Handreiking kan-bepaling - Vereniging BWT Nederland

Een handreiking voorgemeenten enwelstandscommissiesHandreiking kan-bepaling 1De Kan-bepaling

Handreiking kan-bepaling 2

Handreiking kan-bepaling 3De Kan-bepalingEen handreiking voor gemeentenen welstandscommissiesAuteurs: Gert-Jan van Leeuwen en Flip ten CateEindredactie: Gerda ten CateUitgave: Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland, Postbus 416, 6710 BK Ede, tel. 0318-438340. info@vereniging-bwt.nlFederatie Ruimtelijke Kwaliteit v/h Federatie Welstand, Tussen de Bogen 18, 1013 JB Amsterdam, tel. 020-4124964. info@fw.nlAmsterdam, januari 2013

Handreiking kan-bepaling 51 VoorwoordNaar aanleiding van een recent regeringsbesluitmoeten alle gemeenten de regels op het gebied vanwelstandsadvisering opnieuw tegen het licht houden.Vanaf januari 2013 is het niet langer vereist om elkbouwplan om advies voor te leggen aan eenonafhankelijke welstandscommissie. Door een op hetoog kleine wijziging van het Besluit omgevingsrecht(Bor) krijgt het bevoegd gezag – het college van b&w– de mogelijkheid om zelf vast te stellen, of het welof niet aan de welstandscommissie om advies vraagtof een bouwplan aan de criteria uit de welstandsnotavoldoet. Gemeenteraden zijn als bevoegd orgaanverantwoordelijk voor het formuleren vanwelstandsbeleid en de benoeming van dewelstandscommissie. Uit een oogpunt van behoorlijkbestuur is het wenselijk dat gemeenteraden beleidvaststellen dat regelt wanneer, en onder welkevoorwaarden, ambtelijke welstandsbeoordelingplaatsvindt, en wanneer een advies van dewelstandscommissie gewenst is.Deze handreiking is in de eerste plaats bedoeld omhen bij het formuleren van beleid bij te staan. Maarde handreiking is tevens een middel om het eigenbeleid nog eens goed te doordenken. Is dit beleid hetmeest effectief om het ambitieniveau van degemeente te vertolken, of moeten er nieuwe stappengezet om dat doel te bereiken?Op dit moment biedt de Woningwet slechts éénadviesmogelijkheid, namelijk de onafhankelijke, doorde gemeenteraad benoemde welstandscommissie (ofstadsbouwmeester). 1 Dat blijft zo, maar de ‘kanbepaling’komt erop neer dat het bevoegd gezag kanbesluiten geen advies te vragen.1 In niet-stedelijke gebieden wordt deze figuur vaak‘dorpsbouwmeester’ genoemd. De wet kent die term niet.In deze handreiking gebruiken we deze evenmin. Ook alswe alleen de welstandscommissie of kortweg ‘decommissie’ noemen, verstaan we daaronder tevens destads- of dorpsbouwmeester of de adviescommissieruimtelijke kwaliteit.In de brief hierover van november 2011 van deminister van BZK aan de Tweede Kamer (bijlage 1) iseen tweede verandering aangekondigd, die op eenwat langere termijn speelt: de welstandsregels zullenvanuit de Woningwet en de Wet algemene bepalingenomgevingsrecht (Wabo) worden overgeheveld naar deOmgevingswet, die ‘alle’ wet- en regelgeving omtrentde inrichting en het gebruik van de fysiekeleefomgeving gaat bundelen. Niet alleen is ditinhoudelijk een zeer ambitieus project, ook deplanning van deze mega-operatie opwetgevingsgebied getuigt van hoge ambities.Inmiddels is duidelijk geworden dat dezeOmgevingswet gefaseerd zal worden ingevoerd,tussen 2014 en 2018 of later. Waarschijnlijk zalechter de regelgeving op het gebied vanwelstandszorg al in de eerste fase in deOmgevingswet worden opgenomen – afhankelijk vande parlementaire behandeling is dat op zijn allervroegst in 2014.Een bijkomende reden om deze handreiking op testellen is dat ook na 1 oktober 2010 (deinvoeringsdatum van de Wet algemene bepalingenomgevingsrecht – Wabo) ambtenaren in veelgemeenten een deel van de bouwplannen zijn blijvenbeoordelen op welstandsaspecten (volgens desneltoetscriteria), terwijl dat wettelijk niet meer istoegestaan. Zodra de ‘kan-bepaling’ een feit is,vervalt deze ‘weeffout’ in de Wabo.

Handreiking kan-bepaling 72 LeeswijzerDeze handreiking wil aangeven hoe gemeentebesturenen gemeenteraden, mede in het perspectief vande Omgevingswet, kunnen omgaan met hun verantwoordelijkheidvoor ruimtelijke kwaliteit op hungrondgebied.In hoofdstuk 3 (Wettelijk kader van de welstandstoets)plaatsen we het wettelijk kader in historischperspectief. Hoe zag dat kader eruit voor 1 oktober2010? Hoe is het vanaf die datum geregeld? Welkewijziging brengt de ‘kan-bepaling’? En hoe zal deOmgevingswet voorzien in instrumenten om deruimtelijke kwaliteit te borgen?Hoofdstuk 4 (Scenario’s voor de borging van ruimtelijkekwaliteit) geeft in vier scenario’s het totalespectrum van volledige toetsing, via partieel of volledigambtelijk toetsen, tot en met het afzien van enigwelstandsbeleid. Deze scenario’s zijn van toepassingop de gemeenten zelf, maar ook op regionale uitvoeringsdienstenen welstands- en monumentenorganisatieswaaraan gemeenten nu al bepaalde adviestakenuitbesteden.In hoofdstuk 5 (Inhoudelijke overwegingen) richtenwe ons vooral op degenen, die het door het bestuurvastgestelde beleid voorbereiden en uitvoeren, teweten de ambtenaren en de onafhankelijke commissies.Hoofdstuk 6 (Gereedschap voor welstandsbeleid)beschrijft de consequenties van de ‘kan-bepaling’ envan de keuzes die gemaakt worden voor het beleidsinstrumentarium.Als bijlagen zijn opgenomen de brief van het ministerievan BZK aan de Tweede Kamer (bijlage 1) en degeldende bepalingen rond welstand (bijlage 2). Er isvoorts een verklarende lijst met afkortingen toegevoegd(bijlage 3).

Handreiking kan-bepaling 8Waarom welstandszorg?Ruimtelijke kwaliteit is eigenlijk geen issue: iedereen is er voor!Maar toch: ruimtelijke kwaliteit ontstaat niet vanzelf. De opvallend goede kwaliteit van de Nederlandse gebouwdeomgeving, zowel in ontwerp als in staat van onderhoud, is het gevolg van de aandacht die gemeenten, corporaties,ontwikkelaars en architecten honderd jaar lang stelselmatig aan de kwaliteitsvraag hebben besteed. Want hoewel iedereener voor is, beseft ook iedereen dat bezuinigingen, gemakzucht en praktische bezwaren aan schoonheid in de weg staan, endat het dus goed is dat we van tijd tot tijd aan onze ambities herinnerd worden.We beschikken in Nederland over een stelsel van checks & balances, dat een minimaal kwaliteitsniveau garandeert.Gemeenteraden formuleren ambities voor de omgeving in visies, bestemmingsplannen en welstandsnota’s. Adviesteams vanexperts en burgers assisteren (ver)bouwers om hun plannen optimaal in de omgeving te passen. Die teams zijn flexibel endenken mee met plannenmakers. Maar als het nodig is, beschermen ze bewoners tegen al te drieste plannen die schadezouden kunnen toebrengen aan ons gezamenlijk kostbaar bezit: de kwaliteit van de collectieve omgeving. Dit stelsel van‘welstandszorg’ bewaakt de schoonheid én de waarde van Nederland, en doet dat tegen bijzonder lage kosten: van elke1000 euro die in ons land aan nieuwe gebouwen wordt uitgegeven, gaat momenteel slechts 25 eurocent naar de garantievan onze omgevingskwaliteit.In het bestemmingsplan legt de gemeente vast wat er op een bepaalde plaats gebouwd mag worden: de functie en deomvang. In het Bouwbesluit staan de regels voor het veilig en doelmatig bouwen en gebruiken van een gebouw. Metwelstandszorg voorkomt een gemeente dat nieuwe bouwwerken of aanpassingen van bestaande gebouwen door hun vorm,kleur, materiaal of plaatsing de kwaliteit van de publieke ruimte schaden.Deze drie samen – ruimtelijke ordening, bouwregelgeving en welstand – vormen het lokale instrumentarium voorruimtelijke kwaliteit.

Handreiking kan-bepaling 93 Het wettelijkkader van dewelstandstoetsVanaf uiterlijk 1 juli 2004 moest elke gemeenteraadzijn welstandsbeleid hebben vastgelegd in eenwelstandsnota, aldus de Woningwet van 2003.Conform het project ‘Welstand op een nieuwe leest’,dat in de jaren daarvoor de basis hiervoor had gelegd,moest die nota objectieve en begrijpelijke criteriabevatten om bouwplannen aan te toetsen. Daarmeekwam een eind aan de periode, waarin elk bouwwerk,en de relatie daarvan met de omgeving, op zijn eigenmerites werd beoordeeld aan de hand van dedeskundigheid van de commissieleden.Deze wijziging maakte een eind aan wat wel werdgenoemd de ‘black box’-toetsing door collegaarchitecten,al lijkt in de beeldvorming dezebelangrijke wijziging aan velen te zijn voorbijgegaan.Deze ingrijpende verandering werd begeleid door eenpaar andere maatregelen die eveneens bedoeld warenom het vermeende ‘achterkamertjes’-imago teslechten. Zo moeten vanaf 1 juli 2004 de agenda’s,de vergaderingen en de notulen openbaar zijn, is dezittingsduur van de leden van de onafhankelijkecommissie beperkt en kunnen burgerleden deeluitmaken van de commissie. En nadrukkelijk is degemeenteraad als eindverantwoordelijke in beeldgekomen: de raad stelt het welstandsbeleid vast, deraad benoemt de commissieleden en neemt ook hetjaarverslag in ontvangst. Sinds 2003 zijn voor dewelstandstoets onafhankelijkheid, openbaarheid,transparantie, professionaliteit en rechtszekerheid bijwet geregeld.Zoals de geciteerde tekst van art. 12 in bijlage 2 laatzien, hadden gemeenten al in 2003 de mogelijkheidgeen welstandsbeleid te voeren. Veruit de meestegemeenten verkozen in 2003 een welstandsnota temaken; slechts één gemeente, Boekel, stelde in hetgeheel geen welstandsbeleid vast. Aan het nietvaststellen van een welstandsnota verbindt deWoningwet overigens geen sanctie, maar indien eengemeenteraad geen beleid en criteria vaststelt,mogen bouwplannen niet preventief getoetst worden.In zo’n geval kan de gemeente dus op geen enkelemanier meer optreden tegen ontsierendebouwwerken (excessen).De situatie tot 1 oktober 2010De wetswijziging van 2003 maakte het ook mogelijkom voor de toen ingevoerde ‘lichte bouwvergunning’voor bouwwerken zogenaamde ‘sneltoetscriteria’ opte nemen in de welstandsnota. De behandelendambtenaar kon zo’n bouwwerk daaraan toetsenzonder inschakeling van de welstandscommissie, watde snelheid van behandeling ten goede kwam, meerverantwoordelijkheid legde bij de toetsendeambtenaar en de taak van de commissie verlichtte. Inde gevormde praktijk sinds 2003 wordt ongeveer 75procent van de bouwplannen afgedaan doorambtenaren, meestal onder mandaat van decommissie.Met de invoering van de Wabo op 1 oktober 2010 ende omgevingsvergunning bestaat de ‘lichtebouwvergunning’ echter niet meer; het betreffendebesluit (Bblb 2 ) is niet langer van toepassing en ook deWoningwet is hierop aangepast.Veranderingen per 1 oktober 2010Vanaf 1 oktober 2010 is welstand dus (weer) hetexclusieve domein van de onafhankelijkewelstandscommissie. Doordat de wijziging in veelgemeenten niet werd opgemerkt, bleven ambtenaren2 Bblb = Besluit bouwvergunningvrije en lichtbouwvergunningplichtigebouwwerken (niet vantoepassing op bouwwerken waarvoor na 30 september2010 een omgevingsvergunning is aangevraagd).

