I ljuset av EG-rätten ser det mörkt ut för offentlighetsprincipen - ADBJ

I ljuset av EG-rätten ser det mörkt ut för
offentlighetsprincipen
– En studie i hur rätten att ta del av allmänna
handlingar påverkas av
Sveriges EU-medlemskap
Författare: Ida Sjöholm
Handledare: Lars Bejstam
23 november 2004
Examensarbete, 20 poäng
Juridiska institutionen, Umeå universitet

TILL APANSSON.
SOM TACK FÖR ETT ALDRIG SINANDE STÖD
OCH EN STÄNDIG UPPMUNTRAN.
3

Sammanfattning
Öppenheten har alltid varit en viktig del inom den svenska förvaltningen. För att
garantera den insyn som krävs för att allmänheten skall kunna kontrollera myndigheters
verksamhet har Sverige sedan långt tillbaka en grundlagsstadgad offentlighetsprincip.
Principen innebär bland annat att allmänhet och massmedia har rätt att närvara vid
beslutande församlingars sammanträden, att samma skara har rätt att åhöra en domstolsförhandling,
att offentligt anställda kan lämna uppgifter till media utan att riskera efterforskningar
från arbetsgivarens sida men framför allt att den ger allmänheten en rätt att
ta del av allmänna handlingar hos myndigheter.
I och med Sveriges medlemskap i Europeiska unionen 1995 har vi överlåtit viss beslutanderätt
till unionen samt förbundit oss att följa EG-rätten. Synen på personuppgifter
är en helt annan inom EU än i Sverige. Det som här omfattas av offentlighetsprincipen
och är tillgängligt för alla är inom EU snarare att se som enskild egendom till
vilken den uppgiften avser har äganderätten. Ett av EU:s steg mot en öppen marknad är
att införa ett direktiv, det så kallade dataskyddsdirektivet, om behandling av just personuppgifter
som skall säkerställa ett högt integritetsskydd samtidigt som det skall
garantera fri rörlighet för personuppgifter inom unionen.
I Sverige implementerades dataskyddsdirektivet genom personuppgiftslagen, PuL, vars
bestämmelser är i stort sett identiska med direktivets. Lagstiftaren har varit noga med att
påpeka att lagen inte inskränker rätten att ta del av allmänna handlingar med stöd av
offentlighetsprincipen och genom diverse lagstiftningsåtgärder sökt säkerställa detta.
Det faktum att Sveriges öppenhetstradition och EU:s integritetsintresse är så gott som
motpoler har dock orsakat problem vid tillämpningen av den svenska lagen och offentlighetsprincipens
överensstämmelse med direktivet är ett omdiskuterat ämne. Hur långt
Sveriges skyldighet att tillämpa EG-rätt sträcker sig är en angränsande, och i sammanhanget
viktig fråga. I slutändan är det upp till EG-domstolen att avgöra offentlighetsprincipens
öde men i väntan på ett eventuellt avgörande är rättsläget oklart.
5

6
Innehållsförteckning
Sammanfattning ..............................................................................................................5
Innehållsförteckning .......................................................................................................6
Förkortningar..................................................................................................................8
1. Inledning ......................................................................................................................9
1.1. Bakgrund ................................................................................................................9
1.1.1. De svenska lagarnas inbördes förhållande ....................................................10
1.2. Syfte och frågeställningar.....................................................................................11
1.3. Avgränsningar ......................................................................................................11
1.4. Begrepp ................................................................................................................12
1.5. Disposition ...........................................................................................................14
1.6. Metod och material...............................................................................................15
2. Förhållandet mellan de svenska reglerna ...............................................................17
2.1. Offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar.............17
2.2. Sekretesslagen, särskilt 7 kap 16 §.......................................................................18
2.3. Personuppgiftslagen, särskilt 8 § 1 st...................................................................20
2.4. Tanken bakom oredan ..........................................................................................21
2.4.1. Bakgrunden till 7 kap 16 § sekretesslagen....................................................21
2.4.2. Tillämpningsområdet för 7 kap 16 § sekretesslagen.....................................22
2.4.2.1. Borttagandet av 7 kap 16 § 2 st sekretesslagen......................................23
2.4.2.2. Mottagarens tänkta behandling ..............................................................24
2.4.3. 7:16 SekrL, de lege ferenda...........................................................................26
2.5. Hur ska de tillämpas? En sammanfattande slutsats..............................................28
3. Offentlighetsprincipens överensstämmelse med direktivet, motsättningar mellan
svensk rätt och EG-rätt.................................................................................................30
3.1. Diskussioner kring de omtvistade artiklarna och deras olika tolkningar .............30
3.1.1. Artiklarnas innebörd, utredningar och proposition .......................................31
3.1.1.1 Artikel 6.1.b.............................................................................................32
3.1.1.2. Artikel 7..................................................................................................33
3.1.1.3. Artikel 8..................................................................................................34
3.1.1.4. Artikel 10 och 11.1.................................................................................34
3.1.1.5. Artikel 13.1.g..........................................................................................35
3.1.1.6. Ingresspunkt 72 ......................................................................................36
3.1.2. Lagrådet.........................................................................................................38
3.1.3. Konstitutionsutskottet....................................................................................39
3.2. Varför denna skillnad? Öppenhet vs integritet; en sammanfattande slutsats.......39
4. Var kommer EG-rätten in i svensk rätt?................................................................41
4.1. Förhållandet mellan EG-rätt och svensk rätt i praktiken......................................42
4.1.1. EG-rättens företräde ......................................................................................42
4.1.2. Direkt effekt ..................................................................................................43
4.1.3. Indirekt effekt................................................................................................44
4.1.4. EG-domstolens roll .......................................................................................44
4.1.5. Sveriges inställning till EG-samarbetets karaktär och samarbetets inverkan
på offentlighetsprincipen.........................................................................................45
4.1.5.1. Samarbetets karaktär ..............................................................................45
4.1.5.2. Sveriges inställning till offentlighetsprincipen och EU .........................47
4.2. Förhållandet mellan EG-rätt och svensk rätt i teorin ...........................................50
4.2.1. Vilken beslutanderätt har Sverige överlåtit till EU? ....................................50

4.2.2. Kort om normhierarki och lagprövningsrätt ................................................. 51
4.2.2.1. Var står EG-rätten i den svenska normhierarkin?.................................. 53
4.3. Slutsats; är EG-rätten grundlag i Sverige?........................................................... 54
5. Avslutande diskussion .............................................................................................. 55
5.1. Tillämpningen av offentlighetsprincipen, PuL och SekrL................................... 55
5.1.1. PuL ignoreras medan 7:16 attackeras ........................................................... 56
5.2. Grundproblematiken ............................................................................................ 58
5.2.1. Tänkbara politiska överväganden ................................................................. 59
5.3. Duktigast i EU-klassen?....................................................................................... 60
5.4. Slutsats................................................................................................................. 60
Källförteckning ............................................................................................................. 62
Bibliografi...................................................................................................................... 66
7

8
Förkortningar
ADB Automatisk databehandling
EGD Europeiska gemenskapernas domstol
EG Europeiska gemenskaperna, d.v.s. det europeiska samarbetet inom EU:s
EU
första pelare; Europeiska gemenskapen, Euratom och Kol- och stålunionen.
Europeiska unionen
Ibid I förut anförd skrift, används i nothänvisning för hänvisning till samma
källa som föregående not.
KU Konstitutionsutskottet
NJA Nytt juridiskt arkiv
Prop. Proposition
PuL Personuppgiftslag (1998:204)
RegR Regeringsrätten
RF Regeringsform
RÅ Regeringsrättens årsbok
SekrL Sekretesslag (1980:100)
SFS Svensk författningssamling
SOU Statens offentliga utredningar
TF Tryckfrihetsförordning

1. Inledning
1.1. BAKGRUND
Öppenhet har länge varit tradition i Sverige. Redan 1766 infördes offentlighetsprincipen
i svensk lag och det kan sägas vara tack vare den som Sverige har en så i särklass utvecklad
offentlig sektor. 1 Öppenheten har varit kännetecknande för Sverige och vi har
genom tiderna varit mer eller mindre ensamma om den. 2 I övriga Europa väger personlig
integritet tyngre och man har en i grunden annorlunda syn på personuppgifter. Nu
när Europa genom det europeiska samarbetet blir mer och mer integrerat uppstår problem
då vår svenska offentlighetsprincip skall samsas med de andra ländernas vilja att
skydda integriteten. I och med den snabba IT-utvecklingen har frågan blivit än mer
aktuell då det blivit allt lättare att hantera större mängder av personuppgifter och distribuera
dessa via till exempel Internet.
I mitten av 1990-talet kom ett EG-direktiv till angående skydd för enskilda personer
avseende behandling av personuppgifter. Det så kallade dataskyddsdirektivet 3 har
implementerats i svensk rätt genom införandet av personuppgiftslagen (1998:204), PuL.
Trots implementeringen finns den grundläggande skillnaden kvar mellan Sverige och
övriga Europa när det gäller synsättet på personuppgifter. Dessa uppgifter som i Sverige
omfattas av en slags allemansrätt är i stora delar av Europa att betrakta som enskild
1 SOU 1993:10, s. 85 samt Thelin, Krister (red.) m.fl. Klarar den svenska offentlighetsprincipen mötet
med cyberrymden?: en diskussion mellan Krister Thelin (red), Anders R Olsson, Peter Seipel, Stockholm:
Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), Teldok, 1998, s. 18.
2 Finland och Danmark är de länder vars reglering är mest lik den svenska, dock utan meddelarfriheten, se
Thelin, s. 15, not 20. För genomgång av hanteringen av allmänna handlingars offentlighet i andra länder
se t.ex. SOU 2002:97, s. 75 ff.
3 Europaparlamentets och Rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda
personer med avseende på behandling av personuppgifter.
9

10
egendom. Resultatet blir att lagreglerna och tillämpningen krockar; det går inte att
skydda uppgifter som man samtidigt skall dela med sig av.
1.1.1. De svenska lagarnas inbördes förhållande
Den krock som uppstår på grund av skillnaden mellan det europeiska och det svenska
synsättet leder till att tillämpningen av de svenska reglerna försvåras. Jag kommer här
att belysa de problem som uppstår rent konkret vid denna tillämpning. Detta för att
inledningsvis ge läsaren en bild av hur problematiken kommer till uttryck i den vardagliga
rättstillämpningen.
Rätten att ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen i 2 kap
tryckfrihetsförordningen begränsas av sekretesslagens olika regler, däribland 7 kap 16 §
som hindrar utlämning i de fall behandlingen av uppgifterna kan komma att strida mot
personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen i sin tur skall inte tillämpas så att den inskränker
rätten att ta del av allmänna handlingar enligt offentlighetsprincipen. Till att börja
med kan konstateras att den i offentlighetsprincipen ingående rätten att ta del av
allmänna handlingar är grundlagsskyddad i och med att tryckfrihetsförordningen är en
grundlag. Grundlag skall alltid gå före vanlig lag. Vid en första anblick kan då tyckas att
både personuppgiftslagen och sekretesslagen skall stå tillbaka till förmån för offentlighetsprincipen.
I TF stadgas dock som framkommit att vissa undantag från principen får
göras, däribland med hänsyn till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.
Undantagen, det vill säga de sekretessbelagda fallen, finns i sekretesslagen.
Sett utifrån detta är det således sekretesslagens regel som skall tillämpas vilket i sin tur
innebär att offentlighetsprincipen får stå tillbaka i de fall behandlingen kan komma att
strida mot PuL. Det är dock inte klart här för tittar man på personuppgiftslagen stadgas
där uttryckligen att denna inte skall inkräkta på offentlighetsprincipen. Valet står nu
mellan PuL och SekrL och hur det skall avgöras framkommer inte med önskad tydlighet
av lagarnas förarbeten. Däremot kan man få en ledtråd genom att se tillbaka på lagarna
som helhet. 4 Personuppgiftslagen är enligt dess 2 § subsidiär i förhållande till andra
lagar och förordningar, per automatik även i förhållande till sekretesslagen. I princip
4 Bestämmelsernas tillämpning behandlas på ett fåtal ställen i doktrinen men då främst hur de skall
tillämpas och inte varför de tillämpas på det sättet.

