Os nós do financiamento à educação - Aslegis

46
Os nós do financiamento à educação
Paulo Sena
Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados
Área de Educação, Cultura e Desporto
1 – Origem dos recursos aplicados na Educação
O art. 68 da Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional –
LDB) prevê quais as receitas públicas destinadas à educação, a saber:
I – receita de impostos próprios da União, dos Estados e DF e dos Municípios;
II – receita de transferências constitucionais e outras transferências 1 ;
III – receita do salário-educação e de outras contribuições sociais 2 ;
IV – receita de incentivos fiscais 3 ;
V – outros recursos previstos em Lei.
A origem, pois, dos recursos previstos nos incisos I e II é o imposto, o inciso III
refere-se a contribuição social, o inciso IV à renúncia fiscal e o inciso V a outros
recursos.
2 – Perfil das receitas vinculadas nas esferas de governo:
I – União
a) Receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino – M.D.E. (art.
212, caput, da Constituição Federal) – pelo menos 18% da receita resultante de
Impostos (deduzidas as transferências efetuadas aos Estados, DF e Municípios).
1 Aos Estados: Fundo de Participação dos Estados – FPE, IPI– Exportação e cota do
IRPF;aos Municípios – Fundo de Participação dos Municípios – FPM, cota do ITR e cota do
IRPF (transferidos pela União) e IPVA, ICMS e cota do IPI – Exportação (transferidos pelo
Estado).
2 A Lei nº 9.424/96 (Lei do FUNDEF) fixa a alíquota de 2,5% sobre o total de remunerações
pagas ou creditadas pelas empresas.
3 Essa alternativa sofre restrições com a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal, art. 14). Além disso, essa fonte não tem maior relevância para o
financiamento do ensino público.

Em R$ milhões
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
Os nós do financiamento à educação
Receitas vinculadas à manutenção e
ao desenvolvimento do ensino
1995 1996 1997 1998 1999 2000
b) Salário-Educação (art. 212, § 5º da Constituição Federal):
A Lei nº 9.424/96 (Lei do FUNDEF) fixa a alíquota a ser paga pelas empresas
(2,5% sobre as remunerações) e estabelece, como a legislação anterior, a existência
de uma cota federal (1/3 do valor arrecadado) e da cota estadual (2/3 do valor
arrecadado). A cota federal deve ser aplicada em programas e projetos de
universalização do ensino fundamental, de forma a reduzir os desníveis sócioeducacionais.
São os recursos que alimentam os programas do FNDE.
Em R$ milhões
1.000
Arrecadação do salário-educação
900
800
700
600
500
400
1997 1998 1999 2000
47

48
Cadernos Aslegis 15
II – Estados
a) Receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino – M.D.E –
pelo menos 25% da receita resultante de impostos (incluídas as transferências
recebidas da União e deduzidas as efetuadas aos municípios). Há Estados cujas
constituições prevêem percentual maior.
Com a Emenda Constitucional n.º 14, de 1996, 60% da M.D.E. são subvinculados
ao ensino fundamental público 4 . O FUNDEF, no entanto, não recebe todos esses
recursos. São destinados a esse fundo 15% de alguns impostos e transferências 5 .
Os recursos são distribuídos entre os municípios de acordo com o número de
matrículas no ensino fundamental, apuradas pelo censo escolar do MEC referente
ao ano anterior.
b) Receitas adicionais em virtude do FUNDEF:
Essas receitas adicionais são originadas da complementação da União aos
estados e de recursos perdidos pelos municípios para os estados.
A complementação da União aos estados representa, no grande agregado,
cerca de 3,5% do FUNDEF e seus recursos devem ser integralmente aplicados no
ensino fundamental público. Para os estados, a complementação pode representar
até 20% de seu FUNDEF (Bahia).Uma vez no fundo, estes recursos são distribuídos
entre estados e municípios de acordo com as matrículas. No exercício de 2001,
receberam recursos da União os Estados do Pará, Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão,
Paraíba e Piauí.
Eventualmente, os recursos perdidos pelos municípios para os estados
constituem receitas adicionais do FUNDEF. Esta situação ocorre em poucos estados,
nos quais a rede estadual de ensino é responsável por grande número de matrículas,
como por exemplo, São Paulo.
c) Salário-educação
Os 2/3 da arrecadação do salário-educação são creditados mensal e
automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados. A Lei nº 9.766/
98 determina que lei estadual estabeleça critérios de redistribuição destes recursos
entre Estados e Municípios, sendo critério obrigatório a destinação de 50% de
acordo com o número de matrículas (mesmo critério do FUNDEF). Apenas onze
estados 6 editaram leis estaduais neste sentido.
4 Vide o art. 60, caput, do ADCT e a Lei nº 9424/96 ( art.1º,§§1º e 2ºe art 2º, caput).
5 De acordo com o art. 60, § 2º, ADCT, são separados pelo menos 15% dos seguintes
impostos: FPE, ICMS, IPI-EXP e compensação da Lei Kandir.
6 Ceará, Maranhão, Pernambuco, Pará, Rondônia, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul,
Rio Grande do Sul, São Paulo e Santa Catarina.