Handreiking kan-bepaling 10echter kleine bouwwerken toetsen. Hun gereedschapbestond immers ook nog steeds doordat er geenwettelijke verplichting gold om de welstandsnota’saan te passen aan de Wabo. Deze nota’s bevatten dusnog steeds ‘sneltoetscriteria’, ook al is de categorie‘licht bouwvergunningplichtige bouwwerken’,waarvoor deze zijn bedoeld, inmiddels geheel uit dewetgeving verdwenen – slechts een enkele gemeenteheeft de sneltoetscriteria uit de nota geschrapt.Overigens werd synchroon het vergunningvrijebouwen aanzienlijk verruimd, waardoor de weeffoutin de praktijk lang onopgemerkt bleef. 3 Ook voor 1oktober 2010 kende de wet vergunningvrijebouwwerken, maar deze kwamen alleen voor bijwoningen. Vergunningvrij hield en houdt in, dat hetbouwplan wel aan algemeen geldende regels moetvoldoen zoals het Bouwbesluit, maar dat voorafgaandaan realisatie het bevoegd gezag daaraan niet hoeftte toetsen en er ook geen leges hoeven te wordenbetaald. De preventieve welstandstoets blijft daneveneens achterwege. Wel kan het bevoegd gezagzelfstandig of in respons op een klacht ofhandhavingsverzoek (en desgewenst na een oordeelvan de welstandscommissie) constateren dat sprakeis van ‘ernstige strijd met redelijke eisen van3 Voor beschermde monumenten en beschermde stads- endorpsgezichten is deze categorie per 1 januari 2012verder verruimd en de wetgever heeft nog meerverruiming in petto.welstand’ en op grond daarvan handhavend optreden.Op deze zogenaamde ‘excessenregeling’ komen we inhoofdstuk 4 onder scenario D en aan het slot vanbijlage 2 nog kort terug.In veel gemeenten gaat de ambtelijke toetsinginmiddels veel verder dan de kleine, veelvoorkomende bouwwerken waarvoor de‘sneltoetscriteria’ ooit waren bedoeld. Groteregemeenten beschikken vaak over één of meerprofessionele ambtelijk medewerkers, die hetwelstandssecretariaat verzorgen en dit typebouwwerken kunnen toetsen aan de eigen nota. Tochis deze werkwijze in strijd met de wet, tenzij dezeplaatsvindt onder toezicht van dewelstandscommissie, bijvoorbeeld via eengemandateerd commissielid.Ook bij grote gebiedsontwikkelingen is een praktijkontstaan waarbij niet altijd meer de voltalligewelstandscommissie wordt ingeschakeld. Vaak wordtdaarbij gebruik gemaakt van een supervisor of eenkwaliteitsteam, al dan niet samengesteld vanuit deambtelijke organisatie, waarin ook een gedelegeerdlid van de welstandscommissie kan zitten. Dit lid isdan door de welstandscommissie gemandateerd omeen welstandsadvies geven.Er is alle reden om de ‘weeffout’ die per 1 oktober2010 ontstond te herstellen, maar feitelijk moet erveel meer worden gerepareerd, omdat de praktijk vande welstandsadvisering zich niet altijd voegt naar deletter van de wet. Dat valt ook af te leiden uitaanbeveling 6 ‘voor de wetgever’ uit hetEvaluatieonderzoek Woningwet 2003 van prof.Nijmeijer, dat in opdracht van het toenmaligeministerie van VROM werd uitgevoerd. 4In de praktijk wordt met name bij(her)ontwikkelingsgebieden op grote schaal gewerktmet andere vormen van ruimtelijkekwaliteitsbewaking dan het eigenlijkewelstandstoezicht. Niettemin verplicht de Woningwetbij iedere aanvraag om reguliere bouwvergunning totinschakeling van een welstandscommissie. Dat leidtbij (her)ontwikkelingsgebieden dikwijls tot eenherhaling van zetten. De vraag is of de inschakelingvan een welstandscommissie (of eenstadsbouwmeester) om een welstandsadvies uit tebrengen in alle gevallen wettelijk verplichtvoorgeschreven moet blijven. Denkbaar is datgemeenten door de wetgever de vrijheid wordtgelaten om ook bij aanvragen om regulierebouwvergunning zelf te bepalen of dewelstandscommissie om advies wordt gevraagd. Voorlichte bouwvergunningen bestaat die keuzevrijheid albinnen de huidige Woningwet.4 Mr. dr. A.G.A. Nijmeijer, mr. S. Hillegers en mr. T.E.P.A.Lam, Evaluatieonderzoek Woningwet, RadboudUniversiteit Nijmegen, sector Bestuursrecht, april 2007.

Handreiking kan-bepaling 12toetsen mogelijk wil maken, gaat aan het aspect vande onafhankelijkheid voorbij; in hoofdstuk 5 lichtenwe toe waarom onafhankelijke toetsing een grootgoed is, dat ook in het nieuwe stelsel van belang is.De wettelijke grondslag voor de welstandscommissieblijft dus (voorlopig) bestaan (art. 12b). Eengemeente die geen welstandscommissie wilbenoemen, heeft voortaan twee mogelijkheden:1. de hele gemeente welstandsvrij verklaren (hetwelstandsbeleid luidt dan: ‘er gelden geenwelstandscriteria’), desgewenst aangevuld met eenexcessenregeling, echter wel vast te stellen door degemeenteraad conform art.12 en 12a, of:2. voor alle vergunningplichtige bouwwerken af tezien van ‘het inwinnen van advies’ bij de commissie.Letterlijk beschouwd biedt de geciteerde tekst b&wde ruimte om voor geen enkel bouwplan zo’nonafhankelijk advies in te winnen. Sterker nog: detekst is zo geformuleerd dat de ambtelijkewelstandstoets de regel is en de inschakeling van decommissie de uitzondering.Het ligt voor de hand dat, wanneer de gemeenteraadbesluit voor het grondgebied (of delen daarvan)toetscriteria vast te stellen, het ook aan de raad is omte bepalen wie met de toepassing daarvan wordtbelast: de welstandscommissie of een ambtenaar.Niet alleen moeten de criteria toepasbaar zijn voordegenen die een aanvraag indienen, dat geldt ookvoor degenen die deze aanvraag moeten toetsen aandie criteria. Hoe meer professionaliteit aan deontwerpkant nodig is, des te meer deskundigheidvergt dit ook aan de kant van de toetser. Het is eenillusie om te denken dat ‘alles’ op eenvoudige wijzetoetsbaar kan worden gemaakt via voor iedere leek100 procent begrijpelijke, objectieve en meetbarecriteria. Niet alleen zou dat leiden tot extreemomvangrijke welstandsnota’s, maar door zo’n vormvan overregulering – dus dwars tegen dederegulering in – wordt ook de vrijheid van architecten aanvrager gefrustreerd.Het is niet voor niets dat de welstandscriteria inhoofdzaak relatieve en flexibele criteria zijn, dieruimte laten voor interpretatie door de ontwerper.Hoe absoluter de criteria, hoe groter devoorspelbaarheid en rechtszekerheid, maar hoekleiner de ontwerpvrijheid. Het gaat bijwelstandscriteria om beleidsregels, die naar hun aardvaak een interpretatie van de beoordelende instantievergen en een specifiek besluit van b&w.BeleidskeuzesWij adviseren in de gemeenteraad beleid vast testellen waaruit blijkt welk type plannen wel, en welkniet, aan de commissie zal worden voorgelegd. Hetligt voor de hand dat de kleinere plannen, waarvoormeer objectieve criteria gelden, ambtelijk aan diecriteria worden getoetst, zoals in de praktijk al sindsjaren gebeurt, terwijl de grotere plannen, of decomplexere plannen die niet aan deze'sneltoetscriteria' voldoen, in de commissie wordenbesproken. Dit wordt gevolgd door een advies aanb&w over de interpretatie van het beleid ten aanzienvan dit specifieke bouwplan.Wenselijk is dus een helder onderscheid tussentoetsbare criteria en criteria die naar hun aard eendeskundigenadvies vergen. 7 Maar het kan ook zijn datde gemeente bepaalde wijken aanwijst waarin deplannen niet meer aan de commissie wordenvoorgelegd. Of er kan een investeringsgrens wordenvastgesteld. Het zou zelfs kunnen dat gemeentenbesluiten om plannen van een bepaald type afzender(bijvoorbeeld een in het Architectenregisteringeschreven ontwerper) niet voor te leggen aan decommissie en de rest wel. Wij beseffen dat dit eenaanpassing van de welstandsnota vergt en pleiten ermet nadruk voor die aanpassing in goede samenhangmet de lokale ‘vertaling’ van de ‘kan-bepaling’ terhand te nemen.7 Hiermee wordt aangesloten bij een onderscheid dat ookde afd. Bestuursrecht van de Raad van State maakt. Hetis, aldus de RvS, niet altijd nodig om in bezwaar tegen eenwelstandsoordeel een second opinion aan te leveren.Maar, zegt de RvS, er zijn criteria die naar hun aard eendeskundigenoordeel vergen (zie: LJN BI 2952, 6-5-2009).

Handreiking kan-bepaling 134 Scenario’s voorde borging vanruimtelijkekwaliteitDe ‘kan-bepaling’ biedt gemeenten de mogelijkheidalle bouwplannen (of een deel daarvan) ambtelijk telaten toetsen, maar een gemeente kan er ook voorkiezen deze mogelijkheid niet te gebruiken. Zoalsgezegd is de bepaling echter zo geformuleerd, datdeze vraagt om een uitspraak welke bouwplannen hetcollege van b&w om advies wil voorleggen aan deonafhankelijke welstandscommissie of stads-/dorpsbouwmeester.Het is een zaak van behoorlijk bestuur van eengemeente om niet passief, maar actief op de ‘kanbepaling’te reageren. De Woningwet blijft zoalsgezegd ongewijzigd en stelt dat het aan degemeenteraad is om een onafhankelijke commissie ofstads-/dorpsbouwmeester aan te wijzen voor dewelstandstoetsing. Gelijke gevallen moeten gelijkbehandeld worden. Om willekeur te voorkomen isdaarom een expliciete uitspraak gewenst welkebouwplannen wel en welke niet aan dit adviesorgaanworden voorgelegd.In dit hoofdstuk passeert een aantal mogelijkhedende revue om op adequate wijze invulling te geven aande gemeentelijke verantwoordelijkheid voor deruimtelijke kwaliteit op het eigen grondgebied. Inhoofdstuk 5 volgt een aantal overwegingen, dat bij dekeuze tussen de verschillende scenario’s een rol kanspelen, gevolgd door een overzicht van plussen enminnen per scenario. De keus is vervolgens aangemeenten zelf.Voorafgaand aan de beschrijving van de scenario’sdringen we er op aan, dat een aanvrager van eenbouwplan met zijn architect de mogelijkheid wordtgeboden zijn plan voor te leggen aan dewelstandscommissie, ook als het bouwplan volgens delokaal vertaalde spelregels uit de ‘kan-bepaling’ambtelijk zou kunnen worden getoetst. Zo kan (!) dekeuze voor het gewenste toetsgremium helpen omeen aantal nadelen van ambtelijke toetsing teomzeilen en wordt tegemoet gekomen aan bezwarendie architecten hebben geuit tegen deze wijze vantoetsing.Vooraf ook nog een opmerking over RegionaleUitvoeringsdiensten (RUD’s). Hoewel gemeenten nietwettelijk verplicht zijn om taken op het gebied vanbouw- en woningtoezicht onder te brengen bij eenRUD, zijn er veel gemeenten die een dergelijkeoverheveling toch overwegen of daartoe reedshebben besloten. Wat hieronder over ambtelijkewelstandsadvisering gezegd wordt, geldt feitelijk ookvoor welstandsadvisering door een ambtenaar van deRUD. In hoofdstuk 6 (Instrumenten voorwelstandsbeleid) gaan we uitvoeriger in op deconsequenties van het inschakelen van een RUD voorambtelijke welstandstoetsing.Scenario A Toetsing onder mandaatvan de welstandscommissieIn scenario A worden alle bouwplannen voorgelegdaan het onafhankelijke adviesorgaan, exact zoals deWoningwet sinds 1 oktober 2010 voorschrijft. Ditgebeurt al dan niet onder mandaat of regie van dewelstandscommissie. Deze procedure wordt nu reedsin de meeste gemeenten toegepast en is dus nietafhankelijk van wijziging van het Bor of invoering vande Omgevingswet. In het navolgende gaan we naderin op dit scenario, met name op de aspecten ‘toetsenonder mandaat’ en ‘volgens delegatie’ en hoe dit hetbeste ambtelijk geregeld kan worden.De wet eiste tot dusver dat alle aanvragen voor eenomgevingsvergunning voor bouwen werdenvoorgelegd aan ‘de welstandscommissie of destadsbouwmeester’ (behalve in welstandsvrije

