Eén Europese toezichthouder maakt inzage accountantsdossiers ...

An
toezicht
Integratie toezicht moet internationaal consistent kwaliteitsniveau opleveren
Eén Europese toezichthouder maakt
inzage accountantsdossiers door
PCAOB nog niet mogelijk Els van Splunter
Eén Europese toezichthouder is een stap richting internationale convergentie van toezicht
op de accountantscontrole van jaarrekeningen. Maar groei in omvang en geografische
spreiding van multinationale ondernemingen in combinatie met toenemende complexiteit
en globalisering in de markt vereist uiteindelijk een effectieve mondiale toezichtstructuur.
Integratie van het toezicht vergroot het maatschappelijk vertrouwen op een internationaal
consistent kwaliteitsniveau. Integratie van Europees toezicht in combinatie
met onderlinge samenwerking en erkenning tussen bijvoorbeeld het Amerikaanse en Europese
toezicht vermijdt dubbel werk én onnodige overdracht van controledocumentatie.
Het uitwisselen van informatie met
de Amerikaanse toezichthouder,
de Public Company Accounting
Oversight Board (PCAOB), is vooralsnog
in de EU niet toegestaan. Aangekondigde
inspecties van de PCAOB bij de Big Fouraccountantskantoren
vinden nog geen
doorgang vanwege nationale en Europese
wet- en regelgeving. Thans heeft dit onderwerp
binnen de Europese Commissie topprioriteit.
Een draft decision ligt zelfs al
voor bij het Audit Regulatory Committee
van de EU. De kans is dus groot dat er op
korte termijn een doorbraak komt, op
grond waarvan een overeenkomst wordt
gesloten met de PCAOB. In dit artikel worden
de zaken besproken waarmee rekening
moet worden gehouden bij het
afsluiten van zo’n overeenkomst.
Europese Commissie
Conform Europese regelgeving mogen
toezichthouders binnen de EU toestaan
dat controledocumenten van accountantsorganisaties
worden overgedragen aan
toezichthouders van landen buiten Europa,
1 , mits deze toezichthouders door de EC
adequaat zijn bevonden. In februari 2010 2
heeft de EU verscheidene buitenlandse
toezichthouders als adequaat aangemerkt,
waaronder de toezichthouders van Canada,
Japan en Zwitserland. 3 Wat houdt deze
adequaatheid in, waaraan toetst de EU
deze adequaatheid en welke elementen
Tabel 1. Criteria die de EU stelt bij erkenning van buitenlandse
toezichthouders
1 Uitwisselen van informatie en samenwerken bij onderzoeken in vertrouwen
en vallend onder beroepsgeheim;
2 Geen onnodige vertraging bij uitwisseling van informatie;
3 Geen informatieverstrekking in gevallen waarin:
I het verstrekken van de inlichtingen gevaar zou kunnen opleveren voor
de soevereiniteit, de veiligheid of de openbare orde van de aangezochte
lidstaat of in strijd zou zijn met de nationale veiligheidsvoorschriften; of
II reeds een gerechtelijke procedure is ingeleid bij de bevoegde
toezichthouders van de aangezochte lidstaat;
III voor dezelfde handelingen en dezelfde accountants en accountantskantoren
reeds een onherroepelijke uitspraak is gedaan door de bevoegde
toezichthouders van de aangezochte lidstaat.
4 Grensoverschrijdend onderzoek vindt in onderling overleg en samenwerking
plaats onder verantwoordelijkheid van de bevoegde toezichthouder van de
lidstaat waar het onderzoek plaatsvindt.
spelen een rol bij informatieoverdracht
Alvorens een toezichthouder van een land
buiten de EU adequaat te vinden, toetst de
EU deze toezichthouder aan de samenwerkingscriteria
van artikel 36 van Richtlijn
2006/43/EG. Deze criteria zijn samengevat
in tabel 1 onderaan deze pagina. Wanneer
de toezichthouder adequaat is bevonden,
zal de informatieoverdracht moeten
plaatsvinden volgens de voorwaarden genoemd
in artikel 47 van Richtlijn 2006/43/
EG. Daarnaast moet er tussen de betrokken
toezichthouders een op wederkerigheid
gebaseerde werkregeling zijn overeengekomen.
De voorwaarden waaraan
moet worden voldaan, zijn opgenomen in
tabel 2 op de pagina hiernaast.
Bevoegde toezichthouders mogen de ontvangen
informatie uitsluitend gebruiken
bij het toezicht op accountantsorganisaties,
inclusief juridische procedures die
specifiek met de uitoefening van deze
functies verband houden. Buitenlandse
toezichthouders mogen deze informatie
niet inzetten bij andere gerechtelijke procedures,
zoals bij een strafrechtelijke procedure
tegen een vennootschap die zich
niet houdt aan bepalingen inzake het financiële
toezicht. Wanneer deze voorwaarde
niet zou bestaan, zou dit ondernemingen
kunnen doen aarzelen om transparant
met de accountant te communiceren, wat
funest zou zijn voor de kwaliteit van de
jaarrekeningcontrole.
