Lei de responsabilidade fiscal A compensação de ... - Aslegis

16
Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias
de caráter continuado
Contribuição efetiva para a administração pública,
instrumento de retórica ou um caso de auto-engano?
Wéder de Oliveira
Consultor de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados
A Lei de Responsabilidade Fiscal, recém-aprovada pela Câmara dos Deputados,
está prestes a introduzir uma inovação que terá grande repercussão na administração
pública. Trata-se das medidas de controle da geração e de compensação
das chamadas despesas obrigatórias de caráter continuado, disciplinadas no art.
17 1 , as quais, durante as discussões políticas, permaneceram em um plano subalterno,
razão por que as suas conseqüências foram percebidas apenas por alguns poucos.
O Poder Executivo federal tem defendido que despesas de duração continuada
(tipicamente despesas com pessoal e da seguridade social: saúde, assistência e
previdência social) só possam ser aumentadas ou criadas se forem gerados recursos,
por redução de despesas ou aumento de receitas.
Essa idéia básica tem sido transmitida à mídia, e por ela repercutida,
1 Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de
lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal de sua
execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos
com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§ 2º Para efeito do atendimento do parágrafo anterior, o ato será acompanhado de comprovação
de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no
anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados
pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
§ 3º Para efeito do parágrafo anterior, considera-se aumento permanente de receita o proveniente
da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição.
§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e
metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as
demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das
medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao
reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado
17
como uma medida de responsabilidade e de extremo bom senso. Seria, se o que
estivesse sendo regulamentado fosse exatamente aquilo que tem sido, equivocadamente,
propagado: despesas só serão aumentadas se houver aumento de arrecadação.
No entanto, não é essa a idéia que está normatizada pela Lei de Responsabilidade
Fiscal .
Quando se detiverem a ler e interpretar cuidadosamente o que nela está escrito,
muitos dos que aprovaram as disposições do art. 17 2 , ou que as defendem e as
tem divulgado, perceberão que o que se está criando são regras de compensação de
despesas de duração continuada dúbias, imprecisas e a tal ponto restritivas que a
compensação proposta será metodologicamente inaplicável, geradora de instabilidade
jurídica, questionável do ponto de vista da constitucionalidade, ineficaz - pois
não alcançará os objetivos pretendidos e engessará de forma prejudicial a administração
pública - e, exatamente por tudo isso, desprovida do bom senso apregoado.
Explicação passo a passo do processo de criação de despesa obrigatória
de caráter continuado
Para trazer à luz as implicações que estão por trás das exigências do art. 17,
optamos por apresentar um exemplo hipotético de aplicação passo a passo, na forma
como pensada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão .
1. Suponhamos que no mês de janeiro de 2000 um prefeito deseje instituir,
por lei, um programa de bolsa-escola, que garantirá a toda criança que esteja em
idade de freqüentar o ensino básico uma bolsa de R$ 70,00 por mês. Esse programa
seria uma típica despesa obrigatória de caráter continuado 3 .
2. O § 1º do art. 17 4 exige que o prefeito apresente as estimativas dos custos
do programa no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois seguintes, e
demonstre de onde virão os recursos. Essas são exigências de bom senso, exeqüíveis,
que não justificam maiores resistências 5 .
2 As regras de compensação do art. 17 foram objeto de embate entre os técnicos do Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão e a equipe de consultores da Câmara dos Deputados,
prevalecendo, por decisão política, a opinião do Ministério, no sentido de exigir a compensação na
forma como proposta no art. 17.
3 Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida
provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução
por um período superior a dois exercícios.
4 Art. 17, § 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput, deverão ser
instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para
seu custeio.
5 A Constituição Federal, ao dispor, no art. 195, § 5º, que “nenhum benefício ou serviço
relativo à seguridade social poderá ser criado, estendido ou majorado sem a correspondente fonte de
custeio total”, já pressupõe a prévia estimativa dos custos da nova legislação e a indicação da fonte
de recursos.

18 3.
Cadernos Aslegis 9
O § 2º 6 determina que, para efeito do disposto no § 1º (ou seja demonstrar
a origem dos recursos), a lei que criar o programa deverá estar acompanhada de
comprovação de que as metas de resultados fiscais (as de 2000, 2001 e 2002, estabelecidas
na LDO aprovada em junho de 1999) não serão afetadas, devendo os
efeitos financeiros da lei ser compensados, nos períodos seguintes, por aumento
permanente de receita, redução permanente de despesa ou ambos.
Comprovação de não-comprometimento das metas
4. Aqui começam as dúvidas quanto à aplicação do dispositivo. O prefeito
se perguntaria: como comprovo que as metas não serão comprometidas? Há basicamente
três formas:
• a primeira é demonstrar que a despesa decorrente do programa foi considerada
no Anexo de Metas Fiscais da LDO e, portanto, sua execução não as afetará;
• a segunda seria apresentar previsões atualizadas de receitas e despesas,
com base em dados recentes de execução orçamentária, comprovando que é possível
incluir a nova despesa sem afetar as metas estabelecidas em junho de 1999, na
LDO; 7
• a terceira é comprovar que despesas inicialmente consideradas no estabelecimento
das metas serão cortadas para dar lugar à que está sendo criada, ou que
novas receitas serão geradas. 8
Por quanto tempo deverá o aumento ser compensado?
5. Atendida essa primeira exigência (comprovar que as metas de 2000, 2001
e 2002 não serão afetadas), deve-se cumprir a segunda: compensar os efeitos da lei
nos períodos seguintes. O prefeito então iria se perguntar: quais períodos seguintes?
6. Vem à tona o primeiro e mais evidente problema do mecanismo de com-
6 Art. 17, § 2º Para efeito do atendimento do parágrafo anterior, o ato será acompanhado de
comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais
previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes,
ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução de despesa obrigatória de
caráter continuado.
7 Nesse caso, entendemos que será necessário respaldar as alterações nas previsões de receitas
e despesas mediante uma lei alterando a LDO, em seu Anexo de Metas Fiscais. Não fosse assim,
que órgão atestaria a validade das previsões? Deveria ser concedida a um outro órgão, que não o
Poder Legislativo, a prerrogativa de atestar, para fins de permitir aumento de despesas, modificações
em previsões que embasaram o estabelecimento das metas fiscais, consignadas em lei e de cumprimento
obrigatório?
8 Nessa hipótese também seria necessário uma lei alterando o Anexo de Metas Fiscais, para
registrar os cortes que serão efetuados e incorporar às previsões as receitas que serão geradas.

Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado
19
pensação proposto no art. 17. A redação confusa e imprecisa do § 2º dá margem a
entendimentos bem diferentes acerca da expressão “períodos seguintes”, com conseqüências
bastante distintas. A pergunta do prefeito seria respondida diferentemente
por aqueles que já se detiveram na interpretação do § 2º.
7. Os técnicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão respondem:
nos anos para os quais existam metas de resultados fiscais (2000, 2001, 2002),
se o prefeito comprovar que elas não serão afetadas 9 , a compensação só precisará
ser efetuada nos “períodos seguintes”: os anos de 2003, 2004, 2005, 2006, 2007.....e,
assim por diante, indefinidamente, pelo tempo que durar a despesa 10 (esta é a interpretação
que nos parece correta em termos redacionais, mas não do ponto vista de
sua exeqüibilidade).
8. Outros interpretam que “períodos seguintes” são apenas os dois seguintes
ao da entrada da lei em vigor, entendendo-se que a compensação só deve ser necessária
nos anos de 2001 e 2002 11 , e que no de 2000 exige-se apenas a comprovação
de que a meta não será afetada.
9. A terceira interpretação é: se as metas não forem afetadas, não será necessário
realizar a compensação; se forem, a compensação será exigida, mas apenas
pelos próximos três anos. Aqueles que interpretaram o § 2º dessa maneira o fizeram
de uma forma lógico-sistemática, porque não acreditam que o objetivo seja outro
que não esse. Mas, infelizmente, sua interpretação está baseada mais no que gostariam
que fosse do que naquilo que está efetivamente escrito.
10. Ou seja, trata-se de interpretações completamente diferentes: a primeira
entende que a compensação deve acontecer por um período indefinido, que pode se
estender por 10, 20, 30 anos 12 ; a segunda entende que a compensação deverá acontecer
somente nos dois exercícios seguintes ao da entrada da lei em vigor, 2001 e
2002; e a terceira, que a compensação não é obrigatória, só o sendo no caso de as
metas serem afetadas, e apenas nos anos de 2000, 2001 e 2002.
9 A exigência de que as metas não serão afetadas deve ser cumprida, se não por uma das três
formas apresentadas, pela implementação imediata de medidas de redução permanente de despesas
ou aumento permanente de receitas.
10 Na grande maioria dos casos não há um prazo determinado.
11 Percebe-se o quão confusa é a redação, dando margem a uma interpretação que evidenciaria
a falta de coerência do dispositivo: se a primeira exigência ( comprovação de que as metas para
2000, 2001 e 2002 não serão afetadas) foi atendida, por que compensar os efeitos da lei em 2001 e
2002?
12 Imagine por quanto tempo deveria ser compensada a despesa decorrente da contratação
de um servidor público. O tempo em que permanecer como aposentado deveria ser considerado, ou
não?

20 Como
Cadernos Aslegis 9
compensar o aumento de despesa?
11. Vamos continuar a discussão da aplicação do exemplo considerando a
interpretação do Executivo (aliás, não se trata de interpretação, mas sim, verdadeiramente,
de intenção). Portanto, nos anos de 2003, 2004, 2005, 2006.... os custos
do programa deverão ser compensados. O prefeito perguntaria: como? Resposta:
aumento permanente de receita, redução permanente de despesa, ou ambos. Mais
perguntas virão.
12. O que é redução permanente de despesa? Para essa pergunta não se
encontrará nenhuma resposta no art. 17 nem em qualquer outra parte da lei. Por
enquanto, a interpretação é livre.
13. Dizem os técnicos: redução permanente de despesa é ....,ora, redução
permanente de despesa, e dão alguns exemplos: fechamento de órgãos públicos,
redução de benefícios da seguridade social (saúde, assistência e previdência social),
corte de despesas com pessoal. Observe-se que estamos diante de um novo
conceito, sem definição e diferente do de despesa obrigatória de caráter continuado.
14. E o que é aumento permanente de receita? O § 3º 13 responde com muita
clareza, sem margem para dúvidas: elevação de alíquota, ampliação da base cálculo,
majoração ou criação de tributo, ou seja: aumento da carga tributária 14 .
15. Então o prefeito já sabe o que precisará fazer para compensar os custos
do programa bolsa-escola: deverá promover uma redução permanente de despesas
ou elevar alíquotas, ampliar a base de cálculo, majorar de qualquer outra forma
tributo ou contribuição, ou criá-los (o que lhe é possível apenas em termos de taxa).
Implicações subjacentes às exigências de compensação nos §§ 2º e 3º do
art. 17
16. O prefeito estaria diante de difíceis opções políticas, mesmo dispondo
de recursos em caixa: cortar despesas permanentes (fechar órgãos, cortar despesas
de pessoal, reduzir benefícios sociais) ou aumentar a carga tributária do município.
Se o prefeito já poderia ter de enfrentar resistências ao seu programa de bolsaescola,
imagine agora as resistências que terá de vencer sendo obrigado a compensar
os efeitos financeiros do programa dessa forma. Precisará de apoio político e da
13 Art. 17, § 3º Para efeito do parágrafo anterior, considera-se aumento permanente de
receita a proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição.
14 “Aumento” que pode levar à queda da arrecadação, em decorrência, dentre outros
fatores, da evasão fiscal.

Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado
21
população não apenas para o programa, mas também para corte permanente de
despesa ou aumento da carga tributária, medidas muito mais difíceis de serem aceitas.
17. Se por um lado alcança-se o objetivo do Ministério de “impedir, na
origem, a geração de despesas que embutam desequilíbrios para orçamentos futuros
(exemplo: LOAS)” 15 , por outro, percebe-se facilmente o quão difícil será aprovar
a lei sobre o programa e o quanto isto enrijece a administração municipal.
18. O Ministério cita o exemplo da LOAS, mas parece esquecer-se que o
alcance das disposições do art. 17 vão muito além: tais exigências se aplicam à
contratação 16 (ainda que para reposição de aposentadorias) de professores, agentes
de saúde, policiais, fiscais, reajustamento de salários de carreiras específicas,
adequação de planos de carreiras, instituição de programa de renda mínima, aumentos
reais do valor dos benefícios previdenciários (o que acontecerá no caso de
ser concedido aumento real ao salário mínimo), criação de novos tipos de serviços
de saúde 17 , bem como a qualquer outra despesa que venha a ser entendida como
obrigatória de caráter continuado.
19. A solução para esse enrijecimento passaria por uma terceira possibilidade
(não aceita pelo Ministério) 18 . O prefeito poderia incrementar a eficiência de sua
arrecadação, combater a sonegação, ampliar o número de contribuintes, ou adotar
medidas que promovessem o desenvolvimento da economia do município, gerando
crescimento do PIB e da arrecadação. 19 Mas as receitas originadas dessas alternativas
não poderão ser utilizadas para custear um futuro programa bolsa-escola: a lei
exige compensação obrigatoriamente por meio de fonte de recursos derivadas da
elevação da carga tributária ou da redução permanente de despesas.
15 Nota Técnica nº 28/SPPN, de 18.11.99. Por que é que despesas da LOAS (Lei Orgânica
da Assistência Social) estariam embutindo já na sua criação desequilíbrios para orçamentos futuros
? Não há, a priori, esse desequilíbrio. Se, no futuro, as condições orçamentárias que hoje
comportam as despesas da LOAS se deteriorarem, os governantes e a sociedade da época farão a
escolha entre aumento de receitas ou redução dos benefícios. Trata-se de uma simples presunção,
e não de uma condição intrínseca a esse tipo de despesa, que, aliás, não é caracterizada por
rigidez constitucional, sendo passível de redução por atos legais e normativos ou de controle por
meio do não-reajustamento de valores.
16 Segundo o art. 21, “É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com
pessoal e não atenda as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso
XIII do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição”
17 O art. 24 excetua do cumprimento das exigências do art. 17 a expansão quantitativa dos
serviços, mas não a expansão qualitativa, onde se entende compreendidos novos tipos de serviços.
18 Na redação original do Substitutivo apresentado pelo relator à Comissão Especial, antes
do destaque supressivo apresentado pelo Governo, havia a possibilidade de considerar como receita
permanente “aquela derivada de incremento da arrecadação suficiente para garantir, com base nos
dados verificados nos últimos doze meses, as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio
da lei de diretrizes orçamentárias”.
19 O próprio desenvolvimento do País como um todo (ou do Estado) poderia levar ao desenvolvimento
do município e ao crescimento de sua arrecadação.

22 A
Cadernos Aslegis 9
inviabilidade de efetuar, na prática, a compensação
20. Se ainda assim o prefeito quiser, obstinadamente, implantar o programa
bolsa-escola, depararia com dificuldades técnicas quase intransponíveis: como fazer
para estimar os efeitos da compensação e os custos do programa bolsa-escola
num período de tempo indefinido? Que metodologia usar? Como é que deve ser
feita a compensação: ano a ano ou pelo total?
21. Pela lógica defendida pelo Ministério - a de que recursos permanentes
sejam gerados para custear as despesas obrigatórias, garantindo o equilíbrio orçamentário
de longo prazo - o mais razoável é supor que o objetivo seja a compensação
dos custos do programa ano a ano, ainda que não se saiba por quanto tempo.
22. Mas tal forma de compensação é extremamente difícil de ser levada a
cabo: imagine a dificuldade - para não dizer impossibilidade - de se projetar um
corte de despesas ou aumento de receitas que seja equivalente, ano a ano, aos custos
do programa. Complique um pouco mais essa dificuldade, exigindo que a projeção
se dê por períodos longos, que podem ser de 10, 20, 30 anos 20 (como nos
casos de despesas com pessoal ou benefícios previdenciários) e ficará evidente a
impossibilidade de realizá-la efetivamente 21 .
23. Esse objetivo é tão difícil que a próprio “Projeto de Lei de Responsabilidade
Fiscal” apresentado originalmente pelo Executivo previa que a compensação,
se não pudesse se dar no mesmo período de duração da despesa, poderia ser feita com
base em estimativas expressas em “valores presentes”, calculadas segundo os pa-
20 Se fosse despesa com pessoal, deveríamos também considerar o período da aposentadoria?
Se fosse aumento de benefício previdenciário, teríamos que considerar a fruição do benefício
por um eventual pensionista?
21 A previsão de receitas decorrentes, por exemplo, de um aumento de alíquotas em muitos
casos terá que considerar o comportamento da economia. Como se pode pretender fazer previsões de
taxas de crescimento do PIB por tão longo tempo ? O Poder Executivo Federal não consegue acertar
taxas para os próximos 4 anos. Como se pode pretender que municípios façam previsões de longuíssimo
prazo? Aqui se tem o mote para evidenciar o paradoxo da compensação pretendida. O que irá garantir
o “equilíbrio orçamentário de longo prazo” pretendido não é um aumento de alíquota. Será o
crescimento econômico ou, no mínimo, a permanência das atuais condições de arrecadação por
muitos e muitos anos (qualquer consideração de que as condições econômicas do município permanecerão
imutáveis - variaçao anual nula - é simplesmente um exercício de simplificação, irreal).
Então, ao se propor um aumento de receita mediante elevação de alíquotas, a chave para calibrar a
elevação necessária serão as premissas consideradas para fazer a previsão do comportamento da
economia do município, do Estado ou do País. Fica evidente que muito mais relevante que exigir
elevação de alíquotas é exigir rigor na metodologia de previsão de receitas, cuja confiabilidade é
inversamente proporcional à extensão do período de previsão. Não há sentido algum em aceitar
como efetiva compensação aumentos projetados de receitas baseados em previsões inconseqüentes.
Assim, havendo rigor nas premissas adotadas, previsões de aumento de arrecadação decorrentes do
crescimento econômico são tão aceitáveis como fonte para custeio de despesas de caráter continuado
quanto a elevação de alíquotas, que representam um “plus” sobre essas previsões.

Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado
23
drões geralmente aceitos. 22 A previsão de uma possibilidade como essa (estimativas
pelo valor presente) significa uma aceitação cabal da inviabilidade de se conceber um
sistema de compensação de longa duração, como pretendido pelo Ministério. Afinal,
que sentido em termos de equilíbrio orçamentário haveria em fazer a compensação
com base em valores presentes, compensando uma despesa, digamos, de 1000 por
ano durante 20 anos com receitas de 4000 por 5 anos? Onde estaria a consistência da
compensação ? Nos 5 primeiros anos haveria receitas em excesso em relação à despesa,
que seriam gastas em outras finalidades 23 ; nos 15 seguintes, despesas sem a equivalente
receita e, consequentemente, desequilíbrio orçamentário, tudo o que o Ministério
quer evitar com a exigência de compensação.
24. Desse modo, voltando à pergunta do prefeito, quanto à questão sobre
como, efetivamente, compensar os efeitos do programa e que metodologia utilizar,
não há resposta. Ele deverá fazer a compensação como entender melhor, e esperar
que o Tribunal de Contas ou seus opositores não a venham questionar.
25. O problema subseqüente será que, ante tantas dúvidas e dificuldades
sobre a aplicação do art. 17, certamente pairará sobre o programa o risco de, a
qualquer momento, sua execução vir a ser questionada juridicamente, por motivações
políticas ou não, sob a alegação de que a compensação não foi adequadamente
realizada nem, de fato, implementada 24 .
A ineficácia do mecanismo, o engessamento da administração pública,
a insegurança jurídica
26. Portanto, não há, metodologicamente, como aplicar a compensação por
“períodos seguintes” indefinidos, ficando qualquer forma utilizada sujeita a contestação,
para bem ou para o mal, segundo os interesses políticos do momento. A
administração pública fica excessivamente engessada: a cada contratação (ainda
que de meia dúzia) de professores, por exemplo, medidas de redução permanente
de despesas (as quais também ninguém sabe com se faria para dimensioná-las) ou
22 Ver art. 22 do PLRF.
23 O excesso de receita não poderia ser vinculado à despesa, pois há proibição expressa de
vinculação na Constituição (art 167, IV), de forma que acabaria sendo gasto em outra finalidade.
24 Com base na exigência do § 5º do art. 17 (a despesa de que trata este artigo não será
executada antes da implementação das medidas de compensação) e na redação do art. 15 ( que
considera irregular, não autorizada e lesiva às finanças públicas a geração de despesa que não
obedeça às disposições do art. 17).

24
Cadernos Aslegis 9
aumento da carga tributária serão exigidas 25 26 . Por fim, não há nenhuma garantia de
que um eventual aumento da carga tributária, forçosamente aumentada para atender
à exigência de compensação, não venha a ser reduzida logo a seguir, por diminuição
de alíquotas ou outra medida qualquer.
Saindo do exemplo prático e aprofundando a análise do sistema de compensação
27. Mas por que o Executivo defende esse dispositivo? Para entender claramente
seria necessário saber como se chegou a essa redação, o que significaria
estender demasiadamente esse texto 27 . Basta dizer que essa não é nem a redação do
projeto original nem a do Substitutivo apresentado pelo relator. É uma proposta
híbrida, obtida pelo Executivo durante a votação na Comissão Especial, e muito
pouco amadurecida.
28. Tal proposta, de grande apelo retórico para o controle dos gastos públicos,
é, na verdade, uma ilusão, um auto-engano.
29. O Executivo fixou-se, de uma forma que poderíamos chamar precipitada,
na exigência de compensação pelo período que durasse o aumento, por redução
permanente de despesas ou aumento permanente de receitas, entendendo-a como a
única medida , entre a proposta de seu projeto original e outras apresentadas pelo
relator, capaz de “impedir, na origem, a geração de despesas que embutam desequilíbrios
para orçamentos futuros (exemplo: LOAS)”
A compensação perfeita, ideal e ... utópica
30. Uma das poucas propostas que efetivamente impediria desequilíbrios
para orçamentos futuros seria aquela que vinculasse despesas obrigatórias de caráter
continuado a uma determinada receita ou parcela de receita.
25 No caso do Poder Judiciário então chega-se à beira da inexequibilidade absoluta : o
Judiciário não tem iniciativa de elevação de alíquotas, ampliação de base de cálculo ou majoração
de tributos ou contribuições, a não ser sobre as taxas que institui e recolhe, as quais possuem destinação
específica, e a margem para redução permanente de despesas evidentemente não será suficiente para
provimento de cargos de juízes e admissão de funcionários necessários à expansão e melhoria da
prestação jurisdicional. Andará o Judiciário a reboque do Executivo ? Inevitavelmente, a autonomia
e a independência do Judiciário será limitada pelas exigências desse sistema de compensação. A
inconstitucionalidade não tardará em ser argüida.
26 Aliás, as despesas com pessoal já são bastante controladas. Poder-se-ia até mesmo excluílas
da exigência de compensação, flexibilizando as administrações públicas, sem que isso significasse
perda de controle sobre sua geração. São vários os controles sobre as despesas com pessoal:
exige-se autorização específica na LDO para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de
remuneração, e prévia e suficiente dotação orçamentária; proibi-se aumentos quando a despesa tiver
alcançado o sub-limite de 95% do limite fixado na LRF e aumentos nos últimos 180 dias do final do
mandato; cada ente e os respectivos Poderes deverão obedecer a limites para suas despesas e prevendo-se
sanções para a hipótese de a despesa ultrapassá-los, e uma série de regras para reduzi-las.
27 Ver texto “Como se chegou à redação do art. 17”.

Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado
25
31. A compensação seria simples e efetiva: se a receita aumentasse a despesa
vinculada correspondente também poderia aumentar; se diminuísse, a despesa
também teria de diminuir. Ou seja, só seria despendido com cada despesa de caráter
continuado, e obrigatório, exatamente o montante arrecadado com a respectiva
receita vinculada.
32. Seria o mundo ideal para os que querem uma garantia de equilíbrio
constante e distante. Mas tal proposta é exatamente, e apenas isto: uma idealização,
uma utopia. Ninguém do Poder Executivo Federal ousaria fazê-la, por duas razões
principais e bastante conhecidas.
33. A primeira é porque significaria uma vinculação de receitas, flagrantemente
inconstitucional 28 . A segunda é que vinculações de receitas enrijessem demasiadamente
o gerenciamento das finanças e das políticas públicas, a alocação de
recursos e a mudança de prioridades, e seus efeitos negativos superam os supostos
benefícios de equilíbrio fiscal. São condenadas por quase todos os grandes economistas
do País, principalmente do Governo Federal: não é a toa que o Executivo
Federal tem lutado tanto por emendas constitucionais que desvinculam recursos,
para fazer face à inversão de prioridades conjuntural, em direção ao pagamento de
juros.
34. Desse modo, não havendo como obter o ideal, ilusoriamente, retoricamente,
pretende-se, sem o devido processo de reflexão e discussão aprofundadas,
implantar um sistema “quase-ideal”: aumento permanente de despesas? só se houver
redução permanente de despesas ou aumento permanente de receitas. É uma
tentativa de se alcançar os efeitos da vinculação ideal por meio de uma “quasevinculação”,
que, como não poderia deixar de ser, é construída com “quase-definições”
( redução permanente de despesa? o que é isto em termos objetivos?), prazos
indefinidos (períodos seguintes? o que é isto? objetivamente quantos anos durariam
esses períodos seguintes?), metodologias inexistentes (compensação dos efeitos
financeiros? como fazê-la a longo prazo?) e resulta em um mecanismo inaplicável.
Filosófico apenas.
Sistema de compensação: contribuição efetiva para a administração
pública ou instrumento de retórica?
35. Tal sistema, quando transplantado para o mundo real mostra-se, como já
dissemos, inviável e inaplicável metodologicamente, financeiramente, politicamente
e juridicamente. Inexeqüível do ponto de vista de equilíbrio fiscal de longo prazo:
28 Art. 167, IV, da Constituição: “São vedados... a vinculação de receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, ressalvadas...”

26
Cadernos Aslegis 9
• se não existe metodologia para se fazer a compensação, não há, de fato,
equilíbrio fiscal de longo prazo;
• se não há vinculação do aumento de receita à despesa aumentada, não há
compensação de fato: um aumento de alíquota hoje, pode ser facilmente neutralizado
por uma redução amanhã;
• se não há vinculação e há a exigência de que a despesa só pode ser executada
depois de implementada a compensação 29 , qual seria a conseqüência jurídica da neutralização
do aumento de receita criado pela elevação de uma alíquota que venha depois a
ser reduzida? A despesa vai ser interrompida? Não.
• se a despesa não vai ser interrompida quando a receita for reduzida, a exigência
de compensação demonstra sua fragilidade e inexequibilidade técnica e transformase
numa formalidade com objetivos de restrição.
36. Inexeqüível do ponto de vista prático e carente da consistência técnica
necessária a uma efetiva medida de controle da geração de despesas obrigatórias de
caráter continuado, o sistema proposto no art. 17 só consegue ser defendido com
base em uma argumentação que reside mais nas dificuldades políticas que serão
criadas para o aumento de gastos continuados.
37. Não importa se não há regras claras para se fazer a compensação. O que
importa é impedir a geração de despesas que embutam desequilíbrios em orçamentos
futuros, dificultando tanto quanto possível a aprovação dos atos que criem ou aumentem
as despesa de caráter continuado (afinal, não é fácil aprovar cortes de despesas
sensíveis como pessoal ou seguridade nem, muito menos, aumentar a carga tributária),
ao exigir que se tomem, imediatamente, de qualquer forma, medidas de redução de
despesas ou de aumento de tributos.
38. Não reside a argumentação na defesa de um sistema de equilíbrio de consistência
técnica refinada e aplicável como é o pay-as-you-go, 30 fonte de inspiração do
sistema originalmente proposto, mas do qual a proposta do Executivo se afastou radicalmente.
39. As exigências dos §§ 2º e 3º do art. 17 constituem mais normas retóricas, de
elevadas e nobres intenções, do que uma contribuição efetiva para o disciplinamento
das finanças públicas, para não dizer deletérias, ante seus efeitos colaterais negativos,
os quais não estão no mundo da filosofia, mas no mundo real.
29 Art. 17, § 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação
das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
30 O pay-as-you-go é um mecanismo do processo orçamentário norte-americano que visa
compensar os efeitos de legislação de aumento de despesas ou redução de receitas sobre as metas de
déficit, seja pela exigência de legislação compensatória ou pelo corte de despesas, se necessário. Ver
texto “Porque a proposta de compensação não mais reflete sua fonte inspiradora: o pay-as-you-go”.

Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado
27
Exemplos recentes do engessamento da formulação de políticas públicas
40. A esse conjunto de exigências nem o próprio Poder Executivo federal,
teoricamente insuspeito em termos responsabilidade fiscal, conseguiria se sujeitar,
se as regras de compensação estivessem em vigor. Exemplos dessa dificuldade não
faltam.
41. A “modernização” do serviço público empreendida nos últimos anos,
com a adoção de política de ajustamentos salariais específicos realizados nos quadros
de carreiras típicas de Estado e a implantação das agências reguladoras (ANP,
ANEEL, ANA, ANATEL), teria sido extremamente difícil, quase impossível, se o
sistema de compensação do art. 17 estivesse vigorando. Afinal para readequar planos
de carreira e remunerações específicas e contratar pessoal ter-se-ia que reduzir
despesa ou aumentar receitas, de forma permanente 31 .
42. Se já é difícil para o Governo conviver com a acusação de investir pouco
no social, imagine-se como poderia ele cortar despesas da seguridade, ou então
como cortaria despesa de pessoal, de um lado, para aumentar pessoal, de outro; ou
como aumentaria a carga tributária quando o anseio e a pressão empresarial são
justamente no sentido contrário.
43. Outro exemplo é a intenção do Ministério da Previdência e Assistência
Social de incorporar 37 milhões de contribuintes ao regime geral de previdência.
Se tal desejo tornar-se realidade, o aumento da arrecadação propiciado pelos novas
contribuições 32 não poderia ser utilizado para criação, extensão ou majoração de
benefícios e serviços da seguridade social 33 . Não poderia também ser empregado
para aumentar o valor real 34 dos benefícios já existentes, meta que certamente deve
ser perseguida a longo prazo. Ou se imagina que a sociedade brasileira deva contentar-se
em, a longo prazo, receber benefícios sociais de terceiro mundo e nunca
de primeiro?
44. Mais exemplos: recentemente noticiou-se que o Executivo federal pretende
aumentar o teto de pensões de ex-combatentes: de aproximadamente 1.250
para 8.500 reais. Não poderia fazê-lo sem compensar o aumento do gasto. A inten-
31 Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não
atenda as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37
e no § 1º do art. 169, da Constituição.
32 Não se está falando de majoração de contribuição, mas do efetivo aumento de arrecadação
pela incorporação de contribuintes à margem do sistema, o que não é a mesma coisa que ampliação
de base de cálculo.
33 Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado,
majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5º do art. 195 da
Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.
34 Aumento real, significa que é superior ao “necessário para preservar o seu valor real”. O
art. 24 diz que “fica dispensado da compensação referida no art. 17 o reajustamento de benefício ou
serviço, a fim de preservar o seu valor real”.

28
Cadernos Aslegis 9
ção do Governo Federal de contratar 1.000 novos Agentes da Polícia Federal, dentro
do novo Plano de Segurança Nacional, deverá vir acompanhada de medidas de
compensação.
45. O Governo cogita conceder reajuste salarial aos militares e continuar os
ajustes na remuneração de carreiras específicas. Não poderá fazê-lo, se não apresentar
as medidas de compensação 35 .
46. Dois outros exemplos são ainda mais ilustrativos das conseqüências negativas
da compensação como está proposta: duas recentes medidas provisórias -
uma que readequou a carreira dos Auditores-Fiscais da Receita Federal, e outra que
incorporou gratificações aos vencimentos dos Delegados da Polícia Federal - certamente
não poderiam ser editadas, pois teriam de trazer também medidas de redução
de despesas ou de aumento de receitas 36 . Tais medidas provisórias não foram
editadas pelo simples desejo de conceder aumento a essas carreiras ou porque o
Governo foi objeto de pressões irresistíveis. Não. No caso da Receita Federal, havia
a necessidade de fortalecer a fiscalização e aumentar a arrecadação, compromisso,
aliás, constante dos entendimentos com o FMI, patrono do equilíbrio fiscal.
No caso da Polícia Federal, havia a necessidade premente de tomar medidas para
fortalecer o combate ao narcotráfico. Ambas são medidas meritórias do ponto de
vista dos objetivos de políticas públicas e nenhuma delas será financiada com cortes
de despesas ou aumentos de receitas a ela diretamente “vinculados”. Serão acomodadas
no orçamento, por corte de despesas ou crescimento das receitas, decorrente
do crescimento econômico e da arrecadação, que poderá vir a elevar-se pela
maior eficiência da Receita Federal, beneficiada pelo aumento salarial.
47. Será bastante ilustrativa a interpretação objetiva que o Poder Executivo
irá fazer do sistema de compensação que está criando ao ter que reeditar, depois
que a Lei estiver em vigor, as medidas provisórias que reorganizou a carreira dos
Auditores-Fiscais da Receita Federal e determinou o pagamento de gratificações
35 O § 6º do art. 17 só dispensa da compensação a revisão anual e geral de remuneração, na
forma do art. 37, X da Constituição.
36 Exigências do § 5º do art. 17.

Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado
29
aos Delegados da Polícia Federal. Que medidas de compensação irá propor? 37
48. Será que o Executivo não se apercebeu de que também a União estará sujeita
às normas que tão ardorosamente está defendendo? Está-se auto enganando, ao patrocinar
a implantação de regras às quais não conseguirá (por inviáveis) se submeter?
Será o Poder Executivo da União o primeiro a desrespeitar a Lei de Responsabilidade
Fiscal, dando aos seus críticos a satisfação de ver suas profecias realizadas?
A compensação de renúncia de receita é diferente da compensação de
despesas obrigatórias de caráter continuado. Por quê?
49. Argumento chave nessa crítica (construtiva, pois defendemos a lei de
responsabilidade fiscal, mas não o engessamento da administração pública) é a
postura contraditória do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em relação
à compensação, no que se refere a renúncia de receitas e despesas obrigatórias
de caráter continuado.
50. O projeto original do Executivo previa tanto para renúncia de receitas
quanto para aumento de despesas de longo prazo a mesma sistemática de compensação
38 . E o Ministério defendia essa posição. O Substitutivo do relator, de forma
coerente, apresentava basicamente as mesmas exigências para renúncia de receitas
e para aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado. O Executivo rejeitou
terminantemente a proposta do relator para o aumento de despesas e fez apro-
37 Esses aumentos de despesas enquadram-se no conceito de despesa obrigatória de caráter
continuado: são de execução superior a dois exercícios e foram derivadas de medida provisória.
Qual será a saída a ser encontrada pelo Executivo para reeditá-las sem determinar as medidas de
compensação que também deverão entrar imediatamente em vigor ? As alternativas vislumbradas
são: interpretar que, especificamente, no caso de reedição de medidas provisórias editadas pela
primeira vez antes da publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, não se aplicam as exigências do
art. 17; a segunda é interpretar que essas exigências não se aplicam às medidas provisórias, pelas
suas características de urgência e relevância, tornando sem efeito o que está escrito no caput do art.
17 no que se refere a medida provisória. De qualquer modo, não há dúvidas que medidas de compensação
serão exigidas quando da apreciação da medida provisória pelo Congresso e de sua conversão
em lei. E , de acordo com a proposta de emenda constitucional que regula a edição de medidas
provisórias, essa apreciação deverá ocorrer dentro de sessenta dias. O Governo que se prepare para
dar outra interpretação ao art. 17 ou modificá-lo, pois não será fácil encontrar formas de compensar
os aumentos dados a essas duas carreiras fundamentais da administração pública (não dá para
imaginar a hipótese de que possam vir a ser revertidos os aumentos).
38 Nota Técnica nº 28 SPPN, de 18.11.99, assim se pronunciou o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão a respeito da renúncia de receitas. “O espírito do mecanismo de compensação,
que deve ser mantido, é de que devem ser atendidas ambas as condições (constar do orçamento
e não afetar as metas fiscais e ter seus efeitos compensados) e não “uma das seguintes condições”,
isto é: a) a renúncia de receita deve sempre constar do orçamento. Isso não pode ser opcional, pois
renunciar à receita é equivalente a realizar novas despesas...b) o mecanismo de compensação não
deve ser opcional, pois é importante para coibir a guerra fiscal e para garantir o equilíbrio fiscal.
Vale lembrar que o orçamento apenas faz o registro, não faz compensação e não é garantia de equilíbrio
fiscal, especialmente para os exercícios seguintes. Por essa razão, é também fundamental que
a compensação seja exigida pelo período em que seus efeitos se verificarem”.

30
Cadernos Aslegis 9
var a redação que está sendo objeto de crítica, mas para a renúncia aceitou-a. Essa
diferença de posição não decorreu de entendimentos políticos. O Executivo, se
quisesse, também poderia ter aprovado para a renúncia de receitas o mesmo mecanismo
de compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado.
51. Quanto à renúncia de receitas, segundo o projeto aprovado, dever-se-á
provar que a renúncia foi considerada na estimativa da receita na lei orçamentária
e que não afetará as metas de resultados, ou compensá-la, nos próximos três anos,
por aumento de receita proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
As inconstitucionalidades
Argumentação final contra o sistema de compensação proposto
52. Embora não seja o objetivo primeiro desse estudo demonstrá-las, as
inconstitucionalidades latentes do sistema de compensação proposto no art. 17 terminam
por fulminar os argumentos que ainda restam em defesa da sua introdução
na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A limitação do poder dos Municípios e Estados de decidir sobre a
aplicação de suas rendas
53. A inconstitucionalidade poderá ser argüida em várias frentes. A primeira,
já levantada, mas pouco debatida, reside na afronta ao inciso III do art. 30 da
Constituição: “Compete aos Municípios ... instituir e arrecadar os tributos de sua
competência, bem como aplicar suas rendas...”. Respeitadas as disposições constitucionais,
cabe ao município decidir e legislar sobre a aplicação de suas rendas. A
competência para legislar sobre direito financeiro e orçamento é concorrente (art.
24), limitando-se a competência da União a estabelecer normas gerais (art. 24, § 1º).
54. Não cabe a uma lei complementar, como pretende a Lei de Responsabilidade
Fiscal, no art. 17, determinar que recursos os municípios (e os Estados) podem
ou não destinar a determinadas despesas. É uma evidente inconstitucionalidade.
55. Poderá o município ser impedido, por uma lei complementar, de aplicar
recursos decorrentes do crescimento da arrecadação ou da elevação das transferências
constitucionais advindos do seu crescimento econômico, do Estado (via participação
na arrecadação do ICMS) ou do País (via Fundo de Participação dos Municípios),
ou mesmo da sua firme atuação em prol da arrecadação de suas receitas, na
contratação de servidores ou no atendimento de demandas sociais pela criação de
novos benefícios, por exemplo, ou em qualquer outra despesa obrigatória de caráter
continuado ? Entendemos que não.
56. Mas tal impedimento está expresso, clara e taxativamente, no § 3º do art.

Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado
31
17: apenas receitas derivadas de elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo,
majoração ou criação de tributo ou contribuição podem ser utilizadas para compensar
e custear despesas obrigatórias de caráter continuado, entre elas despesas
com pessoal (art. 21) e benefícios e serviços relativos à seguridade (art. 24). O
mesmo raciocínio se aplica aos Estados.
A possibilidade real de o Poder Executivo decidir sobre propostas de
remuneração do Poder Legislativo
57. Um outro ângulo da inconstitucionalidade refere-se ao Poder Legislativo.
Embora revele-se apenas após um olhar mais aguçado sobre as implicações
constitucionais da compensação que pretende o Executivo instituir, ela é tão ou
mais evidente que a ingerência na autonomia dos Estados e Municípios para decidir
sobre a aplicação de suas receitas.
58. A Constituição Federal reservou ao Poder Legislativo federal no inciso
IV do art. 51 e no inciso XIII do art. 52, a competência privativa para “dispor sobre
sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção de
cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para a fixação da
respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias”. E, para garantir a autonomia e independência do Legislativo,
estabeleceu, no art. 48, que não é exigida a sanção do Presidente da República para
o especificado nos arts. 49, 51 e 52.
59. O mandamento constitucional é de que o Poder Legislativo, observados
os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, propõe e decide,
sozinho, sobre sua política de remuneração (inclusive subsídios dos parlamentares),
respeitadas as demais normas constitucionais e os parâmetros estabelecidos na
lei de diretrizes orçamentárias.
60. Ora, a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao exigir que aumentos de despesas
com pessoal sejam compensados por aumento permanente de receita - mediante
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de
tributos ou contribuições - ou redução permanente de despesas e condicionar a
implementação do aumento à implementação das medidas de compensação, está
subvertendo completamente a vontade constitucional.
61. Se ao Poder Executivo não é dada a prerrogativa de sancionar leis sobre
remuneração emanadas privativamente do Legislativo, a ele cabe sancionar, com
poder de veto, leis sobre alterações tributárias, leis sobre benefícios da seguridade
e outras leis necessárias à redução permanente de despesas, de cuja implementação
dependerá a vigência da lei sobre remuneração aprovada pelo Poder Legislativo.
62. O Legislativo teria suas políticas de pessoal atreladas ou à redução per-

32
Cadernos Aslegis 9
manente de despesa - cuja definição o texto da lei não explicita, mas é subentendida
pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão como referente, entre outras,
a despesas com pessoal, seguridade (ínfimas no Legislativo) e fechamento de
órgãos (praticamente inexistentes) - ou ao aumento de carga tributária, sobre a qual
o Legislativo tem a iniciativa, mas não a decisão sobre sua inserção no ordenamento
jurídico, que cabe ao Presidente da República, sancionando-a ou vetando-a
63. Vendo-se “obrigado” pela Lei de Responsabilidade Fiscal a, por exemplo,
aumentar receita por alterações na legislação tributária, o Legislativo ficaria na
dependência de o Executivo sancionar ou não as alterações para que uma lei sobre
remuneração de pessoal, de sua iniciativa privativa, pudesse produzir efeitos. A
competência privativa e exclusiva do Legislativo nessa área seria efetiva e drasticamente
corrompida.
64. As implicações inconstitucionais do art. 17 tornam-se cristalinas: uma
lei complementar estará, de forma sub-reptícia, transferindo para o Poder Executivo
decisões sobre política de pessoal do Poder Legislativo, num flagrante atentado
à vontade constitucional de que tais decisões pertençam inteiramente a esse Poder.
A necessidade de iniciativa de leis de outro Poder para que leis sobre
remuneração do Judiciário possam entrar em vigor
65. Outra abordagem da inconstitucionalidade refere-se à intervenção, por
lei complementar (não respaldada por mandamento constitucional), na autonomia
administrativa do Poder Judiciário. A Constituição, no art. 96, confere ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça, observado o
art. 169, a prerrogativa de propor ao Poder Legislativo “a criação e a extinção de
cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem
vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes ...
ressalvado o disposto no art. 48, XV”.
66. Nessa abordagem se configura uma situação mais esdrúxula ainda. Se
for necessário cumprir a exigência do art. 17 de compensar um aumento de despesa
com pessoal com aumento de receita, obrigatoriamente derivada da elevação de
alíquotas, ampliação da base de cálculo ou majoração de tributo ou contribuição,
cuja iniciativa o Poder Judiciário não tem (a não ser em alguns casos específicos
relativos a taxas), a proposta, se aprovada pelo Poder Legislativo, terá sua implementação
condicionada a que, primeiro, um dos outros Poderes proponha projeto
de lei alterando a legislação tributária e, finalmente, que o Presidente da República
sancione a lei.
67. Corrompem-se disposições constitucionais ao exigir-se, na prática, em situações
que não serão raras, iniciativa de dois Poderes para que a implementação da lei

Lei de responsabilidade fiscal
A compensação de despesas obrigatórias de caráter continuado
33
proposta pelo Judiciário entre em vigor. De um lado, o Judiciário propondo a legislação
sobre remuneração; de outro, o Legislativo ou o Executivo propondo as medidas de
compensação necessárias. É uma evidente deturpação do texto da Constituição, que
significa efetiva redução da autonomia administrativa do Poder Judiciário.
Conclusão
O que acontecerá com o sistema de compensação ?
68 As inconsistências do sistema de compensação reforçam a impressão de que,
mais importante do que introduzir um sistema de disciplinamento da geração de despesas
de pessoal, seguridade e outras de caráter continuado, consistente e efetivo, é impedir,
na origem, a geração de tais despesas, exigindo-se, ainda que de forma obscura e
inconsistente, que despesas sejam reduzidas ou tributos sejam aumentados, dificultando,
ao máximo, do ponto de vista político, o aumento de despesas obrigatórias de caráter
continuado.
69. Se não há consistência técnica no que se está propondo, em pouco tempo da
mesma lógica se valerão os governantes para aplicar a lei e “desengessar” suas administrações.
Interpretações “criativas” surgirão, formas de contornar as dificuldades políticas
e legais serão encontradas, inconstitucionalidades serão argüidas, ou simplesmente
será o sistema de compensação ignorado.
70. Será gerada uma confusão jurídico-administrativa até que interpretações da
lei venham, forçadamente, aplicar os §§ 2º e 3º da forma mais exeqüível 39 , ou então os
dispositivos tornar-se-ão letra morta, abrindo o caminho para que tantas outras disposições
que não se deseja ver respeitadas também sejam descumpridas.
71. Tudo isto poderia desde já ser evitado, discutindo-se, politicamente e de
forma aprofundada, um sistema viável, não necessariamente o proposto pelo relator à
Comissão Especial, o qual, contudo, no momento, parece-nos ser o mais adequado,
ante a celeridade que se está impondo à tramitação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
72. Ao final, o sistema de compensação se revelará, então, mais como um instrumento
de retórica, um auto-engano do Poder Executivo, em vez de uma efetiva contribuição
para a administração pública. Estaremos perdendo uma excelente oportunidade
de disciplinar de forma clara e eficaz a criação e o aumento de despesas de caráter
continuado e obrigatórias, sendo essa a contribuição (negativa, assinale-se), do mecanismo
de compensação proposto no art. 17.
39 No estágio em que se encontra a tramitação da lei e com a urgência requerida pelo Governo
para sua aprovação, uma das poucas soluções para tornar o art. 17 exeqüível é modificar sua
redação ou “aceitar” uma interpretação no sentido de que, se não houver prejuízo para as metas de
resultados, não precisa o aumento de despesa ser compensado, tal como está estabelecido para renúncia
de receitas.

34 Uso da água do rio São Francisco e
privatização da CHESF:
um tema em debate
José de Sena Pereira Júnior e
Álvaro Gustavo Castello Parucker
Consultores Legislativos da Câmara dos Deputados
O propósito do presente artigo é o de contribuir para a discussão sobre o uso
da água do rio São Francisco, assunto que se tornou momentoso desde a manifestação
da intenção do governo federal de privatizar a Companhia Hidro Elétrica do
São Francisco (CHESF), bem como das demais subsidiárias da empresa Centrais
Elétricas Brasileiras – ELETROBRÁS, holding do setor elétrico nacional.
A fim de melhor situar a discussão proposta, faremos um breve histórico do
uso da hidroeletricidade no Brasil, para que se possa entender a importância do uso
das águas para a produção energética no país; isso não quer dizer, entretanto, que
sejamos favoráveis ao privilégio desse uso sobre os demais, ou que nos estejamos
esquecendo da fundamental importância da utilização dos recursos hídricos para a
própria manutenção da sobrevivência humana.
Breve histórico do setor elétrico no Brasil
As primeiras experiências envolvendo o uso de eletricidade feitas no Brasil
iniciaram-se na segunda metade do século passado, contemporaneamente às
aplicações iniciais dessa forma de energia nos Estados Unidos e Europa.
De início circunscrita ao campo das curiosidades científicas, a energia elétrica
passou a ser encarada, principalmente a partir do final da década de 1870,
como uma forma de energia comercialmente útil, sobretudo na iluminação urbana,
mas também nas áreas de comunicações, metalurgia e indústria química leve.
No Brasil, a primeira instalação de iluminação elétrica permanente foi inaugurada
em 1879, na estação central da Estrada de Ferro Dom Pedro II (atualmente
Central do Brasil).
A década de 1880 marcou o início efetivo da expansão do uso da eletricidade
no Brasil, com a inauguração, no ano de 1883, do primeiro serviço de iluminação
elétrica da América do Sul, na cidade de Campos, no Estado do Rio de Janeiro,
e da instalação da primeira usina hidrelétrica do país, com o aproveitamento de
uma queda d’água de um afluente do rio Jequitinhonha, na cidade de Diamantina

35
(MG). A seguir, a cidade de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, tornou-se, no ano
de 1887, a primeira capital a contar com serviço de iluminação pública elétrica,
com o início das atividades da usina termelétrica da Companhia Fiat Lux. No ano
de 1889, por iniciativa do industrial Bernardo Mascarenhas, foi inaugurada a hidrelétrica
de Marmelos-Zero, na cidade de Juiz de Fora (MG), com a finalidade de
suprir uma fábrica de tecidos e possibilitar a iluminação da cidade.
Entre os anos de 1890 e 1900, houve a instalação de várias pequenas usinas,
principalmente de geração termelétrica, visando ao atendimento das demandas de
iluminação pública, mineração, beneficiamento de produtos agrícolas e suprimento
de indústrias têxteis e serrarias. No ano de 1900, já haviam dez dessas pequenas
usinas, com cerca de doze mil quilowatts de capacidade instalada total.
A entrada em operação, no ano de 1901, da usina de Parnaíba, a primeira da
companhia São Paulo Tramway, Light and Power, marcou o início da inflexão da
geração de energia elétrica do país em favor da hidreletricidade. A seguir, no ano
de 1905, a Light instalou-se também no Rio de Janeiro, então capital e maior centro
urbano do Brasil, por meio da Rio de Janeiro Tramway, Light and Power e, após
uma rápida eliminação de seus concorrentes nacionais, garantiu, nessas duas cidades,
o monopólio não apenas dos serviços de iluminação elétrica, como também de
transporte coletivo, fornecimento de gás e telefonia.
Em 1911, instalou-se, na região de Sorocaba, a São Paulo Electric Company,
a fim de atender à rápida expansão do consumo de eletricidade ali verificada e que
não era passível de atendimento por parte da São Paulo Light. Já no ano seguinte,
constituiu-se, no Canadá, a Brazilian Traction, Light and Power, empresa holding
que reunia as três companhias de energia elétrica atuantes no Brasil. Nessa época já
havia, entretanto, diversas pequenas usinas de geração termelétrica e hidrelétrica,
pertencentes a empresas de caráter local, unidades de consumo doméstico em áreas
agrícolas e instalações autoprodutoras de estabelecimentos industriais.
A década de 1920 caracterizou-se, para o setor elétrico brasileiro, pela construção
de usinas de maior capacidade instalada, destinadas a atender a um mercado
em rápida expansão, pela concentração e centralização das empresas concessionárias
e, no final do período, pela virtual desnacionalização do setor, consolidada
pela chegada ao país da American Foreign Power Company (Amforp), do grupo
norte-americano Electric Bond and Share Corporation, para atuar principalmente
no interior do Estado de São Paulo e em algumas capitais do Nordeste e do Sul do
Brasil, onde, entre os anos de 1927 e 1930, incorporou diversas empresas concessionárias
locais.
Na década de 1930 foi criado o Departamento Nacional da Produção
Mineral (DNPM), com uma Diretoria de Águas; extinguiu-se a cláusula-ouro como

36
Cadernos Aslegis 9
base para a fixação das tarifas de energia elétrica e, em 10 de julho de 1934, promulgou-se
o Código de Águas (Decreto n° 24.643), para regular o setor de águas e
energia elétrica. O Código de Águas, atribuiu à União o poder de autorizar ou
conceder o aproveitamento da energia hidráulica e de exercer um controle mais
rigoroso sobre as concessionárias, por meio da fiscalização técnica, financeira e
orçamentária; fez a distinção entre a propriedade do solo e a das quedas d’água e
outras fontes de energia hidráulica – que passaram a ser propriedade da União – e
estabeleceu o preceito de fixação das tarifas sob a forma de serviço pelo custo.
Em 1937, com a implantação do Estado Novo por Getúlio Vargas e a ampliação
do intervencionismo estatal na economia, deu-se a proibição explícita de qualquer
novo aproveitamento hidráulico por companhias estrangeiras e, no ano de
1939, criou-se o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), destinado
a tratar do suprimento de energia, da tributação dos serviços de eletricidade e
da fiscalização das empresas concessionárias do setor.
Ainda assim, até a década de 1950, o setor de energia elétrica do Brasil
estava predominantemente entregue à iniciativa privada, encontrando-se as concessões
para o fornecimento de energia nas principais cidades do país em mãos de
operadoras estrangeiras. Prova disso é que o grupo Light, que respondia, em 1930,
por 44,1% da energia elétrica gerada no país, ampliou essa participação, no ano de
1940, para 53,7%, enquanto que as concessionárias pertencentes ao grupo Amforp
contribuíam, em 1945, com 12,6% da capacidade total de geração elétrica instalada
no Brasil.
Nos primeiros anos após a Segunda Guerra Mundial, a demanda crescente
por eletricidade, constantes impasses, em relação à política tarifária, entre os governos
e as empresas privadas e a prolongada estiagem ocorrida nos anos iniciais
da década de 1950 levaram a freqüentes racionamentos no fornecimento de energia
em todo o país.
Nesse ambiente, e com o crescimento dos sentimentos nacionalistas no país, o
Estado brasileiro acabou por assumir o controle efetivo do setor, sob a argumentação
de tratar-se de um monopólio natural e por ser o suprimento de energia elétrica um
serviço público essencial à sociedade e ao desenvolvimento econômico nacional.
Assim, se em alguns países, como nos Estados Unidos, o Estado preferiu
não atuar diretamente no setor elétrico, restringindo sua ação a uma regulamentação
severa sobre as empresas concessionárias de serviços públicos, no Brasil, como
em outros países, tais como a Inglaterra e a França, os governos assumiram a responsabilidade
de prover a sociedade de energia elétrica, por intermédio de empresas
integradas, que atuavam nas etapas de geração, transmissão e distribuição de
energia elétrica.

Uso da água do rio São Francisco e privatização da CHESF:
um tema em debate
37
O primeiro passo no caminho da estatização do setor elétrico brasileiro foi
dado pelo Decreto-lei n° 8.031, de 3 de outubro de 1945, com a criação da Companhia
Hidro Elétrica do São Francisco (CHESF), sociedade de economia mista ligada
ao Ministério da Agricultura, e que teve sua primeira constituição aprovada em
assembléia de acionistas realizada em 15 de março de 1948.
Com a construção e a inauguração, no ano de 1955, pela CHESF, da primeira
usina hidroelétrica de grande porte do Nordeste – a usina de Paulo Afonso, atualmente
designada de Paulo Afonso I, com capacidade de geração de 184 megawatts
–, ganhou força o movimento pela constituição de novas empresas de economia
mista no setor, tendo sido então criadas, entre outras, as empresas Centrais Elétricas
de Minas Gerais (Cemig), Companhia Hidrelétrica do Rio Pardo (Cerp) – posteriormente
absorvida pelas Centrais Elétricas de São Paulo (Cesp) –, a Companhia
de Energia Elétrica do Paraná (Copel).
A postura de crescente intervencionismo do governo federal na atividade
econômica do país levou à criação, em 1961, das Centrais Elétricas Brasileiras S.
A. (ELETROBRÁS) para a coordenação de todo o setor elétrico, que se consolidou,
durante as décadas de 1960 e 1970, pela criação das subsidiárias Eletrosul
(1968) e Eletronorte (1972) e com a assunção do controle da CHESF e de Furnas
Centrais Elétricas (Furnas).
Desta forma, aproveitando-se do vasto potencial hidráulico aqui existente,
privilegiou-se a geração hidroelétrica no país, a fim de reduzir a dependência nacional
em relação ao petróleo importado, que vinha então aumentando de maneira
significativa.
O problema é que as “taxas de desconto”, que representavam o valor do
dinheiro no tempo, utilizadas no planejamento do setor elétrico, por não terem sido
cuidadosamente estudadas, causaram uma distorção em favor da hidroeletricidade,
contribuindo, posteriormente, para a descapitalização das empresas do setor, em
razão do menosprezo aos custos de capital.
No início da década de 1980, apareceram os primeiros sinais da crise do
setor elétrico nacional, com a inadimplência das empresas. Tal situação veio a piorar
no desenrolar daquela década, dentro do contexto da crise econômica brasileira,
com a crescente escassez de recursos estatais para novos investimentos, em razão
da contenção tarifária utilizada como ferramenta em tentativas malsucedidas de
controle inflacionário. Tudo isso levou ao aumento da inadimplência das empresas
brasileiras de energia.
Várias tentativas de sanar tais problemas foram realizadas no final da década
de 1980 e início da década de 1990, por meio do Plano de Recuperação Setorial
(PRS), do Plano de Revisão Institucional do Setor Elétrico (Revise) e da proposta

38
Cadernos Aslegis 9
de criação da Empresa Supridora de Energia Elétrica (ENSE), que compraria toda
a energia elétrica gerada e ficaria responsável pela transmissão e revenda do produto
às empresas distribuidoras. Nenhum desses planos foi, contudo, implementado,
pois não se cuidava dos pontos fulcrais do problema: a incapacidade do Estado
para prover os recursos necessários à expansão das atividades da área de energia
elétrica no Brasil e a prática generalizada do calote pelos Estados em relação à
União, pelos Municípios em relação aos Estados e pelos grandes consumidores em
relação aos três primeiros.
Parecia claro, então, que se fazia imperioso modificar a situação reinante no
setor elétrico nacional e, a partir de 1993, introduziram-se diversas alterações na
legislação referente à energia elétrica no país, a fim de permitir a participação de
capitais privados, tanto nacionais quanto estrangeiros, o aumento da competição e
o início da privatização das empresas de energia elétrica, visando a atrair os investimentos
necessários à modernização e ampliação dos empreendimentos do setor.
Após o início das privatizações das companhias elétricas estatais, o governo
optou por um processo de cisão das suas subsidiárias, a fim de separar as unidades
de geração das de transmissão, em modelo semelhante ao adotado para a privatização
do setor elétrico na Inglaterra, visando também, com isso, a obter preços maiores
pelas empresas nos leilões de privatização.
Tendo-se realizado inicialmente na privatização da subsidiária Eletrosul, a
cisão de empresas foi também o mecanismo escolhido pelo Governo Federal ao
anunciar a privatização das demais subsidiárias componentes do Sistema Eletrobrás
– Furnas, Eletronorte e CHESF.
A privatização da CHESF e o uso múltiplo das águas do São Francisco
No que diz respeito à CHESF, contudo, tal intenção do governo esbarrou em
grande oposição de vários segmentos da população nordestina, especialmente da
classe política. Tal reação deve-se ao fato de a CHESF estar inserida num contexto
assaz particular: a geração de energia a partir das águas do rio São Francisco, que é,
para o Nordeste, a principal – e, em vários casos, a única – fonte de grande porte
capaz de regularizar o abastecimento de água da região.
Nessa dicotomia reside o principal drama do Nordeste: necessita da energia
gerada a partir dos potenciais hidráulicos do rio São Francisco, mas não pode prescindir
de suas águas para atender às suas necessidades mais vitais. Esse drama pode
ser avaliado quando se sabe que, dos cerca de 11.000 MW gerados pela CHESF,
mais de 90% provêem dos potenciais hidráulicos do São Francisco, das usinas de
Sobradinho, Moxotó, Xingó, Itaparica e Paulo Afonso I, II, III e IV, todas situadas
no baixo curso do rio.

Uso da água do rio São Francisco e privatização da CHESF:
um tema em debate
39
Um dos problemas mais cruciais da privatização da CHESF está no valor
que pode ser alcançado pela empresa, o qual depende diretamente da manutenção,
ou mesmo da ampliação da capacidade de geração de suas usinas hidrelétricas. Por
seu turno, da constância das atuais vazões de água do rio São Francisco depende a
manutenção da capacidade de geração elétrica dessas unidades.
Portanto, não careceriam de razão rumores segundo os quais, nos editais de
privatização da CHESF, seria garantida uma vazão mínima das águas do São Francisco,
a fim de se manter constante a atual capacidade de geração de suas usinas.
Quanto aos aspectos econômicos, estaria, portanto, solucionada a questão.
Condicionantes legais e técnicos da privatização da CHESF
Entretanto, a garantia absoluta de vazão mínima nas usinas hidrelétricas da
CHESF não pode, segundo a legislação relativa à gestão de águas ora vigente no
país, ser dada a quem adquiri-las, como mostrado a seguir.
A Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997, estabelece claramente os limites da
outorga dos direitos de uso de recursos hídricos no país, como se pode depreender
da leitura dos artigos 13, 15 e 18 daquele texto legal, a seguir transcritos:
“Art. 13. Toda outorga estará condicionada às prioridades de usos
estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e respeitará a classe em que o corpo
de água estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao transporte
aquaviário, quando for o caso.
Parágrafo único. A outorga de uso dos recursos hídricos deverá preservar
o uso múltiplo destes.” (grifou-se)
............................................................................................................
“Art. 15. A outorga de direito de uso de recursos hídricos poderá ser suspensa
parcial ou totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas seguintes circunstâncias:
I – não cumprimento pelo outorgado dos termos de outorga;
II – ausência de uso por três anos consecutivos;
III – necessidade premente de água para atender a situações de calamidade,
inclusive as decorrentes de condições climáticas adversas;
IV – necessidade de se prevenir ou reverter grave degradação ambiental;
V – necessidade de se atender a usos prioritários, de interesse coletivo,
para os quais não se disponha de fontes alternativas;
VI – necessidade de serem mantidas as características de navegabilidade do
corpo de água.” (grifou-se)
............................................................................................................
“Art. 18. A outorga não implica a alienação das águas, que são

40
Cadernos Aslegis 9
inalienáveis, mas o simples direito de seu uso.” (grifou-se)
Para suprimir definitivamente qualquer dúvida que ainda possa subsistir a
esse respeito, transcreve-se a seguir o artigo 143 do Decreto n° 24.643, de 20 de
julho de 1934 (Código de Águas), em vigor, sobre as condições a serem satisfeitas
para o aproveitamento de energia hidráulica no país:
“Art. 143. Em todos os aproveitamentos de energia hidráulica serão satisfeitas
exigências acauteladoras dos interesses gerais:
a) da alimentação e das necessidades das populações ribeirinhas;
b) da salubridade pública;
c) da navegação;
d) da irrigação;
e) da proteção contra as inundações;
f) da conservação e livre circulação do peixe;
g) do escoamento e rejeição das águas.”
Parece claro que o edital de privatização da CHESF – ou de qualquer outra
empresa do setor elétrico – não poderá conter condições ou garantias em desacordo
com a legislação vigente. Portanto, a se respeitar o ordenamento legal do país, não
há como assegurar a qualquer adquirente de parte ou da totalidade da CHESF uma
cota fixa, por prazo determinado, de fornecimento de água para fins de geração de
energia elétrica.
Tal afirmativa, apesar de parecer, à primeira vista, algo peremptória, baseiase
na rápida expansão da demanda de água para outros usos que, em virtude da
legislação vigente, têm prioridade superior à da geração de energia elétrica, principalmente
a realização de agricultura irrigada e o fornecimento de água potável às
populações nordestinas, sejam urbanas ou rurais.
Além disso, vale lembrar que a maioria dos afluentes do rio São Francisco é
de domínio estadual (conforme o inciso I do art. 26, ressalvado o disposto no inciso
III do art. 20, da Constituição Federal). Decorre daí que boa parte da vazão gerada
nas bacias hidrográficas desses rios pode ou poderá estar comprometida com outros
usos, sem a possibilidade de ação do Governo Federal, pois cabe aos Estados
conceder outorgas de direito de uso de recursos hídricos nesses afluentes.
Dá suporte a essa tese a rápida expansão da agricultura irrigada em áreas
banhadas por alguns dos mais importantes afluentes do São Francisco, todos de
domínio estadual, como os rios Gorutuba, Jaíba, das Velhas e Verde Grande, em
Minas Gerais, e os rios Grande e Corrente, no oeste da Bahia. Por se tratarem de
rios de domínio estadual, a derivação de suas águas independe de outorga ou controle,
por parte de órgãos federais.
Tecnicamente, portanto, não há como a União oferecer garantia de vazões

Uso da água do rio São Francisco e privatização da CHESF:
um tema em debate
41
nas hidrelétricas do São Francisco, por não deter o domínio sobre parte substancial
das águas de sua bacia hidrográfica.
A esses argumentos, acrescente-se a erraticidade do regime de chuvas no
Semi-árido, que constitui a maior parte da Região Nordeste. É inegável que, desde
tempos remotos, estiagens severas castigam essa região, fazendo da carência de
recursos hídricos para usos fundamentais, como o abastecimento humano, a
dessedentação de animais e a prática agrícola, um fato de caráter quase permanente.
A situação de exceção que, pela legislação citada, garante prioridade ao
abastecimento humano e à irrigação sobre a geração de eletricidade, é indicada, de
maneira indiscutível, pela seqüência de secas que assolam o Nordeste, conhecida
desde os primeiros tempos coloniais. Os primeiros registros de seca no Nordeste
foram feitos ainda no período de domínio holandês, por volta de 1640. Ao longo de
nossa história, são inúmeros os registros de estiagens severas na região (1721-
1727, 1877, 1926, 1982, 1997-1998, etc.), culminando com a seca recém terminada,
que teve ampla cobertura dos meios de comunicação e obrigou o Governo
Federal a montar um programa emergencial para amenizar seus efeitos, com gastos
próximos a um bilhão de reais.
O drama das secas e seus efeitos sociais, com periodicidade mais ou menos
decenal, caracteriza claramente a situação excepcional, que prioriza o uso da água
do rio São Francisco para o abastecimento humano e para a agricultura irrigada.
Mais uma vez, vislumbra-se a impossibilidade de garantir vazões para a geração de
energia elétrica.
O clima do Semi-árido é extremamente favorável à fruticultura, sendo esta
a atividade que poderá alavancar o desenvolvimento do Nordeste e reduzir ou eliminar
o quadro de miséria que prevalece na maioria de sua população. A produção
de frutas tropicais e mediterrâneas, pelo seu alto valor agregado e pelo potencial de
expansão de sua colocação no mercado internacional é um dos setores mais lucrativos
da agricultura. No Semi-árido, podem-se realizar até três colheitas anuais de
frutas, o que coloca o Brasil em situação privilegiada perante nossos tradicionais
concorrentes, como Israel, Estados Unidos (Califórnia), Chile e Espanha.
Para esse tipo de agricultura, é fundamental a garantia de disponibilidade
de água e, para viabilizá-la, impossível será o comprometimento da maior parte da
vazão do rio São Francisco com a geração de energia elétrica. No Semi-árido,
incluindo o próprio vale do São Francisco e de seus afluentes, a área de terras
potencialmente irrigáveis ultrapassa um milhão de hectares. Isto leva a crer que a
demanda futura de água para irrigação poderá chegar aos mil metros cúbicos por
segundo (normalmente, considera-se a demanda de um litro por segundo por hecta-