Os nós do financiamento à educação
III – Municípios
a) Receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino – compreende
pelo menos 25% da receita resultante de impostos municipais (incluídas as
transferências recebidas da União e dos Estados). Os recursos recebidos de
convênios, como os do FNDE, não podem integrar os 25%, para efeito de justificação
de gastos.
b) Receita adicional em virtude do FUNDEF – obtida a partir da complementação
da União e de recursos perdidos pelo Estado ou por municípios ricos e/ou com
poucas matrículas para o FUNDEF. Deve ser integralmente aplicada no ensino
fundamental público.
Também no caso dos municípios, 60% da receita vinculada são subvinculados
ao ensino fundamental público. Desses recursos, 60% são destinados à remuneração
dos profissionais do magistério 7 , admitida até o presente exercício de 2001, a aplicação
de parte destes recursos para a habilitação dos professores leigos.
De acordo com o número de matrículas, os municípios podem receber mais
recursos do que destinam ao FUNDEF.
c) Salário-educação.
Não há cota municipal. Com o advento da Lei nº 9.766/98, deveriam ter sido
editadas leis estaduais redistribuindo os recursos dos estados aos municípios,
tendo como critério obrigatório a distribuição de, pelo menos, 50% da receita estadual
do salário-educação de acordo com o número de alunos. Até o momento, onze
estados o fizeram.
3 – Recuperação de Receitas e Novas Fontes de Recursos. Queda dos gastos com
Educação
Recentemente, a Educação logrou estancar dois canais através dos quais perdia
recursos:
a) com o julgamento da ADC nº 3 pelo Supremo Tribunal Federal, aumentou a
arrecadação do salário-educação. As empresas vinham recorrendo à Justiça e obtendo
vitórias em primeira instância, para não recolherem a contribuição social;
b) no processo de aprovação da Desvinculação de Receitas da União – DRU,
em substituição ao FEF, o salário-educação foi poupado da captura de 20% de seu
montante, como vinha ocorrendo.
7 A lei do FUNDEF alarga a abrangência da expressão “professores”, contida na Emenda
Constitucional n.º 14/96.Dessa forma são incluídos os profissionais de suporte pedagógico. A
questão suscitou alguma polêmica, sobretudo com o TCE do Rio Grande do Sul, logo após a edição
da lei, mas está aparentemente superada.
49

