V.b – Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira - Aslegis

1. INTRODUÇÃO
V.b – Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira
Eber Zoehler Santa Helena
A Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira realizou um total de seis
audiências públicas, no período de 28/4/1987 a 6/5/1987. Foram convidados sete palestrantes
para discorrerem em audiências públicas sobre a temática da Subcomissão,
essencialmente: processo orçamentário e gestão e controle orçamentário-financeiros.
Em 8/4/1987 foi realizada reunião ordinária para escolha da Presidência, Vice-Presidências
e da Relatoria, tendo sido eleitos os Srs. Constituintes João Alves (presidente),
Carrel Benevides (primeiro-vice-presidente), João Natal (segundo-vice-presidente) e
José Luiz Maia (relator).
A participação de entidades não governamentais foi pequena (ver quadro dos depoentes,
ao final). Os convidados, à exceção do representante da Associação Brasileira
de Orçamentos Públicos (Abop), foram autoridades federais, representantes de
órgãos do Poder Executivo ou do órgão auxiliar do Poder Legislativo, Tribunal de
Contas da União. Tal fato pode ser justificado, em parte, pelo objeto principal da
Subcomissão, orçamento público, essencialmente vinculado às relações interpoderes,
dentro da esfera pública. Não foi convidado qualquer representante de órgãos
estaduais ou municipais, lacuna preenchida em parte por parlamentares com larga
experiência de executivos estaduais, a exemplo do constituinte José Serra.
Os debates vieram a subsidiar os trabalhos da Constituinte na elaboração de dois capítulos
de natureza essencialmente constitucional, pois relativos à repartição de Poderes,
representados pelo disciplinamento da gestão orçamentário-financeira da administração
nas três esferas da Federação, bem como pelo exercício do controle e fiscalização
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orçamentário-financeira da administração, tanto externo, pelo
Poder Legislativo, como interno, exercido pela própria administração.
Assim, foram discutidos temas que se traduziram nos atuais artigos
70 a 75 (Seção IX – Da Fiscalização Contábil, Financeira
e Orçamentária, parte do Capítulo I – Do Poder Legislativo do
Título IV – Da Organização dos Poderes) e nos atuais artigos
163 a 169 das duas Seções (Normas Gerais e Orçamentos) pertencentes
ao Capítulo II – Das Finanças Públicas.
2. CONTEXTO HISTÓRICO
A Constituinte de 1988 marcou o retorno das prerrogativas
parlamentares no trato das questões relacionadas às finanças
públicas, subtraídas pela Constituição de 1967 e mais ainda
pela Emenda Constitucional nº 1/69.
Leis que tratam de matéria relativa à despesa e à receita pública
alvoreceram conjuntamente às primeiras lutas em favor
da cidadania e do controle político da sociedade sobre o Estado,
intermediado por seus órgãos de representação. Trata-se da
própria expressão financeira da cidadania, confundindo-se com
a gênese das Constituições.
A temática orçamentária e financeira do Estado, e sua correspondente
fiscalização, definitivamente insere-se naqueles temas
dos mais sensíveis à formação do Estado contemporâneo. O
surgimento de leis orçamentárias marca a separação do Tesouro
do rei do Tesouro do Estado, e o início das hoje denominadas
“finanças públicas”.
No nosso caso, surge a nação independente e logo fixam-se as
bases jurídicas da sociedade e do Estado em um único documento
escrito, sob o influxo do movimento constitucionalista
que vinha varrendo o continente europeu desde fins do século
XVIII, aqui expresso pela Constituição de 1824. A carta outorgada
por D. Pedro I fixou preceitos regulando o processo orçamentário,
prevendo a reserva legal e de parlamento, atribuindo ao
Executivo a elaboração da proposta orçamentária; à Assembleia
Geral, composta pela Câmara dos Deputados e Senado, a aprovação
da lei orçamentária; e à Câmara dos Deputados a iniciativa
das leis sobre impostos.
Com a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento passou
a ser função privativa do Congresso Nacional, ainda que a
proposta fosse encaminhada na forma de sugestão pelo ministro
da Fazenda e incorporada pela Comissão de Finanças da
Câmara dos Deputados.
A Constituição de 1934 remete a elaboração da proposta orçamentária
ao presidente da República. O Legislativo encarregava-se
da votação do orçamento e do julgamento das contas do
presidente, contando com o auxílio do Tribunal de Contas.
A Constituição de 1937 continha aprovação da peça orçamentária
por decurso de prazo, art. 72, se não apreciada dentro de
45 dias pela Câmara dos Deputados e 25 dias pelo Conselho
Federal (Senado).
Com a Constituição de 1946, o orçamento voltou a ser do tipo
“misto”: o Executivo elaborava o projeto de lei de orçamento e
o encaminhava para discussão e votação nas Casas Legislativas.
A Constituição de 1946, ainda que reafirmasse a competência
do Poder Executivo quanto à elaboração da proposta orçamentária,
devolveu ao Poder Legislativo suas prerrogativas quanto
à análise e aprovação do orçamento, inclusive com emendas à
proposta do governo. Manteria, também, intactos os princípios
orçamentários até então consagrados.
Se considerarmos a peça orçamentária como ato administrativo
e a lei que sanciona tal ato uma lei formal de aprovação, como
entendia a doutrina clássica francesa e italiana, a lei orçamentária
passa a ter como resultado único a remoção de um limite jurídico
ao exercício legítimo de um poder-dever da administração
ou de um direito reconhecido aos órgãos da administração
pelas leis em vigor. Se assim se entender, o Parlamento passa a
ser mero órgão homologador, impedido de apresentar emendas,
pois passa a ser mero controlador de atos preestabelecidos,
chancelando-os ou rejeitando-os.

Tal entendimento foi adotado, ainda que mitigadamente, no
ordenamento positivo brasileiro, com seu ápice sob a égide da
Constituição de 1967/69, que, ao praticamente vedar alterações
na proposta orçamentária do Executivo, como expresso em seu
art. 65, § 1º: “Não será objeto de deliberação a emenda de que
decorra aumento de despesa global ou de cada órgão, fundo,
projeto ou programa, ou vise a modificar-lhe o montante, a natureza
ou objetivo.”, castrou a iniciativa legislativa do Poder Legislativo
em matéria de finanças públicas no tocante à despesa.
3. TEMAS DEBATIDOS
Parcela considerável dos diálogos nas audiências públicas é destinada
ao debate sobre o grau de participação no processo orçamentário
que deveria ser retomado pelo Poder Legislativo. Qual
a peça orçamentária, sua medida de especificidade e universalidade,
bem como os demais instrumentos de planejamento de
médio e longo prazo, foram os temas marcantes.
Um consenso: a ineficácia dos dispositivos orçamentários presentes
na Constituição de 1967/69, desfigurados pelo regime militar,
em especial pelos vários orçamentos que foram sendo criados,
como orçamento monetário que continha considerável parcela
dos gastos federais na forma de subsídios financeiros e creditícios,
concedidos sem qualquer transparência. Tal preocupação
vê-se expressa na vedação do art. 164 da Constituição de 1988
ao uso da autoridade monetária como agente indutor de políticas
creditícias, restringindo-a ao papel de reguladora do setor financeiro
e gestora da política monetária e creditícia, sem caráter operativo,
remetendo o orçamento das agências oficiais de fomento
ao processo orçamentário, art. 165, § 2º. Assim, segregaram-se as
funções monetárias das políticas públicas creditícias.
Com a incorporação dos programas governamentais de crédito
ao orçamento fiscal, prestigiados foram os princípios da unicidade
e universalidade orçamentária, tão almejada nas audiências
e chancelada no texto constitucional, art. 165, § 5º, e hoje
efetivamente consolidada na prática orçamentária.
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira
A independência do Banco Central, veementemente propugnada
pelo ex-ministro Simonsen, não foi acolhida pela Constituinte,
ainda que, até hoje, esteja na pauta política, e mesmo na
doutrina especializada.
