkgevers en werknemers waarvoor de algemeen verbindend<br />
verklaring geldt<br />
Wetgevend kader Wet AVV<br />
Internationale aspecten/ internati- Algemeen verbindend verklaren kan grensoverschrijdende effeconaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
ten hebben. Dit kan bijvoorbeeld als een bedrijf(stak) opereert op<br />
de internationale markt en door de algemeen verbindend verklaring<br />
verplicht is arbeidsvoorwaarden te verstrekken die duidelijk<br />
verschillen van wat internationaal gezien usance is en daarmee<br />
de eigen internationale concurrentiepositie beïnvloeden.<br />
Wat is er bekend over de (kos- Er is een breed draagvlak voor het Algemeen verbindend verklaten)effectiviteit?:ren<br />
van cao-bepalingen. Van de direct aan een cao gebonden<br />
werkgevers oordeelt 87% positief over het algemeen verbindend<br />
verklaren van de CAO. Van de werkgevers die indirect, door<br />
algemeen verbindend verklaring aan de cao gebonden zijn, is<br />
84% positief.<br />
Werkgevers die direct of indirect aan een cao zijn gebonden,<br />
noemen onder meer als voordeel dat de concurrentie op arbeidsvoorwaarden<br />
wordt beperkt en de arbeidsrust wordt bevorderd.<br />
Zij vinden dat de CAO in de praktijk voldoende flexibiliteit biedt<br />
om arbeidsvoorwaarden op ondernemingsniveau nader in te<br />
vullen. Een meerderheid vindt wel dat op dit vlak nog verdere<br />
verbeteringen mogelijk zijn. (Bron: Regioplan 2004, i.o.v. SZW)<br />
Voordelen voor SZW: • Afname van aantal verschillende regelingen en hierdoor<br />
vergroting transparantie.<br />
• Bevorderen arbeidsrust en stabiele arbeidsverhoudingen<br />
Nadelen voor SZW: Geen
FACTSHEETS 255<br />
Voordelen voor stakeholders: • Stabiele arbeidsverhoudingen<br />
• Voorkomen van arbeidsonrust<br />
• Transparantie van regelgeving<br />
• Individueel kan worden afgezien van de CAO en kunnen<br />
andere afspraken worden overeengekomen<br />
• Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden<br />
(vooral de lonen).<br />
Nadelen voor stakeholders: • Uitschakelen van concurrentie op arbeidsvoorwaarden<br />
(vooral de lonen) waardoor de dynamiek en flexibiliteit van de<br />
arbeidsmarkt geschaad zou kunnen worden.<br />
• Vrijheid van ongeorganiseerde werkgevers wordt verminderd.<br />
Indien werkgevers niet deelnamen aan een CAO maar<br />
eigen regels hanteerden, kan het zijn dat wanneer in hun<br />
veld een CAO algemeen verbindend wordt verklaard deze<br />
ook voor hen gaat gelden, waardoor zij in hun vrijheid worden<br />
beknot. Sommige grote bedrijven hebben een uitzonderingspositie<br />
bedongen, IKEA bijvoorbeeld heeft een eigen<br />
werknemersvereniging die de arbeidsvoorwaarden van de<br />
werknemers moet behartigen.<br />
Slaagfactoren: Indien het draagvlak en organisatiegraad in de betreffende sector<br />
groot zijn.<br />
Faalfactoren: • Indien de organisatiegraad in de betreffende sector laag is.<br />
• Grote bedrijven willen vaak niet meedoen aan een algemene<br />
CAO (zie nadelen stakeholders).<br />
Valkuilen en tips:<br />
Referenties<br />
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan ondernemingen<br />
met een eigen CAO uitzonderen van het besluit tot<br />
algemeen verbindend verklaren van Cao-bepalingen. Door deze<br />
zogeheten dispensatie hebben ondernemingen of subsectoren de<br />
mogelijkheid arbeidsvoorwaarden af te spreken die toegesneden<br />
zijn op de desbetreffende onderneming of subsector. Voorwaarde<br />
is echter wel dat werkgevers en werknemers onafhankelijk van<br />
elkaar zijn.<br />
Aanbevolen literatuur: Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren<br />
van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten.<br />
Toetsingskader AVV Cao-bepalingen<br />
Regioplan 2004, onderzoek naar draagvlak Algemeen verbindend<br />
verklaren Cao’s iov ministerie SZW.<br />
www.cao.szw.nl<br />
Dr. M.F.P. Rojer, ‘De betekenis van de CAO en het algemeen<br />
verbindend verklaren van Cao’s’, ministerie van Sociale Zaken en<br />
Werkgelegenheid, december 2002.<br />
W.J.P.M. Fase & J. van Drongelen, CAO-recht, Deventer, 2004.<br />
Persbericht minister van SZW De Geus 06/096:<br />
http://home.szw.nl/actueel/dsp_persbericht.cfm?link_id=97610<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 257<br />
C.34 Factsheet 34 Beleidsregels<br />
Naam Beleidsregels<br />
Type instrument: Wet- en regelgeving<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Een beleidsregel is volgens de Algemene wet bestuursrecht<br />
(Awb): een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde<br />
een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging<br />
van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van<br />
wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid<br />
van een bestuursorgaan (art. 1:3, vierde lid).<br />
Een beleidsregel is geen algemeen verbindend voorschrift.<br />
Het is anders dan wet- en regelgeving geen naar buiten<br />
werkende bindende regel. Bij een beleidsregel gaat het<br />
doorgaans over het hanteren van een bevoegdheid die het<br />
bestuursorgaan al heeft.<br />
Een beleidsregel kan de inhoud van de bestuurlijke belangenafweging<br />
instrueren alsook betrekking hebben op de weg<br />
waarlangs die afweging tot stand zal komen. Daarnaast kan<br />
een beleidsregel de wijze bepalen waarop feiten die ten<br />
grondslag zullen worden gelegd aan een besluit worden<br />
vastgesteld. Ook de uitleg van wettelijke voorschriften kan in<br />
een beleidsregel worden vormgegeven.<br />
Beleidsregels zijn besluiten in de zin van de Awb. Dit<br />
betekent dat de algemene zorgvuldigheidsregels uit de Awb<br />
bij de totstandkoming van dergelijke besluiten van toepassing<br />
zijn. Specifieke regels over beleidsregels zijn opgenomen in<br />
titel 4.3 van de Awb. Zo is in artikel 4:81 geregeld wie<br />
bevoegd is of kan worden tot het vaststellen van<br />
beleidsregels. Dat is het bestuursorgaan met betrekking tot<br />
een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid<br />
uitgeoefende dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.<br />
In andere gevallen kan het slechts voor zover dat bij een<br />
wettelijk voorschrift is geregeld. Artikel 4:82 maakt een<br />
verlichting van de motiveringsplicht mogelijk: besluiten<br />
kunnen dan worden gemotiveerd met een verwijzing naar<br />
een vaste gedragslijn die in een beleidsregel is vastgelegd.<br />
Artikel 4:83 bepaalt dat een bestuursorgaan dat<br />
beleidsregels vaststelt aangeeft op welke bevoegdheid de<br />
beleidsregel betrekking heeft. Artikel 4:84 verplicht het<br />
bestuursorgaan conform de beleidsregels te handelen,<br />
anderzijds verplicht het tot afwijking van de beleidsregel wanneer<br />
het vasthouden daaraan wegens bijzondere omstandigheden<br />
tot gevolgen leidt die onevenredig zijn in<br />
verhouding tot het doel van de beleidsregel. Beleidsregels<br />
zijn dus schriftelijk, in een daartoe strekkend besluit,<br />
neergelegde regels.<br />
Kwalificatie instrument: Beleidsregels kunnen alleen worden vastgesteld ten aanzien<br />
van bevoegdheden (publiekrechtelijk of privaatrechtelijk) die<br />
het bestuursorgaan al heeft (een hen toekomende of onder<br />
zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, een door hem gedelegeerde<br />
bevoegdheid, dan wel een bevoegdheid die bij<br />
wettelijk voorschrift is bepaald). Via een beleidsregel kunnen<br />
niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers of bedrijven<br />
worden opgelegd.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
258 BIJLAGE C<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Via een beleidsregel kan bijvoorbeeld worden aangegeven<br />
wanneer wel of geen ontheffing of vergunning wordt verleend,<br />
ook kan via een beleidsregel bijvoorbeeld een interpretatie<br />
van regelgeving worden gegeven. Voor een rechter<br />
is dat overigens niet bindend.<br />
Met het instrument beleidsregel kiest de overheid nadrukkelijk<br />
positie kiest boven de betrokken partijen en er dus sprake<br />
is van een verticale sturingsvorm. Beleidsregels zijn verder<br />
eenzijdig, omdat er geen tegenprestaties worden verlangd.<br />
Ze zijn in beginsel generiek van aard, omdat de overheid<br />
beoogt om mensen of maatschappelijke actoren in eenzelfde<br />
situatie gelijk te behandelen.<br />
Beleidsregels kunnen worden gezien als directe regulering<br />
(er is geen sprake van financieel-economische of sociale<br />
regulering). Op het spectrum van stimulerende en repressieve<br />
instrumenten zitten beleidsregels dichterbij de laatste.<br />
Beleidsregels zijn bovendien dirigerend van aard, omdat ze<br />
bij uitstek gericht zijn op het realiseren van gedragsveranderingen<br />
op de kortere termijn.<br />
De tekst in geel is van <strong>SEO</strong> en moet eventueel nog worden<br />
aangepast aan de herziene tekst die door juristen van WBJA<br />
is geschreven (geldt voor instrumenten 34 en 35)<br />
Juridische definitie: Beleidsregel (zie beschrijving instrument; definitie die daar is<br />
opgenomen is overgenomen uit Art 1:3, lid 4. Awb). Beleidsregels<br />
moeten worden onderscheiden van richtlijnen. Een<br />
richtlijn heeft de strekking aan anderen dan de opsteller ervan<br />
een bepaalde handelwijze te suggereren. Richtlijnen van<br />
ministeries richting gemeenten of instellingen plegen die te<br />
doen. Ze zijn geen beleidsregels, omdat ze geen betrekking<br />
hebben op het gebruik van een bevoegdheid die door of<br />
onder verantwoordelijkheid van het betrokken departement<br />
wordt uitgeoefend.<br />
Praktijkvoorbeeld: Beleidsregels Arbowet SZW<br />
Deze beleidsregels bieden houvast bij de toepassing van<br />
wettelijke voorschriften in de Arbowet, het Arbobesluit en de<br />
Arboregeling. Voor werkgevers geven Arbo-beleidsregels<br />
aan hoe men kan handelen om te voldoen aan de wet. Toch<br />
zijn arbo-beleidsregels geen wettelijke regels: kan hetzelfde<br />
resultaat (‘beschermingsniveau’) op andere wijze bereikt<br />
worden, en kan de werkgever dat aantonen, dan mag hij ook<br />
op andere wijze dan de beleidsregels aangeven, invulling<br />
geven aan de wettelijke regels. Arbo-beleidsregels zijn namelijk<br />
in de eerste plaats bedoeld om de Arbeidsinspectie<br />
houvast te geven bij het handhaven van de Arbowet.