50
Cadernos Aslegis 15
A partir do entendimento de que a Educação é prioritária, a legislação tem
absorvido alguns ganhos para o setor, ora conceituais 8 , ora com reflexos financeiros,
em que pese a permanente queda-de-braço com as burocracias da área econômica,
revelada, por exemplo, no episódio dos vetos ao Plano Nacional de Educação – PNE
(três dos quais recaíram sobre o financiamento) 9 . Apesar desse revés, o Plano traz
conquistas importantes, em dispositivos não vetados. Por exemplo, a obrigação de
que os Planos Plurianuais – PPA, nas três esferas, dêem suporte às metas do PNE e
dos planos estaduais e municipais 10 . Embora de menor importância simbólica,
diríamos que tem, potencialmente, mais conseqüências práticas do que o
estabelecimento de percentual do PIB – importante como indicador, mas que não
traz a garantia de fontes.
O PPA teve incorporadas várias emendas da Comissão de Educação da Câmara,
como por exemplo a inclusão, em seus macro-objetivos, do combate à repetência, à
evasão e à distorção idade-série; do ajuste da complementação da União ao FUNDEF,
de modo a garantir um padrão mínimo de qualidade; e da erradicação do
analfabetismo.
A Educação esteve relativamente bem preservada dos contingenciamentos
orçamentários 11 em 2001, sendo que o Decreto nº 3.746/01 prevê inclusive que a
complementação do FUNDEF é “incontingenciável”. A LDO para 2002 (Lei nº 10.266/
01 – art 67) estende essa previsão às despesas com ações vinculadas à função
educação 12 ).
A Lei nº 9.998/2000, que institui o Fundo de Universalização dos Serviços de
Telecomunicações – FUST, por exemplo, determina que 18% de suas receitas sejam
aplicados em estabelecimentos públicos de ensino (art. 5º, XIV, § 2º).
8 Estes “ganhos conceituais”, muitas vezes desprezados, vão compondo um cenário legislativo
e institucional que mostra que a Educação deve permear as ações do Estado. A construção desse
cenário pode inclusive ter conseqüências financeiras. Desse ponto de vista, valeria a pena, por
exemplo, dar mais atenção ao projeto de lei referente ao Estatuto da Terra, para inserir normas
referentes à educação do campo.
9 Para uma análise mais detida do capítulo de financiamento no PNE, antes dos vetos, ver
Sena, Paulo – “O Financiamento da Educação básica na Proposta de Plano Nacional de Educação”,
in Plano Nacional de Educação: algumas considerações. Núcleo de Educação, Cultura, Desporto,
C&T do PT, .novembro,2000; pp. 73-93. Para análise dos vetos, ver Belloni, Isaura , Estudo
técnico “ Análise dos vetos ao Plano Nacional de Educação e do Orçamento para a Educação”,
Câmara dos Deputados, março de 2001.
10 Vide art 5º da Lei nº 10.172/01 e meta nº 6 do anexo.
11 Define-se como contingenciamento o limite da possibilidade de realizar o empenho –
condição prévia para a despesa. Esse afasta a autorização contida na lei orçamentária (Cf Nota
Técnica conjunta nº 4/2001 COFF/CONORF,p.04)
12 Em qualquer hipótese são preservadas as despesas que constituem obrigação legal ou
constitucional. As demais, desde que não caia a estimativa da receita.

Os nós do financiamento à educação
Com o advento da Emenda Constitucional nº 31/2000, que instituiu, até 2010, o
Fundo de Combate à Pobreza, houve um aporte significativo de verbas para o
programa de renda mínima associado à Educação (bolsa-escola federal) que conta,
em 2001, com 1,7 bilhão de reais 13 .
Contando com a mesma fonte, o governo instituiu, por medida provisória, dois
novos programas direcionados, respectivamente, à educação de jovens e adultos
nos Estados e Municípios com menor Índice de Desenvolvimento Humano – IDH
(Programa “Recomeço”); e à expansão do ensino médio. Observe-se que esses
recursos não foram disponibilizados para a faixa etária de 0 a 6 anos.
Há programas de outros Ministérios que representam ações de interesse da
Educação, trazendo-lhe mais recursos, tais como: “Uma biblioteca em cada
Município” (Ministério da Cultura), Programa Nacional de Educação na Reforma
Agrária – PRONERA (INCRA), Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador –
PLANFOR (Ministério do Trabalho), Programa Educação (Ministério das
Comunicações), Programa “Esporte na Escola” (Ministério do Esporte e Turismo),
Programa Nacional “Paz nas Escolas” (Ministério da Justiça).
Em que pese esses ganhos, a despesa com Educação no período 1995-2000,
segundo dados da Consultoria de Orçamentos da Câmara 14 , sofreu uma diminuição
da participação percentual em relação a despesa total não financeira da União,
passando de 16,2% para 13,1%. A nota registra: “se compararmos a evolução da
despesa não financeira no período, a preços correntes, verificamos que, enquanto
a despesa não financeira total da União cresceu 77%, as aplicações em educação
cresceram 43,2%, uma diferença, portanto, de 33%.”
4 – Ampliação de Recursos para a Educação
A Lei nº 10.172/2001, que aprovou o Plano Nacional de Educação, indica em seu
diagnóstico, a necessidade de “estratégias para a ampliação dos recursos,
inclusive por meio de novas fontes”.
Essas estratégias podem se apoiar em várias propostas que têm sido lançadas
ao debate. A seguir registramos essas propostas; e tecemos breves comentários:
a) Aumento das alíquotas da receita resultante de impostos, vinculados à
manutenção e desenvolvimento de ensino (18% da União e 25% dos Estados e
Municípios)
Trata-se do caminho, aparentemente, mais óbvio. Uma análise mais detida revela
13 Cf. Lei nº 10.219/01 e Decreto n.º 3.823/01.
14 Nota Técnica nº 41/2000.
51