A necessidade de critérios de regionalização dos gastos federais
e seus reflexos na desigual distribuição da renda nacional, a todo
momento lembrado, materializou-se em vários dispositivos constitucionais
como no art. 165, § 6º, ou no art. 35 do ADCT.
A preocupação com as opacas renúncias de receitas é manifestada
em várias passagens e ficou expressa nos arts. 150, § 6º, 151, III,
ou o 165, § 6º, permitindo maior transparência a gastos de elevado
impacto orçamentário. A Receita Federal do Brasil (RFB) 1
estima, para o exercício de 2009, que o valor da renúncia de receitas
decorrente de benefícios tributários na esfera federal deverá
alcançar a cifra de R$ 101,0 bilhões, correspondendo, portanto,
à parcela de 3,20% do PIB, ou cerca de 18,88% de tudo que será
arrecadado em 2009 pela RFB. Já a renúncia previdenciária para
2009 estima-se em R$ 17,13 bilhões, ou 0,55% do PIB, representando
9,45% da arrecadação previdenciária.
O descasamento entre planejamento de longo prazo – investimentos
plurianuais – e de curto prazo – orçamento – é repetidamente
mencionado nas audiências públicas realizadas pela
Subcomissão. Como solução, várias vezes aponta-se o orçamento
plurianual com créditos contendo dotações plurianuais, alteráveis
anualmente, o rolling plan proposto por Nilson Holanda
na audiência de 5/5/1987.
A conexão entre o Plano Plurianual e a lei orçamentária, reiteradamente
proposta pelos convidados, vê-se imanente à lei de
diretrizes orçamentárias, instituída pela art. 165, III, e útil instrumento
de participação do Poder Legislativo na elaboração
orçamentária, hoje expandida para outras áreas sequer pensadas
pelos constituintes de 1988.
1 RFB, Receita Federal do Brasil. Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos
de Natureza Tributária – 2009 (Gastos Tributários). Disponível em:http://
www.receita.fazenda.gov.br/publico/EstudoTributario/BensTributarios/2009
/DGT2009.pdf. agosto 2008.
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Os artigos 70 a 75 da Seção IX – Da Fiscalização Contábil, Financeira
e Orçamentária receberam considerável influência da
minuta apresentada pelo TCU na audiência de 6/5/1987, exceto
pela pretensão do Tribunal de criar uma nova modalidade
de controle externo ao fixar existirem três formas de controle:
congressual, externo e interno.
3.1. ESTRUTURA DO MODELO ORÇAMENTÁRIO E ESGOTAMENTO DO
MODELO 67/69
Na audiência pública de 29 de abril de 1987 (Danc – Suplemento,
17/6/1987, p. 143), o secretário da Secretaria de Orçamentos
Federais (SOF), Sr. Márcio Reinaldo, ressaltou o exaurimento
do orçamento federal com despesas anormais relativas a pessoal,
encargos financeiros assumidos com dívidas internas e externas,
pouco sobrando para investimentos públicos diretos ou por
convênios com estados e municípios. Mencionou como fonte
da escassez de recursos as isenções fiscais e subsídios financeiros
aprovadas pela legislação ordinária, faltando um estudo mais
aprofundado sobre suas eficácias política, econômica e social.
Questionou as vinculações de receita, fundos e orçamentos paralelos,
como o monetário, de crédito, das estatais, que não transitam
pelo Tesouro Nacional.
O presidente da Associação Brasileira de Orçamentos Públicos
(Abop), Sr. Antônio Augusto Amado, ressaltou o orçamento
como instrumento de planejamento, devendo tanto ele quanto
os planos serem regionalizados, para enfrentar as disparidades
setoriais e regionais. Propôs serem as ações do setor público
programadas em planos plurianuais compatibilizados com os
orçamentos anuais. Mostrou-se contrário à unificação dos orçamentos,
defendendo orçamentos das estatais e o monetário por
suas heterogeneidades. O orçamento do setor público deveria
ser composto de uma parte relativa aos Poderes de Estado e
outra às estatais. Ressaltou a necessidade da universalidade das
receitas e despesas no orçamento.
Defendeu a divisão do orçamento conforme seu momento
de gasto efetivo: 1) produção de bens, prestação de serviços e
formação de ativos pelos entes públicos; 2) transações financeiras
como as transferências, amortização da dívida, inversões
financeiras. As operações de crédito devem ser consideradas
expressamente como financiamento do déficit.
Propôs um orçamento de isenções (renúncias) tributárias com
os subsídios constando na receita e com seus beneficiados na
despesa, discriminados por setores e programas.
Criticou a vinculação regional e setorial da receita, pedindo sua
vedação constitucional, exceto quando nela prevista ou nos planos
de médio e curto prazo, com período determinado para a
vinculação. Pediu a limitação na criação de fundos.
Propôs que os procedimentos para elaboração e execução orçamentária
fossem os mesmos para a administração direta e indireta,
forma de desestimular a criação de fundos, autarquias e
fundações. Combateu a prática de subestimar a proposta orçamentária
como mecanismo de combate à inflação, o que distorcia
a execução. Defendeu o envio da proposta orçamentária só
em 30 de setembro, e não 31 de agosto, por estar mais próximo
da execução, assim como a concessão de dotações só para projetos
elaborados ou para serviços já anteriormente criados.
Considerou fundamental vincular aumento da despesa com a
fonte de recurso para financiá-la, vedar a transposição de um
programa para outro sem prévia autorização legal, abrir crédito
suplementar e especial sem prévia lei ou recurso correspondente,
realização de despesa que exceda o crédito autorizado. Ressaltou
a importância de se criar um sistema de acompanhamento
e gerência, não somente financeiro. Propôs um orçamento
das estatais triplo: de produção, de transações financeiras e de
investimento.
Em substituição ao Orçamento Plurianual de Investimentos
propôs um Plano Plurianual do Setor Público, abrangendo tanto
Estado como as empresas estatais e aprovado pelo Congresso
Nacional. Se o Executivo não encaminhar no prazo fixado a
proposta orçamentária, ele propôs a formação no Congresso
de uma comissão técnica para elaborá-la. Remeteu à lei federal
para fixação das diretrizes gerais de direito financeiro público e

orientação da elaboração e execução dos orçamentos públicos
nas três esferas da Federação.
O relator da Subcomissão, constituinte José Luiz Maia, defendeu
a unificação do orçamento em uma só peça, secundado
pelo constituinte Messias Góis, que mencionou, dentre outros,
nunca ter passado pelo Congresso o orçamento da Previdência
Social, além de reiterar a necessidade de um orçamento que
contemplasse todos os programas e projetos do governo, findando
por pedir uma constituição sintética.
O constituinte José Guedes manifestou sua contrariedade à
redução do prazo para apreciação da proposta orçamentária,
como proposto pelo presidente da Abop, e foi favorável à inclusão
na Constituição do princípio da prioridade no pagamento
de pessoal.
O constituinte Carrel Benevides propôs a venda dos imóveis
do Congresso Nacional, afastou um simples remendo na ordem
constitucional-orçamentária e exigiu maior publicidade à
execução orçamentária.
O constituinte Firmo de Castro assinalou a necessidade da correção
das disparidades de renda regionais e pessoais, propondo
dispositivo concedendo participação mínima nos incentivos fiscais
e investimentos públicos nas regiões mais pobres. Ademais,
arguiu o presidente da Abop sobre a transferência para a União
das dívidas externas estaduais e municipais que tenham aval da
União. O presidente da Abop respondeu não acreditar que fixar
vinculações resolvesse as distorções regionais, pois essas são dinâmicas
e interdependentes e só um processo de planejamento
pode solucionar tais desafios.
Quanto à transferência das dívidas estaduais e municipais pela
União, o diretor da SOF pediu prudência e estudo de caso a
caso, pois poderia piorar a distribuição dos recursos públicos
entre os entes. Quanto à fixação no texto constitucional de limites
para transferência às regiões pobres, concordou com o
presidente da Abop e deu o exemplo da Emenda Calmon, vinculando
13% dos recursos públicos à educação, já à época insuficientes,
no caso da União.