Handreiking kan-bepaling 14

Handreiking kan-bepaling 15gebieden). In de praktijk is dit vereiste sterkgenuanceerd. De meeste bouwplannen worden nietdoor de gehele commissie beoordeeld, maar door éénof enkele commissieleden, of door ambtenaren diewerken onder de verantwoordelijkheid van decommissie.Het zoveel mogelijk afdoen van plannen in mandaatof in delegatie vond al ruim vóór 1 oktober 2010plaats, vooral in de grote steden. Bij ‘mandaat’ issprake van behandeling door een (of meer)gemandateerde leden van de welstandscommissie,die over nader afgebakende categorieën kleine ofmiddelgrote bouwwerken advies uitbrengen namensde voltallige commissie. In sommige gemeentenwordt de behandeling onder mandaat wel de ‘kleinecommissie’ genoemd. Ook in het werk van deprovinciale/regionale welstands- enmonumentenorganisaties is het een bekendfenomeen: een architectlid van de commissie, diebuiten de plenaire vergadering om kleinerebouwplannen behandelt in aanwezigheid van deplantoelichter van de gemeente. Een keuze voor ditscenario behoeft niet te wachten op wijziging van hetBor of invoering van de Omgevingswet.Bij ‘delegatie’ gaat het om een ‘vooruitgeschoven’ lidvan de commissie die in het ontwerpstadiumparticipeert in de projectorganisatie van meeromvangrijke (her)ontwikkelingsprojecten. Het kan omeen solofunctie gaan of om deelname aanbijvoorbeeld een kwaliteitsteam. De ‘gedelegeerde’verzorgt de inhoudelijke communicatie over hetontwerp tussen het projectteam en de commissie. Diecommunicatie bevat richtinggevende signalen, maarten slotte geeft de voltallige commissie binnen hetkader van de uitgewisselde informatie haar oordeelover de definitieve vergunningaanvraag.In een nieuw reglement van orde moet zijnvastgelegd wat wordt verstaan onder ‘mandaat’ en‘delegatie’ en hoe daarbij te werk wordt gegaan;bestaande reglementen van orde zullen daartoemoeten worden geactualiseerd. Ook hiervoor willende vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederlanden de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit zo snel mogelijkin samenspraak met VNG een voorstel doen.De ‘weeffout’ in de Wabo, waardoor ambtenaren devoormalige lichtgevergunningplichtige categoriebleven toetsen, is door een aantal gemeentenadequaat ondervangen door de ambtelijke toetsingonder de regie van de welstandscommissie tebrengen. Dat kan heel eenvoudig door tweemaatregelen:door in de verordening op de commissie eenbepaling op te nemen als deze: Dewelstandscommissie kan één of meer leden, danwel de ambtelijk secretaris, dan wel één of meerambtelijke plantoelichters machtigen om overzaken van beperkte omvang (positieve)preadviezen op te stellen, die door dewelstandscommissie aan de hand van de planlijstworden bekrachtigd. 8door in de openbare notulen van de vergaderingook de bevindingen en (positieve) adviezen vande ambtelijke en gemandateerde toetsing op tenemen.Deze werkwijze heeft inmiddels bewezen ook injuridische procedures stand te houden. Als men degenoemde maatregelen achterwege laat, is eenbezwaar tegen een vergunning, die is verleend opbasis van een ambtelijk uitgevoerde welstandstoetsop zich ontvankelijk, maar de omissie kan gerepareerdworden door de commissie alsnog om advies tevragen. De kans is echter niet geheel uit te sluiten,dat dit advies afwijkt van het ambtelijk advies enmogelijk zelfs alsnog een weigeringsgrond oplevert.Bij de twee maatregelen is het woord ‘positieve’tussen haakjes gezet om aan te sluiten bij dewerkwijze voor en na 1 oktober 2010 waarin alleenambtelijk advies uitgebracht werd als de ambtenaarzonder enige twijfel concludeerde dat hetonderhavige bouwplan voldeed aan de criteria. Bijtwijfel, of bij een negatief oordeel, moet het planalsnog aan de commissie worden voorgelegd.8 Het begrip ‘planlijst’ wordt niet in elke gemeente gehanteerd.Denkbaar is in plaats hiervan te spreken over ‘agenda’ en‘notulen’.

Handreiking kan-bepaling 16Welstandsbeleid betreft immers beleidsregels, geenondubbelzinnige algemene regel waarvan nooit kanworden afgeweken. Het is goed denkbaar dat eenplan dat niet aan de welstandscriteria beantwoordt,toch van een zodanige kwaliteit is dat op grond vande ‘algemene criteria’ uit de welstandsnota positiefgeadviseerd wordt. Het zal dan meestal om grotereplannen gaan, maar ook bij kleine plannen kan somseen afwijking van de criteria of een interpretatieervan op haar plaats zijn.Indien hier over ‘kleine plannen’ wordt gesproken, danbetekent dat niet dat het ook om een kleinehoeveelheid plannen gaat. De ervaring leert dat 75procent of meer van alle bouwplannen tot de groep‘kleine plannen’ kan worden gerekend.Een logische aanvulling op de genoemde maatregelenis, dat het jaarverslag van de welstandscommissie aande gemeenteraad wordt aangevuld met eenhoofdstuk over de ambtelijk getoetste plannen. Dewet eist dat b&w jaarlijks verslag legt van de wijzewaarop zij met de welstandsadviezen is omgegaan. Inveel gemeenten wordt echter geen gevolg gegevenaan die bepaling, mogelijk omdat de ambtelijkewelstandstoetsing sinds 1 oktober 2010 niet meer istoegestaan. Het kan uiteraard niet zo zijn, dat deambtelijke toetsing zich voortaan geheel aandemocratische controle zou onttrekken, zeker niet alsdie wijze van toetsing op een groot deel van allebouwplannen van toepassing is, vandaar deaanbeveling om de ambtelijke toetsing op te nemen,bijvoorbeeld als bijlage, in het verslag van dewelstandscommissie.Het gevolg van de hierboven toegepaste werkwijze is,dat de ambtelijk toetser voor de inhoud van zijnwelstandsadviezen verantwoording verschuldigd isaan de (voorzitter van de) welstandscommissie, enniet aan zijn ambtelijk superieur.Scenario B Commissieadvies tijdensvooroverleg, ambtelijke toetsing van devergunningOver complexe bouwplannen wordt vrijwel altijdvooroverleg gevoerd, voordat de formelevergunningaanvraag wordt ingediend. In de meestegevallen wordt ook de welstandscommissie betrokkenbij dit vooroverleg. Dat is ook wenselijk, om hetbezwaar te ondervangen dat het welstandsadvies ineen te laat stadium leidt tot verrassingen endientengevolge tot kostbare aanpassingen van reedsvoltooide ontwerpen.In dit scenario speelt de welstandscommissie wel eenrol bij het vooroverleg, maar wordt de uiteindelijkevraag of voldaan is aan de welstandscriteria ten slotteambtelijk getoetst. In feite checkt de ambtenaar ofde vergunningaanvraag voldoet aan de afspraken enopmerkingen die tijdens het vooroverleg door dewelstandscommissie met de aanvrager en ontwerperzijn gemaakt, en die uiteraard gebaseerd zijn op hetwelstandsbeleid.Voorwaarde voor het slagen van dit scenario, is dat erverslagen zijn gemaakt van het vooroverleg, waarinde adviezen en conclusies van de welstandscommissiehelder zijn verwoord: toetsbaar door degene die deaanvraag aan deze adviezen en conclusies moettoetsen. Een andere mogelijkheid is dat de ambtenaardie de uiteindelijke welstandstoetsing zal verrichten,aanwezig is geweest bij het vooroverleg; dat is uitoogpunt van continuïteit en informatie-overdrachtzeer aan te raden. Een derde mogelijkheid is dat deambtenaar het definitieve welstandsoordeel nog eenkeer ter fiattering voorlegt aan de (voorzitter van de)welstandscommissie.Scenario C Maximaliseren vanambtelijke toetsingHiermee bedoelen we een inrichting van dewelstandspraktijk, waarbij veel meer dan alleen dekleine en middelgrote bouwwerken buiten het zichtvan de welstandscommissie blijft, en louter ambtelijkwordt getoetst. Maximale ambtelijke toetsingbetekent: geen enkel plan meer voorleggen aan decommissie.Als je als gemeente ‘alles’ ambtelijk laat toetsen, hebje geen welstandscommissie meer nodig. Op ditmoment zou zo’n keuze in strijd zijn met de wet,