52
alguns problemas. A proposta preocupa-se com a alíquota – que nem sempre é o aspecto
mais importante. Mais relevante é definir as despesas que podem ser consideradas dentro
desse percentual. Essa é a tentativa da Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB (arts
70 e 71), que não é imune a brechas.
Cada esfera de governo tem um perfil de arrecadação. No caso da União, os impostos
correspondem a apenas 55% da arrecadação e as contribuições não integram, de maneira
genérica, a vinculação, embora haja contribuições específicas vinculadas à educação,
como o salário-educação.
Assim, como a União tem praticado percentual acima dos 18%, e freqüentemente
superior até a 25% (como ocorreu nos anos 1991, 1992, 1994 e 1997), a elevação, por
exemplo, de 18% para 20%, da vinculação dos recursos da União, como propõe a PEC 112/
99, pode resultar inócua.
Com relação a Estados e Municípios, há pressões – naqueles cujas alíquotas foram
ampliadas para 30% ou 35% pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas – para que
retrocedam ao patamar de 25%. Há mesmo decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo 15 ,
que considera inconstitucional o aumento do percentual, decisão essa que, data venia,
afronta o texto constitucional, cuja redação mereceu extrema cautela do constituinte, que
inscreveu no dispositivo as expressões “nunca menos de.....” e “no mínimo”, ignoradas
na mencionada decisão.
Em suma, a proposta é de difícil encaminhamento político e duvidoso resultado prático.
b) Aumento da alíquota do salário-educação
A alíquota do salário-educação é definida pela Lei nº 9.424/96 (Lei do FUNDEF).
Corresponde a 2,5% sobre o total de remunerações pagas ou creditadas a qualquer título,
aos segurados empregados. Trata-se de uma contribuição social. As empresas tendem a
considerá-la, dentro de uma visão ideológica desse setor, como “custo Brasil”. A proposta
certamente encontrará resistências. No período de 1997 a 1999 a receita desta fonte, inclusive
decresceu, em virtude de dois fatores:
- captura, pelo Fundo Social de Emergência – FSE e Fundo de
Estabilização Fiscal – FEF, de 20% de seus recursos;
- ingresso de várias ações na Justiça por parte de empresas,
questionando a constitucionalidade do salário-educação.
A situação resolveu-se com o julgamento pelo STF, do ADC nº 3. Também a Emenda
Constitucional nº 27/00, que institui a Desvinculação de Receitas da União – DRU, poupou
o salário-educação.
15 Ver ADIN nº 12.240-0(RT 667/79).
Cadernos Aslegis 15

Os nós do financiamento à educação
Os recursos do salário-educação, vinculados ao ensino fundamental, vêm sendo
cobiçados por estados e municípios, para financiar o ensino médio e a educação
infantil, o que pressiona no sentido do aumento da alíquota. As tentativas nesse
sentido, quando da tramitação da PEC nº 175 (Reforma tributária), não foram bem
sucedidas – fato que demonstra as dificuldades para aprovação da proposta. Sem a
ampliação da alíquota, a apropriação destes recursos , que são aplicados na qualidade
(o FUNDEF, até que se ajuste o valor mínimo ao padrão de qualidade, financia
basicamente a universalização. O sistema não contém essa variável), desorganizaria
o financiamento do ensino fundamental, sem resolver o problema dos outros níveis.
c)Criação do salário-creche
A proposta encontra as mesmas dificuldades mencionadas no item anterior.
Embora não haja previsão dessa fonte no art. 212 da Constituição Federal, como
ocorre com o salário-educação, o art. 7º, inciso XXV da Carta Magna pode ser
invocado para respaldá-la. Entretanto, são previsíveis batalhas políticas e jurídicas
em torno da questão.
d) Instituição de impostos sobre grandes fortunas e sobre lucros de empresas
privatizadas
O imposto sobre grandes fortunas, expressamente previsto pela Constituição
(art. 153, VII) não foi, até o momento, viabilizado. É comum argumentar que sua
arrecadação seria pouco significativa e o instrumento seria vulnerável à sonegação.
O PLP nº 202/89, que trata do assunto, está pronto para a Ordem do Dia na Câmara
dos Deputados.
A questão da tributação sobre lucros de empresas privatizadas foi levantada
pelo governo Tony Blair. Desconhecemos o atual estágio do debate.
e) Aumento dos empréstimos junto às instituições multilaterais
Estes recursos provêm de acordos com agências multilaterais como o BID, e
têm financiando alguns programas importantes, como o FUNDESCOLA. Constituemse
em dívida externa e podem ser recursos caros, em face de multas e juros. Por
esses motivos, e por induzirem determinadas políticas, são vistos com reservas
pelos partidos de esquerda. Entretanto, as administrações municipais e estaduais a
eles têm recorrido, independentemente da coloração partidária.
f) Conversão de parcela da dívida externa em investimento na Educação
A proposta não é nova 16 , e tem sua força no apelo ético à comunidade
16 Ver, por exemplo Racines Mera, Francisco Xavier – A conversão da dívida: uma alternativa
para a educação popular comunitária?, in Romão, José Eustáquio – Dívida externa e educação
para todos. Papirus Editora 1995.
53