orde alltså PuL:s hänvisning till TF underställas sekretesslagens hänvisning till PuL.
Även detta leder således till att det är sekretesslagen som skall tillämpas.
Hade det rört sig om en renodlat svensk lagstiftning utan påverkan utifrån hade diskussionen
slutat här, även om det kan ifrågasättas om en ändring inte skulle till för att
undvika dessa till synes motstridande lagregler. Men eftersom personuppgiftslagen
bygger på ett EG-direktiv måste hänsyn också tas till EG-rättens företräde framför
svensk rätt. Går man sedan tillbaka till lagarnas förarbeten och undersöker de syften och
värderingar som ligger bakom bestämmelserna uppdagas att problemet, på grund av
motstående skyddsintressen, är betydligt mer komplext än vad som kommer fram på
ytan. Detta är min utgångspunkt då jag i föreliggande arbete ska undersöka EU:s inverkan
på rätten att ta del av allmänna handlingar med stöd av den svenska offentlighetsprincipen.
1.2. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR
Syftet med denna uppsats är att undersöka vilka överlevnadschanser offentlighetsprincipen
har efter Sveriges inträde i den Europeiska unionen. Jag kommer att belysa
några av de problem som uppkommit vid tillämpningen av den svenska offentlighetsprincipen
i och med Sveriges medlemskap. Det främsta problemet, rent konkret, torde
vara förhållandet mellan den svenska offentlighetsprincipen, personuppgiftslagen och
sekretesslagen, vilket jag avser undersöka. Jag kommer dessutom att diskutera den
anslutande frågan rörande offentlighetsprincipens överensstämmelse med det EG-rättsliga
dataskyddsdirektivet och avslutningsvis resonera kring i vilken utsträckning Sverige
måste följa EG:s lagstiftning i allmänhet och integritetslagstiftningen i synnerhet.
Jag har arbetat utifrån den övergripande frågeställningen: vilken påverkan har Sveriges
EU-medlemskap på rätten att ta del av allmänna handlingar med stöd av den svenska
offentlighetsprincipen?
1.3. AVGRÄNSNINGAR
I föreliggande arbete kommer jag inte att behandla hela innebörden av vad som kommit
att kallas offentlighetsprincipen utan se specifikt till rätten att ta del av allmänna handlingar.
Det faktum att allmänna handlingar kan avidentifieras i de fall sekretess förelig-
11

12
ger kommer jag inte att behandla och således inte heller en sådan avidentifierings
eventuella inverkan på integritetsskyddet och offentlighetsprincipen.
När det gäller personuppgiftslagen kommer jag inte att kommentera diskussionerna
kring att göra om denna till en missbrukslag istället för, som nu, en hanteringslag. Jag
kommer inte heller, mer än nödvändigt för min framställan, att behandla de materiella
reglerna i lagen och inte heller behandla de problem som uppstått på grund av den
ökade behandlingen av personuppgifter på Internet.
Det finns en rad registerförordningar som gäller istället för personuppgiftslagen inom
olika områden, t.ex. inom domstolar. Dessa kommer jag, trots dess närhet till PuL, inte
att behandla i uppsatsen då jag i första hand har för avsikt att redogöra för de svårighe-
ter i rättstillämpningen som uppkommer i och med EU-medlemskapet. Att göra en
beskrivande rapport kring rättsläget och tillämpningen av PuL är alltså inte min intention.
Jag kommer av samma anledning inte heller att gå in på andra internationella
överenskommelser på integritetsskyddets område än just dataskyddsdirektivet.
När det gäller den EG-rättsliga delen av uppsatsen kommer jag inte att ta hänsyn till de
förhandlingar som pågår om en ny ”EU-konstitution” och jag kommer således inte
heller att kommentera det aktuella förslaget till sådan. Det finns inte heller anledning att
tro att en ny konstitution skulle minska problematiken kring Sveriges offentlighetsprincip.
1.4. BEGREPP
7:16 – Med begreppet ”7:16” avses i arbetet sekretesslagens bestämmelse om behandling
i strid med personuppgiftslagen, d.v.s. 7 kap 16 § SekrL. Begreppet är återkommande
i artiklar och jag har valt att använda mig av det för att undvika en ständig upprepning
av hela lagrumshänvisningen.
Behandling (av personuppgift) – Varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga
om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, 3 § PuL.

Direktivet – Europaparlamentets och Rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995
om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter, även
kallat dataskyddsdirektivet.
EG-rätt – en sammanfattande benämning på de bestämmelser som tillämpas inom
Europeiska unionen. Rättssystemet består av primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten
är fördragen som kan liknas vid EU:s konstitution. Sekundärrätten är övriga rättsakter
såsom till exempel direktiv och förordningar.
Medlemsländerna – Europeiska unionens 25 medlemsländer; Belgien, Frankrike, Ita-
lien, Luxemburg, Nederländerna, Tyskland, Danmark, Irland, Storbritannien, Grekland,
Portugal, Spanien, Finland, Sverige, Österrike, Cypern, Estland, Lettland, Litauen,
Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern.
Mottagaren – Med mottagaren avser jag i föreliggande arbete den som hos myndighet
eller annat statligt organ som omfattas av offentlighetsprincipen begär att få ta del av
och (eventuellt) får ta del av en allmän handling.
Personregister – en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för
sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier, 5 § PuL.
Personuppgift – All slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en
fysisk person som är i livet, 3 § PuL.
Personuppgiftsansvarig – Den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer
ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter, 3 § PuL. Observera
att det oftast handlar om företag och myndigheter även om ordalydelsen ger associationer
till fysiska personer.
PuL – Personuppgiftslagen. Förkortningen PuL har kommit att bli en vedertagen beteckning
för personuppgiftslagen, varför jag valt att omväxlande använda mig av dessa
båda beteckningar i min framställning.
Registrerad – Den som en personuppgift avser, 3 § PuL.
13

14
1.5. DISPOSITION
För att utgå från den svenska lagstiftningen och de problem som uppstått vid tillämp-
ningen av denna i och med medlemskapet i EU, eller framför allt implementeringen av
EU:s dataskyddsdirektiv, inleder jag, i kapitel 2, uppsatsen med att behandla just den
svenska lagstiftningen. Där går jag först kortfattat igenom offentlighetsprincipen, 7 kap
16 § sekretesslagen, samt personuppgiftslagen för att sedan beskriva bakgrunden till
lagstiftningens utseende med tyngdpunkt på 7:16 som kan sägas vara den avgörande
paragrafen för förvirringen i lagstiftningen. Kapitlet avslutas med en sammanfattande
slutsats i vilken jag konstaterar hur jag, utifrån det material jag behandlat, tycker att
bestämmelserna skall tillämpas.
I kapitel 3 går jag över till att titta på eventuella motsättningar mellan svensk rätt och
EG-rätt. Det jag framför allt intresserat mig för här är offentlighetsprincipens överensstämmelse
med dataskyddsdirektivet och hur denna motiverats i svenska förarbeten. Jag
går igenom de mest diskuterade artiklarna var för sig innan jag redogör för lagrådets
och konstitutionsutskottets åsikter och till sist avslutar kapitlet med en sammanfattande
slutsats kring de orsaker som finns i det svenska och det europeiska synsättet, d.v.s. de
orsaker som kan leda till stridigheter mellan offentlighetsprincipen och direktivet.
För att ge läsaren en mer komplett bild av EU:s inverkan på den svenska offentlighetsprincipen
redogör jag i kapitel fyra för hur EG-rätt förhåller sig till svensk rätt. Jag
inleder med att konstatera hur systemen förhåller sig till varandra i praktiken. Där berörs
dels EG-rättens företräde, dess direkta och indirekta effekt samt EG-domstolens
roll men också den svenska inställningen till Europasamarbetet och dess inverkan på
offentlighetsprincipen. I kapitlets andra hälft redogör jag för hur förhållandet mellan
EG-rätten och den svenska rätten ser ut i teorin. Där undersöker jag vilken beslutanderätt
Sverige har överlåtit till EU samt resonerar kring EG-rättens ställning i den svenska
normhierarkin. Även lagprövningsrätten behandlas kortfattat. I kapitlets avslutande del
ger jag min syn på var i den svenska normhierarkin EG-rätten står och således vilket
förhållande den får sägas ha till svensk rätt.

Det femte och sista kapitlet är en sammanfattande diskussion där jag utifrån mina egna
tankar och funderingar redogör för vad jag kommit fram till under arbetets gång och
vilka slutsatser jag drar utifrån detta.
Till uppsatsen har jag utöver källförteckningen även fogat en bibliografi i vilken jag
hänvisar den intresserade läsaren till ytterligare läsning i ämnet. I bibliografin har jag
dels tagit med sådan litteratur som jag hänvisat till som vidare läsning i fotnoter men
även sådan litteratur som jag stött på och inspirerats av under arbetet men som av olika
anledningar inte bidragit med direkt användbar information. Även hänvisningar till
offentligt tryck och praxis som haft samma funktion under arbetet finns i bibliografin.
1.6. METOD OCH MATERIAL
Under arbetet med föreliggande examensarbete har jag främst använt mig av en klassisk
rättsdogmatisk metod. Jag har utgått från lagrum, förarbeten, praxis och doktrin för att
skapa en grundläggande uppfattning om problemet som uppstår då Sverige skall
anpassa sig till det EG-rättsliga dataskyddsdirektivet. För de deskriptiva delarna har jag
tveklöst använt mig mest av förarbeten, då framför allt regeringens propositioner och
konstitutionsutskottets betänkanden men även olika utredningar. För att få en inblick i
konkreta problem som uppstått på grund av det tveksamma förhållandet mellan EGrätten
och offentlighetsprincipen har jag läst en rad artiklar från dags- och fackpress
samt annan ickejuridisk litteratur som berör ämnet.
Den svenska praxis som finns på området är knapphändig och behandlar frågor som
endast angränsar till mitt ämne. 5 Jag har därför valt att inte göra någon ingående praxisanalys
utan endast nämna de mest relevanta rättsfallen kort i de fall de har betydelse för
min framställning. Några domar från EG-domstolen rörande offentlighetsprincipens,
eller andra liknande företeelsers överensstämmelse med direktivet finns såvitt jag vet
inte i nuläget. Desto fler domar från EG-domstolen finns gällande EG-rättens ställning
gentemot nationell rätt. I kapitel 4, som behandlar just detta, har jag således i stor
5 Det finns en handfull rättsfall från Regeringsrätten som behandlar sekretess enligt 7:16 SekrL. Dessa
berör dock främst den materiella bedömningen på olika sätt och kommer inte in på frågor som rör
överensstämmelse med grundlag och inte heller EG-rättsliga spörsmål. Det samma gäller de ca 15 mål
som avgjorts i underrätterna. För en utförlig genomgång av praxis, se SOU 2004:6, s. 50 ff.
15

16
omfattning utgått ifrån domar från EG-domstolen. Domarna har dessutom stor betydelse
på grund av den speciella ställning praxis har inom EG-rätten. 6
6 Angående detta, se avsnitt 4.1.4. nedan.

2. Förhållandet mellan de svenska reglerna
Som nämnts i inledningen ger offentlighetsprincipen var och en rätt att ta del av allmänna
handlingar från svenska myndigheter. Rätten kan begränsas genom sekretess
vilken ska anges i lag. I 7 kap 16 § sekretesslagen finns en bestämmelse som förbjuder
utlämning av uppgifter om uppgifterna kan komma att användas i strid med personuppgiftslagen.
I sistnämnda lag finns dock en bestämmelse om att denna lag inte inskränker
rätten att få ut handlingar enligt offentlighetsprincipen. Vid försök att tillämpa rätt
lagregel visar det sig att de tre lagarna hänvisar till varandra i något som påminner om
ett cirkelresonemang.
Det kan snabbt konstateras att reglernas hänvisningar till varandra inte stämmer överens.
Cirkelresonemanget ställer till synes tillämparen inför ett val som har en avgörande
effekt för vilket grundvärde som kommer att skyddas; integriteten eller öppenheten. För
en bättre inblick i problematiken krävs en genomgång av de olika bestämmelsernas
innebörd och lydelse.
2.1. OFFENTLIGHETSPRINCIPEN, SÄRSKILT RÄTTEN ATT TA DEL AV ALLMÄNNA
HANDLINGAR 7
Offentlighetsprincipen har gamla anor. 8 Den infördes, som nämnts ovan, i svensk lag
redan 1766 då den första tryckfrihetsförordningen trädde i kraft och beskrivs ofta som
7 Detta är en kortfattad genomgång av offentlighetsprincipen och dess innebörd, framför allt avseende
rätten att ta del av allmänna handlingar. För utförligare genomgång se; Bohlin, Alf, Offentlighetsprincipen,
6:e uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 2001; Regeringskansliet (utg.) Offentlighet och
sekretess hos det allmänna : information om sekretesslagstiftningen m m. Stockholm: Justitiedep.
Regeringskansliet, 1999, och Skatteverket (utg.), Offentligt eller hemligt, 3:e omarb. utök. utg. Stockholm:
Skatteverket, 2004.
17