42
Cadernos Aslegis 9
re). A essa demanda devem-se somar outras, como o abastecimento humano e
industrial que, embora requerendo menores volumes, não são desprezíveis. Só a
expansão da agricultura irrigada poderá consumir metade dos 2.060 metros cúbicos
por segundo regularizados pela barragem de Sobradinho e que movimentam as
usinas situadas a sua jusante. A capacidade atual de geração de energia elétrica
será, nesse cenário, reduzida à metade.
No tocante à demanda para abastecimento público humano, deve-se ressaltar
a situação precária que já se afigura em várias grandes cidades nordestinas.
Recife já não dispõe de manancial suficiente para abastecer de água cerca de 40%
de sua população. Fortaleza, nos períodos de estiagem, tem de racionar a distribuição
de água a seus habitantes. Várias cidades de médio porte, como Campina Grande
e Caruaru, vivem dramas similares, senão mais desesperantes.
Pela sua localização geográfica, com seu curso atravessando uma parte considerável
do Semi-árido, o rio São Francisco é o manancial óbvio para aumentar a
oferta de água, para eliminar os efeitos das secas periódicas, para propiciar o recurso
natural indispensável ao desenvolvimento da Região Nordeste.
Outras alternativas estudadas até agora, como o bombeamento a partir da
bacias do rio Tocantins, do Paraná ou dos rios do oeste do Piauí e do Maranhão,
revelam-se mais complexas, por serem mais distantes e se situarem em cotas topográficas
muito mais baixas. Os custos com obras civis e os gastos com energia
elétrica para bombeamento seriam muito superiores aos verificados quando se considera
o rio São Francisco como alternativa.
Disto se conclui que, no caso da região Nordeste, não há como fugir à dependência
atual e futura das águas do rio São Francisco; daí, temerário seria o
comprometimento de suas águas, a médio ou longo prazos, com um único uso, que
é a geração de energia elétrica.
A discussão leva, inevitavelmente, à questão de se transpor ou não parte das
águas do rio São Francisco para irrigação e abastecimento de outras regiões do
Nordeste. A transposição, por outro lado, demanda grandes quantidades de energia
elétrica, pressionando a já apertada matriz energética nordestina.
Aí está, portanto, o cerne da questão, exposto à luz do dia: o Nordeste precisa
desesperadamente das águas do São Francisco para seu abastecimento, para
sua irrigação, para sua sobrevivência, enfim, mas não pode prescindir, ao menos
por ora, sequer de uma pequena parcela da energia gerada pelas usinas hidrelétricas
nele instaladas, a fim de não comprometer seu abastecimento de energia e o ritmo
de seu desenvolvimento econômico. Como, então, escapar desse dilema?
A solução mais rápida e menos traumática para a região Nordeste estaria, a
nosso ver, em uma alteração paulatina, porém significativa, da matriz energética

Uso da água do rio São Francisco e privatização da CHESF:
um tema em debate
43
nordestina, com a utilização maciça do gás natural, tanto aquele produzido nos
campos de petróleo e gás existentes nas bacias sedimentares da região, como o
importado sob forma de gás natural liquefeito, para a geração de energia em usinas
termelétricas.
A importação de energia elétrica de origem hidráulica, via integração do
sistema distribuidor com outras regiões, é outra solução que já está sendo colocada
em prática, com o sistema CHESF recebendo energia produzida pela hidrelétrica
de Tucuruí, no rio Tocatins.
Outras fontes de geração elétrica também poderão ser consideradas, tais
como a energia eólica, a energia solar e a nuclear. O problema está em que a geração
de energia elétrica a partir da energia eólica, bem como a partir do aproveitamento
da energia solar, ainda está em fase de pesquisas, não havendo ainda certeza
quanto à sua economicidade para uso em grande escala, quando comparada a outras
fontes de energia. No caso da energia nucleoelétrica, a dificuldade reside nos
altos custos incorridos com a construção de tais centrais energéticas, bem como na
pressão exercida por entidades ambientalistas, tendo em vista os potenciais riscos
envolvidos em sua operação.
Não há dúvida de que é possível, ao menos a médio prazo, com a substituição
de parcela considerável da energia elétrica hoje gerada a partir de potenciais
hidráulicos, liberar uma parte das águas do São Francisco para suprir necessidades
consideradas mais essenciais, quais sejam o abastecimento para
dessedentação e higiene humanas, dessedentação de rebanhos e irrigação de lavouras,
sem que se causasse qualquer prejuízo ao abastecimento de energia elétrica
da região Nordeste.
Se a alteração da matriz energética do Nordeste é necessária e inevitável,
dada a necessidade de se utilizar as águas do rio São Francisco para fins mais
nobres, para os quais não existem alternativas de abastecimento, mais uma vez
caracteriza-se a inconveniência e até a inviabilidade da privatização das usinas
hidrelétricas da CHESF. Primeiro, porque terão de ser buscadas alternativas para a
manutenção e expansão da oferta de energia elétrica. Segundo, porque sua matériaprima
básica, a água que passa pelas turbinas, fatalmente será reduzida.
Se não é recomendável e nem factível do ponto de vista técnico assegurar
vazões permanentes nas usinas da CHESF, menos sentido faz privatizar essas usinas
sem estudos mais aprofundados de como deverá evoluir a matriz energética do
Nordeste. Na hipótese de se concretizarem as privatizações, é certo que, dentro de
pouco tempo, o Governo Federal terá de indenizar os seus eventuais adquirentes
pela perda da capacidade de geração das usinas. Isto porque, do ponto de vista
legal e técnico, não há, portanto, como o Governo Federal assegurar a qualquer

44
Cadernos Aslegis 9
empresa, privada ou estatal, vazões mínimas nas usinas hidrelétricas instaladas no
rio São Francisco.
A questão envolvendo o uso das águas do rio São Francisco para a geração
de energia elétrica versus a satisfação das demais necessidades dos cidadãos nordestinos
é tão séria e tantos protestos gerou, que o governo federal, sentindo o peso
das argumentações e a força das pressões contrárias, adiou sine die o processo de
cisão da CHESF e também o da Eletronorte. Mesmo a privatização de Furnas,
inicialmente julgada como menos problemática e prevista para ocorrer em agosto
do ano passado, enfrentou também forte oposição, principalmente do governo e
das demais forças políticas do Estado de Minas Gerais e, até o presente momento,
ainda não chegou a seu termo.
Conclusões
De tudo o que foi exposto, algumas conclusões importantes podem ser extraídas.
A primeira delas é que a estatização do setor elétrico brasileiro ocorreu em
razão de o governo haver considerado como de importância estratégica para o país,
no período imediatamente posterior à Segunda Guerra Mundial, um setor de atuação
integrada – compreendendo a geração, transmissão e distribuição – a fim de
possibilitar o desenvolvimento econômico nacional de forma mais harmônica, mais
independente e de maneira a reduzir as imensas desigualdades regionais, já então
existentes.
Contudo, em razão de vários equívocos cometidos na execução do planejamento
inicial, bem como de freqüentes mudanças nos rumos da política energética
brasileira, mas principalmente por causa da utilização de valores claramente inadequados
de taxas de desconto, que calculavam o valor do capital investido no tempo,
o setor elétrico estatal foi sendo paulatinamente descapitalizado, não restando, ao
final, outra alternativa que não o recurso ao capital privado, via transferência do
controle acionário, para a revitalização da produção energética brasileira.
O problema é que em vez de se definir primeiramente o modelo de
privatização a ser adotado, a criação do novo ente regulador para o setor e a
criação da legislação e das normas regulamentares próprias para a nova situação
das concessões de energia elétrica no Brasil, deu-se início ao processo, com a
venda de algumas empresas distribuidoras de eletricidade para investidores privados.
Daí decorreu boa parte dos dissabores enfrentados pelos consumidores do
país, como interrupções no fornecimento de energia e a piora da qualidade dos
serviços prestados.
A se prosseguir com o processo de privatização do setor elétrico brasileiro,
nos dias atuais, deve-se introduzir uma série de modificações em relação ao que foi

Uso da água do rio São Francisco e privatização da CHESF:
um tema em debate
45
feito anteriormente pois, desde o seu princípio, já se criou um novo órgão, a ANEEL,
para cuidar da fiscalização e regulação do setor, bem como um razoável volume de
leis e normas regulamentares capazes de dar base legal para a ação daquela autarquia,
no sentido de se garantir que os novos concessionários dos serviços de energia
elétrica prestem seus serviços de forma adequada, regular, segura e eficiente, respeitando
os direitos dos consumidores brasileiros.
Ademais, em situações particulares, tais como a da CHESF, outros aspectos
deverão ser considerados antes de se dar seguimento ao processo, tendo-se em vista
as peculiaridades relativas aos usos prioritários da água na região Nordeste.
Portanto, cremos ser da maior importância, antes de qualquer ação no sentido
de se privatizar a CHESF, seja em bloco ou fracionada, estudar com bastante
seriedade uma forma de solucionar, de maneira definitiva, o dilema vivido atualmente,
que poderá vir a exacerbar-se no futuro – caso nada se faça para equacionar
o problema –, entre o uso da água para suprimento das necessidades relativas ao
sustento e à sobrevivência humana, ou para geração de energia elétrica, sem que
uma das opções prejudique a outra.
Cremos que isso poderá ser conseguido mediante substancial alteração na
matriz energética do Nordeste, baseada principalmente no consumo mais intensivo
de gás natural para geração em usinas termelétricas, liberando, assim, as águas do
rio São Francisco para o atendimento de necessidades para as quais não existem
alternativas, quais sejam o abastecimento para dessedentação e higiene humanas,
dessedentação de rebanhos e irrigação de lavouras, numa região comprovadamente
carente de recursos hídricos.
Essa é, certamente, a maneira mais adequada para garantir que a região
Nordeste possa dispor, concomitantemente, dos recursos hídricos e da energia elétrica
necessários a seu desenvolvimento harmonioso e sustentado e à melhoria da
qualidade de vida de sua população.

46
Seguro obrigatório de veículos, um
direito desconhecido
Eduardo Bassit Lameiro da Costa
Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados
Área de Finanças
O Seguro Obrigatório de Veículos, desde a sua criação, ainda que esporadicamente,
sempre foi criticado. A partir do segundo semestre de 1999, contudo,
essas críticas intensificaram-se, em função, principalmente, de ações judiciais questionando
sua existência.
Desde então, vários artigos têm abordado a matéria, a sua maioria, porém,
com visão parcial ou distorcida do assunto. Pesquisas de opinião que visavam a
enriquecer referidas reportagens demonstraram um surpreendente desconhecimento
das características básicas desse seguro por parte dos que foram consultados -
ressalte-se, todos eles potenciais beneficiários de suas coberturas - independentemente
da classe social ou econômica à qual pertenciam.
O que se verifica é que o DPVAT - como é chamado o Seguro Obrigatório
de Veículos - apesar de garantir toda a sociedade, com ônus apenas para os proprietários
de veículos, não é tão conhecido pela população quanto outros direitos,
como 13º salário, férias, FGTS, seguro-desemprego, aposentadoria, etc.
Esse desconhecimento, aliado à falta de transparência na gestão do seguro,
que é repartida entre o Poder Público e as seguradoras, tem levado muitos ao equívoco,
no nosso entender, de exigir, de forma açodada, a extinção do DPVAT, ao
invés de propor o seu aperfeiçoamento e maior divulgação à sociedade. Esses críticos
desconsideram tanto a proteção que o mesmo, bem ou mal, vem conferindo à
sociedade, como a destinação, preponderantemente social, dos seus recursos.
Para se ter uma idéia, em 1998, foram captados pelo DPVAT cerca de 1 bilhão de
reais, e, em 1999, 1,15 bilhão, sendo que desses valores o Fundo Nacional de Saúde
recebeu, aproximadamente, 1 bilhão de reais.
Nesse cenário, é preciso esclarecer que o DPVAT - Seguro Obrigatório de
Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Via Terrestre ou por sua carga,
a pessoas transportadas ou não - foi instituído pela Lei nº 6.194, de 19 de junho de
1974, e tem sua origem no Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, que
estabelece, na alínea “b” do artigo 20, os denominados “seguros obrigatórios”, dentre

Seguro obrigatório de veículos, um direito desconhecido
47
eles o de “responsabilidade civil dos proprietários de veículos automotores de vias
terrestre, fluvial, lacustre e marítima, de aeronaves e dos transportadores em geral”.
A Lei nº 6.194/74 transformou esse seguro obrigatório, aplicável aos veículos
automotores de via terrestre, de seguro de responsabilidade civil em seguro
de danos pessoais, na forma hoje vigente.
O seguro DPVAT tem sido objeto de uma série de regulamentações ao longo
de sua vigência, sendo que, pela Lei nº 8.212, de 24 de junho de 1991, que “dispõe
sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio e dá outras
providências”, ficou determinado às seguradoras que operam nesse seguro, o
repasse ao SUS - Sistema Único de Saúde, de 50% do valor total dos prêmios
recolhidos para custeio da assistência médico-hospitalar dos segurados vitimados
em acidentes de trânsito (art. 27, parágrafo único).
Pelo Decreto nº 2.867, de 8 de dezembro de 1998, ficou determinado que
este repasse se efetivasse diretamente ao Fundo Nacional de Saúde - FNS, por
intermédio da rede bancária arrecadadora.
Pela Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, que “institui o Código de
Trânsito Brasileiro” (art. 78, parágrafo único), o equivalente a 10% dos recursos
do FNS, ou seja, 5% do total, será repassado mensalmente ao Departamento
Nacional de Trânsito - DENATRAN para aplicação exclusiva em programas
destinados à prevenção de acidentes.
Desse modo, cabendo 45% ao FNS e 5% ao DENATRAN, às seguradoras,
com os restantes 50%, compete o pagamento das indenizações por morte
ou por invalidez permanente decorrentes de acidentes de trânsito, bem como o
reembolso das despesas com assistência médica, até o limite estipulado, quando
essas ocorrerem com médico ou hospital privado não vinculado ao SUS.
Porém, dessa parte que cabe às seguradoras, outras destinações de recursos
são efetuadas, sem explicação plausível para tanto, constituindo-se, na verdade, na
causa principal das críticas contundentes que são formuladas ao DPVAT.
Sob o amparo de resolução do Conselho Nacional de Seguros Privados –
CNSP, percentual equivalente a 3,35% do total arrecadado com o DPVAT é distribuído
para a Superintendência de Seguros Privados - SUSEP, para o Sindicato dos
Corretores de Seguros - SINCOR e para a Fundação Escola Nacional de Seguros -
FUNENSEG. Também são transferidos recursos para a Associação Brasileira de
Departamentos de Trânsito - ABDETRAN e para a Federação Nacional das Empresas
de Seguros Privados - FENASEG.
As coberturas do DPVAT, até 29 de fevereiro de 2000, eram:
- por morte: R$ 5.081,79 por vítima;
- por invalidez permanente: R$ 5.081,79 por pessoa;

48
Cadernos Aslegis 9
- despesas de assistência médica (DAMS): até R$ 1.524,54 por pessoa.
A partir de março de 2000, conforme decisão da própria SUSEP, os valores
das indenizações por morte e por invalidez permanente foram aumentados para R$
6.245,09, permanecendo inalterado, porém, o valor para reembolso das despesas
médicas. Uma vez que a existência do DPVAT vem sendo seriamente questionada
e a elevação do valor das indenizações ocorre sem alteração do custo desse seguro,
é lícito supor, ressalvada uma improvável coincidência a respeito, que esse aumento
é um sinal de que até os responsáveis pela gestão do seguro obrigatório também
já reconhecem que ele precisa ser revisto, sob pena de vir a ser extinto.
Os procedimentos existentes para pagamento das indenizações por morte,
invalidez permanente ou reembolso de despesas médicas e suplementares são os
seguintes:
A) a vítima ou beneficiário pode se dirigir a qualquer das seguradoras conveniadas
para solicitar a indenização;
B) as exigências quanto à documentação se restringem à apresentação dos
seguintes documentos:
I - no caso de morte:
- certidão de autoridade policial sobre a ocorrência;
- certidão de óbito;
- documento comprobatório da qualidade de beneficiário;
II - no caso de invalidez permanente:
- além da ocorrência policial, prova de atendimento à vítima por hospital,
ambulatório ou médico-assistente;
- relatório do médico-assistente atestando o grau de invalidez do órgão ou
membro atingido;
III - no caso de reembolso de despesas de assistência médica:
- além da ocorrência policial, prova de atendimento da vítima por hospital,
ambulatório ou médico-assistente.
De acordo com as normas em vigor, o pagamento das indenizações pelas
companhias seguradoras não deve ultrapassar o prazo de cinco dias úteis.
O mais importante, do ponto de vista social, quanto ao seguro DPVAT, refere-se
a algumas de suas especiais características:
- regido pela teoria do risco, obriga o pagamento das indenizações independentemente
da existência de culpa;
- a importância segurada não é dividida, são pagas tantas indenizações quantas
forem as vítimas;

Seguro obrigatório de veículos, um direito desconhecido
49
- as indenizações são pagas mesmo que determinado veículo produza vítima
em mais de um acidente durante o ano;
- as indenizações são pagas à vítima ou aos seus herdeiros legais, independentemente
da identificação do veículo; e
- as indenizações são pagas mesmo que para o veículo não tenha sido contratado
o seguro.
Por outro lado, não podemos nos esquecer do custo anual do DPVAT: R$
51,62 para os automóveis de passeio. O prêmio médio pago, no ano de 1999, foi de
R$ 50,97, levando-se em conta que, da frota total brasileira, segundo números estimados
pelos Departamentos Estaduais de Trânsito (DETRAN), uma parcela expressiva
(22,6 milhões de veículos) pagou o seguro. Muito embora este valor corresponda
ao que normalmente se gasta para encher apenas um tanque de combustível,
muitos ainda consideram elevado o custo do seguro obrigatório de veículos.
Da mesma forma, paradoxalmente, criticam o baixo valor das suas coberturas,
desconhecendo que uma coisa está atrelada à outra.
Diante dos argumentos expostos, não resta a menor dúvida, pelo menos na
nossa visão, que o DPVAT, principalmente pelas suas características como seguro,
tem a desempenhar relevante função social. A sua simples extinção, portanto, mais
prejuízos do que benefícios traria à sociedade.
Isto, contudo, não significa que o DPVAT não deva ser questionado ou que
seu desempenho e gestão não possam melhorar. Por certo que sim, caso este seguro
venha a ser objeto de maior e melhor divulgação à sociedade. Igual raciocínio,
quanto ao aprimoramento do DPVAT, também é válido se o seguro vier a dispor de
controle mais eficaz que permita a comparação entre os valores repassados ao Fundo
Nacional de Saúde e os efetivamente gastos pelos hospitais conveniados com as
vítimas de acidentes automobilísticos.
Desse modo, decisões quanto à eventual elevação do percentual dos recursos
que cabe ao FNS, aumento dos prêmios do DPVAT, majoração dos valores das
coberturas, alteração dos percentuais hoje repassados às instituições ou, inclusive,
quanto à sua extinção, poderiam ser melhor analisadas, com a necessária transparência
das suas reais conseqüências para a sociedade.

50 Impacto da desvinculação de receitas
da União no orçamento federal
e em gastos sociais
Fernando Álvares Correia Dias
José Fernando Cosentino Tavares
Consultores de Orçamento e de Fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados
I – Introdução
Quando este texto foi escrito, tramitava no Congresso Nacional a Proposta
de Emenda à Constituição nº 85, de 1999. A PEC previa a desvinculação, de órgão,
fundo ou despesa, de 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais da
União e seus adicionais e acréscimos, no período de 2000 a 2007 1 . A Desvinculação
de Receitas da União – DRU, de que trata a PEC, substitui o Fundo de Estabilização
Fiscal – FEF, extinto em 31 de dezembro de 1999.
O que distingue a DRU significativamente do FEF é a determinação de que
a base de cálculo de transferências a estados, DF e municípios não seja reduzida 2 ,
referindo-se às repartições constitucionais das receitas do imposto sobre operações
financeiras incidente sobre o ouro, do imposto de renda e do imposto sobre produtos
industrializados, do imposto territorial rural e da contribuição social do Salárioeducação
3 .
Era provável sua aprovação em meados de março, na forma de substitutivo
oriundo da Câmara. A proposta orçamentária para 2000, embora encaminhada em
final de agosto de 1999, tinha sido elaborada já levando em conta os efeitos dessa
PEC. Com isso, a aprovação do orçamento foi protelada para que não fosse sancionado
antes da promulgação da Emenda Constitucional.
A cada prorrogação desse Fundo, e agora com a proposta de desvinculação,
renova-se a polêmica. Há os que se posicionam a favor das vinculações, pois defen-
1 O substitutivo reduziu o período de vigência desse mecanismo para até 2003.
2 Com o Fundo de Estabilização Fiscal, até o fim do ano passado parte das transferências
constitucionais vinham sendo objeto da desvinculação. Negociação em andamento entre o governo
federal e os estados poderá resultar na devolução, em 2000, da diferença dos valores retidos pelo FEF
em dezembro de 1999. Quanto aos municípios brasileiros, sua perda em 1999 totalizou menos de R$
360 milhões, pois a EC nº 17/97 estabeleceu compensações calculadas em percentuais crescentes da
base de repartição das receitas.
3 No substitutivo foi acrescentado que a cota-parte federal da receita do salário-educação
também seria preservada integralmente.

Impacto da desvinculação de receitas da União no orçamento federal
51
e em gastos sociais
dem o aumento dos gastos ditos sociais 4 . Há, do outro lado, os que defendem o
ajuste fiscal e, em conseqüência, a desvinculação de quaisquer receitas, inclusive
aquelas do orçamento da seguridade social.
Esses últimos buscam negar o impacto desse mecanismo na estrutura do
orçamento e dos gastos públicos 5 . Argumentam que não haverá redução de recursos
destinados à Previdência Social, porque o gasto com aposentadorias e pensões
é incomprimível: não só tudo o que se arrecada sob forma de contribuições previdenciárias
será gasto com benefícios, como existe déficit considerável (da ordem
de R$ 10 bilhões, estimados para 2000), que continuará a ser coberto pelo orçamento
6 . Para responder a suspeitas de que a DRU desvia recursos de suas finalidades
sociais, demonstram que, desde 1996 até a proposta de 2000, as dotações dos
Ministérios da Saúde e da Educação vêm crescendo. Por fim, afirmam que a DRU
não significa elevação no montante de receitas disponíveis para o governo federal,
e que não há centavo, obtido com a desvinculação, destinado ao pagamento de
juros. Tudo isso é verdade.
Depois de descrevermos resumidamente os mecanismos em questão, procuraremos
mostrar que efetivamente determinadas funções sociais do governo não
deixam de ser atendidas por existir a DRU, mas mostraremos também onde esse
mecanismo propicia a poupança de recursos, antes vinculados, para a formação do
saldo primário positivo que o ajuste fiscal exige. Este trabalho seria enriquecido se
tivéssemos tido a oportunidade ainda de apresentar e comentar, nesse contexto,
dados sobre o rápido crescimento recente das receitas vinculadas ao orçamento da
seguridade social.
4 Assim como contra a desvinculação de receitas dos fundos de participação de estados e
municípios. São gastos sociais aqueles com saúde, previdência e assistência social, educação e trabalho
– predominantemente as despesas do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT.
5 Ver, a propósito, a “Nota à Imprensa sobre DRU”, de 27/01/00, em que o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, pela Internet, buscou responder a “matérias vinculadas na imprensa
hoje e ontem”. Chama a atenção equívoco cometido no item 4., onde se considera que toda a
arrecadação da CPMF se vincula à Saúde, quando parte de fato é destinada à Previdência. Uma afirmação
ambígua da Nota é a de que “A DRU objetiva tão somente dar uma maior flexibilidade à alocação
de recursos, não significando elevação no montante de receitas públicas disponíveis para o governo
federal”. No passado foram também registradas imperfeições na comunicação oficial; por exemplo,
contrariamente ao que se afirmou em alguns documentos quando da prorrogação do FEF (pela Emenda
Constitucional - EC nº 10/96), a União continuou a ser favorecida com 5,6% do total da receita do IR,
e não apenas com a parcela retida nas fontes em relação aos pagamentos efetuados pela administração
federal. Encontra-se, adiante, uma descrição desses dois componentes.
6 Esse raciocínio pode ser estendido à previdência dos servidores públicos federais, porque as
receitas da contribuição para o respectivo plano de seguridade são menos de 1/5 das despesas.

52
Cadernos Aslegis 9
II – Mecanismos de desvinculação de receitas da união: o Fundo de
Estabilização Fiscal e a DRU
O FEF precedeu a adoção do Plano Real, então com a nome de Fundo Social
de Emergência 7 , tendo sido prorrogado duas vezes, como vemos abaixo.
TABELA I
MECANISMOS DE DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO,
1994-2003
LEGISLAÇÃO E VIGÊNCIA
Denominação Legislação Exercícios
Fundo Social de Emergência – FSE ECR nº 1/94 1994 e 1995
Fundo de Estabilização Fiscal – FEF 1 EC nº 10/96 1996 e 1º sem. 1997
Fundo de Estabilização Fiscal (prorrogação) – FEF 2 EC nº 17/97 2º sem. 1997 a 1999
Fonte: Desvinculação Legislação citada. de Recursos Elaboração da União dos autores
– DRU PEC nº 85/99 2000 a 2003
Cessados os efeitos da inflação sobre os orçamentos, mecanismo dessa natureza
tornou-se indispensável para assegurar: (a) senão o equilíbrio, ao menos a
melhoria das contas públicas, a começar pelas federais, enquanto não se materializassem
financeiramente as reformas constitucionais pretendidas; e (b) maior flexibilidade
na elaboração e na execução dos orçamentos da União, mesmo que a maior
parte dos recursos liberados acabasse se destinando ao desenvolvimento das
mesmas ações às quais antes estivessem vinculados 8 .
Nem o FSE nem o FEF chegaram a constituir exatamente um fundo, como
entende a legislação orçamentária e financeira e a contabilidade pública. Os recursos
desvinculados foram – e continuarão sendo, com a DRU – apenas uma fonte
ordinária 9 . A partir de 1996, atendendo ao que dispôs a EC nº 10/96, as Demonstrações
da Execução Orçamentária da União, publicadas pela Secretaria do Tesou-
7 A proposição original do FSE diferia em aspectos importantes da Emenda finalmente aprovada.
Comparativamente, o substitutivo tornou menores o aumento da carga tributária e as perdas de receitas dos
governos subnacionais e maiores o percentual de desvinculação de receitas e a perda do Fundo de Amparo
ao Trabalhador; foi ainda bem mais racional quanto à criação ou ampliação de incidências tributárias.
8 A questão da desvinculação de receitas e fontes, para livre uso no mesmo exercício ou no seguinte,
evoluiu muito desde então. Outras formas de desapropriação foram implementadas. Foge aos propósitos
deste trabalho esgotar o assunto.
9 A técnica orçamentária supõe que receitas e despesas sejam classificadas, dentre outros critérios,
segundo a fonte de recursos, refletindo a vinculação constitucional ou legal das receitas e, nas despesas, a
origem dos recursos que as custearão. A fonte vincula parcelas de determinadas receitas às despesas em que
podem ser usadas. A fonte ordinária é aquela de livre utilização ou grau nulo de vinculação, podendo os
recursos correspondentes ser redirecionados para quaisquer despesas autorizadas na lei orçamentária.

Impacto da desvinculação de receitas da União no orçamento federal
53
e em gastos sociais
ro Nacional – STN, passaram a incluir o demonstrativo da origem desses recursos.
Pouco mudou do FSE para o FEF 10 . Contudo, o FEF 2 foi negociado em
1997 pelo Poder Executivo com algum sacrifício para a União, que se obrigou a
ressarcir os municípios em percentuais crescentes da arrecadação do Imposto de
Renda - IR considerada na formação da base de cálculo do fundo de participação
dos municípios (FPM) 11 .
Já a DRU traz diferenças significativas em relação a seu antecessor. As mais
importantes são as seguintes: (a) a União passa a entregar aos fundos de participação
de estados e municípios e aos fundos regionais de desenvolvimento (FNO,
FNE e FCO) a totalidade das transferências constitucionais, ou seja, nenhuma incidência
específica do IR reverte exclusivamente para a União. Isso significa, relativamente
a 1999, uma perda para a União estimada em R$ 2 bilhões; (b) apenas
contribuições sociais, além de impostos, são objeto da desvinculação; (c) a desvinculação
é linear, em proporção da arrecadação. Isso em parte se deve a que (i)
calcula-se o valor desvinculado sobre toda a arrecadação; (ii) nenhuma incidência
específica reverte exclusivamente para o montante desvinculado; e (d) o prazo de
vigência da DRU (2000 a 2003, abrangendo o período do próximo plano plurianual)
seria bem maior que o dos “fundos” anteriores 12 .
O Quadro I mostra o volume de recursos desvinculados por força do FSE e
FEF nos seis exercícios financeiros em que vigoraram, bem como da DRU, e quanto
foi usado. Já a Tabela II mostra a estrutura e a composição dos Fundos e da DRU.
10 É interessante observar que a Emenda Constitucional de Redação - ECR n° 1/94, ao instituir
o FSE, estabeleceu que seus recursos seriam “... aplicados no custeio das ações dos sistemas de
saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada ....”,
mascarando-se o propósito primeiro de desvincular recursos do orçamento da seguridade social, ainda
que generalizasse seu emprego em “... outros programas de relevante interesse econômico e social”. Já
na EC nº 10/96, que instituiu o FEF, acrescentou-se o vocábulo “prioritariamente” à redação. Com isso
diminuíram as críticas quanto à destinação dos recursos desvinculados.
11 Determinou a EC nº 17/97 que a União repassaria ao municípios 1,56%, 1,875% e 2,5% da
arrecadação do IR considerada na constituição do FPM, respectivamente no segundo semestre de 1997,
em 1998 e em 1999.
12 Deve-se considerar que, quanto maior o prazo, menos freqüentes as negociações do Executivo
com o Congresso Nacional, no caso de vir a ser necessária nova prorrogação da DRU. Na PEC
original, seu prazo de vigência era ainda superior (correspondente ao dos dois próximos planos plurianuais).

54
Cadernos Aslegis 9
QUADRO I
DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO, 1994-2000
EXECUÇÃO COM RECURSOS DO FEF/DRU
(R$ milhões)
1994 – FSE (1) Exercício Receita Desvinculada Empenhos Liquidados
... 12.568
1995 – FSE ... 24.807
1996 – FEF 26.316 (2) 24.354
1997 – FEF 28.391 (3) 23.923
1998 – FEF 35.369 (4) 32.304
1999 – FEF 31.080 (5) 24.909
2000 – DRU (6) 41.509 41.509
Fonte: Portarias da STN; Balanços Gerais da União; e consultas ao SIAFI. Elaboração dos autores.
(1) Os valores registrados no SIAFI até junho foram convertidos em reais com base na URV do
último dia do semestre, por determinação legal. O valor seria bem maior em reais se usada URV média
do período, mensais ou diárias.
(2) Em janeiro e fevereiro não foram deduzidos dos fundos de participação os 5,6% do IR, nem
o IR-fonte da União, por atraso na aprovação da EC nº 10/98. A respeito desses dois componentes do
FEF, ver Tabela II.
(3) Por atraso na aprovação da EC nº 17/97 (somente veio a ocorrer em novembro), o percentual
de desvinculação, no caso do IR, foi substancialmente inferior entre julho e o primeiro decêndio de
novembro.
(4) Houve mudança de critério no cálculo da parcela do IR excluído de repartição com estados,
municípios e fundos, com base na Nota Técnica nº 6/96, da então Assessoria de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmara.
(5) Não integraram a base de cálculo do FEF as receitas do INSS e da CPMF.
(6) Dados da proposta orçamentária.