FACTSHEETS 259<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Beleidsregels zijn geschikt om al bestaande bevoegdheden<br />
van bestuursorganen nader in te kleuren. Voorbeelden zijn:<br />
- wanneer wordt een ontheffing of vergunning al of niet verleend;<br />
- welke boeten worden opgelegd bij overtreding van wettelijke<br />
voorschriften;<br />
- hoe kan je voldoen aan een voorschrift in de wet - of regelgeving;<br />
- hoe gaat een toezichthouder met zijn bevoegdheden om,<br />
en<br />
- hoe worden aanvragen voor subsidie beoordeeld.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie Beleidsregels worden opgesteld door bestuursorganen (zie<br />
worden de regels opgesteld? beschrijving).<br />
Dwingendheid (mate van beperking Beleidsregels zijn geen wetgeving. Beleidsregels kunnen ook<br />
gedragsvrijheid)<br />
niet gelden als algemeen verbindende voorschriften. Toch<br />
binden beleidsregels het bestuur jegens burgers en bedrijven,<br />
omdat een bestuursorgaan in principe handelt overeenkomstig<br />
de beleidsregel (zie ook Hardheid (juridische binding).<br />
Hardheid (juridische binding) Vroeger werden beleidsregels gezien als interne, niet naar<br />
buiten werkende, aanwijzingen voor het bestuur zelf. Burgers<br />
konden er geen rechten aan ontlenen. Tegenwoordig kan de<br />
burger aanspraak jegens een bestuursorgaan ontlenen aan<br />
beleidsregels. In normale gevallen behoort een bestuursorgaan<br />
niet van beleidsregels af te wijken. Burgers en bedrijven<br />
weten dan waar ze aan toe zijn (rechtszekerheid). In<br />
bijzondere gevallen kan een afwijking van een beleidsregel<br />
noodzakelijk zijn. Indien het handelen overeenkomstig de<br />
beleidsregel in een bijzonder geval zou leiden tot nadelige of<br />
voordelige gevolgen voor een of meer belanghebbenden die<br />
onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel<br />
te dienen doelen, is een afwijken geoorloofd en geboden.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, controle<br />
en bestraffing):<br />
Beleidsregels hebben betrekking op een bestuurlijke activiteiten.<br />
Er is dus geen sprake van directe handhaving ten opzichte<br />
van burgers en bedrijven.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Degene/datgene tot wie/wat de norm/regel is gericht<br />
Wetgevend kader Art 4:81 tot en met 4:84 Awb en 1:3 lid 4 Awb.<br />
Internationale aspecten/ internatio- Ook wetgeving vanuit Europa wordt vaak nader ingevuld<br />
naal juridische randvoorwaarden<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
door de Europese Commissie met beleidsregels. Maar Europese<br />
wetgeving mag niet via beleidsregels worden geïmplementeerd.<br />
Voordelen voor SZW: • Beleidsregels hebben verbindende kracht.<br />
• Minder tijdrovend dan uitgebreidere wetgeving.<br />
Nadelen voor SZW: • Beleidsregels hebben minder aanzien dan een uitgebreidere<br />
wet.<br />
• Beleidsregels zijn een vorm van verticale sturing; soms<br />
kan een meer horizontale vorm van sturing voordelig zijn<br />
omdat handhavingskosten lager kunnen zijn indien door<br />
het horizontaliseren de spontane naleving toeneemt.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
260 BIJLAGE C<br />
Voordelen voor stakeholders: • Beleidsregels voorkomen dat het bestuur naar eigen<br />
inzicht (willekeurig) handelt.<br />
• Bevordert de rechtszekerheid (ten opzichte van een<br />
situatie zonder beleidsregels).<br />
• Beleidsregels zijn in de jurisprudentie en de wet erkend<br />
als formele rechtsbronnen.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels indien zij<br />
behoorlijk bekend zijn gemaakt.<br />
• Men kan zich alleen beroepen op beleidsregels indien zij<br />
zich naar inhoud en strekking ertoe lenen als rechtsregel<br />
te worden toegepast in de betreffende situatie.<br />
Slaagfactoren: Indien beleidsregels zorgen voor een goede nadere invulling<br />
van wet- en regelgeving, die minder rigide is omdat beleidsregels<br />
makkelijker kunnen worden aangepast.<br />
Faalfactoren: Als (lagere) bestuurslagen zich gepasseerd voelen door de<br />
van hoger hand opgelegde beleidsregels, omdat zij graag<br />
meer bestuursvrijheid zouden hebben, kan de onderlinge<br />
samenwerking verslechteren.<br />
Valkuilen en tips: Beleidsregels moeten worden bekend gemaakt om te kunnen<br />
werken.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.overheid.nl<br />
www.wetten.overheid.nl<br />
Contactpersonen: WJBA:<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 261<br />
C.35 Factsheet 35 Experimenten<br />
Naam Experimenten<br />
Type instrument: Wet- en regelgeving<br />
Algemeen<br />
Beschrijving instrument: Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen<br />
of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen<br />
van een maatschappelijk probleem. Een experiment heeft<br />
een aantal wezenskenmerken:<br />
- de verwachting bestaat dat een bepaalde regeling effectief kan<br />
zijn;<br />
- de overtuiging dat de regeling effectief zal zijn, is echter niet<br />
aanwezig;<br />
- door te experimenteren wordt de effectiviteit inzichtelijk gemaakt.<br />
Experimenten zijn per definitie tijdelijk van aard. Na een experiment<br />
vindt een evaluatie plaats.<br />
Zolang experimenten passen binnen bestaande wet- en regelgeving<br />
zijn experimenten zondermeer mogelijk.<br />
Sommige wetten bevatten expliciete experimenteerbepalingen<br />
(zie bijvoorbeeld artikel 130 van de Werkloosheidswet, 82a van<br />
de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen en 83<br />
van de Wet werk en bijstand (daar overigens innovatie genoemd).<br />
Ook bevatten wetten soms mogelijkheden tot “experimenteren”<br />
maar worden die mogelijkheden anders genoemd. In feite is artikel<br />
17 van de Arbeidsomstandighedenwet (het maatwerkartikel)<br />
ook een vorm van experimenteren. Ook andere juridische instrumenten<br />
geven soms mogelijkheden tot “experimenteren”. Het kan<br />
gaan om vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheden, een vergunningenstelsel<br />
of goedkeuringsvereisten. Ook een subsidieregeling<br />
kan in de vorm van een experiment of een experimentele regeling<br />
vorm worden gegeven.<br />
Ten slotte bestaan er ook specifieke wetten die experimenten<br />
mogelijk maken (zie bijvoorbeeld de Experimentenwet onderwijs<br />
en de Experimentenwet kiezen op afstand).<br />
Bij het in de wet- en regelgeving opnemen van experimenteerbepalingen<br />
worden de aanwijzingen 10a en 10b van de Aanwijzingen<br />
voor de regelgeving in acht genomen.<br />
Kwalificatie instrument: Indien gekozen wordt voor een experimenten wet is dat een formeel<br />
beleidsinstrument, voorzien van een wettelijke basis of ondersteund<br />
door een AMvB of een ministeriële regeling. De experimentwet<br />
is een voorbeeld van verticale sturing. Overigens wordt<br />
een experimentwet daarbij meestal ingezet om maatschappelijke<br />
actoren meer handelingsvrijheid te geven binnen bepaalde wettelijke<br />
kaders. De overheid stelt zich echter wel op boven de partijen<br />
in de zin dat zij dit instrument met een top down benadering<br />
inzet. Een experimentwet heeft repressieve aspecten omdat er<br />
ge- en verboden in worden vastgelegd; het instrument is echter –<br />
zoals gezegd – vooral bedoeld om te stimuleren dat betrokken<br />
actoren binnen zekere kaders nieuwe wegen kunnen bewandelen.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
262 BIJLAGE C<br />
Net als bij andere wetten is de werking generiek en in beginsel is<br />
er sprake van eenzijdigheid en niet van wederkerigheid in de<br />
relatie tussen de overheid en de betrokken actoren. Een experimentwet<br />
is deels een effector om beoogd beleid te kunnen implementeren,<br />
maar de toepassing van een experimentwet is ook<br />
bedoeld om beter zicht te krijgen op de effectiviteit van het beleidsinstrumentarium<br />
en mogelijke verbeteringen daarin. In die zin<br />
kan een experimentwet ook een detector zijn.<br />
Juridische definitie: Experimentele rechtsnormen<br />
Praktijkvoorbeeld: Regeling Experimenten Wmo.<br />
De Regeling experimenten Wet maatschappelijke ondersteuning<br />
is in het leven geroepen om te experimenteren met de nieuwe<br />
wettelijke regeling, Wmo. Het experiment heeft de vorm van een<br />
subsidieregeling. De regeling voorziet in regels met betrekking tot<br />
het verlenen van specifieke uitkeringen aan bepaalde gemeenten<br />
ten behoeve van experimentele pilots ter voorbereiding op de Wet<br />
maatschappelijke ondersteuning (Regeling experimenten Wmo).<br />
De Wmo is per 01/01/2007 ingevoerd. Op 01/01/2008 vervalt de<br />
experiment regeling Wmo.<br />
Een ander voorbeeld is het Besluit experimenten SUWI.<br />
http://www.st-ab.nl/wetsuwiorbes.htm<br />
Kenmerken op een rij<br />
Typering probleem Het is moeilijk om meteen de juiste wet op te stellen; daarom kan<br />
het nuttig zijn om middels pilots/experimenten (verschillende)<br />
voorlopige wetgeving uit te proberen.<br />
Zie beschrijving instrument wanneer je gebruik kan maken van<br />
een experiment.<br />
Wie stelt de regels op? Met wie Afhankelijk van het soort experiment: de regering en de Staten<br />
worden de regels opgesteld? Generaal (formele wetten), de regering alleen (AMvB), de minister<br />
(ministeriële regeling), provinciale en gemeentelijke verordeningen,<br />
verordeningen van waterschappen en andere doelcoöperaties.<br />