Handreiking kan-bepaling 17maar de ‘kan-bepaling’ maakt dit scenario binnenkortmogelijk. Sterker nog: naar de letter vraagt de ‘kanbepaling’b&w om aan te geven voor welk (soort)bouwwerk zij het inwinnen van advies noodzakelijkachten. Zo heeft het Kabinet het niet-inwinnen vaneen extern welstandsadvies tot regel verheven, enhet inschakelen van de welstandscommissie totbijzonderheid. De Bor-tekst veronderstelt dat perplan wordt afgewogen of het aan de commissie moetworden voorgelegd. Als b&w geen onderscheid makenin categorieën bouwwerken, dan kan kennelijk ‘alles’door henzelf, in casu hun ambtenaren, wordengetoetst. Het is wel erg kort door de bocht indienb&w via zo’n achterdeurtje per saldo dewelstandscommissie buiten werking zouden stellen.Bijzondere aandacht verdient in dit verband deambtenaar die welstandstaken moet uitvoeren binnende context van een (her)ontwikkelingsproject, al danniet als lid van een kwaliteitsteam. Kan de toetsingvan de overige plannen nog rustig achter het bureauof het beeldscherm worden voorbereid en meestalook uitgevoerd, het opereren in zo’nprojectorganisatie of kwaliteitsteam vergt extracompetenties op het vlak van communicatie,rolbewustzijn en improvisatievermogen. Was inscenario A (gedelegeerd welstandslid als deelnemer ineen kwaliteitsteam) nog sprake van een vooralintermediaire rol tussen projectteam en commissie, inscenario C moet betrokkene zelf een onderbouwdantwoord geven op de vraag of het plan voldoet aanredelijke eisen van welstand. Dat is niet alleen eenandere rol, het is ook een veel zwaardereverantwoordelijkheid.Indien de gemeente voor scenario C kiest, dan vergtdat bijzondere aandacht voor de competenties en deambtelijke positie van degenen die dewelstandsbeoordeling doen. Aangezien de ambtelijkebeoordeling (meestal) niet in een openbarevergadering zal plaatsvinden, is ook aandachtgewenst voor de bijzonder kwetsbare positie waarinde ambtenaar en zijn (politieke) superieuren zichbevinden. Immers, vóór de wetswijziging van 2003werden welstandscommissies vaak verdacht vanwillekeur, vriendjespolitiek en onnavolgbare adviezen.Dat is door de komst van de welstandsnota’s, deopenbare vergaderingen en de verslaglegging sterkverbeterd. Nu in scenario C weliswaar het beleid alsrichtsnoer blijft gelden, maar de openbaarheid en hetintegrale karakter (dat het gevolg is van overleg ineen commissie) van de welstandsadviseringverdwijnen, dient de daardoor kwetsbare ambtenaardoor de ambtelijke organisatie goed beschermd teworden.Scenario D Geen criteria, geenpreventieve toetsing, geen commissieAls een gemeente het toetsen aan redelijke eisen vanwelstand niet nodig vindt, dan is daar geen enkelewetswijziging voor nodig. Boekel en Nieuwkoop warenin 2003/2004 de enige gemeenten die geenwelstandsbeleid door de gemeenteraad lietenvaststellen. En zoals gezegd: als je geen criteria hebtvastgesteld, mag je ook niet preventief toetsen en isde instelling van een welstandscommissie niet nodig.In meerdere gemeenten wordt nagedacht over meernuancering in het welstandsbeleid, waarbij delen vanhet grondgebied of bepaalde typen bouwwerken‘welstandsvrij’ of ‘welstandsluw’ worden verklaard, enandere juist een strenger regime houden of krijgen.Onder bepaalde voorwaarden, die in het volgendehoofdstuk aan de orde komen, is denkbaar dat‘welstandsluwe gebieden’ het domein van ambtelijketoetsing zijn, terwijl het zware regime hogere eisenstelt aan de professionaliteit van de toetsing. Vanbelang zijn verder de eisen die art.12 van deWoningwet stelt inzake het betrekken vaningezetenen bij het formuleren van welstandsbeleid.Het niet vaststellen van criteria impliceert, dat hetonmogelijk wordt om op te treden tegenwelstandsexcessen. Zowel de huidige tekst vanWoningwet art. 12 als de tekst zoals die luidde voor 1januari 2003 zijn daarover duidelijk (zie bijlage 2).Zeker in gemeenten met gemengde regimes(welstandsvrij, -luw en –intensief) is echter teoverwegen voor overigens welstandsvrije gebiedenwel criteria te formuleren die gehanteerd kunnenworden bij welstandsexcessen. Zulke criteria kunnengebruikt worden bij repressief optreden in geval vanevident ‘ernstig in strijd met redelijke eisen van

Handreiking kan-bepaling 18welstand’. Ook deze excessenregeling metbijbehorende criteria zal uiteraard openbaar moetenzijn en het resultaat van vaststelling cf. lid 4 van art.12 (zie bijlage 2). Aanvragers die repressief optredenvan de gemeente willen voorkomen, kunnen zichvrijwillig conformeren aan deze excessencriteria.Ook vroeger was niet wettelijk bepaald wie moestvaststellen of er sprake is van een welstandsexces.Veel gemeenten schakelen voor de (juridische)zekerheid de welstandscommissie in bij hetbeoordelen van deze vraag, maar dat is niet verplicht.Een onderbouwing door deskundigen helpt vaak welals het handhavingsbesluit door de geadresseerde inbezwaar en beroep wordt aangevochten. Ook een(handhavings-) ambtenaar kan vaststellen of eenbepaald bouwwerk in ‘ernstige strijd met redelijkeeisen van welstand’ is, beoordeeld naar de specialeexcessencriteria.ZelftoetsingAls variant op scenario D is denkbaar, dat degemeenteraad wel beleid en criteria vaststelt, maarde toepassing daarvan geheel overlaat aan‘zelftoetsing’. De gemeenteraad formuleert dan welkwaliteitsambities, maar niet met de bedoeling omdaar een bouwplan preventief aan te toetsen Deburgers worden gestimuleerd om de criteria toe tepassen en om dus aan te sluiten bij de gemeentelijkeambities. Het is raadzaam de betreffende nota niet‘welstandsnota’ te noemen: het is immers wettelijkverplicht om een bouwplan te toetsen aan de criteriauit de welstandsnota, en dat wil de betreffendegemeente nu juist niet. In dit geval is het verstandigom bijvoorbeeld te spreken van een nota ‘stimuleringruimtelijke kwaliteit’ met daarin ‘ontwerprichtlijnen’in plaats van ‘toetscriteria’. Om langs deze weg echtresultaten te boeken is actieve communicatieoverigens onontbeerlijk.In een enkele gemeente is in de beleidsnota bepaalddat het spreekuur van de welstandscommissiegebruikt kan worden voor advies over de kwaliteit vanbouwwerken die niet aan welstandseisen hoeven teworden getoetst.In zo’n geval heeft de gemeente een objectiefinstrument achter de hand als toch sprake zou zijnvan een exces, waartegen handhavend optredennodig is. En in het geval de ‘zelftoetsing’onbevredigende gevolgen zou hebben voor deruimtelijke kwaliteit, kan reparatie snel plaatsvindendoor preventieve toetsing te hervatten via één van deandere scenario's. Verdere doorontwikkeling van‘zelftoetsing’ op bijvoorbeeld buurtniveau – een vormvan bewonersparticipatie bijvoorbeeld – is ook nainvoering van de ‘kan-bepaling’ wettelijk niet mogelijken blijft daarom buiten het bestek van dezehandreiking. 99 Zie bijv. F. ten Cate, ‘Bewonerswelstand: draagvlak doorwelbegrepen eigenbelang’ (april 2012, www.ruimtevolk.nl enJaarboek Ruimtevolk, november 2012) en F. ten Cate, ‘Naarbewonerswelstand nieuwe stijl’ in MO/Samenlevingsopbouw,zomer 2012.

Handreiking kan-bepaling 195 InhoudelijkeoverwegingenBij de keuze tussen de drie scenario’s spelenmeerdere overwegingen een rol, die moeten wordenbetrokken bij de keuze die elke gemeente maakt metbetrekking tot het welstandstoezicht. 10 In dithoofdstuk gaan we op deze overwegingen in.Vooraf een opmerking over de positie van deplanindiener. De opstellers van deze handreiking zijnvan mening dat de architect en/of zijn opdrachtgever10 ‘Moeten’, omdat de ‘kan-bepaling’ is geformuleerd als eenuitnodiging aan b&w om aan te geven welke plannen men omadvies wil voorleggen aan het onafhankelijke toetsorgaan, zoalsbij scenario A is toegelicht.het recht dienen te hebben om hun plan voor teleggen aan een meerhoofdige commissie. Er kunnental van overwegingen meespelen in de wens van eenontwerper en/of aanvrager om een gesprek tewensen met een commissie in plaats van eenbeoordeling door een individu, waaronder ervaringenuit het verleden of kennis van actuelearchitectuurstromingen. Hiermee is overigens nietgezegd dat de eventuele meerkosten van eencommissiebehandeling voor rekening van degemeente zouden moeten komen.IBehoorlijk bestuurDe ‘kan-bepaling’ laat – voor zover nu bekend – dekeuze tussen wel of niet ambtelijk toetsen geheelover aan b&w en is zelfs zo geformuleerd, dat dezekeuze op het niveau van het individuele bouwplan kanworden gemaakt. Zou een gemeente voor die optiekiezen, dan laadt die op z’n minst de schijn vanwillekeur op zich. Gelijke plannen dienen immersgelijk behandeld te worden. Behoorlijk bestuur vergtvan een bestuursorgaan, dat het vooraf enpubliekelijk vastlegt welke plannen ambtelijk wordengetoetst, hoe dat gebeurt en welke rol het(eventuele) onafhankelijke adviesorgaan(welstandscommissie) speelt in de toetsing vanoverige plannen en in de kwaliteitsborging van deambtelijke toets.IIPositie gemeenteraadDe Woningwet ziet het vaststellen vanwelstandsbeleid en daarin vervatte toetscriteria en debenoeming van de leden van de welstandscommissieals verantwoordelijkheid van de gemeenteraad. Het isgeheel in lijn hiermee om de raad ook te latenbeslissen in hoeverre deze commissie daadwerkelijkeen rol speelt bij de toepassing van de criteria. Omdeze reden adviseren wij dringend het onder Igenoemde besluit ter vaststelling voor te leggen aande gemeenteraad.IIIMotiveringsbeginselArt. 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht vereistdat een overheidsbeschikking deugdelijk wordtgemotiveerd. Voor een besluit omtrent welstand achtde afdeling bestuursrecht van de Raad van State totdusverre een enkelvoudige verwijzing naar eenwelstandsadvies voldoende. Een nadere motivering isdan niet noodzakelijk.Het is nu nog niet te zeggen hoe in de jurisprudentiegereageerd zal worden op een welstandsoordeel datniet op externe, onafhankelijke en deskundigeadvisering wordt gebaseerd. Te verwachten valt dateen louter gemeentelijk welstandsbesluit een extrazware motivering behoeft. Anders gezegd: indien hetcollege van b&w zijn welstandsbesluit neemt, zonderzich extern te laten adviseren, dan moet preciesgemotiveerd worden waarom het betreffende

Handreiking kan-bepaling 20welstandsoordeel wordt geveld, en waarom in ditspecifieke geval het welstandsbeleid wordtaangehouden – het ligt immers ook in de macht vanhet bevoegd gezag om gemotiveerd van het beleid afte wijken.Hoe helderder de criteria voor ambtelijke toetsing,hoe kleiner het risico dat er getwijfeld wordt aan eenjuiste welstandsbeoordeling. Indien er bewaargemaakt wordt tegen een ambtelijk welstandsadvies,en de bezwaarde zich daarvoor baseert op het oordeelvan een deskundig architect of van eenwelstandscommissie, dan staat de ambtenaar die zichop heldere criteria beroept veel sterker dan wanneerhet om een architectonische interpretatie gaat vanrelatieve welstandscriteria.Uitdrukkelijk moet gesteld worden dat de ‘kan’-bepaling’ niet betekent dat er helemaal niet meergetoetst wordt. De ‘redelijke eisen van welstand’moeten worden nageleefd, ook na invoering van de‘kan-bepaling’, en een gemeente die nalaat om teonderzoeken of dat bij een specifiek bouwplan welgebeurd is, gaat juridisch de fout in, indien eenbelanghebbende bezwaar maakt tegen de betreffendeomgevingsvergunning.IV Welstandscriteria aanpassen aanambtelijke toetsingVoor de welstandscommissie (of destadsbouwmeester) gelden eisen omtrent deprofessionaliteit. Daarom mag van hen wordenverwacht, dat zij hun advieswerk kunnen verrichtenop grond van gebiedsgerichte, objectgerichte,bouwstijl-gerelateerde 11 en algemene criteria.Sneltoetscriteria, die geschikt zijn voor ambtelijketoetsing, zijn zo concreet en ‘meetbaar’ mogelijkgeformuleerd. Als meer bouwplannen aan ambtelijketoetsing worden onderworpen, moeten de criteriadaarvoor geschikt zijn en/of moeten hogere eisen aande professionaliteit van de betreffende ambtenarenworden gesteld.Vergunningplichtige bouwwerken worden inhoofdzaak getoetst aan planologische,bouwtechnische en welstandseisen. De eerste tweerubrieken zijn in bestemmingsplannen en Bouwbesluitplus normbladen in het algemeen heel objectief en‘meetbaar’ geformuleerd: het getoetste aspectvoldoet daaraan wel of niet. Als het niet voldoet, kansoms via een afwijking van het bestemmingsplan ofaangetoonde gelijkwaardigheid ten opzichte van hetBouwbesluit medewerking worden verleend.Welstandsnota’s daarentegen bevatten naastobjectieve en ‘meetbare’ sneltoetscriteria ook ruimergeformuleerde intenties en architectuur/technischvakjargon, waarmee geschoolde en ervarenarchitecten wel uit de voeten kunnen, maar die voorde gemiddelde bouwplantoetser en voor de burgerlastig of niet hanteerbaar zijn.Bij het beschrijven van de categorieën, die men wiloverlaten aan ambtelijke toetsing, moet de gemeentezich terdege afvragen in hoeverre de geldendecriteria hiervoor geschikt zijn of aanpassing behoeven.Als de aanpassing heel ver gaat, doemen twee risico’sop:- Ten eerste bestaat de kans op toename vanhet aantal regels. Dat staat haaks op de breed geuiteroep om deregulering.- Ten tweede: hoe meer er in objectieve,meetbare regels wordt vastgelegd, hoe minderruimte er overblijft voor vernieuwende of anderszinsafwijkende architectuur. Natuurlijk kun je dat laatstenadeel compenseren via een hardheidsclausule, maarvooral bij toepassing daarvan worden aan expertise(en contra-expertise: second opinion!) hoge eisengesteld voorbij de reikwijdte van de ambtelijketoetsing.11 Niet elke welstandnota kent criteria gerelateerd aan debouwstijl. De nota’s van bijv. Delft en Heiloo kennen deze welvoor wijzigingen en toevoegingen aan bestaande bouwwerken.

