Wat kunnen we leren van kwaliteitsverbetering bij - VO-raad

Wat kunnen we leren van kwaliteitsverbetering bij (Z)ZS?
Bevindingen vanuit de audits bij (zeer) zwakke vo-scholen.
Nederland heeft de ambitie te behoren tot de top vijf van kenniseconomieën. Onderwijskwaliteit
staat dan ook hoog op de politieke agenda. Van scholen wordt verwacht dat leerlingen onderwijs
ontvangen van voldoende kwaliteit. In recente wetgeving ‘Goed Onderwijs, Goed Bestuur’ is dit
verankerd. De druk op scholen met het predicaat ‘zeer zwak’ om de kwaliteit te verbeteren is hoog.
In het regeerakkoord van het huidige kabinet is opgenomen dat ’Zeer Zwakke Scholen’ (ZZS) in
het VO in plaats van 2 jaar nog maar 1 jaar de tijd hebben om van het predicaat ‘zeer zwak’ af te
komen. Maar ook voor scholen met het predicaat ‘zwak’ of scholen zonder predicaat is het
beheersen van onderwijskwaliteit en het doorvoeren van kwaliteitsverbetering een belangrijk
vraagstuk. Scholen willen risico’s ten aanzien van onderwijskwaliteit in beeld hebben en hierop
effectief kunnen sturen om ‘in control’ te zijn. In dit artikel willen wij lering trekken over ‘wat werkt
in kwaliteitsverbetertrajecten’ vanuit het perspectief van de uitgevoerde audits bij (Z)ZS. Dit
artikel is bedoeld voor ZZS en ZS, maar ook voor scholen zonder predicaat waar verbetering van
de onderwijskwaliteit een issue is.
De audits (Z)ZS
De VO-raad en AOC Raad hebben sinds 2009 het Project (Z)ZS ingesteld om scholen (met
afdelingen) met de status ‘zwak’ of ‘zeer zwak’ te ondersteunen in de kwaliteitsverbetering. Een
onderdeel van het ondersteuningsaanbod is de uitvoering van een audit. De audit wordt ingezet bij
scholen die het predicaat ‘ZZS’ of ‘ZS’ hebben lopende het verbetertraject, als instrument om
tussentijds (‘mid-term-review’) een beeld te krijgen van de stand van de onderwijskwaliteit en de
voortgang en effectiviteit van verbetermaatregelen. De audit reflecteert op het verbetertraject en
geeft adviezen. Voor scholen die niet onder geïntensiveerd toezicht staan van de inspectie kan de
audit eveneens waardevol zijn. Het biedt inzicht in de stand van de onderwijskwaliteit en de
kwaliteitsrisico’s.
De audits worden uitgevoerd door een auditteam bestaande uit externe auditexperts van
Capgemini en ‘peer’auditors uit het veld. Tot oktober 2011 zijn circa 20 audits uitgevoerd. De
betrokken auditors hebben met elkaar de bevindingen opgemaakt. Centrale vragen daarbij waren:
welke generieke patronen zien wij in de kwaliteitsverbetertrajecten? Wat is ons opgevallen of heeft
ons verbaasd? Wat werkt goed en wat minder? In dit artikel zijn de evaluatiebevindingen
neergelegd, ter lering en inspiratie voor scholen die met kwaliteitsverbetering bezig zijn of gaan.
Generieke bevindingen kwaliteitsverbetertrajecten
De generieke bevindingen na ruim 20 audits worden beschreven aan de hand van de procesgang
van een verbetertraject (Z)ZS, zoals weergegeven in onderstaand figuur.
1

1. Inspectieoordeel (Z)ZS
Scholen die van de inspectie het predicaat ‘ZZS’ hebben gekregen kampen allemaal met tekorten
in de opbrengsten van de school. Daarnaast zijn er tekortkomingen in het onderwijsleerproces
geconstateerd door de inspectie. Wat de auditors heeft verbaasd, is dat scholen de ZZS-status
vaak niet zagen aankomen; het oordeel van de Inspectie kwam veelal als een verrassing en een
schok. Dit terwijl het oordeel gebaseerd is op de tekorten in de opbrengsten van de afgelopen 3
jaar. Er is op alle niveaus in de school nog veel onwetendheid met betrekking tot de
opbrengstenkaart en het inspectiekader. Hier ligt nog een belangrijke leemte en dus een opdracht
voor het schoolbestuur en -management.