Wetten van lagere wetgevers mogen niet strijdig zijn met<br />
hogere wetgeving, indien er wel sprake is van strijdigheid dan<br />
kunnen zij door een hoger bestuursorgaan worden vernietigd of<br />
door de rechter onverbindend worden verklaard.<br />
Dwingendheid (mate van beper- Regelingen in het kader van experimentruimte hebben een wetteking<br />
gedragsvrijheid)<br />
lijke grondslag. Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar.<br />
Hardheid (juridische binding) Verplichtende normen zijn rechtens afdwingbaar.<br />
Handhaafbaarheid (toezicht, con- Toezicht en controle meestal door groep (minister, commissie,<br />
trole en bestraffing):<br />
taskforce, projectgroep) die werkt aan de voorbereiding van de<br />
wet en door de instanties waarbij de uitvoering ligt (in het geval<br />
van het PGB bijvoorbeeld bij de gemeentes).<br />
Handhaving van verplichtende normen geschiedt door juridische<br />
sancties.<br />
Reikwijdte (gerichtheid) Degenen waar de regeling zich tot richt.<br />
Wetgevend kader Bestaande wet- en regelgeving en de aanwijzingen 10a en 10b<br />
van de Aanwijzingen voor de regelgeving.<br />
Internationale aspecten/ internationaal<br />
juridische randvoorwaarden<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
FACTSHEETS 263<br />
Evaluatie<br />
Wat is er bekend over de (kosten)effectiviteit?:<br />
Effectiviteit van de uiteindelijke in te voeren wet zal toenemen<br />
indien deze eerst met een experimentwet is uitgeprobeerd en<br />
geëvalueerd. Echter lang niet iedere nieuwe wet leent zich voor<br />
voorafgaande experimenten Een andere keerzijde zijn hogere<br />
wetgevingskosten: Door een extra fase (de experimentele fase) in<br />
het wetgevingsproces is dit proces duurder dan wanneer dit niet<br />
plaatsvindt.<br />
Voordelen voor SZW: • Het invoeren van nieuwe wetten is een langdurig traject, door<br />
experimenten wordt dit traject effectiever gebruikt.<br />
• Burgers en bedrijven willen een vereenvoudiging van wet- en<br />
regelgeving; door experimenteerruimte te creëren, kunnen<br />
overbodige regels vermeden worden.<br />
Nadelen voor SZW: • De extra kosten en eventueel doorlooptijd die is verbonden<br />
aan de experimentwet.<br />
• Lang niet alle wetten lenen zich voor voorafgaande experimenten.<br />
Voordelen voor stakeholders: • Duidelijke rechtspositie.<br />
• Indien het experiment geëvalueerd wordt, ontstaat mogelijkheid<br />
tot inspraak in het wetgevingsproces.<br />
Nadelen voor stakeholders: • Indien een experimentwet wordt ingevoerd, worden vaak<br />
pilots gedraaid waaraan niet iedereen kan meedoen (beperkte<br />
reikwijdte). Indien men niet kan meedoen aan een pilot<br />
kan dit een nadeel opleveren.<br />
• Omdat het om tijdelijke wetgeving gaat, zijn er aanpassingen<br />
in de regelgeving mogelijk, waardoor de rechtszekerheid afneemt<br />
in vergelijking met de situatie waarin direct een definitieve<br />
wet wordt geïmplementeerd.<br />
Slaagfactoren: • Indien het experiment kennis oplevert over de nieuwe wet en<br />
aan het licht brengt dat (belangrijke) zaken moeten worden<br />
aangepast, dan kan gesteld worden dat het zinvol is geweest<br />
experimentruimte te gebruiken.<br />
• Indien de overheid bereid is zich lerend op te stellen en het<br />
politieke gezien mogelijk is om de leerpunten uit het experiment<br />
te gebruiken om de vervolgwetgeving te verbeteren.<br />
Faalfactoren: • Indien de keuzes die worden gemaakt in de pilot bepaalde<br />
groepen buiten sluiten.<br />
• Indien de pilot te beperkt is, terwijl veel meer partijen willen<br />
participeren.<br />
• Indien blijkt dat de pilot te kort loopt om een goede evaluatie<br />
te doen (te kortte doorlooptijd).<br />
Valkuilen en tips: Te weinig draagvlak bij beoogde stakeholders en te weinig aandacht<br />
voor externe/moeilijk te beïnvloeden factoren zijn valkuilen.<br />
Een tip is om van tevoren een evaluatie in te bouwen. Zodat op<br />
voorhand duidelijk is dat er mogelijk veranderingen in de wetgeving<br />
wordt doorgevoerd.<br />
Referenties<br />
Aanbevolen literatuur: www.overheid.nl<br />
www.wetten.overheid.nl<br />
Rapport het proberen waard<br />
Aanwijzingen voor de regelgeving nrs. 10a en 10b<br />
Contactpersonen: Nog toe te voegen<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 265<br />
Bijlage D: Clusterindelingen<br />
In deze bijlage beschrijven we in paragraaf D.2 tot en met D.6 verschillende clusterindelingen die<br />
gebruikt kunnen worden om groepen gelijksoortige instrumenten in te vatten. Eerst gaan we in<br />
paragraaf D1 in op de bestuurskundige opvattingen van sturing<br />
D1. Bestuurskundige opvattingen van sturing<br />
Nelissen (2002) schetst een ontwikkeling van het bestuurskundig gedachtegoed over het bestuurskundig<br />
denken over het optimale sturingsinstrumentarium langs de volgende lijnen:<br />
- Instrumentele benadering: Centraal staat hierin de werking en effecten van <strong>sturingsinstrumenten</strong><br />
(wetgeving, financiële prikkels en communicatie).<br />
- Neo-institutionele benadering: Deze benadering gaat uit van de posities, rollen, bevoegdheden<br />
en onderlinge verwevenheid van instituties die betrokken zijn bij een bepaald maatschappelijk<br />
en/of beleidsvraagstuk.<br />
- Interactieve benadering: De interactieve benadering focust op de interactieve beleidsvorming,<br />
co-productie en partnerschappen.<br />
- Procesbenadering: Een aanvullende invalshoek richt zich op de proceskant van sturingsvraagstukken,<br />
kernwoorden zijn onder meer ‘procesarchitectuur’ en ‘procesbegeleiding’.<br />
- Vermogensbenadering: Het betreft hier het bestuurlijk vermogen om ambities te realiseren.<br />
- Postmoderne benadering: De postmoderne benadering beziet sturingslogica vanuit het oogpunt<br />
van bestuurlijke fragmentatie en vanuit het perspectief van een belangrijke verschuiving<br />
in de politiek, waarbij de politiek zelf steeds minder centraal komt te staan en de invloed van<br />
‘de maatschappij’ steeds groter wordt.<br />
Van de laatste ‘school’, de postmoderne benadering, is Frissen een belangrijke representant (1990,<br />
1999). Hij ziet een trendmatige ontwikkeling waarin de overheid steeds minder sturing kan geven.<br />
In diverse publicaties geeft hij aan dat aan de voorwaarden voor toepassing van het klassieke sturingsmodel<br />
niet meer voldaan is. In dit klassieke sturingsmodel zijn de kernwoorden:<br />
- Top down aansturing.<br />
- Er is een centrum dat sturing geeft aan uitvoerders.<br />
- Voornemens worden uitgewerkt in plannen, beleid en regels.<br />
- Er is sprake van volledige informatie, beheersing en orde.<br />
In de doorontwikkelde versie van het klassieke sturingsmodel leidt deze benadering tot sturing op<br />
output, op processen, op de vraag, op kwaliteit en op (integrale) visies. Er spreekt een sterk vertrouwen<br />
uit in de stuurbaarheid van de samenleving. Onder invloed van een aantal belangrijke<br />
ontwikkelingen, zoals de introductie van ICT en de informatiemaatschappij, vindt een fragmentering<br />
plaats van de samenleving. De overheid is niet meer ‘spin in het web’ van een geordende<br />
samenleving, maar één van de vele actoren. Verticale aansturing moet noodgedwongen plaatsma-<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
266 BIJLAGE D<br />
ken voor horizontale sturing en/of zelfsturing (door maatschappelijke organisaties of burgers).<br />
Per saldo heeft de introductie van ICT niet bijgedragen aan de beheersbaarheid van de samenleving,<br />
maar juist als effect dat de overheid in veel gevallen zal moeten accepteren dat sturing nog<br />
maar beperkt of zelfs helemaal niet meer mogelijk is. Trefwoorden in deze nieuwe context zijn<br />
wat de sturing door de overheid betreft dan:<br />
- Netwerksamenleving.<br />
- Horizontalisering.<br />
- De-territorialisering.<br />
- Fragmentatie.<br />
- Ontregeling.<br />
Op de postmodernistische opvattingen is veel kritiek gekomen in de zin dat de onbestuurbaarheid<br />
van de maatschappij wordt gedramatiseerd (Frissen, 1999 en 1990) 25. Het model kan echter<br />
in ieder geval dienst doen ter relativering van de (neo-)klassieke benadering waarin de maatschappij<br />
wordt gezien als een min of meer mechanisch in elkaar grijpend geheel, waarbij de overheid<br />
vaak als regisseur de knoppen bedient.<br />
Figuur D.1: Spanningsvelden en dilemma’s bij sturing door de overheid<br />
Opleggen<br />
Zelf doen<br />
‘Sturen’<br />
Richten op ‘wat-vraag’<br />
Kaders stellen<br />
Preventie<br />
Verbodsbepalingen<br />
Sturen in een netwerk<br />
Uitgaan van ideaal<br />
Politiek bedrijf<br />
Mechanisch sturen<br />
Open planprocedures<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Relevante spanningsvelden en dilemma’s<br />
De bolletjes en pijltjes geven positioneringen resp. trends aan.<br />
Overlaten<br />
Uitbesteden<br />
‘Roeien’<br />
Richten op ‘hoe-vraag’<br />
Gedetailleerd voorschrijven<br />
Verhelpen van kwaal<br />
Stimuleringsmaatregelen<br />
Directe beïnvloeding individu/groep<br />
Uitgaan van het haalbare<br />
Bureaucratisch ambach<br />
Gebruik maken van krachtenveld<br />
Gericht toewerken naar (eigen) oplossing<br />
Nota bene: de positionering en de trend betreffen globale inschattingen<br />
25 In een recensie op ‘De lege staat’ sprak A. Hoogerwerf van ‘een verwerpelijk boek en een dieptepunt in<br />
de geschiedenis van de Nederlandse bestuurskunde’.