54
Cadernos Aslegis 15
internacional. Recentemente tem sido reapresentada, entre outros, por Cristovam
Buarque, sob a forma de troca de dívida por programas de bolsa-escola. O sucesso da
proposta depende de uma amplo trabalho diplomático e convencimento dos credores.
g) Melhoria da Arrecadação tributária (combate à sonegação e organização da
máquina arrecadadora)
A evasão fiscal já foi tema de CPI .O Secretário da Receita Federal costuma afirmar
que há um PIB (cerca de 1 trilhão de reais) sonegado. Recentemente foi aprovada
legislação anti-sonegação. O Executivo estima em 1,2 bilhão de reais os ganhos
advindos dessas medidas, enquanto as Consultorias de Orçamento da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal calculam ganhos em torno de 9 bilhões de reais. 17
Esses ganhos se refletem no financiamento da educação, graças à vinculação.
Recente pesquisa de IBGE aponta que 60% dos municípios arrecadaram, em 1998,
o IPTU referente a no máximo 60% de seus imóveis e terrenos cadastrados 18 .
A Lei de Responsabilidade Fiscal define como responsabilidade da União a
assistência técnica e cooperação financeira aos municípios para modernização de sua
administração tributária (art.64).Com o objetivo de melhorar a arrecadação municipal,
o BNDES criou o Programa da Modernização da Administração Tributária – PMAT.
h) Fiscalização para combater e punir desvios de recursos
As denúncias acerca de desvios de recursos do FUNDEF ou de programas como
a merenda escolar, indicam a necessidade de aprimoramento do controle.
i) Eliminação de Desperdícios (melhoria da gestão)
A proposta vincula-se à capacitação técnica dos gestores de sistemas de ensino
e de instituições escolares e à existência de planejamento e mecanismos de avaliação
que permitam fazer os ajustes necessários.
j) Aumento da Participação da União em sua função supletiva (ex. aumento do
valor mínimo do FUNDEF)
A proposta está na ordem do dia, uma vez que já há previsão legal para tanto. A
União vem descumprindo o disposto na Constituição (art. 60,§§ 3º e 7º do ADCT) e na
lei do FUNDEF (art. 6º, caput e § 1º).
Há casos em que o auxílio federal não trata distintamente situações peculiares.
Por exemplo, o programa Recomeço – em boa hora instituído – regulamentado pela
17 Cf. Nota Técnica conjunta nº 4/2001 COFF/CONORF,p.16.Somente em janeiro de 2001
a Contribuição Social Sobre o Lucro Liquido e o Imposto de Renda tiveram um incremento de
arrecadação em relação a janeiro de 2000, respectivamente de 45% e 17%.Ao minimizar ao
ganhos o Executivo amplia sua margem para o contingenciamento de recursos.
18 Cf. Folha de São Paulo, 18/04/2001.Ver ainda Gazeta Mercantil,19/09/2000.Estudo realizado
pelo BNDES indica que cerca de 17% entre 4.622 pesquisados não exploravam plenamente sua
base tributária.