Impacto da desvinculação de receitas da União no orçamento federal
55
e em gastos sociais
Mecanismo
e Vigência
FSE
ECR nº 1/94
(1994 - 95) (1)
FEF 1
EC nº 10/96
(1996 - 6/1997)
FEF 2
EC nº 17/97
(7/1997 - 1999)
DRU
PEC nº 85/99
(2000 - 2007)
TABELA II
DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO, 1994-2003
ESTRUTURA E COMPOSIÇÃO DOS FUNDOS E DA DRU
Recursos Exclusivos da
União via Fundo/DRU (1)
1. IRRF - União (3)
2. 5,6% do IR (4)
3. Parcela do IOF (5) e ITR
4. Adicional do CSLL de
instituições financeiras (6)
5. PIS de instituições
financeiras (7)
1. IRRF- União (3)
2. 5,6% do IR (4)
3. Parcela do IOF (5)
4. Adicional do CSLL de
instituições financeiras (6)
5. PIS de instituições
financeiras (7)
1. IRRF- União (3)
2. 5,6% do IR (4)5 3. Parcela do
IOF (4)
4. Adicional do CSLL de
instituições financeiras (6)
5. PIS de instituições
financeiras (7)
Nenhum
1. Impostos, após dedução de:
a) IRRF- União
b) 5,6% do IR
Base de Cálculo dos 20% (2) Compensações a
Municípios
c) Transferências constitucionais do IR e IPI,
calculadas, no caso do IR, sem a) e b)
d) Parcelas do IOF e ITR
e) Adicional do CSLL
2. Contribuições
1. Impostos, após dedução de:
a) IRRF- União
b) 5,6% do IR
c) Transferências constitucionais do IR, do
IPI e do ITR, calculadas, no caso do IR, sem
a) e b)
d) Parcela do IOF
e) Adicional do CSLL
2. Contribuições
1. Impostos, após dedução de:
a) IRRF - União
b) 5,6% do IR
c) Transferências constitucionais do IR, do
IPI e do ITR, calculadas, no caso do IR, sem
a) e b)
d) Parcela do IOF
e) Adicional do CSLL
2. Contribuições
1. Impostos, deles deduzidas as transferências
constitucionais
2. Contribuições sociais
Nenhuma
Nenhuma
Da arrecadação do IR,
excluído o IRRF –
União (8) :
- 1,56% (7- 12/1997);
- 1,875 (1998);
- 2,5% (1999)
Nenhuma
Fonte: Legislação citada e Notas Técnicas da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados. Elaboração dos autores.
(1) O Poder Executivo, no momento de criação do FEF, tinha também como objetivo elevar
globalmente as receitas, e para tanto foram editadas, em fins de 1993, medidas provisórias alterando a
legislação tributária, posteriormente convertidas nas leis citadas adiante. O ganho de receita estimado,
no caso das alterações da legislação do IR, seria inteiramente apropriado para o FSE. Mesmo com as
mudanças havidas posteriormente, que praticamente suprimiram os acréscimos de tributação introduzidos
pela legislação citada, não foi reduzido o percentual de referência para a apropriação das receitas
pelo FSE/FEF, tendo-se mantido (o teto de) 5,6%.
(2) 20% do produto da receita de todos os impostos e contribuições da União, instituídos ou a
serem criados, até 1999. Contudo, antes de se proceder a esta desvinculação, eram calculados e deduzidos:
(i) dos recursos do imposto de renda que restam após os abatimentos indicados, as transferências
aos fundos de participação e aos fundos regionais;(ii) do imposto sobre produtos industrializados IPI,
as transferências aos fundos de participação e aos fundos regionais; e (iii) a partir de 1996, da receita

56
Cadernos Aslegis 9
do ITR, a parcela de 50% pertencente aos Municípios. Os 20% são deduzidos, por outro lado, dos
recursos do PIS-PASEP vinculados ao pagamento do seguro-desemprego e ao BNDES e antes do
cálculo das transferências relativas ao IOF-ouro e dos recursos vinculados à manutenção e ao desenvolvimento
do ensino.
(3) O produto da arrecadação do imposto de renda retido na fonte sobre pagamentos efetuados
pela União, inclusive suas autarquias e fundações, não se computando a citada arrecadação para o
cálculo das transferências aos fundos de participação e aos fundos regionais, nem das despesas com a
manutenção e o desenvolvimento do ensino. (A CF determina, reciprocamente, que pertence aos Estados
e ao DF o produto da arrecadação do IR incidente na fonte sobre rendimentos pagos por eles, suas
autarquias e suas fundações.)
(4) Este componente teve montante limitado a 5,6% da arrecadação do IR: a parcela da receita
do tributo decorrente das alterações produzidas pelas Leis n°s 8.848, 8.849 e 8.894, de 1994, e modificações
posteriores, que não se computava para o cálculo das transferências aos fundos de participação
e aos fundos regionais, nem dos recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino. Esse
parâmetro –teto foi estabelecido em percentual porque todos os demais componentes do Fundo poderiam
ser identificados e avaliados pelo sistema de arrecadação da SRFl e comunicados à STN, para
apropriação. As incidências ou parcelas que integraram o FEF podiam ser divididas em dois grupos:
um, para o qual os valores de receitas eram, originalmente, identificáveis sem dificuldade, e outro que,
dada a ausência de informações específicas, eram estimados. Assim, podiam ser precisamente avaliadas:
(i) a arrecadação do IRRF sobre os pagamentos efetuados pela União, suas autarquias e fundações
(em grande parte relativos a salários); (ii) a parcela relativa ao diferencial da alíquota da CSLL das
instituições financeiras; (iii) as receitas da contribuição para o PIS das instituições financeiras; e (iv) o
efeito sobre as receitas das alterações na legislação do IOF previstas na Lei nº 8.894/94. Eram estimados,
dada a falta de informações específicas, os ganhos de receita do IR decorrentes das mudanças
introduzidas pelas Leis n°s 8.848 e 8.849, de 1994, e suas posteriores modificações. A citada legislação
havia alterado provisoriamente as alíquotas progressivas do imposto de renda da pessoa física -
IRPF de 15% e 25% para 15%, 26,6% e 35%, e elevado as alíquotas e a base de cálculo das retenções
na fonte sobre fundos estrangeiros e dividendos.
(5) A parcela da receita do imposto sobre operações financeiras decorrente da alteração produzida
pela Lei n° 8.894/94, e suas modificações posteriores, não se computando essa parcela para o
cálculo das despesas com a manutenção e o desenvolvimento do ensino.
(6) A parcela da receita decorrente da elevação temporária para 30% da alíquota da contribuição
social sobre o lucro líquido aplicável sobre resultados de instituições financeiras, sujeita a alteração
por lei ordinária.
(7) A parcela da receita da contribuição para o Programa de Integração Social devida pelas
instituições financeiras, com aplicação da alíquota de 0,75%, sujeita a alteração por lei ordinária, sobre
a receita bruta operacional, antes da destinação de recursos para financiar o seguro-desemprego e as
aplicações financeiras pelo BNDES.
(8) As percentagens, aplicadas sobre a arrecadação do IR considerada para o cálculo do FPM,
descontado apenas o IR-fonte arrecadado pela União relativo a seus próprios pagamentos (IRRF-União),
foram estabelecidas de forma a compensar o abatimento de 5,6% das receitas do IR e parte do desconto
do IRRF-União, que assim passaram a valer totalmente apenas para o fundo de participação dos Estados.
III – O debate sobre a legalidade de a proposta orçamentária ter sido
elaborada sob o pressuposto da desvinculação
Alguns setores defenderam a idéia de que o orçamento não poderia tramitar
enquanto não fosse promulgada a Emenda Constitucional que estabelecia a desvin-

Impacto da desvinculação de receitas da União no orçamento federal
57
e em gastos sociais
culação de receitas nele prevista: estava em desacordo com a Constituição e com
decisão do Tribunal de Contas da União 13 . De fato, recentemente a EC nº 20, de
1998, proibira a utilização de recursos das contribuições de empregadores e trabalhadores
à seguridade social para fins outros que não o pagamento de benefícios
previdenciários, e o TCU entendeu (Decisão nº 620, de 1998) que não se aplicava
às receitas da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira a dedução
de 20% para o FEF. O orçamento anterior, de 1999, havia sido aprovado de acordo
com essas duas regras.
Outros, aceitando que a proposta orçamentária já incorporasse os efeitos da
desvinculação, argumentaram com interpretação mais elástica do art. 67 da lei de
diretrizes orçamentárias. Ele prevê que a proposta orçamentária possa conter receitas,
e despesas correspondentes, condicionadas a alterações na legislação, ainda que,
a rigor, apenas para “propostas de alterações na legislação tributária e das contribuições
que sejam objeto de projeto de lei ou de medida provisória que esteja em tramitação
no Congresso Nacional.” Essa interpretação mais flexível consistiria em também
considerar receitas as fontes em que cada item da arrecadação se desdobra.
No entanto, o mais forte argumento a favor da PEC, e de que a tramitação do
projeto de lei do orçamento prosseguisse, foi o de que, sem a desvinculação, os
resultados fiscais almejados para o exercício de 2000 e seguintes correriam o risco
de não se viabilizar, e a LDO não seria cumprida em relação ao superávit mínimo
para o exercício. Em situações de menor urgência, o FEF e suas prorrogações ganharam
aprovação. Além disso, a DRU preservaria as receitas estaduais, municipais
e regionais, ou seja, não significaria aumento dos recursos federais disponíveis.
Foi principalmente nesses termos que o Executivo defendeu a iniciativa. Contudo,
o substitutivo que vier a sair da Comissão de Orçamento provavelmente não
admitirá a desvinculação da contribuição de empregadores e trabalhadores para o
INSS.
IV – Principais efeitos da desvinculação e sua contribuição para atingimento
da meta de superávit primário
Não cabe aqui debater vantagens e desvantagens de vinculações de receitas
13 Para que se promovessem as correções, haveria duas hipóteses: a) de o Poder Executivo
encaminhar nova proposta (§ 5º do art. 166 da CF e Resolução nº 2/95 – CN); b) de o Poder Legislativo
emendar a proposta orçamentária, conforme dispõe o § 3º do art. 166 da CF. Sua devolução ao
Executivo por iniciativa do Congresso não seria cabível, por ter o Parlamento todos os meios legais e
materiais para obter informações sobre a matéria e promover as alterações necessárias. Entretanto,
dificilmente se poderia modificar a proposta a ponto de atender aos preceitos constitucionais em vigor
e ainda assegurar que a meta de superávit primário prevista na LDO fosse alcançada.

58
Cadernos Aslegis 9
orçamentárias, tema recorrente em finanças públicas. A Constituição de um lado
veda a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa (art. 167, IV)
– com as devidas exceções –, e ao mesmo tempo determina que as principais contribuições
sociais financiem exclusivamente a seguridade (art. 195).
A vantagem para a União do mecanismo do FEF estava em que (a) esterilizou
ou destinou ao atendimento de gastos federais receitas vinculadas cuja administração
cabia a entidades situadas fora da órbita do Tesouro, como são os casos
principalmente de estados, municípios e fundos regionais, o Fundo de Amparo ao
Trabalhador – FAT e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social –
BNDES. Desta forma, reduziu seu déficit fiscal, enquanto se aguardava, primeiro,
a aprovação de reformas constitucionais, e depois seus resultados; e (b) liberou
receitas do orçamento da seguridade social para gastos de natureza fiscal 14 . O pagamento
de juros e amortização da dívida são despesas próprias do orçamento fiscal,
com raras e específicas exceções.
De início, a desvinculação teve como efeito predominante redistribuir fontes
dentro do próprio orçamento da seguridade social; a despeito do FEF, até 1998
esse orçamento ainda recebia transferência de recursos do orçamento fiscal. Com o
rápido aumento da arrecadação de contribuições sociais, evoluiu-se para uma situação
em que, a partir de 1999, receitas da seguridade passaram a financiar gastos
crescentes de caráter fiscal 15 , entre eles o superávit primário da União, cuja meta
vem sendo fixada em lei.
A DRU, por sua vez, deverá atender a uma situação ainda mais grave, revelada
a partir de 1999 16 . Com a adoção de um severo programa de ajuste fiscal,
voltado para a obtenção de superávits primários expressivos 17 , a permanência de
mecanismos de desvinculação de receitas é essencial, para coadjuvar o corte de
despesas federais. Desde esse exercício as receitas da seguridade social vêm sendo
redirecionadas não para gastos fiscais, e sim para assegurar saldos positivos nas
contas públicas.
14 O Orçamento da União compõe-se dos orçamentos fiscal e da seguridade social, que se
confundem em um só documento; também faz parte da lei orçamentária o Orçamento de Investimento
das estatais, este sim uma peça separada.
15 A lei orçamentária de 1999 registra, no artigo 4º, parágrafo único, o fato de que o orçamento
da seguridade social transferia para o orçamento fiscal pouco menos de R$ 500 milhões.
16 Como não havia ainda substitutivo para o projeto de lei orçamentária, todos os valores aqui
apresentados refletem as estimativas de receitas e as despesas fixadas na proposta do Executivo, a
menos que se afirme diferentemente.
17 Em 1994, a União (exceto estatais) apurou superávit primário de 3,25% do PIB. Na fase do
ajuste gradual, de 1995 a 1997, esse resultado piorou rapidamente, na média próximo a zero. Em 1998,
houve superávit primário federal de 0,56% do PIB. Já em 1999, foi de 2,29% do PIB, e a meta para
2000 é de, no mínimo, 2,65% do PIB.

Impacto da desvinculação de receitas da União no orçamento federal
59
e em gastos sociais
Há na proposta R$ 41,5 bilhões consignados nas fontes 175 e 176 (recursos
da desvinculação dos impostos e contribuições sociais e idem, condicionados), que
fazem parte das receitas ditas fiscais (em contraposição às receitas da seguridade).
Desses recursos, como mostra o Quadro II, R$ 15,2 bilhões são provenientes do
próprio orçamento fiscal (20% das receitas de impostos) 18 e R$ 26,3 bilhões do
orçamento da seguridade social (20% das receitas das contribuições sociais que a
proposta atribuiu ao orçamento da seguridade) 19 . Atenuando uma eventual perda
de recursos da seguridade, R$ 12,9 bilhões dos recursos desvinculados “retornam”,
i.e., são alocados ao orçamento da seguridade, enquanto R$ 28,6 bilhões se reorientam,
segundo a proposta, para o orçamento fiscal.
QUADRO II
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA PARA 2000
ORIGEM E DESTINAÇÃO DOS RECURSOS DESVINCULADOS -
FONTES 175 E 176
(R$ milhões)
Orçamento Origem Destinação Transferência
Fiscal 15.241 28.606 13.365
Seguridade 26.268 (1) 12.903 -13.365
Total 41.509 41.509 0
Fonte: PL nº 20/99 e Informações Complementares. Elaboração dos autores.
(1) As tabelas estão sendo apresentadas na lei orçamentária de forma a que esse montante
desvinculado da seguridade integre o rol de receitas do orçamento fiscal, evitando-se formalmente a
apuração de resultado em que o orçamento da seguridade social transfira recursos ao fiscal.
A proposta orçamentária implicava em superávit primário das contas federais
em 2000 de R$ 28,5 bilhões, equivalentes a 2,65% do PIB. É fácil ver por esses
números o papel fundamental do mecanismo da DRU para que a meta seja alcançada.
Não estivessem desvinculadas as receitas da seguridade social, a destinação
legal de cada uma das contribuições sociais estaria mantida e os recursos acabari-
18 Dos quais R$ 14,5 bilhões referem-se a impostos e R$ 0,7 bilhão a receitas da dívida ativa,
multas e juros de mora de tributos e contribuições.
19 Esse valor pode estar superestimado, pois a proposta orçamentária identificou como da
seguridade social algumas receitas tipicamente fiscais, principalmente a contribuição social do Salário-educação,
de valor significativo (cerca de R$ 2,4 bilhões, dos quais pouco menos de R$ 500
milhões desvinculados, como veremos adiante). Alguns itens, como a contribuição para o fundo de
saúde, não sofrem desvinculação, por se tratarem de recursos diretamente arrecadados; no caso das
contribuições rurais, o percentual de desvinculação é menor que 20%, já que incluem também recursos
diretamente arrecadados.

60
Cadernos Aslegis 9
am por ser aplicados predominantemente em gastos com previdência, saúde ou
assistência social – i.e., não poderiam ser poupadas nem aplicadas no serviço da
dívida pública federal. Com isso, as despesas não financeiras do orçamento da seguridade
social aumentariam em R$ 13,4 bilhões 20 , o que seria impossível compensar
com corte equivalente nas despesas do orçamento fiscal. Com a DRU, receitas
do orçamento da seguridade deixarão de ser usadas, contribuindo para produzir
quase 47% do superávit pretendido.
V - Composição dos recursos desvinculados
Mostramos no Quadro III os principais itens de receita dos orçamento fiscal
e da seguridade social que compõem os recursos desvinculados:
QUADRO III
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA PARA 2000
PRINCIPAIS RECURSOS DESVINCULADOS
(R$ milhões)
Origem dos Recursos Desvinculados Fontes 175 e 176 %
Contribuições de empregadores e trabalhadores
COFINS
CPMF
PIS/PASEP
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL)
Demais contribuições sociais
Total desvinculado das contribuições sociais
Imposto de Renda
IPI
Imposto de Importação
Outros impostos
Total desvinculado dos impostos
Total Fonte: PL nº 20/99 e Informações Complementares. Elaboração dos autores.
10.597
7.072
3.433
1.782
1.314
2.070
26.268
8.204
3.872
1.562
1.603
15.241
41.509
25,5
17,0
8,3
4,3
3,2
5,0
63,3
19,8
9,3
3,8
3,9
36,7
100,0
Algumas observações ajudam a situar a composição dos recursos desvinculados:
(a) as contribuições sociais respondem por mais de 63% dos recursos desvinculados;
(b) a participação na composição desses recursos depende do volume
20 De fato, R$ 12,7 bilhões, pois, como veremos adiante, cerca de R$ 700 milhões correspondem
a inversões financeiras que o FAT não efetuará no BNDES. Esse valor poderia ser ainda menor se,
em relação a vinculações que não fossem constitucionais, houvesse contingenciamento de despesas e
subseqüente excedente de arrecadação. Tudo considerado, ao menos a contribuição das receitas da
seguridade social para o superávit seria da ordem de 45%.

Impacto da desvinculação de receitas da União no orçamento federal
61
e em gastos sociais
das receitas. Assim, o principal componente individual é proveniente da desvinculação
de receitas das contribuições previdenciárias (quase 26%). Essa desvinculação
é claramente inócua, pois a Previdência geral é deficitária, os benefícios são
despesa irredutível e o INSS é o agente arrecadador das contribuições. A troca de
fontes – de receitas da citada contribuição para recursos desvinculados –, nessas
circunstâncias pareceria mera formalidade; (c) mais de 36% são oriundos de recursos
desvinculados de impostos. Grande parte desses recursos seria de qualquer
forma de livre utilização (esses valores são calculados depois de deduzidas as transferências
constitucionais). Sua desvinculação em pouco altera a situação financeira
do Tesouro Nacional, afetando principalmente os recursos destinados à manutenção
e desenvolvimento do ensino, mas também a apuração dos recursos do PIN/
PROTERRA, vinculados a investimentos federais em determinada região do País;
(d) a COFINS e a CSLL, somadas, contribuem com cerca de R$ 8,4 bilhões, equivalentes
a 20% dos recursos desvinculados. Essas duas contribuições usualmente
custeiam gastos da saúde e da assistência social, sendo que a CPMF é insuficiente
para tampar os buracos da Previdência e da Saúde; e (e) com 4% de participação,
está outra categoria de receita que efetivamente importa: as contribuições ao PIS e
ao PASEP, destinadas nas proporções de 60% diretamente ao FAT e de 40%, indiretamente,
como inversão financeira a cargo do BNDES. Nesse caso, os recursos
são efetivamente redirecionados para outros gastos que, caso não existisse a desvinculação,
não poderiam ser custeados com tais receitas.
VI – Efeitos da PEC nº 85 nas despesas custeadas com receitas vinculadas.
Os exemplos da educação, do Fundo Nacional de Saúde, do Fundo de
Amparo ao Trabalhador e da Previdência Social Geral
Um esclarecimento inicial: não existe maneira inquestionável de aferir com
precisão até que ponto a desvinculação impõe a órgão, fundo ou despesa diminuição
de recursos, ou que funções federais ficam por isso prejudicadas. Isso só seria
possível se apenas uma fonte financiasse cada ação de governo ou órgão. Se, ao
contrário, retiram-se-lhes recursos de fontes vinculadas, mas aportam-se montantes
de outras fontes, como dizer se essas outras fontes estariam presentes, caso não
tivesse havido a desvinculação? Daí porque todas as conclusões que se seguem
devem ser vistas com alguma cautela, exceto duas: (1) como um todo, o orçamento
da seguridade social cede recursos que, segundo a Constituição, deveriam ser gastos
com saúde, previdência e assistência social, sem que se possa identificar onde
se dá a perda; (2) o FAT abre mão de recursos para gastos com o seguro-desemprego
e outras ações a seu encargo, e de seu patrimônio aplicado no BNDES.

62
Cadernos Aslegis 9
O efeito da PEC nº 85/99 na Educação decorre principalmente da diminuição
dos recursos destinados à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, na medida
em que 20% da base de cálculo (receita dos impostos) é desvinculada. Como se
vê no Quadro IV, os recursos para a MDE, que seriam de R$ 8 bilhões com o fim do
FEF, representam na proposta para 2000 apenas R$ 5,3 bilhões, com perda de R$
2,6 bilhões.
QUADRO IV
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA PARA 2000
CÁLCULO DOS RECURSOS PARA MANUTENÇÃO E DESENVOLVI-
MENTO DO ENSINO (MDE)
(R$ milhões)
Sem
Desvinculação
Receita de Impostos (1) 72.875 72.875 0
Desvinculação (-) 0 - 14.575 -14.575
Transferências Constitucionais (-) - 28.683 - 28.683 0
Base de Cálculo dos Recursos 44.192 29.617 14.575
Recursos para a MDE (18% Base) 7.955 5.331 2.624
Fonte: PL nº 20/99 e Informações Complementares. Elaboração dos autores.
(1) Não inclui juros, multas, nem dívida ativa.
Com a PEC
nº 85/99
Diferença
Ademais, os recursos da contribuição social do Salário-educação seriam
parcialmente desvinculados, representando outra perda para o setor 21 . Segundo a
forma de cálculo da parcela do Salário-educação que caberia à União, na PEC nº
85/99, apenas 13,3% da arrecadação seriam destinados à União, já que a desvinculação
de 20% incidiria sobre o valor total arrecadado. Portanto, sem a desvinculação
a União teria R$ 812 milhões (1/3 ou 33,3%) e com a desvinculação apenas R$
324 milhões (13,3%, ou seja, 80% - 2/3)), perdendo R$ 488 milhões. Por outro
lado, quase R$ 2 bilhões da fonte 175 retornariam para a função Educação, bem
como lhe seriam alocados R$ 114 milhões da fonte 100, conforme mostra o Quadro V.
21 Como visto anteriormente, no substitutivo prevaleceu que não haverá desvinculação desse
item de receita.

Impacto da desvinculação de receitas da União no orçamento federal
63
e em gastos sociais
QUADRO V
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA PARA 2000
CÁLCULO DAS PERDAS DA FUNÇÃO EDUCAÇÃO COM A DRU
(R$ milhões)
Perda de recursos vinculados à MDE 2.624
Perda de recursos com a desvinculação do Salário-educação 488
Aporte para a função Educação – fonte 175 (-) - 1.869
Alocação de recursos ordinários – fonte 100 (-) - 114
Perda líquida com a desvinculação (1) 1.129
Fonte: PL nº 20/99 e Informações Complementares. Elaboração dos autores.
(1) O resultado pressupõe que todas as demais fontes, inclusive empréstimos externos, que
custeiam as despesas com Educação na proposta são vinculadas, e não poderiam ter destinação diversa.
É o caso também dos recursos da seguridade para despesas com a merenda escolar (fontes 121 e
122), somando R$ 310 milhões, que não podem ser supridas com recursos para a MDE.
Mesmo com a PEC nº 85/99, o Fundo Nacional de Saúde não perde com a
desvinculação: apesar do corte de 20% da arrecadação da CPMF destinada ao FNS 22
(R$ 1,8 bilhão), está sendo contemplado na proposta com R$ 2,6 bilhões de recursos
desvinculados da própria Contribuição e de outros tributos, e ainda com quase
R$ 0,5 bilhão de recursos ordinários do Tesouro, como vemos no Quadro VI.
QUADRO VI
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA PARA 2000
CÁLCULO DO GANHO DO FUNDO NACIONAL DE SAÚDE COM A DRU
(R$ milhões)
Desvinculação da parcela da CPMF da Saúde 1.807
Aporte para o FNS da fonte 175 (-) - 2.421
Aporte para o FNS da fonte 176 (-) - 143
Alocação de recursos ordinários – fonte 100 (-) - 443
Alocação de recursos ordinários Condicionados – fonte 106 (-) - 10
Saldo positivo, apesar da desvinculação 1.210
Fonte: PL nº 20/99 e Informações Complementares. Elaboração dos autores.
22 A Emenda Constitucional nº 21, de 1999, determinou que, da arrecadação da CPMF, de
uma alíquota de 0,38% nos 12 primeiros meses, e de 0,30% nos 24 restantes, o equivalente a 0,20%
fosse destinado a ações e serviços de saúde (que a norma não define), sendo o excedente destinado a
pagamentos de benefícios previdenciários.

64
Cadernos Aslegis 9
No caso do FAT, temos perda com a desvinculação da arrecadação do PIS/
PASEP, no valor de R$ 1.781 milhões, e nenhum retorno para o Fundo (Quadro
VII). Lembremos que os recursos do PIS/PASEP, antes da desvinculação, repartem-se
na proporção de 60% para os pagamentos pelo FAT, e de 40%, ainda que
pertencendo ao patrimônio do FAT, destinados a financiar programas de desenvolvimento
econômico a cargo do BNDES.
QUADRO VII
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA PARA 2000
CÁLCULO DAS PERDAS DO FAT E DO BNDES COM A DRU
(R$ milhões)
Desvinculação de recursos do PIS/PASEP 1.781
Perda do Fundo de Amparo ao Trabalhador 1.069
Perda de inversões do Fundo de Amparo ao Trabalhador no BNDES 712
Aporte para o FAT – fontes 175 e 176 (-) 0
Alocação de recursos ordinários – fontes 100 e 106 (-) 0
Perda líquida com a desvinculação 1.781
Fonte: PL nº 20/99 e Informações Complementares. Elaboração dos autores.
O efeito da PEC nº 85/99 na Previdência Social Geral, a cargo do INSS, é
resultado da desvinculação da arrecadação das contribuições dos empregadores e
trabalhadores para a seguridade social, no valor de R$ 10,6 bilhões. Por outro
lado, R$ 7,9 bilhões da fonte 175 retornam para a função Previdência, bem como
R$ 1,3 bilhão da fonte 100 são alocados nessa Função:
QUADRO VIII
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA PARA 2000
CÁLCULO DAS PERDAS DO INSS COM A DRU
(R$ milhões)
Desvinculação da Contribuição de Empregadores e Trabalhadores 10.596
Desvinculação da CPMF 1.626
Aporte para o INSS - fonte 175 (-) - 2.578
Alocação de recursos ordinários ao INSS – fonte 100 (-) - 811
Perda líquida com a desvinculação 8.833
Fonte: PL nº 20/99 e Informações Complementares. Elaboração da Consultoria.

Impacto da desvinculação de receitas da União no orçamento federal
65
e em gastos sociais
Em relação ao INSS, a programação constante da proposta destina-lhe ainda recursos
da COFINS e da CSLL, totalizando R$ 15,2 bilhões. Esse aporte de recursos de
duas outras fontes da seguridade é esclarecedor em relação ao mecanismo da DRU:
o retorno de fonte 175 (e mesmo a alocação da fonte ordinária a ela somada) é
substancialmente inferior ao que é abatido às receitas da contribuição de trabalhadores
e trabalhadores, ampliando o déficit do INSS. Receitas de COFINS e de
CSLL, que não fora a DRU financiariam outras ações de caráter discricionário,
suprem despesas obrigatórias.
VIII – Revertendo a desvinculação das contribuições previdenciária e
classificando como fiscal a contribuição do salário-educação: os novos números
Prevalecendo a interpretação segundo a qual a PEC nº 85/99, quando aprovada,
não revogaria o art. 167, XI, da Constituição (com redação dada pela EC nº
20, de 1998), estará vedada a desvinculação de receitas de contribuições previdenciárias
de empregadores e trabalhadores e obrigado o seu uso na previsão de pagamentos
de benefícios. Acertando ainda erro da proposta, de classificação das receitas
da contribuição social do Salário-educação, que de fato integram o orçamento
fiscal, o novo Quadro de origem e destinação de recursos desvinculados seria o
seguinte:
QUADRO IX
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA PARA 2000, CORRIGIDA
ORIGEM E DESTINAÇÃO DOS RECURSOS DESVINCULADOS -
FONTES 175 E 176
(R$ milhões)
Orçamento Origem Destinação Transferência
Fiscal 15.729 (1) 28.606 12.877
Seguridade 15.183 (2) 2.306 (2) -12.877
Total 30.912 30.912 0
Fonte: PL nº 20/99 e Informações Complementares. Elaboração dos autores.
(1) Inclui as receitas da contribuição do Salário-educação.
(2) Exclui da proposta os valores desvinculados de receitas das contribuições previdenciárias e
despesas em montante equivalente.
Passaria a haver R$ 30,9 bilhões consignados nas fontes 175 e 176. Desses
recursos, como mostra o Quadro IX, R$ 15,7 bilhões seriam provenientes do orça-

66
Impacto da desvinculação de receitas da União no orçamento federal
e em gastos sociais
mento fiscal e agora apenas R$ 15,2 bilhões do orçamento da seguridade social.
Com a exclusão das receitas previdenciárias tanto de fontes como de usos dos recursos
desvinculados, o retorno desses recursos ao orçamento da seguridade cai
para R$ 2,3 bilhões, mas a importância da DRU para a viabilidade da proposta e do
ajuste permanece a mesma. Praticamente não cai a contribuição da desvinculação
das receitas da seguridade para o superávit primário de R$ 28,5 bilhões, que passa
a ser de 45%, exclusivamente pelo fato de as receitas da contribuição do Salárioeducação
terem sido reclassificadas.
IX – Observações finais: separação entre as receitas totais e da seguridade
Quem examinar a proposta orçamentária perceberá que, no orçamento fiscal,
as receitas correntes sobre as quais a DRU incide (impostos, multas e juros de
mora e receita da dívida ativa tributária) são apresentadas em termos brutos, isto é,
sem a dedução da desvinculação dos R$ 15,2 bilhões. Já no orçamento da seguridade
social, pela primeira vez, as receitas correntes sobre as quais a DRU incide
(contribuições sociais) são apresentadas em termos líquidos, ou seja, já deduzida a
desvinculação de R$ 26,3 bilhões. Esse último valor soma-se às receitas do orçamento
fiscal, na rubrica contribuições sociais, ou seja, a proposta orçamentária
parte do princípio de que os recursos desvinculados pertencem ao orçamento fiscal.
Caso não houvesse a desvinculação, as receitas de contribuições do orçamento da
seguridade social seriam, na proposta, de R$ 131,8 bilhões, e não R$ 105,5 bilhões.
Esse registro levanta outra vez antiga questão: pode-se efetivamente dizer
que o orçamento fiscal transfere receitas, de quase R$ 15,3 bilhões, para o orçamento
da seguridade social, como diz a proposta? (ou de R$ 4,7 bilhões, após
correção nos moldes do Quadro IX). Se, como em anos anteriores (mesmo na vigência
do FEF), os recursos desse Fundo não se deduzissem das receitas do orçamento
da seguridade, a situação se inverteria, e o orçamento da seguridade estaria
de fato financiando o orçamento fiscal 23 .
Outro aspecto importante desta discussão, para aqueles que se interessam
por procedimentos de classificação orçamentária, é que as multas e juros de mora
de contribuições (COFINS, CPMF, PIS/PASEP e CSLL) constam na proposta – e
nada indica que deixarão de constar na lei – como receitas do orçamento fiscal,
embora sejam acessórios de contribuições da seguridade social. São valores signi-
23 Na verdade, pelo fato de os recursos do FEF não terem sido tratados como receitas do
orçamento fiscal, constou do texto da lei do orçamento de 1999 que a seguridade estaria financiando
gastos de natureza fiscal. Um exame mais aprofundado das razões para que a proposta encaminhada
pelo Poder Executivo ao Congresso em relação a 1999 não contivesse semelhante dispositivo, e o
projeto aprovado pelo Congresso, sim, está fora do alcance deste trabalho.

Cadernos Aslegis 9
67
ficativos, como as multas e juros da COFINS, de mais de R$ 1,3 bilhão. A forma de
classificação usada se justificaria por serem recursos administrados pela Secretaria
da Receita Federal – SRF para o custeio do aperfeiçoamento das atividades de
fiscalização. É igualmente curioso constatar que está inscrita como fiscal a receita
de participação do seguro obrigatório- Dpvat, de quase R$ 700 milhões, que é
diretamente arrecadada pelo Fundo Nacional de Saúde.

68
Do direiro da língua portuguesa
(Direito Vernacular)
Alceu de Castro Romeu
Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados
Área de Redação
Ex-Perito Internacional - ONU
Introdução 1
Trata-se de estabelecer, na cultura jurídica pátria, âmbito jurídico, afeto à área
idiomático-vernacular: o Direito do Vernáculo, ou Direito da Língua Portuguesa, ou
Direito do Idioma Português.
Idéias novas normalmente implicam certa resistência a sua instituição; contudo,
o presente enfoque se respalda em tantas evidências, que se torna insuspeita sua
postura e inelutável sua aceitação. Quanto mais não seja, pelo elementar fato de ter
sido nosso vernáculo, ao menos há séculos, 2 disciplinado pelo Direito, quer aqui,
quer alhures – como em Portugal, de cujo nome, aliás, seu próprio nome deriva.
É o caso, entre outros, de sucessivas reformas ortográficas e de nomenclaturas
gramaticais, estabelecidas no Direito objetivo, ao longo do tempo, coisa que
ocorreu e ocorre também em outros idiomas, a exemplo de alguns euro-ocidentais,
como o alemão e o espanhol.
Por outra, há absoluto paralelismo entre este âmbito do Direito e quaisquer
outros, a começar pelas fontes que a todos indistintamente alimentam: lei, doutrina
e jurisprudência.
Lei
Quanto à legislação objetiva, elenco exemplificativo de diplomas legais pertinentes
a esse âmbito do Direito é:
1) Convenção Ortográfica entre Brasil e Portugal, de 29 de dezembro de
1943, assinada em Lisboa;
1 O autor agradece aos colegas Consultores Legislativos Alessandro Gagnor Galvão e Catarina
Guerra Gonzales Cursino dos Santos, Área de Redação da Coleg, ex-companheiros de estudos de
alemão no GIEVE – Grupo Interlegislativo de Estudos Vernaculares, tanto quanto a Cristiano Viveiros
de Carvalho, Área de Direito Tributário da Coleg, Mestrando em Ciência Jurídica pela UnB, pela
profícua troca de idéias e revisão. Ao eximi-los inteiramente das impropriedades deste escrito, dá-lhes
crédito pelos acertos que possa conter.
2 Esse assunto se retoma ao final do trabalho.

Do direiro da língua portuguesa
69
2) Decreto nº 14.533, de 18 de janeiro de 1944, que promulga a convenção supra;
3) Decreto Legislativo nº 9, de 29 de maio de 1957, que aprova o texto da
dita convenção;
4) Decreto-lei nº 8.286, de 5 de dezembro de 1945;
5) Lei nº 2.623, de 21 de outubro de 1955, que o revoga, ao restabelecer o
sistema ortográfico do Pequeno Vocabulário Ortográfico da Língua Portuguesa –
PVOLP;
6) Lei nº 5.765, de 18 de setembro de 1971, que aprova alterações na ortografia
da língua portuguesa e dá outras providências;
7) Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, de 16 de dezembro de 1990,
assinado em Lisboa;
8) Decreto Legislativo nº 54, de 18 de abril de 1995, que aprovou o disposto
nesse Acordo;
9) Parecer conjunto da Academia Brasileira de Letras e da Academia das
Ciências de Lisboa, segundo o que se conferiu na Convenção de 1943, sobre a
mencionada Lei nº 2.623;
10) A própria publicação do Vocabulário Ortográfico da Língua Portuguesa
– VOLP, ora em sua edição de 1999, promovida pela Academia Brasileira de Letras,
conforme o disposto no art. 3º da Lei nº 5.765.
É de ressaltar que o art. 3º do Acordo no item 7 acima citado reza: ‘O Acordo
Ortográfico da Língua Portuguesa entrará em vigor em 1º de janeiro de 1994,
após depositados os instrumentos de ratificação de todos os Estados junto do Governo
da República Portuguesa.’
Como a referência implica cinco países (Timor ainda não era independente),
demais de Portugal e Brasil: Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique
e São Tomé e Príncipe, quando todos os depositarem, estaremos novamente ante
situação pela qual a França passou pela última vez há poucos anos e a Alemanha
está passando (transição de 7 anos, a partir de 1988), qual seja, em face de nova
alteração no disciplinamento jurídico vernacular. Isto é, continuando-se no âmbito
do Direito: nova legislação positiva a disciplinar o idioma de Camões.
Doutrina
Quanto à doutrina, é ampla, geral e irrestrita. Trata-se, em sua expressão
princeps, da figura da Gramática, do estudo do fenômeno sociolingüístico, tanto
enquanto ciência pré-jurídica – Lingüística, como enquanto jurídica – Direito
Vernacular. Afinal, a qualidade da doutrina está menos na qualificação jurídica ou
não jurídica do doutrinador, que em sua capacidade pessoal intrínseca doutrinária.

