Het pgb in de Wmo - Koepel Wmo-raden

Het pgb in de Wmo 

HANDVATTEN VOOR PGB-BELEID

Het pgb in de Wmo 

Handvatten voor pgb-beleid 

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Colofon 

Deze publicatie is uitgegeven door de VNG, november 2012. 

Vereniging van Nederlandse Gemeenten 

Postbus 30435 

2500 GK Den Haag 

Tekst 

Research voor Beleid: 

Susan van Klaveren 

Marieke Hollander 

Betty Noordhuizen 

Fotografie 

Nationale Beeldbank 

Opmaak 

Dimdim, Den Haag 

Copyright 2012, VNG 


Inhoudsopgave 

Voorwoord7 

Zelfsturing, eigen regie 7 

Onder voorbehoud 7 

Doorvertaling van AWBZ naar Wmo 7 

Inleiding9 

Waarom deze brochure 9 

Beleidscontext10 

Leeswijzer11 

Handvatten voor vormgeven Wmo pgb-beleid 13 


Motieven van budgethouders en zorginkoop 13 

Voordelen van het pgb 15 

Voordelen voor gemeenten 16 

Nadelen van het pgb 16 

Nadelen voor budgethouders 16 

Nadelen voor gemeenten 16 

Maatregelen om pgb beheersbaar en doelmatig te houden 18 

Duidelijke informatievoorziening 18 

Voorwaarden stellen aan de zorgvraag 19 

Voorwaarden stellen aan budgethouders 19 

Bevorderen van doelmatige zorginkoop door de budgethouder 21 

Maatregelen om fraude tegen te gaan 21 

Alternatieven om tot vraagsturing en eigen regie te komen 22 

Aanbod in natura dat beter is afgestemd op de vraag 22 

Alternatieve vormen van vraaggestuurde financiering 23 


Formele vormgeving 25 

Conclusie26 

Uitvoering van het pgb-beleid 27 


Wel of geen pgb: in gesprek met de cliënt 27 

Aandachtspunten bij de beslisboom 28 

Toelichting op de beslisboom 30 

Aandachtspunten voor termijn van pgb-verstrekking 30 

Tariefbepaling pgb 30 

Opstellen van een ondersteuningsplan door aanvragers 32 

Verantwoording van het pgb 32 

Overwegingen ten aanzien van verantwoording 33 

Ondersteuning bij opdrachtgeversen werkgeversfunctie 35 

Bijlagen37 

1. Het pgb voor begeleiding en kortdurend verblijf in de AWBZ 38 

2. Tarieven pgb bij begeleiding en kortdurend verblijf in de AWBZ 42 

3. Schema waardebepaling 44 


Voorwoord 

Deze ‘brochure’ was eerder geschreven als Handreiking door Research voor Beleid in opdracht van het VNG/ 

VWS Transitiebureau decentralisatie begeleiding. Deze handreiking kon echter, na de val van het Kabinet 

en het controversieel worden van de Wetswijziging Wmo, niet meer door het Transitiebureau worden 

uitgeven. Als VNG vonden en vinden wij dat er voor gemeenten genoeg interessante en relevante noties in 

zitten dat besloten is de tekst op onderdelen aan te passen en onder de vlag van de VNG te publiceren. 

Zelfsturing, eigen regie 

Het pgb is, in potentie, een instrument waarmee burgers efficiënte ondersteuning kunnen organiseren. 

Gemeenten willen het pgb-instrument graag behouden en blijven inzetten. Zij zijn tegelijkertijd ook op 

zoek zijn naar andere mogelijkheid dan het huidige pgb, om de zelfsturing en eigen regie van burgers op 

ook andere manieren mogelijk te maken. Gemeenten willen hierin lokaal keuzes kunnen maken. De VNG 

pleit daarom voor het opnemen van de ‘kan-bepaling’ in de Wmo. 

Onder voorbehoud 

Het voorstel wetswijziging Wmo is controversieel verklaard. Wij weten op dit moment niet op welke wijze 

het volgende Kabinet invulling zal geven aan de decentralisaties en daarmee ook aan het pgb-beleid in 

de Wmo. Alles wat in deze brochure betrekking heeft op de ‘kanbepaling’ is onder voorbehoud van wat 

het Kabinet aan wetswijziging gaat voorstellen en de besluitvorming daarover in de Tweede Kamer. Het 

betreft dan vooral de teksten waar het gaat om voorwaarden die de gemeente kan stellen aan toegang 

tot een pgb (paragraaf 2.5). 

Doorvertaling van AWBZ naar Wmo 

Op het moment van schrijven was ook nog niet helder, of en op welke wijze de pgb maatregelen AWBZ 

worden doorvertaald naar de Wmo. De VNG vindt het voor de hand liggen dat gemeenten straks in hun 

pgb-beleid dezelfde maatregelen moeten kunnen nemen als straks per 2013 in de AWBZ worden geïmplementeerd 

om het pgb AWBZ meer solide te maken. 


7

8 Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inleiding 

Waarom deze brochure 

Ondanks dat het voorstel tot wijziging van de Wmo (d.d. 21 december 2011), controverseel is verklaard 

na de val van het Kabinet Rutte, zijn veel gemeenten toch op zoek naar hoe zij hun Wmo pgb-beleid 

anders kunnen inrichten. Gemeenten kijken hoe dit kan in de huidige Wmo, met de ‘moetbepaling’,maar 

onderzoeken ook wat er zou kunnen als straks met waarschijnlijke wetswijziging Wmo 

mogelijk de ‘kanbepaling’ er komt. Wat is er mogelijk als straks de nu opgenomen verplichting tot het 

bieden van een keuze tussen zorg in natura en een persoonsgebonden budget (pgb) wordt geschrapt 

en vervangen door de ‘kanbepaling’ 1 ? Gemeenten kunnen met de kanbepaling veel meer lokaal 

keuzes maken in de inrichting van hun pgb-beleid. Gemeenten kunnen dan zelf bepalen wanneer en 

onder welke omstandigheden zorg in natura, een financiële vergoeding of een pgb wordt aangeboden 

voor een individuele voorziening. Lokaal beleid moet dan worden vastgelegd in de verordening en 

beleidsregels. De geboden ondersteuning, ook anders dan verstrekt ‘in natura’, moet voldoen aan de 

compensatieplicht. 

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het gehele proces van toegang, toekennen en verantwoording, 

zij staan dicht bij de burger. Dit maakt het mogelijk om deze processtappen beter op elkaar te laten 

aansluiten en meer maatwerk te creëren voor burgers. In haar regiefunctie kan de gemeente door 

dat maatwerk bijdragen aan een beter aanbod van zorg in natura, waardoor minder burgers noodgedwongen 

‘kiezen’ voor een pgb. Om dat verantwoord te doen, is kennis over het pgb en gevolgen van 

de te maken keuzes nodig. 

Deze brochure wil gemeenten informeren dus ook over wat kan, mocht de ‘kan-bepaling’ wet worden. 

De handreiking biedt aan bestuurders en raadsleden informatie die relevant is voor de te nemen 

1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 127, nr. 3 


9

esluiten rondom de kan-bepaling en ambtenaren bij de voorbereiding ervan: wanneer en onder 

welke omstandigheden biedt de gemeente een pgb aan? De brochure helpt beleidsmedewerkers om 

scenario’s op te stellen met keuzemogelijkheden die door het college kunnen worden voorgelegd aan 

de raad. Daarnaast gaat de handreiking in op de praktische uitvoering van het pgb-beleid. 

Beleidscontext 

Sinds 1995 bestaat het pgb in de AWBZ, en sinds 2007 in de Wmo. Het pgb is een geldbedrag dat 

mensen krijgen om binnen bepaalde regels zorg en ondersteuning te organiseren. Mensen kunnen 

dankzij het pgb keuze ervaren in en regie uitoefenen over de zorg die aan hen wordt geleverd. Zij 

hebben bijvoorbeeld invloed op het aantal keren hulp per week de inhoud van de zorg, de wijze van 

communicatie met de zorgverlener en flexibiliteit van de inzet van de hulp. 

Een budgethouder die kiest voor een pgb is niet alleen verantwoordelijk voor de inkoop en kwaliteit 

van de zorg, maar tevens voor goed opdracht- of werkgeversschap en een goede financiële en administratieve 

verantwoording van de ingezette zorg. Ondanks deze administratieve lasten geniet het pgb 

brede politieke en maatschappelijke steun als een regeling die doelen als vraagsturing in de zorg, 

deregulering en de ‘cliënt centraal’ gedachte dichterbij brengt. 

Pgb-maatregelen in de AWBZ: wat gaat er in de AWBZ met het pgb gebeuren: 

Het aantal mensen met een pgb is gegroeid van bijna 50.000 in 2002 naar ruim 130.000 eind april 2011. 

Daarmee is dit aantal jaarlijks gemiddeld met 13% toegenomen. Dit percentage is beïnvloed door 

de overheveling van huishoudelijke verzorging naar de Wmo, de op genezing gerichte geestelijke 

gezondheidszorg naar de Zvw en de pgb-stop in de tweede helft van 2010. Indien deze ontwikkelingen 

buiten beschouwing worden gelaten zou de gemiddelde jaarlijkse groei van het aantal budgethouders 

naar verwachting op 18% zijn uitgekomen 2 . 

Met de groei in het gebruik van pgb’s zijn ook de kosten voor de pgb-regeling sterk gestegen. In de 

periode van 2002 tot en met 2010 zijn de uitgaven voor de pgb-regeling jaarlijks met gemiddeld 23% 

toegenomen van €414 miljoen naar €2,2 miljard. De groei van uitgaven bij zorg in natura is in dezelfde 

periode jaarlijks gemiddeld met 4% gestegen 3 . 

Vanwege de groei in het gebruik van het pgb kondigde de staatssecretaris van VWS in juni 2011 een 

drastische inperking aan van het pgb-gebruik binnen de AWBZ. 

Door de Tweede Kamer zelf zijn zomer 2012 dePGB maatregelen ‘verzacht’. Dit zijn de maatregelen in 

de AWBZ welke per 2013 van kracht zijn: 

1. De huidige AWBZ pgb-regeling en de vergoedingsregeling persoonlijke zorg AWBZ worden met 

ingang van 2013 samengevoegd tot een nieuwe pgb-regeling. 

2. De vormgeving van de vergoedingsregeling wordt als uitgangspunt genomen. 

3. Dit betekent dat cliënten zich eerst dienen te oriënteren op de zorg in natura met de vraag of 

passende zorg beschikbaar is. Een beroep op de pgb-regeling is alleen mogelijk als de cliënt van 

oordeel is dat dit niet het geval is. 

4. Het bestaande criterium uit de vergoedingsregeling dat er sprake moet zijn van minimaal 10 uur 

geïndiceerde zorg (10-uurscriterium) vervalt: behalve voor de cliënten die alleen een indicatie 

hebben voor de functie begeleiding, al dan niet in combinatie met kortdurend verblijf. Voor hen 

blijft het 10-uurscriterium (vooralsnog)gehandhaafd. 

5. Hebben mensen begeleiding in combinatie met verzorging en/of verpleging dan geldt het 10 

uurscriterium niet. 

6. Mensen komen pas na één jaar gebruik van zorg in natura in aanmerking voor een pgb. Hierbij 

wordt een uitzondering gemaakt voor cliënten met een langdurige zorgvraag. Of er sprake is een 

langdurige zorgvraag stellen het CIZ of de Bureaus Jeugdzorg vast bij de indicatiestelling. In dat 

geval geldt de termijn van één jaar niet. 

2 Brief staatssecretaris aan Tweede Kamer over persoonsgebonden budget, d.d. 21.06.2011, kenmerk DLZ-6070169. 

3 Brief staatssecretaris aan Tweede Kamer over persoonsgebonden budget, d.d. 21.06.2011, kenmerk DLZ-6070169. 


7. Het 10-uurscriterium bij begeleiding geldt met ingang van 1 januari 2014 ook voor bestaande 

pgb-houders. 

8. Mensen krijgen het geld niet meer op de rekening: er komt een trekkingsrecht. Dit gaat mogelijk 

uitgevoerd worden door de Sociale Verzekeringen Bank (SVB) of de zorgverzekeraar. Een trekkingsrecht 

houdt in dat na levering van de dienst het bestede geld wordt overgemaakt naar de 

zorgverlener. 

Het kan zijn dat het nieuwe Kabinet hier toch ook weer wijzigingen in aanbrengt. Een grote Wens van 

Per Saldo (Vereniging van Budgethouders) is bijvoorbeeld het schrappen van het 10 uurscritrium. 

Leeswijzer 

Hoofdstuk 2 van deze handreiking biedt gemeenten handvatten om beleidskeuzes te maken over 

de vormgeving van een pgb-regeling. Het hoofdstuk gaat ten eerste in op de motieven van budgethouders 

om te kiezen voor een pgb. Aan bod komen vervolgens de voor- en nadelen van een pgb 

en de wijze waarop deze nadelen kunnen worden ondervangen met behoud van de voordelen. Ook 

besproken worden alternatieve vormen om tot vraagsturing en eigen regie te komen zoals het maken 

van afspraken met aanbieders van zorg in natura, het persoonsvolgende budget, vouchers of een 

financiële tegemoetkoming. 

Hoofdstuk 3 gaat in op mogelijkheden voor de praktische uitvoering van het lokale pgb-beleid. De 

uitvoering van het pgb-beleid werken we uit aan de hand van het proces van zorgvraag tot aan 

verstrekking en verantwoording. Het hoofdstuk biedt ondersteuning bij de fase ‘Verwerking aanpak en 

keuzes’ van het genoemde stappenplan ‘Begeleiding in de Wmo’. 

De bijlagen 1 t/m 3 zijn te raadplegen als achtergrondinformatie. Bijlage 1 geeft informatieve over 

het pgb voor de functies begeleiding en kort verblijf in de AWBZ. Bijlage 2 gaat in op pgb-tarieven in 

de AWBZ, en in bijlage 3 is een overzicht opgenomen van kostencomponenten met behulp waarvan 

gemeenten de tarieven voor het pgb kunnen vaststellen. 


11


Handvatten voor vormgeven 

Wmo pgb-beleid 


Dit hoofdstuk geeft gemeenten handvatten om een keuze te maken voor het treffen en invullen van 

een pgb-regeling voor de voorzieningen die waarschijnlijk overgaan van de AWBZ naar de Wmo: 

begeleiding en kortdurend verblijf. Het hoofdstuk schetst als eerste een beeld van de motieven 

van budgethouders om te kiezen voor een pgb. Hierna wordt ingegaan op voor- en nadelen van 

het pgb. Vervolgens komt aan de orde hoe de genoemde nadelen te ondervangen zijn met diverse 

maatregelen. 

Vervolgens wordt ingegaan op alternatieven voor een pgb zoals een systeem met persoonsvolgende 

budgetten of vouchers. Daarbij kan het aanpassen van het aanbod van zorg in natura aan de vraag van 

de cliënt het beroep op een pgb voor een belangrijk deel ondervangen. Ook op deze aspecten wordt 

in dit hoofdstuk ingegaan. 

Motieven van budgethouders en zorginkoop 

Motieven van budgethouders 

Recent is in meerdere onderzoeken 456 in kaart gebracht wat overwegingen zijn voor cliënten om te 

kiezen voor een pgb. De drie belangrijkste motieven om te kiezen voor een pgb in plaats van zorg in 

natura zijn 1) keuze voor regie op de levering van de hulp; 2) keuze voor een pgb uit noodzaak (omdat 

de noodzakelijke en/of gewenste hulp in natura niet beschikbaar is); en 3) de cliënt wil de mantelzorg 

betalen met het pgb. 