Os nós do financiamento à educação
MP nº 2.178-36/01, direciona para os municípios mais pobres, em 2001, o valor de 230
reais por aluno/ano nos cursos supletivos, com avaliação no processo. A imprensa
chegou a noticiar como desleixo dos municípios a não criação de turmas. Pode
ocorrer, mas há outra hipótese explicativa: como o critério de distribuição é o número
de matrículas do ano anterior, se os municípios não contavam com turmas – e
recorde-se que são municípios mais pobres, com IDH menor que 0,500, teriam que
assumir às suas expensas os custos do primeiro ano do programa.
k) Transformação do FUNDEF, ou mecanismo congênere que venha a ser
implantado, em sua substituição, como o FUNDEB, em mecanismo permanente de
financiamento
É preciso registrar que, até o momento, o FUNDEF tem prazo para terminar
(2006) – o que seria desastroso para os municípios, e inviabilizaria os novos planos
de carreira dos professores. Aliás, a incerteza quanto a essa questão retarda os
planos de carreira e faz com que os recursos subvinculados à remuneração de
professores sejam concedidos através de abonos. É importante que o mecanismo
de financiamento da Educação seja permanente, sendo uma previsão no corpo da
Constituição, e não no ADCT. Esse aspecto está contemplado na PEC nº 112/99
(FUNDEB).
l) Ampliação dos recursos do Fundo de Combate à Pobreza para atingir a faixa
de 0 a 6 anos
Pouco antes da edição da Lei nº 10.219/01, que instituiu o Programa Nacional de
Renda Mínima, o Poder Executivo, ao vetar dispositivos da Lei nº 10.172/01, que
aprovou o Plano Nacional de Educação – PNE, fazia referência ao fato de que o
Plano Plurianual – PPA prevê ação nessa faixa etária. Na ocasião, o governo
questionava apenas o volume de investimentos. Daí porque não deixa de surpreender
que essa faixa não esteja contemplada em programa educacional, quando as
pesquisas indicam que as famílias de menor renda têm filhos menores. É verdade
que foi criada a bolsa-alimentação que atende às crianças dessa idade, mas não do
ponto de vista da Educação , mas com foco na Saúde.
m) Composição de fontes
A partir do entendimento de que a Educação deve permear todas as ações do
governo, o Plano Nacional de Educação inclui, entre suas metas, a integração de
recursos financeiros entre o MEC e outros ministérios, em áreas de atuação comum,
inclusive com algumas previsões expressas 19 . Chama-se a essa integração de
19 Vide item 11.3.1, meta nº 16. Vide também meta n.º 17.
55

56
Cadernos Aslegis 15
composição de fontes, que deve ser melhor explorada no financiamento da educação
infantil, ensino médio e educação de jovens e adultos.
n) Correção do fluxo escolar
A distorção idade-série, sobretudo no ensino fundamental, revela a ineficiência
do sistema escolar e faz com que a sociedade pague duas vezes, ou mais, pela
formação do mesmo aluno em determinada série e que os mesmos recursos sejam
divididos por mais alunos. O Deputado Gastão Vieira calcula em torno de R$ 3
bilhões as perdas com a distorção idade-série.
o) Pagamento dos aposentados do setor educacional com recursos que não da
manutenção e desenvolvimento do ensino
Conceitualmente, não há como considerar os gastos com inativos como MDE.
Trata-se, entretanto, de proposta polêmica, tanto assim que corresponde a meta
vetada do PNE. As entidades de aposentados opõem-se à proposta. Barjas
Negri 20 aponta o que considera uma grave distorção: “...justifica-se os gastos dos
profissionais inativos de educação com a “conta da educação”, mas a receita das
contribuições previdenciárias desses mesmos profissionais é computada em
receitas previdenciárias (quando é computada).”
5 – Questão FUNDEF x FUNDEB
Essa transformação teria algumas implicações importantes:
a) necessariamente o aumento da alíquota de recursos de estados e municípios
capturados pelo FUNDEF (de 15% para, provavelmente o total dos recursos
vinculados – 25%). Essa proposta pode ter a oposição dos secretários de finanças,
independentemente da agremiação partidária. A bem da transparência no debate, é
preciso assinalar que o aspecto positivo da proposta – ampliação, para todos os
níveis, do esquema redistributivo-equitativo do FUNDEF – talvez não esteja sendo
bem compreendido por algumas prefeituras, que esperam que o FUNDEB estanque
suas perdas de recursos. Não é bem assim. Se, de um lado essas prefeituras entrarão
com suas matrículas de educação infantil, todas as prefeituras de municípios pobres
também o farão. Além disso o estado entrará com as matrículas do ensino médio.
b) necessidade da definição de coeficiente, por nível de ensino. A lei do FUNDEF
prevê coeficientes, para diferentes subníveis de ensino e tipos de estabelecimento.
Sua implantação não foi, nem imediata, nem consensual, nem plena – uma vez que as
escolas rurais permanecem excluídas da diferenciação. A definição por níveis promete
20 Negri, Barjas – Financiamento da Educação no Brasil.INEP/MEC.1997,p 14.