18
en omistlig del av vår rättstradition eller som en av hörnstenarna i den svenska rättsord-
ningen. 9
Offentlighetsprincipen är omfattande på det sättet att den berör alla statliga och kommunala
verksamheter men också såtillvida att den kommer till uttryck på flera olika sätt.
Principen innebär till exempel att allmänhet och massmedia har rätt att närvara vid
beslutande församlingars sammanträden, att samma skara har rätt att se på under en
domstolsförhandling samt att offentligt anställda kan lämna uppgifter till media utan att
riskera efterforskningar från arbetsgivarens sida. Principen som bygger på allmän insyn
och kontroll sägs fylla tre huvudändamål då den utgör en garanti för såväl rättssäkerhet
som effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret. 10 Den del av
offentlighetsprincipen som ska behandlas i denna uppsats är vars och ens rätt att ta del
av allmänna handlingar.
Rätten att ta del av allmänna handlingar återfinns i 2 kap tryckfrihetsförordningen och
innebär att svenska myndigheter är skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i den mån
detta inte hindras av sekretess. Vilka orsaker som får medföra sekretess anges i sju
punkter i 2 kap 2 § tryckfrihetsförordningen varav den sjätte är den som har inverkan på
bestämmelserna i förevarande arbete och vilken kommer att behandlas nedan. I 2 kap
TF stadgas även vad som ska anses som en handling, vilka handlingar som är allmänna
samt hur utlämningen ska ske.
2.2. SEKRETESSLAGEN, SÄRSKILT 7 KAP 16 § 11
Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i allmän verksamhet och om
förbud att lämna ut allmänna handlingar. Huvudprincipen är att offentlighet råder.
Lagen är därför utformad med syfte att inte åstadkomma mer sekretess än vad som är
absolut nödvändigt. 12 I sekretesslagens andra till och med tionde kapitel återfinns
8
SOU 1993:10, s. 85. För mer historik kring offentlighetsprincipen, se Funcke, Nils, ”Offentlighetsprincipen
– en historisk väv med många trådar”, i Spira, Eva och Dahlin, Ann (red.), 7:16 – och andra hot
mot öppenheten, s. 123 ff. Stockholm: Statstjänstemannaförbundet, 2000.
9
Se t.ex. Prop. 1975/76:160, s. 72; SOU 1993:10, s. 92, samt Bohlin, s. 15.
10
1997/98:KU18, s. 15.
11
Detta är, precis som avsnittet om offentlighetsprincipen ovan, en kortfattad genomgång av de aktuella
reglerna, i det här fallet sekretesslagen, dess funktion samt framför allt dess bestämmelse i 7 kap 16 §. För
utförligare genomgång se Bohlin; Regeringskansliet, Offentlighet och sekretess, och Skatteverket.
12
SOU 1993:10, s. 86.

sekretessbestämmelserna. Kapitlen är indelade efter tryckfrihetsförordningens regler om
vilka intressen som får skyddas genom sekretess, sekretessgrunderna. Möjligheten att
föreskriva om tystnadsplikt stadgas i 2 kap 13 § regeringsformen och går något längre
än möjligheten att inskränka handlingsoffentligheten. I realiteten är dock regleringen av
de båda sekretessformerna i stort sett enhetlig. Med sekretess menas nämligen, enligt
1 kap 1 § 2 st sekretesslagen, ”förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller
genom att allmän handling lämnas ut eller att det sker på annat sätt”. När det gäller
handlingssekretess är det inte handlingarna i sig som är sekretessbelagda utan uppgifter
i handlingarna. Den minsta beståndsdelen i sekretesslagen är således uppgiften medan
den i tryckfrihetsförordningen är handlingen. En handling kan lämnas ut efter att den
avidentifierats genom att sekretessbelagda uppgifter censurerats.
Tryckfrihetsförordningens sjätte sekretessgrund medger sekretess med hänsyn till skyddet
för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och representeras av sekretesslagens
sjunde kapitel. I kapitlet skyddas bland annat uppgifter inom socialtjänst och
sjukvård men också, vilket är aktuellt här, behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen.
I 7 kap 16 § sekretesslagen stadgas nämligen följande:
Sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften
behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204).
Bestämmelsen är speciell på det sättet att den inte innefattar någon tystnadsplikt i vanlig
mening. 13 Uppgiftens karaktär kan utifrån det aktuella skaderekvisitet inte medföra
någon skada utan det som ligger till grund för bedömningen är istället behandlingen av
uppgiften. Bestämmelsen behandlas utförligare nedan under 2.4. Uppmärksammas bör
dock att andra sekretessbestämmelser kan vara tillämpliga på uppgifterna och att tystnadsplikt
alltså kan föreligga av den anledningen.
13 Regner, Göran m.fl., Sekretesslagen, en kommentar, Norstedts gula bibliotek, Stockholm: Norstedts
juridik, 1998– (lösbladskommentar med regelbunden uppdatering), s. 7:81.
19

20
2.3. PERSONUPPGIFTSLAGEN, SÄRSKILT 8 § 1 ST 14
Personuppgiftslagen (1998:204) trädde i kraft den 24 oktober 1998. Den infördes i
svensk lag i syfte att implementera Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG,
om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om
det fria flödet av sådana uppgifter, vilket behandlas utförligare i kapitel 3 nedan.
Personuppgiftslagen ersatte den svenska datalagen 15 från 1973 som infördes för att
hindra att personuppgifter från existerande register användes för att skapa nya register
med andra ändamål än till vilka uppgifterna från början samlades in. Syftet med PuL är
precis som med dess föregångare att skydda människors personliga integritet. Till skill-
nad från sin föregångare reglerar PuL inte bara automatiserad behandling av personupp-
gifter utan all typ av behandling och i vissa fall även manuella register. Viss behandling
undantas från PuL:s tillämpningsområde. Ett sådant undantag är undantaget för behand-
ling av personuppgifter som ett led i en verksamhet av rent privat natur vilket återfinns i
lagens 6 §. Ett annat undantag gäller journalistiska och konstnärliga ändamål samt
litterärt skapande, 7 § 2 st, och dessutom är sådan behandling som skyddas av tryck-
och yttrandefriheten undantagen från tillämpningen av PuL, 7 § 1 st. Det undantag som
är aktuellt i den här framställningen är det i 8 § 1 st som stadgar följande:
Bestämmelserna i denna lag tillämpas inte i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets
skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter.
Personuppgiftslagen skall alltså aldrig inskränka tillämpningen av offentlighetsprincipen.
Bestämmelsen sägs i förarbetena endast fylla ett klargörande syfte och har införts i
lagen för att ingen tvekan skall uppkomma om hur lagen förhåller sig till grundlagen. 16
Utöver nämnda undantag finns en generell bestämmelse som gör personuppgiftslagen
subsidiär i förhållande till andra lagar och förordningar, 2 § PuL:
Om det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som avviker från denna lag, skall de
bestämmelserna gälla.
14
Detta är en kortfattad genomgång av personuppgiftslagen och dess bakgrund. För utförligare genomgång
se Peterson, Roger och Reinholdsson, Klas, Personuppgiftslagen i praktiken,. 3:e uppl. Stockholm:
Norstedts juridik, 2004; Regeringskansliet (utg.), Behandling av personuppgifter: information om
personuppgiftslagen, 3:e rev. uppl. Stockholm: Justitiedep. Regeringskansliet, 2002, och Skatteverket.
15
SFS 1973:289.
16
Se t.ex. SOU 1997:39, s. 216.

Genom den bestämmelsen undantas stora delar av den totala personuppgiftsbehand-
lingen från PuL. Avvikande bestämmelser som gäller istället för personuppgiftslagen
finns ofta i de olika registerförordningar som reglerar särskilda typer av register. Sådana
författningar finns för vitt skilda verksamheter. Som exempel kan nämnas lag om
belastningsregister, lag om kontoföring av finansiella instrument samt lag om märkning
och registrering av hundar. Avsikten med bestämmelsen är att myndigheters register
med ett stort antal registrerade skall regleras särskilt i de fall innehållet i registren är
känsligt. 17
2.4. TANKEN BAKOM OREDAN
2.4.1. Bakgrunden till 7 kap 16 § sekretesslagen
En motsvarighet till 7 kap 16 § sekretesslagen har funnits sedan 1973, då en sådan på
grund av datalagens tillkomst togs in i 13 § 2 st i den lag som då reglerade sekretessen,
lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. 18 Syftet med
bestämmelsen var enligt förarbetena att skapa kontroll över möjligheterna att bygga upp
nya personregister genom att sammanställa uppgifter från redan existerande register och
sedan använda dessa för något annat ändamål än vad de samlats in för. Bestämmelsen
skulle hindra utlämnande av en personuppgift från ett personregister om det fanns anledning
att anta att uppgiften skulle användas för ADB, antingen i utlandet eller inom
landet utan tillstånd. 19 Departementschefen tydliggjorde i propositionen att regleringen
inte skulle medföra något effektivt skydd mot att otillåtna personregister skulle upprättas
men att detta ändå var en bra lösning i väntan på internationella överenskommelser.
20 Att regeln placerades i just ovan nämnd lag berodde på att den ansågs utgöra en
inskränkning i offentlighetsprincipen och det var, enligt departementschefen, viktigt att
alla sådana placerades i samma lag.
17
Öman, Sören och Lindblom, Hans-Olof, Personuppgiftslagen, en kommentar, Norstedts gula bibliotek,
2:a uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 2001, s. 45.
18
SFS 1937:249, sekretesslagens föregångare. Se SOU 2004:6, s. 248f.
19
Prop. 1973:33, s. 101.
20 Ibid.
21

22
När sekretesslagen 1980 ersatte lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma all-
männa handlingar togs stadgandet i sak oförändrat in i 7 kap 16 §. 21 Innan införandet av
PuL löd paragrafen som följer:
(st 1) Sekretess gäller för personuppgift i personregister som avses i datalagen (1973:289), om
det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling
i strid med datalagen.
(st 2) Sekretess för uppgift som anges i första stycket gäller också, om det kan antas att utlämnande
skulle medföra att uppgiften används för automatiska databehandling i utlandet och att
detta medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Vid tillämpning av denna bestämmelse
ankommer det på Datainspektionen att pröva fråga om utlämnande. Sekretess enligt detta
stycke gäller dock ej, om uppgiften skall användas för automatisk databehandling enbart i en
stat som har anslutit sig till Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk
databehandling av personuppgifter.
När datalagen så småningom byttes ut mot personuppgiftslagen avsåg ändringen endast
att samordna 7:16 med bestämmelsen i PuL. 22 I nuvarande lydelse har hela andra
stycket tagits bort medan det första omformulerats. Den nuvarande lydelsen finns återgiven
i avsnitt 2.2. ovan.
2.4.2. Tillämpningsområdet för 7 kap 16 § sekretesslagen
Trots att ändringarna i 7:16 endast avsågs vara formella följdändringar på grund av PuL
har tillämpningsområdet kommit att bli ett annat. 23 Den nya versionen av 7:16 har
jämfört med den tidigare lydelsen fått ett vidare tillämpningsområde på framför allt två
sätt. För det första är bestämmelsen numera tillämplig på alla personuppgifter hos myndigheterna,
inte bara, som det var tidigare, de uppgifter vilka ingår i ett personregister
som omfattas av datalagen. För det andra ska bedömningen numera omfatta huruvida
mottagaren av uppgifterna kommer att behandla dessa i strid med någon av bestämmelserna
i personuppgiftslagen. Tidigare gällde bedömningen huruvida mottagaren skulle
använda uppgifterna för automatisk databehandling i strid med datalagen. Från att ha
gällt endast automatisk databehandling gäller bestämmelsen i 7:16 alltså numera all typ
21
SOU 2004:6, s. 250.
22
Prop. 1997/98:44, s. 147.
23
Se t.ex. SOU 2001:3, s. 190; SOU 2004:6, s. 251 ff och Funcke, Nils, ”Offentlighetsprincip i princip”, i
Ordfront magasin, nr 6:2001, s. 9.