4 Op weg naar een solide pgb. ITS. Januari 2011. 

5 Zelf kiezen voor zorg. Onderzoek naar keuze en regie bij diverse cliëntgroepen. Research voor Beleid. Maart 2011. 

6 Hoe regelt u uw zorg met een PGB? Regioplan. September 2011 


13

Hieronder wordt nader ingegaan op deze motieven. 

Motief is eigen regie 

Budgethouders die kiezen voor een pgb vanuit de behoefte aan regie over de hulp, zijn vooral ouders/ 

verzorgers van kinderen met een lichamelijke beperking of met psychische/ psychiatrische problemen 

(ITS, 2011). De budgethouder kan met het pgb invloed uitoefenen op de volgende aspecten: 

• omvang van de hulp in aantal uren per week; 

• aantal keren per week hulp (dagdelen); 

• inhoud van de hulp; 

• tijdstippen waarop de hulp wordt geleverd; 

• aantal verschillende hulpverleners; 

• deskundigheidsniveau van de hulpverleners; 

• persoonlijke eigenschappen van de hulpverlener; 

• de mate waarin het soort hulp is afgestemd op de behoefte; 

• de wijze van contact/communicatie met hulpverlener; 

• flexibele inzet van de hulp (bijvoorbeeld bij feestdagen of vakanties). 

Belangrijk aandachtspunt bij de keuze voor regie is dat deze kan voortkomen uit de behoefte aan 

‘presentiezorg’, omdat het onderlinge contact tussen hulpverlener en cliënt zo intensief is door bijvoorbeeld 

een groot aantal hulpmomenten op een dag, dat het elkaar aanvoelen en op elkaar inspelen van 

groot belang is. 

Motief is noodzaak 

De groep budgethouders die uit noodzaak kiest voor een pgb is vaak jong met een lichamelijke of 

psychische beperking (ITS, 2011). Uit diverse onderzoeken komen de specifieke behoeften naar voren 

van mensen die kiezen voor een pgb, omdat zorg in natura niet passend is. 

Sommige cliëntgroepen hebben behoefte aan: 

• hulp op afroep die niet planbaar is; 

• hulp die op specifieke momenten/tijdstippen (zoals voor het naar school of naar het werk gaan), 

ongebruikelijke tijden of wisselende tijden wordt geleverd en soms per dag of binnen een dag kan 

verschillen; 

• veel kleine hulp momenten op een dag 

• begeleiding op meerdere locaties of in een specifieke setting zoals thuis of op of nabij werk; 

• een vaste hulpverlener en/of een hulpverlener met wie er een ‘klik’ is, een hulpverlener met wie 

een langdurige relatie kan worden opgebouwd (dit speelt met name bij GGZ problematiek, autisme 

en kinderen, waar vertrouwen en structuur essentieel zijn) 

• sectoroverschrijdende hulp (bijvoorbeeld bij niet aangeboren hersenletsel is er zowel lichamelijke 

als cognitieve problematiek, waardoor hulp vanuit één sector veelal niet geschikt is). 

De bovengenoemde specifieke aspecten van hulp zijn in de regel in natura niet verkrijgbaar. 

Motief is betalen mantelzorg 

In sommige gevallen wil de budgethouder mantelzorg (familieleden, vrienden, bekenden, buren) met 

het pgb betalen. Dit wordt ook wel monetarisering van de hulp genoemd, ofwel een verschuiving 

van onbetaalde mantelzorg voorafgaand aan het pgb naar betaalde ‘mantelzorg’ met het pgb. Het 

initiatief voor deze verschuiving ligt volgens onderzoek (ITS, 2011) bij de budgethouder en niet zozeer 

de mantelzorger en is alleen mogelijk wanneer er sprake is van bovengebruikelijke zorg. De budgethouders 

in kwestie hebben vooral hulp nodig op het gebied van persoonlijke verzorging en hulp bij 

bewegen en verplaatsen. 

Mantelzorg wordt om niet door naasten gegeven. Mantelzorg wordt gegeven op grond van de band 

die er is met de betrokken zorgvrager. Mantelzorg vloeit voort uit een persoonlijke relatie en is niet 

afdwingbaar. Op het moment dat een kennis of vriend wordt ingehuurd om op basis van een arbeidscontract 

structureel zorgtaken op zich te nemen, wordt dat gezien als reguliere dienstverlening. Bij 

betaling van inwonende familieleden wordt door het CIZ in de AWBZ en vaak ook door gemeenten 


in de Wmo gekeken naar (het protocol) gebruikelijke zorg. Wat uitstijgt boven de gebruikelijke 

zorgtaken mag als betaald werk worden verricht. 

Voordelen van het pgb 

Voordelen van het pgb laten zich onderverdelen naar voordelen voor budgethouders en voordelen 

voor gemeenten. 

Voordelen voor budgethouders 

Hieronder gaan we in op de voordelen van een pgb voor budgethouders. Hierbij merken we op dat 

gemeenten die het aanbod van zorg in natura beter willen laten aansluiten op de vraag van de burger, 

er goed aan doen om te streven naar een aanbod van zorg in natura dat aan deze voordelen voldoet 

(meer hierover in paragraaf 2.6.1). 

Mogelijkheid om hulp aan te laten sluiten op specifieke vraag 

Het pgb biedt mensen meer dan (de huidige) zorg in natura de mogelijkheid om zelf te bepalen 

welke zorg wordt geleverd, door wie, waar en op welke momenten. Hierdoor kunnen cliënten de 

zorg zodanig vormgeven dat deze aansluit bij hun behoeften. Mogelijk is dat gezien de aard van 

aandoening of beperking, er behoefte is aan specifieke zorg, die niet in natura beschikbaar is. Zo kan 

het zijn dat de behoefte aan zorg slecht vooraf te plannen of wisselend is, of dat er (bijvoorbeeld bij 

kinderen met een stoornis in het autisme spectrum) sterke behoefte is aan een vaste hulpverlener 

met wie de budgethouder een band kan opbouwen. Ook kan met een pgb zorg worden ingekocht 

bij een specifieke hulpverlener die niet door de gemeente gecontracteerd is. Een pgb maakt hierdoor 

de inkoop van identiteitsgebonden zorg mogelijk (zorg die gericht is op mensen met een specifieke 

levensbeschouwing). 

Mogelijkheid tot afstemming met AWBZ-zorg 

Indien personen, vanuit de Vergoedingsregeling persoonlijke zorg, een pgb onvangen voor 

AWBZ-zorg, en tevens aanspraak maken op een individuele Wmo-voorziening, biedt een pgb voor 

de Wmo-voorziening hen de mogelijkheid om de benodigde zorg en ondersteuning op elkaar af te 

stemmen. 

Effectieve zorg 

Diverse onderzoeken 7 concluderen dat cliënten meer tevreden zijn over zorg die met een pgb wordt 

ingekocht dan over zorg in natura en dat deze zorg veelal op individueel niveau effectiever is dan zorg 

in natura, want meer vraaggericht en meer op maat. 

Betalen mantelzorg met een pgb 

Budgethouders kunnen met het pgb hun mantelzorger betalen. Het gaat hierbij per definitie om 

‘bovengebruikelijke’ zorg: ondersteuning die verder voert dan de normale dagelijkse ondersteuning 

van gezinsleden en huisgenoten voor elkaar 8 . In gevallen waarin een mantelzorger deze ‘bovengebruikelijke’ 

ondersteuning wil blijven leveren, maar daar een betaling voor wil ontvangen (bijvoorbeeld 

omdat het verlenen van mantelzorg een belemmering vormt voor reguliere arbeidsparticipatie) biedt 

het pgb hiervoor uitkomst. 

7 O.a. de opmars van het pgb, SCP, 2011. Zelf kiezen voor zorg: onderzoek naar keuze en regie bij diverse cliëntgroepen, Research 

voor Beleid, 2011. Afschaffen PGB stuurt mensen terug naar af, Movisie, 2011. 

8 Gemeenten kunnen vaststellen wat wel en niet onder deze ondersteuning valt. 


15

Voordelen voor gemeenten 

Het treffen van een pgb-regeling heeft voor gemeenten de volgende voordelen: 

Pgb heeft geleid tot effectievere ondersteuning 

Een voordeel voor zowel gemeenten als voor cliënten is dat ondersteuning die met een pgb wordt 

ingekocht meer vraaggericht is, dus naar verwachting beter aansluit op de behoefte en daardoor 

wellicht ook effectiever is. En dat betekent dat cliënten beter geholpen zijn met mogelijk minder 

middelen, en dat het pgb ook een preventief effect kan hebben op de noodzaak van (zwaardere) zorg 

en opname in een instelling. Het pgb in de AWBZ heeft ook geleid tot vernieuwende zorginitiatieven 

zoals kleinschalige woonvoorzieningen, zorgboerderijen, vervoersvoorzieningen en nieuwe thuis- en 

zelfzorg methoden. Gemeenten kunnen deze innovatieve voorzieningen toegankelijk houden door 

deze (eventueel samen met andere gemeenten) in te kopen of individuele burgers voor dit aanbod een 

pgb te verstrekken. 

Meer ondersteuning voor hetzelfde geld 

Met een pgb kan meer geleverd worden voor hetzelfde geld, omdat het bedrag alleen voor de 

feitelijke ondersteuning bedoeld is en niet voor overhead en andere niet ‘zorg’gerelateerde kosten die 

onderdeel uitmaken van de tarieven voor ondersteuning in natura. Pgb-tarieven kunnen daarom lager 

zijn dan tarieven voor in natura . Het SCP (2011) concludeert dat de kosten van het pgb op individueel 

niveau meestal zo’n 75%-80% zijn van de kosten van zorg in natura. 

Arbeidsmarkteffecten 

Het gebruik van een pgb spreekt een andere arbeidsmarkt aan (ZZP-ers, studenten, uitkeringsgerechtigden) 

dan die van het aanbod in natura. Dit ondervangt het tekort aan arbeidskrachten in de zorg 

en leidt tot meer diversiteit op de arbeidsmarkt. Het pgb kan hierdoor tevens een gunstig economisch 

effect hebben. Er zijn wellicht mogelijkheden om mensen uit de bijstand te krijgen of te houden 

doordat zij ondersteuning kunnen bieden die betaald wordt vanuit een pgb. 

Nadelen van het pgb 

In onderstaande gaan we in op de aandachtspunten en nadelen die het pgb met zich meebrengt voor 

budgethouders en voor gemeenten.. 

Nadelen voor budgethouders 

Opdracht- of werkgeversverplichtingen 

Met een pgb is de cliënt zelf verantwoordelijk voor het werven van personeel, het afsluiten van 

overeenkomsten, het uitbetalen van de hulpverleners en het voeren van de pgb-administratie. Deze 

administratie kan belastend zijn voor budgethouders. Dit geldt zeker voor de groep die niet voor een 

pgb kiest omwille van de behoefte aan zelfregie maar vanwege gebrek aan passende ondersteuning 

in natura. Deze groep kiest dus voor een pgb uit noodzaak en zit niet te wachten op de extra taken en 

verantwoordelijkheden die een pgb met zich meebrengt. Daarbij komt nog dat het hier om een zeer 

kwetsbare groep kan gaan die mogelijk onvoldoende in staat is regie te voeren over de inkoop van 

passende ondersteuning. Dit kan de doelmatigheid van de inzet belemmeren en vergroot het risico op 

misbruik door kwaadwillende of ondeskundige hulpverleners. 

Bovenstaande benadrukt het belang van de beschikbaarheid van passende zorg in natura zodat de 

keuze voor een pgb er niet één uit noodzaak is. 

Nadelen voor gemeenten 

Mogelijke ondermijning van ‘civil society’ en 

Het pgb kan door mensen ook gebruikt worden voor het betalen van ondersteuning door niet-professionele 

ondersteuners. Dit kan ondermijnend zijn voor het principe van de ‘civil society’: het principe 

dat burgers elkaar helpen zonder inmenging van de overheid. Eén van de uitgangpunten van de Wmo 

is dat door een goed functionerende civil society mensen elkaar informeel ondersteunen, waardoor het 

beroep op individuele voorzieningen lager is. 


Wanneer het pgb gebruikt wordt voor het betalen van niet-professionele ondersteuners, wordt 

informele ondersteuning (wat meer is dan gebruikelijke zorg voor elkaar) in feite omgezet in een 

individuele voorziening. 

Mogelijke ondermijning collectieve systemen 

Bovendien kan een pgb ondermijnend werken voor collectieve systemen, indien een pgb wordt 

verstrekt voor het financieren van voorzieningen die ook collectief toegankelijk zijn. Een voorbeeld is 

het verstrekken van een pgb voor een vervoersvoorziening die ook beschikbaar is in de vorm van een 

collectief vervoerssysteem. 

Mogelijke aanzuigende werking 

Het pgb in de AWBZ is de laatste jaren zo sterk gestegen dat het kabinet Rutte in 2011 heeft besloten 

tot een drastische inperking hiervan, zoals al in hoofdstuk 1 van deze handreiking is beschreven. Deze 

stijging doet vermoeden dat het pgb een aanzuigende werking heeft op een groep mensen die zonder 

de mogelijkheid van het pgb nooit een beroep zou hebben gedaan op de AWBZ. Dit wordt bevestigd 

door onderzoek 9 . Een substantiële groep budgethouders is simpelweg niet geïnteresseerd in zorg in 

natura, bijvoorbeeld omdat ze zorg nodig hebben die in natura niet beschikbaar of niet passend is of 

omdat ze hun bestaande zorg, die geleverd wordt door een particuliere hulp of een mantelzorger, 

willen voortzetten. 

Gemeenten hoeven niet te maken te krijgen met een groei van budgethouders die vergelijkbaar is 

met de eerdere groei in de AWBZ. De crux voor het beheersbaar houden van de pgb-regeling zit in een 

goede en kritische toegangsprocedure tot de ondersteuning. Gemeenten hebben de beleidsvrijheid 

om, binnen de kaders van de compensatieplicht die de Wmo oplegt, voorwaarden te stellen die in de 

AWBZ niet bestonden. Dit punt komt aan de orde in paragraaf 2.5. Zeker als de functie begeleiding en 

het kortdurend verblijf overkomen naar gemeenten zouden gemeenten de maatregelen die genomen 

zijn in de AWBZ om het pgb beheersbaar te houden ook op kunnen nemen in hun eigen Wmo 

verordening en beleidsregels. 

Geen controle op doelmatigheid en kwaliteit van de zorg 

In de huidige pgb-regelingen in de AWBZ en de Wmo is de budgethouder vrij om te bepalen bij wie de 

zorg wordt ingekocht. Er zijn geen aanvullende eisen met betrekking tot de opleiding van de hulpverlener 

of de kwaliteit en effectiviteit van ingekochte zorg. Er is daarom geen controle, althans niet bij 

de verstrekker van het pgb, op kwaliteit en effectiviteit en dus ook niet op de doelmatigheid van de 

voorziening. Hier staat tegenover dat onderzoeksresultaten er op wijzen dat budgethouders veelal 

goed geholpen zijn met de zorg die zij inkopen. Dit is dan ook vooral een aandachtspunt waar het 

gaat om budgethouders die onvoldoende in staat zijn regie te voeren over de inkoop van passende 

zorg. 