Handreiking kan-bepaling 21V Onderscheid tussen ‘toetsen’ en‘adviseren’Om bovenstaand dilemma nader te duiden, brengenwij een onderscheid aan tussen welstandstoetsing enwelstandsadvisering. Toetsing is mogelijk met criteriadie geen twijfel laten bestaan: een plan voldoet, ofeen plan voldoet niet aan de criteria. Van advisering issprake indien een professioneel oordeel gevraagdwordt over de vraag of de ontwerper een juisteinterpretatie heeft gegeven van de (relatieve) criteriauit de welstandsnota, en of in het onderhavige gevalwellicht van de criteria zou kunnen wordenafgeweken. Naar ons oordeel is welstandstoetsingveelal ambtelijk mogelijk, terwijl voorwelstandsadvisering een grotere expertise en eengrotere distantie nodig is – hetgeen pleit voor eenonafhankelijk deskundigenadvies.VI Professionaliteit ambtelijketoetsingNaarmate de omvang en complexiteit van ambtelijkte beoordelen plannen toeneemt, worden ook aan deuitvoerder van die toets/advies hogere eisen gesteld:- hij zal kennis moeten hebben vanstedenbouw, architectuur en architectuurhistorie,- hij moet aantoonbaar en juridisch houdbaarkunnen beoordelen in hoeverre een bouwwerk inovereenstemming is met de door de gemeenteraadvastgestelde criteria en de stedenbouwkundige enarchitectonische context,- hij moet daarover in begrijpelijkebewoordingen kunnen communiceren met aanvragersen ontwerpers enerzijds en bestuurders anderzijds.De meeste ambtenaren Bouw- en Woningtoezichthebben deze kennis en vaardigheden nietmeegekregen in hun opleiding en blijken volgensrecente opinieonderzoeken dit type werk ook niet teambiëren. 12 Stedenbouwkundigen hebben wellichtmeer bagage in huis op dit punt, maar voor zover degemeente al over stedenbouwkundige capaciteitbeschikt, is deze in de eerste plaats voor andere takendan plantoetsing bestemd. Via gerichte werving enbij- en omscholing 13 kan het kennistekort geleidelijkworden beperkt, maar zeker in de beginfase vantoepassing van de ‘kan-bepaling’ adviseren wij ditaspect zwaar mee te wegen in het belang van deruimtelijke kwaliteit en klantgerichte communicatie.Hier moet een kanttekening worden geplaatst,afhankelijk van de grootte van de gemeente, deomvang en aard van de bouwproductie en het12 Zie het artikel ‘Welstand opnieuw op andere leest’ inBouwregels in de Praktijk, nr.3, 2012, 11-13.13 De Federatie Ruimtelijke Kwaliteit en de vereniging BWTNzijn met het architectuuronderwijs en anderen in overleg overeen passend aanbod om in deze leemte te voorzien.scenario dat men wil kiezen. Het professionele niveaudat hoort bij het voorgestane scenario brengt kostenmet zich mee qua investering (opleidingskosten) eninschaling. Men moet zich afvragen of er voldoendeemplooi voor de betreffende ambtenaar is om dezeeen volwaardig takenpakket te kunnen bieden en deextra kosten te rechtvaardigen. Als uit het antwoordop deze vraag blijkt dat dit ‘wringt’, kan de oplossingliggen in beperking van de ambtelijke toetsing of inopschaling naar vormen van regionale samenwerkingtussen gemeenten, zoals een regionalewelstandsorganisatie of een RegionaleUitvoeringsdienst (RUD).VIIKennis van de plaatselijke situatieMeer dan voor andere aspecten van debouwplantoetsing geldt voor het voldoen aan redelijkeeisen van welstand, dat de toetser oog voor (enkennis van) de plaatselijke omstandigheden heeft omdit werk op adequate wijze te kunnen doen. Een goedingewerkte ambtenaar van de eigen gemeente zaldaarover doorgaans wel beschikken, al dan nietsteunend op een netwerk van collegiale contacten.Als deze als secretaris of plantoelichter deelneemtaan de vergaderingen van de commissie ofsamenwerkt met de gemandateerde, kan deze kennisook daar worden ingebracht. Samen met dewelstandsnota, beeldmateriaal van het bouwplan,hulpmiddelen als streetview en digitale kaarten,eventueel archiefmateriaal over eerdere

Handreiking kan-bepaling 22verbouwingen en eventueel bezoek aan debouwlocatie, is deze kennis onmisbaar als aanvullingop de kennis en kunde die dearchitectuurprofessionals in de commissie inbrengen.Denk aan bepaalde straatprofielen, eerdergerealiseerde bouwwerken, kleur- enmateriaaltoepassing, initiatieven in de directeomgeving van het op te richten bouwwwerk. Ook deburgerleden kunnen met hun lokale kennis hierbij eennuttige rol vervullen.VIIICoherente beoordelingHet verdelen van de welstandstoetsing over decommissie, ambtenaren en gedelegeerden betekentdat binnen de gemeente verschillende personen eninstanties de beoordeling verrichten. Weliswaar aande hand van één en dezelfde welstandsnota, maarzoals aangegeven onder overweging IV en V vergt deadequate toepassing daarvan ook kennis en ervaringvan dit specifieke domein, en soms deskundigeinterpretatie van de criteria. De opdeling inverschillende categorieën brengt het risico met zichmee dat de coherentie tussen de verschillendeadviezen minder wordt. Dat is een nadeel voor desamenhang binnen de ruimtelijke kwaliteit en voor deperceptie door aanvragers en derden. Door de regierolover het totaal van de welstandstoetsing bij dewelstandscommissie te leggen, wordt de coherentiewel gewaarborgd. Dat is in de eerste plaats goed voorhet hoofddoel, de ruimtelijke kwaliteit, maar helptook om rechtsongelijkheid en bezwaarprocedures tevoorkomen.IXOnafhankelijke toetsingDe omgevingsvergunning voor het bouwen wordtdoor b&w verleend, al dan niet in mandaat of – in hetgeval de provincie bevoegd gezag is – in de vorm vaneen (verplicht) advies aan de provincie. Deonafhankelijkheid van de welstandscommissie is bijwet ingesteld om het advies inzake het voldoen aanredelijke eisen van welstand zoveel mogelijk teobjectiveren, los van andere belangen van deaanvrager, derden of het bevoegd gezag zelf. Juistdoor deze onafhankelijkheid heeft het college dehanden vrij om binnen nadere spelregels zo nodig

Handreiking kan-bepaling 23gebruik te maken van de bevoegdheid ex. Wabo art.2.10 lid.1 sub.d: (…) tenzij het bevoegd gezag vanoordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin(d.w.z. contrair aan het welstandsbeleid) moetworden verleend.Bij ambtelijke toetsing is er eigenlijk geen ruimte vooreen contrair besluit. Dat zou er immers opneerkomen, dat het college het eigen ambtelijkeadvies terzijde schuift waar het wel zelfverantwoordelijk voor is. Nog veel onwenselijker zouzijn als het college en/of onderdelen van deambtelijke organisatie, die betrokken zijn bij anderebelangen (projectmanagement, financiën, economie,stedenbouw, enzovoort) via de lijn of via ‘collegiaaloverleg’ de toetsende ambtenaar onder druk zettenom in de toetsing die belangen te laten prevalerenboven redelijke eisen van welstand. Binnen degeldende zorgvuldigheidseisen is er wel ruimte voordergelijke belangenafwegingen, maar deze komennadrukkelijk aan het college zelf toe.Als b&w deze bevoegdheid – het verlenen van eenvergunning ondanks strijdigheid met redelijke eisenvan welstand (Wabo art. 2.10 lid 1 sub d) –mandateren aan de ambtelijke organisatie, dient datte gebeuren op ten minste één niveau hoger dandegene die de toets aan redelijke eisen van welstanduitvoert.Om zoveel mogelijk te garanderen dat de ambtenaarzijn welstandsoordeel onafhankelijk van anderebelangen uitvoert en het resultaat daarvan objectiefvastlegt, is het verstandig om een daarop gericht‘statuut’ of uitgewerkte paragraaf in het reglementvan orde op te nemen. Daarnaast kan deonafhankelijke commissie als vangnet dienen. Indiener niet voor wordt gekozen de ambtenaar te zien alseen instrument van de welstandscommissie (waarbijde inhoudelijke verantwoordelijkheid voor dewelstandstoets niet bij de ambtelijke organisatie ligt,maar bij de commissie) dan kan de commissie tochnog wel een rol spelen. De ambtenaar kan bij decommissie terecht voor aanvulling van zijn kennis,advies in geval van twijfel en assistentie in situatiesvan wrijving, om de onafhankelijkheid van deambtelijke toetsing te borgen. Overigens zal nietiedere welstandscommissie deze rol willen vervullen,indien ze geen verantwoordelijkheid kan en magdragen over het resultaat van de inspanningen.Ten slotte een opmerking over debenoemingstermijnen van welstandscommissieleden.Om een onafhankelijke en open blik te garanderenstelt de wet sinds 2003 dat een commissielidbenoemd wordt voor een termijn van maximaal driejaar, met éénmaal de mogelijkheid voor een tweedetermijn. Het lijkt verstandig om dezelfde redeneringte volgen bij de ambtelijke toetser en, in het belangvan het onafhankelijke oordeel, in het ‘statuut’ ofreglement van orde te bepalen dat de betreffendeambtenaar niet langer dan drie jaar alswelstandstoetser kan fungeren.XSecond opinionNet als nu komt ook na invoering van de ‘kanbepaling’het inwinnen van een second opinion deinhoudelijke kwaliteit en zorgvuldigheid van debesluitvorming ten goede. Juist bij contraire besluitenis de kans relatief groot, dat deze wordenaangevochten door aanvragers of door derdenbelanghebbenden.Vanwege het motiveringsbeginseluit de Algemene wet bestuursrecht is het van belangdat het college, indien er twijfel is over het ambtelijkewelstandsoordeel en een contrair besluit wordtoverwogen, zo’n besluit te baseren op eenwelstandsadvies van een andere partij. Zowel deborging van de onafhankelijke toets als de inwinningvan een second opinion is in dit verband van belangals het contraire besluit door de commissie voor debezwaarschriften of de bestuursrechter wordtgetoetst.Het ligt voor de hand dat een college, dat twijfeltover het ambtelijke welstandsoordeel, eenwelstandsadvies vraagt aan de eigenwelstandscommissie. Indien die commissie in de eigengemeente niet meer bestaat, kan een second opinionworden ingewonnen bij een andere deskundige of bijeen andere welstandscommissie. De FederatieRuimtelijke Kwaliteit heeft hiervoor protocollenopgesteld, die inmiddels richtinggevend zijn inuitspraken van de Raad van State. De opstellers vandeze handreiking staan op het standpunt dat inscenario C de ambtelijke toetsing niet plaatsvindt