av behandling och bedömningen ska göras enligt den betydligt mer omfattande person-
uppgiftslagen. 24 Som exempel kan nämnas att en myndighet tidigare kunde lämna ut
material på diskett eller via e-post utan föregående bedömning enligt 7:16 så länge
innehållet inte var att anse som någon typ av personregister. Detta har emellertid änd-
rats. För att ta del av innehållet på en diskett eller i ett e-postmeddelande krävs att en
dator öppnar filerna och visar upp innehållet. Den behandling av uppgifterna som datorn
utför är tillräcklig för att omfattas av personuppgiftslagen. Ett e-postmeddelande
innehållande enstaka personuppgifter skall alltså numera bedömas enligt 7 kap 16 §
sekretesslagen och får inte skickas om uppgifterna kan komma att behandlas i strid med
PuL. Även om uppgifterna i många fall kan lämnas ut efter bedömningen så innebär
paragrafens nya lydelse att bestämmelsen aktualiseras betydligt oftare vilket hänger
ihop med personuppgiftslagens stora tillämpningsområde. Detta leder i sin tur till att fler
uppgifter sekretessbeläggs och offentlighetsprincipen på så sätt inskränks mer än tidigare.
Vid bedömning enligt 7:16 är det, precis som det var på datalagens tid, den tänkta behandlingen
hos mottagaren som har betydelse 25 och om utlämnandet sker på papper, via
telefon eller på datamedium har ingen betydelse, varken i den nu gällande formuleringen
eller i den tidigare.
2.4.2.1. Borttagandet av 7 kap 16 § 2 st sekretesslagen
Även borttagandet av andra stycket i 7:16 har kritiserats. I SOU 2004:6 menar utredningen,
som bland annat haft till uppgift att överväga behovet av en ändring i 7 kap 16 §
sekretesslagen, att ändringen i och med PuL:s tillkomst medförde att utlämnande till
tredje land i de fall där mottagaren kan tänkas behandla uppgifterna i strid mot PuL inte
omfattas då det är en myndighet som lämnar ut uppgifterna med stöd av offentlighetsprincipen.
Den behandling som skall prövas är nämligen, vilket framgår av den tidigare
lydelsen, inte myndighetens behandling vid utlämnandet av uppgifterna utan mottagarens
tänkta behandling efter utlämnandet. 26 Den kvarvarande delen av paragrafen omfattar
alltså inte myndighetens utlämnande över huvud taget och således inte heller utlämnande
till tredje land. Motiveringen till borttagandet av andra stycket var att redan första
24 SOU 2001:3, s. 191.
25 Mer om detta nedan i avsnitt 2.4.2.1.
26 Se t.ex. SOU 2001:3, s. 192 f; SOU 2004:6, s. 251 f, samt Öman, Lindblom, s. 329.
23

24
stycket medför sekretess om utlämnandet står i strid med någon av personuppgiftslagens
bestämmelser och att de i 33–35 §§ PuL stadgade reglerna om utlämnande av uppgifter
till tredje land gäller även för myndigheter. 27 Stadgandet ansågs alltså onödigt. I realite-
ten har dock 33–35 §§ PuL mindre betydelse när det gäller myndigheters utlämnande, i
vart fall när detta sker med stöd av offentlighetsprincipen. Som konstaterats ovan är
utlämnande av personuppgifter tillåtet om det sker med stöd av offentlighetsprincipen. 28
Alltså måste myndigheter även fortsättningsvis lämna ut personuppgifter i de fall dessa
finns i allmänna handlingar och inte omfattas av någon annan sekretess. Sekretessen
enligt 7:16 kan inte åberopas vid utlämnande till tredje land eftersom PuL inte är giltig
utanför Sverige. De utlämnade uppgifterna kan således inte komma att behandlas i strid
med PuL. Någon prövning avseende ett sådant utlämnande har ännu inte gjorts varför
det inte med säkerhet kan sägas hur domstolen skulle hantera problematiken. 29 I SOU
2004:6 antyds att det i förarbetena till ändringen skedde en sammanblandning av myndigheternas
behandling med stöd av offentlighetsprincipen och mottagarnas tänkta
behandling. 30
2.4.2.2. Mottagarens tänkta behandling
Som nämnts i föregående avsnitt är det mottagarens tänkta behandling som är avgörande
för om en uppgift omfattas av sekretess eller inte enligt 7 kap 16 § sekretesslagen.
I SOU 2004:6 framhålls detta förhållande som självklart då myndigheterna inte på
grund av offentlighetsprincipen skall tvingas medverka till att mottagaren begår ett
brott. 31 Sett från den synvinkeln är 7:16 ett nödvändigt komplement till offentlighetsprincipen
och PuL. Bestämmelsen avser inte att försvåra för den som vill ta del av en
allmän handling innehållande personuppgifter med syfte att behandla uppgifterna på ett
i PuL tillåtet sätt. 32 Privatpersoner får till exempel enligt 6 § PuL behandla personuppgifter
för verksamhet av rent privat natur. 33 Ett annat exempel är behandling för
journalistiska ändamål vilket, som nämnts ovan, enligt 7 § 2 st PuL också är tillåtet. I
2 kap 14 § 3 st tryckfrihetsförordningen återfinns dock följande stadgande:
27
Prop. 1997/98:44, s. 147.
28
2 och 8 §§ PuL.
29
SOU 2004:6, s. 252.
30
Ibid.
31
Ibid, s. 255.
32
Ibid.
33
Så länge detta inte innefattar publicering på Internet vilket är att anse som överföring till tredje land och
är förbjudet enligt 33 § PuL.

Myndighet får inte på grund av att någon begär att få taga del av allmän handling efterforska
vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för
att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. 34
Myndigheter har alltså inte rätt att försöka ta reda på vad den som vill ta del av all-
männa handlingar skall använda dessa till. Trots detta är det avgörande för sekretess
enligt 7:16 just mottagarens tänkta behandling av uppgifterna. Hur görs då denna
bedömning? I 2 kap 14 § 3 st tryckfrihetsförordningen stadgas som synes ett undantag
från huvudregeln om skydd från efterforskning. Det är tillåtet att ta reda på vem som
vill ta del av handlingen och i vilket syfte, om det behövs för att myndigheten skall
kunna pröva om hinder föreligger mot ett utlämnande. Att uppgifterna i en handling kan
sekretessbeläggas enligt någon av bestämmelserna i sekretesslagen innebär dock inte att
myndigheten automatiskt får göra efterforskningar. 35 Vid prövning av sekretess då det
gäller en bestämmelse med ett omvänt skaderekvisit, d.v.s. då sekretess presumeras, är
det ofta nödvändigt att göra dessa efterforskningar för att kunna ta ställning till utlämnandet.
När det däremot gäller bestämmelser med ett rakt skaderekvisit, alltså då
offentlighet är huvudregel, får myndigheter inte ställa sådana frågor rutinmässigt, det är
i stället själva uppgiften som begärts ut som skall ligga till grund för bedömningen. 36
7:16 innehåller ett rakt skaderekvisit vilket dock är speciellt i förhållande till övriga
sådana rekvisit i sekretesslagen. Den begärda uppgiften, vilken normalt ska ligga till
grund för bedömningen, kan i det här fallet inte ge någon ledning eftersom det är den
tänkta behandlingen av uppgiften som har betydelse.
I förarbetena till bestämmelsen konstateras att anledning till försiktighet vid utlämnande,
enligt denna paragraf, i första hand torde föreligga om begäran gäller massuppgifter
eller selekterade uppgifter. Regeringen tillägger att ”en sådan begäran […] alltid
[bör] utgöra anledning för den registeransvarige att närmare utreda hur det är avsett att
uppgifterna ska användas.” 37 Uppgifter skall i sådana situationer lämnas ut först om den
som begärt dem anger en godtagbar förklaring till vad uppgifterna skall användas till.
Myndigheter får således göra denna sekretessprövning endast om det finns någon
34
Min kursivering.
35
Bohlin, s. 148.
36
Ibid.
37
Prop. 1973:33, s. 140.
25

26
konkret omständighet som tyder på att uppgiften kommer att behandlas på ett olagligt
sätt. Med konkret omständighet avses här framförallt begäran om massuttag eller
selekterade uppgifter. 38 Detta förklaras i doktrinen med att risk för den typ av skada som
anges i paragrafen i praktiken bara aktualiseras vid massuttag i någon form. 39 Däremot
bör uppmärksammas att sekretessprövning kan förekoma även i fall som rör enstaka
personuppgifter, framförallt vid begäran om selekterade uppgifter men även i fall där
mottagaren har som syfte att lägga ut uppgifterna på Internet. 40 Till skillnad från vad
som gäller vid bedömning enligt andra bestämmelser med rakt skaderekvisit har uppgiftens
art alltså, så länge det rör sig om en personuppgift, ingen betydelse vid bedömningen
enligt 7:16. Detta följer av att varje typ av personuppgift kan behandlas i strid
med personuppgiftslagen. Huruvida behandlingen sedan strider mot PuL eller ej hänger
på mottagarens tänkta hantering, därav skillnaden i förhållande till andra raka skaderekvisit.
En angränsande fråga är i vilken utsträckning en redogörelse för hur uppgifterna skall
användas skall godtas. I PuL:s förarbeten sägs att ”en invändning om att en behandling
[…] avser sådant som är undantaget enligt [7 §] får godtas, om det inte av omständigheterna
framgår att invändningen är så osannolik att den kan lämnas utan avseende”. 41 I
SOU 2004:6 dras slutsatsen att detsamma gäller i de fall den som begär att få ta del av
uppgifter anger att han eller hon har som avsikt att använda dessa för privat ändamål.
2.4.3. 7:16 SekrL, de lege ferenda
I SOU 2004:6 menar utredningen att det efter ändringen i 7:16 funnits en osäkerhet hos
myndigheterna som orsakat en restriktiv inställning till utlämnande enligt paragrafen.
Den menar vidare att läget har ändrats i och med att det nu finns mer skrivet om tilllämpningen
som tillsammans med de domar som kommit rörande bestämmelsen kan ge
vägledning. 42 Jag ställer mig skeptisk till om det verkligen finns så mycket skrivet om
38
Öman, Lindblom, s. 329.
39
Corell, Hans m.fl., Sekretesslagen kommentar till 1980 års lag med ändringar, Norstedts gula
bibliotek, 3:e omarb. uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 1992, s. 208, samt Regner, s. 7:81. Det bör
noteras att offentlighetsprincipen ännu inte medför en rätt att få ut handlingar i digital form, vilket innebär
att massuttag ofta kan anses förlora sitt syfte. Det blir helt enkelt för tidskrävande att behandla
uppgifterna manuellt.
40
SOU 2001:3, s. 191.
41
Prop. 1997/98:44, s. 121.
42
SOU 2004:6, s. 254.

7:16. I vart fall är det inte mycket av det skrivna som kan sägas vara tillräckligt vägle-
dande. De senaste domarna från regeringsrätten, RÅ 2002 ref 54 och RÅ 2001 ref 68,
kan sägas tyda på att man blivit mer restriktiv med att åberopa sekretess enligt 7:16.
RegR har i dessa fall framhållit att en helhetsbedömning skall göras och hänvisat till att
även den registrerade kan ha intresse av ett utlämnande. Båda dessa fall rör dock utläm-
nande för kommersiellt ändamål och domstolen har i båda fallen lagt stor vikt vid att
den registrerade enligt 11 § PuL har rätt att motsätta sig att personuppgifterna används
för direkt marknadsföring. Jag är tveksam till att myndigheternas osäkerhet försvunnit
helt. Det som finns skrivet är många gånger vagt och motsägelsefullt 43 och de domar
som finns kan tyckas vara något specifika för att vara till hjälp vid alla uppkommande
frågor. 44
Utredningen menar vidare att det idag inte finns något som tyder på att bestämmelsen
tillämpas ”’fel’ eller så att offentligheten inskränks mer än avsett”. 45 Någon ytterligare
kommentar kring detta finns dock inte så vad utredningen egentligen avser är svårt att
säga. Vilken tillämpning som enligt utredningen är ”fel” framgår inte. Om man antar att
en ”felaktig” tillämpning skulle strida mot offentlighetsprincipen innebär detta att risken
är stor för att den ”rätta” tillämpningen strider mot dataskyddsdirektivet. Hur mycket
som avsetts inskränkas är inte heller klart formulerat. Att 7:16 inte tillämpas ”så att
offentligheten inskränks mer än avsett” kan ha helt olika innebörd beroende på från
vilken synvinkel det ses. Från svensk synvinkel sett skulle bestämmelsen enligt förarbetena
inte inskränka offentligheten alls medan syftet med dataskyddsdirektivet kan
sägas vara just att inskränka offentligheten. Detta innebär inte nödvändigtvis att utredningens
resonemang är felaktigt men gör detsamma mer svårtolkat och oprecist.
Utredningen föreslår en ändring för att förtydliga bestämmelsen genom att ge den
följande lydelse:
43
Det som finns skrivet är framför allt utredningar och propositioner, vilka är skrivna med utgångspunkt i
att offentlighetsprincipen inte strider mot EG-rätten. Utöver detta finns en mängd artiklar skrivna av
journalister, som istället visar att PuL inskränker offentlighetsprincipen. Inte heller övrig litteratur
kommer med konkreta lösningar. I litteraturen återfinns formuleringar som ”syftet med bestämmelsen
torde i dag närmast vara” och ”man måste nog kunna anta” (Öman, Lindblom, s. 327 och 330).
Formuleringar som dessa anser jag vara väl vaga för att vara vägledande vid rättstillämpningen.
44
Se t.ex. ovan nämnda rättsfall RÅ 2002 ref 54 och RÅ 2001 ref 68.
45
SOU 2004:6, s. 254.
27