70
Cadernos Aslegis 9
(Entre inúmeros outros exemplos, sabe-se que Nélson Hungria, maior autoridade
brasileira em Direito Penal, o Pontes de Miranda do Direito Criminal, com quem
compôs – cada qual em sua área de atuação – o arcabouço de nosso Direito Privado,
era médico.)
Não há diploma de doutrinador; logo, nem de gramático. Também, a doutrina
jurídica, sem que deixe de sê-lo, não é apanágio exclusivo de advogados, nem a
da matemática, de matemáticos. Apenas há esperança de que sejam mais bem desenvolvidas
por advogados e matemáticos, respectivamente, o que tem que se provar,
nada obstante, caso a caso. Isso é fato cediço em ramos (apenas didáticos) do
Direito (que é uno), como no Direito Econômico ou no Direito Contábil, em que há
excelentes doutrinadores que não são bacharéis em Direito; por vezes, nem mesmo
economistas ou contadores.
No caso – a língua –, trata-se dum fenômeno social, até mesmo ontológico,
que perquire a exata natureza humana 3 , e pois a ser estudado enquanto fato da
sociedade a que pertence. Porque Ex facto Jus oritur, o Direito se origina do fato,
retratando-o, refletindo-o e assim também não poderia deixar de sê-lo no Direito do
Vernáculo. Até porque o Direito não exatamente cria ciência não jurídica, senão
disciplina ciência pré-jurídica, e suas criações disciplinativas, aí propriamente jurídicas,
na expressão de suas figuras, conceitos e instituições, são instrumentos abstratos
– presunções e ficções de Direito –, constructos que não visam senão ao
disciplinamento das relações sociais. E nada mais relação social que o idioma!
O Direito, ao ordenar, proíbe delimitando; ao disciplinar, censura discriminando;
isto é, ao colorir a oposição fato–norma, respalda-se em relações sociais
fáticas, para estremá-las, sedimentando transitoriamente algumas, que ‘recomenda’,
em detrimento doutras, que ‘condena’.
Daí defluir ser o português instrumental campo por excelência do Direito
Vernacular, por ser o lugar onde se busca dar certa uniformidade aos fatos do idioma,
em benefício da ‘correspondência’ semântica, correição morfológica e colocação
sintática. Por isso, à Poesia, fonte originária de criação lingüística, e mesmo à
prosa literária, mãe do estilo, aplicar-se a regra jurídica vernacular, de forma – se
tanto – ‘atenuada’.
Assim, o Direito Vernacular é menos questão de feitio da escrita, que dum
modus operandi de estabelecer, nos limites dum tempo e dum espaço, regras comuns
à cultura dum povo, para lidar com os fatos lingüísticos que este povo é, com
precípuo fito de vernacularmente melhor comunicar-se.
3 A respeito é exemplar o verso de Hölderlin: ‘Seit wir ein Gespräch sind…’ Desde que somos
[os humanos] uma conversa …’

Do direiro da língua portuguesa
71
Ainda, podem as normas do Direito do Idioma carecer de sanções diretas,
podendo a sanção provir do desrespeito à norma no contexto fático, por via reflexa.
4 Isso é usual no mundo jurídico, ante a inelutável unidade do Direito posto.
Jurisprudência
Em relação à jurisprudência, tanto dos tribunais como ‘administrativa’, de
plano há reconhecer que toda e qualquer jurisprudência é questão por excelência de
interpretação de texto; como tal, também de Direito da Língua Portuguesa. O magistrado,
que incumbentemente; a autoridade administrativa, que competentemente;
o advogado, que tentativamente; e o leigo, que apropriadamente interpreta: todos,
sem exceção, vinculam-se ao Direito do Vernáculo.
Nessa linha, se no passo legislativo se escreveu ‘pôde’, não se entenda ‘pode’,
porque isso vai de encontro ao disposto no art. 1° da Lei n° 5.765 – combinado com
o art. III da Convenção Ortográfica Brasil-Portugal, de 29 de dezembro de 1943,
bem como com o Parecer da Academia Brasileira de Letras e da Academia de
Ciências de Lisboa, de 22 de abril de 1971 –, que excepcionou as duas formas da
regra de abolição, que estabelecera, do acento circunflexo diferencial da letra ‘o’
das palavras homógrafas de outras em que essa letra é aberta.
Sirva o exposto acima para consignar ‘abertura de horizontes’, ao estabelecer-se
o haver do Direito Vernacular, definido como ‘a disciplina jurídica da língua
portuguesa’, tendo por finalidade, social e transitoriamentemente, norteá-la. Naturalmente,
sem censura à criatividade de seus falantes, porque assim o português
encontre seus sempre renovados melhores momentos, como expressão das pátrias
que encerra. Esse Direito – como acima definido – pode cumprir seu objetivo, ao
estabelecer, ante as e por ocasião das sincronicidades do uso do idioma, denominadores
comuns de desempenho dos usuários, juridicamente postos, para que a eles,
usuários, haja referenciais comuns de comunicação no efeito.
Três pertinentes observações, entre tantas outras, respaldam conclusão de
que o Direito do Vernáculo é, à evidência, um fato, cuja presença é inafastável:
1) O próprio alfabeto do idioma é estabelecido na legislação, bastando confrontar
a base I, 1°, do Acordo Ortográfico, de 1990, a ainda entrar em vigor, com
o item I.1 do Formulário Ortográfico, de 1943, vigente. Na primeira, temos vinte e
sete letras (conta-se o cê cedilha); no segundo, ‘fundamentalmente’ vinte e três, não
4 Em exemplo caricatural, quem paga dívida de cem reais com cheque brasileiro, em que se lê
‘ein hundert [alemão] reales [espanhol],’ passa por desonesto. Para começar, a lei prescreve seja escrito
em português, duma sorte; e determina que nesse idioma ‘100’ se escreva ‘cem’ e não ‘hundert’,
doutra.

72
Cadernos Aslegis 9
contando-se, entre as ‘fundamentais’, o cê cedilhado, o capa, o dáblio e o ípsilon; 5
2) De modo decisivo, embora de modo não estritamente cogente, o próprio
elenco de palavras da língua, que constava do Pequeno Vocabulário Ortográfico da
Língua Porguesa – PVOLP, que agora consta do Vocabulário Ortográfico da Língua
Porguesa – VOLP, e que à evidência tudo indica constará de tantos outros
VOLPs no futuro 6 ; e
3) A Nomenclatura Gramatical Brasileira – NGB, ora vigente, sobre que
tanto se tem a dizer, é diploma legislativo, tendo-se estabelecido por portaria do
então Ministério de Educação e Cultura – MEC, sendo Ministro Clóvis Salgado da
Gama, na década dos cinqüentas, especificamente via Portaria Ministerial de n°
152, de 24 de abril de 1.957 (Publicação no D.O.U., em 30-4-57, pág. 10.838). Foi
elaborada por comissão, formada pelos professores Antenor Nascente, Cândido
Jucá (filho), Carlos Henrique da Rocha Lima, Celso Ferreira da Cunha e Clóvis do
Rêgo Monteiro, mais a assistência da então Diretoria do Ensino Secundário. 7 A
citação vale em respeito à sua memória, bem como vem em auxílio de quem se
interesse em pesquisar.
Desvelamento do Direito Vernacular
Observe-se que o ‘ocultamento social’ do Direito do Vernáculo encontra
eco em outras áreas menos tradicionais da Ciência do Direito, por vezes com certa
indesejável perda de rumo da doutrina jurídica a eles afeta. Os exemplos dos Direitos
Contábil – há apenas poucas décadas surgido em França, pelas mãos de René
Savatier, renomado civilista, deão da Universidade de Poitiers – e Econômico são
emblemáticos disso.
Tudo se passa nesses casos como se o doutrinador doutrinasse ‘malgré lui’
ou ‘malgré la doctrine même’, ou seja, doutrina-se como que não se sabendo (ou
soubesse) ou ao menos não se considerando (ou considerasse) por inteiro, por ocasião
de seu exercício, o vínculo umbilical entre o determinativo, jurídico, e o substantivo,
ramo do Direito, a que se refere. O doutrinador parece ignorar estar ante
cincunstância legislativamente regrada: em face do Direito, pois.
V.g., a correção monetária, do ponto de vista da Economia, não trazia conse-
5 O alemão – para que se coteje –, língua igualmente indo-européia, tem legalmente vinte e
sete: não se conta o cê cedilha e acrescenta-se-lhe o ‘Eszett”, equivalente a dois esses, de grafia assemelhada
ao beta grego.
6 É conhecido o emblemático caso da palavra imexível, antes no VOLP inexistente e que
abonou-se a partir da edição de 1988 dele (à pág. 409).
7 Na decorrente redação definitiva do chamado ‘Anteprojeto de Simplificação e Unificação
da Nomenclatura Gramatical Brasileira’ a comissão foi assessorada pela Academia Brasileira de
Filologia, na expressão dos professores Antônio Chediak, Serafim da Silva Neto e Sílvio Elia.

Do direiro da língua portuguesa
73
qüências jurídicas; porém, do ponto de vista do Direito Econômico, a correção,
disciplinada em lei, o fazia. Há diversos índices econômicos de inflação. Uns não
têm e outros têm implicações jurídicas, dependendo do ordenamento jurídico, ante
o qual se encontram. A delimitação do conceito dum determinado ativo fixo em
Contabilidade Bancária, se estudado e estabelecido econômico-contabilmente, com
finalidades gerenciais, não importa cogência jurídica; mas o Direito Contábil Bancário,
outrossim, ao exigir que o banco escriture segundo normas jurídicas próprias,
sanciona seu descumprimento. Em português, pode-se escrever ‘Vou à sua casa.”
ou ‘Vou a sua casa.’; ‘Puxou a espada.’ ou ‘Puxou da espada.’: é questão de
intencionalidade de estilo; não se trata de desrespeito ao Direito do Idioma. Não se
pode, no entanto, escrever ‘pôde’, quando se quer ‘pode’, como já visto, ou ‘pólo’,
por ‘polo’, etc. Aí se dá questão de Direito da Língua de Camões (com significativas
conseqüências em relação à interpretação do texto). Até mesmo por haver
previsão legal explícita para o fato.
Há diversos estudos de doutrina de Ciência pré-jurídica, na expressão dos
diversos caminhos pela ciência não jurídica trilhados, como os há tantos outros de
doutrina de Ciência do Direito, espraiados pelos variados campos e inumeráveis
áreas de seus andares. Os problemas se põem por haver sensíveis áreas de
‘overlapping’ entre esses campos, por ambos poderem ter sua diferença específica
concomitantemente referida a dois gêneros próximos. No caso da língua portuguesa:
dum lado, o Direito Vernacular, enquanto Ciência do Direito, aplicado à língua
de Drummond e Machado; doutro, a Ciência da Lingüística, enquanto ciência doutro
rigor, aplicada à língua de Cabral e Pessoa.
Trata-se de duas vocações, a jurídica e a lingüística, que às vezes se
cruzam, quando o esgarçado fio condutor da delimitação entre ambas dificulta, mas
não impossibilita, sua diferenciação. Exemplo princeps disso no Direito Civil seria
estudo do divórcio à luz da Ciência do Direito, em determinado país, a par de ante
as ciências da Sociologia, da Antropologia Cultural, da Religião, e até mesmo da
Teologia.
Por exemplo, como discriminar estudo sobre ‘circunflexização’ do verbete
forma (fôrma), com respeito à diferença entre sua forma verbal (forma) e substantiva
(forma = molde)? Um critério seria o objetivo que com ele se pretenda: se for
estudar, interpretar, mudar legislação da língua portuguesa, doutrina jurídica aplicada;
se for comparar os efeitos da acentuação no texto, quanto a possibilidades de
significação, no âmbito das línguas neolatinas, lingüística aplicada.
Há casos mais ou menos ‘puros’: estudo para proposta de mudança da nomenclatura
gramatical, em lei disposta – pois, jurídico –, em contraponto a trabalho
para estudar a substantivação do adjetivo em português, contemplando o modo

74
Cadernos Aslegis 9
como esse (adjetivo) exprime aquele (substantivo) com a qualidade que ele (adjetivo)
imprima – pois, lingüístico.
Da Virgulação das Orações Subordinadas Adverbiais Desenvolvidas
Conexas
Este tópico tem por escopo aplicação do Direito Vernacular ao assunto em
epígrafe. Não se contemplarão orações subordinadas adverbiais justapostas nem
reduzidas. Ainda, nos exemplos a seguir, que à evidência ao trabalho se aplicam, os
conectivos nunca são elípticos.
O Direito Vernacular, como outros âmbitos do Direito, pode-se dar quando
a legislação específica seja praticamente inexistente, relativamente alentada ou benevolamente
abundante. Exemplo da primeira hipótese poderia tratar do caso da
regência preposicional do infinitivo, nos casos em que a preposição se encontre em
contração com artigo. Exemplo da segunda pode tratar do assunto virgulação, na
vertente abaixo em apreço. Exemplo da última poderia versar sobre hifenização, no
caso dos prefixos: para especificar, na expressão do prefixo ‘ad’.
Os três tópicos podem-se utilizar para desenvolver ângulos de aproximação,
prismas de enfoque, quanto ao assunto que aqui se aborda: Direito Português.
Vejamos o segundo: afinal, In medio virtus.
Do Assunto
O problema da virgulação interoracional, quanto às orações subordinadas,
dá-se por excelência no plano das adverbiais.
Em comparação com o idioma alemão, 8 cujo disciplinamento jurídico da
virgulação é bem mais detalhado e abrangente, 9 o português, et pour cause, requer
amplos recursos doutrinários nesse estudo. Em Direito, menor o detalhamento legislativo,
maiores as lacunas e as hipóteses interpretativo-integrativas correspondentes e, por via
de conseqüência, também os estudos doutrinários. Sabe-se que não tão-só a interpretação,
senão ainda a integração, se dão em respeito ao arcabouço jurídico da disciplina,
que, se menos pormenorizado, dá vazão a maior liberdade do intérprete.
No efeito, quanto à pontuação em geral – de que a vírgula é espécie –, a
última seção do Formulário Ortográfico – Instruções para a Organização do Voca-
8 O autor estuda em conjunto alemão e espanhol no oficioso Grupo Interlegislativo de Estudos
Vernaculares – GIEVE, de que se incumbe. Esse Centro congrega as duas consultorias do Senado
Federal: Legislativa (Conleg) e de Orçamentos, Fiscalização e Controle (Conorf); e as co-irmãs da
Câmara dos Deputados: Legislativa (Coleg) e de Orçamento e Fiscalização Financeira (COFF), em
proposta de aperfeiçoamento pedagógico-cultural do setor.
9 Exemplo da regra geral de que todas os idiomas, cotejados entre si, apresentam, conforme a
área de estudo apreciada, maiores ou menores diferenças, nenhum sendo superior ou inferior a outro.

Do direiro da língua portuguesa
75
bulário Ortográfico da Língua Portuguesa, aprovado unanimemente pela Academia
Brasileira de Letras, em 12 de agosto de 1943 –, de n° XVII, intitulada Sinais
de Pontuação, trata de Aspas (item 50), Parênteses (item 51), Travessão (item 52) e
Ponto Final (item 53). Por outra, as bases – de I a XXI – do citado Acordo Ortográfico
da Língua Portuguesa, de 1990, que, embora ainda não esteja em vigor, poderia,
tivesse sobre o assunto versado, apontar alguns horizontes norteadores sobre o
tema, sobre vírgula propriamente calam.
No entanto, há exemplos emblemáticos na doutrina, em que se considera, à
unanimidade, a virgulação de rigor.
É o caso das orações coordenadas adversativas,
‘Comi, mas não gostei’.
Também, o das orações coordenadas explicativas,
‘Creio que choveu, pois a rua estava molhada.’
A exceção, sempre possível para esse e outros exemplos, para o caso de
construções poéticas, literárias ou esdrúxulas, é despicienda. Em princípio, as
enunciações,
*’Comi mas não gostei’ 10 e
*’Creio que choveu pois a rua estava molhada’
são agramaticais.
Outrossim, há outros, em que a não-virgulação é que é praticamente obrigatória.
É o que se dá com a separação intra-oracional do sujeito e seu complemento,
‘O caçador matou o leão.’
Também da separação interoracional entre orações principal e subordinada
substantiva,
‘O caçador disse que matou o leão.’
São, pois, agramaticais,
*’O caçador, matou o leão’ e
*’O caçador disse, que matou o leão.’
De regra, as orações subordinadas substantivas não se separam por vírgulas:
a justificativa disso é que, por serem integrantes, completam o sentido da principal;
as adjetivas, podem ou não se separar por esse sinal: quando restritivas, não se
separam, ocorrendo o oposto, em sendo explicativas. Esses fatos, assaz conhecidos,
tão-só aqui trazidos à baila, sem mais, em contraponto ilustrativo, não dão
motivo a maiores alvoroços na área da pontuação, já intra, já interoracional. O
problema residiria nas orações subordinadas adverbiais.
10 Os asteriscos marcam a agramaticalidade.

76
Cadernos Aslegis 9
Da Doutrina
Veja-se o que diz a respeito Rocha Lima, no item 15 de suas colocações sobre o
uso da vírgula, 11 quando asserta dever-se virgular, entre outros:
“15 – Para separar as orações subordinadas adverbiais (iniciadas pelas conjunções
subordinativas não-integrantes), quer antepostas, quer pospostas à principal.
Exemplos:
‘Juro que ela sentiu certo alívio, quando os nossos olhos se encontraram …’
(Machado de Assis)
‘Enquanto o senhor escarneceu o feitio das minhas botas, estava no seu ofício e
no seu direito. Das botas acima, não.’
(Camilo Castelo Branco)”
Sua postura nesse sentido se reforça quando no item 17, logo a seguir, prescrevendo
virgulação para as orações reduzidas, ao observar que as de infinitivo podem ser
tanto adverbiais como substantivas 12 , exclui essas da regra, que àquelas reserva,
exemplificando no lanço camoniano:
‘Pera servir-vos, braço às armas feito;
Pera cantar-vos, mente às Musas dada …’
É de notar que o ilustre gramático postula a colocação de vírgula tanto no caso
em que a oração adverbial sucede, como quando, em ordem inversa, antecede a principal.
13
Não é outra a manifestação de Carlos Eduardo Pereira sobre o tema, senão
assertar que 14 ‘quando [as orações adverbiais] exprimem circunstâncias dispensáveis
ao sentido’ das subordinantes [principais], podem separar-se por vírgula, para
efeito de ‘clareza ou ênfase’. Há, pois, duas condições. A segunda – clareza ou
ênfase – pertenceria à subjetividade do estilo; a primeira – exprimir circunstâncias
dispensáveis ao sentido –, no entanto, merece ponderação. Por isso, e para fins de
Direito Vernacular comparado entre o espanhol e o português, cabe analisar o disposto
na alentada obra de Torrego, em sua nova edição ampliada. 15
11 Rocha Lima, Gramática normativa da língua portuguesa, 5° ed. F. Briguiet & Cia. Editores,
Rio, 1960, pág. 546; 28° ed., José Olympio Editora S.A., Rio, 1987, pág. 426.
12 Como as participiais podem ser adjetivas ou adverbiais e as de gerúndio, tão-somente
adverbiais.
13 Sobre virgulação obrigatória de adverbiais intercaladas, veja-se Luft, Celso Pedro, ‘A vírgula’,
1ª ed., Ed. Ática, São Paulo, 1996, págs. 29 a 31. (Edição póstuma.)
14 Pereira, Carlos Eduardo. ‘Gramática expositiva’. São Paulo, Companhia Editora Nacional,
1956, pág. 379.
15 Torrego, Leonardo Gomez. ‘Gramática didáctica del español’. Madrid, Ediciones SM, 1998,
edición corregida e aumentada, pág. 297.

Do direiro da língua portuguesa
77
Esse autor considera argumentos verbais os ‘complementos necesarios para
el verbo; es decir, el verbo los rige o exige. Sin ellos, o la oración es agramatical o
el verbo presenta otro significado.’ E acresce que no elenco daqueles ‘se encuentran
(…) los complementos adverbiales, que la gramática tradicional trataba entre los
complementos circunstanciales’. Exemplifica com ‘María reside en Madrid.’ Porque
‘María reside’ exige a compleição de ‘en Madrid’. E com ‘Esa casa cuesta
mucho.’ Por análoga razão. Contrario sensu, id. ibid., chama de adjuntos os ‘complementos
no exigidos por el verbo; sin ellos, la oración es gramatical y el verbo
no cambia de significado. Entre ellos se encuentran los complementos
circunstanciales propriamente dichos (…)’. Exemplifica com ‘Ayer [ontem] vi a
Juan en el parque.’ Distingue, pois, complemento adverbial de complemento circunstancial
propriamente dito (para nós, adjunto adverbial). Aquele completa e
esse não completa o sentido do verbo. Não se diz ‘Maria reside’ ou ‘Esta casa
custa’ impunemente. Faltam-lhes os advérbios complementantes de sentido. Dizse
com certeza ‘Vi a João’: oração que dispensa ‘Ontem’ e ‘no parque.’
O Direito Vernacular brasileiro, vd. a NGB, seguiu percurso inverso ao do
espanhol. Torrego escreve que da passagem da gramática tradicional [sic] espanhola
para a, diga-se, não tradicional, diferençou-se complementos integrantes, aqueles,
e acessórios, esses, para usar doutra nomenclatura, ambos efeitos se verificando
em função da predicação verbal. Na NGB, a diferenciação não se fez e, ao invés,
em percurso inverso, consideraram-se ambos, adjunto e complemento adverbial,
como um só – adjunto. Esse, contudo, não é o espírito, a Mens Legis, mas só a letra,
da NGB, como adiante se verá. .
Pereira (seu livro é de 1956, um ano antes do advento da nova Nomenclatura),
ao condicionar a virgulação optativa das orações subordinadas adverbiais a que
traduzam ‘expressão de circunstâncias dispensáveis ao sentido [do verbo]’ vai ao
encontro de Torrego, diferençando as orações subordinadas adverbiais com função
de adjunto adverbial, desnecessárias reitere-se à compleição do sentido do verbo,
das com função de complemento adverbial, pelo verbo exigidas. Ao opcionalmente
virgular aquelas, abona tanto ‘Vi a João, quando estive no parque’, como ‘Vi a João
quando estive no parque’, dependendo do estilo mais ou menos ‘enfático ou claro’
do redator; ao não virgular essas, abona ‘Maria reside onde quer’, tão-só sem vírgula.
Com isso, acaba por estender avant la lettre os conceitos intra-oracionais (termos
oracionais) de adjunto e complemento adverbiais à dimensão interoracional,
justamente com respeito, como não poderia deixar de ser, às orações adverbiais.

78
Cadernos Aslegis 9
Para não nos alongarmos, basta-nos ainda citar Bechara, 16 como defensor
da virgulação das subordinadas adverbiais, quando antecederem a principal, quando
sejam intercaladas, e quando, ao sucederem-lhe, tenham certa extensão. Isto é, o
critério de virgulação das adverbiais pospostas à subordinante é sua certa extensão
(não serem curtas, pois) e não sua função sintática de compleição verbal.
Ante esse pot-pourri de propostas doutrinárias de escol, parece possível
tentativamente delinear alguns balizamentos sobre o tema. De plano, há acordos e
desacordos. Acordo, quanto à virgulação das orações subordinadas adverbiais intercaladas
bem como quanto às que antecedam a oração subordinante. Virgulam-se.
Desacordo, quanto às orações subordinadas adverbiais que sucedam a subordinante.
Ao passo que uns, virgulam-nas sempre: é o caso de Rocha Lima, ao menos pelo que
vimos até este ponto; outros, virgulam-nas tão-só opcionalmente. Nesse caso, têm-se
as propostas de Eduardo Pereira e de Evanildo Bechara. Pereira virgula opcionalmente
as adverbiais pospostas quando sejam adjuntos adverbiais e, além disso, desejar-selhes
dar clareza e ênfase. Bechara virgula-as, também opcionalmente, bastando apenas,
porém, que extensas sejam, independentemente de serem adjuntivas ou complementares
ou de desejar-se enfatizá-las ou clarificá-las.
Como as acepções de clareza e ênfase bem assim as de extensão são elementos
assaz subjetivos, pode-se inferir valer por ora a hipótese de Pereira, supra citada,
para o caso da virgulação opcional. Isto é, as orações subordinadas adverbiais pospostas
à subordinante – quando adjuntivas –, podem virgular-se, na dependência do
estilo, estilo este cujos critérios estéticos pertencem à subjetividade do escritor.
Da Legislação
Para propor que a doutrina venha a preencher lacuna jurídica, ante a
NGB, sirva-nos adentrar os aspectos doutrinários de Rocha Lima assim como
comentar o exemplo de Torrego.
Rocha Lima, na Gramática Normativa citada em nota anterior, 5ª edição, à
págs. 172 a 174, ao tratar das conjunções subordinadas, não obstante sua
retrotranscrita norma virgular ‘as orações subordinadas adverbiais (iniciadas pelas
conjunções subordinativas não integrantes)’, dá os seguintes exemplos de orações
subordinadas adverbiais à subordinante pospostas: 17
16 Bechara, Evanildo, ‘Lições de português pela análise sintática’, 15° ed. revista, Padrão
Livraria Ed. Ltda., Rio, 1992, pág. 145.
17 São essas as nove orações adverbiais, previstas na NGB, em ordem alfabética. Os colchetes
destacam-nas. (Acrescentam-se, mais adiante neste estudo, as locativas e as modais, comentando-se
aquelas.)

Do direiro da língua portuguesa
79
causal: ‘Ele foi-se embora, [porque não podia pagar a pensão.]’;
comparativas: ‘Este dicionário é mais completo [do que o meu.]’;
‘Nada o preocupava tanto, [quanto a educação dos filhos.]’;
concessiva: ‘Comprarei o livro, [embora o ache caríssimo.]’;
condicional: ‘Irei a casa, [se puder.]’;
conformativa: ‘Resolvi o problema, [conforme o professor me ensinou.]’;
consecutivas: ‘Ele foi tão generoso, [que me deixou pasmado.]’;
final: ‘Ele mentiu [para que o deixassem sair.]’;
‘Insisto [porque me devolvas os documentos.]’;
proporcionais: ‘O ruído aumentava [à proporção que penetrávamos na selva.]’;
temporal: ‘Restituir-lhe-ei os livros, [tanto que você deles precise.]’.
Como se observa, de encontro ao comando normativo, as orações comparativas
virgularam-se ora sim, ora não, ao passo que as subordinadas finais e as proporcionais
não se virgulam, o que dá à norma maior alcance e extensão. Nessa conformidade,
na 28º edição do mesmo livro, à págs. 162 a 164, onde se repetem quase todos os
exemplos da 5ª, a exceção de fundo é justamente a das comparativas, que passam a
não se virgularem de todo (‘A prata vale menos [do que o ouro]’, ‘Nada é tão importante
[como a verdade]’). Disso pode-se concluir que a regra de virgularem-se as
adverbiais obrigatória e indiscriminadamente se flexibiliza com respeito às finais,
proporcionais e comparativas. 18
Por outra, o exemplo escolhido por Torrego para ilustrar complemento adverbial,
‘Maria reside em Madri’, se transladado da perspectiva intra para a interoracional,
redundará em oração subordinada adverbial locativa – tipo ‘Maria reside onde quer’
–, categoria não prevista na NGB.
Para contornar o problema, alguns doutrinadores analisam a construção por
via de artifícios tais como ‘Maria reside no lugar em que quer’, criando oração adjetiva
restritiva. Assumem que o redator redigira algo que no texto não se acha; logo, algo
que efetivamente não redigiu. Ocorre que esse é caso típico de lacuna jurídica na
NGB – o que lhe não é em absoluto desdouro, monumento que é das letras jurídicas
pátrias –, figura prevista na teoria geral do Direito bem como na Lei de Introdução
do Código Civil (LICC), 19 que se pode preencher. É caso em que o fato aí está,
sem norma jurídica que possa subsumi-lo. Isso acontece, quando o conceito legal,
mesmo tendo sofrido interpretação lógico-extensiva, não consegue subsumir o ele-
18 Lembre-se, não sendo escopo do presente comentar, que esse autor considera as proporcionais
e as consecutivas em grupo que denomina de correlativas, nesse caso (e nalguns outros) foi voto
vencido na elaboração da NGB, porém com argumentos de sólidas premissas.
19 Lacunas legislativas fazem parte do jogo do Direito.

80
Cadernos Aslegis 9
mento fático – propriamente vida do Direito. Nesses casos, não cabe distorcê-los, aos
fatos, para fazê-los caber na norma, qual como o corpo - fático – no leito de Procusto. 20
Contrario sensu, a idéia é ‘criar’ norma, em respeito a mens legis – da NGB no caso
–, que é sem dúvida bem classificar orações subordinadas – vivas –, reflexos dos
fatos lingüísticos trazidos à luz pelos lusófonos, irrespectivamente de serem adjuntivas
ou completivas. O Direito (NGB) não pode se esquivar de enfrentar o fato, muito
menos na expressão do intérprete. Refugiar-se no brocardo castelhano ‘Yo no creo en
brujas, pero que las hay las hay’. As locativas, antes que bruxas medievas, são realidades
fáticas da concretude mesma do falar lusófono diuturno.
Nessa conformidade, não foi outra a colocação de Macambira, 21 ao considerar
‘onde’, ‘donde’, ‘aonde’, ‘por onde’ e ‘para onde’, conjunções locativas, o que,
segundo ele, no que tem razão, Griesbach-Schulz, em sua Grammatik der Deutscen
Sprache, abona. Gama Kury 22 , mantendo o nome ‘oração locativa’, postula no entanto
serem orações adverbiais introduzidas por advérbio. Porque a função adverbial de
‘onde’ permanece intra-oracionalmente, ou seja, em ‘Maria reside [onde quer.], ‘onde’,
demais de subordinar ‘onde quer’ a ‘reside’, tem função adverbial em ‘onde quer’.
Segundo esse raciocínio, então, a locativa seria oração subordinada justaposta (sem
conectivo). Daí não caber propor-se ‘onde’ como conectivo e como advérbio, em
dupla categoria, atendendo-se às posições de ambos os doutrinadores. Em ambas as
hipóteses classificatórias, no entanto, a locativa é complemento, não adjunto adverbial,
que é o que interessa ao presente escrito.
Muito se poderia discorrer sobre virgulação das orações sob estudo. Para
concluir, no entanto, veja-se o que se tem até o presente, em síntese do que até
agora se viu, em termos de exemplos vívidos do idioma, extraídos de ilustres
doutrinadores e de não menos ilustres escritores luso-brasileiros: 23
causal: ‘Não me aflijo [porque posso esperar.]’ (Ma);
‘Ele foi-se embora, [porque não podia pagar a pensão.]’ (RL);
comparativa: ‘Não és tão hábil [quanto se pensava.]’ (Ma);
20 Personagem da mitologia grega que ‘adequava’ o corpo dos mortais, cortando-lhes as pernas,
ou encumpridando-as, para que lhe coubessem no leito.
21 Macambira, José Rebouças. ‘A Estrutura Morfo-Sintática do Português’. São Paulo, 6ª Ed.,
Livraria Editora Pioneira, 1990, págs. 109 e 340.
22 da Gama Kury, Adriano. Novas Lições de Análise Sintática. São Paulo, 2ª Ed., Editora
Ática, 1986, pág. 100.
23 Ma refere-se a Macambira, op. cit., p. 340. RL, à Rocha Lima, op. cit., págs. 172 a 174. DL,
à Martins, Dileta Silveira e Zilberknop, Lúblia Scliar, Português Instrumental, Porto Alegre, Ed. Prodil,
11ª ed., 1979, pág. 267. GK, à Kury, Adriano da Gama, op. cit., págs. 92 a 103. Sa, à Sacconi, Luiz
Antonio, Nossa Gramática, São Paulo, Atual Ed., 25ª ed., 1999, pág. 385.

Do direiro da língua portuguesa
81
‘Ela é tão inteligente [como a irmã.]’ 24 (DL);
‘Venho apertar nos braços um parente, que me honra tanto
com a inteligência, [quanto seus avós me honraram com a
lança.]’ 25 (GK);
concessiva: ‘Todos os dias vem ao mundo marrecos, perus e pintos [sem
que isso ponha comichões na pena dos novelistas.]’ 26 (GK);
‘Comprarei o livro, [embora o ache caríssimo.]’ (RL);
condicional: ‘Eles não prosseguirão nas obras [sem que o governo lhes
pague.]’ (GK);
‘Irei a casa, [se puder.]’ (RL);
conformativa: ‘Cada um colhe [conforme semeia.]’ (Sa);
‘Resolvi o problema, [conforme o professor me ensinou.]’
(RL);
consecutiva: ‘Esperei tanto [que acabei comovendo a todos.]’ (Ma);
‘Ele foi tão generoso, [que me deixou pasmado.]’ (RL);
final: ‘Ele mentiu [para que o deixassem sair.]’ (RL);
‘Era preciso que minha mãe me repreendesse, [para que eu
fosse mais zeloso.]’ 27 (GK);
locativa: 28 ‘Os mortos ficam bem [onde caem.]’ 29 (GK);
‘Há sempre luz e calor [por onde passas.]’ (Ma)
modal: 30 ‘Eu deixo a vida [como deixa o tédio do deserto o poento
Caminheiro.]’ (GK);
‘Todos estavam exaustos, [de modo que se recolheram
logo.]’ (GK);
proporcional: ‘O ruído aumentava [à proporção que penetrávamos na
selva.]’ (RL);
‘As criaturas são mais perfeitas, [à proporção que são
capazes de amor.]’ 31 (GK);
24 Elipse do verbo da principal na subordinada, fato não raro nas comparativas.
25 Castelo Branco, Camilo. Amor de Perdição, in Obra Seleta, v. I, ed. de Jacinto do Prado
Coelho, Rio de Janeiro, Aguilar, 1960, pág. 809.
26 Lobato, Monteiro, Urupês, Outros Contos e Coisas, São Paulo, Ed. Nacional, 2ª ed., 1945,
pág. 548.
27 Barreto, Lima, Recordações do Escrivão Isaías Caminha, Rio de Janeiro, Tip. Rev. dos
Tribunais, 2ª ed. 1917, pág. 30.
28 Vd. acima sua ‘dupla’ classificação, conexas versus justapostas.
29 Assis, Machado de, Memorial de Ayres, Nova H. Garnier, 1908, pág. 10.
30 Não previstas na NGB. Esse doutrinador, que as postula ante apreciáveis razões, nos brinda
com dois exemplos delas.
31 Aires, Matias, Reflexões sobre a Vaidade dos Homens, Rio de Janeiro, J. Leite Ribeiro, s.d.,
Fac-símile da 1ª ed., Lisboa , 1752, pág. 169.