Kans op oneigenlijk gebruik/fraude 

De afgelopen jaren zijn er signalen geweest over fraude met het pgb of oneigenlijk gebruik. Dit kan de 

volgende vormen aannemen: 

• Intermediairs of tussenpersonen strijken soms onterecht geld op uit een pgb. Een voorbeeld zijn 

bemiddelingsbureaus die mensen stimuleren om een pgb aan te vragen en vervolgens zelf (hoge) 

bemiddelingskosten rekenen. 

• Het kan ook voorkomen dat er geld uit het pgb wordt gedeclareerd voor zorg die niet geleverd is, 

of voor meer zorg dan geleverd is. Ook komt het voor dat uren dubbel worden gedeclareerd, dus 

zowel binnen de AWBZ als de Wmo. Er zijn gevallen bekend van dergelijke fraude door bemiddelingsbureaus 

en hulpverleners, maar ook de budgethouder zelf kan een rol spelen in deze fraude. 

9 Op weg naar een solide pgb. ITS 2011; en Onderzoek naar noodgedwongen gebruik pgb’s door tekorten in het zorgaanbod Zvw 

en Awbz, Partners in jeugdbeleid 2011. 


17

• Tot slot kan slechte kwaliteit van de ingekochte zorg ook gezien worden als een vorm van 

oneigenlijk gebruik of misbruik, aangezien het budget in deze gevallen mogelijk bewust niet wordt 

gebruikt voor het beoogde doel, waarvoor de indicatie is afgeven en het budget is gebaseerd. 

Inmiddels zijn er in de AWBZ meerdere maatregelen genomen om fraude tegen te gaan, waarover 

meer in paragraaf 2.5.6. 

Maatregelen om pgb beheersbaar en doelmatig te houden 

Het verdient aanbeveling dat gemeenten regels opstellen om de beheersbaarheid en doelmatige 

besteding van het pgb te bewaken. Veel van de hierboven genoemde aandachtspunten zijn (deels) te 

ondervangen. Hieronder komen de mogelijkheden hiertoe aan de orde, die ondermeer zijn gebaseerd 

op in het verleden geleerde lessen over het pgb in de AWBZ en recente maatregelen in de AWBZ. 

Voorkomen van ondermijning collectieve systemen en ‘civil society’ 

ondermijning collectieve systemen 

De huidige Wmo regelt nog in artikel 6 dat als een persoon aanspraak maakt op een individuele 

voorziening, de keuze tussen een voorziening in natura en een pgb dient te worden voorgelegd, tenzij 

hiertegen overwegende bezwaren bestaan. Overwegende bezwaren kunnen zijn de ondermijning 

van een collectief systeem, zoals collectief vervoer. Indien de cliënt voldoende is geholpen met een 

algemeen toegankelijke voorziening of een voorziening die collectief beschikbaar is, is er dan ook niet 

de verplichting een pgb te verstrekken. 

Ook als met de voorgenomen wetswijziging Wmo de compensatieplicht is uitgebreid, ligt het in de 

rede om, vergelijkbaar met de situatie vóór de wetwijziging, alleen een pgb te verstrekken indien 

algemeen toegankelijke voorzieningen of beschikbare collectieve systemen niet toereikend zijn. 

Hiermee wordt de ondermijning van collectieve voorzieningen voorkomen. 

Bovenstaande impliceert dat verstrekking van een pgb altijd vooraf wordt gegaan door een toetsing 

van de noodzaak van een individuele voorziening. Dit gebeurt in het vraagverhelderingsgesprek met 

de cliënt. 

Voor een collectieve voorziening waar specifieke toegangseisen voor gesteld zijn (en waarvoor een 

beschikking wordt afgegeven), zoals dagbesteding bijvoorbeeld op een zorgboerderij, kan overwogen 

worden om geen pgb te verstrekken. Zeker wanneer het hier gaat om een collectieve voorziening die 

al door de gemeente wordt gefinancierd, ligt het voor de hand dat de gemeente deze voorziening 

alleen in natura toegankelijk stelt. 

Ondermijning civil society 

Wat betreft mogelijke ondermijning van de ‘civil society’ is wederom van belang dat het pgb alleen 

wordt toegekend als er de noodzaak is tot een individuele voorziening. Om te voorkomen dat het 

leveren van mantelzorg wordt gemonetariseerd kan de gemeente overwegen om mantelzorg alleen 

onder specifieke voorwaarden uit te betalen, bijvoorbeeld alleen indien de zorg dusdanig intensief is 

dat er sprake is van inkomensverlies van de (inwonende) mantelzorger. Ook kan besloten worden voor 

deze zorg lagere tarieven beschikbaar te stellen dan voor professionele zorg (zie ook hoofdstuk 3). 

Duidelijke informatievoorziening 

Het is van belang dat burgers een afgewogen keuze kunnen maken voor een pgb. Wanneer zij vooraf 

helder en volledig geïnformeerd worden over wat er komt kijken bij het beheer van een pgb, vergroot 

dit de kans dat de mensen die hiervoor kiezen gemotiveerd en in staat zijn om het pgb adequaat te 

beheren. Dit mechanisme heeft naar verwachting een positief effect op zowel de beheersing van de 

vraag naar pgb, als op verkleining van de kans op oneigenlijk gebruik (bijvoorbeeld door inkoop van 

ongeschikte zorg of misbruik door zorgverleners). Gemeenten zijn hiertoe verplicht op grond van het 

huidige artikel 6a van de Wmo. In dit artikel is vastgelegd dat de gemeente de taak heeft haar burgers 

te informeren over de gevolgen van de keuze voor een pgb. 


Het idee dat bij adequate informatievoorziening er alleen een groep overblijft die bewust kiest voor 

het pgb en hier goed mee kan omgaan, houdt echter geen rekening met het feit dat een substantiële 

groep budgethouders voor een pgb ‘kiest’ uit noodzaak. Deze groep zal zich wellicht niet laten 

weerhouden door de grote verantwoordelijkheid die een pgb met zich meebrengt, ook al zouden ze 

deze liever niet willen. Om te voorkomen dat cliënten uit noodzaak voor een pgb kiezen dient het 

aanbod aan zorg in natura beter afgestemd te worden op de vraag. Hier wordt in paragraaf 2.6.1 

nader op ingegaan. 

Voorwaarden stellen aan de zorgvraag 

In de notitie ‘Ombuigingen AWBZ uitgaven in relatie tot het pgb’ (van belangenvereniging van 

budgethouders Per Saldo dd 21 juni 2011), wordt voorgesteld om het pgb alleen beschikbaar 

te stellen voor cliënten met een langdurige zorgvraag en/of cliënten met een meervoudige of 

intensieve zorgvraag. Cliënten met een kortdurende zorgvraag (bijvoorbeeld als gevolg van een 

tijdelijke aandoening of beperking) komen dan alleen in aanmerking voor zorg in natura. Per Saldo 

verwacht dat een dergelijke maatregel tot gevolg heeft dat een bepaalde groep afziet van het 

beroep op een voorziening, aangezien ze niet geïnteresseerd zijn in zorg in natura. De maatregel 

Vergoedingsregeling Persoonlijke Zorg, die in de AWBZ is ingegaan per 2012, stelt (onder andere) de 

eis dat de cliënt geïndiceerd is voor minstens 10 uur per week zorg om in aanmerking te komen voor 

een pgb. Deze laatste maatregel was door het Rijk geformuleerd en niet door Per Saldo en is per 2013 

weer ingetrokken, behalve voor de functie begeleiding. Zie ook pag. 4. 

Voorwaarden stellen aan budgethouders 

Om de toegang tot een pgb in te perken kan de gemeente voorwaarden stellen aan cliënten die 

in aanmerking komen voor een pgb. Ook dient de gemeente te bepalen in welke gevallen het pgb 

beheerd mag of moet worden door een wettelijk vertegenwoordiger. 

Bepalen van mogelijkheden voor eigen regie 

Het rapport ‘Op weg naar een solide pgb’ (ITS, 2011) gaat in op mogelijke voorwaarden die aan 

cliënten gesteld kunnen worden, die te maken hebben met de mate waarin cliënten in staat zijn eigen 

regie te voeren en het budget op adequate wijze te beheren. 

Overwogen kan worden om cliënten te testen op hun kennis van het pgb en de mate waarin zij in 

staat zijn om regie te voeren over de zorg en de administratie over het pgb kunnen voeren. 

Per Saldo heeft een zelftest ontwikkeld waarmee mensen kunnen bepalen of het pgb iets is wat bij 

hen past. De test is bedoeld om zorgvragers inzicht te bieden in de mate waarin zij geschikt zijn om 

een pgb te beheren, zodat ze een meer afgewogen keuze kunnen maken tussen een pgb en zorg in 

natura. De test is niet bedoeld om gemeenten te adviseren over de geschiktheid van een aanvrager, 

ondermeer omdat het mogelijk is dat mensen na verloop van tijd leren hoe de test ingevuld moet 

worden of dat zij de test door een ander laten invullen zonder dit aan de gemeente te melden. Een 

zelftest als ‘selectie-instrument’ lijkt om deze redenen dan ook ongeschikt, wel kan de gemeente deze 

gebruiken om het gesprek over de mogelijkheden tot regie met burgers aan te gaan. 

Overigens zijn er wel mogelijkheden denkbaar om bovengenoemde problemen te pareren (denk 

bijvoorbeeld aan een test die op locatie bij de gemeente wordt afgenomen). Het is echter niet 

vastgesteld dat een dergelijk instrument geschikt is om de beheersbaarheid en doelmatigheid van het 

pgb te vergroten. Daarbij komt dat er mogelijk cliënten zijn die niet slagen voor de test, maar voor wie 

zorg, ondersteuning in natura niet beschikbaar is, geen passend alternatief is. Deze cliënten kunnen 

een beroep doen op de toereikendheidsclausule (waarbij adequate ondersteuning, of vertegenwoordiging 

van de budgethouder belangrijk is). 

Mogelijke contra-indicaties 

In de huidige situatie verstrekken gemeenten geen pgb vanuit de Wmo als ‘op grond van aanwijzingen 

die tijdens het onderzoek duidelijk zijn geworden het ernstige vermoeden bestaat dat de aanvrager 


19

problemen zal hebben bij het omgaan met een pgb’ (www.invoeringwmo.nl). Hier kan sprake van zijn 

als de aanvrager: 

• wilsonbekwaam is; 

• geen inzicht heeft in zijn functionele beperkingen; 

• niet over voldoende organisatie- en regelvermogen en verantwoordelijkheidsbesef beschikt; 

• niet over voldoende inzicht beschikt door dementie, een verstandelijke handicap, of ernstige 

psychische problemen; 

Andere contra-indicaties voor een pgb in de Wmo die door gemeenten worden toegepast zijn de 

aanwezigheid van schuldenproblematiek/schuldhulpverlening, eerder onjuist gebruik van een pgb of 

niet kunnen omgaan met administratie en formulieren. 

Uit gesprekken met gemeenten blijkt dat een aantal gemeenten het nodig hebben van begeleiding 

wil opnemen als contra-indicatie voor een pgb. Deze gemeenten verwachten dat mensen begeleiding 

nodig hebben omdat ze geen eigen regie kunnen voeren en daardoor niet goed om kunnen gaan 

met het pgb. Er is echter ook een omvangrijke groep mensen die is aangewezen op begeleiding die 

wel in staat is eigen regie te voeren (denk bijvoorbeeld aan mensen met een lichamelijke of een 

matige psychische beperking). Of iemand in staat is tot regie is hangt af van de aard en mate van de 

bepreking. 

In het rapport ‘Op weg naar een solide pgb’ (ITS, 2011) is de vraag wat budgethouders ongeschikt 

maakt, gesteld aan enkele experts. Hieruit blijkt dat men het moeilijk vindt een direct verband 

te leggen tussen de beperking van de cliënt en de mate van geschiktheid. Wel wordt ook hier de 

aanwezigheid van schuldenproblematiek en verslavingsproblematiek als mogelijke contra-indicatie 

genoemd. Over deze twee vormen van problematiek bestaat de meeste consensus. 

Ook wordt opgemerkt dat indien de reden voor de aanvraag van een voorziening te maken heeft met 

regieverlies over het eigen leven, het niet logisch is om een pgb te verstrekken, waarmee mensen de 

regie over hun zorgtraject krijgen. De vraag is dus of de doelgroep waarbij gebrek aan regie inherent 

is aan de aandoening, in aanmerking moeten komen voor een pgb. Een mogelijkheid is voor deze 

groep het pgb toe te kennen aan een vertegenwoordiger die wel regie kan voeren. Hierop gaan we 

hieronder in. 

Rol van de vertegenwoordiger 

In het geval dat de cliënt zelf over onvoldoende cognitieve vermogens beschikt om een pgb te 

beheren, kan de gemeente overwegen een vertegenwoordiger aan te wijzen om dit namens de cliënt 

te doen. 

Type cliënten waarbij dit aan de orde is, zijn bijvoorbeeld: 

• kinderen met een aandoening/beperking; 

• volwassenen met een verstandelijke beperking; 

• volwassenen met geheugenstoornissen/dementie; 

• volwassenen met psychiatrische problematiek die gepaard gaat met regieverlies. 

De gemeente kan besluiten om in deze gevallen geen pgb toe te kennen. Het gevolg hiervan is echter 

dat grote groepen cliënten uitgesloten worden van het pgb, terwijl zij mogelijk wel effectief geholpen 

zouden zijn met een pgb. Het ligt daarom meer voor de hand om onder voorwaarden toe te staan 

dat een vertegenwoordiger het pgb beheert. Bij het bepalen van deze voorwaarden is het vooral 

belangrijk om te voorkomen dat de vertegenwoordiger het eigen belang voor het belang van de cliënt 

stelt. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren in een situatie waarin de mantelzorger zichzelf betaalt uit het 

pgb. 

Een voorwaarde kan zijn dat het beheer van het pgb door een derde alleen is toegestaan indien dit de 

wettelijk vertegenwoordiger is van de cliënt. 


Bevorderen van doelmatige zorginkoop door de budgethouder 

In plaats van, of in aanvulling op, het stellen van voorwaarden aan de budgethouder, kan de gemeente 

ook voorwaarden stellen aan de in te kopen zorg en/of aan de zorgaanbieder. 

Opstellen ondersteuningsplan 

Sinds 2012 is het voor nieuwe budgethouders in de AWBZ verplicht om een ondersteuningsplan op te 

stellen. Door het opstellen van een ondersteuningsplan stimuleer je de budgethouder na te denken 

over zijn zorgvraag, deze uit te werken en te concretiseren, en tevens het doelbereik en daarmee de 

kwaliteit van de zorg te evalueren. Het ondersteuningsplan werkt naar verwachting bevorderend voor 

doelmatige zorginkoop. De gemeente kan ervoor kiezen budgethouders te verplichten een dergelijk 

plan op te stellen, en te toetsen of dit plan voldoet. Het ondersteuningsplan komt tevens aan de orde in 

hoofdstuk 3 van deze handreiking. 

Eisen aan zorgaanbieders 

In de huidige regelgeving worden geen eisen gesteld aan de zorgaanbieders en hulpverleners die vanuit 

het pgb worden betaald. Om te waarborgen dat de ingekochte zorg van voldoende kwaliteit is, kan 

een gemeente er voor kiezen om als voorwaarde te stellen dat met een pgb alleen hulp bij voldoende 

gekwalificeerde hulpverleners (bijvoorbeeld in het bezit van een passend diploma) worden ingekocht. 