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira
3.2. EQUILÍBRIO FISCAL, UNICIDADE ORÇAMENTÁRIA E
INDEPENDÊNCIA DO BANCO CENTRAL
A audiência pública de 30 de abril de 1987 (Danc – Suplemento,
18/6/1987, p. 138), quando foi convidado o ex-ministro da
Fazenda e do Planejamento, Sr. Mário Henrique Simonsen, foi
uma das mais relevantes audiências realizadas pela Subcomissão
e voltou-se para discussões sobre equilíbrio fiscal, unicidade orçamentária
e independência da autoridade monetária, tema até o
presente motivo de intensa discussão política e doutrinária.
O ministro vinculou um governo bem estruturado à unicidade
orçamentária, uma só peça legislativa consignando todas suas
receitas e despesas, com a lei orçamentária dando transparência
à gestão financeira do governo, anunciando à sociedade onde e
quanto vai gastar e com que recursos. O equilíbrio fiscal exige
que o administrador público esteja protegido contra as pressões
para aumentar as despesas. Por esta razão, um ritual severo
costuma preceder e acompanhar a execução orçamentária. A
Lei de Meios deve ser previamente aprovada pelo Congresso,
e as despesas, antes de autorizadas, devem ser devidamente
empenhadas. Esse é o clássico ritual orçamentário que, presumidamente,
deveria abranger um orçamento único. A seu ver,
para o controle das finanças públicas é indispensável um Banco
Central independente.
A ideia de um Banco Central independente traz implícito o
balanço de poder. Mesmo em um orçamento unificado, o Poder
Executivo deve dispor de alguma flexibilidade para atender
a imprevistos, mas, para isso, existem reservas de contingência
orçamentárias, além, eventualmente, da possibilidade de emendas
à lei orçamentária, de abertura de créditos suplementares
extraordinários, com prévia aprovação do Congresso.
O ministro lembrou que o Brasil se notabilizava por ser um
país com três orçamentos: o fiscal, o monetário e o das estatais,
apesar dos esforços em unificá-los, pelo menos contabilmente.
Segundo o ministro, os orçamentos monetário e das estatais, de
orçamento só têm o nome, porque eles podiam ser estourados
à vontade sem que necessariamente houvesse qualquer sanção,
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exceto nos acordos com o FMI, quando, então, suspendem-se os
créditos ao país. Por outro lado, pouca discussão se dá no Congresso
à tramitação da Lei de Meios, em razão de sua conhecida
parcialidade em termos do universo das despesas e receitas.
Mencionou o ministro ser, na maior parte do mundo, a lei orçamentária
uma das mais polêmicas, obrigando o ministro da
Fazenda a ir ao Congresso e passar semanas e semanas a discuti-la;
já no Brasil, é uma das leis mais pacíficas, mesmo no
período anterior a 1964. Paralelo a isso, lembrou o ministro, há
fila à porta dos gabinetes do ministro da Fazenda, do ministro
do Planejamento, para pedir verbas extras não previstas no Orçamento.
Ao que o ministro questionou a Subcomissão:
Será que esse quadro pode ser revertido apenas por uma
simples disposição constitucional quanto à unicidade
orçamentária? Eu lembraria que não se pode acusar a
Constituição em vigor de ter esquecido o princípio de
unicidade orçamentária.
Para tanto, o ministro mencionou a obrigatoriedade presente
no art. 62 da Constituição de 1967, da universalidade orçamentária
de todas as despesas e receitas públicas “tanto da administração
direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades
que não recebem subvenções ou transferências à conta do Orçamento”.
Aduziu ao § 3º do mesmo artigo, que estabelece que
“nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no orçamento
plurianual de investimentos ou sem prévia lei que o autorize
e fixe o montante das dotações que anualmente constarão do
Orçamento, durante o prazo de sua execução”. Portanto, para
ele, já existiam dispositivos no texto constitucional de 1967 coibindo
orçamentos paralelos, mas que se tornaram “letra morta”,
o que para o ministro decorre do poder do Executivo de
emitir moeda, quando “o princípio da unicidade orçamentária
cai no vazio”, usado abusivamente para concessão de créditos
subsidiados, renovados reiteradamente. Assim, “é indispensável
separar o Executivo do poder emissor. Ou seja, ter aquilo que o
Brasil jamais teve: um Banco Central independente.”
O ministro exemplificou com os orçamentos paralelos que fluíam
através do Banco do Brasil e sua Carteira de Redesconto,
autorizada a solicitar ao Tesouro a emissão, para poder cobrir as
necessidades de caixa do Banco do Brasil. Portanto, o Tesouro
emitia para financiar o próprio Tesouro.
O ministro enumerou as características básicas de um modelo
de Banco Central independente: mandato dos seus administradores,
por exemplo com indicação pelo presidente da República
para um período de seis anos, renovável uma vez, sujeito
à aprovação do Senado; lei que proíba financiar diretamente as
despesas do Tesouro, facultada a compra de seus títulos, para
regular a taxa de juros e o fluxo de emissão monetária.
A Lei nº 4.595, de 1964, chegou perto da ideia da criação de
um Banco Central independente, mas das negociações em sua
tramitação, quanto ao que seria a função do Banco do Brasil,
nasceram duas figuras estranhas: a famosa conta-movimento
do Banco do Brasil e a própria figura do orçamento monetário,
originariamente destinado a disciplinar as operações ativas do
Banco do Brasil.
Reconhecendo que no Brasil jamais houve um Banco Central
independente, trouxe ao debate as implicações políticas e econômicas
de um Banco Central independente, algo equivalente
à criação de um quarto poder, o poder emissor, que deveria
funcionar em paralelo com o Executivo, o Legislativo e o
Judiciário. Defendeu que a independência do Banco Central
é recomendável em regimes presidencialistas e absolutamente
indispensável em regimes parlamentaristas, sob pena de haver
permanente descontinuidade da política monetária cambial e
de tudo o mais. Citou o exemplo da Itália, com inúmeros governos,
mas por trinta anos com um único presidente no Banco
Central italiano, o De Carli, que garantia certa continuidade à
política monetária e cambial.
Um Banco Central independente certamente tira do Executivo
muitos de seus poderes discricionários, já que ele acaba com
as verbas orçamentárias canalizadas pelos mecanismos de crédito.
Para o Legislativo isto significaria um acréscimo em seu

coeficiente relativo de poder, porque aí o que passa a ser fundamental
na delimitação dos gastos públicos é a lei orçamentária
e as posteriores emendas que venha a ter.
Todavia, alertou o ministro para a possibilidade de dissonância
entre o Banco Central independente e os demais Poderes,
exemplificando com o caso norte-americano do governo Reagan:
uma política monetária austera e uma política fiscal extremamente
frouxa. Essa conjunção, reconhece o ministro,
(...) trouxe problemas como uma recessão sem precedentes,
desde a década de 1930, (...) acompanhada de uma alta
de juros que atraiu capitais de todo mundo para os Estados
Unidos, valorizando de modo absurdo o dólar em relação
às demais moedas internacionais, até setembro de 1985.
Com essa valorização, parte da agricultura, da indústria e
do setor de construção dos Estados Unidos foi arruinada
pela incapacidade de competir no mercado exportador. E
os Estados Unidos acabaram também se transformando
no maior devedor internacional, recorde que não pertence
mais a nós – os Estados Unidos já o assumiram há muito
tempo, com seus déficits comerciais de quase 70 bilhões de
dólares por ano. E agora, ultimamente, o dólar começou
a despencar – na realidade, desde o final de 1985 – nos
mercados financeiros internacionais, o que mostra, de fato,
que a ideia do Banco Central independente não é uma
panaceia... Se perguntarmos: o que há de errado, a austeridade
monetária ou a falta de austeridade fiscal? A resposta,
óbvia, é que não é a austeridade monetária, mas, sim, a
falta de austeridade fiscal.