CLUSTERINDELINGEN<br />
Dilemma’s bij sturing door de overheid<br />
In het voorgaande zijn enkele spanningsvelden aan de orde gekomen bij het invulling geven door<br />
de overheid aan haar sturende rol. Het meest pregnant komt deze spanning tot uitdrukking in de<br />
postmodernistische benadering, waarin de wens van sturing door de overheid wordt geconfronteerd<br />
met een praktische onmogelijkheid om effectief te sturen. Naast het spanningsveld tussen<br />
‘willen sturen’ en ‘kunnen sturen’ kunnen voorts onder meer de volgende dilemma’s worden<br />
benoemd. Op enkele dilemma’s en spanningsvelden wordt navolgend nader ingegaan. Figuur D.1<br />
op de vorige pagina geeft een overzicht van de gesignaleerde spanningsvelden en dilemma’s.<br />
Opleggen of overlaten<br />
De WRR (2000) signaleert de volgende vijf wegen waarlangs publieke belangen kunnen worden<br />
geborgd. In afnemende mate van overheidsbetrokkenheid noemt de Raad:<br />
- Regels, vastgelegd in wetten of contracten.<br />
- Concurrentie (zowel concurrentie op als om de markt, bij uitbesteding van taken).<br />
- Hiërarchie: de politieke bestuurder geeft aanwijzingen aan zijn/haar ondergeschikten.<br />
- Institutionele waarden: versterking van de waarden en normen binnen een organisatie die de<br />
behartiging van het betreffende publieke belang ondersteunen.<br />
De keuze tussen ‘opleggen’ of ‘overlaten’ kan vanuit diverse invalshoeken worden bekeken. In de<br />
eerste plaats kan deze keuze worden toegepast op de verhouding tussen het Rijk enerzijds en<br />
decentrale overheden anderzijds. Een bekend en algemeen gehanteerd uitgangspunt bij deze<br />
keuze is het subsidiariteitsbeginsel: indien een decentrale overheid een verantwoordelijkheid goed<br />
op zich kan nemen dan wel een bepaalde taak goed of beter kan uitvoeren dan ‘Den Haag’, dan<br />
verdient het de voorkeur dat het Rijk deze taak laat aan de decentrale overheden 26.<br />
Een andere toepassingswijze betreft de relatie tussen de overheid en de private sector. Indien de<br />
private sector een bepaalde door de overheid gewenste gedragsverandering in voldoende mate<br />
zelf, via bijvoorbeeld zelfregulering, realiseert, is er geen aanleiding om het als overheid op te<br />
leggen. Vaak kan daarbij de dreiging van het alsnog opleggen wel werken als ‘stok achter de deur’.<br />
Tussen marktwerking en overheidsregulering ligt de mogelijkheid van wettelijk geconditioneerde<br />
zelfregulering, zelfregulering binnen een wettelijk kader. De overheid stelt dan een doel vast en<br />
maakt daarbij gebruik van het middel zelfregulering om het doel te behalen.<br />
Zelf doen of uitbesteden; sturen of roeien<br />
Op veel beleidsterreinen doet zich de vraag voor of de overheid alle taken zelf zou moeten uitvoeren<br />
of (deels) zou moeten besluiten taken ‘op afstand’ te plaatsen. Indien de overheid besluit<br />
om via bijvoorbeeld interne of externe verzelfstandiging of privatisering taken op afstand te<br />
26 Zie ook Ministerie van BZK, Brief aan Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 22 236, nr. 57.<br />
267<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
268 BIJLAGE D<br />
plaatsen, dan heeft dit ook gevolgen voor de wijze waarop de overheid invloed kan uitoefenen,<br />
regie kan voeren en/of op prestaties kan sturen (Van der Meij en Reyn, 2000). 27<br />
Osborne en Gaebler zijn in hun spraakmakende publicatie uit 1992 nader ingegaan op het fenomeen<br />
dat de overheid zich te vaak opstelt als een ‘roeiende overheid’ dan als een ‘sturende overheid’.<br />
De overheid richt zich niet op het op een intelligente manier veroorzaken, stimuleren of<br />
van richting veranderen van maatschappelijke krachten, maar op het zelf zijn van een maatschappelijke<br />
kracht. 28<br />
D2. Minimalistische en maximalistische benadering<br />
De bestuurskundige literatuur kent een groot aantal indelingen van beleids- en <strong>sturingsinstrumenten</strong>.<br />
Diverse indelingen zijn uitgebreid beschreven in Schram (2005). In navolging van<br />
Vedung (1998) onderscheidt hij twee fundamenteel verschillende benaderingen om te komen<br />
tot een clustering van beleidsinstrumenten, namelijk:<br />
• Maximalistische benadering, waarbij getracht wordt een uitputtend overzicht van instrumenten<br />
op te stellen.<br />
• Minimalistische benadering, waarbij getracht wordt om alle mogelijke instrumenten in een zo<br />
beperkt mogelijk aantal categorieën in te delen.<br />
Voor het voorliggende onderzoek is de minimalistische benadering het meest relevant vanwege<br />
de doelstelling om te komen tot een hulpmiddel voor beleidsambtenaren ten behoeve van een zo<br />
goed mogelijke selectie van beleids- en <strong>sturingsinstrumenten</strong>. Schram beschrijft onder meer de<br />
volgende indelingen:<br />
• Formele en informele beleidsinstrumenten.<br />
• Directe of indirecte beleidsinstrumenten.<br />
• Directe regulering of gedragsverandering.<br />
• Detectors of effectors.<br />
Formele en informele beleidsinstrumenten<br />
Conform de eerste indeling van Schram worden formele beleidsinstrumenten omschreven als<br />
instrumenten met “een publieke erkenning, een aanvaarde toepassing, ze zijn ingeburgerd”. Het<br />
gaat onder meer om heffingen, subsidies, ge- en verboden. Onder informele instrumenten worden<br />
instrumenten verstaan die vooral gericht zijn op het “beïnvloeden van machtsposities, het<br />
forceren van een beslissing, het over de streep trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of<br />
het rekken van onderhandelingen”. Voorbeelden van informele instrumenten zijn informatie<br />
verstrekken, advisering, maken van mondelinge afspraken, overleg, onderhandelingen, overre-<br />
27 Op de door de overheid te vervullen rollen bij (interne of externe) verzelfstandiging wordt ook uitgebreid<br />
ingegaan in het rapport van de Commissie Sint, Verzelfstandig verzelfstandigen, 1995.<br />
28 Zie ook S. Zouridis en M. Boogers (2001).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN<br />
ding, mobilisering. De scheidslijn tussen formele en informele instrumenten is niet zwart-wit en<br />
ook situatieafhankelijk. Zo wordt een convenant traditioneel gezien als een informeel instrument,<br />
maar kan het inmiddels wellicht worden gekwalificeerd als een formeel instrument.<br />
Directe en indirecte instrumenten, overheidsproductie en co-productie<br />
Een belangrijke onderverdeling is verder die in directe en indirecte beleidsinstrumenten. Directe<br />
beleidsinstrumenten worden getypeerd als instrumenten die direct resulteren in de realisatie van<br />
het beoogde beleidsdoel. Bijvoorbeeld: de overheid streeft na om verantwoord om te gaan met<br />
afval en besluit daarom om de afvalinzameling en –verwerking zelf op zich te nemen. De inzet<br />
van directe beleidsinstrumenten wordt ook betiteld als ‘overheidsproductie’. In aanvulling hierop<br />
maakt de overheid vaak ook gebruik van indirecte beleidsinstrumenten, die als doel hebben het<br />
gedrag van (overige) actoren in de gewenste richting te beïnvloeden. Een duidelijk voorbeeld<br />
hiervan is de inzet van subsidies om bedrijven te stimuleren zich ergens te vestigen. Deze vorm<br />
van beleidsvoering wordt ook beschreven als co-productie van beleid 29.<br />
Directe regulering of gedragsverandering<br />
Met betrekking tot regulering wordt vaak een onderscheid gemaakt naar:<br />
• Directe regulering: onder directe regulering wordt meestal verstaan het sturen van gedrag<br />
door juridisch vastgelegde ge- en verboden of anderszins bepalingen.<br />
• <strong>Economisch</strong>e regulering: hieronder verstaan we het beïnvloeden van gedrag via financiële instrumenten<br />
(bijvoorbeeld fiscaal of via subsidies of investeringspremies en dergelijke) en/of<br />
via het marktmechanisme (als bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van verhandelbare rechten<br />
of vouchers).<br />
• Sociale regulering: sociale regulering baseert zich tot slot op informatie van en communicatie<br />