De veranderende werkwijze van de inspectie als externe toezichthouder betekent dat scholen zelf
toezicht moeten houden op hun kwaliteit en daarover verantwoording af dienen te leggen. Het
bestuur en het management hebben een actievere rol gekregen in toezicht en verantwoording
inzake onderwijskwaliteit en het stimuleren van een kwaliteitscultuur. Voor scholen is in dit kader
een soort early warning systeem noodzakelijk, dat weer kan leiden tot early response.
Managementvensters kan een belangrijke rol spelen als early warning. Voor meer gerichte
informatie verwijzen wij naar de brochure ‘Werken aan opbrengsten’ waarin scholen een
handreiking hiervoor wordt gegeven.
2. Analyse van oorzaken van (Z)ZS
Zodra een school het predicaat (Z)ZS heeft, wordt zij geacht om een verbeterplan op te stellen. Dit
verbeterplan dient te berusten op een analyse van de oorzaken van de tekortschietende kwaliteit.
Vanuit de uitgevoerde audits valt het op dat scholen deze analyse niet altijd uitvoeren. In het
algemeen komt dit doordat de scholen nauwelijks in staat zijn om een gedegen analyse te maken
van de situatie waarin de school zich bevindt. Een belangrijke oorzaak hiervan is het nagenoeg
ontbreken van relevante en samenhangende managementinformatie. Als managementinformatie
aanwezig is betreft het vaak outputgegevens die ook nog vaak extern of op bestuurlijk niveau
worden bijgehouden. De school heeft veelal onvoldoende aandacht voor de beschikbare informatie.
Als vanuit de audits gekeken wordt naar de gemeenschappelijke kenmerken van het inspectieoordeel
bij de groep (Z)ZS, dan valt ons op dat onvoldoende aandacht voor opbrengsten maar één
van de oorzaken is voor (Z)ZS. Belangrijke andere risicofactoren en kenmerken van (Z)ZS zijn:
Overkwalificatie van het profiel als ‘zorg-school’ of ‘kansen-school’: inzoomen op kansen bieden aan leerlingen met
veronachtzaming van opbrengsten. Vaak wordt dit versterkt door de opwaartse druk vanuit ouders en basisscholen
om leerlingen ‘zo hoog mogelijk’ geplaatst te krijgen.
Kwetsbare, kleine afdelingen (met name in het vwo), met bijbehorende spanning tussen kwaliteit en kwantiteit.
Leerlingen worden hierdoor eerder op een te hoog niveau geplaatst om klassen voldoende gevuld te krijgen.
Onvoldoende heldere structuur en interne governance (bestuur en management) en te weinig aansturing door
management van de vaksecties/groepen.
Verwaarlozing van het verticaal overleg (= sectieoverleg) en te nadrukkelijke horizontale organisatie van docenten ten
behoeve van leerlingzorg, met als gevolg: onvoldoende vakmatige resultaatgerichtheid, vrijblijvend sectieoverleg,
onvoldoende monitoren voortgang leerresultaten en geen goede doorlopende leerlijnen OB-BB.
Gebrekkige uitvoering personeelsbeleid, met name wat betreft jaarlijkse beoordeling- en functioneringsgesprekken.
Geringe focus op (achterstallig onderhoud in) het primaire proces, in het bijzonder de pedagogisch-didactische
kwaliteit van het handelen van docenten.
Tekortschietend intern toezicht en een effectief systeem van interne kwaliteitszorg (te ‘ad hoc’-karakter).
Onvoldoende grip op financiële situatie die (ook) vaak negatief is.
Keuzewerktijd of leerpleinen zonder dat strakke studiewijzers e.d. gebruikt worden, waardoor effectiviteit van de
onderwijstijd beperkt is (“huiswerkuren” in plaats van inspirerend en uitdagende lessen).
2

Wat ons in de uitgevoerde audits heeft verbaasd, is dat we bij een behoorlijk aantal scholen een
beperkt urgentiebesef aantroffen voor kwaliteitsverbetering, met name bij het onderwijzend
personeel. Hier valt op scholen nog een slag te maken.
3. Opstellen verbeterplan
De kwaliteit van het verbeterplan is onlosmakelijk verbonden met de kwaliteit van het
verbetertraject. Vaak troffen auditors een zogenaamd ‘lineair’ verbeterplan aan, waarbij per
tekortkoming die door de inspectie is gesignaleerd een verbeteractie is uitgezet. Het verbeterplan
bevat dan geïsoleerde activiteiten, waardoor de school de verbanden en de samenhang mist tussen
de tekortkomingen en de verschillende (bron)elementen die een rol spelen bij het ontstaan van
(Z)ZS. Hierdoor krijgt het verbeterplan het karakter van symptoombestrijding in plaats van een
duurzame verbetering van de onderwijskwaliteit. Onderliggende oorzaken van (Z)ZS worden dan
niet aangepakt, zoals de besturing of organisatiecultuur.