O tema de um banco central independente e distante do “orçamento
monetário” paralelo, até hoje polêmico, à época foi motivo
de coberturas jornalísticas como o artigo do Jornal do Brasil
de 10/8/1987 com o título: “Ex-ministros querem Banco Central
livre” 2 . Nele, o constituinte Francisco Dornelles, ex-ministro
do governo Sarney, declarava: “se não for retirado do Banco
Central o poder de suprir recursos ao Tesouro Nacional, na base
de emissão de moeda, para fazer frente a gastos não previstos
2 Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, p. 3, 10/8/1987; disponível em http://www2.senado.
gov.br/bdsf/item/id/128041.
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira
no orçamento, não há gestão econômica e financeira que resista
às pressões políticas”.
Logo a seguir, o ministro focou a questão no engessamento fiscal
oriundo da vinculação excessiva de receitas a despesas específicas,
opinando pela flexibilidade na Constituição, propondo serem
tais vinculações remetidas à normatização por lei complementar.
Defendeu uma Constituição enxuta, excluído de seu texto temas
como participação do capital privado nacional e estrangeiro no
sistema financeiro. Argumentou que estatização do sistema financeiro
desafina com a ideia de um orçamento unificado, que
exige um Banco Central independente, algo comprometido
quando são bancos oficiais e suas linhas de crédito subsidiado, não
crendo que, em nome da democracia, se possa pedir a estatização
dos bancos para beneficiar mutuários à custa dos contribuintes.
Aí sendo relevante o orçamento unificado, que “teria a vantagem
de revelar quem estaria pagando a conta: a vítima acabaria sendo
o favelado e o beneficiado, o aventureiro.”
O constituinte Roberto Campos ressaltou ter o Brasil, à época,
talvez, “a única Constituição comoventemente anti-inflacionária
do mundo, de um detalhismo incrível”, para concluir
que “nossa inflação, se existe, é absolutamente inconstitucional”
e creditando tal evento no Brasil ao fato de “que há leis que
pegam e há leis que não pegam”. Concordou com o ministro
quanto à falta de eficácia da Seção VI da Constituição de 1967,
que trata do Orçamento. Como exemplo da falta de eficácia
dos dispositivos constitucionais mencionou a ausência, na lei
orçamentária, de todos os grandes projetos que geraram dívida
externa, como o programa nuclear, Itaipu, Tucuruí e, agora
mesmo, um novo projeto que se delineia, o da ferrovia Norte-
Sul, para não falar em projetos secretos, como o de um submarino
nuclear, que jamais foram inclusive objeto do Orçamento
Plurianual de Investimentos (OPI).
O constituinte Roberto Campos confirmou a necessidade de
restrições a vinculações de receitas públicas, objetando a simples
vedação, por ser inócua. Reconheceu a excessiva rigidez
em não se permitirem emendas ou transferências das dotações
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orçamentárias e sua ingenuidade como tecnocrata, em 1967,
que imaginava ser o Poder Executivo austero e o Poder Legislativo,
dissoluto:
A experiência prática me revelou o contrário: o Poder
Executivo é mais dissoluto na utilização de verbas e na
promoção de empreendimentos fáusticos – no sentido
de seguir o segundo capítulo de Fausto, do Conselho de
Mefistófeles – do que o Poder Legislativo. Esse versículo
deve ser modificado, a fim de que se permita ao Congresso
modificar a lei orçamentária, fazendo transferências
de dotações, e mesmo aumentando dotações, desde que
indicada a correspondente fonte de receita.
O constituinte Roberto Campos concordou com o ministro
quanto à necessidade de um Banco Central independente, sem o
qual seria extremamente difícil controlar a inflação em um regime
presidencialista e impossível em um regime parlamentarista.
O Banco Central nasceu independente em 1964, com um conselho
monetário composto de nove membros, só quatro demissíveis
ad nutum, sob total controle do Poder Executivo, os demais
ou eram diretores do Banco Central, com mandato, ou representantes
da iniciativa privada, também com mandatos. Todavia, ele
não resistiu à primeira transição do governo militar. Ao explicar
a necessidade do Banco Central independente ao recém-eleito
presidente Costa e Silva, a resposta foi: “O guardião da moeda
sou eu”. Acrescentou que: “O presidente considerava uma infringência
de sua autoridade não ter absoluta liberdade para mudar
também o presidente do Banco Central”.
O constituinte julgou desnecessária a estatização de bancos privados
porque o Banco Central praticamente já tinha estatizado
o sistema, visto que a soma de Banco Central, bancos estaduais,
bancos federais especializados e caixas econômicas já representavam
dois terços das instituições existentes, provavelmente
70% da captação total de poupança, acrescido do controle de
45% dos depósitos compulsórios dos bancos privados e da aplicação
obrigatória do crédito para as pequenas e médias empresas,
para a agricultura, e assim por diante. Concluiu:
Então, o crédito já está totalmente estatizado no Brasil.
Se algo há a fazer, talvez seja desestatizá-lo. Simplesmente
porque a democracia política exige que o eleitor,
para ser independente, não seja um cliente econômico.
(...) Enquanto a democracia política é manifestada
através de intervalos de mobilização, a economia de mercado
é um voto diário e constante.
O constituinte José Serra, ao mencionar recompilação das propostas
e sugestões apresentadas no âmbito da Constituinte, reiterou
a preocupação dos constituintes com a excessiva vinculação
de receita com determinadas despesas ou funções, como educação,
saúde, tecnologia, Amazônia, problemas do menor, Nordeste,
cujos pleitos chegavam perto de cem por cento das receitas.
Com respeito à independência do Banco Central, lembrou a
extinção da conta-movimento do Banco do Brasil. Questionou
a necessidade de tal autonomia, dando o exemplo da inflação
italiana, apesar do Banco Central independente. Objetou os
efeitos, sobre a economia, de um presidente do Banco Central
e sua diretoria extremamente expansionistas e que partilhassem
da ideia de juros negativos, de uma espécie de reinstalação de
lei da usura.
Afirmou o receio de tal autonomia no caso brasileiro, à época,
quando o Banco Central, além de ser autoridade monetária,
cumpria um papel de instituição de fomento e de execução de
política de produção no país. Defendeu a unicidade orçamentária:
fiscal, das empresas, de investimento e da Previdência Social,
remetendo-se seu disciplinamento à legislação complementar.
O ministro Simonsen propôs um meio termo entre a liberdade
total de intervenção parlamentar no processo orçamentário pré-
1967 e a restrição absoluta pós-67, ou seja, liberdade para criar
despesa desde que indique a correspondente fonte de receita,
associado a fator de correção monetária, como as Obrigações
do Tesouro Nacional (OTN).
Ao que o constituinte José Serra aditou que um orçamento em
Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN) implicaria
reajustes da despesa, como salários, mencionando a defasagem

entre receita e despesa sempre que a inflação prevista fosse diferente
da real. Assim, a seu ver: uma “ORTNização do orçamento
parece inviável, do ponto de vista do seu próprio financiamento”.
O ministro Simonsen concordou nas dificuldades operacionais
de uma “ORTNização” orçamentária, observando que não
“significaria que os salários tivessem de, necessariamente, ser
ajustados a cada mês”. Propôs critérios definidos de previsão
de receita. Quanto ao Banco Central, pode tornar-se superexpansionista
ou supercontracionista e simplesmente adotar um
programa que esteja completamente em desacordo com o resto
de política do governo, esse tipo de coordenação poderia ser
feito, por exemplo, estabelecendo-se que o Banco Central apresentaria
anualmente uma faixa de variação das metas monetárias,
feito por mensagem do Executivo, com proposta do Banco
Central aprovada pelo Congresso.
A mistura de Banco Central com banco de fomento gera conflito
natural entre as funções do Banco Central e as funções de
banco comercial, propondo que as funções de fomento divididas
entre Banco Central, Banco do Brasil, BNDES e outros
órgãos, deveriam ser estabelecidas por alocações explícitas na
lei orçamentária.