In het geval van de voorwaarde dat het budget alleen besteed wordt aan gekwalificeerde hulpverleners 

is er feitelijk geen sprake meer van een pgb in de oorspronkelijke vorm, maar van een alternatieve 

vorm van vraaggestuurde verstrekking. Deze wordt behandeld in paragraaf 2.6.2. Door het stellen 

van kwaliteits eisen aan de ondersteuner wordt mogelijk ook het monitariseren van de mantelzorg 

tegengegaan. 

Maatregelen om fraude tegen te gaan 

Maatregelen in de AWBZ 

In de AWBZ is recent een aantal maatregelen genomen om fraude, misbruik, oneigenlijk met het pgb 

tegen te gaan. Het verdient aanbeveling dat gemeenten deze maatregelen overnemen (met de kennis 

dat controle en toezicht ook geld kosten). Het gaat om de volgende maatregelen: 

• bij de aanvraag van een pgb dient een goed onderbouwd ondersteuningsplan ingediend te worden; 

• budgethouders krijgen trekkingrecht (zie hieronder); 

• betalingen uit het pgb mogen niet meer contant worden gedaan; 

• budgethouders mogen het geld uit hun pgb niet meer gebruiken om bemiddelingsbureaus te 

betalen. 

Wat betreft dit laatste punt moet worden opgemerkt dat de doelmatige besteding van het pgb er ook 

bij gebaat kan zijn als de cliënt ondersteund wordt bij de besteding van het pgb. Een alternatief voor 

een bemiddelingsbureau is dan ook dat de gemeente zorgt voor een vorm van ondersteuning van de 

budgethouder. Op ondersteuning van de budgethouder wordt nader ingegaan in hoofdstuk 3. 

Aanvullend op bovenstaande is een adequate controle op de besteding uiteraard van belang. Ook dit 

punt wordt nader uitgewerkt in hoofdstuk 3. 

Controle op zorginkoop 

Om de levering van zorg te kunnen controleren kan de gemeente bepalen dat de budgethouder de 

zorgaanbieder vraagt om gespecificeerde facturen te leveren. Op deze facturen dienen dan vermeld te 

staan op welke dag, hoeveel uur een bepaalde vorm van zorg werd geleverd. 

Trekkingsrecht 

Bij ‘trekkingsrecht’, zoals dat nu ook in de AWBZ toegepast gaat worden, geeft de gemeente opdracht 

aan een interne of externe partij om het pgb te beheren voor haar budgethouders. Een aantal 

gemeenten heeft bij het SVB servicecentrum de vraag neergelegd of het servicecentrum budgethouders 

kan ondersteunen door de kassier van het pgb te zijn. Daarom is de SVB in samenwerking 

met enkele gemeenten gestart met een pilot voor de dienst ‘PGB betaling & verantwoording’. 

Dit betekent dat het pgb op de rekening van de SVB wordt gestort en dat de SVB, op basis van een 


21

zorgverleningovereenkomst en declaraties, de betalingen aan de zorgverlener of zorginstelling verricht. 

Zowel de gemeente als de budgethouders ontvangen betalingsoverzichten. Dit vermindert het risico op 

onrechtmatige besteding van het pgb. 

Het SVB servicecentrum biedt al enige jaren ondersteuning aan budgethouders uit de AWBZ en de Wmo 

bij hun werkgevers- en opdrachtgeverstaken. Naast het SVB Servicecentrum zijn er echter ook andere 

partijen, zoals zorgkantoren, die deze taak en de pgb-betaling kunnen uitvoeren. 

Alternatieven om tot vraagsturing en eigen regie te komen 

Het pgb is een middel voor cliënten om meer zeggenschap te hebben over de zorg en ondersteuning 

waar zij gebruik van maken, zodat deze beter aansluit bij hun behoefte. Er zijn ook alternatieven 

denkbaar om dit doel, maatwerk, te bereiken, namelijk het beter laten aansluiten van het aanbod 

van zorg in natura op de vraag en andere vormen van vraaggestuurde financiering.Hieronder wordt 

ingegaan op deze alternatieven. 

Aanbod in natura dat beter is afgestemd op de vraag 

Aan het begin van dit hoofdstuk is toegelicht om welke redenen cliënten kiezen voor een pgb. Hieruit 

wordt duidelijk dat er een groep cliënten is met een specifieke vraag voor wie het regulier aanbod in 

natura niet passend is. Deze personen kiezen uit noodzaak voor een pgb en niet omdat zij de voorkeur 

geven aan het zelf organiseren en inkopen van hun ondersteuning. Het is juist deze groep, die uit 

noodzaak kiest voor een pgb, bij wie de eerder genoemde aandachtspunten van een pgb een rol spelen. 

Bij mensen die niet bewust kiezen voor een pgb is de kans groter dat zij onvoldoende in staat zijn goed 

met het pgb om te gaan dan bij mensen die daar wel bewust voor kiezen. Dit brengt een risico op 

ondoelmatig en oneigenlijk gebruik met zich mee. 

Een ander motief om voor een pgb te kiezen is dat mensen zelf de regie willen voeren over de hulp. 

Er is veel voor te zeggen dat ook mensen die gebruik maken van aanbod in natura, de mogelijkheid 

zouden moeten hebben om hierover zelf de regie te voeren. . 

Een gemeente dient er naar te streven dat het aanbod in natura aansluit bij de (specifieke) vraag van 

haar burgers en meer mogelijkheden biedt om regie te voeren over de te leveren ondersteuning. 

Hiermee kan worden voorkomen dat burgers zijn aangewezen op een pgb voor passende hulp. Dit 

kan binnen de eigen gemeente geregeld worden, maar ook door afspraken te maken met gemeenten 

in de regio over inkoop, wanneer andere gemeenten wel passende ondersteuning kunnen leveren. 

Daarbij kan de gemeente er ook voor kiezen om meerdere aanbieders te contracteren om daarmee de 

keuzevrijheid voor cliënten te vergroten. 

Aandachtspunten voor betere aansluiting aanbod in natura op de vraag 

De specifieke behoeften van mensen die kiezen voor een pgb, omdat ondersteuning in natura niet 

passend is, leveren aandachtspunten op voor de zorg in natura. Deze behoeften zijn in paragraaf 2.2 

vermeld. Indien de gemeente ernaar streeft dat het aanbod in natura meer vraaggestuurd wordt, zijn 

deze punten van belang in de onderhandelingen met de zorgaanbieders. Gemeenten kunnen aan de 

aanbieders vragen of zelfs van hen eisen dat zij hun aanbod aanpassen, uiteraard binnen redelijke 

grenzen, aan de vraag van cliënt. Het gaat daarbij vooral om het bieden van de mogelijkheid dat de 

cliënt zeggenschap heeft over door wie (vaste hulpverlener met wie het klikt), op welke tijdstippen, op 

welke plaatsen en in welke vorm begeleiding gewenst is. 

Overwegingen voor pgb of betere aansluiting aanbod in natura 

De vraag is of het altijd mogelijk en wenselijk is dat gemeenten aanbieders in natura erop aanspreken 

met hun aanbod op specifieke behoeften in te spelen. Dit zal afhangen van het aantal cliënten in de 

gemeente dat behoefte heeft aan een dergelijk aanbod en kenmerken van het aanbod in natura in de 

regio. Als er veel cliënten zijn met één of meer specifieke zorgbehoeften, en als de aanbieders mogelijkheden 

zien om hier op in te spelen, ligt het voor de hand het aanbod van in natura aan de behoeften 

van deze cliënten aan te passen. Als het daarentegen om een enkele cliënt gaat die evengoed of beter 

geholpen is met een pgb, ligt het meer voor de hand een pgb te verstrekken, mits de cliënt ook een pgb 

wil en kan beheren. 


Alternatieve vormen van vraaggestuurde financiering 

In paragraaf 2.5.6 is al ingegaan op het ‘trekkingsrecht’, waarbij de gemeente opdracht geeft aan een 

interne of externe partij om het pgb te beheren voor haar budgethouders. Daarnaast zijn nog alternatieve 

vormen van vraaggestuurde financiering denkbaar zoals een systeem met persoonsvolgende 

budgetten of vouchers. Deze alternatieven bieden deels dezelfde voordelen als een pgb terwijl ze 

enkele nadelen hiervan ondervangen. 

Het persoonsvolgend budget 

Het persoonsvolgend budget (PVB) is een vorm van vraaggestuurde bekostiging die als een middenweg 

tussen een pgb en ondersteuning in natura gezien kan worden. 

Het PVB is een geldbedrag dat is toegekend aan een cliënt maar niet aan de cliënt wordt uitgekeerd. 

De cliënt kan kiezen bij welke zorgaanbieder hij zijn budget besteedt, en kan in principe met meerdere 

aanbieders in onderhandeling gaan. De aanbieder waar hij voor kiest wordt uitbetaald door de 

verstrekker van het budget, in dit geval de gemeente. Het is mogelijk dat de gemeente aanvullende 

voorwaarden stelt aan de aanbieders aan wie het budget besteed mag worden (bijvoorbeeld alleen bij 

professionele aanbieders). 

Het doel van het PVB is dat aanbieders van zorg in natura meer geprikkeld zijn om vraaggerichte zorg 

aan te bieden. Als de cliënt besluit naar een andere aanbieder te gaan, verhuist het budget met hem 

mee. 

De belangrijkste verschillen met het pgb zijn dat de cliënt niet zelf werkgever is en niet zelf het budget 

hoeft te beheren en te verantwoorden. Het PVB heeft daarom niet het risico van oneigenlijk gebruik, 

en brengt voor de cliënt minder verantwoordelijkheid en administratie met zich mee. Tegelijk is het 

een instrument om keuzevrijheid en eigen regie te bevorderen. Ook bij het PVB bestaat het risico dat 

een collectief aanbod ondermijnd wordt. 

Aandachtspunten bij het verstrekken van een PVB zijn dat, om het effect van meer vraaggestuurd 

aanbod te bereiken, het van belang is dat er voldoende aanbod is om uit te kiezen dat er ook keuzeinformatie 

beschikbaar is. Daarnaast spreekt de gemeente geen andere arbeidsmarkt aan wanneer het 

budgetvolgende systeem zich beperkt tot de reguliere zorginstellingen. De gemeente benut zo minder 

de krachten uit de informele ondersteuning. 

Gemeente Huizen verstrekt reeds een persoonvolgend budget voor hulp vanuit de Wmo. 

Praktijkvoorbeeld persoonsvolgend budget 

De gemeente bepaalt aan de hand van een gesprek in welke mate de cliënt gecompenseerd dient te worden door middel 

van een bepaalde vorm van ondersteuning. De gemeente gaat uit van een vraag- en resultaatgerichte aanpak. Als 

duidelijk is dat gemeentelijke compensatie nodig is, ontvangt de cliënt hiervoor een brief waarin staat welke ondersteuning 

de cliënt kan krijgen, hoe vaak deze ondersteuning plaats mag vinden en tegen welk tarief de ondersteuning 

geleverd kan worden. 

De cliënt geeft de brief af aan de organisatie waar hij de zorg wil afnemen. Op basis van de brief kan de organisatie bij 

de gemeente de zorg declareren. De gemeente betaalt alleen voor de daadwerkelijk geleverde zorg. De controle vindt 

plaats door zogenoemde marktmeesters die de cliënten bellen om te vragen of de toegewezen ondersteuning is afgenomen 

en hoe deze is ervaren. 

Bij klachten over geleverde ondersteuning is de gemeente voor de cliënt het aanspreekpunt. De gemeente gaat vervolgens 

het gesprek aan met de organisatie en bepaalt of de zorglevering daar wordt gecontinueerd. Als besloten wordt 

een andere aanbieder te contracteren, verhuist het budget van de cliënt mee. 

Voor de gemeente is het voordeel dat zij niet met alle organisaties in de regio een contract hoeft aan te gaan maar 

dat wel al deze organisaties zorg kunnen leveren. Er is echter wel een grens aan het aantal organisaties waarvoor de 

gemeente deze werkwijze efficiënt kan inzetten. Begeleiding kan een zeer grote verscheidenheid en hoeveelheid aan 

organisaties meebrengen, hetgeen voor de gemeente een grotere uitvoerlast in administratie en controle mee brengt. 


23

Vouchers 

Een vouchersysteem vertoont veel overeenkomsten met een persoonsvolgend budget. In plaats van 

een virtueel budget is er hierbij sprake van een systeem met vouchers, ofwel waardebonnen, die 

periodiek aan de cliënt verstrekt worden en ingezet mogen worden om ondersteuning in te kopen. De 

hulpverleners kunnen de voucher vervolgens bij de gemeente verzilveren. Hulpverleners die worden 

uitbetaald bij een vouchersysteem dienen zich wel bij de verstrekker (de gemeente) te registreren. Dit 

biedt gemeente de mogelijkheid tot een vorm van controle op of het stellen van voorwaarden aan 

deze hulpverleners. 

Net als bij het PVB wordt het bedrag alleen aan de cliënt besteed en heeft de cliënt meer eigen 

zeggenschap dan bij aanbod in natura het geval is. De cliënt kan zelf afspreken hoe en wanneer de 

hulp wordt ingezet. De gemeente kan overigens wel een rol spelen bij de bemiddeling tussen cliënt en 

hulpverlener. 

Meerdere gemeenten, zoals Breda en Tilburg, werken al met het vouchersysteem voor huishoudelijke 

hulp en over het algemeen zijn de ervaringen goed. Het systeem is gunstig voor cliënten want het 

geeft hen meer regie over de zorg maar minder administratieve lasten dan het pgb. Een gunstig aspect 

voor gemeenten is overigens dat er op deze manier WWB-ers ingezet kunnen worden voor bijvoorbeeld 

de huishoudelijke hulp. Mogelijke nadelen zijn dat de vouchers fraudegevoelig zijn, doordat de 

vouchers makkelijk zijn na te maken 10 . Daarnaast moeten hulpverleners extra handelingen verrichten 

omdat zij geen geld ontvangen maar de vouchers eerst moeten incasseren. 

Met de voorgenomen decentralisatie van begeleiding en overgang van de nieuwe doelgroepen vanuit 

de AWBZ naar de Wmo, zouden gemeenten kunnen overwegen in plaats van, of naast een pgb, een 

voucher te verstrekken voor begeleiding en/of kortdurend verblijf. Bij een voucher voor begeleiding 

dient wel rekening gehouden te worden met differentiatie in zwaarte (zie hoofdstuk 3 bij tariefbepaling). 

Het gemeentelijke voordeel dat bij een vouchersysteem WWB-ers ingezet kunnen worden, zoals 

bij hulp bij het huishouden, gaat voor begeleiding en kortdurend verblijf mogelijk in mindere mate 

op. Van belang hierbij is dat de ondersteuning die geleverd wordt door de WWB-er aansluit op de 

behoefte van de cliënt. 