Cruciaal is dat de school achter het oordeel van de inspectie staat. Voorts is het belangrijk dat de
school het verbeterplan niet primair voor de inspectie opstelt, maar vanuit de ambitie om de
kwaliteit daadwerkelijk te willen verbeteren. Soms troffen we bij de audits een verbeterplan aan
dat meer het karakter had van verantwoordingsdocument voor de inspectie, dan daadwerkelijk van
een verbeterplan als handleiding voor de school om de kwaliteit te verbeteren.
Voorts is uit de audits gebleken dat het van belang is om het gesprek met docenten aan te gaan en
hen te betrekken bij het verbeterplan. Het werkt verhelderend en versterkend wanneer daarbij
kwantitatief materiaal wordt ingezet, zoals goede uitleg van de opbrengstenkaart en docenten
meenemen in analyses van onderzoeksgegevens zoals leerlingtevredenheid, examenresultaten e.d.
De communicatie met ouders en leerlingen moet ook niet worden vergeten. Vaak weten zij feilloos
wat er ‘mis’ is of beter kan in het onderwijsleerprocexs en kunnen zij helpen om
verbetervoorstellen te ontwikkelen met betrekking tot de pedagogisch-didactische kwaliteit.
Op grond van de uitgevoerde audits constateren we dat de verbeterplannen beter kunnen op één
of meer van de volgende punten:
Gebaseerd op een gedegen en diepgaande analyse van de oorzaken van onvoldoende kwaliteit.
Breed door school gedragen en ontwikkeld en veranderkundig doordacht.
Integraal (in plaats van incident-, aspect- of afdelingsgericht).
Planmatig in de zin van heldere doelen, acties, prioriteiten en te behalen resultaten in de tijd.
Voor meer gerichte informatie verwijzen wij naar de brochure ‘Succesfactoren van verbeterplannen’
waarin scholen een handreiking wordt gegeven om te komen tot een goed verbeterplan.
De vraag is wel of scholen zelf voldoende deskundigheid in huis hebben om tot een gedegen
verbeterplan te komen. Externe ondersteuning kan wenselijk/nodig zijn vanuit het oogpunt van
onafhankelijk en specifieke expertise.
4. Uitvoering verbetertraject
In de audits wordt een integraal beeld gevormd van de school en het verbetertraject. Zo wordt
gekeken naar de verbetering van de opbrengsten en het onderwijsleerproces, maar ook naar de
verbetering (en het verbeterpotentieel) van de organisatie en de kwaliteitszorg. Er is bewust voor
deze integrale blik gekozen in de audits, omdat de tekorten in onderwijskwaliteit vaak
samenhangen met of zijn terug te voeren op tekorten in aspecten van de organisatie, zoals
personeelsbeleid, aansturing en onderwijskundig leiderschap.
3

Bij een meerderheid van de scholen waren de auditors onder de indruk van de voortvarendheid
waarmee de school aan de slag is gegaan met het opstellen van een plan van aanpak voor het
verbetertraject. Vaak hebben de auditors kunnen vast stellen dat de school concrete
verbetermaatregelen heeft getroffen inzake de opbrengsten en dat deze maatregelen ook zijn
beslag beginnen te krijgen om de kwaliteit en de opbrengsten weer op een aanvaardbaar niveau te
brengen.
Ten aanzien van de opbrengsten, een belangrijk element van het inspectieoordeel, zijn diverse
verbetermaatregelen te onderscheiden. Gevaar bij deze interventies is dat het effect maar van
korte duur is. Om de effecten te ‘verduurzamen’ dienen structurele aanpassingen binnen de
schoolorganisatie doorgevoerd te worden. Onderstaand is een overzicht opgenomen van
voorbeelden van succesvolle interventies voor (korte termijn) verbetering van de opbrengsten:
Indicator inspectie Opbrengsten Verbetermaatregel
Rendement onderbouw Cohortanalyses uitvoeren
Gesprekken aangaan met basisscholen
Instroombeleid aanscherpen
Rendement bovenbouw Determinatiebeleid / bevorderingsnormen herijken
Vakgroepen/vaksecties versterken
Accentverschuiving: van zorg naar resultaten
Verschil SE-CE Continue monitoring en analyse per vak en klas
Aanpassen Programma’s voor Toetsing en Afsluiting (PTA’s):
verbetering toetsen
Gerichte verbetermaatregelen op vak(groep)niveau
Gemiddeld examencijfer Examentrainingen
Hulplessen voor vakken waar nodig
Onderwijsprogramma/tijd aanpassen
Tabel 1: Verbetermaatregelen voor opbrengsten
Een ander belangrijk onderdeel in het inspectieoordeel betreft het onderwijsleerproces.