O constituinte Fernando Coelho questionou se, dentre os prérequisitos
para a nomeação de presidentes e diretores do Banco
Central, poderia ser constitucionalizada a vedação a que esses
não fossem vinculados a instituições financeiras, e a possibilidade
de se eliminarem os títulos ao portador e se seria a política
de investimentos das empresas estatais instrumento de redistribuição
de rendas, em vista de sua concentração regional.
O ministro Simonsen respondeu que a vedação proposta poderia
ser vista como estigmatização do banqueiro, argumentando
que foi a inflação que favoreceu os bancos. Quanto aos títulos ao
portador não se opôs, já que muitos países democratas, inclusive
os Estados Unidos, não têm títulos ao portador; quanto aos impostos
sobre doação, herança e patrimônio e sobre o patrimônio
imobiliário expõem o risco da fuga de capitais, a exemplo do
ocorrido no México ou na Venezuela. Tais impostos têm apelo
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira
social, mas geram arrecadação ínfima e dificuldades na fixação
de critérios de sua exação.
O constituinte José Serra reafirmou o pensamento do ministro
Simonsen de que um Banco Central como instituição independente
em verdade atrai a questão de qual a instância ou
instrumento que deve autorizar e explicitar a despesa e seu financiamento,
seja por imposto inflacionário, aumento do endividamento,
aumento de carga tributária, transferência, corte de
outras despesas para que se financie isso etc.
O ministro Simonsen exemplificou afirmando que o Banco
Central independente poderia comprar títulos públicos, poderia
comprar reservas, mas não poderia comprar títulos de agricultores
endividados e se a operação se realizasse, fatalmente teria
de passar previamente pelo Congresso Nacional em termos de
limites de emissão de meios de pagamento, não a posteriori.
O constituinte Benito Gama deu como exemplo da necessidade
de autoridade monetária independente a autorização do
ministro da Fazenda que estados brasileiros fizessem antecipação
de receita equivalente a três meses da receita do imposto
sobre circulação de mercadorias (ICM), um aumento do déficit
em torno de 100 bilhões de cruzados. O ministro Simonsen
agradeceu o exemplo e instou os constituintes a juntarem todas
as despesas públicas em um só documento.
O constituinte Francisco Dornelles sugeriu que medidas legislativas
poderiam ser adotadas para “evitar que o Poder Executivo
iniciasse programas cujo custo é discutível, porque, frequentemente,
começa-se um programa com determinado custo e no
meio verifica-se que o custo é várias vezes maior.” Ao que o
ministro Simonsen respondeu já existir disposição constitucional
vedando o início de qualquer investimento se não estiver no
orçamento plurianual de investimentos e cuja exigência deveria
ser estendida a todas as empresas estatais, sem exceção, seja via
subvenção ou recursos próprios. Defendeu um orçamento plurianual
rotativo, renovando mais um exercício.
O constituinte José Serra mostrou-se descrente da operacionalidade
do orçamento plurianual de investimento pela falta de
331

332
especificidade e eficácia. Para aperfeiçoá-lo, deu o exemplo de
relatórios semestrais do governo paulista, enviados à Assembleia,
sobre o cumprimento das metas físicas e financeiras das
obras nele contidas, propondo a adoção de algo semelhante em
nível constitucional.
O constituinte Simão Sessim interrogou o ministro Simonsen
se entendia cabível eliminar, ou transformá-los em adicionais,
impostos como o Finsocial e outros, que formam o Caixa 2,
onde as transferências são negociáveis, para que fossem partilhados
obrigatoriamente com os estados e municípios, acabando
por completo com as transferências negociáveis.
O ministro Simonsen respondeu com sua concordância óbvia,
não vendo razão para a União usar critérios discricionários para
transferências a estados e municípios. Deveria ser fixado
(...) o automatismo do repasse dos fundos por um dispositivo
genérico da Constituição, não apenas no caso do
Finsocial, mas um dispositivo absolutamente genérico,
estabelecendo que todo recurso arrecadado pela União
e destinado aos estados e municípios seria repassado automaticamente.
3.3. PARTICIPAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO NA ELABORAÇÃO
ORÇAMENTÁRIA
Na audiência de 30 de abril de 1987 (Danc – Suplemento,
18/6/1987, p. 138), o constituinte José Serra reconheceu haver
uma polarização entre duas posições quanto ao tema da participação
do Legislativo na elaboração orçamentária: “(...) uma estilo
pré-64, quando o Legislativo tinha capacidade para criação de
despesas, (...) outro extremo seria vedar ao Legislativo qualquer
iniciativa em matéria de despesa ligada à legislação atual.” Quanto
à primeira opção, ponderou o descolamento entre programação
e execução referindo-se à resposta do ministro San Thiago
Dantas à afirmação por deputado de haver verba orçamentária:
“Meu filho, uma coisa é verba no Orçamento; outra é dinheiro.
São duas coisas diferentes”. Defendeu uma comissão permanente
do Legislativo para se pronunciar sobre a despesa e receita.
Ao que o constituinte Roberto Campos retrucou com o exemplo
da Comissão de Fiscalização, prevista no art. 45 da Constituição
de 1967, cuja lei regulatória demorou dezessete anos
para ser aprovada – só ocorreu em fins de 1984 – e a criação
em 1985 da Comissão de Fiscalização do Senado, da qual ele
foi presidente, dando testemunho da dificuldade da obtenção
de quórum para funcionamento. Já a Câmara, que deveria ter
criado a mesma Comissão, fê-lo apenas formalmente – até à
época não a tinha constituído.
Na mesma audiência, o ministro Simonsen comparou o governo
com um time que
(...) acaba se dividindo em dois grupos: os ministros da
defesa e os ministros do ataque. Os da defesa são os ministros
do Planejamento e da Fazenda; do ataque são todos
os demais. O sistema funciona como uma espécie de
time que quer fazer gol contra, em que os ministros do
ataque são tão mais eficientes quanto mais atrapalharem
os da defesa e vice-versa.
Para ele, a vida da administração pública seria facilitada em um
sistema de orçamento em que tudo tivesse de passar pelo Congresso,
em que não houvesse possibilidade de verbas extraorçamentárias,
ou seja, verbas que não passam pelo Congresso.
Ele resumiu as maiores preocupações dos ministros da Fazenda,
na maioria dos países do mundo, supondo que houvesse um
Banco Central independente: 1. entenderem-se com o presidente
do Banco Central; 2. cuidar da parte tributária e 3. preparar
com o ministro do Planejamento a proposta orçamentária,
que é realmente a grande lei e que é, depois, debatida no
Congresso. E concluiu: “volto à ideia de que a fiscalização e a
aprovação prévia, pelo Congresso, de todas as despesas públicas,
é absolutamente essencial.”
3.4. PLANEJAMENTO DE CURTO, MÉDIO E LONGO PRAZO E O
ORÇAMENTO
Na audiência pública de 5 de maio de 1987 (Danc – Suplemento,
19/6/1987, p. 153), o presidente do Ipea/Iplan, Sr. Nilson

Holanda, inicialmente historiou o orçamento e sua precedência
em relação ao planejamento e a necessidade de revisão de sua
estrutura normativa, a exemplo de sua anualidade, com as decisões
econômicas de repercussão cada dia mais prolongadas.
Mencionou outros instrumentos de política econômica que não
passam pelo orçamento, como a política cambial, de juros, de
crédito ou salarial. O fato de esses instrumentos, como o orçamento
monetário, passarem ao largo da proposta orçamentária
reduz o controle congressual sobre as políticas adotadas pelo
Executivo.
Nilson Holanda assinalou o esvaziamento do planejamento,
como os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND), centralizados
no Executivo e vazios de conteúdo econômico, sem
orientar as ações de governo. Carecem esses planos de base financeira
e de acompanhamento sistemático, no que denominou
espasmos quinquenais: de cinco em cinco anos se discute, depois
se esquece. Indicou a excessiva diferenciação de programas;
escasseiam os recursos, multiplicam-se as siglas, com a setorialização
do planejamento. Ressaltou a falta de avaliação da
execução dos projetos.