28
Sekretess gäller för personuppgift, om
1. det finns skäl att anta att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med
personuppgiftslagen (1998:204), eller
2. myndighetens utlämnande av uppgiften står i strid med 33 § personuppgiftslagen.
Att myndighetens utlämnande står i strid med 33 § personuppgiftslagen skall dock inte medföra
sekretess för uppgifter i allmänt register som enligt lag eller förordning är avsett att ge
allmänheten information.
Jag ser stora fördelar med utredningens förslag jämfört med bestämmelsens nuvarande
lydelse. Förtydligandet innebär att såväl problematiken kring det tidigare borttagandet
av paragrafens andra stycke som vems behandling som avses åtgärdas. Bestämmelsens
inverkan på offentlighetsprincipen, vilken varit den mest kritiserade, påverkas dock inte.
Det kommer således även om utredningens förslag går igenom att vara oklart i vilken
grad 7:16 ska tillåtas hindra utlämnande av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen.
2.5. HUR SKA DE TILLÄMPAS? EN SAMMANFATTANDE SLUTSATS
Genom det ovan diskuterade cirkelresonemanget har lagstiftaren lyckats flytta verkningen
av PuL till nästa led i behandlingen, d.v.s. från myndigheterna till allmänheten.
Myndighetens behandling undantas från PuL:s tillämpning genom 8 och 2 §§ PuL samt
det faktum att grundlag går före vanlig lag, eftersom 2 kap TF skall tillämpas istället.
Mottagarens behandling däremot omfattas varken av offentlighetsprincipen eller av
någon annan lag och skall därför bedömas enligt PuL. Myndigheterna skall alltså i allra
högsta grad tolka PuL, men inte för att deras utlämnande skall bedömas utan för att
mottagarens framtida användning av uppgifterna har betydelse för huruvida denna skall
omfattas av sekretess eller ej. Konsekvensen är att dataskyddsdirektivets bestämmelser
inte gäller för svenska myndigheter utan endast för privatpersoner och företag; en konsekvens
som minskar direktivets verkan till förmån för offentlighetsprincipen.
Av vad som framkommit ovan kan konstateras att problematiken med ett cirkelresonemang
som förvillar tillämpningen mellan de tre lagarna fanns redan på datalagens tid.
Även om problem uppstod redan då var detta inget som orsakade några stora diskussioner
av den enkla anledningen att datalagens omfattning var så betydligt mycket

mindre än personuppgiftslagens. Att andra stycket i 7:16 togs bort verkar vara ett rent
misstag. Precis som konstaterats i SOU 2004:6 har lagstiftaren antagligen blandat ihop
begreppen och likställt myndighetens behandling med mottagarens behandling. Att
dessa två skall hållas isär klargörs redan i förarbetena från 1973 då den tidens motsva-
righet till 7:16 kom till.
Problemet som uppkommer i och med att det är mottagarens behandling som skall ligga
till grund för bedömningen har blivit större än nödvändigt. Här kan jag till viss del hålla
med utredningen i SOU 2004:6 om att osäkerheten hos myndigheterna lett till en mer
restriktiv tolkning. Förbudet mot efterforskning är grundlagsstadgat och det fram-
kommer tydligt i förarbetena till föregångaren till 7:16 att anledning till försiktighet vid
utlämnande i första hand ska föreligga vid begäran om massuppgifter eller selekterade
uppgifter. Vid begäran om andra uppgifter torde paragrafen alltså inte skapa några
problem. Till saken hör visserligen att, som nämnts ovan, uppgifterna inte skall lämnas
ut om det kan antas att de kommer att läggas ut på Internet, vilket kan vara fallet även
om det inte rör sig om selekterade uppgifter eller massuttag.
Enligt förarbetena till PuL skall dock en invändning om att den kommande behandlingen
är tillåten enligt 7 § PuL godtas. Om man som utredningen i SOU 2004:6 drar
slutsatsen att detta även gäller andra tillåtna behandlingar bör 7:16 inte vara ett så stort
hinder. Att bestämmelsen inskränker offentlighetsprincipen går inte att komma ifrån,
vilka argument som än används. Rätten att ta del av allmänna handlingar utan att ange
något ändamål har enligt min bedömning minskat betydligt sedan PuL:s tillkomst. Jag
menar dock inte att det är PuL som lag som är ond och måste bort till alla pris. Som jag
antytt i inledningen är problemet mer komplext än så och detta kommer jag att återkomma
till i diskussionen i kapitel 5.
29

30
3. Offentlighetsprincipens överensstämmelse
med direktivet, motsättningar mellan svensk
rätt och EG-rätt
I föreliggande kapitel kommer jag att titta närmare på de delar av dataskyddsdirektivet
som kan tänkas komma i konflikt med den svenska offentlighetsprincipen. Jag kommer
att redogöra för hur lagstiftaren resonerat vid konstaterandet att ingen konflikt kan
uppstå samt vilka argument som finns emot dessa resonemang. Slutligen kommer jag att
titta på skillnaden mellan den svenska och den europeiska synen på personuppgifter.
3.1. DISKUSSIONER KRING DE OMTVISTADE ARTIKLARNA OCH DERAS OLIKA
TOLKNINGAR
Dataskyddsdirektivet antogs den 24 oktober 1995. Syftet med direktivet är att skapa en
hög nivå på integritetsskyddet och på så sätt göra det möjligt med ett fritt flöde av
personuppgifter mellan medlemsländerna. 46 Sedan det stod klart att Sverige skulle
komma att ansöka om medlemskap i EU har två stora utredningar, med i grunden olika
uppfattning om hur offentlighetsprincipen överensstämmer med direktivet, sökt anpassa
den tidigare datalagen till EU:s dataskyddsdirektiv.
När den första utredningen, datalagsutredningen, skulle ta ställning till om den svenska
offentlighetsprincipen stred mot EG-rätten hade Sverige ännu inte blivit medlem i
unionen. Dataskyddsdirektivet var heller inte färdigt så det utredningen hade att ta
ställning till var huruvida offentlighetsprincipen, i händelse av ett svenskt medlemskap,
46 Se bl.a. Prop. 1997/98:44, bilaga 7, s. 231.

skulle kunna komma i konflikt med 1992 års förslag till dataskyddsdirektiv. 47 Det för-
slag till direktiv som då var aktuellt skiljer sig inte nämnvärt från det direktiv som
senare kom att antas. Förutom införandet av ingresspunkt 72, som behandlas nedan, har
ingen ändring av betydelse för den föreliggande normkollisionen gjorts. 48
Den andra av dessa två utredningar, datalagskommittén, ledde till att personuppgiftslagen
kom till och trädde i kraft den 24 oktober 1998. Regeringen och konstitutionsutskottet
instämde till stor del i vad kommittén anfört i sin utredning SOU 1997:39, utan
att i någon större mån reflektera över vad den tidigare utredningen, datalagsutredningens
SOU 1993:10, anfört i frågan. Att lagrådet och flertalet oberoende experter
tyckt motsatsen och att såväl utredningens som regeringens medlemmar internt var
oense i sina bedömningar är något som inte haft någon märkbar inverkan på vare sig
regering eller konstitutionsutskott vid lagstiftandet. Regeringen förklarar sitt ställningstagande
med att det rör sig om en svensk grundlagsskyddad rättighet med lång tradition
som är en viktig del av det svenska statsskicket samt att dess starka ställning och
grundläggande betydelse är väl känd i övriga medlemsländer. 49
Det som diskuterats är tolkningen av sex artiklar i dataskyddsdirektivet, vilka beroende
på tolkning kan vara till för- eller nackdel för offentlighetsprincipens fortlevnad. De
aktuella artiklarna, artikel 6.1.b, 7, 8, 10, 11.1 och 13.1.g samt ingresspunkt 72, vilken
också har skapat diskussion, kommer att kommenteras närmare nedan.
3.1.1. Artiklarnas innebörd, utredningar och proposition
Av utredningsdirektiven till datalagskommittén framgår att regeringen gjort bedömningen
att dataskyddsdirektivet inte innehåller någon bestämmelse som står i strid med
offentlighetsprincipen. 50 Datalagskommittén som alltså utgår ifrån att det går att förena
offentlighetsprincipen med direktivet konstaterar kort att anledningen till den tidigare
datalagsutredningens annorlunda åsikt i frågan har att göra med att utredningen då hade
att ta ställning till 1992 års förslag till direktiv. 51 Kommittén menar att Sveriges aktiva
deltagande i utformandet av direktivet efter 1992 medverkat till en så betydande
47
1992 års förslag till direktiv återfinns som bilaga 3 i SOU 1993:10.
48
SOU 1997:39, s. 693 (Särskilt yttrande av Jan Evers och Rolf Nygren).
49
Prop. 1997/98:44, s. 46.
50
SOU 1997:39, bilaga 1, s. 713.
51
Ibid, s. 214.
31

32
skillnad att direktivet numera går att förena med offentlighetsprincipen. Kommittén
framhåller att utlämnande av uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen är att anse
som en sådan behandling som omfattas av direktivets regler om behandling men menar
att denna kan vara berättigad enligt en eller flera av direktivets artiklar, vilka jag nu
kommer att gå in närmare på.
3.1.1.1 Artikel 6.1.b
I artikel 6.1.b stadgas att medlemsstaterna skall föreskriva att personuppgifter inte
samlas in för annat än ”särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål” och
sedan inte behandlas i strid med dessa ändamål. Detta är vad som har kommit att kallas
finalitetsprincipen. Principen återfinns i svensk lag i 9 § PuL.
Datalagskommittén menar, och får medhåll av regeringen, att utlämnandet med stöd i
offentlighetsprincipen inte är oförenligt med kraven i artikel 6.1.b eftersom rätten att få
ut uppgifter framgår av grundlagen och därför får anses utgöra en integrerad del av all
förvaltningsverksamhet som myndigheterna ägnar sig åt. 52 Datalagsutredningen anförde
dock i den tidigare utredningen att man inte gärna kan hävda att myndigheter samlar in
uppgifter för att tillgodose offentlighetsprincipen. Myndigheters uppgifter regleras
relativt noggrant i lagar och förordningar och den verksamhet som myndigheterna skall
ägna sig åt enligt dessa stadganden utgör enligt utredningen en yttersta gräns för hur
personuppgifter får behandlas. Utredningen påpekar att ändamålet med insamlingen av
uppgifter måste definieras och anges så snävt som möjligt. 53 Från experthåll har kritik
framhållits om att det inte är uppenbart att ett utlämnande av personuppgifter till en
anonym person för ett okänt ändamål skall ses som tillräckligt preciserat för att undantas
i direktivet. 54
Även i doktrin har offentlighetsprincipens förhållande till finalitetsprincipen diskuterats.
Det har konstaterats att om det ursprungliga syftet med nuvarande 7:16 skall ligga till
grund för tolkningen så bör finalitetsprincipen gå före offentlighetsprincipen. 55 Detta då
det ursprungliga syftet, vilket kommenterats tidigare under avsnitt 2.4.1., var att hindra
52
Prop. 1997/98:44, s. 44 samt SOU 1997:39, s. 215.
53
SOU 1993:10, s. 88.
54
SOU 1997:39, s. 695 (Särskilt yttrande av Jan Evers och Rolf Nygren).
55
Öman, Lindblom, s. 328.

att nya register skapades vars ändamål inte överensstämde med det ursprungliga ända-
målet för insamlandet av uppgifterna. Däremot konstateras att offentlighetsprincipens
företräde framgår så tydligt i förarbetena till personuppgiftslagen att en myndighet inte,
med stöd av 7:16, kan vägra lämna ut en uppgift för att utlämnandet, eller den efter-
följande användningen, skulle vara oförenlig med det ursprungliga ändamålet till varför
uppgifterna registrerats hos myndigheten. 56 Vid tillämpningen av sekretessbe-
stämmelsen i 7:16 skall alltså bortses från myndighetens ursprungliga ändamål med
personuppgiften. Finalitetsprincipen i 9 § PuL kan således vid utlämnande av allmänna
handlingar åberopas som sekretessgrund endast om det kan antas att den som begär att
få ta del av uppgiften kommer att behandla denna för andra ändamål än vad han eller
hon angivit vid begäran hos myndigheten. 57
3.1.1.2. Artikel 7
I artikel 7 stadgas under vilka omständigheter personuppgifter får behandlas. Om den
registrerade inte lämnat sitt samtycke får detta ske i princip endast om det är nödvändigt
för att fullgöra en rättslig förpliktelse eller en arbetsuppgift som är ett led i myndighetsutövning.
58 I personuppgiftslagen återfinns bestämmelsen i 10 §.
Behandlingen vid utlämnande med stöd i offentlighetsprincipen är enligt regeringens
och datalagskommitténs tolkning av artikel 7 fullt tillåten. Detta då de registeransvariga
myndigheterna är rättsligt förpliktade att följa bl.a. grundlagsreglerna om utlämnande av
allmänna handlingar, och utlämnandet dessutom är ett led i deras myndighetsutövning. 59
Datalagsutredningen menar å sin sida att en bokstavstolkning av den aktuella artikeln
skulle medföra att ett utlämnande med stöd av offentlighetsprincipen skulle vara tillåtet.
Däremot anser utredningen att det är tveksamt om den aktuella punkten i artikeln verkligen
tar sikte på ett sådant utlämnande. Rätten att ta del av allmänna handlingar på det
sätt som den svenska offentlighetsprincipen innebär saknas i övriga EU. Detta tillsammans
med det faktum att syftet med direktivet är att fastställa en hög skyddsnivå 60 torde
enligt utredningen tyda på att artikel 7 inte tillåter utlämnande enligt offentlighetsprincipen.
56 Öman, Lindblom, s. 328.
57 Ibid, s. 329.
58 Prop. 1997/98:44, bilaga 7, s. 233.
59 Prop. 1997/98:44, s. 44 samt SOU 1997:39, s. 215.
60 SOU 1993:10, s. 87.
33