82
Cadernos Aslegis 9
temporal: ‘A gente vive somente [enquanto ama.]’ (Sa, 387);
‘Restituir-lhe-ei os livros, [tanto que você deles precise.]’
(RL).
Há, à evidência e à exaustão, pletora de exemplos para ambos os lados,
tanto se virgulando como não se virgulando as subordinadas. À exceção das locativas,
que nos dois exemplos não se virgularam, a coisa beiraria à licenciosidade poética,
se disso se tratasse. Trata-se tão-só porém de permissibilidade estilística.
Donde, segundo as premissas desse panorama, poder-se tentativamente concluir
virgularem-se em princípio as orações subordinadas desenvolvidas conexas,
quando intercaladas ou quando antecedendo a subordinante. Contrario sensu , quando
àquela estejam pospostas, são apenas opcionalmente virguláveis, na dependência
das intenções do escritor, que, ao fazê-lo, com isso quererá enfatizá-las ou, vista
sua extensão, graficamente separá-las, ou ainda quiçá propriamente produzir algum
outro efeito de estilo, adequado à nuança de sentido que pretenda dar.
A exceção por excelência se daria com as locativas. Virguláveis quer estejam
no início, quer no meio do período, virgulam-se também ao final dele. Porque,
ao contrário das outras orações subordinadas co-irmãs, que são adjuntivas, são
completivas.
Resumo e Conclusão
Disso tudo, resta peremptoriamente consignar que este trabalho é exato o
oposto de outorgar a bacharéis a exclusividade na elaboração da doutrina de Direito
Vernacular 32 . Ao invés, ela a ninguém é exclusiva, nem mesmo aos gramáticos, o
que quer que isso signifique. O que interessa é ser ou não a doutrina uma boa
doutrina e isso depende de seu valor intrínseco, do mérito e da capacidade do
doutrinador, o que quer que ele seja ou venha a sê-lo, mas nunca dos títulos, diplomas
ou denominações que tenha obtido ou venha a obter.
Também aqui não se discute da necessidade ou desnecessidade do Direito
da Língua Portuguesa, nem se versa sobre se o Direito do Idioma Português é bom,
ruim, ou algo de permeio. Tampouco se cogita sobre a hipótese de ser ou não ser o
Direito Vernacular um ramo do Direito. Por fim, não se indaga, estabelecido fosse
o Direito do Vernáculo como ramo do Direito, se seria ramo ‘independente’, autônomo
ou o que valha.
A proposta que aqui se veicula é a de fazer desabrochar, aflorar, desocultar,
32 Ou propostas de projetos de leis ou de decisões judiciárias ou administrativas.

Do direiro da língua portuguesa
83
desvelar um fato semi-oculto. A existência do Direito Vernacular, como um dos
âmbitos inafastáveis do Direito. É um fato propriamente ontológico; logo, inelutável.
Para começar, não há argumentos contra. Até porque praticamente não é questão
argumentativa, mas visual. Nem um cego, que leia em braille, pode disso duvidar.
Veja-se exemplo. Por simples questão de gênero próximo e diferença específica,
‘metalurgia selênica’ seria a ciência que estuda os metais da lua. Porque se trata
de gênero próximo: de metais e não de formigas; e porque se trata de diferença
específica: metais da lua e não da terra. Quem perquire, mutatis mutandis sobre
como se deva acentuar ‘pó’, palavra com certeza portuguesa, ou como classificar
pronomes portugueses, ou como utilizar as aspas ou o ponto em português, ou se
existe a palavra ‘desvelação’ ou ‘imexível’ no vocabulário do idioma português,
ao buscar resposta a suas dúvidas, na legislação que trata da língua portuguesa, e
na doutrina que inegavelmente se estriba na legislação, e na jurisprudência que
trate dos fatos da língua portuguesa à luz do Direito, em que constelação do conhecimento
humano, em que ciência, em que gênero próximo está: Entomologia,
Geografia ou Direito? E mais, adentrando a Ciência do Direito, com que âmbito se
depara: Direito Espacial, Direito Ecológico ou Direito Vernacular?
Há inúmeras teorias sobre o papel do Direito na sociedade, e tantas outras
sobre a boa ou má utilização do Direito por determinados estamentos sociais em
detrimento de outros. Por exemplo, o Marquês de Pombal, 33 no último quartel do
século XVIII, exarou medidas legais de proteção à língua portuguesa no Brasil,
invadido nos dois séculos anteriores pela chamada língua geral, o tupi. 34 Fala-se até
em absurda pena de morte, à época da colônia, para quem falasse o tupi e não o
português. Algo assemelhado, ao que se lê, embora em grau infinitamente menor,
até porque adequado aos novos tempos, às contemporâneas leis francesas de proteção
daquela língua contra a invasão do ‘franglês’. Este trabalho não colima tomar
partido contra ou a favor desses acontecimentos, tão-só constatar a presença do
Direito Vernacular em diversos passos da história da civilização ocidental. Vejamse,
entre outros, recentes avanços do inglês em ex-colônias francesas no norte da
África ou as consentidas traduções oficiais para o inglês de peças legislativas em
países bálticos – em especial as referentes ao comércio exterior –, com apoio de
organizações de países de fala inglesa. O Parlamento norte-americano teria decidi-
33 Agradece-se ao Dr. Eurico Antônio Gonzales Cursino dos Santos, sociólogo, PhD em Sociologia
na Alemanha, Professor de Sociologia na Universidade de Brasília – Unb e profissional indiretamente
vinculado à Coleg, por troca de idéias sobre essa importante figura política da história de
Portugal. 34 Segundo correta opinão dos Consultores Gerobal Guimarães e Álvaro Gustavo Castelo
Parucker, da Coleg (o primeiro, autoridade em tupi), simplesmente não existe tupi-guarani, senão tupi
e guarani.

84
Cadernos Aslegis 9
do, por diferença de um voto, à época da Independência, que seria o inglês e não o
alemão a língua daquele País. 35 Ainda, este País tem, dentre mais de cinquenta,
vinte e cinco Estado, em que o inglês é lingua oficial. 36 Em Luxemburgo, ao menos
em sua Capital, fato constatado pelo autor in loco, tudo se vê escrito em francês, ao
passo que as pessoas entre si falam luxemburguês, assaz assemelhado ao alemão.
Na ocasião, disseram-lhe que as leis se redigiam em francês, idioma oficial da nação.
Compreenda-se a complexidade do Direito Vernacular em países de tal sorte.
Enfim, acresça-se saber-se diversos países terem mais de um idioma oficial.
O que aqui se pretende limitada e tão-somente é abertura de horizontes,
dirigida sobremodo aos estudiosos do idioma de Guimarães Rosa, porque melhor
se situem na óbvia, repita-se, óbvia situação de nossa língua, auto-evidente e havida
de há muito tempo, na expressão de seu disciplinamento pelo Direito. Há que abrir
portas para que, quando se estude o português, não se venha a ignorar que, a começar
pelo nome, como abaixo se verá, o Direito alastra-se pelos meandros da língua
portuguesa e a tendência – para o bem ou para o mal, ou melhor, para o mal e para
o bem e para o ‘bemmal’ e para o ‘malbem’, para a vida, enfim, que o Direito tende
a administrar, a medida que ela mais e mais se torna transglobalmente complexa –
é que aumente sua influência na área. Haja vista a insidiosidade do Direito das
relações hauridas na Internet, apenas para exemplificar com esse momento infoglobalizado
da história contemporânea. É um fato!
O Direito tem regras próprias. Não é uma ciência anárquica. Não se pode
impunemente integrar lacunas jurídicas da NGB desregradamente. Há propor sua
integração, em total respeito ao arcabouço da própria NGB, ao todo da legislação,
à Constituição Federal mesma e, enfim, aos valores da cultura da Nação, que nossa
Magna Carta reflete.
Por exemplo, há todo um espírito de diferençar-se na NGB complementos
de adjuntos. A começar pelos nomes, em que se dá oposição entre os adjuntos
adnominais e os complementos nominais. Nessa linha, não há poque não diferenciar-se
entre adjuntos adverbiais e complementos adverbiais.
Com relação à transposição de classificação de termos intra-oracionais para
dimensão interoracional, de igual modo, e.g., basta cotejar-se na NGB: objeto direto,
objeto indireto, etc., ou seja, termos da oração, por um lado; com subordinada
substantiva objetiva direta, objetiva indireta, etc., ou seja, orações do período, por
outro. Em decorrência, porque não dar completude ao todo, com relação à funções
35 Ao menos isso foi referido, embora sempre informalmente, ao autor, por norte-americanos,
seus colegas, durante os anos em que trabalhou na ONU.
36 Segundo fax para o autor do Information Resource Center, Embaixada dos E.E.U.U. no
Brasil. Agradece-se à Sra. Dulce Maria Baptista pelo envio.

Do direiro da língua portuguesa
85
circunstanciais (leia-se adverbiais), considerando-as, intra e interoracionalmente,
tanto nas suas dimensões de adjunção como nas de completamento?
São aspectos jurídicos da questão, que implicam interpretações e integrações
também jurídicas, pois, por parte dos intérpretes. Não cabe em Direito dizer que a
lei está ‘certa’, ‘errada’, ou o que valha. Melhor cabe interpretá-la, integrá-la, para
que cumpra seu papel ante os fatos, razão de sua vida.
Os valores da cultura refletem-se no arcabouço jurídico da comunidade. Para
ilustrá-lo, em termos de Direito Vernacular comparado, 37 veja-se Engel, ao exemplificar
subordinadas adverbiais locativas (Lokalangaben), categoria que abona: 38
‘[Wo heute die Strasse verläuft,] haben wir früher noch Kartoffeln angebaut.’
‘Wir haben, [wo heute die Strasse verläuft,] früher noch Kartoffeln angebaut.’
‘Wir haben früher noch Kartoffeln angebaut, [wo heute die Strasse verläuft.]’
‘Antes produzíamos batatas [onde hoje correm as avenidas.]’
Os valores teutônicos, quanto à sintaxe, importam separar as orações 39 por
vírgulas, irrespectivamente de serem adjuntivas ou completivas. Portanto, as locativas
ou não locativas se virgulam enquanto orações, pelo simples fato de sê-lo e nada
mais.
À alma, ao gênio, ao ‘Weltanschauung’ lusófono, causa-lhe estranhesa separar
o sujeito de seu complemento, quer intra, quer interoracionalmente; quer adverbiais,
quer verbais. Daí, e.g., não serem as orações substantivas objetivas diretas
separadas por vírgulas nesse idioma.
São apenas duas posições, ab initio, diferentes. Duas premissas maiores.
Ambas estão certas. Nenhuma das duas está ‘errada’. Só retratam dois valores,
ambos legítimos. Em questão de Direito, como dizia Paulo Mendes Campos, há
leis, como a vacina, que não pegam, a par das que pegam. Se, num país de língua
portuguesa, se fizesse uma lei, comandando virgular aquelas orações, separando
assim o sujeito de seu complemento, não pegaria.
Este trabalho retrata, melhor, transcreve pletora de aporias. Há aporias dentro
de livros de doutrina de Direito Vernacular, assim como as há entre livros de doutrina
de Direito do Idioma Português. Isso lhes dignifica e enobrece. Daí ficar claro que o
37 A propósito, como se viu anteriormente, o Direito Vernacular chega ao plano do Direito
Internacional, haja vista os tratados e acordos entre países sobre o assunto, como é o caso da Comunidade
de Países de Língua Portuguesa, êmula da Comunidade Britânica de Nações.
38 Engel, Ulrich, Deutsche Grammatik, Heildelberg, Julius Groos Verlag, 3ª ed., 1996, pág. 223.
39 Considerando a oração (evento) como um nome (conceito) expandido, ou, vice-versa, o
nome como uma oração reduzida, daí resulta que no idioma de Goethe os processos no discurso se
destacam, separando-se via virgulação e dispondo-se, então, conforme os modos em que se articulam.

86
Cadernos Aslegis 9
presente estudo não contém críticas negativas, antes reconhece a grandeza de nossos
doutrinadores – os aqui citados e os aqui não citados, que tantos outros são –, também
expressa em sua obra, nas ocasiões em que criaram diplomas legislativos. Até porque
as aporias, as vacilações, as dúvidas e quejandos pertencem sobremodo ao mundo do
Direito, sendo-lhe quase que como essência. Direito não se dá nas nuvens. É na terra
que se tem dúvidas, mas que se decide; que se faz, mas que se erra; que se arrisca, mas
que se ganha (ou perde). Por isso, o ensino-aprendizado dá-se pelo diálogo. As pessoas,
se aprendem, aprendem juntas, trocando idéias entre si. Espera-se que esta
despretenciosa colocação venha a despertar o leitor, para que desfrute o prazer de
percorrer novas veredas, em face do portal do Direito Vernacular, que lhe se abre,
reitere-se ad nauseam, em duplo prisma: o do Direito, como gênero próximo; o da
língua portuguesa, como diferença específica.
Sem maiores comentários, termina-se com o seguinte, que fala de per si.
“O art. 35 das disposições transitórias da Constituição Federal de 18 de
setembro de 1946 prescrevia: ‘O Governo nomeará comissão de professores, escritores
e jornalistas, que opine sobre a denominação do idioma nacional’. Em decorrência,
nomeou-se a seguinte comissão: Dr. Afonso de Taunay, Dr. Cláudio de Sousa,
Embaixador José Carlos de Macedo Soares, Dr. Levi Carneiro e Professor Pedro
Calmon, da Academia Brasileira de Letras; Pe. Augusto Magne, Professor Clóvis
Monteiro, Professor Júlio Nogueira e Professor Sousa da Silveira, da Academia de
Filologia; Dr. Gilberto Freyre e Dr. Gustavo Capanema, ambos Deputados, esse ex-
Ministro da Educação; Dr. Herbert Moses, Presidente da Associação Brasileira de
Imprensa, Professor Inácio Manuel Azevedo do Amaral, Reitor da Universidade
do Brasil, Pe. Leonel Franca, Reitor da Universidade Católica, e Gen. Fortes de
Oliveira, Inspetor Geral do Ensino Militar. Foi presidente o Embaixador Macedo
Soares, vice, o Dr. Cláudio de Sousa e relator o Professor Sousa da Silveira. Esse
apresentou alentado relatório, aprovado unanimente pela Comissão, ao então Ministro
da Educação, Professor Ernesto de Sousa Campos, cuja conclusão foi a seguinte:
‘À vista do que fica exposto a Comissão reconhece e proclama esta verdade:
o idioma nacional do Brasil é a língua portuguesa.
E, em conseqüência opina que a denominação do idioma nacional do Brasil
continue a ser: Língua Portuguesa.
Esta denominação, além de corresponder à verdade dos fatos, tem a vantagem
de lembrar, em duas palavras – Língua Portuguesa –, a história de nossa origem
e a base fundamental de nossa formação de povo civilizado.

Do direiro da língua portuguesa
87
Rio de Janeiro, 15 de outubro de 1946.’” (Adaptou-se o texto à nova ortografia.)
Portanto, é graças a disposição legal, jurídica, de Direito, pois, disposta na
Magna Carta, no Estatuto Maior, na Lex Legum ou Lei das Leis, no mais alto
diploma jurídico duma nação, que V.Sa. e eu, caro leitor, somos falantes nativos de
português.
Você sabia?

88
Parques, pólos tecnológicos e
incubadoras: balanço da experiência
brasileira e de outros países
Walkyria Menezes Leitão Tavares
Consultora Legislativa da Câmara dos Deputados
Área de Comunicações, Informática e Ciência e Tecnologia
A partir da década de oitenta, assistimos à implantação em nosso País de
empreendimentos com o objetivo de aproximar os resultados da pesquisa e desenvolvimento
realizados no meio acadêmico do segmento empresarial e de alavancar
a criação de novas empresas, bem como modernizar e aumentar a competitividade
de empresas existentes.
Tais arranjos institucionais seguiram, inicialmente, modelos importados dos
países desenvolvidos, que foram, ao longo dos anos, sendo adaptados a nossa realidade.
Desse processo de adaptação surgiram iniciativas que guardam semelhanças
com diversos tipos de empreendimentos em funcionamento naqueles países,
mas que receberam denominações distintas. Assim sendo, tratamos, num primeiro
momento, de apresentar os conceitos relacionados com o tema, consagrados pelos
estudiosos da matéria, tanto em nível local como internacional.
I – Conceituação
O termo tecnópoles, utilizado para designar as cidades tecnológicas, criadas
na década de sessenta, no Japão e na França, ao longo dos anos, passou também a ser
usado para denominar outras iniciativas de aproximação do segmento empresarial
dos agentes que realizam e promovem pesquisa e desenvolvimento tecnológico,
inseridas em estratégias de desenvolvimento econômico local ou regional.
No processo de difusão dessas experiências, os conceitos foram se modificando
e adquirindo contornos distintos, muito dependentes de características locais e
surgiram outras denominações: parques científicos e tecnológicos, pólos tecnológicos
e centros de inovação. O termo “incubadoras de empresas”, embora utilizado nos
Estados Unidos, desde a década de 50, para nomear iniciativas de estímulo à criação
e desenvolvimento de novas empresas, passou a ser amplamente empregado, na medida
em que este tipo de empreendimento difundiu-se em vários países da Europa e
no Japão, na década de 80, e mais recentemente em países em desenvolvimento.
Em nível internacional, são adotadas, segundo a OCDE – Organização de

Cadernos Aslegis 9
89
Cooperação e Desenvolvimento Econômico, as seguintes nomenclaturas 1 :
1 – Centro de inovação
Empreendimento baseado no oferecimento de infra-estrutura para a instalação
e crescimento de firmas. Seus outros objetivos seriam: desenvolvimento do
processo de inovação em uma dada região, cooperação entre pesquisadores e indústria,
fornecimento de treinamento técnico e gerencial e fortalecimento do desenvolvimento
econômico das regiões, por meio de sua interligação a redes internacionais
que permitam a troca de informações e a cooperação entre empresas.
2 – Parque científico ou de pesquisa (science or research parks)
Um parque científico ou de pesquisa pode ser caracterizado como um conjunto
complexo de atividades realizadas dentro de uma área geográfica limitada, em
torno de uma universidade ou centro de pesquisa, na qual pesquisa de alto valor
agregado é combinada com capital e infra-estrutura industrial por empreendedores. A
Associação Internacional de Parques Científicos (IASP) define estes empreendimentos
como sendo resultado de um acordo formal com os centros de pesquisa universitários,
com o objetivo de promover a instalação e o crescimento de empresas de base
tecnológica, sendo o principal mecanismo utilizado a transferência de especialistas
técnicos e gerenciais para estas firmas. Em alguns países, os parques científicos também
objetivam atrair empresas estabelecidas para sua área geográfica.
3 - Parque tecnológico
Maiores do que os parques científicos (science parks), o parque tecnológico
ou tecnópole é uma zona de atividade econômica composta por universidades, centros
de pesquisa, unidades industriais e de serviços, que realizam suas atividades com
base em pesquisa e desenvolvimento tecnológico. Os parques tecnológicos possuem
área geográfica limitada, porém estão fortemente ligados a grandes empresas e à
infra-estrutura de pesquisa pública, tanto em nível local como internacional. No Japão
e na França, o modelo de tecnópole adotado estende-se por toda área urbana
circundante. Nos Estados Unidos, o conceito de parque tecnológico difere um pouco,
na medida em que seu principal objetivo é promover a sinergia entre as instituições de
pesquisa e setores industriais, criando centros de competência.
4 – Incubadora de empresas
A OCDE define três categorias de incubadoras de empresas de acordo com
sua finalidade:
1 OCDE (1997), “Technology Incubators: Nurturing Small Firms”, obtido no site http://
www.oecd.org

90
Cadernos Aslegis 9
4.1 – Geral/Uso Misto - o principal objetivo dessas incubadoras é promover
continuamente o crescimento econômico e industrial regional por meio do desenvolvimento
de negócios em geral. Embora essas incubadoras abriguem empresas
intensivas em conhecimento, elas também incluem firmas com baixo nível
tecnológico que atuam nos setores de serviços e de manufatura leve. O principal
foco do suporte oferecido pela incubadora é o acesso a fontes locais ou regionais de
recursos financeiros, gerenciais, técnicos e de marketing.
4.2 – Incubadoras de Desenvolvimento Econômico - sua principal meta é o
atingimento de objetivos econômicos, tais como a criação de empregos e a
restruturação industrial. Resultam, freqüentemente, de iniciativas governamentais,
que pretendem apoiar a criação de novas empresas e o crescimento de empresas
existentes capazes de gerar novos empregos. Em alguns países, estes esforços são
direcionados para segmentos específicos da população, tais como jovens, desempregados
há muito tempo, mulheres e minorias. Nos Estados Unidos, exemplos
incluem o fortalecimento de micro e pequenas empresas.
4.3 – Incubadoras tecnológicas - seu objetivo primordial é o desenvolvimento
de empresas de base tecnológica 2 . São normalmente localizadas no campus
universitário, ou próximo dele, e em parques científicos ou tecnológicos, sendo
caracterizadas por forte interação com universidades, agências de transferência de
tecnologia, centros de pesquisa, laboratórios nacionais e pessoal de pesquisa e desenvolvimento
altamente especializado. A promoção da transferência e da difusão
de tecnologia, bem como o encorajamento do “empreendedorismo” entre acadêmicos
e pesquisadores, são outros objetivos visados por essas iniciativas.
No Brasil, a definição de pólo tecnológico mais referenciada em artigos
publicados é a apresentada por Medeiros et alli em 1992 3 :
“Pólo tecnológico, ou pólo científico tecnológico, é um mecanismo de gestão,
destinado ao desenvolvimento, consolidação e marketing das novas tecnologias,
definido por quatro elementos:
·· instituições de ensino e pesquisa que se especializaram em pelo menos
uma das novas tecnologias;
·· aglomerado de empresas envolvidas nesses desenvolvimentos;
2 Empresa que fundamenta sua atividade produtiva no desenvolvimento de novos produtos e
processos, baseado na aplicação sistemática de conhecimentos científicos e tecnológicos e na utilização
de técnicas consideradas avançadas ou pioneiras
3 Medeiros, J. A. et alli, Pólos, Parques e Incubadoras, A busca da modernização e
competitividade, 1992.

Parques, pólos tecnológicos e incubadoras: balanço da experiência
91
brasileira e de outros países
·· projetos conjuntos de inovação tecnológica (empresa-universidade), usualmente
estimuladas pelo governo dado o caráter estratégico dos desenvolvimentos
a eles associados;
·· estrutura organizacional apropriada (mesmo informal).”
Com base na experiência brasileira, os autores apresentaram três configurações
básicas de pólos tecnológicos:
·· Pólo tecnológico com estrutura organizacional informal: as empresas e as
instituições de ensino e pesquisa estão dispersas pela cidade. Apesar da ausência de
estrutura organizacional formal, estão presentes ações sistematizadas e projetos
conjuntos que proporcionam alguma interação entre esses agrupamentos. Eventualmente
há uma incubadora para abrigar as empresas nascentes;
·· Pólo tecnológico com estrutura organizacional formal: as empresas e as
instituições de ensino e pesquisa estão dispersas pela cidade, mas existe uma entidade
gestora, formalmente constituída, encarregada de acelerar a criação de empresas,
facilitar seu funcionamento e promover a integração entre os parceiros envolvidos
no processo de inovação tecnológica. Eventualmente há uma incubadora para
abrigar as empresas nascentes;
·· Parque tecnológico: as empresas estão reunidas num mesmo local, dentro
do campus da universidade ou em área próxima (distância inferior a 5Km). Existe
uma entidade coordenadora do pólo, concebida para facilitar a integração universidade-empresa
e para gerenciar o uso de facilidades existentes no pólo. Estão disponíveis,
para venda e locação, terrenos e/ou prédios, os quais abrigam uma incubadora
ou condomínio de empresas.
As incubadoras foram definidas como um núcleo que abriga, usualmente,
microempresas de base tecnológica. Trata-se de um espaço comum, subdividido
em módulos, que costuma localizar-se próximo a universidades e centros de pesquisa
para que as empresas possam se beneficiar de seus laboratórios e recursos
humanos. As empresas instaladas, além de compartilhar espaço físico, têm acesso
a infra-estrutura técnica e administrativa.
Outro conceito introduzido à época pelos mesmos autores é o de pólo de
modernização tecnológica. Trata-se de arranjo que agrega esforços no sentido de
transferir o conhecimento disponível nas instituições de ensino e pesquisa para o
conjunto da economia, isto é, para os setores chamados tradicionais. Esse conceito
aproxima-se da experiência francesa dos Centros Regionais de Inovação Tecnológica
e de Transferência de Tecnologia (CRITT). Tais agrupamentos buscam trazer o
conhecimento para setores predefinidos, fazendo com que as empresas consigam
melhorar sua qualidade e produtividade.

92
Cadernos Aslegis 9
II – Experiência Internacional
A prática de aproximar universidades que realizam pesquisa da indústria
privada teve seu início nos Estados Unidos com a instalação, em 1951, do Stanford
Research Park e, em 1959, do Research Triangle Park, na Carolina do Norte. O
desenvolvimento destas iniciativas provocou o nascimento de diversas parcerias
entre o setor público e o privado, com o objetivo de criar base de pesquisa capaz de
suportar o desenvolvimento de novas empresas. O sucesso desses empreendimentos,
bem como das iniciativas bem conhecidas do Vale do Silício (na Califórnia) e
da Estrada 28 (próxima a Boston) transformaram a experiência americana em
paradigma para a instalação de pólos e parques científicos e tecnológicos em outros
países, em especial na Europa.
A participação do governo, direcionada para setores considerados
prioritários para a economia americana, foi fundamental para a consolidação desses
empreendimentos. Contribuíram ainda fortemente para o seu sucesso a disponibilidade
de capitais de risco e uma estreita vinculação com laboratórios de
pesquisa acadêmica.
No Japão, o governo também implementou estratégia de desenvolvimento
que contemplou a criação de parques tecnológicos, dentro do plano de redistribuição
de centros de criação de tecnologia e de realocação de indústrias.
Cidades tecnológicas (tecnópoles) foram implantadas naquele país com o
objetivo de criar simbiose entre as atmosferas do campo e da cidade, reproduzindo
seu dinamismo em áreas menores e visando a revitalização de regiões carentes. As
tecnópoles japonesas foram planejadas para funcionar junto a cidades de médio
porte e contam com todas as facilidades de moradia e de transporte, agrupando
indústrias, centros de pesquisa e desenvolvimento e complexos habitacionais.
Na França, foi adotado modelo semelhante de tecnópoles, tendo sido montadas
nos arredores das grandes cidades as chamadas “villes nouvelles”. Embora
também estimulem o desenvolvimento tecnológico em setores predefinidos, essas
aglomerações urbanas visam, sobretudo, aliviar as cidades maiores do excesso de
população e dos problemas a ele associados. Numa concepção mais simples do que
as tecnópoles, a França investiu fortemente, a partir da década de sessenta, na construção
de pólos tecnológicos (technopoles), sendo o primeiro deles localizado em
Nice, pólo tecnológico de Sophie-Antipolis, seguido por modelos similares em
Toulouse e Grenoble.
No Reino Unido, foi instituído, em 1970, o primeiro parque científico
(Cambridge Science Park) e, durante a década de 80, observou-se rápido crescimento
do número de parques instalados. Tal crescimento deveu-se, em parte, à
instalação de parques não ligados a universidades dentro de política governamental

Parques, pólos tecnológicos e incubadoras: balanço da experiência
93
brasileira e de outros países
de reconversão de regiões dominadas pela recessão ou em declínio industrial.
A Alemanha adotou o modelo de centro de inovação, sendo que o primeiro
deles foi criado em Berlim em 1983. Embora esses centros difiram dos parques
científicos e tecnológicos, pois não oferecem serviços compartilhados, são projetados
para desenvolver estreitas ligações com universidades e centros de pesquisa, com o
objetivo de apoiar o desenvolvimento tecnológico das empresas neles instaladas.
Observa-se, atualmente, naquele país, tendência de os centros de inovação expandirem-se,
passando a possuir características de parque, ou de integrarem-se a parques
existentes.
Em geral, os parques científicos e tecnológicos europeus, com exceção de
alguns na França, tendem a ser menores do que os americanos, que envolvem várias
centenas de firmas e milhares de empregados, conforme é exemplificado no Quadro
I apresentado a seguir. O Quadro II apresenta dados sobre o número de centros
de inovação, parques e pólos tecnológicos instalados nos países da Europa nos
quais esse movimento é mais presente.
Quanto às incubadoras de empresas, fenômeno existente nos Estados Unidos
desde a década de 60, somente começaram a ser implantadas em outros países
nos últimos anos.
Inicialmente concebidas como uma forma de revitalizar regiões em declínio
econômico, mediante o suporte a empreendedores interessados na criação de novas
empresas, as incubadoras tornaram-se instrumento relevante para a melhoria da
competitividade regional e nacional, a partir da adoção de nascentes empresas de
base tecnológica.

94
Cadernos Aslegis 9
Quadro I – Parques científicos e tecnológicos nos Estados Unidos e na Europa
Parque Ano de criação Número
de empresas
Stanford Research Park (EUA) 1951 162 26.000
Research Triangle Park (EUA) 1959 71 34.000
Charleston University Reasearch Park (EUA) 1968 29 12.000
Metro Tech. (EUA) 1988 18 14.000
Irvine Spectrum (EUA) 1978 2.000 32.000
Lousiania Bimedical Development Park (EUA) 1991 20 15.000
Sophie Antipolis (França) 1969 1.034 16.200
Cambridge Science Park (Inglaterra) 1970 72 3.600
Tetrapole Grenoble (França) 1972 600 12.000
Nancy Brabois Innovation (França) 1977 250 15.000
Villeneuve D’Ascq Technopole (França) 1986 2.497 22.259
Milano Centrale Servizi, Milan (Itália) 1985 40 5.000
Area Science Park, Trieste (Itália) 1982 35 790
Technopoliis, Bari (Itália) 1984 53 500
Fonte: OCDE (1997)
País
Fonte: OCDE, 1997.
Quadro II – Parques científicos tecnológicos nos países da União Européia
Ano
Número de centros de
inovação/parques/pólos
Número de empresas
Número de
empregados
Número de
empregados
Áustria 1993 28 Centros de inovação 350 EBT e 45 Institutos 2.800
Dinamarca 1995 5 parques 180 firmas 1.025
Finlândia 1994 9 parques 800 firmas 8.000
Alemanha 1992 124 centros de inovação
França 1995 35 parques 7.160 firmas 145.834
Reino Unido 1995 46 parques 1.250 firmas 23.229
Itália 1997 23 parques 147 firmas 6.900
Holanda 1993 7 parques 280 firmas 3.000
Espanha 1995 15 parques 311 firmas 8.307
Tal mudança ocorreu de forma mais acentuada a partir da década de 80,
quando o conceito de incubação passou a estar ligado à pesquisa e desenvolvimento
tecnológico. A partir daquele momento, as incubadoras de empresa tornaram-se
importante foco das políticas de inovação e de desenvolvimento tecnológico nos
países desenvolvidos, devido à crescente relevância por eles atribuída às pequenas
e médias empresas, que possuem grande capacidade de geração de novos empregos

Parques, pólos tecnológicos e incubadoras: balanço da experiência
95
brasileira e de outros países
e podem ainda contribuir para a implementação de mudanças estruturais nos setores
produtivos e estimular o desenvolvimento econômico.
Na década de 90, observou-se o direcionamento dos esforços na construção
de incubadoras para áreas de tecnologia de ponta, em especial biotecnologia,
tecnologia da informação e tecnologia ambiental, as chamadas incubadoras
tecnológicas, embora continue existindo grande quantidade de incubadoras de empresas
voltadas para os setores tradicionais da economia ou atuando de forma mista.
Segundo dados da OCDE 4 , existiam, em 1992, cerca de 2.000 incubadoras
de empresas em funcionamento em diferentes partes do mundo. Dados mais recentes,
de 1995, resultantes de levantamento realizado pelo PNUD 5 , apontam 1.500
incubadoras instaladas. Essa diferença pode ser explicada pelas dificuldades de
caracterização destas iniciativas e pelas variações nos conceitos adotados nos diversos
países. Muitas vezes, torna-se difícil isolar os processos de incubação quando
fazem parte, na prática, da estrutura de uma universidade, de um parque científico
e tecnológico ou até de um centro de inovação.
A NBIA – National Business Incubation Association realizou em 1998 levantamento
que catalogou 587 incubadoras nos Estados Unidos 6 . Segundo o levantamento,
deste montante, 51% são mantidas por agências governamentais ou
organizações privadas sem fins lucrativos e têm como principal objetivo a criação
de empregos, a diversificação econômica e a expansão da base de recolhimento de
impostos. As incubadoras relacionadas ao mundo acadêmico representam 27% do
total, são afiliadas de universidades ou escolas de nível superior e colégios técnicos
e têm os mesmos objetivos das anteriores, porém oferecem aos alunos e professores
oportunidades para iniciar seus próprios negócios. Outro subconjunto detectado
pelo levantamento é constituído por 16% do total e agrega incubadoras formadas
a partir de esforços do governo, organismos sem fins lucrativos e entidades
privadas, sendo que essa parceria viabiliza o acesso a recursos governamentais e a
especialistas e financiamentos oriundos do setor privado. Outro subconjunto suportado
pelo setor privado, porém com claro objetivo de obtenção de lucro, representa
6% do total de incubadoras americanas. O setor privado neste caso busca
obter retorno econômico pelo investimento nas empresas incubadas. Os 5% restantes
são incubadoras apoiadas por fontes não convencionais, tais como grupos religiosos,
câmaras de comércio, organizações artísticas, entre outras.
4 OCDE (1997), “Technology Incubators: Nurturing Small Firms”, obtido no site http://
www.oecd.org.
5 Medeiros, J. A.,”Incubadoras de empresa, lições da experiência internacional”, Revista de
Administração, São Paulo, v.33, n.2, p. 5-20, abril/junho de 1998.
6 Dados obtidos no site da NBIA na Internet (www.nbia.org)

96
Cadernos Aslegis 9
Outra informação do levantamento realizado pela NBIA que merece destaque
é a destinação das incubadoras: 47% são gerais ou de uso misto; 25% são
tecnológicas; 10% atuam na área de manufatura; 9% são focadas no apoio ao
surgimento de empresas num setor específico (por exemplo biomédica, alimentos,
moda, etc..); 6% voltadas para a área de serviços e os restantes para outros
segmentos.
Por último, cabe enfatizar que as incubadoras norte-americanas criaram até
hoje 19.000 empresas, que ainda se encontram em atividade, e geraram 245.000
empregos.
Na Europa, onde a experiência de incubação de empresas é mais recente, a
Comissão da Comunidade Européia estabeleceu, em 1984, a EBN - European
Business Innovation Network, composta de 120 centros de inovação (BIC - Business
Innovation Centres), localizados em 17 países. Levantamento realizado em 1995
determinou que 79% dos BIC abrigam algum mecanismo de incubação.
A França é o país da Europa que possui maior número de incubadoras instaladas.
De acordo com a ANCE - Agence Nationale pour le Dévelopement et la
Création des Enterprises, existem 210 incubadoras na França, mantidas direta ou
indiretamente por governos locais (comunidades, departamentos, regiões), bem como
por investidores privados. A agência estima que existam 2.500 empresas instaladas
nas incubadoras, responsáveis pela criação de 10.000 empregos. Um total de 5.000
firmas (e correspondentes 23.000 empregos) que ainda se encontram em operação
foram gerados pelas incubadoras francesas.
Na Alemanha, as incubadoras fazem parte da estrutura dos 200 centros de
inovação em operação naquele país e centram sua atuação em três principais
tecnologias: informação e comunicação, software e meio ambiente. No período de
1983 a 1996, cerca de 6.500 firmas foram criadas nos centros de inovação, sendo
que 82% delas são empresas de base tecnológica, metade delas resultantes de spinoffs
de universidades e centros de pesquisa.
No Reino Unido, o processo de incubação é geralmente centralizado pelos
parques científicos e tecnológicos. Em 1995, existiam cerca de 1.250 firmas instaladas
em 48 parques, empregando mais de 23.000 pessoas.
A instalação de incubadoras é um fenômeno recente no Japão, sendo que
esses empreendimentos fazem parte da estrutura dos centros de inovação e dos
parques científicos e tecnológicos. Em 1994, havia 45 incubadoras em operação
naquele país. Apesar de oferecerem serviços técnicos e gerenciais comparáveis aos
disponíveis nas incubadoras da Alemanha e dos Estados Unidos, as incubadoras
japonesas apresentam clara desvantagem em relação àquelas iniciativas no tocante
ao acesso a financiamento, em especial capital de risco.