Destacou a falta de carreiras estruturadas na administração,
com pessoal recrutado na base da confiança, quando elogiou a
criação da Escola Nacional de Administração Pública, voltada à
formação de elite administrativa e gerencial para administração
direta. Sugeriu a revisão da legislação relativa ao planejamento,
viciada em casuísmos e exceções.
Para superar o planejamento estanque, propôs um rolling plan,
agregando-se a cada ano um novo exercício, em substituição
ao vencido, acrescido de um Programa de Acompanhamento
do Plano, inclusive com comissão parlamentar para acompanhá-lo.
Tal posicionamento já tinha sido adotado pelo ministro
Simonsen na audiência de 30 de abril, quando defendeu um
orçamento plurianual rotativo, renovando-se a cada exercício
financeiro à frente.
O presidente do Ipea sugeriu a criação de estruturas colegiadas
no Executivo, com a revitalização dos Conselhos de Desenvol-
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira
vimento Econômico e Social, criação de um Comitê Central de
Planejamento integrado pelos secretários-gerais dos ministérios.
Integração em um só documento do Orçamento Plurianual de
Investimento (OPI), Consolidação dos Programas Governamentais
e Orçamento Sest (orçamento das estatais). O OPI
deveria incluir os gastos sociais e de custeio no que denominou
Orçamento-Geral de Dispêndios, plano trienal com atualização
e avaliação a cada exercício.
A sociedade deveria participar no planejamento já na fase de
sua elaboração no Executivo. Propugnou o fortalecimento dos
órgãos regionais de desenvolvimento e transferência aos estados
e municípios de algumas funções do governo central e retirar da
Seplan tarefas executivas, restringindo-a à coordenação. Paralelo
à manutenção do mecanismo dos incentivos fiscais, defendeu
a constituição de fundos regionais de desenvolvimento administrados
pelos órgãos regionais como Sudam e Sudene e pelos
bancos regionais, voltados para investimentos governamentais
nas regiões.
O constituinte Firmo de Castro arguiu o convidado sobre
seu posicionamento frente à polêmica do orçamento unificado
versus orçamento setorializado e autonomia dos órgãos de
desenvolvimento regional.
Ao que respondeu o presidente do Ipea ser favorável a um
orçamento plurianual de dispêndios, paralelo ao orçamento
anual unificado, que deveria abranger, além do fiscal, a previdência
e assistência social e o monetário, com as estatais
constando em uma síntese. Essa peça permitiria uma visão
clara da distribuição setorial e regional dos recursos federais.
Defendeu a manutenção da supervisão ministerial para os
órgãos de desenvolvimento regional, que passariam a ter um
fundo constitucional de desenvolvimento regional e a participar
dos órgãos coletivos nacionais que concedem incentivos
e subsídios fiscais, financeiros e cambiais. Respondendo
ao constituinte Furtado Leite, alertou para a necessidade de
maior transparência dessas renúncias de receitas. Defendeu
uma comissão congressual permanente de acompanhamento
333

334
de obras que apreciaria temas como, por exemplo, a conveniência
da hidrovia ou ferrovia dos Carajás.
O constituinte Naphtali Alves questionou como poderia o
Congresso ter maior participação nas decisões relativas à dívida
pública sob responsabilidade do Tesouro Nacional. Em
resposta, o presidente do Ipea afirmou ser necessário incluir
no orçamento da União o serviço da dívida de cada ano, visto
ser um gasto fiscal. Defendeu maior autonomia, em relação ao
governo, para o Banco Central, fortalecendo-o em sua função
típica, controle monetário e fiscalização bancária, retirando-lhe
a de agência de fomento.
3.5. NORMAS DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRA
Na audiência pública de 5 de maio de 1987 (Danc – Suplemento,
20/6/1987, p. 134), o secretário da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), Sr. Andrea Sandro Calabi, ressaltou as medidas
do órgão voltadas para a maior transparência na aplicação
dos recursos públicos como a unificação do caixa do Tesouro
Nacional, com a implantação do Sistema Integrado de Administração
Financeira (Siafi), e a correspondente reformulação
do Controle Interno do Poder Executivo. Propôs a inserção no
novo texto constitucional de princípios e bases gerais comuns
à União, estados e municípios na administração das finanças
públicas, como: independência e separação das finanças das
três esferas da Federação; equilíbrio geral das finanças públicas
como obrigação comum; mecanismos de seu reequilíbrio se alterado
por conjuntura econômica; criação de um Conselho das
Finanças Públicas, presidido pelo ministro da Fazenda, composto
pelos secretários da Fazenda e representantes de municípios;
limites de endividamento nas três esferas, pois afirmou
ser o endividamento público desmesurado forma regressiva de
tributação da sociedade; limites plurianuais de obrigações; sistema
de controle interno em capítulo próprio, não como ancilar
do controle externo; reforço do acompanhamento e controle
da execução orçamentária; independência do Banco Central;
inclusão do orçamento monetário e de crédito no orçamento da
União; e controle das responsabilidades da União.
Dentre as medidas propostas, a criação do Conselho de Finanças
Públicas, concretamente a mais inovadora, teve repercussão
na mídia, como demonstra artigo do Jornal do Brasil sob o título
“Tesouro quer que conselho planeje finanças públicas”. 3 Na
opinião de Calabi:
A política financeira pública só tem condições de alcançar
os objetivos traçados, na medida em que os orçamentos
e a administração das finanças públicas – pela União,
estados e municípios – forem orientados na mesma direção.
Dificilmente se obterá o reequilíbrio ou a correção
do déficit público, enquanto um dos níveis do governo
adotar orientação e objetivos diferentes.
As resistências naturais a um conselho com poderes tão amplos,
em um sistema federativo como nosso, impediram de vicejar a
ideia na Constituinte.
O secretário propôs a não-coincidência do exercício financeiro
com o ano civil, evitando distanciamento entre a elaboração e
execução orçamentária, pois a aprovação da proposta se dá no
período natalino e de férias, cumulada pela mudança de mandatos.
Assim, sugeriu a entrega da proposta até 30/4, discussão
até 30/6 e exercício iniciando em 1º/7.
O relator da Subcomissão questionou a existência de trinta tributos
ocultos, não expressos no orçamento, e de recursos não
repassados pela União aos estados e municípios. Ao que respondeu
o secretário da STN, reconhecendo tal fato e os esforços
despendidos para trazer todos os recursos para peça orçamentária
única da União. Quanto às transferências, disse serem automáticas,
não havendo como não serem repassadas. Reconheceu
dificuldades na explicitação dos subsídios implícitos da política
de preços agrícolas, como do trigo ou do álcool e sua ausência
do processo orçamentário. Mencionou a necessidade da sepa-
3 Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, p. 5, 6/5/1987; disponível em http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/131556.

ação da dívida pública em suas funções de financiamento do
déficit e de regulação monetária.
O constituinte Messias Góis indagou sobre o controle pelo governo
dos fundos, secretos ou não; sobre o saneamento dos bancos
estaduais; sobre a conveniência da coincidência do ano civil
com o exercício financeiro; e quais as medidas para atualização
constante da lei orçamentária.
O secretário da STN respondeu que a implantação do caixa
único do Tesouro conseguiu incorporar a maioria, senão todos,
dos 98 fundos à época existentes e o encerramento de 3.500
contas bancárias. Sobre o saneamento das dívidas estaduais e
municipais, informou dar-se por operações de empréstimo que
consolidam a dívida existente, mas exigem seu pagamento, permitindo
a reestruturação do ente, mas com custo orçamentário
para a União. Sobre a inflação, reconheceu os problemas que ela
traz para a programação e execução orçamentária e para o controle
fiscal do setor público. O Banco Central deve ser utilizado
pelo Tesouro como um prestador de serviços na colocação de
seus títulos destinados ao financiamento do déficit.
Ao que o constituinte Messias Góis propôs que o Executivo
submetesse ao Legislativo trimestralmente ou semestralmente
uma atualização, uma revisão do programa de governo. O secretário
da STN respondeu que já teria sido pensado o orçamento
em OTN, o que exigiria também a indexação das receitas.