34
3.1.1.3. Artikel 8
Artikel 8 förbjuder behandling av känsliga uppgifter. I artikeln finns dock vissa undan-
tag från förbudet. Medlemsstaterna får dessutom, av hänsyn till ett viktigt allmänt
intresse, i sin nationella lagstiftning besluta om andra undantag än de som nämns i
artikeln, under förutsättning att lämpliga skyddsåtgärder finns. Bestämmelsen återfinns i
13 § PuL.
I såväl propositionen som datalagskommitténs utredning konstateras att det är ett viktigt
svenskt allmänt intresse att utlämnande kan ske enligt den grundlagsfästa offentlighetsprincipen
och att sekretessbestämmelserna utgör sådana lämpliga skyddsåtgärder som
fordras enligt direktivet. 61 Datalagsutredningen däremot konstaterar kortfattat att det
inte är möjligt att, utan den registrerades samtycke, lämna ut känsliga uppgifter med
stöd av offentlighetsprincipen. 62
3.1.1.4. Artikel 10 och 11.1
I artiklarna 10 och 11.1 regleras vilken information som skall lämnas till den registrerade,
i svensk lag regleras detta i framförallt 23–24 §§ PuL. Informationen skall försäkra
den registrerade om en korrekt behandling av dennes personuppgifter. 63 Det rör
sig bl.a. om information om vilka mottagare eller kategorier av mottagare som kan
komma att få del av uppgifterna samt till vilka ändamål uppgifterna är avsedda.
Offentlighetsprincipen innebär utöver rätten att få ta del av allmänna handlingar även att
den som begär att få ta del av en handling har rätt att vara anonym. Myndigheten har
dessutom, som nämnts ovan under 2.4.2.2., ingen rätt att efterforska vem som fått ut
handlingen eller till vilket ändamål handlingen begärts ut.
Datalagskommittén, som får medhåll från regeringen, konstaterar att myndigheterna på
grund av anonymitetsskyddet inte kan lämna information om till vilka personer uppgifterna
kan komma att lämnas ut men att det däremot inte finns något hinder mot att
information lämnas om att uppgifterna kan komma att lämnas ut med stöd av
61 Prop. 1997/98:44, s. 44 samt SOU 1997:39, s. 215.
62 SOU 1993:10, s. 88.
63 Prop. 1997/98:44, bilaga 7, s. 233.

offentlighetsprincipen. Kommittén menar att den registrerade således får den information
som behövs om vilka kategorier av mottagare som kan få tillgång till uppgifterna.
64 Kommittén tillägger, med fortsatt stöd från regeringen, att det antagligen inte
är nödvändigt med någon sådan information då det kan förutsättas att allmänheten redan
känner till rätten att få ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen. Det har av experter
hävdats att kommittén här i själva verket lyckats göra ett undantag till en huvudregel
utan undantag. 65
I 1992 års förslag till dataskyddsdirektiv fanns bestämmelsen om information till den
registrerade i artikel 12. Artikeln hade en något annan innebörd än den i det slutliga
direktivet då det fanns en bestämmelse som medförde att en obligatorisk underrättelse
till den registrerade om utlämnande av uppgift rörande honom eller henne skulle
göras. 66 Datalagsutredningen tog fasta på syftet med den personuppgiftsansvariges
informationsplikt och menade att den registrerade måste ha rätt till kunskap om
behandlingen i det särskilda fallet för att kunna utöva sina rättigheter enligt direktivets
bestämmelser. Enligt utredningen fanns i artikeln inget utrymme för att lämna ut
personuppgifter enligt offentlighetsprincipen. Det får antas att utredningen skulle ha
haft samma åsikt även gällande det slutliga direktivet eftersom det inte finns någon
avgörande skillnad mellan förslaget och direktivet vad gäller rätt till information i det
särskilda fallet.
3.1.1.5. Artikel 13.1.g
Med hänsyn till någon av sju punkter i artikel 13 får medlemsstaterna genom lagstiftning
begränsa omfattningen av artiklarna 6.1, 10, 11.1, 12 och 21. Av de artiklar som
nämnts här är det således bara 7 och 8 som inte får begränsas genom artikel 13. Ett av
de intressen till vilka hänsyn får tas är skydd av den registrerades eller andras fri- och
rättigheter. Undantaget finns i 13.1.g.
Sådana rättigheter som att utföra behandling av personuppgifter avses inte enligt rådet
och kommissionen i hänvisningen till andras fri- och rättigheter. Detta framgår av det
64 Prop. 1997/98:44, s. 45 samt SOU 1997:39, s. 216.
65 SOU 1997:39, s. 697 (Särskilt yttrande av Jan Evers och Rolf Nygren).
66 Norström, Carl, EU och den svenska offentlighetsprincipen. Stockholm: Juridik & samhälle, 1995, s.
177. Se även direktivförslaget från 1992 i SOU 1993:10, bilaga 3.
35

36
mötesprotokoll som fördes då rådet i februari 1995 kom fram till en gemensam stånd-
punkt angående direktivet. 67 När det gäller skyddet av fri- och rättigheter anger
kommissionen i sin förklaring som exempel på intressen som får skyddas bland annat
skydd för företagshemligheter, sekretess för advokater och sjukvårdsanställda samt
mänskliga rättigheter. 68
Datalagskommittén anför dock i sin utredning att rätten för var och en att få ta del av
icke sekretessbelagda allmänna handlingar enligt offentlighetsprincipen är att anse som
en sådan rättighet som avses i 13.1.g. 69 Detta trots att det rör sig om behandling av
personuppgifter, vilket rådet och kommissionen, som nämnts ovan, inte avsett falla in
under undantagsbestämmelsen. Regeringen kompletterar kommitténs resonemang med
att konstatera att ingresspunkt 72 till direktivet tagits in i detta just för att undanröja alla
eventuella oklarheter vid tolkningen av 13.1.g och att det således inte råder några tvivel
om undantagets tillämplighet i fråga om offentlighetsprincipen. 70 Datalagsutredningen
tar inte ställning till artikeln som helhet men anför angående undantaget för andras frioch
rättigheter att detta eventuellt kan tillämpas för att upprätthålla anonymitetsskyddet
som behandlats ovan under 2.4.2.2. och 3.1.1.4. 71
3.1.1.6. Ingresspunkt 72
I den under direktivförhandlingarna sent tillkomna ingresspunkt 72 stadgas, på svenskt
initiativ 72 , att det vid genomförandet av bestämmelserna i direktivet är möjligt att ”ta
hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar”.
Begreppet allmänna handlingar i punkten har i andra språkversioner av direktivet
uttryckts något annorlunda. I engelska versionen heter det t.ex. ”official documents”
och i den tyska ”amtliches Dokument”. Till skillnad från det svenska begreppet som
enligt tryckfrihetsförordningen omfattar alla handlingar hos en myndighet som är
67
Mötesprotokollet finns inte i färdigjusterad form i Sverige. Det ska dock enligt SOU 1997:39 (s. 112)
finnas/ha funnits en handling hos justitiedepartementet med de förklaringar som togs in i protokollet. Jag
har, utan framgång, försökt få del av denna via justitiedepartementet. I SOU 2004:6 finns en bilaga (nr 4),
benämnd ”mötesprotokollet”, som kan tänkas vara en avskrift av den handling som funnits på
justitiedepartementet. Vad bilagan är för typ av handling och vilken som är dess ursprungskälla framgår
dock inte med önskvärd tydlighet av SOU 2004:6.
68
SOU 1997:39, s. 145.
69
Ibid, s. 216.
70
Prop. 1997/98:44, s. 45.
71
SOU 1993:10, s. 91.
72
Se t.ex. Prop. 1997/98:44, s. 45 samt SOU 1997:39, s. 214.

antingen inkomna dit eller upprättade där täcker de utländska begreppen bara handlingar
som är upprättade i tjänsten och således inte inkomna handlingar. 73 Det svenska begrep-
pet är alltså betydligt mer omfattande än vad som avses i andra språkversioner av direk-
tivet. Vissa remissinstanser har kritiserat tolkningen av begreppet allmänna handlingar i
punkten just för att det kan ha en snävare innebörd än i den svenska språkversionen.
Denna kritik kommenteras i propositionen där regeringen framhåller att den svenska
versionen har samma giltighet som andra språkversioner och att punkten, eftersom den
tillkommit på svenskt initiativ, klart omfattar offentlighetsprincipen. 74 Nämnas bör att
alla officiella EU-språk, precis som regeringen framhåller, har samma giltighet. Detta
har dock innebörden att det vid osäkerhet krävs en jämförelse mellan flera olika språk
för att fastställa den egentliga innebörden av ett stadgande. 75 Den svenska versionen kan
vid en sådan jämförelse visa sig avvika från betydelsen i de andra språkversionerna och
får då sättas åt sidan.
Datalagskommittén uttrycker det så att det på grund av ingresspunkt 72 går att tolka
direktivets bestämmelser på ett sådant sätt att det som är grundlagsfäst eller annars
särskilt betydelsefullt beträffande offentlighetsprincipen kan behållas. Detta har kritiserats
i ett särskilt yttrande till datalagskommitténs utredning där det konstateras att
formuleringen knappast är ägnad att vara ett generellt undantag. Det tilläggs att en
sådan tolkning skulle kullkasta grunderna för direktivet. 76 Kommittén framhåller vidare
att allmänheten, i den utsträckning personregistrering förbjuds trots stadgandet i punkt
72, kommer att kunna utnyttja offentlighetsprincipen men få dålig utdelning då det inte
kommer att finnas något registrerat material att ta del av. 77 Vilken typ av registrering
som åsyftas och i vilken omfattning registrering kan komma att förbjudas trots punkten
framgår inte av resonemanget.
Ytterligare kritik har riktats mot ingresspunkten på grund av att den anses vara för vagt
formulerad. Innebörden av uttrycket ”ta hänsyn till” är oklar och kan jämföras med
andra, ”riktiga”, undantagsbestämmelser där formuleringen ”skall besluta om” används
73
SOU 1997:39, s. 694 (Särskilt yttrande av Jan Evers och Rolf Nygren).
74
Prop. 1997/98:44, s. 45.
75
Detta framgår i EG-domstolens dom den 5 december 1967: Bestuur der Sociale Verzekeringsbank mot
J. H. van der Vecht. Begäran om förhandsavgörande: Centrale Raad van Beroep. Mål 19/67, celexnr:
61967J0019.
76
SOU 1997:39, s. 704 (Särskilt yttrande av Jan Freese).
77
Ibid, s. 214.
37

38
i stället. 78 Vidare kan konstateras att ingressen till ett EG-direktiv inte har någon formell
funktion som rättskälla utan bara anger direktivets ändamål. Även om EG-domstolen
har för vana att åberopa ingresspunkter till stöd för tolkningen är det inte troligt att en
sådan punkt skulle gå före en tydlig bestämmelse i en artikel. 79
3.1.2. Lagrådet
I sin diskussion angående direktivets förhållande till offentlighetsprincipen inleder
lagrådet med att konstatera att det under lagberedningen förekommit skilda meningar
om huruvida direktivet går att förena med offentlighetsprincipen eller ej. Det betonas att
datalagskommittén varit oenig, att de flesta remissinstanser ställt sig tveksamma till
frågan samt att det förslag till direktiv som datalagsutredningen tagit ställning till i
huvudsak överensstämt med det slutliga direktivet. 80 Lagrådet klassar regeringens tolkningar
av direktivet som pressade och menar vidare att det inte, utifrån ingresspunkt 72,
vilken regeringen stött sin tolkning på, är övertygat om direktivets förenlighet med
offentlighetsprincipen. Vid bedömningen skall hänsyn tas till det övergripande syftet
med direktivet, vilket enligt lagrådet har en väsentligt högre skyddsnivå än vad den
svenska offentlighetsprincipen medger. Mot bakgrund av att övriga medlemsländer har
en betydligt högre skyddsnivå för den personliga integriteten menar lagrådet att det är
osannolikt att EG-domstolen skulle godta regeringens tolkning av direktivet. 81
Lagrådet säger sig vidare ha förståelse för att regeringen inte vill göra ändringar i
offentlighetsprincipen utan att det står helt klart att en sådan krävs men påpekar att EGrättens
företräde kan orsaka svåra tillämpningsproblem om offentlighetsprincipen får
vara kvar i orört skick. 82 För att den svenska lagstiftningen säkert skall stå sig vid en
prövning i EG-domstolen krävs enligt lagrådet en ändring av rätten att ta del av
allmänna uppgifter. 83
78
Se t.ex. art 9 i direktivet. SOU 1997:39, s. 694 (Särskilt yttrande av Jan Evers och Rolf Nygren).
79
SOU 1997:39, s. 695 (Särskilt yttrande av Jan Evers och Rolf Nygren).
80
Prop. 1997/98:44, bilaga 7, s. 234.
81
Ibid.
82
Läs mer om EG-rättens företräde nedan under 4.1.1.
83
Prop. 1997/98:44, bilaga 7, s. 234.