Praktijkvoorbeeld vouchersysteem: inrichting van de alfacheque 

De gemeente wijste de benodigde ondersteuning toe waarbij is aangegeven welke huishoudelijke activiteiten uitgevoerd 

moeten worden bij de aanvrager. De cliënt is werkgever en verantwoordelijk om op de juiste wijze de zorg te 

organiseren. De cliënt krijgt hiervoor een aantal vouchers dat overeenkomt met het aantal uur waarvoor de cliënt zorg 

toegewezen heeft gekregen. De cliënt behoudt de keuzevrijheid van zorgverlener en de indeling van zorguren. Zo kan 

de cliënt een aantal vouchers “sparen” om een keer een goede zomerschoonmaak te houden, of in geval van vakantie 

de zorglevering een aantal weken uit te stellen. Zowel een mantelzorger als een professionele zorgverlener kunnen 

door de cliënt worden ingekocht. De hulpverlener dient zich te registeren bij de gemeente, alleen dan kan hij voor het 

vouchersysteem in aanmerking komen. Om fraude tegen te gaan staan op de vouchers de naam van de hulpverlener en 

een unieke streepjescode vermeld. Ook bestaan de vouchers uit drie delen: een versie voor de gemeente, een voor de 

cliënt en een voor de zorgverlener. 

De sociale werkplaats is gevraagd de uitvoering van de alfacheque en zorgbemiddeling te verzorgen. De werkplaats 

drukt de mappen, verstrekt de cheques per kwartaal, en registreert de alfahulpen. Dit laatste gaat via een gesprekje met 

de desbetreffende hulp zodat de gemeente weet “wat men in huis haalt”. 

10 De fraudegevoeligheid kan worden beperkt door elke voucher te voorzien van een streepjescode en de naam van de zorgverlener. 


Voor de gemeente heeft dit systeem als voordeel dat de gemeente weet wie de zorg levert en bij klachten over een bepaalde 

zorgverlener kan interveniëren door deze zo nodig uit te sluiten van verdere betaling. Doordat de vouchersystematiek 

werkt met zelfstandigen biedt het werkgelegenheid en kunnen mensen die huishoudelijk werk willen verrichten 

bemiddeld worden door de sociale werkplaats naar cliënten met een zorgvraag. 

Een financiële tegemoetkoming 

Een financiële tegemoetkoming kan door de gemeente worden toegekend voor het financieren of 

bijdragen aan de financiering van een individuele voorziening. Het verschil met het pgb is dat deze 

laatste een vergelijkbaar en toereikend alternatief voor een voorziening in natura dient te zijn, wat 

bij een tegemoetkoming niet noodzakelijkerwijs het geval is. Bij een financiële tegemoetkoming is het 

tevens mogelijk dat het bedrag rechtstreeks aan de leverancier van de voorziening wordt uitbetaald. 

De Wmo stelt de volgende regels over een financiële tegemoetkoming: 

De hoogte van de financiële tegemoetkomingen kan voor de verschillende soorten van maatschappelijke 

ondersteuning verschillend worden vastgesteld en mede afhankelijk gesteld worden van het 

inkomen van degene aan wie maatschappelijke ondersteuning is verleend en van zijn echtgenoot. Bij 

of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de 

financiële tegemoetkomingen. 

Formele vormgeving 

In het voorgenomen nieuwe artikel 5 van de Wmo is opgenomen dat de gemeenteraad bij verordening 

regelt in welke gevallen en onder welke voorwaarden aanspraak bestaat op een individuele 

voorziening in natura, een financiële tegemoetkoming of een met een individuele voorziening in 

natura vergelijkbaar en toereikend persoonsgebonden budget. 

Als dit artikel door het nieuwe Kabinet in de wetswijziging gehandhaafd blijft, moeten gemeenten in 

de verordening regels opstellen omtrent de volgende zaken: 

1. In welke situaties wordt er wel of niet een pgb toegekend? 

Bijvoorbeeld: 

• alleen als de persoon (of diens vertegenwoordiger) in staat is tot het voeren van regie over het pgb; 

en/of 

• alleen als de beschikbare zorg in natura niet redelijkerwijs toereikend is; en/of 

• alleen als er sprake is van een langdurige en intensieve zorgvraag. 

2. In welke situaties wordt regievoering door een vertegenwoordiger toegestaan? 

Bijvoorbeeld: 

• alleen als dit ook de wettelijke vertegenwoordiger is, 

• niet als dit een professionele organisatie is. 

3. In welke vorm wordt de vraaggestuurde financiering verstrekt? 

Bijvoorbeeld: 

• in de vorm van een pgb (bedrag uitgekeerd aan de budgethouder); 

• in de vorm van trekkingsrecht, een persoonsvolgend budget of een voucher (bedrag uitgekeerd 

aan hulpverlener). 

4. In welke situaties mag een informele zorgverlener of mantelzorger worden betaald uit het pgb? 

Bijvoorbeeld: 

• alleen in gevallen van bovengebruikelijke zorg, en/of 

• alleen indien de zorg dusdanig intensief is dat er sprake is van inkomensverlies van de mantelzorger; 

en/of 

• alleen als de zorg in natura niet toereikend is. 


25

5. Zijn de tarieven gedifferentieerd afhankelijk van het benodigde opleidingsniveau van de 

hulpverlener? 

Overwegingen om te komen tot het beleid omtrent bovenstaande punten zijn in dit hoofdstuk aan de 

orde gekomen. 

Conclusie 

Het persoonsgebonden budget biedt voor- en nadelen ten opzichte van de reguliere aanbod in natura. 

Bij het vormgeven van beleid omtrent pgb’s en alternatieve vormen van vraaggestuurde financiering 

dient de gemeente te zoeken naar een vorm waarin deze nadelen zoveel mogelijk worden 

ondervangen waarbij de voordelen behouden blijven. Een eerste stap hierbij is te zorgen dat het 

aanbod in natura meer flexibel en op maat is, om zo beter aan te sluiten op de vraag van de burger en 

te voorkomen dat de ‘keuze’ voor een pgb er één uit noodzaak is. 

Belangrijke voordelen van het pgb voor cliënten zijn dat de cliënt zeggenschap heeft over door wie 

(vaste hulpverlener met wie het klikt), op welke tijdstippen, op welke plaatsen en in welke vorm 

begeleiding gewenst is. Belangrijke voordelen voor gemeenten zijn dat het bieden van een pgb vaak 

goedkoper is dan verstrekking in natura en dat er een andere arbeidsmarkt wordt aangesproken 

zodat het een oplossing biedt voor arbeidsmarkttekorten in de zorg. Deze voordelen kunnen behalve 

met een persoongebonden budget ook bereikt worden met alternatieve vormen van vraaggestuurde 

financiering zoals persoonsvolgende budgetten en vouchers. Om optimaal voordeel te behalen is dan 

wel van belang dat de hulp (ook) verleend mag worden door andere zorgverleners dan die van de 

reguliere aanbieders in natura en dat de cliënt zo veel mogelijk zeggenschap heeft over door wie, 

wanneer en waar de ondersteuning wordt verleend. 

Belangrijke nadelen van het pgb voor cliënten zijn vooral de administratieve rompslomp, en, met name 

indien voor het pgb ‘gekozen’ wordt uit noodzaak, de grote verantwoordelijkheid die het pgb met 

zich meebrengt. Nadelen voor gemeenten zijn de mogelijk aanzuigende werking van het pgb en het 

risico op ondoelmatig en oneigenlijk gebruik. 

Bij het vormgeven van een pgb-regeling is het noodzakelijk dat maatregelen worden genomen 

om het pgb beheersbaar te houden en doelmatig gebruik te bevorderen. Hierbij dienen ten eerste 

voorwaarden gesteld te worden aan de toegang tot het pgb, bijvoorbeeld door pgb’s alleen te 

verstrekken als de cliënt in aanmerking komt voor een individuele voorziening, als er sprake is van 

een langdurige en complexe zorgvraag, als de cliënt of diens (wettelijk) vertegenwoordiger in staat 

is de regie te voeren en/of als de beschikbare zorg in natura niet passend is. Ook kan de toegang 

verder worden ingeperkt door het betalen van mantelzorgers alleen toe te staan in situaties dat de 

zorg dusdanig intensief is dat er sprake is van inkomensverlies van de mantelzorger; of door voor het 

betalen van mantelzorgers lagere tarieven vast te stellen. De risico’s op oneigenlijk of ondoelmatig 

gebruik kunnen worden ingeperkt door de budgethouder een ondersteuningsplan te laten opstellen 

en te werken met trekkingsrecht. Het trekkingsrecht ondervangt tevens het nadeel van de administratieve 

lasten voor de budgethouder. 

Samenvattend is het bij het vormgeven van een pgb-regeling van belang dat de aanzuigende werking 

wordt ingeperkt door eisen te stellen aan de toegang, en dat ondoelmatig gebruik en administratieve 

lasten worden ingeperkt door te werken met een ondersteuningsplan en trekkingsrecht. Om te 

voorkomen dat er noodgedwongen voor een pgb wordt gekozen dient de gemeente ervoor te zorgen 

dat het aanbod van zorg in natura aansluit op de behoefte van de burgers. Tot slot kunnen vouchers 

of persoonsvolgende budgetten worden verstrekt als alternatief voor een pgb, waarbij gestreefd moet 

worden naar een optimale combinatie van enerzijds zeggenschap over de zorg door de cliënt, en 

anderzijds beheersbaarheid en doelmatige inzet van zorg. 


Uitvoering van het pgb-beleid 


Dit hoofdstuk gaat in op de praktische uitvoering van het lokale pgb-beleid. Dit werken we uit aan 

de hand van het proces van zorgvraag tot aan verstrekking en verantwoording. Aan bod komt ten 

eerste het beslissingsproces om te komen tot een verstrekking een pgb (voor een individuele cliënt). 

Vervolgens wordt ingegaan op de verstrekkingstermijn, tariefbepaling, de rol van het ondersteuningsplan, 

verantwoording van het pgb en ondersteuning van de budgethouder. 

Wel of geen pgb: in gesprek met de cliënt 

In hoofdstuk 2 is ingegaan op overwegingen die een rol spelen bij het vormgeven van het gemeentelijk 

beleid rondom pgb’s. In onderstaande gaan we in op de keuzes en beslissingen op het niveau van 

de individuele cliënt: welke overwegingen spelen een rol bij het bepalen of er wel of niet een pgb 

verstrekt wordt aan een cliënt? 

Zoals al in hoofdstuk 2 gesteld is wordt de verstrekking van een pgb altijd vooraf gegaan door een 

toetsing van de noodzaak voor een individuele voorziening. Dit gebeurt tijdens het vraagverhelderingsgesprek 

11 . Als blijkt dat de cliënt niet voldoende geholpen kan worden door zijn eigen netwerk 

of algemeen toegankelijke voorzieningen, is er de noodzaak om over te gaan tot verstrekking van een 

individuele voorziening. Hierna is de vraag aan de orde of dat een verstrekking is in natura, in de vorm 

van een pgb of een andere vorm van vraaggestuurde financiering zoals een voucher/persoonvolgend 

budget. 

11 Voor een nadere toelichting op dit gesprek verwijzen wij naar de Handreiking toegang tot de Wmo. 


27

Aandachtspunten bij de beslisboom 

Om gemeenten een indruk te geven van overwegingen die een rol spelen bij de beslissing om wel 

of geen pgb te verstrekken, is een beslisboom opgesteld (figuur 3.1). Hierbij gelden de volgende 

aandachtspunten: 

• Deze beslisboom is geen blauwdruk van hoe het moet maar geeft een indruk van overwegingen 

die een rol kunnen spelen en de beslissingen waar zij toe kunnen leiden. De uitkomst van het 

beslissingsproces zal altijd afhankelijk zijn van de specifieke situatie van de cliënt en het deskundige 

oordeel van de indicatiesteller. 

• Verder zullen de overwegingen die gemeenten in de praktijk laten meespelen en de uitkomsten 

hiervan afhankelijk zijn van beleidskeuzes die gemeenten hebben gemaakt en de lokale situatie. 

Als gemeenten hebben besloten alleen pgb’s te verstrekken als het aanbod van zorg in natura niet 

volstaat, zullen andere beslissingen worden genomen dan als de gemeente heeft bepaald dat een 

pgb wordt verstrekt aan iedere cliënt die daar een voorkeur voor heeft. 

• Ook de criteria die gelden voor het al dan niet verstrekken van een pgb zijn afhankelijk van de 

gemaakte beleidskeuzes (bijvoorbeeld omtrent contra-indicaties, eisen ten aanzien van de duur 

en ernst van de zorgvraag, eisen en voorwaarden ten aanzien van een vertegenwoordiger). Deze 

criteria zullen een plaats krijgen in het beslissingsproces. 

• In de beslisboom is aangegeven dat juist als de cliënt kiest voor een pgb uit noodzaak, of als 

ondanks verminderde eigen regie of andere contra-indicaties toch tot een pgb besloten wordt, 

adequate ondersteuning van de budgethouder van belang is (bijvoorbeeld door middel van 

ondersteunen bij het opstellen van een ondersteuningsplan en trekkingsrecht, zie hoofdstuk 2). De 

gemeente kan uiteraard ook beslissen deze ondersteuning aan alle budgethouders te bieden. 

• Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven kan de gemeente beslissen in plaats van een pgb een alternatieve 

vorm van vraaggestuurde financiering te verstrekken, zoals een persoonsvolgend budget 

of een voucher. Deze vormen zijn in de beslisboom niet meegenomen maar kunnen uiteraard ook 

de uitkomst van het beslissingsproces zijn. Juist in de gevallen waarbij cliënten in mindere mate 

de verantwoordelijkheid en administratieve lasten van het pgb willen, maar wel een specifieke 

zorgvraag hebben, kunnen deze alternatieve instrumenten uitkomst bieden. 


Vraagverhelderings - 

gesprek 

Client is aangewezen op individuele voorziening 

Is passende voorziening in 

natura beschikbaar? 

Nee 

Ja 

Gemeente: onderzoek de 

mogelijkheid om ZIN beter te 

laten aansluiten op de 

zorgvraag van de cliënt 

Wil de cliënt een pgb? 

(mogelijk is dat de cliënt dit zelf 

aangeeft of dat de gemeente 

hier expliciet om vraagt) 

Informatie 

verschaffen 

over pgb 

Wil en kan de client zelf regie 

voeren over de zorg? (hierbij 

ook de stappen hiernaast vanaf ‘wil 

de client een pgb?’ doorlopen) 

Ja 

Nee 

Verstrekking 

van voorziening 

in natura 


van pgb 

Ja 

Nee 

Indien passende 

zorg in natura echt 

niet mogelijk is, 

zorg dan voor 

adequate 

ondersteuning bij 

het pgb (bv. 

trekkingsrecht en 

hulp bij zorgplan) 

Is de cliënt, gezien bv. 

leeftijd en cognitieve 

vaardigheden, in staat tot 

eigen regie over de zorg? 

Ja 

Nee 

Eventueel extra 

criterium 

invoegen: is er 

sprake van een 

langdurige en/of 

complexe 

zorgvraag? 

Zijn er andere contra-indicaties 

voor de verstrekking van een 

pgb (schulden, verslaving. etc) 

Is er wettelijk 

vertegenwoordiger die het 

pgb kan en wil beheren? 

Nee 

Ja 

Nee 

Heeft de beoogde 

budgethouder voldoende 

kennis over het pgb? 