O constituinte Firmo de Castro trouxe a questão do aumento,
desde os anos 60, da participação da União no total de recursos
tributários da Federação e pediu a opinião do secretário da
STN sobre a redistribuição da renda pública por disposição do
ADCT, acompanhada da assunção pela União da dívida externa
estadual e municipal, contraídas com aval dela.
O secretário da STN ponderou que essa era uma questão relativa
não só à distribuição interesferas, mas também dos limites ao
processo de endividamento global e ao peso da carga tributária
sobre a economia. Reconheceu que a base tributária de impostos
federais cresceu mais do que a dos impostos estaduais, em
especial IRPF e IOF, mas foram criados mecanismos de trans-
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira
ferência dessas parcelas, como fundos de participação de estados
e municípios, com metade do orçamento federal de 1987 sendo
destinados a estados e municípios. O aumento de recursos também
levaria ao aumento de encargos aos estados e municípios,
ou ao aumento do já elevado endividamento federal ou, ainda,
ao fechamento de programas federais. Afinal, toda a despesa da
União se faz sobre uma base territorial, estados e municípios.
A absorção de dívidas externas pela União é puro lançamento
contábil, com a rolagem pela União das dívidas estaduais e
municipais, à época, de 75% do serviço da dívida, com 100% do
principal e 50% dos juros. Apesar do aumento real, em 1986,
de 43% do ICMS, identificam-se aumentos com gastos com
pessoal nos estados de até 200% em termos reais.
O constituinte Firmo de Castro ponderou o momento e a oportunidade
da revitalização da Federação, das desconcentrações
do poder, da riqueza e da administração, exigindo da União diminuição
de sua participação, não em termos absolutos, mas
relativos, até por que não estaria descartado aumento da carga
tributária. A Constituinte deveria trabalhar um processo de
transferências de longo prazo entre as esferas da União.
O constituinte Irajá Rodrigues reiterou a assunção das dívidas
externas estaduais e municipais pela União, arguindo ter essa
última melhores condições de rolagem. Discordou da compensação
do aumento das transferências com maiores encargos sob
o argumento de que estudos, feitos pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU), órgão federal, demonstram
que os governos municipais gastam melhor os recursos
com resultados até quatro vezes maiores.
O constituinte José Serra, relator da Comissão do Sistema
Tributário, Orçamento e Finanças, elogiou a criação da STN
e mencionou dificuldades da inserção no orçamento fiscal de
receitas de estatais e do orçamento monetário, por sua heterogeneidade.
Ressaltou o papel decorativo do Legislativo no
processo orçamentário sob a égide da Constituição de 1967,
todavia, disse que não haveria de se pretender agora permitir a
criação fragmentada de despesas pelo Legislativo.
335

336
Igualmente, propôs uma comissão permanente destinada a
apreciar a criação de despesas que não passam pelo orçamento,
como a decisão de conceder crédito subsidiado à agricultura, ou
iniciativas como criar uma estatal para procurar petróleo.
O secretário da STN, encerrando, alinhavou o que deveria constar
do orçamento da União: receitas e despesas fiscais, aportes de
capital às estatais, a dívida pública emitida para financiamento
do déficit, e a inserção dos investimentos das estatais. A participação
do Legislativo deveria se basear em fontes definidas de
financiamento, senão a limitação deixaria de ser orçamentária
e passaria a ser de caixa, aplicando-se a afirmação do ministro
Santiago Dantas – “Tem verba, mas não tem dinheiro” –, devolvendo-se
o controle ao Executivo. Ao mencionar a relevância
dos subsídios do crédito agrícola, foi aparteado pelo constituinte
José Serra, que propôs atribuir competência ao Congresso
para apreciar tais matérias.
3.6. CONTROLE EXTERNO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO
Nas audiências públicas de 28 de abril de 1987 (Danc – Suplemento,
17/6/1987, p. 139) e 6 de maio de 1987 (Danc – Suplemento,
24/6/1987, p. 127), foi debatido pela Subcomissão
o controle externo da administração, a ser exercido pelo Congresso
Nacional, com a colaboração do Tribunal de Contas
(TCU), órgão auxiliar do Poder Legislativo. O constituinte
Firmo de Castro propôs na audiência de 28 de abril que essas
fossem realizadas com mais de um participante. Assim, na audiência
de 6 de maio de 1987, além da presença do presidente
do TCU, ministro Fernando Gonçalves, compareceram os ministros
Alberto Hoffmann e Ewald Pinheiro.
O presidente do TCU, ministro Fernando Gonçalves, manifestou
o interesse do ente em se integrar, cada vez mais, com o
Congresso Nacional, no intento de combater a corrupção e o
mau emprego dos dinheiros públicos. Destacou a função técnica
do TCU de subsidiar o julgamento político das contas públicas
realizado pelo Congresso Nacional. O TCU acabara de criar a
Secretaria de Auditoria, forjando a expectativa de controle imi-
nente para os órgãos da administração, pela possibilidade de, a
qualquer momento, chegar uma equipe do TCU para fiscalizar,
sem prévio aviso. É a fiscalização concomitante.
O relator da Subcomissão, constituinte José Luiz Maia, afirmou
que no orçamento, como plano de ação dos Poderes, repousam
todas as ações e limitações do Poder Público e que deveria ser
estabelecido um equilíbrio entre receita e despesa. Instou seus
pares a encontrar formas de participação da sociedade na elaboração
do orçamento. Perquiriu o convidado a se manifestar sobre
a existência de Conselhos de Contas ou Tribunais de Contas
Municipais, já que os auxiliares dos Poderes Legislativos
municipais eram os Tribunais de Contas Estaduais, com raras
exceções, considerando seus julgamentos superficiais.
Quanto à questão, o presidente do TCU eximiu-se de dar uma
resposta por tratar-se de questão política, ainda que mostrasse
preocupação com a proliferação dos Conselhos de Contas, considerando
necessária a fixação de critérios para a criação desses
tribunais. Mencionou a fiscalização em países como França,
Inglaterra, Estados Unidos e outros, onde há descentralização
de recursos, mas centralização da fiscalização, por ficarem as
últimas mais distantes e, de certa forma, imunes a influências.
Ressaltou que os Tribunais de Contas dos estados dão parecer
técnico, mas quem julga são as câmaras de vereadores, onde o
Poder Executivo tem grande influência, inclusive para recusar
o parecer do Tribunal. Mencionou a importância da legislação
que devolvesse ao TCU a fiscalização dos fundos federais transferidos
aos municípios e estados.
O constituinte José Serra, em intervenção na audiência pública
de 30 de abril de 1987, arguiu o ministro Mário Henrique Simonsen
quanto a sua visão sobre a relação fiscalização orçamentária,
Tribunais de Contas, Legislativo e execução orçamentária
e, mais amplamente, das contas públicas. Ao que o ministro Simonsen
respondeu caber ao Congresso fiscalizar, com o auxílio
da auditoria do TCU, facultado o poder de subcontratar mais
auditorias. Essa questão não foi mais apreciada nas audiências
da Subcomissão e tampouco foi constitucionalizada.

O constituinte Roberto Jeff erson propôs a implantação de Tribunais
de Contas por áreas de infl uência geopolíticas. O constituinte
Messias Góis ressaltou a necessidade de controle da
administração indireta pela possibilidade de, aí, ocorrer grande
desvio da boa aplicação do dinheiro público.
Como já anunciado na audiência de 28 de abril, o ministro do
TCU Alberto Hoff mann, na audiência pública de 6 de maio de
1987, apresentou uma minuta de texto constitucional elaborada
pelo Tribunal. O texto dividia em congressual (pelo Legislativo),
externo (pelo Tribunal de Contas) e interno (pela administração
pública) o controle dos atos e contas dos administradores
e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
Jornal da Constituinte. Brasília, DF, n. 1, 1/6/1987
http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/103487
A proposta remeteu à lei o processo de controle congressual
pelas Casas do Congresso, determinando aos Tribunais de
Contas, não só o da União, o envio ao Congresso Nacional de
informações que forem solicitadas sobre fi scalização orçamentária,
fi nanceira, operacional e patrimonial, e sobre os resultados
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira
das auditorias e inspeções realizadas, bem como a comunicação
de suas decisões sobre ilegalidade de despesas e irregularidade
de contas.