Os nós do financiamento à educação
um forte conflito de interesses federativos.
c) mistura, em um mesmo fundo, recursos para financiamento de ações cuja
competência não é do mesmo ente federativo. O FUNDEF mistura recursos, mas ao
menos para o mesmo objetivo. Ainda assim, muitas vezes o regime de colaboração
é substituído por conflitos federativos abertos, como nos casos da definição de
coeficientes 21 () e da definição pela responsabilidade do transporte escolar.
d) Há uma questão que merece ser observada: o ensino médio conta com cerca
de 7,5 milhões de matrículas, está em expansão, e por suas características tem o
custo mais elevado – o que certamente será trazido à mesa pelos estados quando
das discussões referentes ao item “b”, enquanto a educação infantil tem cerca de 4
milhões de matrículas. Isto é, o financiamento da educação infantil pode até ser
prejudicado. Há o risco de os municípios serem atropelados pelos estados nesse
debate.
Trata-se, pois, de proposta em aberto, que deve ser melhor debatida.
É importante assinalar que o FUNDEF é um mecanismo de financiamento cuja
execução não se completou. A sua abrangência focalizada não é um elemento interno
do mecanismo FUNDEF, mas resultado da utilização que o Executivo vem fazendo
da “válvula” do valor mínimo – contrariando, aliás o disposto na lei. Para se ter o
“FUNDEF Pleno” , tal como já previsto na legislação, são necessários:
- aumento imediato do valor mínimo nacional, de acordo com o que dispõe o
art.6, caput e §1º,Lei nº 9424/96;
- ajuste do valor mínimo nacional a um padrão de qualidade (art .60, § 4º do
ADCT e Macro-objetivos da Lei nº 9.989/2000 - PPA);
- definição do coeficiente em benefício da escola rural (art.2º, § 2º, IV da Lei nº
9.424/96).
Com esses ajustes, entendo que o FUNDEF – sem dúvida um marco positivo na
história do financiamento da educação – pode ser mantido, ao lado de outros dois
fundos para os demais níveis da educação básica.
6 – Três Fundos para a Educação Brasileira
O Plano Nacional de Educação consagrou como diretriz (Lei nº 10.172/2001,
item 11.2) para o financiamento, a gestão de recursos da educação por meio de
fundos de natureza contábil e contas específicas.
21 O conflito na definição de coeficientes não pode deixar de ocorrer, já que os estados têm
se concentrado nas quatro últimas séries e na educação especial, beneficiadas pelos coeficientes.
O único caso em que os municípios se beneficiariam – educação rural – não foi definido.
57

58
Cadernos Aslegis 15
A proposta de gestão por fundos não é nova. Remonta à Constituição de 1934,
que previa fundos por esfera de governo, constituídos por sobras das dotações
orçamentárias. A Constituição de 1946 menciona um fundo para o ensino primário,
apenas na esfera da União. A antiga LDB (Lei n.º 4.024/61) previa fundos por nível
(art. 92), mas apenas na esfera federal. Desses fundos restritos à União, apenas o
referente ao então ensino primário prosperou, tornando-se o gérmen do FNDE.
Ficou abandonada a idéia de fundos por níveis.
Pela primeira vez, com o FUNDEF, a questão dos fundos parece estar concebida
de maneira mais consistente. O problema das tentativas anteriores era a sua
vinculação a fontes de recursos pouco expressivas (sobras orçamentárias) ou
limitadas ao âmbito da União, no exercício da função supletiva. Daí a dificuldade de
“saírem do papel”. Há a necessidade da união dos mecanismos de vinculação genérica
de recursos com a gestão por fundos. Anísio Teixeira 22 teve essa percepção e lutou
por essa idéia, argumentando que, se a Carta de 1946 recriara a vinculação de recursos
à Educação, “não seria forçar a Constituição afirmar que a mesma criou, deste
modo, fundos especiais para o ensino”, através da “administração especial desses
recursos”.
Se o FUNDEF trouxe esses benefícios, porque não estendê-los aos demais
níveis da educação básica? Essa a questão levantada pelos defensores do FUNDEB,
entre os quais alguns dos mais sérios e notáveis estudiosos do financiamento da
educação. A partir da mesma preocupação reapresento essa velha nova idéia,
inspirada em Anísio Teixeira: por que não três fundos distintos, nos moldes do
FUNDEF– para a educação infantil, ensino fundamental e ensino médio? Esses
teriam valores mínimos, complementação da União, contas específicas e conselhos
de acompanhamento.
Parece-me que três fundos (o FUNDEF Pleno e os fundos para a educação
infantil e ensino médio) teriam algumas vantagens em relação a um fundo único:
- não haveria mistura, em um mesmo fundo, de recursos de entes diferentes,
quando as competências são diferentes, o que traz potenciais enfrentamentos
federativos, com risco dos entes politicamente mais fortes (estados) sobrepujarem
os mais fracos (municípios). Entre as dificuldades estaria a definição de coeficientes
por nível. Como indicado no item 5 “d’, o peso das matrículas do ensino médio pode
beneficiar esse nível em relação à educação infantil;
- menos burocracia, na medida em que o fundo da educação infantil envolveria
22 Teixeira, Anísio – “ A Municipalização do Ensino Primário”, in Revista Brasileira de
Estudos Pedagógicos, vol. XXVII, 1957, nº 65.MEC.p.24-25.