met relevante doelgroepen. Het is een instrument dat uitgaat van vrijwilligheid en overreding<br />
(voorbeelden zijn educatie, overleg, naming en shaming, et cetera).<br />
De genoemde typen instrumenten worden vaak naast elkaar ingezet om tot een effectief beleidsinstrumentarium<br />
te komen. In die zin zijn het veelal geen concurrerende alternatieven of elkaar<br />
uitsluitende instrumenten.<br />
Detectors en effectors<br />
De derde indeling die Schram beschrijft, is die in detectors en effectors. In navolging van Hood<br />
(1983) worden detectors beschreven als instrumenten die de overheid inzet om informatie in te<br />
winnen en zichzelf in het algemeen voor te bereiden op besluitvorming; effectors zijn instrumenten<br />
waarmee de overheid invulling geeft aan genomen besluiten en waarmee zij daadwerkelijk<br />
sturend optreedt. Hood geeft aan dat de overheid voor een optimale beleidsvorming en -<br />
instrumentatie een combinatie van detectors en effectors dient in te zetten. Door middel van de<br />
inzet van detectoren kan de overheid komen tot een goede probleemanalyse en ook in kaart<br />
29 Zie bijvoorbeeld Tops et al (1996).<br />
269<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
270 BIJLAGE D<br />
brengen hoe relevante actoren betrokken zijn. Detectors worden overigens niet alleen ingezet<br />
voorafgaand aan de keuze van een in te zetten beleidsinstrument, maar ook daarna om voeling te<br />
houden met de daadwerkelijk gerealiseerde beleidseffecten (bijvoorbeeld in de vorm van monitoring<br />
van beleidseffecten, door het organiseren van ronde tafelconferenties over een bepaalde<br />
problematiek of door het via enquêtes bevragen van betrokken burgers of overige actoren).<br />
D3. Vier bestuurskundige benaderingen<br />
De selectie van beleidsinstrumenten is door onder meer Hufen en Koppenjan (2004) geplaatst in<br />
een breder perspectief, waarbij zij een viertal bestuurskundige benaderingen van sturing en overheidsstrategie<br />
hanteren:<br />
• Rationele benadering.<br />
• Netwerkbenadering.<br />
• Sturing via waarden.<br />
• Sturing op afstand.<br />
Elk van deze benaderingen vormen de basis van belangrijke stromingen in de actuele bestuurskundige<br />
literatuur. De vier genoemde benaderingen zijn uitgewerkt in een visie op sturing en<br />
beleidsinstrumentatie en zijn uitgebreid getoetst via empirisch onderzoek.<br />
Rationele benadering<br />
In de rationele benadering wordt een direct verband gelegd tussen probleem enerzijds en oplossing(en)<br />
anderzijds. Kernwoorden in deze benadering zijn effectiviteit en efficiëntie. Er is een<br />
groot vertrouwen in een adequate probleemformulering, daarop te baseren keuze van beleidsinstrumenten<br />
en de werking van het in te zetten beleidsinstrumentarium. Het uitgangspunt van de<br />
rationele benadering is stuurbaarheid en soms zelfs ‘maakbaarheid’ van de maatschappij. De rationele<br />
benadering gaat er ook vanuit dat er een goede of zelfs optimale mix van beleidsinstrumenten<br />
kan worden bepaald, waarbij overigens steeds meer wordt erkend dat daarbij leereffecten<br />
zullen optreden. Ter relativering van deze benadering kan worden gesteld dat weinig tot geen<br />
bestuurskundigen een zuivere rationele benadering hanteren. Er is altijd ook ruimte voor de specifieke<br />
context van een probleem, de situatieafhankelijkheid van de effectiviteit en efficiëntie van<br />
een beleidsinstrument en het gegeven dat beleid meestal gevoerd wordt in een netwerk van actoren<br />
waarbij er tussen de overheid als sturende actor en de te beïnvloeden actor(en) geen één-opéén<br />
relatie bestaat. De rationele benadering van de instrumententheorie is onder meer uitgewerkt<br />
door Bressers en Klok (1995) en door Ringeling (1983). De beschrijving van Bressers en Klok is<br />
weergegeven in tabel D.1.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN<br />
Tabel D.1: Rationele benadering<br />
Variabele Rationele benadering<br />
Sturing Hulpmiddelen voor probleemoplossing<br />
Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium Ja<br />
Hulpmiddelen voor sturing Basismodellen, regels, informatie en geld<br />
Aangrijpingspunt sturing Aspecten van een probleem<br />
Centrale waarden Stuurbaarheid, effectiviteit, efficiency, democratie<br />
Oriëntatie: inhoud en/of proces Inhoud<br />
Belang van instrumentarium als hulpmiddel Groot<br />
Onmogelijke combinaties Beleidsnetwerken<br />
Netwerkbenadering<br />
Een andere belangrijke stroming stelt centraal dat naast de inhoud van het beleid en de bepaling<br />
van probleem, beleidsdoelen en daarop in te zetten instrumentarium, ook het beleidsproces van<br />
groot belang is en het netwerk waarbinnen moet worden geopereerd. In veel situaties dient de<br />
overheid te opereren in een netwerk van actoren, waardoor de ideaaltypische rationele benadering<br />
van sturing en beleidsinstrumentatie bemoeilijkt wordt. Hufen en Koppenjan (2004) omschrijven<br />
netwerksturing als het ‘creëren van kansen door een bestuurder die de wereld naar zijn hand<br />
tracht te zetten’. Verder geven zij aan dat netwerksturing niet primair uitgaat van in te zetten<br />
instrumenten, maar vooral ook van het identificeren van ‘combinaties van problemen en oplossingen,<br />
het nadenken over coalities van voor- en tegenstanders, de wenselijkheid van overleg met<br />
sommige partijen, het identificeren van hindermacht, het schetsen van besluitvormingsprocessen’.<br />
Netwerksturing kan plaatsvinden onder de voorwaarde dat relevante actoren op een goede manier<br />
worden betrokken bij de problematiek, niet alleen bij de keuze van de in te zetten instrumenten,<br />
maar ook in een eerder stadium bij de bepaling en analyse van het probleem. Netwerksturing<br />
veronderstelt verder dat er sprake is van een open proces 30, waarbij op voorhand niet vaststaat<br />
wat de uitkomsten daarvan zullen zijn, en ‘veiligheid’ voor de betrokken actoren in die zijn dat<br />
gewaarborgd is dat uiteindelijk jn voldoende mate met voor hun centrale belangen rekening zal<br />
worden gehouden. Bressers en Klok (1995) beschrijven de netwerkbenadering verder zoals weergegeven<br />
in tabel D.2.<br />
30 Zie ook De Bruijn en Ten Heuvelhof (1991) en Wassenberg (1983).<br />
271<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
272 BIJLAGE D<br />
Tabel D.2: Netwerk benadering<br />
Variabele Netwerkbenadering<br />
Sturing Creëren van kansen<br />
Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium Nee<br />
Hulpmiddelen voor sturing<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
Passende omgangsvormen in netwerken, probleem/oplossings-combinaties<br />
Aangrijpingspunt sturing Procesontwerp, overleg, dialoog<br />
Centrale waarden Openheid, veiligheid, voortgang, effectiviteit<br />
Oriëntatie: inhoud en/of proces Inhoud en proces<br />
Belang van instrumentarium als hulpmiddel Bescheiden<br />
Onmogelijke combinaties Rationeel bestuur<br />
Sturing via waarden<br />
Een andere manier van sturing vindt plaats als de overheid tracht actoren aan te spreken op maatschappelijke<br />
verantwoordelijkheden en collectief gedeelde waarden. In deze bendering wordt niet<br />
uitgegaan van dwang door de overheid bij het proberen te realiseren van beleidsdoelen, maar veel<br />
meer van zelfregulering, morele normen of overtuigingskracht van de overheid als ‘zender’ van<br />
beleidsboodschappen. Beleidsinstrumenten staan in deze benadering minder centraal, tenzij zaken<br />
als leiderschap (door de overheid en haar vertegenwoordigers), gezag en voorbeeldfuncties<br />
en dergelijke worden gezien als beleidsinstrumenten. In beginsel dragen de oplossingen bij sturing<br />
via waarden niet het karakter van instrumenten, maar betreft het (gezamenlijke) probleemomschrijvingen<br />
en bijpassende oplossingsrichtingen.<br />
Tabel D.3 geeft aan hoe Bressers en Klok (1995) het sturen via waarden beschrijven. 31<br />