Binnen de scholen wordt te weinig systematisch gesproken over het onderwijskundig beleid. Als er
over het onderwijskundig beleid gesproken wordt, krijgt een effectieve en deskundige
implementatie daarvan onvoldoende aandacht evenals de vertaling daarvan in het bijbehorende
pedagogisch-didactische concept. Ook de kwaliteit van het didactisch handelen van docenten en
het systematisch bewaken daarvan blijkt voor de meeste scholen nog een ontwikkelpunt.
De informatie over de kwaliteit van het onderwijsleerproces is in scholen vaak ontoereikend. Er is
meer aandacht nodig voor het verzamelen van systematische informatie over het primaire proces,
zoals over de kwaliteit van de lessen en de kwaliteit van de begeleiding.
De meeste scholen die zijn geaudit waren ook volop in ontwikkeling waar het gaat om de
verbetering van de kwaliteit van het onderwijsleerproces. Wel geldt dat dit vaak een zaak is van
langere adem en dat de school haar verbetertraject standvastig moeten continueren om dit
‘levend’ te houden. Zeker wanneer de opbrengsten weer op orde komen, is het de kunst om de
school in beweging te houden.
4

Onderstaand is een overzicht opgenomen van voorbeelden van succesvolle interventies op het
niveau van het onderwijsleerproces:
Indicator inspectie Onderwijsproces Verbetermaatregel
Leerinhoud Aanpassen lessentabel: extra uren (kern)vakken
Leerinhoud/onderwijsprogramma dekkend maken
Taaltoets gevolgd door gericht taalaanbod taalzwakke leerlingen
Schoolklimaat Kwaliteitstandaarden mentoraat
Pedagogisch beleid (rust, orde, respectvolle omgang)
Didactisch handelen Lesobservaties voor professionele feedback en ontwikkeling
Gerichte trainingen en coaching
Good practices (kennisbank) activerende didactiek
Optimalere inzet van ICT ten behoeve van maatwerk en zelfstandigheid
Leerlingvolgsysteem Invoering Cito-VAS
Resultaatgerichtheid op alle niveaus (afdeling/secties)
Planmatige zorg Handelingsplannen op orde
Implementatie in de klas (op groepsniveau)
Tabel 2: Verbetermaatregelen voor onderwijsleerproces
Zodra de verschillende verbeteractiviteiten indalen en uitwaaieren binnen de school, vormt voor
veel scholen het bewaken van de regie en sturing van het verbetertraject een aandachtspunt.
Hierbij krijgt de communicatie over de voortgang, zowel naar het personeel als de ouders, vaak te
weinig aandacht. De rol van het bovenschoolse management is vaak te beperkt bij het bewaken
van de regie en voortgang van het verbetertraject. Verder hebben de auditteams vaak een gebrek
aan prioritering vastgesteld in de uitvoering van het verbeterplan: welke aandachtspunten zijn nu
daadwerkelijk het belangrijkst om als eerste aan te pakken? Door het gebrek aan prioritering is
gebleken dat het voor scholen lastig is om focus aan te brengen in het verbetertraject en om
zichtbare successen te boeken.
Voor het auditteam is de overall-sturing in veel verbetertrajecten onvoldoende inzichtelijk
geworden, in het bijzonder waar het gaat om vragen als: Wanneer zijn doelen bereikt? Wie is
verantwoordelijk? Wie spreekt wie aan? Aan wie wordt verantwoording afgelegd? Ook de
monitoring van de voortgang van verbeteringen kan veelal beter. Meestal is er in de scholen wel
(veel) actie maar niet/minder een meting (evaluatie) van de actie.