Zorg 

voor 

extra 

informatie 

Verstrekking van 

voorziening in natura 

(of eventueel pgb met 

adequate ondersteuning 

(bv. trekkingsrecht en 

hulp bij zorgplan) 

Ja 

Nee 


van pgb 

Figuur 3.1 Mogelijke overwegingen bij de beslissing over de verstrekking van een pgb 


29

Toelichting op de beslisboom 

Het beslissingsproces start op het moment dat duidelijk is dat de cliënt een individuele voorziening 

nodig heeft. Met het oog op de specifieke vraag van de cliënt en de kenmerken van het lokale aanbod 

moet bepaald worden of de benodigde voorziening in natura beschikbaar is. Is dit niet het geval, dan 

kan dit een signaal zijn voor de gemeente om afspraken te maken met aanbieders van ondersteuning 

in natura over de levering van deze vraaggerichte hulp (zie hoofdstuk 2). Dit kan leiden tot 

een aanbod in natura, of uiteindelijk toch tot de verstrekking van een pgb of een andere vorm van 

vraaggestuurde financiering. Dit hangt uiteraard ook af van de wensen en vaardigheden van de cliënt. 

Zeker in de gevallen dat er voor het pgb wordt gekozen uit noodzaak, is adequate ondersteuning van 

de budgethouder van belang (bijvoorbeeld door middel van ondersteunen bij het opstellen van een 

ondersteuningsplan en trekkingsrecht, zie hoofdstuk 2). 

Indien zorg in natura wel beschikbaar is, zal er in veel gevallen worden overgegaan tot verstrekking 

in natura. Het is echter mogelijk dat de cliënt (uit zichzelf, of na expliciete vraag van de gemeente) 

aangeeft een pgb te willen. In dat geval zal er een nader gesprek of nadere toetsing nodig zijn. De 

gemeente zal daarbij op grond van criteria, zoals vastgelegd in de beleidsregels, moeten vaststellen of 

het toekennen van een pgb mogelijk is. 

Aandachtspunten voor termijn van pgb-verstrekking 

Bij het bepalen van de termijn waarvoor een pgb wordt verstrekt kan de gemeente het volgende in 

overweging nemen: 

• In het algemeen geldt dat de gemeente ervoor kan kiezen bij nieuwe budgethouders het pgb 

aanvankelijk voor 1 jaar te verstrekken, waarna een evaluatiemoment volgt om te bezien of de 

cliënt nog steeds gebaat is bij het pgb en hier goed mee om weet te gaan. 

• Ontwikkelingen in het aanbod, onder regie van de gemeente, kunnen er voor zorgen dat op 

termijn collectieve voorzieningen of individuele voorzieningen in natura beschikbaar komen, wat 

kan leiden tot het heroverwegen van de verstrekking van een pgb. 

• Bij inkoop van ondersteuning door een mantelzorger kan de situatie van de mantelzorger 

aanleiding zijn om periodiek te toetsen of het pgb nog steeds een wenselijke verstrekkingsvorm is, 

om overbelasting van de mantelzorger uit te sluiten. 

Tariefbepaling pgb 

Gemeenten zijn tot op zekere hoogte vrij in het bepalen van de tarieven van het pgb. De Wmo stelt 

dat de hoogte van dit budget zodanig dient te zijn dat deze ‘vergelijkbaar en toereikend’ is in relatie 

tot de zorg in natura, zodat de aanvrager in staat is de benodigde zorg of ondersteuning in te kopen. 

Bepaling van het pgb-tarief als percentage van het in-natura-tarief 

Bij de beoordeling of een pgb een vergelijkbaar en toereikend alternatief is voor zorg in natura, is 

bepalend of de budgethouder zijn beperkingen kan compenseren met het pgb zoals dit ook met zorg 

in natura mogelijk zou zijn geweest. In de praktijk kan dit bij een pgb veelal met minder middelen 

dan bij ondersteuning in natura. Hierboven werd al genoemd dat pgb tarieven variëren van 75-85% 

van het aanbod in natura tarief in de Wmo. Voor de tariefbepaling van het pgb voor begeleiding en 

kortdurend verblijf zouden de gemeenten dit percentage als uitgangpunt kunnen nemen. Hierbij 

kunnen de volgende aandachtspunten worden genoemd: 

• De methode van waardebepaling die de gemeente hanteert dient te voldoen aan de uitgangspunten 

‘vergelijkbaar en toereikend’. 

• De gemeente dient voldoende te waarborgen dat burgers in individuele situaties met het 

berekende budget daadwerkelijk hun beperkingen kunnen compenseren (rechtsgelijkheid) en 

daarin ook keuzevrijheid hebben. 

• Er dient rekening gehouden te worden met het feit dat gemeenten een betere onderhandelingspositie 

hebben ten opzichte van aanbieders en leveranciers bij de inkoop van zorg in natura dan 

budgethouders, omdat zij op grote schaal inkopen. Daar staat echter tegenover dat de gemeente 

budgethouders de mogelijkheid kan bieden bij de inkoop van hulp of ondersteuning particulieren 

in te huren zodat er geen overheadkosten hoeven te worden gefinancierd. 


Tariefdifferentiatie en tariefcategorieën 

Na de voorgenomen decentralisatie van de begeleiding en het kortdurend verblijf krijgt de gemeente 

te maken met een grotere variëteit aan te leveren diensten dan voorheen. Begeleiding kan wellicht 

lastiger worden ingedeeld in drie varianten, zoals bij de hulp bij het huishouden het geval was, omdat 

de achterliggende zorgvragen van budgethouders meer van elkaar zullen verschillen dan bij hulp 

bij het huishouden. Mogelijk zijn er voor begeleiding meer budgetcategorieën nodig. Hierbij spelen 

onderstaande overwegingen mee. 

Tariefdifferentiatie draagt bij aan de ‘vergelijkbaarheid’ en ‘toereikendheid’ van het budget en kan 

onderbenutting van het pgb-budget tegengaan. Tegelijkertijd leidt tariefdifferentiatie ook tot meer 

inspanningen bij de toekenning van het budget en eventuele wijzigingen na de budgetvaststelling. 

Een budgethoogte die in alle situaties kan voorzien, leidt dan ook tot minder uitvoeringsinspanningen 

voor de gemeente, maar leidt wellicht tot een grote mate van onderbesteding die ook weer 

extra administratie met zich meebrengt. Afhankelijk van de zorgvraag en situatie van een burger is het 

daarom redelijk om enige differentiatie aan te brengen in tarieven. 

Bij het bepalen van mogelijke tariefcategorieën voor het pgb is het belangrijk rekening te houden met 

de volgende factoren die van invloed zijn op het benodigde budget: 

• Intensiteit van zorggebruik (aantal uur); 

• begeleiding in groep of individueel, de zwaarte van HbH 

• gebruikmaking van vervoer; 

• fiscale en arbeidsrechtelijke verplichtingen als gevolg van een af te sluiten arbeidsovereenkomst; 

• mate dat professionele zorgverlening noodzakelijk is. 

Dit laatste punt (mate van professionaliteit van de zorg) heeft in de AWBZ geen invloed op de tarieven. 

De Wmo biedt echter kansen om tot meer maatwerk en innovatie in de ondersteuning te komen. Het 

is daarom te overwegen om de mate waarin professionele inzet noodzakelijk is mee te nemen bij de 

tariefbepaling. 

Dit leidt mogelijk tot de volgende tariefindeling: 

• mantelzorg (bovengebruikelijke zorg door partner of huisgenoten) en/of informele zorg: 50%; 

• formele inzet(MBO-niveau): 75%; 

• specialistische inzet (HBO-niveau): 100%. 

Bovengenoemde percentages zijn illustratief, gemeenten kunnen hier uiteraard ook van afwijken. 

Aandachtspunten bij een differentiatie op basis van professionaliteit zijn de complexe administratie 

en mogelijk de fraudegevoeligheid van een dergelijk systeem. 

Werken met kostencomponenten 

De gemeente kan de waarde van begeleiding ook bepalen door uit te gaan van de kosten die de 

burger maakt om met een pgb zelf de benodigde voorziening te regelen. De gemeente gaat hierbij 

dan uit van de markt waarop de budgethouder de ondersteuning in gaat kopen en die verschilt van de 

gemeentelijke inkoopmarkt. De waardebepaling brengt de verschillende kostencomponenten in beeld 

en benoemt deze voor zover mogelijk naar aard en omvang. Naast de directe kosten van de hulpverlening 

zijn dit ook andere kosten voor het zelf realiseren of organiseren van de voorziening met een 

pgb. De kostencomponenten zijn afhankelijk van de contractrelatie die de budgethouder aangaat om 

de benodigde hulp te regelen. De kostencomponent verschilt voor de volgende contractrelaties: 

• Partner of inwonend familielid (informele relatie); 

• Freelancer (opdracht); 

• Zorgaanbieder (opdracht); 

• Hulp op maximaal 3 dagen per week (arbeidsverhouding conform Regeling dienstverlening aan 

huis); 

• Hulp op 4 of meer dagen per week (arbeidsverhouding: volledig werkgeverschap). 


31

Een nadere uitwerking van de kostencomponenten waarmee de gemeente rekening kan houden bij 

deze methodiek van waardebepaling vindt u in bijlage 3. 

Ruimte voor onvoorziene omstandigheden 

Het is mogelijk dat door onvoorziene omstandigheden het toegekende budget te hoog of te laag blijkt 

te zijn. Het is daarom aan te raden dat de gemeente periodiek, bijvoorbeeld op basis van verantwoording 

en/of in contact met de budgethouder, ruimte laat voor aanpassing van het budget. 

Zo is het denkbaar dat de gemeente het tarief heeft vastgesteld op grond van het ondersteuningsplan 

van de cliënt, maar dat later blijkt dat het de budgethouder niet lukt om een student in te huren als 

begeleider zoals in het ondersteuningsplan was opgenomen. Hierdoor kan het noodzakelijk zijn om de 

hoogte van het pgb-budget aan te passen om te voorkomen dat de budgethouder de benodigde zorg 

niet kan inkopen. Dit geldt ook voor gevallen waarin de hulpverlener wisselt in geval van ziekte of 

vakantie of omdat de hulpverlener niet bevalt. 

Het kan ook zo zijn dat een budgethouder in latere instantie alsnog in staat is om een goedkopere 

zorgvorm te organiseren. Dit zal blijken uit de verantwoording, indien de gemeente overeenkomsten 

en facturen controleert. 

Opstellen van een ondersteuningsplan door aanvragers 

Gemeenten kunnen aanvragers verzoeken een ondersteuningsplan (ook wel budget-, zorg- of 

pgb-plan genoemd) te overleggen voordat een pgb wordt verstrekt. Een goed ondersteuningsplan 

helpt de budgethouders om doelmatige en kwalitatief goede ondersteuning in te kopen. De budgethouder 

wordt zo gestimuleerd om na te denken over zijn ondersteuningsvraag en deze uit te werken. 

De gemeente kan vooraf het ondersteuningsplan toetsen op doelmatige inkoop. Ook kunnen de 

gemeente en de budgethouder het ondersteuningsplan gebruiken om samen te evalueren of met de 

gedane inkoop de gestelde doelen zijn behaald en welke aanpassingen in de inkoop en/of het pgb 

eventueel wenselijk zijn. 

Binnen de AWBZ dient de zorgaanbieder voor nieuwe cliënten binnen zes weken na aanvang van 

de zorgverlening een budgetplan 12 op te stellen. Eenzelfde termijn kan binnen de Wmo worden 

gehanteerd. In het ondersteuningsplan kunnen de volgende onderdelen worden opgenomen: 

• Naam en gegevens aanvrager 

• Doelstelling(en) van de zorg 

• Omschrijving zorgvraag 

• Criteria waaraan de zorg dient te voldoen 

• Type ondersteuning/begeleiding 

• Naam aanbieder/particulier 

• Wijze waarop de zorg bijdraagt aan de gestelde doelen 

• Ondersteuning bij opdrachtgeverschap/beheer 

• Evaluatie van de ondersteuning 

De gemeente kan bij de verantwoording van het pgb inzicht vragen in de evaluatie van de zorg. 

Daarbij komen vragen aan de orde als: heeft de budgethouder met het pgb de gestelde doelen 

gerealiseerd? Is de budgethouder afgeweken van het ondersteuningsplan en zo ja, waarom? Op deze 

wijze krijgt de gemeente meer zicht op de zorgbehoefte en het gebruik van het pgb. 

Bijkomend kan de gemeente deze kennis over inzet van het pgb gebruiken bij haar gesprekken met 

zorgaanbieders over cliënt- of vraaggericht werken en bij het lokaal ontwikkelen van voldoende 

passende zorg. 

Verantwoording van het pgb 

In de Wmo is niet vastgelegd hoe gemeenten dienen om te gaan met verantwoording en 

controle van de wijze waarop budgethouders hun pgb besteden. Lokaal wordt bepaald wie, 

12 Een voorbeeld is te vinden op de website van het CVZ. 


wanneer op welke wijze de besteding van budgetten dient te verantwoorden. Bij het bepalen 

van de wijze van verantwoorden en controle krijgt de gemeente te maken met de balans tussen 

controle en verantwoording enerzijds en een vermindering van regeldruk en administratieve 

lasten anderzijds. Een striktere regelgeving leidt in principe tot een zwaardere (administratieve) 

belasting voor budgethouders en de gemeente. De kosten van de controle kunnen dan de 

opbrengsten ervan overstijgen, omdat bijvoorbeeld blijkt dat oneigenlijk gebruik in de gemeente niet 

of nauwelijks voorkomt. Door onder meer een goed georganiseerde toegang tot de Wmo (vraagverhelderingsgesprek 

en toegangsprocedures) worden de mogelijkheden voor oneigenlijk gebruik en 

fraude beperkt en is een strenge, uitgebreide verantwoording minder relevant. 

Indien de gemeente kiest voor een systeem met vouchers of persoonsvolgende financiering of voor een 

pgb met trekkingsrechten, kunnen de administratieve lasten laag worden gehouden. 

Overwegingen ten aanzien van verantwoording 

Bij het inrichten van de verantwoording en controle kunnen gemeenten keuzes maken ten aanzien van 

de volgende onderwerpen. 

Omschrijving bestedingsdoel 

De wijze waarop het bestedingsdoel van het pgb is omschreven, heeft gevolgen voor de bestedingsvrijheid 

van de budgethouder, de omvang van administratieve lasten en de mogelijkheden tot beheersing 

van de bestedingen door de gemeente. Wanneer de budgethouder het pgb alleen voor een specifieke 

voorziening mag gebruiken, zoals een rolstoel, ontstaan er immers eerder verantwoordingsvraagstukken, 

dan wanneer de budgethouder het pgb mag aanwenden voor alle voorzieningen die de 

budgethouder voor zijn beperkingen compenseren. 

Het vaststellen van een specifiek doel beperkt tevens de bestedingsvrijheid van budgethouders zeer 

waardoor zij minder geprikkeld worden om alternatieve vormen van zorg in te kopen. Ook kopen 

budgethouders dan wellicht eerder zorg in die ze met zekerheid kunnen verantwoorden en die ze 

mogelijk niet in eerste instantie nodig hebben. 

Een alternatief is het formuleren van het bestedingsdoel in termen van de hulpvraagen resultaat van 

de ondersteuning, waarbij het budget benut mag worden voor alle voorzieningen en hulpmiddelen 

waarmee budgethouders het beoogde resultaat realiseren. door budgethouders gecompenseerd 

worden in hun beperking(en). Essentieel hierbij is dat de verantwoording zich dan minder richt op de 

ingekochte voorziening, maar juist aandacht schenkt aan de mate waarin de budgethouder dankzij het 

pgb zich gecompenseerd voelt. De evaluatie, zoals opgenomen in het ondersteuningsplan (zie §4.6), 

biedt hierbij uitkomst. 