Tabel D.3: Sturen via waarden<br />
Variabele Sturen via waarden<br />
Sturing Via (gezamenlijke) waarden<br />
Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium Ja<br />
Hulpmiddelen voor sturing<br />
Aangrijpingspunt sturing<br />
Leiderschap, voorbeeldig handelen, symbolen, beelden,<br />
taal, dialoog, draagvlak creatie<br />
Welbewust inzetten van voorbeeldigheid en leiderschap<br />
Centrale waarden Geloofwaardigheid, expressie, integriteit<br />
Oriëntatie: inhoud en/of proces Inhoud en proces<br />
Belang van instrumentarium als hulpmiddel Bescheiden<br />
Onmogelijke combinaties Rationeel bestuur, sturing op afstand<br />
31 Zie ook Edelman (1985) en Boogers en Tops (1998).
CLUSTERINDELINGEN<br />
Sturing op afstand<br />
De vierde door Hufen en Koppenjan (2004) onderscheiden benadering is het sturen op afstand<br />
door de overheid. Net als in de rationele sturingsbenadering is er een sterk accent op een eenduidige<br />
analyse van probleem, doel en daarvoor in te zetten instrumenten, waarbij in afwijking<br />
daarvan de actoren in het ‘doelsysteem’ actief worden betrokken bij de probleemanalyse en de<br />
instrumentatie. Idealiter wordt met de relevante actoren overlegd over de probleemdefinitie en<br />
relevante sleutelparameters in de vorm van input-, output- en procesnormen. Als <strong>sturingsinstrumenten</strong><br />
worden in deze benadering vooral deze sleutelparameters en (overige) publieke of privaatrechtelijke<br />
constructies als convenanten, contracten, prestatieafspraken, publiek-private samenwerkingsvormen.<br />
Sturing op afstand kan de vorm aannemen dat de overheid zich ‘terugrrekt’<br />
op haar beleidsvormende rol en de uitvoering van het beleid overlaat aan dan wel samen oppakt<br />
met de meest betrokken maatschappelijke actoren.<br />
Mede gebaseerd op onder meer In ’t Veld (1997) en Kickert (1998) kenschetsen Hufen en Koppenjan<br />
deze benadering zoals in tabel D.4 is gepresenteerd.<br />
Tabel D.4: Sturen op afstand<br />
Variabele Sturen op afstand<br />
Sturing<br />
Zelfsturing in door overheid bepaalde kaders, afspraken<br />
over kernaspecten<br />
Beschikbaarheid typologie sturingsinstrumentarium Prestatieindicatoren, convenanten, prestatiecontracten<br />
Hulpmiddelen voor sturing Afspraken over sleutelparameters<br />
Aangrijpingspunt sturing Procesontwerp, overleg over sleutelparameters<br />
Centrale waarden Stuurbaarheid, consensus, effectiviteit<br />
Oriëntatie: inhoud en/of proces Inhoud en proces<br />
Belang van instrumentarium als hulpmiddel Groot<br />
Onmogelijke combinaties Rationeel bestuur<br />
D4. Mate van dwang: leren, prikkelen en opleggen<br />
Een veel gebruikte indeling van <strong>sturingsinstrumenten</strong> gaat uit van de mate van dwang die de<br />
overheid hanteert. In grote lijnen worden dan meestal drie gradaties onderscheiden:<br />
• ‘Education’: De overheid bevordert via onderwijs, het geven van voorlichting of het vervullen<br />
van een voorbeeldfunctie dat burgers, bedrijven of maatschappelijke instellingen zich gedragen<br />
in lijn met hetgeen de overheid voorstaat.<br />
• ‘Engineering’: De overheid verstrekt selectief prikkels om actoren in de gewenste richting te<br />
bewegen. Subsidiëring is dan een voorbeeld van engineering door de overheid. De doelgroep<br />
is vrij om haar keuzes zelfstandig te blijven maken, maar wordt wel en met name financieel in<br />
een door de overheid gewenste richting gepusht.<br />
• ‘Enforcement’: De overheid legt zaken op, bijvoorbeeld via wet- en regelgeving.<br />
273<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
274 BIJLAGE D<br />
Onder meer Geelhoed (1983) en Berg (1988) hanteren deze categorisering van beleidsinstrumenten.<br />
Een indeling van beleidsinstrumenten die hier grotendeels mee spoort, is terug te vinden<br />
in een advies van de Onderwijsraad (2000). Dit advies is opgesteld tegen de achtergrond van de<br />
idee dat in het onderwijs wellicht méér dan noodzakelijk en wenselijk is gebruik gemaakt wordt<br />
van het opleggen en afdwingen als beleidsinstrumenten. Als instrumenten worden beschreven en<br />
beoordeeld:<br />
• Wet- en regelgeving.<br />
• Ruil, bijvoorbeeld door middel van subsidies en convenanten.<br />
• Overtuiging (bijvoorbeeld via overtuigende beleidsnota’s, voorlichting, et cetera).<br />
De Onderwijsraad beschrijft de instrumenten en de daaraan in het algemeen verbonden voor- en<br />
nadelen zoals in tabel D.5 is weergegeven.<br />
Tabel D.5: Kenmerken per instrument<br />
Type instrument Kenmerken<br />
Wet- en regelgeving<br />
Ruil<br />
Overtuiging<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK<br />
• Verticaal karakter<br />
• Vergt vaak lange voorbereidingstijd<br />
• Democratische legitimatie is voordeel evenals rechtszekerheid<br />
• Generiek bereik<br />
• Niet vrijblijvend karakter<br />
• Beperkt differentiërend vermogen<br />
• (vaak als zodanig ervaren) onsympathiek en dwingend karakter, niet bevorderlijk voor<br />
creativiteit<br />
• Veronderstelt min of meer evenwichtige relatie tussen betrokken partijen<br />
• Kan leiden tot meer harmonieuze en gedragen beleidsvorming<br />
• Groter commitment van doelgroep<br />
• Meer mogelijkheden voor maatwerk en flexibiliteit<br />
• Mogelijk minder effectief en efficiënt<br />
• Door maatwerk onoverzichtelijker en onduidelijker<br />
• Ongelijkheid in beleidsuitvoering naar individu of groepen<br />
• Kan leiden tot uitstel van beslissingen<br />
• Zekere mate van vrijblijvendheid<br />
• Normatieve beïnvloeding via overdracht van informatie<br />
• Kan leiden tot relatief groot commitment door hogere intrinsieke motivatie<br />
• Relatief lage kosten, geringe bureaucratie vereist<br />
• Flexibel en snel inzetbaar<br />
• Sympathiek karakter<br />
• Afhankelijkheid van motivatie en medewerking doelgroep kan nadeel zijn<br />
• Beperkt bereik, eventueel leidend tot ongewenste differentiatie naar individu of<br />
groep 32<br />
32 Degene die zich niet laat overtuigen, kan hierdoor in een voordeliger positie uitkomen dan degene die<br />
zich op basis van overtuiging wel schikt in de door de overheid gewenste richting.
CLUSTERINDELINGEN<br />
D5. Tweeledige categorisering van beleidsinstrumenten<br />
/Juridisch, financieel-economisch en communicatief<br />
Een andere gangbare categorisering van overheidsinstrumenten is die in juridische, financieeleconomische<br />
en communicatieve instrumenten. Deze indeling wordt bovendien vaak ‘gekruist’<br />
met andere tweeledige categoriseringen van beleidsinstrumenten 33:<br />
• Stimulerend of repressief beleidsinstrumentarium.<br />
• Dirigerend of constituerend.<br />
• Generiek versus specifiek c.q. individueel.<br />
• Eenzijdig versus wederkerig.<br />
• Verticaal en horizontaal.<br />
Stimulerend versus repressief<br />
Een belangrijk onderscheid tussen beleidsinstrumenten betreft de mate waarin het instrument<br />
dwingend is. Een tweedeling die daarop gebaseerd is, is die tussen stimulerende en repressieve<br />
instrumenten 34. Stimulerende instrumenten zijn onder meer subsidieverlening, voorlichting en het<br />
maken van afspraken met betrokken maatschappelijke actoren. Repressieve instrumenten zijn<br />
bijvoorbeeld ge- en verboden, al dan niet vastgelegd in wet- en regelgeving:<br />
Tabel D.6: Stimulerend versus repressief<br />
Stimulerend Repressief<br />
Juridisch Overeenkomst, convenant Gebod, verbod<br />
Financieel economisch Subsidie Heffing<br />
Communicatief Voorlichting Propaganda<br />
Een belangrijke kanttekening bij het eventueel inzetten van stimulerende en niet repressieve beleidsinstrumenten<br />
is, dat de mate van vrijblijvendheid kan leiden tot ‘non sturing’.<br />
Dirigerend versus constituerend<br />
Van der Doelen en Klok (1989) delen beleidsinstrumenten in twee categorieën in: instrumenten<br />
behorend bij een constituerend sturingsmodel en instrumenten behorend bij een directief sturingsmodel.<br />
Constituerende sturing gaat uit van langetermijn beïnvloeding. Dit kan op uiteenlopende<br />
manieren vorm krijgen, bijvoorbeeld via onderwijs of via het vastleggen van bepalingen<br />
in de Grondwet. Dirigerende sturing is meer gericht op het op kortere termijn beïnvloeden van<br />
actoren. Hierbij is het overigens niet noodzakelijk dat er sprake is van dwang; dirigerende sturing<br />
kan ook de vorm aannemen van voorlichting:<br />
33 In navolging van Schram (2005).<br />
34 Zie ook Van der Doelen (1988).<br />
275<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
276 BIJLAGE D<br />
Tabel D.7: Dirigerend versus constituerend<br />
Dirigerend Constituerend<br />
Juridisch Gebod, verbod Onderwijs<br />
Financieel economisch Prijsregulering Infrastructurele werken<br />
Communicatief Voorlichting Grondwet , staatsrecht<br />
Generieke of specifieke instrumenten<br />
Een belangrijk indelingscriterium van beleidsinstrumenten is of zij zien op ‘iedereen’ enerzijds of<br />
op een specifieke groep of individuele actor anderzijds. De eerste categorie beleidsinstrumenten<br />
vormen generieke (ook: algemene) instrumenten, de tweede categorie betreft specifieke (ook:<br />
individuele) instrumenten:<br />
Tabel D.8: Generieke of specifieke instrumenten<br />
Generiek algemeen Specifiek individueel<br />
Juridisch Wet Convenant, vergunning<br />
Financieel economisch Belasting Subsidie<br />
Communicatief Advertentie Brief<br />
De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans meer ruimte voor maatwerk (‘fine tuning’).<br />