5. Borging van kwaliteitsverbetering
De auditors troffen de minste ontwikkeling (meest beperkte voortgang) aan op het gebied van
organisatie en kwaliteitszorg. Tijdens de audits kwamen de auditors vaak een school tegen waarbij
nauwelijks sprake was van een geformaliseerd en samenhangend kwaliteitszorgsysteem;
richtinggevende eisen of normen waren nauwelijks helder of concreet beschreven. Vaak is binnen
de schoolorganisatie cq. het schoolbestuur een beperkte kwaliteitszorgdeskundigheid aanwezig en
beschikbare managementinformatie wordt nauwelijks adequaat beoordeeld en geanalyseerd.
Hierdoor is niet alleen het cyclisch monitoren van kwaliteitsdoelstellingen en de impact van
verbetermaatregelen onuitvoerbaar, maar ook het verduurzamen ervan.
De borging van kwaliteitsverbetering met behulp van de PDCA-cyclus is dan ook een cruciaal
aandachtspunt. Met het verbeteren van de opbrengsten en indicatoren van het onderwijsleerproces
ben je er nog niet. Veel geaudite scholen lopen hierdoor het risico na een bezoek van Inspectie of
een audit terug te keren in een soort van ‘slaaptoestand’.
5

Voor een duurzame kwaliteitsverbetering is ook nodig:
Betrokkenheid bij primair proces door versterken onderwijskundig leiderschap.
Continue aandacht voor en ontwikkeling van het pedagogisch-didactisch handelen docenten.
Heldere interne governance en aandacht voor professionaliseren van bestuur en management.
Rolontwikkeling middenmanagement als cruciale factor bij kwaliteitsverbetering en -borging.
Adequaat functionerend kwaliteitszorgsysteem.
Resultaatgerichte cultuur.
Verder is een belangrijke les die we uit de audits kunnen trekken dat je moet oppassen bij een
afdelingsgericht verbetertraject; het probleem blijkt namelijk vaak schoolbreed of zelfs
bestuursbreed. Als een afdeling de status ZZS heeft dan zegt dat vaak ook iets over de kwaliteit
van management en de organisatie van de school(bestuur) en zal er dientengevolge
afdelingoverstijgend sprake zijn van kwaliteitsrisico’s. Voorts geldt dat het voor het succes van het
verbetertraject vaak verschil maakt of sprake is van ‘nieuw’ (3 jaar of korter) of van ‘zittend’
management. Het ‘zittend’ management is niet altijd in staat om de verbeteractiviteiten gericht en
succesvol ter hand te nemen, omdat men voort komt uit de ‘oude’ organisatie en cultuur.
Lessen voor effectieve kwaliteitsverbetering
De kwaliteit van het onderwijs wordt gevormd door verschillende dimensies. De Inspectie richt zich
bij de vaststelling van de kwaliteit van een afdeling op het onderwijsresultaat (de output) en
gedeeltelijk op het onderwijsproces (de middelen). In de audits richten we ons ook op andere
dimensies die een belangrijke rol spelen bij de kwaliteit van het onderwijs; de interne organisatie
en horizontale communicatie. Scholen zijn redelijk goed in staat verbetermaatregelen en
kwaliteitsdoelstellingen voor het opleidingsresultaat en het onderwijsproces te formuleren. Dit
geldt niet voor de andere kwaliteitsdimensies, waardoor deze aspecten verwaarloosd worden en
verbetermaatregelen gericht op het onderwijsresultaat en –proces onsuccesvol zijn. Immers, de
kwaliteitsdimensies zijn binnen een schoolorganisatie te nauw met elkaar verbonden.
De geaudite scholen bevinden zich in een crisissituatie, veelal ontstaan door een niet adequaat
functionerend intern systeem van kwaliteitsbeheersing. Als een school grip wil krijgen (‘in control’
zijn) op de onderwijskwaliteit moet het kwaliteitssysteem aan enkele belangrijke basiseisen
voldoen en dient de school(leiding) enkele fundamentele keuzes te maken met betrekking tot het
meerjarenperspectief, prioritering in het verbeterplan, governance, deskundigheidsbevordering van
docenten, opbrengstgericht werken en teamontwikkeling. Deze thema’s zijn universeel: ze gelden
immers voor alle middelbare scholen, ook voor de scholen met het predicaat ZS of scholen onder
het basistoezicht. Een crisissituatie en een audit als katalysator dwingen een school dit proces te
versnellen, waarbij de inspanning bijna even groot is als de prijs die er mee te behalen is, namelijk
‘kwaliteit’.
Dit artikel is geschreven door drs. Nanny Schoenmakers, drs. Remco van der Dussen en drs. Arijan
Bakker van Capgemini Consulting en met medewerking van alle deelnemers van de pool van
peerauditors van het Project (Z)ZS van de VO-Raad.
6