De EU heeft met het aanmerken van de
toezichthouders in Zwitserland, Japan en
Canada als adequaat een eerste stap gezet
met het mogelijk maken van het uitwisselen
van toezichtinformatie tussen toezichthouders
in EU-lidstaten en daarbuiten.
Echter, dit betreft slechts drie landen. Zoals
Charlie McCreevy, Europees commissaris
voor de Interne Markt en Diensten, ook
schreef in zijn brief aan de PCAOB 4 : ‘Zo-
16 www.accountancynieuws.nl 9 juli 2010 nr 13 Accountancynieuws

toezicht
An
lang er geen besluit is van de EC dat voldaan
wordt aan de adequaatheidscriteria
uit artikel 47 van Richtlijn 2006/43/EG en
de desbetreffende toezichthouder als adequaat
is aangemerkt door de EU, is het toezichthouders
en accountantskantoren binnen
de EU niet toegestaan medewerking te
verlenen aan een dergelijk informatieverzoek.
Overtredingen zullen worden aangemeld
bij het Europese gerechtshof.’
Toezichthouders zouden overigens mijns
inziens de mogelijkheid tot het uitwisselen
van informatie primair moeten aanwenden
om te kunnen vaststellen dat zij
op elkaars werk kunnen vertrouwen en
niet om twee- of driedubbele reviews te
laten plaatsvinden.
PCAOB
De PCAOB is door de EC nog niet als adequaat
aangemerkt, waardoor informatieuitwisseling
niet mogelijk is. Toch heeft de
PCAOB de verplichting om op basis van de
Sarbanes-Oxley Act inspecties uit te voeren
bij geregistreerde buitenlandse accountantsorganisaties,
waaronder verscheidene
accountantsorganisaties die zijn gevestigd
in Europese landen. De PCAOB is dan ook
vastbesloten om deze inspecties te gaan
uitvoeren.
Eén van de struikelblokken waardoor de
PCAOB tot dusverre nog niet als adequaat
is aangemerkt, ligt bij de Europese Personal
Data Protection Act (PDPA) 5 , in Nederland
geïmplementeerd middels de Wet Bescherming
Persoonsgegevens. De PDPA 6
stelt dat de overdracht van persoonsgegevens
naar landen buiten de EU slechts is
toegestaan indien de ontvanger daarvan
kan garanderen dat deze persoonsgegevens
adequaat worden beschermd. Deze
garantie kan de PCAOB op dit moment
nog niet geven.
Accountancynieuws 9 juli 2010 nr 13
2.
Tabel 2. Voorwaarden voordat toezichthouders kunnen overgaan tot
informatie-uitwisseling 1
A Informatie moet betrekking hebben op controles bij vennootschappen die in
het betrokken derde land effecten hebben uitgegeven of die onderdeel uitmaken
van een groep die onderworpen is aan een wettelijke controle van
geconsolideerde jaarrekeningen in dat derde land.
B Informatie wordt via de bevoegde toezichthouders van het land van herkomst
aan de bevoegde toezichthouders van het betrokken derde land overgedragen
op basis van een formeel verzoek. Slechts in uitzonderingsgevallen mag
informatie rechtstreeks worden verstrekt, hieraan zijn enkele voorwaarden
verbonden. Onder meer het in kennis stellen van de bevoegde toezichthouder
van de betreffende lidstaat en het niet overtreden van nationale wet- en
regelgeving van de betreffende lidstaat waarin de accountant werkzaam is.
C De bevoegde toezichthouders van het betrokken derde land zijn adequaat
bevonden middels een Besluit van de EU.
D Tussen de betrokken bevoegde toezichthouders zijn op wederkerigheid
gebaseerde werkregelingen overeengekomen, deze werkregelingen waarborgen
dat naast de samenwerkingscriteria van artikel 36 van Richtlijn
2006/43/EG:
I de bevoegde autoriteiten het informatieverzoek motiveren;
II overdracht van informatie slechts plaats mag vinden voor de uitoefening
van toezicht-, externe kwaliteitsborging- en onderzoeksfuncties van
accountants en de accountantskantoren;
De overdracht van persoonsgegevens aan derde landen geschiedt overeenkomstig
hoofdstuk IV van Richtlijn 95/46/EG.
E Grensoverschrijdend onderzoek vindt in onderling overleg en samenwerking
plaats onder verantwoordelijkheid van de bevoegde toezichthouder van de
lidstaat waar het onderzoek plaatsvindt.