Er kan beter worden ingespeeld op de bijzondere positie, omstandigheden en wensen van<br />
de betreffende actoren 35.<br />
Eenzijdig of wederkerig<br />
Voorts is het mogelijk instrumenten onder te verdelen in instrumenten met een eenzijdig karakter<br />
en instrumenten met een wederkerig karakter:<br />
Tabel D.9: Eenzijdig of wederkerig<br />
Eenzijdig Wederkerig<br />
Juridisch Wet Overeenkomst<br />
Financieel economisch Subsidie Subsidie<br />
Communicatief Voorlichting Informatie overdracht<br />
Instrumenten met een eenzijdig karakter, waarbij de overheid alleen en zonder betrokkenheid van<br />
de doelgroep zaken regelt, zijn met name alle vormen van wet- en regelgeving. Verder kan bij<br />
subsidieverlening en voorlichting zowel sprake zijn van eenzijdigheid als van wederkerigheid. In<br />
het laatste geval is dan vereist dat er een min of meer gelijkwaardige positie is van de betrokken<br />
actor(en) in de doelgroep. Dit is bijvoorbeeld het geval als de overheid een contract afsluit met<br />
een privaat bedrijf om een taak uit te voeren voor de overheid (de private partner is dan niet<br />
gedwongen dit contract aan te gaan).<br />
35 Zie bijvoorbeeld Klok (1992).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN<br />
Verticaal of horizontaal<br />
De laatste indeling die Schram (2005) noemt, is die in verticale en horizontale beleidsinstrumenten.<br />
Verticale instrumenten gaan uit van een top down-benadering door de overheid van de relevante<br />
doelgroep(en), terwijl bij horizontale instrumenten met betrokken (mede-)overheden, maatschappelijke<br />
actoren of burgers meer gelijkwaardiger verhoudingen gelden:<br />
Tabel D.10: Verticaal of horizontaal<br />
Verticaal Horizontaal<br />
Juridisch Wet Convenant<br />
Financieel economisch Belasting Subsidie<br />
Communicatief Advertentie Brief<br />
D6. Type beleidsproblemen en ontwerpstrategieën<br />
Bij een doordachte keuze van een beleidsinstrumentarium is uiteraard de aard van de problematiek<br />
en de context waarin de problematiek zich voltrekt van groot belang (bijvoorbeeld of sprake<br />
is van een complex netwerk waarin de overheid dient te ‘sturen’ dan wel of er een overzichtelijk<br />
speelveld is waarbij de overheid met de betrokken maatschappelijke actoren een veel minder<br />
complexe verhouding heeft). Veel auteurs zijn met name ingegaan op deze dimensie van de instrumentenleer.<br />
Hieronder geven we een kort overzicht van deze literatuur.<br />
Mate van complexiteit en onzekerheid<br />
Ten aanzien van de aard van de problematiek, is een indeling in eenvoudige (soms ook routinematige)<br />
en complexe problemen relevant. Bovendien kan er sprake zijn van een grote mate van<br />
onzekerheid of juist sprake zijn van voorspelbaarheid van de aard en/of de mate van de problematiek.<br />
In navolging van Van Heffen (1995) leidt dit tot de in tabel D.11 gegeven indeling van<br />
beleidssituaties, die elk vragen om een daarop toegesneden beleidsinstrumentarium.<br />
Tabel D.11: Mate van complexiteit en onzekerheid<br />
Eenvoudig probleem Complex probleem<br />
Zekerheid Routinematige ontwerpstrategie Diagnostische ontwerpstrategie<br />
Onzekerheid Intuïtieve ontwerpstrategie Lerende ontwerpstrategie<br />
Het context-gebonden karakter van het ontwerpen van (effectief) beleid leidt ertoe dat voor eenvoudige<br />
en met zekerheid te overziene vraagstukken volstaan kan worden met een routinematige<br />
ontwerpstrategie, terwijl in een complexe en onzekere context soms gebruik moet worden gemaakt<br />
van een proces van ‘trial en error’. In ieder geval dient in de laatste situatie sprake te zijn<br />
van een lerende ontwerpstrategie waarbij een overheid steeds beter probeert de complexiteit te<br />
doorgronden en inzicht probeert te verwerven in de factoren die bepalen of beleidsinstrumenten<br />
effectief zijn of niet. Verder geldt ten aanzien van onzekerheid dat in eenvoudige situaties door<br />
de overheid ‘vuistregels’ of andere min of meer intuïtieve ontwerpstrategieën kunnen worden<br />
gehanteerd, die in een meer complexe situatie niet meer volstaan.<br />
277<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
278 BIJLAGE D<br />
Geschiktheid voor interactief bestuur<br />
De aard van een probleem dan wel vraagstuk is in sterke mate bepalend voor de door de overheid<br />
te hanteren bestuursstijl en instrumentenmix. Pröpper en Steenbeek (1999) leggen de nadruk<br />
op de mate waarin een bepaalde beleidscontext zich leent voor een interactieve aanpak en daarop<br />
te baseren bestuursstijl. Een interactieve aanpak houdt in dat gekozen wordt voor het betrekken<br />
van de relevante actoren in een vroeg stadium van het beleidsvormingsproces en dat een grote<br />
mate van openheid aanwezig is over de uitkomsten van dit proces, waarbij de actoren ook daadwerkelijk<br />
invloed kunnen uitoefenen. Pröpper en Steenbeek onderscheiden in de zogenoemde<br />
‘participatieladder’ een zestal bestuursstijlen, navolgend weergegeven in een afnemende mate van<br />
interactiviteit:<br />
• Faciliterende bestuursstijl: De overheid ondersteunt maatschappelijke actoren, met behulp<br />
van geld, tijd en menskracht, expertise en dergelijke. De overheid is initiatiefnemer en inspirator,<br />
maar dwingt niets af en laat zoveel ruimte als mogelijk is voor de te bewegen doelgroep36. • Samenwerkende bestuursstijl: De overheid werkt op basis van gelijkwaardigheid samen met<br />
maatschappelijke actoren. Dit kan bijvoorbeeld resulteren in een publiek-private samenwerking<br />
(PPS).<br />
• Delegerende bestuursstijl: De overheid geeft aan burgers, bedrijven of maatschappelijke instellingen<br />
binnen bepaalde kaders de bevoegdheid zelf beslissingen te nemen of uitvoering te<br />
geven aan het beleid. Dit kan ertoe leiden dat in een bepaalde branche door de branche zelf<br />
een systeem van certificering wordt ontworpen en gehandhaafd.<br />
• Participatieve stijl: Hierbij neemt de overheid een open en vragende houding aan en is het<br />
doel om via discussie en inspraak feedback van relevante maatschappelijke betrokken te verzamelen<br />
om daarmee het beleid effectiever en efficiënter te maken, maar ook te voorzien van<br />
groter draagvlak. In ruimtelijke ordeningsprocessen wordt hier vaak gebruik van gemaakt.<br />
• Consultatieve bestuursstijl: Deze bestuursstijl is volgens de kwalificaties van Pröpper en<br />
Steenbeek niet meer interactief van aard. De overheid raadpleegt weliswaar betrokken actoren,<br />
maar formuleert zelf het probleem en legt een beperkt aantal zelf ontworpen mogelijke<br />
oplossingen voor. Deze figuur treedt op indien de overheid bijvoorbeeld een infrastructureel<br />
plan in inspraak brengt.<br />
• Open autoritaire stijl: De overheid bepaalt haar beleid en deelt dit mede aan de betrokkenen.<br />
Wel kan zij daarbij proberen om deze betrokken te overtuigen van de noodzaak van het beleid.<br />
Als voorbeeld noemen Pröpper en Steenbeek het opleggen van een accijnsverhoging op<br />
benzine.<br />
• Gesloten autoritaire stijl: Tot slot is de minst interactieve bestuursstijl de gesloten autoritaire<br />
stijl. De overheid bepaalt het beleid en verschaft hier verder geen informatie over. De voorbeelden<br />
van deze bestuursstijl zijn grotendeels beperkt tot defensie en veiligheid.<br />
Het is duidelijk dat de meer interactieve bestuursstijlen vragen om een geheel andere mix van beleidsinstrumenten<br />
dan een autoritaire of consultatieve bestuursstijl. In de meer interactieve stijlen<br />
wordt veel meer gebruik gemaakt van overleg, daadwerkelijke tweezijdige dialogen met doel-<br />
36 Als voorbeeld noemen Pröpper en Steenbeek het bieden van ambtelijke ondersteuning door de overheid<br />
aan ANWB en Veilig Verkeer Nederland om een campagne te ontwikkelen voor verkeersveiligheid.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
CLUSTERINDELINGEN<br />
groepen, voorlichting, inzet van (massa)media, lobby- en netwerkactiviteiten. In de meer autoritaire<br />
stijlen staat wet- en regelgeving centraal.<br />
Overige toepassingscontexten<br />
Hufen en Koppenjan (2004) benoemen als relevante toepassingscontexten onder meer:<br />
• Strategische of operationele beleidscontext.<br />
• Fase in de beleidslevenscyclus.<br />
• Politieke handelingsvrijheid die aanwezig is.<br />
• Mogelijkheden voor sturing op resultaat en inhoud of op proces.<br />
• Overheidsinterne of externe sturing.<br />
279<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 281<br />
Bijlage E: Workshop – opzet en deelnemers<br />
Op 25 januari 2007 is een workshop gehouden bij het ministerie SZW met SZW-ambtenaren.<br />
Het voornaamste doel van de workshop was om met de deelnemers de weg van beleidsprobleem<br />
naar oplossing te bespreken. Dit is gebeurd aan de hand van de drie centrale vragen: de ‘wat’<br />
vraag, de ‘hoe’ vraag en de ‘of’ vraag.<br />
Het doel van de workshops was naast inhoudelijke toetsing, ook om te kijken in hoeverre de<br />
ingrediënten voor de roadmap aansluiten bij de belevingswereld van de gebruikers. Tot slot dienden<br />
de workshops ook om draagvlak voor de in later stadium te ontwikkelen roadmap te creëren.<br />
In deze bijlage is de opzet van de workshop weergegeven. Tevens is een lijst met deelnemers<br />
opgenomen.<br />
Opzet<br />
De workshop is als volgt opgezet:<br />
− Ontvangst door Peter van Loo, directeur WBJA.<br />
− Plenair: Introductie van het doel van het onderzoek, de drie centrale vragen en het afwegingskader<br />
door Barbara Baarsma.<br />
− Opsplitsen in 3 deelsessies<br />