Parques, pólos tecnológicos e incubadoras: balanço da experiência
97
brasileira e de outros países
III – Estágio de Desenvolvimento no Brasil
Um dos exemplos mais significativos de pólo tecnológico brasileiro é o
Pólo de São José dos Campos, que se formou sem que houvesse uma entidade
formalmente designada para sua implantação e sem preocupação com a criação de
empreendimento para coordenar as parcerias que se estabeleceram naturalmente.
Foi, no entanto, fundamental para seu desenvolvimento a instalação, na cidade de
São José dos Campos, do Centro Tecnológico da Aeronáutica, a partir de 1950, e
do Instituto de Pesquisas Espaciais, em 1961. O parque industrial que se consolidou
em torno dessas duas instituições engloba desde empresas multinacionais de
médio e grande porte, empresas nacionais de setores tradicionais, bem como empresas
de base tecnológica que atuam nos setores aeroespacial, de material de defesa
e de eletrônica embarcada.
Segundo Medeiros e Perillo 7 , a capacitação tecnológica que se gerou e consolidou
em São José dos Campos teve sua origem no interesse governamental em
desenvolver esses setores, estratégicos para o desenvolvimento nacional, e que tiveram,
portanto, forte apoio governamental via financiamentos diretos ou por meio
do uso do poder de compra estatal. É claro que também contribuíram para seu
sucesso a habilidade e o pioneirismo das pessoas que lideravam os projetos e a
preocupação constante em repassar as tecnologias para a indústria, superando-se
barreiras institucionais e burocráticas.
Outro exemplo que se inclui na formatação de pólo com estrutura informal é
o Pólo de Campinas, cidade que há muitos anos possui relevância no cenário científico
e tecnológico do Pais, devido à pesença de importantes instituições de ensino
e pesquisa. A construção da Universidade de Campinas, iniciada em 1966, é considerada
por muitos um verdadeiro marco para a consolidação da cidade como um
dos principais pólos tecnológicos brasileiros.
A Unicamp desempenhou papel de vanguarda, absorvendo pesquisadores
altamente qualificados, que retornavam de programas de doutoramento no exterior,
e rompendo a rigidez do sistema universitário vigente naquela época. Assim se
implantou um projeto moderno de universidade, que enfatiza a pesquisa, a pósgraduação
e a produção científica e tecnológica. O sucesso de estratégias de obtenção
de financiamento para a montagem de laboratórios sofisticados foi outro fator
de alavancagem do desenvolvimento da universidade. Devido aos resultados obtidos,
reconhecidos inclusive internacionalmente, por exemplo, com a pesquisa e
7 Medeiros, J. A. e Perillo, S. A., Implantação e Consolidação de um Pólo Tecnológico: O caso
de São José dos Campos, Revista de Administração de Empresas, São Paulo, 30 (2), P. 35-45, Abr./
Jun. 1990.

98
Cadernos Aslegis 9
desenvolvimento no campo da física, passou a desempenhar papel de âncora do
pólo tecnológico de Campinas 8 .
Desenvolvido inicialmente em torno da Unicamp, o pólo se consolidou a
partir da instalação de centros de pesquisa e laboratórios, como o Centro de Pesquisa
e Desenvolvimento da Telebrás, em 1980, o Centro de Tecnológico para a
Informática, em 1984, e o Laboratório Nacional de Luz Síncroton, em 1993. A
competência dessas entidades nas áreas de física, telecomunicações e informática
atraiu diversas empresas para a região.
Assim como no caso de São José dos Campos, foi fundamental a
implementação de políticas ativas do governo federal que apoiaram com investimentos
maciços a formação de recursos humanos altamente qualificados, a realização
de pesquisa e desenvolvimento e promoveram intensa interação com empresas
locais.
Mais recentemente, pólos com estrutura informal passaram a contar com
entidades coordenadoras. Em São José dos Campos, foi instituída, em 1990, a
Polovale - Fundação Pólo Tecnológico de São José dos Campos e Vale do Paraíba,
com o objetivo de criar e gerir pólos tecnológicos naquela região. Em Campinas,
foi criada, em 1986, a CIATEC – Companhia de Desenvolvimento do Pólo de Alta
Tecnologia de Campinas, cuja entidade gestora foi formada pela Unicamp e pela
Prefeitura de Campinas. A CIATEC possui duas áreas urbanizadas e com serviços
públicos industriais instalados, prontas para receber empresas de base tecnológica.
Pólos com estrutura formal e parques tecnológicos somente começaram a
surgir no País a partir de 1984, com o apoio do Programa de Implantação de Parques
Tecnológicos, coordenado pelo CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico.
Os primeiros pólos resultantes desse apoio, enquadrados na categoria de
pólos tecnológicos com estrutura formal, surgiram em São Carlos, Campina Grande
e Florianópolis. No Rio de Janeiro, foram criados os Pólos Bio-Rio e Riotec,
que, apesar do nome, podem ser enquadrados como parques tecnológicos.
As incubadoras são fenômeno mais recente no País. A partir de 1990, a
maioria dos pólos passou a contar com esquemas de incubação, que somente existiam
desde o início nos parques tecnológicos, e observou-se também o surgimento
de incubadoras dentro de arranjos institucionais mais simples.
1991.
8 Medeiros, J. A. et alli, Pólos Tecnológicos em São Paulo, Ciência Hoje, v. 13, n. 73, jun.

Parques, pólos tecnológicos e incubadoras: balanço da experiência
99
brasileira e de outros países
De acordo com Barbieri 9 , a idéia de incubadora não se restringiu, no entanto,
a apoiar empresas baseadas em novas tecnologias. Existem incubadoras que não
distinguem o tipo de tecnologia da empresa incubada. O exemplo mais notável
desse tipo de empreendimento no Brasil é o “Projeto Incubator”, desenvolvido pela
FIESP, que apoia empresas nascentes, independentemente de seu desenvolvimento
ser baseado em novas tecnologias ou em setores tradicionais. As primeiras incubadoras
apoiadas pelo projeto estão localizadas no Brás, zona leste de São Paulo, e
em Itu, no interior do Estado.
Quanto aos pólos de modernização tecnológica, Barbieri exemplifica com a
experiência de Americana e cidades vizinhas, que nasceu com o objetivo de modernizar
o setor têxtil, principal atividade econômica da região. O pólo resultou do
projeto “Pólo de Modernização para a Eficiência Coletiva”, objeto de convênio
entre os sindicatos da indústria de tecelagem da região, Secretaria de Ciência e
Tecnologia e Desenvolvimento Econômico do Estado de São Paulo e SEBRAE. O
aporte de conhecimentos técnicos é oriundo da USP - Universidade de São Paulo,
do IPT - Instituto de Pesquisa Tecnológica do Estado de São Paulo e do SENAI –
Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial.
O primeiro levantamento 10 realizado no país, em 1992, detectou a existência
de 12 pólos científico-tecnológicos, dos quais dez possuíam incubadoras, e 10
pólos de modernização tecnológica.
A partir de então, observou-se crescimento significativo no número de empreendimentos.
Segundo dados da ANPROTEC, instituição que congrega as entidades
envolvidas com programas de incubadoras, parques tecnológicos e pólos/
tecnópoles, obtidos em pesquisa realizada em 1999, estão em funcionamento 100
incubadoras, espalhadas pelas diversas regiões do País (55 no Sudeste, 29 no Sul,
13 no Nordeste, 1 no Centro-Oeste e 2 no Norte) 11 .
Quanto à natureza jurídica das entidades gestoras desses empreendimentos,
cabe destacar que 17% pertencem à administração pública federal, 11% à administração
pública estadual, 11% à administração municipal, 58% são privadas sem fins
lucrativos e 3% possuem outra natureza jurídica. Cabe destacar que parte dos empreendimentos
classificados como privados sem fins lucrativos são direta ou indi-
9 Barbieri, J.C., “Pólos Tecnológicos e de Modernização”, Revista de Administração de Empresas,
São Paulo, v.34, n.5, p.31-21, set./out.1994.
10 Medeiros, J. A. et alli, Pólos, Parques e Incubadoras, A busca da modernização e
competitividade, 1992.
11 ANPROTEC – Associação Nacional de Entidades Promotoras de Empreendimentos de
Tecnologias Avançadas, “Panorama 99 – As incubadoras de Empresas no Brasil”.

100
Cadernos Aslegis 9
retamente vinculados a instituições de natureza pública, por exemplo fundações de
direito privado criadas por entidades públicas.
Quanto à destinação de seus esforços, o levantamento detectou que as incubadoras
podem ser classificadas da seguinte forma: 64% atuam em setores intensivos
em tecnologia (incubadoras tecnológicas), 22% em setores tradicionais (incubadoras
tradicionais) e 14% nos dois segmentos (incubadoras mistas). Embora esses dados
apontem uma tendência de diminuição relativa do número de incubadoras tecnológicas
em relação ao total de empreendimentos, em confronto com os anos de 1997 e 1998,
observa-se ainda uma maior concentração de esforços na área tecnológica.
No tocante à natureza dos vínculos estabelecidos pelas iniciativas que participaram
do levantamento, verificou-se que 57% das incubadoras possuem vínculo
formal com universidades e centros de pesquisa, enquanto que 23% possuem vínculo
informal e os restantes 20% não possuem qualquer tipo de vínculo com aquelas
instituições.
A pesquisa revelou ainda que, em julho de 1999, as incubadoras brasileiras
abrigavam 800 empresas nascentes. Ao longo dos anos, o movimento proporcionou
a criação de 320 empresas graduadas que permaneceram em média 2,5 anos no
esquema de incubação, sendo que 48% delas atuam nas áreas de software,
informática, eletro-eletrônica e telecomunicações. O levantamento não conseguiu
obter informações claras sobre o número de empresas graduadas que permaneceram
no mercado ou que encerraram suas atividades. No universo de respostas obtidas
de apenas 18 incubadoras, a taxa de sobrevivência foi calculada em 84%.
IV – Avaliação
A relativa juventude dos arranjos institucionais discutidos no presente trabalho
pode, talvez, explicar o pequeno número de avaliações sobre seu funcionamento
produzidas até o momento atual. Mesmo nos Estados Unidos, país no qual o
fenômeno é mais antigo, não se produziram análises qualitativas sobre os resultados
dos investimentos realizados neste tipo de entidades, embora levantamentos
divulgados pelas principais associações que congregam parques, pólos e incubadoras
em países desenvolvidos enfatizem com números seu importante papel na criação
de novas empresas e na geração de empregos.
A situação não é diferente em nosso País. Em 1995, Adelino Medeiros 12 ,
em estudo contratado pelo PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvol-
12 Medeiros, J. A., Incubadoras de empresa, lições da experiência internacional. Revista de
Administração, São Paulo, v.33, n.2, p. 5-20, abril/junho de 1998.

Parques, pólos tecnológicos e incubadoras: balanço da experiência
101
brasileira e de outros países
vimento avaliou algumas incubadoras, com o objetivo de comparar a experiência
brasileira com a de seis outros países. Naquela oportunidade, foram analisadas as
16 iniciativas mais antigas (criadas no período de 1986 a 1993) que surgiram já
adotando o formato típico de incubadora.
Cada incubadora tinha em média 9,9 empresas, com 5,6 pessoas trabalhando
em cada uma (incluindo os donos), que permaneciam incubadas por 3,4 anos.
Na coordenação das entidades gestoras estavam alocadas em média 6,2 pessoas.
O grau de auto-sustentação das incubadoras foi outro fator estudado. O autor
constatou, naquela ocasião, que 69% delas cobriam com suas receitas ( pagamentos
feitos pelas empresas) parcela inferior a um terço de seus custos operacionais
(pessoal, encargos, despesas correntes, manutenção de equipamentos, etc.). Tais
dados demonstram a dependência das incubadoras em relação às instituições de
apoio. Segundo os especialistas, esta é uma característica observada mesmo nos
países que lideram este movimento no mundo, embora considerem que os projetos
maduros devam cobrir pelo menos dois terços de seus custos operacionais com
receitas próprias.
De um ponto de vista mais qualitativo, Medeiros afirmou em seu estudo que
as incubadoras brasileiras apresentam fragilidades que vão desde questões estruturais
até problemas do dia a dia. Exemplificou afirmando que, em alguns casos, a
infra-estrutura física foi mal dimensionada e a equipe de apoio administrativo da
incubadora mal preparada. Em certos empreendimentos, interesses políticos momentâneos
sobrepujaram as necessidades previamente detectadas, chegando-se a
situações absurdas nas quais prédios foram construídos ou reformados (e até inaugurados)
e simplesmente não foram habitados por empresas, devido a mudanças de
orientação na instituição responsável pela incubadora. Falhas na prestação de serviços
especializados às empresas é outro entrave apontado ao bom funcionamento
de algumas incubadoras.
Outra fragilidade, esta apontada por Barbieri 13 , na criação de pólos, parques
e incubadoras no Brasil, que faz com que a experiência brasileira difira bastante
da experiência internacional, é a crônica ausência de capital de risco 14 para
apoiar esses empreendimentos.
13 Barbieri, J.C., “Pólos Tecnológicos e de Modernização”, Revista de Administração de
Empresas, São Paulo, v.34, n.5, p.31-21, set./out.1994.
14 Capital à procura de oportunidades de investimentos de alto risco, associados a ganhos
potenciais elevados. Em relação às inovações, apresentam-se sob a forma de participação na criação de
novas empresas especializadas em novas idéias ou tecnologias.

102
Cadernos Aslegis 9
Nos países desenvolvidos, a criação de novas empresas de base tecnológica
tem sido facilitada pela existência de fontes privadas de capital de risco e pela
participação governamental nas atividades de risco associadas ao processo de inovação
tecnológica. Nos Estados Unidos, este tipo de atividade, que é fundamentalmente
de caráter privado, ganhou impulso, durante a década de 60, com a aprovação
do Small Business Investment Act, que atribui ao segmento das micro e pequenas
empresas incentivos nas esferas federal, estadual e local. Em outros países, os
governos tiveram uma atuação mais acentuada em decorrência de uma presença
menor da iniciativa privada.
No Brasil, as empresas privadas de capital de risco, têm atuado pouco nos
segmentos relacionados com a inovação tecnológica, destinando seus recursos quase
exclusivamente para investimentos mais seguros, envolvendo grandes empresas.
Na área pública, existem mecanismos de investimentos em capital de risco.
A FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos possui dois programas que prevêem
a aplicação de capital de risco em empresas nacionais. Tanto o ADTEN – Programa
de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Empresa Nacional, como o ACN -
Programa de Apoio à Consultoria Nacional mantêm operações de risco, mediante
participação acionária, participação nos resultados do projeto ou participação nos
resultados da empresa. A utilização destes programas, no entanto, ainda é pequena,
devido, em grande parte, ao fato de que a maioria das operações são contratadas
com financiamentos reembolsáveis.
O BNDESPAR também opera modalidades de risco para capitalização de
pequenas empresas de base tecnológica, em fase de implantação ou de expansão.
Também, nesse caso, a aplicação de capital de risco é ainda incipiente.
Outros tipos de apoio financeiro têm sido colocados à disposição tanto das
entidades gestoras de pólos, parques e incubadoras, como das empresas incubadas.
No âmbito federal, cabe destacar que o CNPq continua apoiando essas iniciativas
por meio de dois programas. O programa RHAE- Programa de Recursos
Humanos em Áreas Estratégicas - apóia as empresas incubadas com alocação de
bolsas de estudo. O PCDT - Programa de Competitividade e Difusão Tecnológica,
apoia as entidades gestoras de pólos, parques e incubadoras, mediante a concessão
de bolsas de estudo e a alocação de recursos para custeio e capital. Esse último
programa apoiou 9 entidades gestoras em 1997 e 12 em 1998, estando, no momento,
em fase de avaliação dos resultados antes do lançamento de um novo edital.
Instituições de ensino e pesquisa, governos estaduais e municipais e entidades
ligadas ao setor privado, como a FIESP e o SEBRAE, também têm atuado no
apoio aos diversos tipos de empreendimentos.
Apesar das dificuldades apontadas em seu estudo, Medeiros considerou que

Parques, pólos tecnológicos e incubadoras: balanço da experiência
103
brasileira e de outros países
o caso brasileiro registra avanços importantes, sendo necessários, no entanto, alguns
ajustes.
Também é essa a opinião de Erasmo Gomes 15 que constatou a existência de
um conjunto de mitos em torno do fenômeno pólos tecnológicos. Segundo ele,
alguns defensores da idéia consideram que fatores apontados como necessários,
tais como proximidade física de universidades e instituições de pesquisa, sinergia
entre os recursos humanos, incentivo aos empreendedores, potencial local de ciência
e tecnologia, mecanismos de estreitamento da relação universidade-empresa,
etc., são também condições suficientes para o sucesso desses empreendimentos.
No entanto, essa afirmativa não é verdadeira, nem mesmo para países desenvolvidos,
nos quais os resultados ainda não comprovaram nem a eficiência nem a eficácia
do mecanismo.
Com relação à experiência brasileira, o autor apontou no mesmo artigo alguns
problemas que vêm dificultando a consolidação desses arranjos institucionais.
Em primeiro lugar, detectou a inexistência de políticas públicas consistentes
dirigidas a apoiar as entidades gestoras dos pólos tecnológicos e suas empresas. A
inserção dessas entidades na agenda política dos governos é muito dependente dos
atores políticos individuais (prefeitos, governadores, secretários, dirigentes de agências
de fomento, etc.).
Como desdobramento dessa condição, observa-se, em muitos casos, a
descontinuidade das iniciativas. As ações que se destinam a apoiar os empreendimentos
têm seguido dois caminhos: ou se estabelece uma relação de clientelismo
entre as partes ou simplesmente assiste-se à falta de continuidade dos apoios. Essa
constatação serve para reafirmar a importância de se inserir o apoio a essas iniciativas
dentro de políticas públicas, que envolvam as três esferas de governo, e incluam
dentro dos programas de fomento ações de acompanhamento e avaliação, que
garantam continuidade aos projetos que obtiverem bons resultados.
Ainda no âmbito do apoio financeiro, a inadequação dos instrumentos é
outro fator que tem dificultado a consolidação das empresas incubadas. A necessidade
de oferecer garantias reais em contrapartida aos empréstimos torna as linhas
de crédito pouco operacionais.
No que se refere ao relacionamento com as universidades e institutos de
pesquisa, Erasmo Gomes descreveu também algumas fragilidades dos casos brasileiros
que analisou. A participação das universidades e institutos locais tem-se
15 Gomes, Erasmo, “”Imaginário e Realidade em Torno dos Parques e Pólos Tecnológicos:
Elementos para Reflexão”, Revista Econômica do Nordeste, Fortaleza, v.29, n.4, p.481-503, outubrodezembro
1998.

104
Cadernos Aslegis 9
limitado, em alguns casos, às instâncias meramente normativas das entidades
gestoras. O relacionamento com as universidades e institutos de pesquisa, com vistas
à utilização de suas instalações e recursos tecnológicos, é, na maioria das vezes,
informal, baseado em contatos pessoais.
Outra observação que merece destaque é a baixa capacidade de mobilização
dos diversos agentes locais por parte das entidades gestoras. Falta de legitimidade
institucional, conflitos políticos e de interesses entre os atores e representação
institucional meramente formal são alguns dos motivos que podem explicar esse
fato.
O papel e o desempenho institucional das entidades gestoras vêm sendo
drasticamente reduzidos, ao longo do tempo. Embora pretendam uma atuação muito
mais abrangente, as entidades, na maioria dos casos, têm operado apenas como
incubadoras.
Mesmo no papel de incubadoras, essas entidades não têm desempenhado
seu papel a contento na opinião do autor. A inexistência de informações sistematizadas
sobre as empresas localizadas nos pólos tecnológicos dificulta o acompanhamento
e a análise do estágio de desenvolvimento e dos resultados para o desenvolvimento
tecnológico, industrial e econômico dos empreendimentos e inibem mudanças
na forma de atuação e nos critérios de admissão de empresas.
V – Conclusão
Da análise da experiência internacional, pode-se extrair como ponto de destaque
o fato de que há uma forte presença do Estado, nas diversas esferas administrativas,
na criação e no apoio à consolidação de pólos, parques, incubadoras e de
outros empreendimentos com características semelhantes. A inserção de mecanismos
e instrumentos de promoção e fomento a atividades realizadas por essas entidades
em políticas de inovação tecnológica ou em planos de desenvolvimento locais
ou regionais é outra característica presente na maioria dos países observados.
No Brasil, a maioria das iniciativas mais recentes de criação de parques e
pólos tecnológicos e de incubadoras não está inserida em políticas nacionais e nem
mesmo em planos locais ou regionais. O papel do Estado, de indutor de projetos na
área, não tem sido desempenhado de forma constante e articulada com os outros
agentes.
Outro nível de desarticulação que se percebe está presente na ação dos diversos
órgãos de fomento que não conseguem atuar de forma a garantir a continuidade
dos apoios e nem conseguem adaptar seus instrumentos tradicionais para dar
suporte a iniciativas que envolvem altos riscos e necessitam de continuidade.
Como resultado, assiste-se ao nascimento de empreendimentos que depen-

Parques, pólos tecnológicos e incubadoras: balanço da experiência
105
brasileira e de outros países
dem muitas vezes de iniciativas pessoais e não encontram respaldo em todos os
segmentos que envolvem o funcionamento desses arranjos institucionais. Essa característica
atrelada à própria natureza dos investimentos nesse tipo de empreendimento,
de demorada maturação, dificultam sua consolidação.
A falta de avaliação dos resultados obtidos ao longo dos anos é outra fragilidade,
que afeta tanto o funcionamento dos pólos, parques tecnológicos e incubadoras,
como também dificulta a redefinição da forma de atuação dos diversos agentes
que viabilizam sua existência.
Outra conclusão que parece aflorar do conjunto de informações coletadas
sobre outros países é a relevância da participação do capital privado, na forma de
capital de risco, na viabilização dos processos de incubação que, de outra forma,
têm poucas chances de sucesso. Em nosso país, o setor privado não tem tradição de
investir em negócios que possuam forte componente de incerteza, embora possam
apresentar altos retornos financeiros.

106
Os direitos sociais e a crise do Estado
contemporâneo
Sérgio Ricardo Watanabe
Consultor de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados
I - Introdução
Este trabalho procurará refletir acerca do efeito da crise do Estado social
sobre os direitos humanos, particularmente sobre os direitos sociais. Para tanto,
será traçado um breve histórico recapitulando a evolução dos modelos estatais, a
partir do Estado liberal, com os seus modelos correspondentes de cidadania. A
partir da cronologia assim construída, serão relacionadas as práticas próprias de
cada paradigma estatal com os direitos do homem.
A situação contemporânea dos direitos humanos no cenário estatal será o
centro deste artigo, o qual destacará que estão atualmente ocorrendo duas lutas. A
primeira refere-se à construção de direitos pelos novos sujeitos, ou seja, dos direitos
que deveriam ser positivados; a segunda lida com a questão do atual refluxo dos
direitos sociais, ou seja, dos direitos que devem ser mantidos. Verificar-se-á que
essas duas missões não podem ser dissociadas do exercício de uma cidadania ativa.
II - A lenta construção dos direitos
Norberto Bobbio afirma que o momento atual não demanda esforços para se
terem justificações sobre a fundamentação dos direitos humanos, mas sim para se protegerem
os já existentes 1 . Com efeito, diante de reiteradas práticas de violações de
direitos, a questão da eficácia perpassa toda essa questão e é, de fato, a mais relevante
na atualidade.
Os direitos humanos não estão restritos ao universo já positivado por meio de
legislações nacionais ou por meio de declarações postas por entidades supranacionais 2 .
Sua construção se dá por meio das lutas sociais e, mais ainda, pela conscientização da
importância desses direitos pelos próprios sujeitos que protagonizam os conflitos.
Os direitos humanos, nessa perspectiva, não são considerados dádivas que
1 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 24.
2 NOLETO, Mauro Almeida. Subjetividade Jurídica: A Titularidade de Direitos em Perspectiva
Emancipatória. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 1998. p. 108.

Cadernos Aslegis 9
107
alguém externo à sociedade, seja Deus, seja o Leviatã, concedeu aos homens. Foram,
antes, frutos de muitos sacrifícios decorrentes do movimento histórico de
reivindicações e de lutas da sociedade.
Paradoxalmente, ao se admitir a dimensão histórica e mutável dos direitos
humanos, surge naturalmente a idéia de modificação 3 ou mesmo de extinção de alguns
deles já positivados, pois estão sujeitos a fluxos e refluxos decorrentes das lutas
travadas por todos os sujeitos. Esse perigo está sendo enfrentado atualmente, materializado
pela crise do Estado social e pela globalização cultural e econômica, com a
imposição de um único modelo de desenvolvimento para todos os Estados.
Diante desse cenário, retomando a idéia de Bobbio, o principal trabalho a ser
perseguido é o de se dar eficácia aos direitos já conquistados e positivados. Essa
ênfase, porém, não pode descartar aqueles que surgem do conflito, decorrentes do
sentimento de necessidade que motivam as lutas sociais, e ainda não positivados.
III – Os direitos humanos e o Estado
Os direitos humanos, desde sua origem, estiveram direta ou indiretamente
ligados à figura do Estado. De fato, Norberto Bobbio 4 afirma que a primeira geração
dos direitos, ou seja, a dos direitos individuais, pode ser chamada como a dos
direitos à liberdade, que têm o objetivo de limitar a ação do Estado. A segunda
geração, formada pelos direitos sociais, propõe um agir positivo do Estado, ou seja,
a obtenção de uma liberdade por meio do Estado. A terceira geração, composta
pelos direitos dos povos, refere-se principalmente ao direito à autodeterminação e
ao desenvolvimento sustentável; portanto, intimamente ligados ao conceito de Estado.
Esses direitos, por se ligarem a essa figura, acompanharam os modelos estatais
correspondentes. Cada geração de direitos teve como lugar inicial de exercício
uma visão de Estado diferente. Assim, deve ser lembrado que o Estado contemporâneo
tomou historicamente a forma de Estado Liberal, produto das revoluções
burguesas dos séculos XVIII e XIX; e de Estado Social, que começou a se construir
a partir de fins do século XIX e se estendeu até a década de setenta deste século 5 .
Os direitos civis e políticos nasceram quando o modelo liberal de Estado era
o dominante. Seu modelo teórico se baseia na crença de o Estado ser o garantidor
3 Esse fenômeno ocorreu com o direito à propriedade. No período do Estado liberal, esse direito
era considerado absoluto; atualmente, está subordinado à sua função social.
4 BOBBIO, Norberto, op. cit., p. 32-33.
5 FARIA, José Eduardo (org.). Direito e Globalização Econômica: Implicações e Perspectivas.
São Paulo: Malheiros, 1998. p. 16.

108
Cadernos Aslegis 9
dos direitos individuais contra abusos provenientes dele mesmo 6 , com a criação de
esferas individuais de liberdade 7 . Sua execução tinha por pressuposto o monopólio
estatal da coerção e da jurisdição; em contrapartida, deixava os campos econômico
e social nas mãos da sociedade civil.
A justificativa dos direitos de origem liberal tem centro no indivíduo. Nasceu
com os contratualistas modernos, que consideram a formação da sociedade
como fruto da vontade dos homens, por meio de um pacto livremente acordado. No
âmbito jurídico, esses direitos manifestaram-se por meio do jusnaturalismo de cunho
racional. Tornou-se, dessa forma, a doutrina dos direitos do homem o principal
pressuposto do Estado liberal 8 .
Ao ser o defensor dos direitos individuais, de inspiração burguesa,
esse Estado operava com uma lógica de exclusão, pois a igualdade jurídicoformal
deles decorrente é insuficiente para fazer frente à desigualdade material.
Com efeito, a mentalidade predominante nos operadores jurídicos restringia-se a
uma lógica formal de aplicação do direito, com o objetivo de garantir a “segurança
jurídica” necessária à classe em ascensão.
Quanto aos direitos políticos, a cidadania desse modelo de
Estado, ao abranger a civil e a política, exercidas por intermédio do voto, pode
descartar todas as demais formas de manifestação popular 9 . Essa característica era
mais grave quando o direito de voto era restrito. Mesmo, porém, no modelo de
sufrágio universal, a desinformação e a alienação levam a uma cidadania passiva, o
que enseja uma “democracia delegativa”, ou seja, “quem vence a eleição governa
como quiser” 10 .
As lutas operárias foram o principal motor que mudou esse modelo 11 . A
postulação de direitos ao trabalho, à educação, à previdência, à habitação e à saúde,
os chamados direitos sociais, trouxe consigo a necessidade de se ter uma postura
intervencionista do Estado para que ocorresse essa viabilização. Surge o Estado
Social, que possui “a missão de favorecer, no quadro nacional, o crescimento econômico
do país e a proteção social dos indivíduos” 12 .
6 Ibid., p. 17.
7 A noção de liberdade considerada é a de liberdade negativa, dos modernos, em oposição à
liberdade positiva, dos antigos, conforme a célebre diferenciação de Benjamin Constant.
8 BOBBIO, Norberto. Liberdade e Democracia. São Paulo: Brasiliense:1984. p. 10
9 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela Mão de Alice: O Social e o Político na Pós-
Modernidade . São Paulo: Cortez, 1997. p. 238.
10 CAMPILONGO, Celso Fernandes. Crise do Estado, Mudança Social e Transformação do
Direito no Brasil. São Paulo em Perspectiva , São Paulo, Vol. 8, n. 2, abr.-jun 1994. p. 16.
11 SANTOS, Boaventura de Sousa. op. cit., p. 244.
12 FARIA, José Eduardo. op.cit., p. 17.

Os direitos sociais e a crise do Estado contemporâneo
109
Ao ser o principal avalista dos direitos sociais, o Estado também é o seu
principal financiador. Assim, cresceu a participação estatal na economia em níveis
impensáveis no Estado liberal. A razão era que as políticas públicas se tornaram um
dos principais instrumentos de política distributiva; o Estado custeava de sistemas
previdenciários a pesados investimentos em infra-estrutura. Nesse cenário, a teoria
de Keynes autorizava o Estado a acumular déficits com o intuito de alavancar a economia,
de eliminar o desemprego e de garantir novas prerrogativas aos cidadãos.
A chamada “legislação social” forneceu a base legal para esse modelo de
Estado. Assim, paralelamente às obrigações impostas ao Estado, outras o foram ao
setor privado, com a regulação de suas atividades.
Deve-se ressaltar que esse modelo de Estado somente se realizou nos países
centrais; nos países periféricos como o Brasil, ele nunca chegou a se realizar plenamente.
IV - A crise do Estado social: Neoliberalismo, crise fiscal e globalização
A crise do Estado social foi a derrocada do modelo burocrático de solidariedade
13 . Ao assumir papéis crescentes, o Estado acabou por se revelar incapaz de
suportar os constantes desequilíbrios nas suas finanças. Configurou-se a crise fiscal.
O remédio encontrado foi a redução da intervenção estatal na economia e a
diminuição das prerrogativas oferecidas pelo Estado social. Propagandeou-se que
o Estado já não mais tinha condições de impor soluções; portanto, a saída seria
reduzi-lo. Iniciou-se o processo de desmonte das estruturas do Estado social.
Diante da obrigação de sanear suas finanças, os governos, principalmente
os dos países periféricos, buscam efetuar reformas para reduzir suas estruturas e
despesas. Como o Estado alega não mais ter recursos para investimentos, passouse
a necessitar cada vez mais de capitais privados.
Ao buscar impor uma solução única para a crise, o Consenso de Washington
foi um marco que delimitou as bases do neoliberalismo para a América Latina. De
acordo com seus ditames, impostos pelo Fundo Monetário Internacional - FMI,
Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e Banco Mundial, os ordenamentos
jurídicos nacionais não deveriam oferecer obstáculos ao capital e a economia
deveria ser estabilizada por intermédio das privatizações 14 .
13 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela Mão de Alice: O Social e o Político na Pós-
Modernidade . São Paulo: Cortez, 1997. p. 249.
14 DALLEGRAVE NETO, José Afonso. O Estado neoliberal e seu impacto sócio-jurídico. In
MACCALÓZ, Salete Maria et al. Globalização: Neoliberalismo e Direitos Sociais. Rio de Janeiro:
Destaque, 1998. p. 80.