Handreiking kan-bepaling 24onder verantwoordelijkheid van dewelstandscommissie; dat is alleen het geval bij descenario’s A en B, wanneer de ambtenaar een preadviesgeeft, dat later door de commissie wordtgesanctioneerd, of wanneer de ambtenaar toetst ofde afspraken die de welstandscommissie in hetvooroverleg heeft gemaakt, bij devergunningaanvraag zijn nageleefd. Het kan dan ookniet zo zijn dat het bevoegd gezag aan dewelstandscommissie vraagt om het uitgebrachteambtelijke advies nader te onderbouwen, bijvoorbeeldten behoeve van de bezwaar- en beroepscommissie.De vraag aan de welstandscommissie dient onzesinziens dan ook niet beschouwd te worden als nadereonderbouwing van het uitgebrachte advies, maar alseen geheel nieuw advies dat met nieuwe ogen wordtopgesteld.XIOpenbaarheid van de toetsingDe Woningwet (art.12b, lid 2) eist openbaarheid vande vergadering van de welstandscommissie (en destadsbouwmeester). Dat impliceert dat debeoordeling en de ‘beraadslaging’ door debeoordelaars plaatsvinden in een openbaartoegankelijke ruimte en – hoewel de wet daaroverniet expliciet is – de notulen of conclusies van devergaderingen eveneens openbaar zijn, evenals hetuiteindelijke welstandsadvies. In veel gevallen wordendeze kort na vaststelling gepubliceerd op degemeentelijke website, maar er zijn ook nog veelgemeenten waar het een ware zoektocht vergt ominhoud en resultaat van de toetsing te achterhalen.Ook de openbare toegankelijkheid van de vergaderinglaat nogal eens te wensen over doordat vanwegebeveiliging en tegengaan van overlast devergaderruimte is afgeschermd. Sommige gemeentenhebben echter juist heel actief de openbaarheidbevorderd door de keuze van een laagdrempeligeruimte, adequate presentatie van de geagendeerdeplannen en wervende communicatie. Ook een tijdigepublicatie van de plannen die beoordeeld zullenworden verdient veel aandacht.Bekend is, dat heel weinig burgers gebruik maken vande openbare toegankelijkheid van de vergaderingen.Er is alleen veel publiek bij de behandeling vanplannen die om allerlei redenen (vooral andere dan dewelstandsaspecten) omstreden zijn. Er zijn echter ookgemeenten waar de regionale pers van iederewelstandsvergadering verslag doet. De openbaarheidis sinds 2003 een wettelijk vereiste, mede om dewelstandstoetsing uit de sfeer van‘achterkamertjesgedoe’ te halen. De wetgever heeftgeen intentie bekend gemaakt om dit vereiste nuweer ongedaan te maken en dat valt ook niet teverwachten. In combinatie met de onder IX besprokenkwetsbare onafhankelijkheid van de ambtelijke toetsbestaat een reëel risico, dat de wetswijziging nieuw‘achterkamertjesgedoe’ in de hand werkt.Als de toetsing in mandaat wordt gedaan, of door eenstadsbouwmeester, is de omschrijving ‘openbarevergadering’ in de praktijk niet goed in te vullen,zeker als de aanvrager of de ontwerper niet aanwezigis. De ‘vergadering’ bestaat dan in feite uit éénpersoon die meldt hoe het te bespreken plan zichverhoudt tot de relevante criteria en een ander diedaarvan notulen maakt. In geval van ambtelijketoetsing vallen die twee rollen samen en stelt deopenbaarheid nog minder voor. Naarmate meergebruik wordt gemaakt van ambtelijke toetsing zal deopenbaarheid van de welstandstoetsing verderworden uitgehold. In combinatie met het gesteldeonder IX over de onafhankelijkheid van de toetsing isdit een zorgwekkend perspectief. Veel van deverworvenheden van de wetswijziging van 2003 - deopenbare vergadering, beperkte zittingstermijn vancommissieleden, onafhankelijkheid, benoeming vande welstandsadviseurs door de gemeenteraad,collegiaal overleg, verantwoording achteraf – zijn bijde ambtelijke welstandstoetsing moeilijk ofonmogelijk vorm te geven. Wat resteert is de toetsingaan democratisch vastgelegde criteria.XIIDeregulering en ontzorgingHet afzien van welstandsbeleid en toetscriteria zoalsin scenario D kun je zien als een vorm vanderegulering zowel letterlijk (een nota minder) alsqua afgeleide effecten: geen commissie, geenreglement van orde, geen jaarverslagen, geenbenoemingsvoorstellen, enzovoort. Het handhavenvan beleid en criteria, en ‘alles’ of bijna alles

Handreiking kan-bepaling 25overhevelen naar ambtelijke toetsing (scenario C)brengt wel enige deregulering met zich mee, maarvoegt op andere punten weer regels toe. Zo moetende criteria wel geschikt worden gemaakt om doorminder professioneel opgeleide personen te wordentoegepast en zijn maatregelen nodig om dekwetsbaarheid van de toetsende ambtenaar tebeperken.Als een gemeente (raad of college) minder belanghecht aan de zorg voor (en grip op) de ruimtelijkekwaliteit zal dat ook betekenen, dat dewelstandsbeoordeling soberder wordt vormgegeven.De opstellers van deze handreiking zijn geenvoorstander van zo’n benadering, maar het valt niette ontkennen, dat de ‘kan-bepaling’ gemeenten dieruimte biedt. Het afschaffen of minimaliseren vanonafhankelijke en professionele welstandstoetsing zalin zulke gemeenten worden gezien als ontzorgingvoor bestuur, organisatie en burger. Toch pleiten wehier voor terughoudendheid, omdat eventueleontsporingen niet of nauwelijks te repareren zijn enomdat de speelruimte die men als gemeente heeftprijsgegeven, slechts met een veelvoud aaninspanning en tijd terug te winnen is. Bovendienleveren de sores waar de gemeente en de gebouwdeomgeving in zo’n geval in blijken te zijn verzeildgeraakt, allerminst de beoogde ontzorging op.Indien een gemeente ervoor kiest om deverantwoordelijkheid voor ruimtelijke kwaliteit inhoge mate aan de burgers zelf over te laten, danpleiten wij ervoor flankerend beleid te ontwikkelenwaardoor die burgers daartoe ook werkelijk in staatgesteld worden. Te denken valt aan bouwbegeleiding,een actief lokaal architectuurcentrum dat over eenruim budget beschikt, folders en brochures over deruimtelijke kwaliteit en bijvoorbeeld een spreekuurvan ambtelijke of externe experts op het gebied vanruimtelijke kwaliteit, architectuur eninpassingsmaatregelen – in navolging van sommigegemeenten die ook nu al voor vergunningvrijebouwwerken dergelijke spreekuren hebbeningericht. 14Het scenario A vergt aanvullende regulering, omdatde ‘kan-bepaling’ vraagt om een uitgesprokenbestuurlijke keuze welk type bouwwerken om adviesaan de commissie wordt voorgelegd, terwijl in dehuidige situatie (2012) de Woningwet voorschrijftdat dit voor alle vergunningplichtige bouwwerkengeldt. In scenario A kan de gemeente ervoor kiezenalleen op hoofdlijnen regels te stellen, die despeelruimte voor de commissie bepalen, en af te zienvan hele gedetailleerde gebiedsgerichtewelstandscriteria. De nadere interpretatie van diehoofdlijnen kan aan de commissie wordenovergelaten. Dat is qua besluitvorming lichter enmaakt het mogelijk flexibeler te reageren op het14 De gemeente Emmen bijvoorbeeld, adviseert inwoners omvoor vergunningvrije bouwwerken een adviesgesprek met dewelstandscommissie aan te vragen.planaanbod. Echter, om willekeur te voorkomen,moet ook die nadere interpretatie wel voldoen aaneisen van openbaarheid en transparantie, en dus goedgemotiveerd wordenAls ‘alles’ wordt overgelaten aan ambtelijke toetsing(scenario C) zijn b&w daarvoor ook rechtstreeksverantwoordelijk. De plussen en vooral minnendaarvan zijn al onder andere overwegingenbesproken. Het aanvaardbaar maken van dezeoplossing in het spanningsveld van onafhankelijkheid,professionaliteit, openbaarheid, enzovoort vergt hoedan ook aanvullende spelregels en bestuurlijkeaandacht. Ook de keuze voor dit scenario brengt persaldo geen deregulering en ontzorging teweeg,eerder het tegendeel.XIIIKostenbesparingHet is ondoenlijk om te zeggen welke variant leidt totwelke besparing op de kosten. Er bestaan geenbetrouwbare cijfers over de (maatschappelijke)kosten en baten van welstandsadvisering, en alhelemaal niet over het verschil tussen ambtelijketoetsing en advisering door een commissie.Bij de overwegingen op dit punt moeten een aantalzaken worden bedacht.- De kosten van de welstandsadvisering makentot dusverre deel uit van de leges voor deomgevingsvergunning. Indien de leges thans

Handreiking kan-bepaling 26kostendekkend zijn, dan moet een besparing op dekosten voor de welstandsbeoordeling dusdoorgevoerd worden in een verlaging van de leges.Alleen gemeenten die de welstandleges apartspecificeren, kunnen onderscheid maken tussen dekosten van ambtelijke toetsing en toetsing door eenexterne commissie. Andere gemeenten zullen deleges generiek moeten verlagen om te voorkomen datze voor een bepaald plan meer kosten in rekeningbrengen dan ze daadwerkelijk maken. Per saldo kandat betekenen dat een gemeente meer kosten vooreigen rekening moet nemen dan nu het geval is.- Indien veel plannen ambtelijk beoordeeldworden, is het, zoals hierboven beschreven,verstandig om de welstandscriteria zodanig aan tepassen dat ambtelijke toetsing ook goed mogelijk is.Op de korte termijn brengt dat kosten voorherziening van het welstandsbeleid (inclusief inspraaken vaststelling door de raad) met zich mee, plusinitiële en terugkomende kosten voor scholing van debetreffende ambtenaren.- Een gemeente die de welstandsbeoordelingvolledig afschaft, maar de ambities voor ruimtelijkekwaliteit handhaaft, krijgt te maken met de kostenvan flankerend beleid. Dergelijke kosten zijn niet vialegesheffingen op de ‘veroorzakers’ te verhalen.

Handreiking kan-bepaling 276 GereedschapvoorwelstandsbeleidDe zorg voor de ruimtelijke kwaliteit is het domeinwaarop de welstandscommissie zich beweegt. Intoenemende mate heeft deze commissie in diversegemeenten inmiddels een naamsveranderingondergaan om dit te onderstrepen: Adviescommissievoor ruimtelijke kwaliteit. Deze commissie is voor degemeente de belangrijkste schakel om het bevoegdgezag van een onafhankelijk en deskundig advies tevoorzien over voorgelegde bouwplannen. Hetbelangrijkste gereedschap van deze commissiebestaat uit:1. de bouwverordening, die in hoofdstuk 9 regelsbevat voor benoeming en organisatie van dewelstandscommissie. De VNG is voornemens ombinnen afzienbare termijn demodelbouwverordening in te trekken endaarvoor in de plaats een modelverordening opde welstandsadvisering op te stellen;2. het reglement van orde, waarin is vastgelegdaan welke spelregels de commissie zich tehouden heeft;3. de welstandsnota (sinds 1 juli 2004 verplicht ingeval van preventieve toetsing), die zo objectiefen transparant mogelijk vastlegt wat moetworden verstaan onder ‘redelijke eisen vanwelstand’;4. de gemeentelijke erfgoedverordening, waarinhet beleid met betrekking tot hetmonumentenbeleid is vastgelegd;5. daarnaast of eigenlijk daarboven is er natuurlijkeen stelsel aan wettelijke bepalingen (Algemenewet bestuursrecht, Gemeentewet, Wetalgemene bepalingen omgevingsrecht,Woningwet, Besluit omgevingsrecht) die inmindere of meerdere mate hetwelstandstoezicht inkaderen. En voor zover dezeinkadering niet toereikend mocht zijn, biedtjurisprudentie uitkomst.6. ten slotte zijn er beleidskaders voor anderebeleidsterreinen die tot het werkterrein van deAdviescommissie ruimtelijke kwaliteit wordengerekend, bijvoorbeeld reclamebeleid, eenlandschapsbeleidsplan, beleid voor inrichting vande openbare ruimte, voor infrastructurelewerken, voor kunstwerken. Deze kaders variërenper gemeente, naar gelang de opdracht aan deAdviescommissie ruimtelijke kwaliteit.In de voorgaande hoofdstukken komen diversesuggesties langs om het bestaande gereedschap aante passen of aan te vullen. Naast de gemeentelijketools, het reglement van orde en de welstandsnota,zijn dat:7. een ‘statuut’ om de onafhankelijkheid van detoetsing te borgen in het geval deze ambtelijkwordt uitgevoerd;8. een overeenkomst (SLA) tussen gemeente enRUD, waarin ook de welstandstoetsing eenplaats moet krijgen als de RUD deze zelfuitvoert, maar ook als de RUD wel debouwplantoetsing verzorgt, maar voor dewelstandstoetsing een gemeentelijke, regionaleof provinciale welstandscommissie inschakelt;9. flankerend beleid om de ruimtelijke kwaliteit tebevorderen, indien de welstandszorggeminimaliseerd wordt. Te denken valt aanbouwbegeleiding, advies- ofmeerwaardegesprekken of spreekuren diekwaliteitsverbetering als oogmerk hebben,ondersteuning van een lokaalarchitectuurcentrum, opstellen architectuur- enuitvoerig erfgoedbeleid, beschikbaar stellen vanbuurtbudgetten voor zelforganisatie vanbewoners(groepen), actieve ondersteuning van