1 Artikel 47, lid 1 en artikel 53 van Richtlijn 2006/43/EG
Het inspectieverzoek van de PCAOB aan de
Big Four-accountantskantoren in Nederland
stuit tevens op vraagtekens ten aanzien
van Nederlandse wet- en regelgeving:
1. de geheimhoudingsbepaling in artikel
20 en 26, lid 1 van de Wta. Deze bepaling
stelt dat de accountant verplicht is
tot geheimhouding ‘behoudens voor zover
hij bij of krachtens wettelijk voorschrift tot
mededeling verplicht is’. Hier wordt
slechts gedoeld op Nederlandse wetgeving.
De PCAOB-bepalingen inzake
inspectie vallen hier niet onder. Geheimhouding
blijft dus van kracht bij
een informatieverzoek van de PCAOB;
uitwerking van de geheimhoudingsbepaling
in VGC A-140.1. Ook hier wordt
geheimhouding gesteld behoudens een
(Nederlands) wettelijk voorschrift.
Hieraan wordt uitwerking gegeven in
VGC A-140.7 en 140.8. Hier wordt overigens
de mogelijkheid behandeld
waarin de accountant anders dan op
wettelijke gronden informatie verstrekt.
Hieraan worden echter voorwaarden
gesteld ten aanzien van onder
meer de toestemming van de cliënt, afwegen
van belangen en de wijze waarop
gecommuniceerd wordt met elkaar.
De accountant is in de gevallen zoals
beschreven in de VGC 140-8 nooit verplicht
tot informatieverstrekking.
Informatieoverdracht tussen accountantsorganisaties
uit lidstaten in de EU en de
PCAOB is dus nog niet toegestaan. Dit is
een onwenselijke situatie, bezien vanuit
mondiaal opererende ondernemingen en
hun maatschappelijke belanghebbenden.
Immers, bij wederzijdse erkenning zullen
toezichthouders uiteindelijk gelijke normen
gaan hanteren, wat zal leiden tot een
internationaal consistent kwaliteitsniveau
van accountantscontrole. Het plaatst accountantsorganisaties
bovendien nu voor
een duivels dilemma. Meewerken aan inspectieverzoeken
van buitenlandse toezichthouders
levert in de huidige situatie
overtreding op van Europese en nationale
wet- en regelgeving met het bijbehorende
risico van handhaving door de nationale
toezichthouder. Aan de andere kant brengt
weigering van medewerking het maatschappelijk
belang van adequaat toezicht
in gevaar en kan dit leiden tot handhaving
door de PCAOB of – in extreme gevallen
– tot het niet erkennen van de accountantsverklaring.
Aangepast inspectieschema PCAOB
De door de PCAOB aangekondigde inspectie
aan de Big Four-accountantskantoren
in Nederland heeft dus, primair vanwege
de hiervoor geschetste problematiek, niet
plaatsgevonden. Dit noodzaakte de
www.accountancynieuws.nl 17

An
toezicht
PCAOB om in maart 2010 een aanpassing
te doen van PCAOB Rule 4003 7 betreffende
de frequentie van uit te voeren inspecties
en het tijdschema waarbinnen deze
plaats moeten vinden. De PCAOB is voornemens
deze inspecties nu uit te voeren in
2010 en 2011 In 2012 moeten deze volledig
zijn afgerond. In april 2010 gaf de Standing
Advisory Group (SAG) van de
PCAOB 8 aan dat de PCAOB in goed overleg
conflicten met ondermeer buitenlandse
geldende wet- en regelgeving in de EU
probeert op te lossen. De SAG blijft bij de
aanbeveling om de samenwerking met
buitenlandse toezichthouders te versterken
om – overeenkomstig de missie van de
PCAOB – de kwaliteit van het toezicht op
wettelijke controles van US-entiteiten te
bevorderen.
Voorkeur voor model van
wederzijds vertrouwen
Het ministerie van Financiën, de Europese
Commissie en de Big Four-kantoren trekken
inmiddels gezamenlijk op ten aanzien
van de problematiek rondom de informatie-uitwisseling
met de PCAOB. Recent
heeft Eurocommissaris Michel Barnier van
interne markten gezegd dat hij de Amerikaanse
toezichthouder PCAOB niet wenst
tegen te houden in Europa. 9
Vooralsnog heeft de EU de intentie te komen
tot een model van ‘wederzijds vertrouwen’.
In dit model steunt de PCAOB
op het uitgeoefende toezicht in de EU, en
zal slechts in zeer exceptionele gevallen
overgegaan worden tot uitwisseling van
documenten uit controledossiers. Dit in
tegenstelling tot de PCAOB, die graag zelf
de inspecties uitvoert.