1. In workshop I kijken we of we het selectieproces goed in beeld hebben gebracht (o.l.v.<br />
Barbara Baarsma). Het is nodig om dat proces goed in beeld te hebben zodat de roadmap<br />
zo dicht mogelijk aan kan sluiten bij de alledaagse praktijk van de individuele ambtenaar<br />
In deze deelsessie staat met name de ‘wat’ vraag centraal.<br />
In workshop II en III nemen we elk een groep instrumenten door. We bekijken in de deelsessie<br />
of we volledig zijn als het gaat om de instrumenten in het betreffende cluster als ook<br />
om de inhoud van de bijbehorende factsheets. In deze deelsessies wordt slechts kort ingegaan<br />
op de ‘wat’ vraag en gaat het met name om de ‘hoe’ en ‘of’ vraag:<br />
2. Workshop II: bespreking van de instrumenten in het cluster wet- en regelgeving (o.l.v.<br />
Kieja Janssen).<br />
3. Wokshop III: bespreking van de instrumenten in het cluster financiële instrumenten<br />
(o.l.v. Herbert ter Beek).<br />
− Plenair: terugkoppeling uit deelsessies door leiders deelsessies, discussie en rondvraag o.l.v.<br />
Barbara Baarsma<br />
Deelnemers:<br />
1. Heleen van Andel, Senior Communicatieadviseur<br />
2. Jill Bangert, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden<br />
3. Louis Beckers, directie SV<br />
4. Dick Beekhuizen, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden<br />
5. Paul Biemans, Directie SV<br />
6. Mirjam Buisman, coördinatie Emancipatie beleid<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
282 BIJLAGE D<br />
7. Jan van Dommelen, Hoofd afd Arbeidsmigratie en integratie<br />
8. Menno Fenger, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden<br />
9. Henri Geron, Directie arbeidsomstandigheden (ARBO)<br />
10. Anneke de Graaf, Projectsecretaris dagindeling emancipatiebeleid<br />
11. Viola van Guldenaar, Beleidsmedewerker arbeidsomstandigheden<br />
12. Dhr D. Hagoort, AM/AKA<br />
13. Ad Huikeshoven, ARBO/PAC<br />
14. Erik Janssen, Inspectie Werk en Inkomen<br />
15. Lennart Janssens, ASEA<br />
16. Edwin Kools, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden<br />
17. Peter van Loo, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden<br />
18. Fer Nieuwenboer, Hoofd afd Structuur, financiering & informatie<br />
19. Cees van der Pol, Financieel economische zaken<br />
20. Anton Rommelse, Beleidsmedewerker sociale verzekeringen<br />
21. Mariette Sanderse, Arbeidsverhoudingen<br />
22. Leo Schrijver, Directie arbeidsmarkt<br />
23. Ton Staphorst, Arbeidsomstandigheden<br />
24. Iris Theelen, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden<br />
25. Nanno H. Veendam, Directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden<br />
26. Frank Veugen, Management adviseur AI/directie industrie<br />
27. Berry Vial, Beleidsmedewerker<br />
28. Ad Vijlbrief, directie arbeidsomstandigheden afd. BIA<br />
29. Teusjan Vlot, BSG<br />
30. Willeke van der Werf, n.b.<br />
31. Bart-Jan Westerhof, Directie wetgeving, bestuurlijke en juridische aangelegenheden<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
SELECTIE STURINGSINSTRUMENTEN 283<br />
Bijlage F: <strong>Economisch</strong>e begrippenlijst<br />
Efficiëntie: de fundamentele norm in de economie, die stelt dat een gegeven doel met zo min<br />
mogelijk middelen bereikt dient te worden (kostenefficiëntie), of dat schaarse middelen zodanig<br />
worden ingezet dat daarmee een zo groot mogelijke welvaart wordt bereikt.<br />
Bij statische efficiëntie gaat het om de optimale verdeling van het goederenpakket over vragers<br />
en van productiemiddelen over aanbieders. In een statische wereld maakt de ondernemer een<br />
economische winst, dat wil zeggen een winst die precies voldoende is om kapitaal in deze productietak<br />
te investeren. Hij maakt geen overwinsten en ook geen winsten die te maken hebben met<br />
het introduceren van nieuwe producten en innovatieve technieken, want in de statische wereld is<br />
de technologische kennis gegeven. Technologische veranderingen zijn onderdeel van de dynamische<br />
wereld. De statische efficiëntie gaat met andere woorden uit van de korte termijn en heeft<br />
betrekking op de verdeling van welvaart gegeven de structuur en omvang van de markt. Uitgaande<br />
van de langere termijn komen we bij dynamische efficiëntie. Hierbij staat het vergroten van<br />
de welvaart door innovatie in de loop van de tijd centraal. Centrale begrippen daarbij zijn: groei,<br />
investeren en innovatie.<br />
Extern effect: effecten van de productie en consumptie, die wel gevolgen hebben voor de productiemogelijkheden<br />
en welvaart van anderen, maar die geen prijskaartje hebben. Denk aan milieuvervuiling<br />
(negatieve externe effecten), maar ook aan de baten van de aanleg van een weg door<br />
een bedrijf voor andere bedrijven (toename bereikbaarheid)<br />
Informatieproblemen: de aanbieder weet meer dan consument (markt voor tweede hands auto’s,<br />
diensten van de notaris) of de consument is beter geïnformeerd dan de aanbieder (denk aan<br />
verzekeringsproblemen: de verzekerde weet meer en kan zich opportunistisch opstellen jegens de<br />
verzekeraar)<br />
Herverdeling: In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen<br />
gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting.<br />
Marktfalen: een situatie waarin het prijsmechanisme niet in staat is om efficiëntie te garanderen.<br />
Denk hierbij aan externe effecten, een gebrek aan concurrentie, informatiescheefheid en publieke<br />
goederen.<br />
Marktwerking: het creëren van een situatie waarbij vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie<br />
van economische beslissingen / (het introduceren van) concurrentie in een sector, meestal om de<br />
efficiëntie, kwaliteit en klantgerichtheid te verhogen / onbelemmerde confrontatie van vraag en<br />
aanbod.<br />
Monopolievorming: Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een<br />
machtspositie krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet),<br />
netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren<br />
negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart).<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK
284 BIJLAGE D<br />
Overheidsfalen: Hoewel er genoeg legitimering blijkt te bestaan voor het voeren van beleid, kan<br />
overheidsbeleid gepaard gaan met maatschappelijke kosten; we duiden die situatie aan met de<br />
term ‘overheidsfalen’.<br />
Marktfalen kan dan aanleiding zijn voor overheidsingrijpen. Overheidsproductie is vaak geen<br />
aantrekkelijk alternatief, omdat een overheidsorganisatie niet vanzelf geprikkeld wordt om klantgericht,<br />
efficiënt en innovatief te produceren. Ook dergelijk overheidsfalen veroorzaakt maatschappelijke<br />
kosten. Een minder vergaande vorm van overheidsingrijpen is regulering. Ook in dat<br />
geval kan de overheid falen. De overheid streeft er naar het gat te dichten tussen maatschappelijk<br />
gewenste uitkomsten en marktuitkomsten, maar ziet zich daarbij geconfronteerd met obstakels.<br />
Meestal is het maatschappelijk welvaartsoptimum niet bekend. Maar zelfs indien dit wel het geval<br />
is, dan is het nog niet vanzelfsprekend dat de overheid naar dit optimum streeft. Ook kan de<br />
overheid niet altijd beschikken over de geschikte instrumenten om het sociale optimum te bereiken.<br />
Tot slot is de overbrugging van het verschil tussen marktuitkomst en maatschappelijk gewenste<br />
uitkomst niet kostenloos. Niet alleen werkt de overheid niet kostenloos maar ook lokt de<br />
vervanging van de anonieme markt door een concrete overheid lobbygedrag van marktpartijen<br />
uit.<br />
Paternalisme: kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute beslissingen<br />
te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Zelfs een goed<br />
geïnformeerd individu kan bepaalde beslissingen nemen die in de ogen van de overheid niet goed<br />
zijn voor hem of haar. Standaard voorbeelden in dit verband zijn de beslissing om te roken en<br />
om geen autogordels te gebruiken. De goederen waarbij de overheid intervenieert vanuit het idee<br />
dat ze beter dan het individu weet wat goed voor hem of haar is, zijn bekend onder de Engelse<br />
term ‘merit-goods’.<br />
Prijsmechanisme (ook wel: marktmechanisme): mechanisme waarbij de marktprijs sturing<br />
geeft aan vraag en aanbod en ervoor zorgt dat de vraag gelijk wordt aan het aanbod / vraag en<br />
aanbod bepalen de prijs en deze is weer richtinggevend voor het gedrag van individuele producenten<br />
en consumenten.<br />
Publiek of collectief goed: een goed waarvan het gebruik niet-exclusief (de consument kan niet<br />
van het gebruik worden uitgesloten) en niet-rivaliserend is (dat wil zeggen dat het gebruik door de<br />
ene consument niet ten koste gaat van het gebruik door een ander). Denk aan dijken, politie,<br />
defensie.<br />
Transactiekosten: Transactiekosten zijn alle vormen van kosten van transacties en contracten.<br />
Dit zijn de kosten die tevoren (ex ante) gemaakt moeten worden om een contract tot stand te<br />
brengen en de kosten die daarna (ex post) gemaakt worden om de overeenkomst te bewaken en<br />
zonodig af te dwingen. De ex ante transactiekosten bestaan uit de kosten van het vergaren van<br />
informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract. Het achteraf<br />
bewaken van de uitvoering van het contract brengt kosten met zich mee. Het afdwingen van de<br />
overeenkomst kan kosten van gerechtelijke procedures veroorzaken.<br />
<strong>SEO</strong> ECONOMISCH ONDERZOEK