Handreiking kan-bepaling 28kwaliteitsinititiatieven bij parkmanagement(bedrijventerreinen) en winkeliersverenigingen.Dat wat door middel van het ‘statuut’ zou moetenworden geregeld, kan heel goed wordenondergebracht in het reglement van orde of – samenmet wat nu in dat reglement staat – in deverordening op de welstandscommissie. En deprincipes die gelden voor het reguleren binnen eengemeente geven in het algemeen ook voldoendehouvast voor situaties waarin sprake is van een RUDof Omgevingsdienst die taken uitvoert ten dienstevan het bevoegd gezag. In deze handreikingbeperken we ons dan ook tot de gereedschappen 2en 3, en plaatsen enkele aanvullende kanttekeningenvoor het geval tool nummer 8 in beeld komt.RaadsvoorstelHet eerste gereedschap dat we naastbovengenoemde vakspecifieke instrumenten nodighebben om veranderingen te kunnen doorvoeren, iseen daartoe strekkend raadsvoorstel. Strikt genomenkan volgens de nu bekende wijziging van het Borworden volstaan met een collegebesluit, maar gezienoverweging 2 ligt een raadsvoorstel (endaaropvolgend besluit) meer voor de hand. Elkegemeente heeft daarvoor zo z’n eigen formats enprocedures. Hier volgen dan ook alleen een aantalinhoudelijke suggesties.De eerste is om aan de hand van de opvattingenbinnen de gemeente – lees: bevolking,gemeenteraad, college, ambtelijke organisatie – eenvoorstel te formuleren op basis van de eigenaccenten bij de verschillende overwegingen enscenario’s (of eventuele varianten daarop). Als er teweinig duidelijkheid bestaat over de gewensterichting, is het raadzaam eerst een verkennendebijeenkomst te beleggen met de raad of debetreffende raadscommissie. Het is verstandig omdaarbij ook leden van de welstandscommissie,stedenbouwkundigen en op dit gebied actieveburgers te betrekken. Deze handreiking kan helpenom de deelnemers bewust te maken van demogelijkheden en de overwegingen die bij hetkeuzeproces een rol moeten/kunnen spelen.Na deze verkenning kan een voorstel wordengeformuleerd waarin een scenario nader isuitgewerkt en vergeleken met andere opties. Deandere mogelijkheid is meerdere scenario’s uit tewerken en de keus aan de raad te laten. Bestuurlijkgezien is dat minder wenselijk, maar als de eerdergenoemde verkenning onvoldoende duidelijkheidoplevert over de koers en ook het college van b&wgeen richting weet aan te geven, is dit eenmogelijkheid. Vergeleken met de beschrijving van descenario’s en overwegingen in deze handreiking kanhet raadsvoorstel veel specifieker wordengeformuleerd en onderbouwd.Zo moet bijvoorbeeld het gestelde over deonafhankelijkheid van de toetsing uitmonden inconcrete tekstvoorstellen voor het ‘statuut’ en vergtde kostenoverweging een cijfermatige vergelijkingtussen de huidige situatie en de voorgesteldeoplossing, met inbegrip van het duiden vaneventuele risico’s en onzekerheden. Met dat laatsteworden hier bedoeld de eventueel vergrote kans opbezwaar en beroep, of op handhavingsverzoeken ende daarmee gemoeide kosten. Ook is van belang decijfermatige onderbouwing niet al bij voorbaatdoorslaggevend te formuleren in het voorstel.Logisch gezien gaat het in de eerste plaats om deborging van de ruimtelijke kwaliteit binnen degemeente. Vervolgens komt aan de orde: hoe willenwe die borgen, en ten slotte: hoeveel hebben wedaarvoor over?Reglement van orde / statuutWanneer gekozen wordt voor gedeeltelijke ofverregaande ambtelijke welstandstoetsing(scenario’s A, B en C) dan moet het reglement vanorde op de welstandscommissie waarschijnlijkworden aangepast. In sommige gemeenten is datreglement opgenomen als bijlage bij hoofdstuk 9 vande gemeentelijke bouwverordening, in anderegemeenten maakt het onderdeel uit van dewelstandsnota, van eendienstverleningsovereenkomst met een regionale

Handreiking kan-bepaling 29welstands- en monumentenorganisatie of is het eenzelfstandig document.De opstellers van deze handreiking zullen binnenafzienbare tijd een model-reglement publiceren, datis toegespitst op de verschillende situaties diedenkbaar zijn. Zij zullen hierbij in overleg met deVNG treden ter voorkoming van dubbel werk enstrijdigheden met de door de VNG beoogdemodelverordening.WelstandsnotaIn 2004 werden gemeenten verplicht, voor zover zehet welstandsbeleid wilden voortzetten of gaanvoeren, om de gebieden met hun karakteristieken enbouwwerken op hun grondgebied in kwalitatieve zinte beschrijven. De actie leverde een grote diversiteitaan nota’s op, elk met een eigen systematiek, dietoegesneden was op de aard van de gemeente: haaromvang, fysieke verschijningsvorm (stad of dorp),structuur en het daaruit voorvloeiende typebouwopgave. Nu we inmiddels ruim acht jaar verderzijn met de toepassing van deze nota’s alstoetsingskader voor vergunningplichtigebouwwerken en voor toepassing in de handhaving,neemt de diversiteit alleen maar toe. Hier wordtvolstaan met het benoemen van een aantal van dieverschillen. We nemen geen voorbeelden op.Vervolgens gaan we in op de gevolgen voor dewelstandsnota van de in het vorige hoofdstukgenoemde overwegingen.Eerst de verschillen. Om te beginnen heeft nietiedere gemeente met de nota hetzelfde doel voorogen. Bij de eerste lichting had bijvoorbeeld degemeente Apeldoorn naast de wettelijke verplichtingdie elke gemeente noopte (en noopt!) omwelstandsbeleid vast te stellen, ook een educatiefdoel. Men wilde de inwoners meer bewust maken,meer leren kijken naar de aanwezige karakteristiekenen kwaliteiten van de eigen gebouwde omgeving.Dat mondde uit in uitgebreide en rijk geïllustreerdebeschrijvingen per gebiedsdeel. Of deze missie isgeslaagd en of deze nog steeds wordt volgehoudenin Apeldoorn of elders laten we hier voor wat het is.Uitgebreide beschrijvingen, illustraties engedetailleerd kaartmateriaal komen we ook tegenzonder dat hogere doel. Delft en Heiloo zijn hiervanvoorbeelden. Naast de vrijwel in alle nota’svoorkomende driedeling tussen algemene criteria, 15gebiedsgerichte criteria en objectcriteria (al dan nietten dele als sneltoetscriteria geformuleerd) komen indie laatste gemeenten ook criteria voor, die zijngerelateerd aan de architectuurstijl. Van alle op hetmoment van vaststelling bestaande bebouwing in diegemeenten is de stijl van de bestaande architectuur15 Meestal wordt voor de algemene criteria de formuleringgebruikt die de vroegere rijksbouwmeester (1979-1986) prof.ir. Tjeerd Dijkstra heeft opgesteld: Tjeerd Dijkstra,Architectonische kwaliteit, een notitie over architectuurbeleid,Rotterdam, 2001.volgens een vrij globale rubricering op de kaartvastgelegd. Bij verbouw of toevoegingen moet datgebeuren volgens de criteria voor die specifieke stijl.Bij nieuwbouw gelden geen stijlcriteria, maar moetaan de gebiedscriteria worden voldaan. De gemeenteAmsterdam ten slotte heeft de vele stadsdeelnota’s,die onderling sterk verschilden, onlangssamengevoegd tot één nota, waarin ‘ruimtelijkesystemen’ zoals het historisch centrum of de ‘19 eEeuwse Ring’ de structurerende elementen zijn.Andere gemeenten hebben veel beknoptere en meeralgemeen geformuleerde nota’s. Deze bieden vaakmeer keuzevrijheid voor degene die iets wil bouwen,maar minder rechtszekerheid en rechtsbeschermingvoor derden en minder sturing ten aanzien van deruimtelijk-esthetische samenhang. Door andereinstrumenten als bijvoorbeeld kwaliteitsteams voorgebiedsontwikkeling en grote projecten, en demanier waarop het welstandstoezicht in zo’ngemeente wordt toegepast, kan de ruimtelijkekwaliteit niettemin worden bewaakt. Hetwelstandsbeleid van Rotterdam is een voorbeeld vanzo’n aanpak.Recente ontwikkelingen gaan in op verschillen quaregime. Een gemeente als Arnhem maakt in denieuwe nota onderscheid tussen welstandsvrij,welstandsluw en welstandsintensief. Omdat dit nauwaansluit bij de vraag ’wie toetst wat?’ (overwegingIII) schetsen we hier de Arnhemse driedeling:- gebieden met een ‘robuuste’ ruimtelijke structuur,

Handreiking kan-bepaling 30gekenmerkt door veel variatie > veel speelruimte,lichte ambtelijke toets- gebieden met een samenhangend straatbeeld >regels die dit beeld ondersteunen > ambtelijke toetsof advisering door commissie (afhankelijk vanomvang en complexiteit ingreep;- gebieden met een cultuurhistorisch beschermdestatus > intensieve toets / advisering doorcommissie.In andere gemeenten wordt geëxperimenteerd metwelstandsvrije gebiedjes die veel meer gedetailleerdzijn afgebakend dan in de Arnhemse aanpak, of juisthet tegendeel zoals geheel welstandsvrijegemeenten als Boekel, of zoals Houten, waar alleenrepressief opgetreden kan worden tegenwelstandsexcessen mits daartoe regels zijnvastgesteld.De overwegingen en de welstandsnotaWie toetst wat? Als een gemeentebesluit om een deel van de toetsing over te laten aanambtenaren, moet men zich daarbij afvragen hoeprofessioneel die ambtenaren (soms gaat met maarom 0,5 fte of minder) voor deze taak zijn toegerusten ervoor zorgen, dat de criteria waarmee zij moetenwerken aansluiten bij hun competenties (zie ookoverweging IV). Aannemelijk is dat deze taaksamenvalt met de categorie ‘welstandsluw’, maar datkan in de ene gemeente een veel ruimergedefinieerde categorie zijn dan in de andere. Ookals wordt gekozen voor ‘zelftoetsing’ (een variant opscenario D: welstandsvrij) moet bij het formulerenvan de ontwerprichtlijnen de redactie zodanig zijn,dat deze door leken kan worden begrepen entoegepast.Uiteraard moet ook worden aangegeven “wat doorwie wordt getoetst” als ervoor wordt gekozen deambtelijke toetsing geheel of grotendeels buiten deregie van de commissie te laten plaatsvinden.Denkbaar is daarbij enerzijds de aard van debouwwerken en anderzijds de gebieden of locaties tebetrekken. Bijvoorbeeld:”bouwwerken tot het niveauvan een individueel woonhuis of bedrijfspand meteen maximaal volume van X m3 of gebouw oppervlakvan Y m3 worden ambtelijk getoetst behalvewanneer de bouwlocatie is gelegen in een beschermdstads- of dorpsgezicht, langs doorgaande wegen (tebenoemen in de nota) of op hoeken met doorgaandewegen of wanneer het betreffende pand zelf of dedirecte belending een rijks-, provinciaal ofgemeentelijk monument of in deze nota genoemdbeeldbepalend pand is.”Excessenregeling Het hierbovengenoemde punt, ‘zelftoetsing’ door leken (enprofessionals), geldt in algemene zin ook als degemeente toepassing van de excessenregeling nietwil uitsluiten. Handhavend optreden tegenbouwwerken die in ernstige mate in strijd zijn metredelijke eisen van welstand, behoudt een wettelijkebasis, ook wanneer deze bouwwerken vergunningvrijzijn (Woningwet, art.12, lid 1, sub b).