Angående regeringens förslag att i personuppgiftslagen ta in en bestämmelse som skall
påminna om grundlagens företräde, d.v.s. nu gällande PuL 8 §, anför lagrådet att en
sådan bestämmelse skulle vara antingen onödig eller stridande mot EG-rätten. 84
3.1.3. Konstitutionsutskottet 85
Såsom framkommit ovan menar konstitutionsutskottet att det inte finns någon bestäm-
melse i direktivet som inte går att förena med offentlighetsprincipen. KU menar att
regeringen på ett framgångsrikt sätt hittat lösningar till eventuella motstridigheter men
vill framhålla att det är EG-domstolen som får göra den slutliga tolkningen av direk-
tivet. Inför en sådan tolkning anför KU att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten
är förutsättningar för den fria åsiktsbildningens roll i samhället men att dessa dock inte
gäller utan undantag. Det framhålls att det vid utlämnandet av allmänna handlingar
alltid skall göras en avvägning mellan offentlighetsintresset och behovet av sekretess
och att offentligheten på så sätt verkar till förmån för personskyddet. Någon omprövning
av offentlighetslagstiftningen eller något initiativ till ändring av direktivet är enligt
KU inte nödvändigt.
3.2. VARFÖR DENNA SKILLNAD? ÖPPENHET VS INTEGRITET; EN SAMMANFATTANDE
SLUTSATS
Vid studiet av PuL:s tillkomst märks tydligare än vanligt att politik och juridik hör ihop.
Politiken styr, eller försöker i alla fall att styra juridiken, medan det ligger i juridikens
natur att den skall vara systematiskt och logiskt uppbyggd. En annan sak som tydliggörs
är hur svårt det kan vara att samarbeta om de olika parterna har helt olika grundsyn på
det som skall regleras. Sveriges öppenhet går helt enkelt inte ihop med övriga Europas
integritetstänkande. Mycket av samarbetet inom EU är positivt och går relativt problemfritt
tillväga. Men på andra punkter, vilket det här är ett skolexempel på, går det mindre
bra att skapa ett gemensamt system. Det gemensamma systemet kräver inte bara likalydande
regler utan även att dessa tillämpas på likartat sätt. I annat fall förlorar samarbetet
sin funktion.
84 Prop. 1997/98:44, bilaga 7, s. 235.
85 1997/98:KU18, s. 26f.
39

40
Den svenska regeringen är, eller säger sig i vart fall vara, fullt övertygad om att offent-
lighetsprincipen är förenlig med dataskyddsdirektivet. Som grund för detta anförs att
principen har en lång tradition i Sverige och att den är en viktig del av statsskicket samt
att den dessutom är välkänd i övriga medlemsländer. Jag kan tycka att regeringen i sitt
resonemang känns aningens naiv och egocentrisk. Vad är det som säger att alla andra
länder skall ändra sig och välja öppenhet framför integritet bara för att Sverige vill hålla
fast vid en tradition? Nu handlade det inte om att de andra skulle vara tvungna att byta
men i slutändan har hanteringen av dessa frågor stor inverkan på hela det europeiska
systemet och fungerar inte samarbetet på en så viktig punkt är risken stor att det går fel
även på andra håll.
Om man vid stiftandet av PuL inte hade utgått ifrån att direktivet var förenligt med
offentlighetsprincipen utan sett sanningen i vitögat och konfronterat problemen istället
tror jag att man hade fått en mer användbar lag som kanske till och med hade medfört
mer inflytande för vår svenska offentlighetsprincip. Istället för att komma med bortförklaringar
i form av strama bokstavstolkningar av en text som otvivelaktigt kommer att
tolkas ändamålsenligt 86 hade man kunnat komma med konstruktiva förslag till hur
stridigheten skulle lösas. Konstitutionsutskottets påpekande att offentligheten, sedd
tillsammans med reglerna om sekretess, verkar för ett personskydd är ett exempel på
resonemang som hade kunnat utvecklas om man tagit upp stridigheterna till diskussion.
Även om vissa problem skulle kvarstå så skulle det vara bättre än att lagens hela tilllämpning
omges av en osäkerhet som i sin tur leder till rättsosäkerhet.
Några närmare kommentarer kring lagstiftarens tolkningar av de olika artiklarna och
ingresspunkten kommer jag inte att ge mig in på här. Båda sidors argument har tydliggjorts
tillräckligt i redogörelsen ovan så detta skulle endast bli en upprepning av den
kritik som riktats mot datalagskommitténs och regeringens förslag. Jag nöjer mig således
med att konstatera att jag inte anser att offentlighetsprincipen är fullt förenlig med
EU:s dataskyddsdirektiv.
86 Läs mer om tolkningsmetoderna i EGD nedan under 4.1.4.

4. Var kommer EG-rätten in i svensk rätt?
Sverige blev den 1 januari 1995 medlem i Europeiska unionen. Unionen består av tre
delar, vilka brukar kallas unionens tre pelare. Den första pelaren är gemenskapspelaren
inom vilken bland annat EG, europeiska gemenskapen, ryms. Det är än så länge bara
inom den första pelaren som det föreligger normgivningsmakt på europeisk nivå, därav
beteckningen ”EG-rätt”. EG-rätten består av olika rättskällor vilka är indelade i
primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten omfattar framförallt de grundläggande fördragen,
som kan ses som en typ av konstitution för EG, samt till dessa hörande protokoll
och förklaringar. Även anslutningsfördragen hör till primärrätten. Till sekundärrätten
räknas förordningar och direktiv samt andra rättsakter som beslutats av EU:s institutioner
87 . Förordningar gäller direkt i medlemsstaterna oberoende av karaktären på de
nationella författningar som eventuellt är motstridiga. 88 Direktiv har en mer folkrättslig
karaktär då de skall implementeras i den nationella lagstiftningen för att bli tillämpliga.
Även icke implementerade direktiv eller direktiv som implementerats felaktigt kan dock
få en viss verkan. Detta kommer att behandlas mer utförligt i föreliggande kapitel där
jag kommer att redogöra för EG-rättens förhållande till den svenska rätten ur olika
perspektiv. Jag kommer först att gå igenom hur rättssystemen förhåller sig till varandra i
praktiken och hur detta förhållningssätt utvecklats och motiverats. Sedan kommer jag
att titta på hur det ser ut i teorin och resonera kring de rent teoretiska möjligheterna för
systemens samverkan. Slutligen konstateras vilken ställning EG-rätten får sägas ha
gentemot svensk rätt.
87 De viktigaste institutionerna är rådet, kommissionen, europaparlamentet och domstolen.
88 Detta kallas direkt tillämplighet och direkt effekt, se avsnitt 4.1.2. nedan.
41

42
4.1. FÖRHÅLLANDET MELLAN EG-RÄTT OCH SVENSK RÄTT I PRAKTIKEN
4.1.1. EG-rättens företräde
För att undvika alla typer av konflikter mellan nationell rätt och EG-rätten, såväl mate-
riellt som processuellt, har all EG-rätt företräde framför nationell rätt. Företrädet gäller
oavsett vilken status de kolliderande normerna har i respektive rättsystem. 89 Principen
om EG-rättens företräde framför nationell rätt fastställdes av EG-domstolen i mål 6/64,
Costa v Enel. Domstolen framhöll att medlemsländerna inskränkt sina suveräna rättigheter
och skapat en rättsordning som förpliktar såväl medborgare som stat. Det är således
inte möjligt för ett medlemsland att, framför den nya rättsordningen, göra gällande
en senare vidtagen nationell åtgärd såsom gällande i strid mot EG-rätten. 90 Ställningstagandet
motiverades från domstolens sida med att EG-rätten inte ska kunna variera
mellan staterna då detta skulle leda till att gemenskapskaraktären försvinner och grunden
för hela EG kan ifrågasättas. 91
I mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, gick domstolen ett steg längre då den
konstaterade att EG-rätten går före all nationell lagstiftning, även grundlagar och författningar.
Med i stort sett samma motivering som i Costa v Enel konstaterar domstolen
att giltigheten av en gemenskapsakt eller dess verkan inom ett medlemslands territorium
inte påverkas av att den eventuellt kränker grundläggande rättigheter i en medlemsstats
författning eller principerna i dess författningsstruktur. 92 Att domstolen kan gå så långt i
sin tolkning att den låter EG-rätten gå före de nationella grundläggande rättigheterna
förklarar de med att dessa rättigheter, med grund i medlemsländernas gemensamma
författningstraditioner, respekteras av EG-rätten.
I mål 106/77, Simmenthal, utvecklas principen ytterligare då det konstateras att nationella
domstolar, utan att avvakta ett avskaffande av bestämmelsen, skall underlåta att
tillämpa nationell lag i de fall den strider mot EG-rätten. Detta gäller även nationella
bestämmelser som kommit till senare än EG-rättsakten. EG-rätten skall alltså gå före
89
Andersson, Torbjörn, Rättsskyddsprincipen, Skrifter från juridiska fakulteten i Uppsala: nr 56. Uppsala:
Iustus förlag, 1997, s. 55.
90
Detta faktum konstateras även av konstitutionsutskottet i arbetet med grundlagsändringen inför
Sveriges medlemskap, se 1993/94:KU21, s. 26.
91
Domstolens dom den 15 juli 1964: Flaminio Costa v E.N.E.L. Mål 6/64, celexnr: 61964J0006.
92
Domstolens dom den 17 december 1970: Internationale Handelsgesellschaft mbH mot Einfuhr- und
Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. Mål 11/70, celexnr: 61970J0011.

såväl nyare som äldre nationella rättsakter. 93 Principen om EG-rättens företräde kan
verka enklare än den är i praktiken. Till exempel kan EG-rättens många hänsynstaganden
till olika nationella intressen, vilka medger nationella avvikelser, skapa problem
vid tillämpningen av företrädesprincipen. 94
4.1.2. Direkt effekt
Det finns ingen exakt betydelse av begreppet direkt effekt. Med direkt effekt avses dock
normalt att vissa EG-rättsliga bestämmelser kan ge upphov till individuella rättigheter
och skyldigheter, vilka kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar och myndigheter.
95 Enligt artikel 249 i EG-fördraget har förordningar direkt effekt, eller ordagrant:
”[de] skall till alla delar vara bindande och direkt tillämplig[a] i varje medlemsstat”.
Enligt samma artikel skall ett direktiv vara bindande för varje medlemsstat med
avseende på det resultat som skall uppnås, men det överlåts till de nationella myndigheterna
att bestämma formen och tillvägagångssättet för genomförandet. EG-domstolen
har dock i en rad domar gjort klart att även direktiv och andra typer av gemenskapsakter
kan ha direkt effekt så länge de innehåller någon form av bindande rättslig förpliktelse
och uppfyller kriterierna tydlighet, precision och ovillkorlighet. 96 Att direktiv kan ha
direkt effekt fastslogs i mål 41/74, även kallat ”Van Duyn” 97 :
If, however, by virtue of the provisions of article 189 regulations are directly applicable and,
consequently, may by their very nature have direct effects, it does not follow from this that
other categories of acts mentioned in that article can never have similar effects.
---
It is necessary to examine, in every case, whether the nature, general scheme and wording of
the provision in question are capable of having direct effects on the relations between member
states and individuals. 98
93
Domstolens dom den 9 mars 1978: Amministrazione delle Finanze dello Stato mot Simmenthal SpA.
Mål 106/77, celexnr: 61977J0106.
94
Andersson, Rättsskyddsprincipen, s. 55 f.
95
Craig, Paul och de Búrca, Gráinne, EU law – Text, Cases and Materials, 3:e uppl. Oxford: Oxford
University Press 2003., s. 179 f.
96
Ibid, s. 178 ff och Strömholm, Stig, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, 5:e uppl. Institutet för
rättsvetenskaplig forskning. Stockholm: Norstedts juridik, 1996, s. 327.
97
Se vidare Craig, de Búrca, s. 202 ff.
98
Domstolens dom den 4 december 1974: Yvonne van Duyn v Home Office. Mål 41/74, celexnr:
61974J0041.
43