A fi scalização orçamentária, fi nanceira, operacional e patrimonial
da União seria exercida mediante controle externo e interno,
cabendo o primeiro ao Tribunal de Contas, e compreenderia:
o julgamento dos atos e das contas dos administradores e
demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração pública direta e indireta; apreciação das contas
do governo da União; realização de inspeções e auditorias dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário; a fi scalização das
entidades supranacionais de cujo capital social o Poder Público
participe, de forma direta ou indireta, nos termos previstos no
respectivo tratado constitutivo.
As normas para o exercício do controle externo seriam fi xadas
pelo Tribunal de Contas, que aplicaria aos responsáveis as
sanções previstas em lei. O Tribunal de Contas daria parecer
prévio, em noventa dias, sobre as contas do governo da União,
enviadas pelo chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo.
O Tribunal de Contas representaria, conforme o caso, ao Poder
Executivo, ao Senado Federal ou à Câmara dos Deputados, sobre
irregularidades ou abusos por ele verifi cados.
O Tribunal de Contas, de ofício ou mediante provocação do
Ministério Público, ao verifi car a ilegalidade de qualquer despesa,
deveria assinar prazo para que o órgão ou entidade da
administração pública adotasse as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei, podendo sustar, se não atendido, a
execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara
dos Deputados e ao Senado Federal.
O Tribunal de Contas julgaria, para fi ns de registro, a legalidade
dos atos de nomeação de pessoal para cargos de caráter efetivo,
nos quadros permanentes dos órgãos da administração direta,
bem como das concessões iniciais de aposentadoria, reformas e
pensões, não dependendo de julgamento as melhorias posteriores,
que não alterassem o fundamento legal do ato concessório.
337

338
A inovadora atribuição do controle do ingresso no serviço público
foi motivo de intensa cobertura jornalística, em especial
nos momentos iniciais da vigência da nova Carta de 1988,
como assinala o Correio Braziliense, em reportagem extensa sobre
a contratação irregular de servidores, sem a realização de
concurso público, com o título “TCU agora controla todas as
nomeações”, onde o presidente do TCU, Alberto Hoffman,
considerava, à época, esta a maior tarefa do Tribunal:
A nova Carta autoriza o TCU a vetar as nomeações no
momento de sua publicação no Diário Oficial e abrange
desde concursos públicos até concursos internos. Irregularidades
como idade superior à permitida, ou preenchimento
de vagas acima do estabelecido, serão constatadas
pelo Tribunal antes mesmo que o funcionário seja
empossado. 4
Remeteu-se à lei disposições sobre a organização do Tribunal,
podendo dividi-lo em câmaras e criar delegações ou órgãos destinados
a auxiliá-lo no exercício das funções e na descentralização
de seus trabalhos.
O ministro Fernando Gonçalves reafirmou a importância de o
controle dos recursos federais transferidos para entes subnacionais
ser equidistante, isento de influências. O desconhecimento
pode comprometer a fiscalização, a exemplo dos valores transferidos
pelos fundos da União para municípios e estados, que devem
levar em consideração as restituições do Imposto de Renda.
O constituinte Messias Góis apontou para a necessidade do
Congresso Nacional se pronunciar quanto às irregularidades
apontadas pelo TCU em contrato.
O constituinte João Natal questionou a possibilidade, na minuta
apresentada pelo TCU, órgão auxiliar do Poder Legislativo, de
esse Tribunal representar diretamente ao Poder Executivo sobre
irregularidades por ele verificadas, haja vista que a competência
do controle externo é do Congresso Nacional, que deveria ser
consultado. O ministro Fernando Gonçalves esclareceu que o
4 Correio Braziliense, Brasília, nº 9.303, p. 14, 6/10/1988; disponível em http://
www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/119686.
TCU faz o julgamento técnico, que subsidia o do Congresso,
de caráter político.
O ministro Ewald Pinheiro, do TCU, lamentou o Tribunal não
ter competência legal para decidir sobre todos os temas, devendo
aí transferir a instância ao Congresso Nacional. O encaminhamento
é precedido de apreciação pelo Tribunal, o processo
instruído com pareceres. Ademais, fez comparação entre
o regime de controle da Constituição de 1946, com o registro
prévio e o posterior, para ele ilusório, utópico, feito depois do
ato praticado. Já a tomada de contas permitiu o fortalecimento
do Tribunal e do Congresso Nacional. Em 1946, o TCU só
examinava as autarquias; hoje verifica as empresas públicas e de
economia mista. Ressaltou a inovação do controle de admissões
de pessoal, antes restrita à sua aposentação, que incluiria, para
ele, também a administração indireta. Assinalou que o Tribunal
perdeu o registro prévio, mas ganhou as inspeções, quando ele
se adianta às irregularidades, o que cria o controle remoto, por
surpresa. Ele defendeu que o Tribunal deveria examinar a utilidade,
conveniência e oportunidade de uma despesa. A vedação
ao exame do mérito da despesa seria resquício da autoritária
Lei Orgânica do TCU, de 1937. Lamentou a retirada do poder
decisório quanto às ilegalidades em contratos, antes somente
sujeitos a recurso no Congresso, hoje sujeito à remessa obrigatória
ao Congresso.
O constituinte Adhemar de Barros Filho questionou o dispositivo
da minuta que mantém a prerrogativa de o presidente da
República nomear os ministros do TCU, aprovada a escolha
pelo Senado Federal. Ao que o ministro Fernando Gonçalves
respondeu que a minuta restringe-se a repetir o texto da Constituição
de 1967, visto que o tema tem natureza política, cabendo
à Constituinte decidir sobre ele.
O relator, constituinte José Luiz Maia, questionou, quanto à minuta
do TCU, da necessidade de remeter-se à legislação complementar
a definição do controle congressual sobre atos da administração
pública direta e indireta, se ela poderia ser regulada
diretamente no texto constitucional. Menciona a disposição de

já no texto constitucional criar uma comissão mista permanente
de orçamento e fiscalização financeira. Quanto ao controle
externo, ressaltou ser titularizado pelo Congresso Nacional. Ao
que o ministro Ewald Pinheiro disse não ver inconveniente, se
assim entendido pela Constituinte, em alargar as fronteiras da
Constituição, disciplinando o controle externo. Já quanto ao
controle congressual, se eximiu de comentar, por não ser assunto
dos membros do Tribunal, repetindo entender existirem três
formas de controle: congressual, externo e interno.
Com essa última manifestação, concluíram-se as audiências
públicas da Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira,
órgão da Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e
Finanças.
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira
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ANEXO: QUADRO DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
REUNIÃO EXPOSITOR
Nº E DATA NOME QUALIFICAÇÃO
2ª
28/4/1987
3ª
29/4/1987
4ª
30/4/1987
5ª
5/5/1987
6ª
5/5/1987
7ª
6/6/1987
ASSUNTO
Fernando Gonçalves Ministro-presidente do Tribunal de Contas da União Sistema de fiscalização financeira
Marcio Reinaldo Moreira Secretário de Orçamento e Finanças da Seplan Elaboração do orçamento da União
Antônio Augusto Oliveira
Amado
Mário Henrique Simonsen
Presidente da Associação Brasileira de Orçamento
Público
Ex-ministro da Fazenda, ex-ministro do Planejamento
e diretor da Escola de Economia da Fundação Getúlio
Vargas
Orçamento e a Constituição
Orçamento e sistema financeiro
Nilson Holanda Presidente do Ipea, Iplan Sistema de planejamento e orçamento
Andréa Sandro Calabi Secretário do Tesouro Nacional Orçamento e fiscalização financeira
Fernando Gonçalves Ministro-presidente do Tribunal de Contas da União Idem
Alberto Hoffmann Ministro do TCU Idem
Ewald Sizenato Pinheiro Ministro do TCU Idem