Voordelen van één Europese
toezichthouder
Er is veel te zeggen voor het voorstel van
AFM-directeur Steven Maijoor van één Europese
toezichthouder. De AFM meent effectiever
toezicht te kunnen houden door
meer informatie te delen met toezichthouders
in andere landen. De bestaande mogelijkheden
binnen de EU schieten volgens
de AFM tekort. Samenwerking tussen toezichthoudende
instanties, onder meer
sinds 2006 in het International Forum of
Independent Audit Regulators (IFIAR),
zorgt reeds voor het delen van kennis van
de controlemarkt en ervaring in het uitvoeren
van toezichthoudende activiteiten. Tevens
bevordert de IFIAR de samenwerking
tussen toezichthouders. De IFIAR heeft
echter geen mogelijkheid om regels op te
leggen, waardoor het toezicht op accountants
en accountantsorganisaties volgens
Maijoor 10 nog onvoldoende effectief en efficiënt
is. Maijoor hoopt mede effectiever
te kunnen opereren door de Big Four op
Europees niveau aan te kunnen spreken.
Mijns inziens is deze stap nog niet te maken,
immers: de Big Four-kantoren worden
nog niet allemaal Europees aangestuurd.
De toezichthouder zal dus met het
lokale bestuur moeten blijven communiceren.
Overigens gaat Maijoor hierbij nog
voorbij aan het feit dat er feitelijk nog geen
Europese norm is waar accountants zich
aan moeten houden. Aan toezicht door één
Europese toezichthouder kan mijns inziens
pas efficiënt uitvoering worden gegeven
als bijvoorbeeld de ISA’s 11 als verplichte
norm worden gesteld in Europa.
Behoefte aan mondiale
toezichtstructuur
Integratie van toezicht en internationale
samenwerking door toezichthouders is
naar mijn idee een goede zaak. Kapitaalmarkten
zijn in hoge mate internationaal
met elkaar verbonden en van elkaar afhankelijk,
multinationale ondernemingen
groeien in omvang en geografische spreiding.
Dit vereist een effectieve mondiale
toezichtstructuur. Integratie van het toezicht
versterkt de vanzelfsprekendheid
waarmee stakeholders kunnen vertrouwen
op een internationaal consistent kwaliteitsniveau.
Wederzijdse erkenning tussen
de EU en de VS, zoals bedoeld in Richtlijn
2006/43/EG, zal stakeholders het vertrouwen
geven in een wereldwijde standaard
van effectief toezicht op accountants en
accountantsorganisaties. Een standaard
die er voor zal zorgen dat deze stakeholders
ook een kwalitatief hoog niveau van
wereldwijde audits ervaren.
Steun voor AFM-voorstel
Grote accountantskantoren ondersteunen
het voorstel van de AFM. 12 Stringent toezicht
is prima. Een bijkomend voordeel
van één Europese toezichthouder is ook
dat de EU meer tegenwicht kan bieden aan
de Amerikaanse toezichthouder. Op dit
moment moeten alle accountantsorganisaties
in de EU-lidstaten afzonderlijk het
wiel uitvinden om zo goed mogelijk te
kunnen voldoen aan inspectieverzoeken,
zonder daarbij Europese of Amerikaanse
wet- en regelgeving te overtreden, al dan
niet in overleg met de nationale toezichthouder.
Een onmogelijke opgave bij conflicterende
wet- en regelgeving. Eén Europese
toezichthouder sluit daarnaast aan
op de ontwikkeling van ondernemingen
om zich steeds meer internationaal te organiseren.
Ook de accountantspraktijken
organiseren zich steeds meer internationaal
om zo een optimale accountantscontrole
te kunnen uit voeren. An
1. Artikel 47, lid 1 en artikel 53 van Richtlijn
2006/43/EG
2. Besluit van de Commissie d.d. 5 februari 2010
betreffende de adequaatheid van de bevoegde
toezichthouders van bepaalde derde landen
overeenkomstig Richtlijn 2006/43/EG.
3. Een draft decision ligt voor bij de Audit
Regulatory Committee t.a.v. Australia.
4. Brief Charlie Mc Creevy, member EU aan
PCAOB d.d. 23 09 2009.
5. De PDPA implementeert Richtlijn 95/46/EG.
6. PDPA, Artikel 76/77.
7. SEC (Release No. 34-61649; File No.
PCAOB-2009-01) March 4, 2010.
8. Status of PCAOB Related Recommendations
from the US Department of the Treasury’s
Advisory Committee on the Auditing Profession,
April 7-8, 2010.
9. 27 mei 2010, Speech Michel Barnier,
Eurocommisaris.
10. Speech Steven Maijoor, ‘International cooperation
in auditing oversight, December 8, 2009.
11. International Standards on Auditing (ISA’s),
IAASB.
12. FD 9 februari 2010 – ‘Nederlandse
accountantskantoren steunen idee
EU-toezichthouder’.
Els van Splunter, Senior manager Audit &
Accounting Centre Deloitte
18 www.accountancynieuws.nl 9 juli 2010 nr 13 Accountancynieuws