Handreiking kan-bepaling 31Het volledig welstandsvrij verklaren van een gebiedof een type bouwwerk betekent dat ook niet opgetredenkan worden tegen excessen. Indien dat welgewenst geacht wordt, dan dient een gemeente eenspeciale excessenregeling op te nemen in de welstandsnota,en aan te geven voor welke gebieden dieregeling van toepassing is (de woningwet maakt duidelijkdat een welstandsnota twee typen criteriadient te bevatten: criteria om te beoordelen of eenbouwplan niet in strijd is met redelijke eisen vanwelstand, en criteria om te beoordelen of een bestaandbouwwerk niet in ernstige mate in strijd ismet redelijke eisen van welstand).Zo’n systeem past goed bij een gemeente die maximaleverantwoordelijkheid wil toekennen aan burgersen ondernemers, maar niet wil uitsluiten datcorrectief wordt opgetreden indien een individu zijnverantwoordelijkheid niet blijkt aan te kunnen. Burgersen ondernemers beoordelen zelf of hun bouwwerkpast bij de kwaliteit van de omgeving en deoverheid grijpt alleen in als ze in ernstige mate overde schreef gaan.Professionaliteit Het redactioneelaanpassen van de criteria aan de competenties vandegene die ze moet toepassen kent zijn grenzen. Alsje alles wilt regelen in voor de leek of de toetsendeambtenaar volkomen begrijpelijke en meetbare criteria,dan leidt dat niet tot minder, maar tot veelmeer regels. Dat gaat niet alleen in tegen de roepom deregulering, het leidt ook tot beperking van devrijheid van de ontwerper en miskent diens professie.De andere kant van de medaille van overweging IV isdan ook dat er professionaliteit van de toetser wordtgevraagd. Des te groter de complexiteit en de ruimtelijkeimpact van bouwwerken die een gemeenteaan ambtelijke toetsing wil overlaten, hoe hoger deeisen die men aan de professionaliteit van de toetsendeambtenaar moet stellen, in de eerste plaatsqua kennis van architectuur, stedenbouw en architectuurhistorie.Proportionaliteit Welstandszorg geschiedtin het belang van de publieke ruimte. Datbetekent dat wijzigingen aan een gebouw in dit kaderminder relevant zijn, naarmate de impact op depublieke ruimte minder is. Over het algemeen zaleen gevelwijziging aan de achterzijde minder zichtbaarzijn dan een wijziging aan de voorzijde. Dit onderscheidspeelt een belangrijke rol bij vergunningvrijebouwwerken, maar behoort ook tot uitdrukkingte komen in de welstandscriteria en in het gedragvan de welstandsbeoordelaar. Indien echter eenachterzijde, als gevolg een bijzondere verkaveling,volledig in het zicht ligt, is mogelijk een strengerwelstandstoezicht gewenst, dan wanneer die achterzijdeverborgen blijft.Kennis van de locatie Naarmate de toetserminder bekend is met de lokale omstandigheden,des te meer zal deze zich daarin moeten verdiepen,vooral om ‘de plaatsing van het bouwwerk’ (Waboart. 2.10, lid 1, sub d) te kunnen beoordelen. Daarinkomt immers de relatie tussen bouwwerk en omgeving/ belendingen aan de orde. Sommige nota’s bevattendaarover veel informatie door middel van gebiedsbeschrijvingen,foto’s en kaarten. Het kan helpende nota op dit punt aan te vullen, maar middelenals streetview (mits actueel), indieningsgegevens eneventueel locatiebezoek zijn effectiever. Bij boerenervenis soms de kennis van een ervenconsulentover de streekeigen organisatie van hoofd- en bijgebouwenop een erf onmisbaar. Beperkte kennis vande lokale omstandigheden zal zich vooral voordoenwanneer de commissie een groter gebied moet bestrijkenzoals in grote steden en op het werkterreinvan de regionale organisaties. Of wanneer deze taakzou worden belegd bij een RUD of omgevingsdienst.Coherente toetsing Het gebruiken vaneen eenduidig toetsingskader – de welstandsnota –is op zich een belangrijke voorwaarde voor coherentetoetsing door de welstandscommissie zelf, toetsingin mandaat of in delegatie, en ambtelijke toetsing.Voor de exacte inhoud en redactie van de nota kandit betekenen, dat een scherp onderscheid wordtgehanteerd tussen verschillende regimes, die weliswaarsamenhangen maar door verschillende personen/instantiesworden uitgevoerd. Hoe diverser dewijze van toetsen en de toetsers, des te dringenderis de noodzaak om de samenhang ook op anderewijze te borgen. Daarin moet niet de nota voorzien,maar het reglement van orde.

Handreiking kan-bepaling 32Onafhankelijkheid en openbaarheid zijnzaken die in het reglement van orde thuishoren, nietin de nota. Wel is het goed om in publieksinformatieover de welstandspraktijk deze aspecten te noemen.De overwegingen deregulering/ontzorging en kostenzijn vooral van belang voor de interne afwegingendoor organisatie en bestuur. Geen van dezeoverwegingen heeft directe consequenties voor dewelstandsnota.Welstandstoetsing door de RUD Per 1januari 2013 worden ongeveer dertig Regionaleuitvoeringsdiensten (RUD’s) of Omgevingsdiensteningesteld, waarvan enkele, bijvoorbeeld zes van dezeven RUDś in Gelderland, taken op het gebied vanbouw- en woningtoezicht zullen overnemen. 16Gemeenten maken zelf de keuze hoeveel taken zijwillen uitbesteden aan een RUD en of dewelstandstaak daarbij is inbegrepen. Het ligt voor dehand dat de bestaande regionale welstands- enmonumentenorganisaties en de RUD’s op eenefficiente manier gaan samenwerken bij het uitvoerenvan de ‘kan-bepaling’. Deze ontwikkeling kanonverwachte kansen bieden voor het moderniserenvan het welstandstoezicht en het vormgeven aanruimtelijk-kwaliteitsbeleid, waarover ook los van de16 Zie bericht VNG:http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=108281&url=116563.RUD’s druk wordt nagedacht: zie het pleidooi‘Mooiwaarts!’. 17Als de bwt-taken naar de uitvoeringsdienst overgaan,zijn de bovenvermelde vier scenario’s ook vantoepassing. In elk scenario moeten goede afsprakenworden vastgelegd over taken, bevoegdheden,verantwoordelijkheden en over de communicatietussen de instantie die de welstandstoetsing verzorgten de RUD. Onder communicatie verstaan we hier hetop de juiste wijze aanleveren van gegevens en deafstemming daarover met de aanvrager,informatieverstrekking over agendering, tijdstippenen locatie van behandeling, terugkoppeling van hetadvies aan RUD, aanvrager en gemeente, enzovoort.Voorkomen moet worden dat er een versnipperingvan taken en personen ontstaat, die niet productief ofpraktisch is. Bijvoorbeeld de combinatie, waarbij eendeel ambtelijk binnen de RUD wordt gedaan, bij eenander deel gemeenteambtenaren betrokken zijn(stedenbouw, projectorganisatie), bij weer een anderdeel de gemandateerden en gedelegeerden, en tenslotte ook nog een deel door de commissie zelf wordtverzorgd.Hoewel van de RUD verwacht mag worden dat hijdoor kritische massa in staat is mensen met de juistecompetenties voor deze taak aan te trekken, blijft degewenste professionaliteit ten aanzien van welstand17 Zie www.mooiwaarts.nlen de specifieke competentie die daarbij hoort eenpunt van aandacht. Intensieve samenwerking tussende RUD’s en de bestaande provincialewelstandsorganisaties is in elk geval een voor de handliggende oplossing, geënt op bewezen kwaliteit.De grotere organisatorische en fysieke afstand vaneen RUD tot een gemeente kan zorgen voor eenonafhankelijker positie van de ambtelijke toetser inzijn verhouding tot de ambtelijk en politiekverantwoordelijken, wat de onafhankelijkheid van hetwelstandsadvies ten goede komt. Toch blijft hetprincipiële verschil bestaan dat ook de ambtenaar bijde RUD zijn welstandstoetsing verricht onder directeverantwoordelijkheid van het college van b&w, terwijlde welstandscommissie een onafhankelijk adviesgeeft, dat in beginsel door b&w overruled kanworden. De grotere afstand tussen RUD-ambtenaaren commissie stelt wel extra eisen aan communicatieen borging, evenals de fysieke afstand waardoor deruimtelijke betrokkenheid bij een gemeente kanverminderen. Om die reden werken de regionalewelstands- en monumentenorganisaties zoveelmogelijk binnen de gemeenten zelf of binnen logischecombinaties van enkele gemeenten.Planinformatie en volledigheidAl langer ligt het in de bedoeling om duidelijkespelregels te formuleren voor degene die de gegevensbij een vooroverleg of een formele aanvraagomgevingsvergunning beoordeelt op volledigheid, en

Handreiking kan-bepaling 33de persoon of instantie die de welstandstoetsuitvoert. Dit onderwerp valt in wezen buiten hetbestek van deze handreiking over de ‘kan-bepaling’,maar in de scenario’s spelen communicatie eninformatie-uitwisseling wel een grote rol. Daaromnoemen we hier de essentie waar het in dit verbandom gaat en verwijzen vast naar een ‘modelinstructie’die spoedig na het verschijnen van deze handreikingzal worden gepubliceerd op de websites van devereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland ende Federatie Ruimtelijke Kwaliteit.Welke gegevens nodig zijn om een vergunningplichtigbouwplan te beoordelen, is wettelijk geregeld in art.2.5 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht(Mor). In het kort komen de vier leden van dit artikelerop neer, dat de gegevens zodanig moeten zijn datde toetsende instantie haar wettelijke taak kanuitvoeren, namelijk beoordelen of: (…) het uiterlijk ende plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraagbetrekking heeft (…) zowel op zichzelf beschouwd alsin verband met de omgeving of de te verwachtenontwikkeling daarvan, (niet) in strijd is met redelijkeeisen van welstand, zoals de Woningwet dat in art. 12omschrijft.Het is niet voldoende om alleen formeel te checken ofalle in Mor, art. 2.5 genoemde gegevens beschikbaarzijn. Als bijvoorbeeld plattegronden, gevels endoorsneden niet met elkaar kloppen, een duidelijke enop schaal getekende vergelijking van bestaande enstedenbouwkundige situatie ontbreekt, crucialedetails niet op de tekeningen staan, de geleverdefoto’s zodanig zijn, dat vorm, kleur en materiaal vanbelendingen schuil gaan achter bomen of auto’s, ende kleur- en materiaalstaat bol staat van vageaanduidingen, dan wordt het toetsproces eentijdrovend zoekplaatje en bieden het advies en devergunning onvoldoende rechtszekerheid over wat ernu uiteindelijk mag worden gebouwd.