Os nós do financiamento à educação
as esferas municipal e federal, como complementadora, e o fundo do ensino médio,
apenas as esferas estadual e federal, como complementadora;
- acompanhamento de cada um dos três fundos por (três) conselhos, compostos de
maneira mais representativa por cada nível: um pai de aluno da educação infantil é
diferente de um pai de aluno do ensino médio; um professor do ensino fundamental
pode ter interesses diferenciados de um professor do ensino médio etc;
- negociação separada com a União para o estabelecimento dos mínimos de cada
fundo, que, em meu entendimento, melhora as possibilidades de ganhos;
- melhor possibilidade de composição de fontes, isto é de trazer para o fundo da
educação infantil, vinculados, recursos da saúde e assistência, e para o fundo do ensino
médio, recursos do trabalho – setores que estariam representados nos conselhos de
acompanhamento.
Além dos fundos entendo necessária a existência, com recursos definidos, de dois
grandes programas complementares: a correção de fluxo e a diminuição dos desníveis
regionais.
7 – Os nós do financiamento da Educação – agenda de discussão e providências imediatas
Para desembaraçar os nós do financiamento da Educação brasileira devem ser
respondidas, entre outras, as seguintes questões:
- Qual deve ser a participação da União, em termos percentuais, considerando o
esforço das três esferas de governo, no financiamento da educação básica?
- Quais as fontes de recursos para que a União exerça sua função supletiva, de
acordo com aquilo que for considerado adequado pela resposta à primeira pergunta?
- O FUNDEF deve ser extinto? Modificado? Substituído?
- A educação básica deve ser financiada por um fundo único (FUNDEB)? Por três
fundos, um para cada subnível (infantil, fundamental e médio)?
- Como viabilizar a composição de fontes de recursos e sua administração, para a
educação infantil (recursos da educação, saúde e assistência) e ensino médio (recursos
da educação e trabalho)?
-Como deve ser dividido o financiamento do transporte escolar?
- A correção do fluxo escolar deve ser financiada por programa próprio, ou deve
estar inserida no FUNDEF ou fundo semelhante?
- O salário-educação deve financiar também outros níveis de ensino, além do
fundamental?
- Quais os custos do ensino, em cada nível, referenciados num padrão mínimo de
qualidade? Como desenvolver uma metodologia para calculá-los?
- É oportuno inserir a variável qualidade no sistema de financiamento - FUNDEF?
Como fazê-lo?
59

60
Cadernos Aslegis 15
Entendemos que há que se adotar um coquetel das soluções indicadas no itens 4 e
5. De imediato devem ser tomadas as seguintes medidas :
- aumento do valor mínimo nacional do FUNDEF, de acordo com o que dispõe a lei;
- adoção de medidas de aperfeiçoamento da fiscalização do FUNDEF;
- execução plena do FUNDEF, isto é, com o valor mínimo de acordo com o que indica
a lei, a definição de coeficiente que beneficie a escola rural e o ajuste para que o valor
mínimo corresponda a um padrão mínimo de qualidade.
- transformação do FUNDEF em mecanismo permanente de financiamento, passandoo
para o corpo da Constituição;
- criação de fundos específicos, nos moldes do FUNDEF (com valor mínimo nacional,
complementação da União, conselhos de acompanhamento e contas específicas) para a
educação infantil e ensino médio;
- definição das responsabilidades pelo transporte escolar, sem duplicação de meios
e com compensações financeiras ao ente que transportar alunos do outro,
- aprovação do imposto sobre grandes fortunas;
- início da execução das metas de financiamento aprovadas no PNE e elaboração
das respectivas metas nos planos estaduais e municipais.