Omvang verantwoording 

Om de druk van de verantwoording en controle te beperken kan de gemeente overwegen om niet 

voor alle voorzieningen verantwoording te vragen. Als duidelijk is welke dienst of hulpmiddel nodig 

is en een goede inschatting is te maken van de te maken kosten, kan besloten worden de verantwoording 

in dat speciale geval achterwege te laten. De gemeente kan ook bepalen dat budgethouders 

een bestedingsvrij bedrag (forfaitair bedrag) krijgen voor bijkomende kosten zoals het voeren van de 

administratie en/of de eigen bijdrage bij de verantwoording buiten beschouwing laten. Door dergelijke 

maatregelen geeft de gemeente een blijk van vertrouwen en enige bestedingsvrijheid aan de budgethouder 

en ook worden de administratieve lasten zo (enigszins) beperkt. Mogelijk nadelig effect is dat 

de gemeente een minder compleet zicht heeft op de correctheid van de bestedingen. Wanneer de kans 

op onderbenutting klein is, hoeft dit echter niet problematisch te zijn. 

Iedereen of steekproef 

Zeker met een toename van het aantal budgethouders kan de administratieve lasten die gepaard gaan 

met de controle van bestedingen door budgethouders omvangrijk zijn. De gemeente kan dan ook 

bepalen om aan bepaalde doelgroepen (bijvoorbeeld ouderen met een toewijzing voor hulp bij het 

huishouden), of onder een bepaalde minimumgrens, geen verantwoording te vragen of alleen een 

steekproef te controleren in plaats van alle budgethouders. Door de steekproef te richten op bepaalde 


33

isico- en klantprofielen worden de administratieve lasten voor de gemeente nog sterker beperkt, 

terwijl de doeltreffendheid van de controle toeneemt. Kanttekening hierbij is echter dat budgethouders 

het prettig vinden om te horen dat hun bestedingen en de verantwoording daarover akkoord 

zijn, zodat zij het dossier kunnen afsluiten. Voor pgbhouders moet daarom duidelijk zijn binnen welke 

termijn een eventuele controle kan plaatsvinden. De gemeente kan een goede balans verkrijgen tussen 

vertrouwen en administratieve lasten door te kiezen voor een gedifferentieerde controle waarbij: 

• Iedereen een basisverantwoording dient aan te leveren, en vervolgens een steekproef te trekken 

voor een meer gedetailleerde verantwoording, inclusief facturen of overeenkomsten. 

• Iedereen de eerste twee jaar aan een gedetailleerde verantwoording wordt onderworpen, maar 

wanneer de budgethouder ervaring heeft opgebouwd in het besteden van het pgb en het pgb 

goed is afgestemd op de zorgvraag, in latere jaren een basisverantwoording volstaat. 

• De wijze van verantwoording afhankelijk is van de financiële omvang van het budget. De volgende 

grenzen kunnen daarbij bijvoorbeeld worden gehanteerd 13 : 

- voorzieningen tot € 1.000: geen verantwoording; 

- voorzieningen tussen € 1.000 en € 5.000: beperkte controle; 

- voorzieningen boven € 5.000: uitgebreide controle. 

Frequentie verantwoording 

Gemeenten mogen zelf bepalen wanneer budgethouders zich dienen te verantwoorden. Vaker verantwoorden 

betekent een grotere administratieve druk voor budgethouders en de gemeente. Voor 

budgethouders is daarnaast belangrijk dat de periode van verantwoording in verhouding staat tot 

het bestedingsdoel: de inkoop van een sportrolstoel vergt een andere termijn dan het inkopen van 

begeleiding voor een jongere met gedragsproblematiek. De gemeente kan dan ook per type hulpvraag 

variëren in de tijdsduur van de verantwoording. Daarnaast sluit de verantwoording beter aan op de 

dagelijkse praktijk van de budgethouder als deze lang genoeg is om eventuele pieken en dalen in de 

besteding te realiseren, zonder dat dit voor de verantwoording problemen vormt. Dergelijke schommelingen 

zullen bij de nieuwe gemeentelijke taken begeleiding en kortdurend verblijf eerder voorkomen 

dan bij de overige individuele voorzieningen. Uit het vraagverhelderingsgesprek zal blijken in hoeverre 

de aanvrager te maken heeft met wisselingen in de intensiteit van de zorgbehoefte. 

Aandachtspunten uit de ‘Handreiking rechtmatigheid en interne controle’ 

Scenario’s voor verantwoording en controle 

De ‘Handreiking rechtmatigheid en interne controle’ (VNG/project minder regels, 2010) werkt drie 

scenario’s voor verantwoording en controle van pgb’s in de Wmo uit. Deze scenario’s gaan uit van een 

inperking van de regeldruk en administratieve lasten, zonder aan rechtmatigheid van toekenningen in 

te boeten. Het gaat om de volgende scenario’s: 

1. Preventief organiseren: de gemeente treft aan de voorkant (de toegang) zodanige waarborgen 

dat de risico’s op het onrechtmatig besteden van gelden en/of het niet realiseren van de beoogde 

prestaties zijn afgedekt of tot voor de gemeente tot acceptabele proporties zijn teruggebracht. 

2. Zoeklichtcontroles: naast preventieve maatregelen vraagt de gemeente een beperkte verantwoording 

van de budgethouders waarbij de controle zich richt op enkele aspecten of thema’s; 

3. Toegespitste aanpak: de gemeente stelt specifieke (aanvullende)voorwaarden aan de verantwoording 

door bepaalde cliënten en richt daar ook de controle op. 

Deze scenario’s zijn in de genoemde handreiking nader uitgewerkt en helpen gemeenten om 

lokale regels vast te stellen rondom de verantwoording en controle. 

Maatregelen die de lasten van verantwoording en controle kunnen beperken 

De ‘Handreiking rechtmatigheid en interne controle’ noemt tevens tal van praktische maatregelen 

(binnen de drie scenario’s) die de regeldruk en administratieve lasten van verantwoording en controle 

kunnen beperken. Behalve eerder genoemde aandachtspunten tijdens de toegangsprocedure zijn dit: 

13 ‘Handreiking rechtmatigheid en interne controle’, VNG/project minder regels, 2010 


• Gebruik een standaard aanvraagformulier waarin onder andere de voorwaarden om voor een pgb 

in aanmerking te komen zijn vermeld. Beperkt de vragen tot die vragen die echt nodig zijn voor 

de controle van een rechtmatige besteding. Gebruik begrijpelijke taal, zodat onduidelijkheden 

worden voorkomen. 

• Vraag alleen die documenten en bewijsstukken op die echt relevant zijn voor het bepalen van het 

recht op een pgb. 

• Probeer zoveel mogelijk gebruik te maken van de beschikbare informatie binnen de organisatie, 

zoals informatie vanuit andere afdelingen of eerdere aanvragen van een persoon. 

• Wanneer de financiële omvang van het pgb beperkt is en de beperking(en) van de aanvrager 

helder, kan worden besloten één persoon (i.p.v. meerdere) het besluit te laten voorbereiden en 

nemen. 

• Leg in de toekenningbeschikking vast dat de budgethouder verplicht is om eventuele wijzigingen 

in de persoonlijke omstandigheden te melden. Vermeld ook de mogelijkheid dat de gemeente 

steekproefsgewijs de (wijzigingen in de) persoonlijke omstandigheden controleert, wanneer de 

gemeente geen standaard verantwoording uitvoert. 

• Stel een standaard beperkt verantwoordingsformat op en stuur deze mee met de 

toekenningsbeschikking. 

• Beoordeel de verantwoording van het pgb en stel vast of het redelijkerwijs is besteed aan de 

voorzieningen waarvoor het is toegekend. De eis om verantwoording af te leggen heeft al een 

preventieve werking. Het is ook mogelijk om de controle volgens het zoeklichtscenario jaarlijks op 

een ander thema te richten: het ene jaar begeleiding bij het krijgen/behouden van een dagritme, 

het volgende jaar hulp bij het huishouden. Bij de toegespitste aanpak worden alle verantwoordingen 

integraal gecontroleerd wanneer het gaat om financieel omvangrijke budgetten. 

• Maakt de Wmo Verordening op maat: controleer of de in de verordening opgenomen regels 

aansluiten bij de lokale omstandigheden, ervaringen en wensen. Legt de gewenste groep budgethouders 

verantwoording af en zijn de ondergrenzen voor verantwoording wel valide? De 

modelverordening nodigt gemeente uit voor de lokale inkleuring, benut deze vrijheid. 

Ondersteuning bij opdrachtgeversen werkgeversfunctie 

Budgethouders krijgen niet alleen te maken met een inhoudelijke verantwoordelijkheid, maar ook met 

financieel-administratieve en arbeidsrechtelijke taken die horen bij de opdrachtgeversen werkgeversfunctie. 

De budgethouder moet heldere afspraken maken met de hulpverleners, eventuele onderlinge 

conflicten oplossen en tijdig het loon uitbetalen. Ook brengt het budgethouderschap risico’s met zich 

mee. Bij ziekte van de aanbieder moet de budgethouder zes weken loon doorbetalen en als er schade 

ontstaat tijdens de werkzaamheden zal de budgethouder deze moeten verhalen. Deze taken en 

verantwoordelijkheden zijn voor veel budgethouders belastend. 

Een goede ondersteuning, zeker in het eerste jaar, helpt budgethouders om de opdrachtgeversen 

werkgeverstaak en de aan de gemeente op te leveren verantwoording op orde te krijgen. De 

ondersteuning draagt zo bij aan het ontlasten van de budgethouder en helpt tevens onjuist gebruik 

van pgb-middelen tegen te gaan. 

Informatie- en adviesfunctie 

Gemeenten kunnen budgethouders bij deze taken ondersteunen door een informatie en adviesfunctie 

in te richten. De gemeente is zelf verantwoordelijk voor de algemene informatievoorziening 

rondom de Wmo en de beleidsregels rondom het pgb. De aanpak kan per gemeente verschillen 

en is afhankelijk van de wijze waarop de informatie-, advies- en cliëntondersteuningsfunctie in 

de gemeente in den brede is georganiseerd. Voor specifieke vragen over bijvoorbeeld arbeidsrechtelijke 

of fiscale zaken kan de gemeente budgethouders doorverwijzen naar belangenorganisaties 

of (particuliere) adviseurs. 

Voor ondersteuning bij de opdrachtgevers- of werkgeversfunctie kan de gemeente (meer specifieke) 

ondersteuning organiseren door bijvoorbeeld een aansluitovereenkomst met het SVB Servicecentrum 

PGB. Het SVB Servicecentrum PGB biedt met ‘Mijn PGB’ een gratis service aan budgethouders waarmee 


35

zij onder meer de salarisadministratie, ziek- en betermeldingen van de zorgverlener, en de verantwoording 

van hun pgb uit de Wmo en de AWBZ digitaal kunnen regelen. 

Cursussen voor budgethouders 

Naast ondersteuning is het ook mogelijk dat gemeenten cursussen over het omgaan met een pgb en/ 

of de opdrachtgevers- of werkgeversfunctie aan de budgethouders aanbieden of zelfs, bij personen die 

voor het eerst een pgb krijgen, verplicht stellen. Dergelijke cursussen worden bijvoorbeeld aangeboden 

door Per Saldo maar kunnen ook door lokale partijen worden georganiseerd. Een dergelijke cursus 

helpt budgethouders een goede start te maken met het beheren van hun pgb. 


Bijlagen

Bijlage 1 

Het pgb voor begeleiding en 

kortdurend verblijf in de AWBZ 

Cijfers over pgb-gebruik AWBZ begeleiding en kortdurend verblijf 

In deze paragraaf presenteren we enkele cijfers14 over het pgb-gebruik voor begeleiding en kort 

verblijf in de AWBZ. 

Op 1 juli 2011 waren er landelijk 232.900 cliënten met een geldige AWBZ-indicatie voor extramurale 

begeleiding individueel, begeleiding groep en/of kortdurend verblijf. Bijna driekwart van de cliënten 

is geïndiceerd voor één functie (73%), de rest voor twee of drie functies (27%). Van alle cliënten met 

een indicatie voor begeleiding en/of kortdurend verblijf heeft 29% (67.600) een voorkeur uitgesproken 

voor het ontvangen van een pgb15. 

Onderstaande tabellen B.1 t/m B.3 laten per leeftijdscategorie zien hoe de voorkeur voor een pgb 

samenhangt met de aard van de beperking. Deze tabellen hebben betrekking op de totale groep 

cliënten met een indicatie voor begeleiding en/of kortdurend verblijf. 

Tabel B1.1. Leeftijdsgroep tot 18 jaar 

Grondslag % pgb % ZIN Totaal 1 

Somatisch 79% 21% 1.360 

Lichamelijke beperking 85% 15% 2.590 

Verstandelijke beperking 61% 49% 26.070 

Zintuiglijke beperking 70% 30% 1.130 

Psychiatrisch 86% 14% 4.260 

Totaal 67% 33% 35.410 

1. Totalen zijn afgerond op tientallen. 

Tabel B1.2. Leeftijdsgroep 18 tot 65 jaar 

Grondslag % pgb % ZIN Totaal 

Somatisch 23% 77% 11.800 

Psychogeriatrisch 23% 77% 1.020 





Psychosociaal 9% 91% 10 

Totaal 28% 72% 129.600 

14 De hier gepresenteerde cijfers zijn afkomstig uit het AWBZ-brede zorgregistratiesysteem (AZR) en zijn aangeleverd door het CVZ. 

Het CVZ beschikt over de gegevens die door het zorgkantoor worden doorgestuurd. Hierin kunnen ook indicaties van Bureau 

Jeugdzorg zijn opgenomen indien deze door het zorgkantoor zijn ingevoerd in het AZR, maar deze registratie is niet volledig. 

De groep jeugd-GGZ is dus ondervertegenwoordigd in de hier gepresenteerde cijfers. Bekend is wel dat het aantal cliënten dat 

via Bureau Jeugdzorg een pgb ontvangt naar schatting rond de 35.000 cliënten ligt. De cliënten die door Bureau Jeugdzorg zijn 

geïndiceerd hebben bijna allemaal een indicatie voor extramurale begeleiding en ruim een kwart van de cliënten heeft een pgb 

voor kortdurend verblijf (27,4%). 

15 Het gaat hier om mensen die in eerste instantie kiezen voor pgb, dit betekent niet altijd dat zij in de praktijk ook daadwerkelijk 

een pgb afnemen. 


Tabel B1.3. Leeftijdsgroep 65 jaar en ouder 

Grondslag % pgb % ZIN Totaal 

Somatisch 10% 90% 36.600 

Psychogeriatrisch 10% 90% 15.230 





Psychosociaal 0% 100% 10 

Totaal 11% 89% 67.830 

In de leeftijdsgroep tot 18 jaar hebben cliënten met een psychiatrische16, somatische -of lichamelijke 

beperking relatief het vaakst een voorkeur voor een pgb. Binnen deze leeftijdscategorie is de groep 

met een verstandelijke beperking met een voorkeur voor een pgb is in absolute zin het grootst. In de 

leeftijdsgroep 18 tot 65 jaar is de voorkeur voor een pgb iets gelijkmatiger verspreid over verschillende 

grondslagen. In de leeftijdsgroep van 65 jaar en ouder hebben veruit de meeste cliënten een psychogeriatrische 

of somatische grondslag. Deze cliënten maken relatief weinig gebruik van een pgb. In deze 

leeftijdsgroep hebben cliënten met een zintuiglijke beperking het vaakst een voorkeur voor een pgb. 