110
Cadernos Aslegis 9
A partir desse receituário, facilita-se o entendimento das razões que levaram
à interligação das economias, pois a desregulamentação dos mercados tornou muito
mais simples a migração de capitais de uma economia para outra. Em curtos
espaços de tempo, capitais inflam e destruem economias. Unidades de produção
são transferidas para países nos quais a mão-de-obra possui parcos direitos e é mal
remunerada. Está-se frente ao fenômeno da globalização econômica.
A definição do que seja globalização é um trabalho muito difícil; porém,
destaca-se por ser um processo bem sucedido pelo qual determinada condição ou
entidade local torna-se hegemônica em todo o mundo 15 . Conseqüentemente, todas
as demais concepções que seriam rivais, passam a ser designadas como locais.
Existem, por conseguinte, dois fenômenos paralelos no processo de globalização.
O primeiro é o localismo globalizado, ou seja, a adoção de um determinado
padrão local como predominante globalmente. Em sentido oposto, existe o globalismo
localizado, caracterizado por ser a imposição das práticas globalizadas sobre
a sociedade local. A primeira forma de globalização é típica dos países centrais; a
segunda é a que é imposta aos países periféricos 16 .
O principal efeito de todo o cenário exposto é o inquestionável enfraquecimento
do Estado. Os governos não mais detêm a soberania jurídica plena que se
concretiza na autodeterminação, pois a adoção de quaisquer legislações está sujeita
à adequação ao cenário internacional. Essa perda de capacidade regulatória é mais
contundente nos Estados periféricos que, com suas economias débeis, são os destinatários
do globalismo localizado e das imposições do ideário neoliberal.
O enfraquecimento da soberania estatal reflete imediatamente no conceito
de monismo jurídico, pois o Direito do Estado passa a competir com as demais
formas de regulação. Segundo Celso Campilongo, teórico do Direito, “o Estado
pós-social enfrenta o desafio da construção de uma teoria do pluralismo jurídico” 17 .
A maioria dos teóricos não acredita, porém, no fim do Estado. Boaventura
de Sousa Santos, professor da Universidade de Coimbra, acredita que as alterações
que está sofrendo e as que virão a acontecer não serão tão profundas a ponto de que
se possa supor um colapso próximo, sequer uma substituição por uma outra forma
política diferente 18 . Outros, especificamente, postulam que ele adotará novas fun-
15 SANTOS, Boaventura de Sousa. Por uma Concepção Multicultural de Direitos Humanos.
Lua Nova: Revista de Cultura e Política, São Paulo, nº 39. 1997. p. 107-108.
16 Ibid, p. 110.
17 CAMPILONGO, Celso Fernandes. Crise do Estado, Mudança Social e Transformação do
Direito no Brasil. São Paulo em Perspectiva , São Paulo, Vol. 8, n. 2, abr.-jun. 1994. p. 19.
18 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela Mão de Alice: O Social e o Político na Pós-
Modernidade . São Paulo: Cortez, 1997. p. 250.

Os direitos sociais e a crise do Estado contemporâneo
111
ções e um novo estatuto, conseqüência de uma jurisdição internacional mais efetiva 19 .
V - Os direitos sociais e o Estado pós-social 20
O que se percebe a partir do fenômeno de enfraquecimento
do Estado Social é que ocorre uma perda da sua capacidade regulatória, tanto no
âmbito interno quanto no externo. Não há como dissociar essa tendência da análise
da eficácia dos direitos humanos, pois, conforme referenciado anteriormente, o
Estado sempre esteve no centro das preocupações desse tema.
O principal efeito do advento do Estado pós-social foi o refluxo nos direitos
sociais positivados. Sob o argumento da crise fiscal, os governos reduziram as parcelas
dos gastos públicos destinadas ao seu custeio, o que retirou parte da efetividade
desses direitos. Mais ainda, devido ao fenômeno da globalização econômica, as
legislações procuram reduzir o universo dessas garantias e as levar ao mínimo indispensável.
Essas modificações, já problemáticas nos países centrais, vieram a ser mais
profundas nos países periféricos. A razão é que nesses as promessas do Estado
social ainda não haviam sido cumpridas; portanto, ainda são crônicos os desrespeitos
não apenas aos direitos sociais, mas também aos individuais.
Os governos afirmam não terem mais recursos para investir em previdência,
educação, habitação e saúde. Não mais se interessam em tutelar o trabalho. Acresça-se
a isso a caracterização dos direitos sociais como “normas programáticas”, ou
seja, normas que devem apenas orientar a ação do Estado; não são cogentes. Como
se trata de simples diretrizes, entende-se que sua aplicação depende do poder discricionário
dos governantes que, assim, reduzem os dispêndios destinados à defesa
e manutenção desses direitos. Atitudes como essa geram um “vácuo” da presença
estatal, o que enseja o desvirtuamento dos próprios direitos de cunho liberal.
O desmantelamento dos direitos trabalhistas é um típico exemplo do retrocesso
que os direitos sociais estão sofrendo. Sob o argumento de que é necessário
atrair investimentos, os países periféricos estão tentando reduzir o custo de sua mão-deobra;
para isso, reduzem ou eliminam encargos que visam custear benefícios aos trabalhadores,
retiram garantias contra despedida arbitrária e outras prerrogativas sociais.
19 BEDIN, Gilmar Antonio. Estado, Cidadania e Globalização do Mundo: algumas reflexões e
possíveis desdobramentos. In: OLIVEIRA, Odete Maria de (org.). Relações Internacionais e Globalização:
Grandes Desafios. Ijuí: Unijuí, 1998, p. 139.
20 Celso Fernandes Campilongo utiliza a expressão “Estado pós-social” para identificar o Estado
que está se configurando a partir da crise do Estado Social. Neste trabalho, a despeito de ainda não
estarem completamente definidos os contornos do que seria exatamente sua configuração, será adotada
essa nomenclatura, principalmente porque ainda não há outra disponível.

112
Cadernos Aslegis 9
A flexibilização e a desregulamentação dominam o cenário dos direitos trabalhistas.
Paradigmática é a situação brasileira, que denunciou a convenção nº 158/82 da Organização
Internacional do Trabalho - OIT, que proíbe a dispensa imotivada 21 . A denúncia
dessa convenção obedeceu a imperativos de ordem econômica. Com efeito, ao depositar
o instrumento de denúncia na Repartição Internacional do Trabalho - OIT, em Genebra,
em 20/11/1996, o Brasil alegou a incompatibilidade da convenção com seu “programa
corrente de reforma econômica e social e modernização” 22 . A referida denúncia foi formalizada
no direito interno por meio do Decreto nº 2.100, de 20/12/1996.
Essa não foi a primeira vez que o Brasil denunciou uma convenção da OIT
vigente no país. Houve o precedente da Convenção/OIT nº 81, que tratava da inspeção
do trabalho na indústria e no comércio. Denunciada em 1971, o Decreto Presidencial
nº 95.461, de 11/12/1987, revogou o Decreto de denúncia e restabeleceu a
plena vigência da convenção em nosso país 23 .
O direito à saúde também é objeto de restrições. A despeito da conhecida
precariedade do sistema de saúde, incapaz de reduzir o gasto médico para as camadas
mais pobres, questionam-se cada vez mais as características de universalidade e de
gratuidade no atendimento do Sistema Único de Saúde – SUS 24 .
Como se observa, o refluxo dos direitos sociais está ocorrendo sob a hipertrofia
do princípio do mercado, o qual tenta reduzir a eficácia dos princípios do estado e
da comunidade 25 . Nesse contexto, diante da fetichização do valor econômico, vem
ocorrendo a implantação de um “direito alternativo às avessas” 26 , no qual, sob o pretexto
de que o reconhecimento dos direitos sociais pode gerar inflação, arruinar a
empresa ou inviabilizar a administração, o Judiciário afasta a aplicação da legislação
social. Ou seja, a criação legislativa e a própria aplicação do direito estão subordinadas
a valores decorrentes do universo econômico.
Adotou-se como prática corrente para forçar determinados comportamentos
nesse cenário a “aplicação seletiva das normas” 27 . Essa figura trata da ameaça feita
21 MACCALÓZ, Salete Maria et al.Globalização: Neoliberalismo e Direitos Sociais. Rio de
Janeiro: Destaque, 1998. p. 16.
22 CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. A proteção Internacional dos Direitos Humanos
e o Brasil. Brasília: UnB. 1998. P. 122.
23 Ibid. p. 124.
24 FALCÃO, Daniela. SUS não consegue reduzir o gasto médico dos mais pobres. Folha de São
Paulo. São Paulo, 30 set. 1998, São Paulo, p.1.
25 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela Mão de Alice: O Social e o Político na Pós-
Modernidade . São Paulo: Cortez, 1997. p. 87.
26 CAMPILONGO, Celso Fernandes. Os desafios do Judiciário: Um enquadramento teórico. In
FARIA, José Eduardo (org). Direitos Humanos, Direitos Sociais e Justiça. São Paulo: Malheiros,
1998. p. 38.
27 Idem. Crise do Estado, Mudança Social e Transformação do Direito no Brasil. São Paulo em
Perspectiva , São Paulo, Vol. 8, n. 2, abr.-jun. 1994. p. 19.

Os direitos sociais e a crise do Estado contemporâneo
113
pelos que detém o poder coercitivo de aplicar realmente a lei se o seu destinatário não
se portar de determinada maneira. Assim, ao mesmo tempo em que se descumpre a
legislação garantidora de direitos, normas repressivas são utilizadas como armas
para calar aqueles que buscam efetivar, mesmo por mecanismos extra-estatais, a
eficácia desses direitos.
A principal conclusão que se pode tirar desse cenário é a de que os direitos
sociais positivados estão ameaçados pela prática decorrente do ideário neoliberal.
A razão principal é que eles estão vinculados à figura estatal, são financiados por
recursos públicos e pressupõem a soberania do Estado para ditar a legislação. Ao
partir da perspectiva histórica de aquisição de direitos, forçoso é reconhecer que se
está diante de um retrocesso, a menos que a própria sociedade crie mecanismos
para recompor essas prerrogativas ou a criar novas que, de alguma forma, venham
a substituí-las.
O Judiciário exerce também papel importante nesse contexto, pois é enxergado
como (e é de fato) parte do Estado. Apesar de a concretização dos direitos
humanos ter como pressuposto a exigência de uma lógica material, que demanda
uma ação dos juízes como co-partícipes da implantação desses direitos, a maioria
dos tribunais ainda se mantém impermeável a essa realidade, e ainda opera com
uma lógica formal que é absolutamente inadequada às necessidades atuais. Como
conseqüência imediata dessa situação, a maioria da população passa a ver com
descrédito a atuação do Judiciário; portanto, não mais recorre a ele e prefere resolver
seus litígios por meio de mecanismos extrajudiciais, o que muitas vezes se
concretiza na simples aceitação da vontade do mais forte.
VI - A cidadania pós-social e os direitos humanos
O enfraquecimento da soberania estatal leva ao reconhecimento de que o
monismo jurídico já não mais pode ter pretensões de regular sozinho a sociedade.
Campilongo afirma que a realidade pós-social trabalha com um autêntico pluralismo
jurídico, às vezes sob os auspícios do próprio Estado 28 .
A deslegalização e a desregulamentação do mercado, procedimentos que
fazem parte do ideário neoliberal, são um dos vértices do novo pluralismo. Diante
da incapacidade crescente de o Estado exercer a regulação, deslegalizar representa
devolver à sociedade a “capacidade de impor suas próprias regras do jogo” 29 . Sob
28 CAMPILONGO, Celso Fernandes. Crise do Estado, Mudança Social e Transformação do
Direito no Brasil. São Paulo em Perspectiva , São Paulo, Vol. 8, n. 2, abr.-jun. 1994. p. 20.
29 Idem. p. 19.

114
Cadernos Aslegis 9
o manto dessa aparente emancipação, porém, esconde-se um viés totalmente antidemocrático,
pois as decisões que afetarão a vida de milhares de pessoas poderão
vir a ser tomadas em salas fechadas por agentes que não detêm legitimidade representativa
alguma.
Outro ponto que caracteriza a cidadania pós-social é a entrega, pelo Estado,
de parte de sua capacidade decisória à sociedade civil. Exemplos dessa delegação
encontram-se na negociação direta entre patrões e empregados, entre donos de escolas
particulares e pais de alunos e entre fornecedores e consumidores. Apesar de
ser ressaltado que essa prática pode levar no longo prazo a um aprendizado democrático,
alerta-se que um jogo sem árbitros propicia decisões unilaterais, sempre
tomadas pela parte mais forte em detrimento da hipossuficiente. Apenas os grupos
mais articulados e com maior poder de pressão poderão resistir e manter seus direitos;
aos demais, resta a resignação pura e simples aos desígnios do mais forte.
Como outra prática de desregulação não consentida formalmente pelo Estado,
tem-se o “Estado paralelo”. Trata-se de procedimentos que se utilizam da “aplicação
seletiva da lei”, da ausência de regulamentação dos direitos estabelecidos na
Constituição e da alegação da ausência de recursos para que sejam implementadas
políticas públicas 30 . Como se percebe, há a quebra do estado de direito, típica de
democracias de “baixa intensidade”.
Conclui-se que a cidadania pós-social é uma cidadania desregulada, na qual o
Estado procura se retirar do centro da arena política e ceder espaços para os elementos
da sociedade civil. Se por um lado, como já ressaltado, essa omissão estatal leva
a uma provável imposição da vontade do mais forte, pode também ensejar a possibilidade
de ser edificada uma cidadania baseada nas perspectivas de emancipação.
A defesa dos direitos humanos, nesse contexto, perde muito da sua característica
“burocrática”, ou seja, passa a não mais depender somente da intervenção
estatal. A exigência pela sua realização, bem como pelo advento de novos direitos,
ganha o espaço público das ruas. Aparece nos movimentos que reivindicam moradia,
emprego e condições de vida mais decentes.
A conscientização, produto de uma cidadania ativa, decorre da experiência
adquirida por intermédio da realidade cotidiana, de lutas para esta adquirir novas
feições. Os conflitos para essas conquistas pressupõem engajamentos não apenas
físicos, mas também intelectuais, que permitam a construção de identidades próprias
dos seus participantes.
30 SANTOS apud CAMPILONGO, Celso Fernandes. Crise do Estado, Mudança Social e Transformação
do Direito no Brasil. São Paulo em Perspectiva , São Paulo, Vol. 8, n. 2, abr.-jun. 1994. p. 19.

Os direitos sociais e a crise do Estado contemporâneo
115
Deve-se citar, porém, a preocupação, já manifestada neste trabalho, com os
grupos de menor capacidade de mobilização, os quais, no cenário do Estado pós-social,
podem sofrer refluxos em seus direitos. Para esses, a pauta de direitos já positivados
ganha relevância como ponto de referência para que seja exigido do Estado o cumprimento
de seus deveres. Surge daí a redescoberta do espaço do Judiciário como lugar
privilegiado de luta pelos direitos, como “locus privilegiado de confronto dos vários
grupos e sujeitos sociais” 31 .
A preservação dos direitos sociais, assim, faz parte das exigências desses sujeitos,
que não deixam de exigir do Estado o cumprimento das metas da cidadania social.
Esses pleitos partem do pressuposto de que o Estado, apesar de enfraquecido, não está
fadado a desaparecer em um futuro próximo; é, ainda, o principal destinatário desses
pedidos.
VII - Conclusão
A cidadania pós-social é caracterizada por sua desregulação, produto do atual
enfraquecimento da soberania estatal. Esse fato ocasionou um refluxo dos direitos sociais,
patrocinados pelo Estado, e, nos países periféricos, também um refluxo geral na
eficácia dos direitos individuais.
Nesse contexto, a permanência da cidadania passiva, característica do Estado
liberal, não possibilitará conquistas de novos direitos, nem a manutenção dos que estão
sendo atacados, quer na sua eficácia, quer na sua positivação. A razão dessa impossibilidade
reside no fato de que esse modelo está baseado em um Estado cuja única participação
permitida aos cidadãos, para que seja formada sua vontade, é a do sufrágio.
Assim, verifica-se que a manutenção dos direitos atacados pelas práticas pertinentes
ao modelo neoliberal, bem como o reconhecimento de novos, somente será possível
por meio de uma cidadania ativa. As lutas empreendidas pelos novos movimentos
sociais, assim, configuram um dos modos pelos quais se projeta essa participação. Direitos
humanos, nessa concepção, não podem ser dissociados do seu processo de interiorização,
do seu processo de materialização.
Percebe-se, assim, a insuficiência do modelo positivado nas declarações como
expressão unitária do que sejam direitos humanos. Com efeito, o movimento histórico
ensina que contextos como o vivido atualmente necessitam de algo além do descrito nas
leis. Se não existir a vontade de preservação ou de conservação de direitos, esses
podem ser extintos pela simples vontade dos governantes de plantão, pois não encontrarão
resistência na sociedade.
31 LYRA FILHO, Roberto. O que é Direito. São Paulo: Nova Cultural-Brasiliense, 1985. p. 40.

116
Cadernos Aslegis 9
A pauta dos direitos positivados não pode ser dispensada. Ao contrário, ela e os
direitos instituídos em cada ordenamento são sempre pontos de referência aos qual
todos os que tenham seus direitos feridos podem recorrer. Mais ainda, a “consciência
de direitos se encontra tanto melhor partilhada quando são declarados, quando o poder
afirma garanti-los, quando as marcas da liberdade se tornam visíveis pelas leis” 32 . Essa
afirmação é extremamente importante para os grupos com menor capacidade de organização,
além de serem as principais prerrogativas de que se pode dispor contra o arbítrio.
31 NOLETO, Mauro Almeida . Subjetividade Jurídica: A Titularidade de Direitos em Perspectiva
Emancipatória. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. P. 100.

Os direitos sociais e a crise do Estado contemporâneo
117
VIII - Bibliografia
APOSTOLOVA, Bistra Stefanova. Poder Judiciário: do Moderno ao Contemporâneo.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998.
BEDIN, Gilmar Antonio. Estado, Cidadania e Globalização do Mundo:
algumas reflexões e possíveis desdobramentos. In: OLIVEIRA, Odete Maria de
(org.). Relações Internacionais e Globalização: Grandes Desafios. Ijuí: Unijuí,
1998, pp. 123-150.
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992.
_____. Liberdade e Democracia. São Paulo: Brasiliense:1984.
CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. A proteção Internacional dos
Direitos Humanos e o Brasil. Brasília: UnB. 1998.
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Crise do Estado, Mudança Social e Transformação
do Direito no Brasil. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Vol. 8, n. 2,
pp. 15-20, abr.-jun. 1994.
_____. Os desafios do Judiciário: Um enquadramento teórico. In FARIA,
José Eduardo (org). Direitos Humanos, Direitos Sociais e Justiça. São Paulo:
Malheiros, 1998, pp. 30-51.
DORNELLES, João Ricardo W. O que são Direitos Humanos. São Paulo:
Brasiliense. 1997.
FALCÃO, Daniela. SUS não consegue reduzir o gasto médico dos mais
pobres. Folha de São Paulo. São Paulo, 30 set. 1998, São Paulo, p.1.
FARIA, José Eduardo (org). Direitos Humanos, Direitos Sociais e Justiça.
São Paulo: Malheiros, 1998.
_____. Direito e Globalização Econômica: Implicações e Perspectivas.
São Paulo: Malheiros, 1998.
LIMA, Renato Sérgio de. Acesso à Justiça e Reinvenção do Espaço Público.
São Paulo em Perspectiva. São Paulo, Vol. 11, n. 3, pp. 86-91, jul.set 1997.
LIMA TRINDADE, José Damião de. In: SÃO PAULO (Estado). Procuradoria
Geral do Estado. Grupo de Trabalho de Direitos Humanos. Direitos Humanos:
Construção da Liberdade e da Igualdade. São Paulo: Centro de Estudos da
Procuradoria Geral do Estado. 1998. p. 21-166.
LYRA FILHO, Roberto. O que é Direito. São Paulo: Nova Cultural-Brasiliense,
1985.
MACCALÓZ, Salete Maria et al. Globalização: Neoliberalismo e Direitos
Sociais. Rio de Janeiro: Destaque, 1998.
NOLETO, Mauro Almeida. Subjetividade Jurídica: A Titularidade de
Direitos em Perspectiva Emancipatória. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 1998.

118 RIANI,
Cadernos Aslegis 9
Flávio. Economia do Setor Público. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1997.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela Mão de Alice: O Social e o
Político na Pós-Modernidade. São Paulo: Cortez, 1997.
_____. Por uma Concepção Multicultural de Direitos Humanos. Lua Nova:
Revista de Cultura e Política, São Paulo, nº 39. pp. 105-124. 1997.

500 anos – uma revisita
119
Gerobal Guimarães
Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados
Uma visita faz-se planejada ou fortuitamente. A revisita consiste no reviver
uma visita com outro enfoque, com espírito de observação mais aguçado, com a
mente mais aberta. Revisitemos, pois, a História, num pulo de 500 anos.
Sempre que um homem, uma obra, uma idéia, um evento completa um
período cheio de tempo – um século, um milênio, etc., – a sociedade diretamente
envolvida predispõe-se a uma revisitação em análises mais ou menos profundas,
mais ou menos conseqüentes.
Nessa revisitação, não raro, constata-se que acontecimentos importantes são
relegados ao esquecimento ou a minúsculos escaninhos da história e que eventos
banais, pelas conseqüências, tornam-se mais e mais determinantes.
É nessa direção que encaminhamos a nossa revisita.
Por volta da terceira década do século XVI, Diego Garcia 1 descrevia que
encontrara em ilhas situadas frente ao forte Espírito Santo, pouco acima da atual
cidade argentina de Rosário, alguns índios que se autodenominavam “guarinïs” 2 .
Estes índios, segundo Martim Afonso de Sousa 3 , entendiam a língua dos carijós,
tida então como idêntica, senão a própria “língua geral” da costa brasileira.
Dessa constatação decorreu a universalização do termo “guarani” para denominar
os índios que falavam a “língua geral” e que viviam em terras de Castela.
Ora, a denominação consistia num achado, uma vez que o gentílico “carijó”
que descrevia os índios que falavam a “língua geral”, mas que viviam ao sul de São
Vicente e eram muito bem conhecidos, desde Cananéia até a lagoa dos Patos, no
1 GARCIA, D. – 1856 - Memoria de la navegación que hice etc. en el año de 1526. Revista
do Instituto Histórico e Geográfico do Brasil – Tomo 15, Rio de Janeiro – RJ.
2 GUASCH,A. (S.J.)(Pe.) & ORTIZ, D. (S.J.) (Pe.) – 1991 – Diccionario Castellano – Guarani
– Guarani- Castellano, 7ª ed. Centro de Estudios Paraguayos “Antonio Guasch”, Assunção, Paraguai
LEMOS BARBOSA,A. (Pe.) 1951 – Pequeno Vocabulário Tupi – Português – Livraria
São José – Rio de Janeiro, RJ.
3 in Diário de Navegação de Pero Lopes de Sousa – ( 1530-1532) – 1927 – Série Eduardo
Prado, comentado por Eugênio de Castro, Vol. I, Rio de Janeiro, RJ.

120
Cadernos Aslegis 9
extremo sul do Rio Grande do Sul, não servia, dada a incerteza quanto à verdadeira
localização da linha divisória estabelecida pelo Tratado de Tordesilhas.
Diego Garcia estivera na Ilha de Santa Catarina (Desterro, hoje Florianópolis)
e no porto ou rio dos Patos (hoje Massiambu), naquele mesmo Estado e convivera,
portanto, com os carijós.
Onde se localizava o forte Espírito Santo, entretanto, não haveria dúvidas.
Era um acidente materializado e contruído por espanhóis.
Assim, em decorrência, ficariam os castelhanos com os “guaranis” e os
portugueses com os “tupis” e a linha de Tordesilhas, além de política, passava a ser
também antropológica e, de maneira assaz forçada, lingüística. Daí em diante, as
sonhadas primazias castelhanas sobre os lusos, ou vice-versa, deveriam estender-se
também no campo da lingüística, isto é, do guarani sobre o tupi 4 , ou vive-versa.
A conseqüência é que, tratando-se de “novos” selvagens, haveria a necessidade
de enviar “novos” catequistas, controlados por Castela. Estava armado o cenário
para o dissentimento secular entre a Colônia do Sacramento e as Missões. Era
a semente que, frutificando, desaguaria nas constantes escaramuças entre espanhóis
e portugueses em que, ironicamente, tupis e guaranis morriam a mancheias.
O paralelismo se impunha: a um Anchieta com sua Arte, respondiam com
Montoya e sua Arte, decalcada na primeira; ao Vocabulário da Língua Brasílica,
respondiam os castelhanos com seu Vocabulario de la Lengua Guarani. É interessante
que, embora pertencendo todos à Companhia de Jesus, os religiosos enviados
às terras guaranis sempre estiveram a reboque daqueles encarregados de catequizar
os tupis.
Pela estrutura desenhada pelos castelhanos, o vice-reino do Peru conseguia
o que Pachacútec e seu filho não alcançaram: reduzir os guerreiros a escravos;
transformar um povo soberano em servil.
Nos últimos dias, temo-nos aproximado de pessoas quaisquer e feito, de
chofre, a pergunta: o que é que você é?
Alguns não entendem a pergunta e respondem com outra indagação: como
assim?, em que sentido?
Outros, imbuídos talvez de atmosfera em que estiveram vivendo há pouco,
respondem: Advogado, Jardineiro, Motorista, Flamenguista, Peemedebista,
Mangueirense, etc., etc. Muito rara e dificilmente respondem: brasileiro, goiano ...
Imaginem-se, há quinhentos anos, alguém perguntar: quem és tu? E o
4 Para o conhecimento de uma cronologia detalhada quanto ao uso dos termos carijó, guarani,
tupi e suas variantes, seja como gentílico, seja como adjetivação de línguas, é indispensável compulsar
a magistral obra de:

500 anos – uma revisita
121
interlocutor responder: eu sou um guarani, isto é, sou da nação guarani! ...
De estupidez em estupidez, de ignorância em ignorância, de estultícia
em estultícia, a querela, depois de percorrer todos os caminhos da insensatez, desembocou
numa forma de armistício, resolvendo-se, mais do lado (já agora) brasileiro,
forjar uma língua tupi-guarani, para mostrar que uma não teria precedência
sobre a outra e, por extensão, nem lusos, nem castelhanos deveriam, em outros
campos, disputar precedência.
Ora, se ainda existem discussões sobre o grau de evolução de uma ou outra
língua e, portanto, suas idades relativas, todos são unânimes em constatar que a
diferença entre a língua tupi e a língua carijó, isto é, a língua guarani, é mais
acentuada que a existente, entre o Espanhol e o Português e, portanto, a
individualização como línguas independentes não requer favor ou esforço.
Não obstante a assertiva acima, qualquer pessoa, com um mínimo conhecimento
de uma das duas línguas, sabe que guarinï significa “guerreiro” tanto em
tupi como em guarani, ou melhor, em carijó, e que aqueles “guaranis” descritos
por Garcia não passavam, portanto de “guerreiros”, isto é, um destacamento carijó
que para ali teria sido escalado, para servir de sentinela avançada das fronteiras do
território carijó.
Nunca é demais lembrar que o glorioso império inca estendia-se, ao longo
dos Andes, até a altura da atual cidade de Santiago, capital do Chile, o que significa,
grosso modo, a mesma latitude do estuário do Prata ou do forte Espírito Santo.
Quem conhece minimamente o costume dos índios e, de resto, de todos os
povos, sabe que a prática de distribuir observadores, sentinelas, forças de defesa,
ou fixar povoados ao longo da fronteira é, historicamente, imemorial.
Desde 1468 5 , para não recuar muito, a fronteira oeste do território carijó era
alvo da cobiça dos incas que, na transição do governo Pachacútec ou Pachacútec
Inca Yupanqui para seu filho Amaro Yupanqui ou Amaro Inca Yupanqui, foi alvo
de ataque em que os carijós, através de seus guarinïs, imprimiram ao exército do
“conquistador do mundo e rei dos reis” ou “marco de nova era”, fragorosa derrota.
Durante o governo de Tito Cusi Huallpa ou Huayna Cápac, por volta de 1522
ou 1523, os carijós, agora não somente com seus guarinïs mas também com os
demais componentes de sua sociedade, tentaram forçar as fronteiras do império inca,
aparentemente em busca da “terra sem males” ou seu “utópico paraíso, onde, segundo
suas crenças, ninguém envelhecia ou falecia”, como observa Waldemar Espinoza
5 in Diário de Navegação de Pero Lopes de Sousa – ( 1530-1532) – 1927 – Série Eduardo
Prado, comentado por Eugênio de Castro, Vol. I, Rio de Janeiro, RJ.
EDELWEISS, F. G. – 1947 – Tupis e Guaranis – Estudos de Etnonímia e Lingüística. Publicações
do Museu da Bahia, nº 7. Salvador, Bahia.

122
Cadernos Aslegis 9
Soriano, fonte do que aqui se fala sobre os incas, e foram contidos. Os que caíram
prisioneiros foram transladados para Vilcanota, onde passaram a ser conhecidos como
chiriguaná, o que significa na língua quêchua, os “escarmentados de frio” (vem a
propósito registrar que os dicionários nacionais trazem o termo “quíchua” em lugar
de quêchua, ainda que saibam que em quêchua não existe a vogal i !).
Note-se ainda que no Peru, desde os tempos de Potosi, para os espanhóis, os
termos chiriguano e guarani eram sinônimos.
A origem do termo “cariós” ou “carijós” parece ser quêchua 6 de “carv”
(distante) + “wasz” (casa) ou caru + hasi, o que significa “casa distante”, ou “morada
longínqua” ou, como gentílico, “aqueles que moram muito longe”
A observação de que se encontravam “com os demais componentes de sua
sociedade” é em parte gratuita, vez que era costume comum, não somente entre os
carijós como entre os tupis e mesmo entre os incas, a participação de toda a sociedade
na marcha de guerra; isto é, que, além dos guerreiros “guarinï ”, marchassem
mulheres, crianças e velhos, na retaguarda e servindo à intendência, ou como responsáveis
pela logística.
O fato de a história dizer e registrar que “tupis” e “carijós” eram inimigos
encerra verdade temporalmente pontual, em termos de momento, e inverdade histórica,
uma vez que, sempre que surgisse um personagem simultaneamente inimigo
de uma ou outra facção, era sempre possível a formação de uma confederação e a
disputa doméstica era esquecida ou, pelo menos, adiada. Nem se estranhe, em plena
Baía da Guanabara, uma casa carijó ou uma “carioca” funcionando como embaixada,
vez que, entre os carijós, habitantes de São Vicente para o Sul, e os
tupinambás do Rio de Janeiro, havia os tupiniquins, de ambos inimigos.
Tupis e carijós, antes, durante e depois da chegada dos “peró” 7 e dos
“casiana” 8 falavam línguas diferentes, emanadas, porém, de um mesmo tronco ou
língua-mãe e, analogicamente, do ponto de vista étnico, representavam galhos do
mesmo tronco, o que tornava penoso, ou mesmo impossível, para um adventício,
determinar-lhes língua ou nação.
A atribuição da denominação “guarani” ao povo carijó, desprezando a realidade,
servia apenas a propósitos geopolíticos e fazia eco à disputa que, silenciosa
ou estridentemente, exercitavam os súditos dos pouco cristãos reis católicos
6 SORIANO , W. E. – 1990 - Los Incas – Economía, Sociedad y Estado en la era del
Tahuantinsuyo – 2ª Ed. Amaru Editores, Lima, Peru.
7 CHAMORRO ATAYUPANQUI, A.M. – 1991 – Diccionario Castellano-QJZSWA
(QUECHUA) (Sistema Mayoñan) – Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología – CONCYTEC – Lima,
Peru.
8 designação que os tupis davam aos portugueses

500 anos – uma revisita
123
castelhanos e dos intranqüilos súditos da sereníssima majestade lusitana.
É evidente que hoje não se pode retirar e nem fazer reparo à denominação
que assumiram os ilustres descendentes dos carijós – guarinïs –, partícipes do
esforço pelo progresso de grandes espaços das terras do cone sul, em território
argentino, paraguaio, boliviano e brasileiro.
A eles, a seus irmãos tupis e a todos os povos que aqui viviam há mais de
quinhentos anos, ademais, deve ser creditado o “tempero” especial de que se servem
as línguas espanhola e portuguesa para, pela boca latino-americana, apresentarem-se,
no concerto das nações, com mais doçura e com mais jovialidade e com
não menos incisão e veemência.
A tentativa de divisão, a busca pela implantação do antagonismo deverá
restar inútil.
Lenta e inexoravelmente, tupis, tapuias, guaranis ou carijós, e todas as
mesclas que a história, recente ou remota, ensejou, perseguirão um só destino: o
dos povos livres.
A aparência de sua pele, esturricada ou escarmentada, é devida apenas ao
esforço de dominar os trópicos e aqui construir uma grande civilização; enfrentar
os abutres e lutar por um lugar ao sol.
Decididamente, não é pela idade; afinal, pela concepção dos lusos e
castelhanos, e de resto, de todos os europeus, só têm 500 anos.

124