De tabellen B1.4 t/m B1.6 geven weer, per grondslag en leeftijdsgroep, welk percentage van de 

cliënten met een indicatie voor begeleiding individueel, begeleiding groep of kortdurend verblijf, een 

voorkeur heeft voor een pgb. 

Tabel B1.4. Indicatie voor Begeleiding individueel naar voorkeur pgb 

18 jaar 18-65 65 jaar en ouder Totaal 2 

Grondslag totaal % pgb totaal % pgb totaal % pgb indicaties % pgb aantal pgb 

Somatisch 1.030 78% 9.420 24% 20.090 14% 30.540 19% 5.880 

Psychogeriatrisch - - 540 29% 6.160 14% 6.700 15% 1.020 

Lichamelijke bep. 2.070 87% 8.790 40% 2.120 36% 12.980 47% 6.080 

Verstandelijke bep. 18.980 63% 34.420 23% 1.320 12% 54.720 37% 20.030 

Zintuiglijke beperk. 820 73% 2.180 29% 1.320 26% 4.320 36% 1.570 

Psychiatrisch 3.460 87% 66.890 33% 4.600 15% 74.950 34% 25.770 

Psychosociaal - - 10 11% 0 0% 10 11% 0 

Totaal 26.360 69% 122.250 30% 35.610 16% 184.220 33% 60.560 

2. 

Tabel B1.5. Indicaties voor Begeleiding groep naar voorkeur pgb 

18 jaar 18-65 65 jaar en ouder Totaal 


Somatisch 260 81% 2.300 20% 15.210 7% 17.770 10% 1.740 

Psychogeriatrisch - - 500 17% 9.040 7% 9.540 8% 720 

Lichamelijke bep. 900 83% 3.080 22% 3.010 9% 6.990 24% 1.700 

Verstandelijke bep. 12.100 65% 6.380 44% 150 11% 18.630 57% 10.690 

Zintuiglijke beperk. 420 66% 230 21% 690 4% 1.340 26% 350 

Psychiatrisch 1.940 89% 8.270 19% 2.640 6% 12.850 27% 3.460 

Psychosociaal - - - 0% 10 0% 10 0% 0 

Totaal 15.620 70% 20.760 28% 30.750 7% 67.130 28% 18.900 

16 Dit betreft de cliëntgroep die onder de Wet op de jeugdzorg valt, en daarmee zorg ontvangt vanuit een ander wettelijk kader 

dan de Wmo. 


39

Tabel B1.6 . Indicaties voor Kortdurend verblijf naar voorkeur pgb 

18 jaar 18-65 65 jaar en ouder Totaal 


Somatisch 380 89% 400 51% 1.720 12% 2.500 30% 750 

Psychogeriatrisch - - 80 33% 780 21% 860 22% 190 

Lichamelijke bep. 1.040 86% 940 61% 490 27% 2.470 65% 1600 

Verstandelijke bep. 12.210 71% 4.390 69% 40 32% 16.640 70% 11.710 

Zintuiglijke beperk. 400 65% 70 56% 30 31% 500 62% 310 

Psychiatrisch 2.260 88% 1.020 90% 50 32% 3.330 88% 2.920 

Totaal 16.290 74% 6.900 70% 3.110 17% 26.300 66% 17.410 

B1.5 Zorginkoop met het pgb 

Hulpverleners bij wie zorg wordt ingekocht 

Tabel B1.7 geeft inzicht in het type zorgverleners/zorgaanbieders dat wordt ingekocht met een pgb. 

Tabel B1.7. Aandeel van zorgverleners/aanbieders op de pgb-zorgmarkt 17 

Informele zorg, waaronder mantelzorger 45% 

Reguliere zorginstelling/voorziening (incl. tijdelijk verblijf en zorgboerderij) 44% 

Zelfstandig werkende hulpverlener (incl. particuliere hulp/begeleider) 41% 

Anders 3% 

Bron: ITS, 2011 

Bijna de helft van de budgethouders in de AWBZ (45%) koopt met het pgb zorg in binnen het eigen 

informele netwerk (in- en uitwonende familieleden en vrienden, buren en goede bekenden). Hiernaast 

koopt 44% van de budgethouders zorg in bij een reguliere zorginstelling/voorziening (inclusief tijdelijk 

verblijf en zorgboerderij) en 41% koopt hulp in bij zelfstandig werkende zorgverleners (inclusief en 

particuliere hulp of begeleider). 

Tabel B1.8. Inkoop bij één of meerdere typen zorgverleners, gerelateerd aan gemiddeld aantal uren hulp per week 

Gemiddeld aantal uur per week 

1 type hulpverlener 73% 12,3 

2 typen hulpverleners 21% 20,8 

3 typen hulpverleners 6% 25,8 


Met een pgb is het mogelijk om meerdere typen zorgverleners in te kopen. Driekwart van de budgethouders 

(73%) koopt echter zorg in bij één zorgverlener. Het gemiddelde aantal uren per week gaat 

omhoog als er bij meerdere type zorgverleners/aanbieders hulp wordt ingekocht. Als er intensievere 

zorg nodig is, wordt deze vaker ingekocht bij verschillende zorgleners/aanbieders. Tabel B1.9 geeft 

weer welke combinaties van zorgverleners/zorgaanbieders worden ingekocht door cliënten met een 

pgb in de AWBZ. 

17 Doordat een deel van de budgethouders meerdere vormen van hulp inkoopt met het pgb tellen de percentages op tot meer dan 

100%. 


Tabel B1.9. Zorginkoop bij combinaties van zorgverleners/aanbieders (%), gerelateerd aan het gemiddeld aantal uren 

zorg per week 

Gemiddeld aantal 

uur per week 

Alleen mantelzorg 27% 13,6 

Alleen zorginstelling 21% 13,1 

Alleen zelfstandig werkende hulpverlener 24% 10,4 

Mantelzorg plus zorginstelling 9% 16,5 

Mantelzorg plus zelfstandig werkende hulpverlener 4% 19,8 

Zorginstelling plus zelfstandig werkende hulpverlener 8% 22,8 

Mantelzorg plus zorginstelling plus zelfstandig werkende hulpverlener 6% 25,8 


Alleen zorginkoop bij mantelzorg komt het vaakst voor, gevolgd door inkoop bij alleen een zelfstandig 

werkende hulpverlener en inkoop bij alleen een zorginstelling. Zelfstandig werkende hulpverlener zijn 

de laatste jaren duidelijk in opkomst. 

Combinatie zorginkoop voor AWBZ- en Wmo-functies 

Budgethouders zetten hun pgb vaak in voor meer dan één functie. Tabel B1.10 toont dat het pgb 

vooral wordt benut voor begeleiding en een andere indicatie uit de AWBZ. Ook combinaties met hulp 

bij het huishouden uit de Wmo komen voor. 

Tabel B1.10. Combinatie van begeleiding met andere functies uit de AWBZ en HH uit de Wmo 18 

Functie(s) 

Percentage 

Alleen begeleiding 17,8% 

Begeleiding en andere indicatie 49% 

Begeleiding, andere indicatie en huishoudelijke hulp Wmo 10,4% 

Begeleiding, geen andere indicatie en huishoudelijke hulp Wmo 2,1% 

Geen begeleiding, andere indicatie, geen huishoudelijke hulp 11,3% 

Geen begeleiding, andere indicatie, wel huishoudelijke hulp Wmo 8,3% 

Overig 1,1% 

Totaal 100% 

18 Hoe regelt u uw zorg met PGB? Regioplan. 2011. 


41

Bijlage 2 

Tarieven pgb bij begeleiding en 

kortdurend verblijf in de AWBZ 

Vanuit de AWBZ verstrekte tarieven 

Tabel B2.1 toont de pgb-tarieven voor begeleiding in de AWBZ over het jaar 2012. Deze tarieven zijn 

vastgesteld door het College Voor Zorgverzekeringen (CVZ) op basis van de door de Nederlandse 

Zorgautoriteit (NZa) vastgestelde tarieven voor begeleiding. 

De tarieven voor tijdelijk verblijf zijn € 101 per etmaal. 

Tabel B2.1. Overzicht van pgb-tarieven voor begeleiding in de AWBZ over 2012 

Uren 

Dagdelen 

Dagdelen 

(zonder vervoer) 

(met vervoer) 

Klasse Uren per week Tarief per jaar Klasse Tarief per jaar Klasse Tarief per jaar 

1 0 - 1,9 1.967 1 2.432 1 2.724 

2 2 – 3,9 5.903 2 4.865 2 5.447 

3 4 – 6,9 10.823 3 7.297 3 8.172 

4 7 – 9,9 16.726 4 9.731 4 10.893 

5 10 – 12,9 22.630 5 12.163 5 13.620 

6 13 – 15,9 28.534 6 14.595 6 16.051 

7 16 – 19,9 35.420 7 17.028 7 18.485 

8 20 – 24,9 44.276 8 19.460 8 20.917 

9 21.893 9 23.350 

Uit het overzicht blijkt dat in de AWBZ de tarieven worden gedifferentieerd op basis van intensiteit van 

het zorggebruik (klasse), begeleiding in groep of individueel en gebruikmaking van vervoer. 

Op deze tarieven wordt voor budgethouders die ouder zijn dan 18 jaar, een eigen bijdrage in 

mindering gebracht. Het bruto pgb wordt verminderd met de eigen bijdrage. Die eigen bijdrage wordt 

vastgesteld op basis van het geïndiceerde aantal uren en niet (zoals bij zorg in natura) op basis van 

het daadwerkelijk aantal geleverde uren zorg, hulp of begeleiding. Omdat de eigen bijdrage al bij 

voorbaat wordt ingehouden op het budget, zijn er in het pgb geen invorderingsproblemen. 

Tarieven bij zorginkoop door budgethouders 

Tabel B2.2 geeft een indicatie van de uurtarieven waarvoor budgethouders hun begeleiding vanuit 

de AWBZ kunnen inkopen. Deze tarieven zijn berekend op basis van de pgb-tarieven op jaarbasis, 

gebaseerd op het maximum aantal uur behorend bij de klasse (zie tabel B2.1). 

Tabel B2.2. Tarieven zorginkoop 

Tarief per dagdeel 

Klasse Tarief per uur (zonder vervoer) 

1 19,91 46,78 

2 29,11 46,78 

3 30,16 46,78 

4 32,49 46,78 

5 33,74 46,78 

6 34,51 46,78 

7 34,22 46,78 

8 34,20 46,78 

9 - 46,78 


In de AWBZ zijn budgethouders gebonden aan maximumtarieven. De budgethouder mag aan de 

zorgverleners niet meer betalen dan €63 per uur of €58 per dagdeel. Hogere tarieven mogen alleen 

betaald worden voor zorg waarvoor de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) een hoger tarief heeft 

vastgesteld 19 . 

19 Deze informatie is te vinden op de website van de NZA onder de zoektermen CA-300-487 en CA-300-509. 


43

Bijlage 3 

Schema waardebepaling 

De gemeente kan de waarde van begeleiding bepalen door uit te gaan van de kosten die de burger 

maakt om met een pgb zelf de benodigde voorziening te regelen. De waardebepaling brengt de 

verschillende kostencomponenten in beeld en benoemt deze voor zover mogelijk naar aard en 

omvang. Hieronder treft u een nadere uitwerking aan van de kostencomponenten waarmee u als 

gemeente rekening dient te houden. 

Freelancer 

ZZP’er 

Zorgaanbieder of ander 

bedrijf 

Beperkte arbeidsovereenkomst. 

maximaal 3 dagen 

per week 

Aard relatie Opdrachtgeverschap Opdrachtgeverschap Werkgeverschap 

cfr. Regeling 

dienstverlening 

aan huis, 

Optioneel: keuze 

voor volledig 

werkgeverschap. 

Type 

Overeenkomst van Overeenkomst van Arbeids- 

overeenkomst opdracht 

opdracht 

overeenkomst 

Volledige arbeidsovereenkomst 

Volledig 

werkgeverschap 

Arbeidsovereenkomst 

Loon 

Geen nadere 


Tenminste 

Tenminste 

voorwaarden. 


minimumloon. 

minimumloon. 

Vakantie 



Vakantiegeld 

Vakantiegeld 

• geld 

voorwaarden 


Vakantiedagen 

Vakantiedagen 

• dagen 

overeenkomst. 

overeenkomst. 

Bijzonder verlof 

Bijzonder verlof 

• bijzonder 

Verantwoordelijkheid 

Verantwoordelijkheid 

Mogelijkheid 

Mogelijkheid 

verlof 

opdrachtnemer. 

opdrachtnemer. 

vervanging. 


• vervanging 

Opdrachtgever en 

Opdrachtgever en 

opdrachtnemer 

opdrachtnemer 

maken afspraken over 

maken afspraken over 



Geen vakantiegeld/- 

Geen vakantiegeld/- 

dagen voor rekening 

dagen voor rekening 

budgethouder. 


Ziekte 

Geen ziektegeld voor 

Geen ziektegeld voor 

Max. 6 weken 

Max. 104 weken 

• geld 

rekening budgethouder. 

rekening budgethouder. 

doorbetaling. 

doorbetaling 

• vervanging 

Geen ziektevervan- 

Geen ziekte vervanging 

(100%/70%). 

ging voor rekening van 

voor rekening van 

Mogelijkheid 

Mogelijkheid 



Vervanging bv. 

vervanging bv. 

via SVB. 

via SVB. 


Freelancer 

Zorgaanbieder of ander 

Beperkte arbeids- 

Volledige arbeids- 

ZZP’er 

bedrijf 

overeenkomst. 

overeenkomst 

maximaal 3 dagen 

per week 

Verplichtingen 




Verplichte salari- 

werkgever/ 




sadministratie door 

opdrachtgever 


Keuze budget- 

Verplichte afdracht 

houder en 

werkgeversdeel. 

hulpverlener. 

Verzekeringen 

(optioneel) 

• rechts - 

Budgethouder 




bijstand 

verantwoordelijk. 




• aansprakelijk- 

Freelancer 

Aanbieder 



heid schade 

Verantwoordelijk. 




• arbo/ 

Freelancer 




ziekte-verzuim 





Reiskosten 

Afhankelijk 

Afhankelijk 

Afhankelijk 

Afhankelijk 

(optioneel) 

van situatie. 

van situatie. 

van situatie. 

van situatie. 

Overige arbeids- 





voorwaarden, 





bijzondere 

overeenkomst. 


overeenkomst. 

overeenkomst. 

kosten 

Afhankelijk van situatie. 


Afhankelijk van 

Afhankelijk van 

(optioneel) 

situatie. 

situatie. 

Kosten 

Afhankelijk 

Afhankelijk 

Afhankelijk 

Afhankelijk 

eenmalige 

van situatie. 

van situatie. 

van situatie. 

van situatie. 

bemiddeling 

Kosten 

Afhankelijk 

Afhankelijk 

Afhankelijk 

Afhankelijk 

administratie 

van situatie. 

van situatie. 

van situatie. 

van situatie. 

pgb 

Btw 

Voor hulpverlening 

Voor hulpverlening 

Niet van 

Niet van 

geen btw. 

geen btw. 

toepassing. 

toepassing. 

Voor bemiddeling 

Voor bemiddeling 

wel btw. 

wel btw. 

Bron: http://www.invoeringwmo.nl/sites/default/documenten/schemawaardebepaling.doc 


45

Het pgb in de Wmo - Koepel Wmo-raden

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?