44
Domstolen menade att det skulle vara oförenligt med direktivens bindande verkan enligt
EG-fördragets artikel 189 om berörda personer inte skulle kunna åberopa den i direk-
tiven stadgade skyldigheten samt att direktivens ändamålsenliga verkan skulle försvagas
om de inte skulle kunna åberopas inför nationell domstol. Ställningstagandet innebär att
bestämmelser i direktiv kan få direkt effekt även då direktivet inte implementerats på
rätt sätt.
4.1.3. Indirekt effekt
Den indirekta effekten har sitt ursprung i Romfördragets tionde artikel. I artikeln stad-
gas den så kallade lojalitetsprincipen, vilken innebär att, som det står i artikelns första
mening, ”medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda,
för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av
åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner”. Principen innebär bland annat att
nationella domstolar och myndigheter är skyldiga att vid tolkning av nationell lag göra
en fördragskonform, och direktivkonform, tolkning d.v.s. tolka nationell lagstiftning i
ljuset av EG-rätten oavsett om de aktuella rättsakterna har direkt effekt eller inte. 99
Skyldigheten att tillämpa denna typ av tolkning omfattar alla typer av nationella rättsregler
och även direktiv som inte implementerats skall ligga till grund för den direktivkonforma
tolkningen. 100
4.1.4. EG-domstolens roll
EG-domstolen kan sägas vara en internationell domstol, en förvaltningsdomstol och en
författningsdomstol i ett. 101 Till domstolens behörighetsområde hör såväl talan om
fördragsbrott, talan om ogiltigförklaring av institutionernas rättsakter samt passivitetstalan
som överklagande av beslut från förstainstansrätten och begäran om förhandsavgöranden.
102 Till skillnad från svenska domstolar har EG-domstolen inte bara en
dömande utan även en lagstiftande funktion. Detta kommer av att domstolen har till
99 Detta framkommer i domstolens dom den 10 april 1984: Sabine von Colson och Elisabeth Kamann mot
Land Nordrhein-Westfalen. Mål 14/83, celexnr: 61983J0014. Se även Craig, de Búrca, s. 211 ff.
100 Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 13 november 1990: Marleasing SA mot Comercial
Internacional de Alimentacion SA. Mål C-106/89, celexnr: 61989J0106. Detta gäller för övrigt oavsett
om tiden för implementering har löpt ut eller ej, se domstolens dom (sjätte avdelningen) den 8 oktober
1987: Brottmål mot Kolpinghuis Nijmegen BV. Mål 80/86, celexnr: 61986J0080.
101 Rosenberg, Anna, ”Vi domare är extremt fria”, i Riksdag & departement, nr 13:2000, s. 4 f.
102 Europeiska gemenskapernas domstol (utg.), Europeiska gemenskapernas domstol, http://
www.curia.eu.int/sv/instit/presentationfr/index_cje.htm, lydelse 2004-10-13.

uppgift att tolka EG-rätten, som i mångt och mycket är resultatet av politiska kompro-
misser och därför kan vara ofullständig samt ha stort utrymme för tolkning. 103
EG-domstolen har ansvar för att EG-rätten tillämpas enhetligt i såväl medlemsländerna
som inom EU:s institutioner. Detta är anledningen till den omfattande behörigheten och
samtidigt orsaken till domstolens stora makt inom unionen. Den betydelse för rättsut-
vecklingen som domstolen får i och med detta leder tillsammans med EG-rättens speciella
natur till att domstolens praxis får en särskild vikt som rättskälla. 104 Även om
domstolens avgöranden bara är bindande i det enskilda fallet är det alltså dessa
avgöranden som i slutändan bestämmer över EG-rättens tillämpning.
Angående EG-domstolens tolkning av EG-rätten kan sägas att domstolen i stor
utsträckning använder sig av en teleologisk tolkningsmetod. Juridiska problem som rör
såväl processuella frågor som materiella frågor och begreppsfrågor löses alltså med
hjälp av en ändamålstolkning där domstolen ser till ändamålet med rättsakten. 105 Detta
innebär till exempel att man kan anta att domstolen vid en bedömning av den svenska
offentlighetsprincipens överensstämmelse med dataskyddsdirektivet skulle lägga mer
vikt vid direktivets syfte att skydda den personliga integriteten än vid Sveriges strävan
efter öppenhet.
4.1.5. Sveriges inställning till EG-samarbetets karaktär och samarbetets inverkan
på offentlighetsprincipen
4.1.5.1. Samarbetets karaktär
För att kunna konstatera vilket inflytande EG-rätten skall ha på svensk rätt bör man
först försöka utröna vad EG-samarbetet är för någonting och hur EG förhåller sig till
medlemsländerna. Detta kommer här att göras kortfattat och flyktigt då det i sig inte rör
kärnan i uppsatsen. Det råder i allmänhet delade meningar om vad EG är, d.v.s. huruvida
det är ett mellanstatligt samarbete eller en federal stat. Det finns en mängd argument
för båda lösningarna, men dessa kommer jag inte att gå in närmare på av nämnd
103
Riksdag & departement, s. 4 f, samt Hellbom, Ola, ”Han stiftar egna lagar i EG-domstolen”, i Dagens
industri 2000-09-22, s. 21.
104
Strömholm, s. 324.
105
Se t.ex. SOU 1997:39, s. 697 f (Särskilt yttrande av Jan Evers och Rolf Nygren). Även kravet på EGrättskonform
tolkning kan sägas vara uttryck för EGD:s ändamålstolkning.
45

46
anledning. Jag kommer här att främst redovisa det resonemang som grundlags-
utredningen och regeringen förde kring frågan i samband med Sveriges anslutning till
unionen.
EG-samarbetet klassificeras av grundlagsutredningen varken som ett mellanstatligt
samarbete eller som en federal stat utan som en särpräglad typ av internationell organi-
sation som saknar såväl föregångare som förebilder och som i sig förenar drag av både
mellanstatlighet och federalism. 106 Regeringen, som instämmer i att samarbetet är oer-
hört särpräglat, menar att det är viktigt att skilja på vad som utgör grunden för samar-
betet, d.v.s. den mellanstatliga överenskommelsen, och hur samarbetet fungerar inom de
överenskomna ramarna. 107 Den menar att grunden för samarbetet är otvetydigt folk-
rättslig då EG varken kan skapa eller tilldela sig ytterligare kompetens utan att med-
lemsländerna kommer överens om det. Regeringsformen sätter dessutom en gräns för i
hur stor omfattning beslutanderätt får överlåtas i och med att all makt, enligt 1 kap 1 §
regeringsformen, skall utgå från folket. Regeringen konstaterar att ”det förhållandet att
all offentlig makt får sin legitimitet från folket [givetvis inte hindrar] att folkets företrädare,
i första hand riksdagen, får gå in i en samverkan med andra folk och låta beslut
som fattas inom ramen för en sådan samverkan binda såväl de deltagande staterna som
deras folk” men tillägger sedan att ”det som nu sagts innebär å andra sidan att det icke
låter sig förenas med regeringsformens nuvarande bestämmelser om det svenska statsskickets
grunder att låta ett mellanfolkligt samarbete utvecklas så att därigenom skapas
en ny federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin legitimitet ur ett mandat som
givits av ett – i detta fall – europeiskt folk i gemensamma val”. 108 Det framhålls dessutom
att EG:s befogenheter inte bara är begränsade i de nationella bestämmelserna om
överlåtande av beslutanderätt utan också i de fördrag som reglerar innehållet i EGrätten.
Regeringen menar vidare att Sverige, i det fall ett EG-organ skulle besluta rättsakter
som går utöver fördragen, skulle vara förhindrade att tillämpa dessa eftersom de
skulle falla utanför EG:s rättsområde och tillägger att det inom gemenskapen upprätthålls
ett fri- och rättighetsskydd som, även om det inte på alla punkter liknar det
svenska, har sin grund i den västeuropeiska rättstraditionen. 109
106 SOU 1993:14, s. 33.
107 Prop. 1993/94:114, s. 17.
108 Ibid, s. 18.
109 Ibid, s. 19.

När det gäller samarbetets praktiska funktion inom de ovan nämnda ramarna medger
regeringen att det inom EG:s institutioner bildats praxis och utvecklats principer som
lett till att samarbetet fått ett mer federalt drag. Förutom EG-rättens företräde och den
direkta effekten nämns det direktvalda parlamentet och användningen av majoritetsbeslut
i rådet som exempel på detta som dock, enligt regeringen, vilar på ”medlemsländernas
uttryckliga eller tysta accept”. 110
4.1.5.2. Sveriges inställning till offentlighetsprincipen och EU
Sveriges förhandlingar om EG-medlemskap startade den 1 februari 1993. Frågan om
tillämpningen av offentlighetsprincipen var inte något ämne som togs upp särskilt under
förhandlingarna. 111 Följande anförande hölls dock av EU-minister Ulf Dinkelspiel vid
öppnandet av förhandlingarna:
Sverige välkomnar den ökade betoning som Gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn.
Denna utveckling ligger i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På
detta område för vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi gärna
delar med oss av. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer
som är förankrade i den svenska grundlagen och som garanterar medborgarna tillgång till
information om den offentliga förvaltningens verksamhet. Dessa principer är en omistlig del av
vårt politiska och kulturella arv. De främjar den demokratiska processen, rättssäkerheten och
effektiviteten i den offentliga förvaltningen, vilket också är viktiga mål för Gemenskapen. 112
I samband med att anslutningsfördraget färdigställdes angav Sverige sedan en särskild
förklaring angående offentlighetsprincipen:
Sverige bekräftar sitt inledande uttalande av den 1 februari 1993. Sverige välkomnar den pågående
utvecklingen inom unionen mot större öppenhet och insyn. Offentlighetsprincipen, särskilt
rätten att ta del av allmänna handlingar, och grundlagsskyddet för meddelarfriheten, är
och förblir grundläggande principer som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och
kulturella arv. 113
110 Prop. 1993/94:114, s. 20.
111 Prop. 1994/95:19, del 1, s. 463.
112 Citerat ur Norström, s. 91. Att anförandet hölls av Dinkelspiel framgår i Spira, Eva, ”Öppenhet i EU –
ett spel med osäker utgång” i Spira, Eva och Dahlin, Ann (red.), 7:16 – och andra hot mot öppenheten.
Stockholm: Statstjänstemannaförbundet, 2000, s. 93.
113 Citerat ur Norström, s. 91.
47

48
Som svar på detta anförde medlemsstaterna följande:
Unionens nuvarande medlemsstater noterar att Sverige avgett en unilateral förklaring om
öppenhet och insyn. De förutsätter att Sverige som medlem i europeiska unionen kommer att
fullt ut följa gemenskapsrätten i detta avseende. 114
Dessa anföranden tolkades av regeringen i proposition 1994/95:19 som att offentlighetsprincipen
inte skulle komma att påverkas av Sveriges medlemskap i EU. 115 Regeringen
menade vidare att den särskilda förklaringen, i och med att den ingår i anslutningsfördragets
slutakt, är en del av förutsättningarna för ett svenskt medlemskap.
Regeringen förtydligar dock resonemanget med att klargöra att förklaringen inte skall
ses som en del av förhandlingsresultatet men att den likväl kan tjäna till försvar av de
svenska reglerna. 116 Medlemsstaternas svar ansågs av regeringen endast visa på att
dessa inte sett bevarandet av de svenska principerna som oförenliga med EG-rätten. 117
Regeringen uttrycker i prop. 1994/95:112 dessutom sin ”fasta övertygelse att offentlighetsprincipen
--- [sådan den] kommer till uttryck i tryckfrihetsförordningen, kommer att
bestå vid ett svenskt EU-medlemskap”. 118 Som juridiskt argument för övertygelsen
anförs, precis som konstitutionsutskottet senare tar fasta på, att EG-institutionernas
befogenheter är begränsade och således inte omfattar offentlighetsprincipens område.
Detta kommenteras utförligare nedan. Som politiskt argument framförs utvecklingen
mot ökad öppenhet inom Europasamarbetet. Det framhålls dock att den svenska öppenheten
mycket väl kan hamna i konflikt med det mer sekretessinriktade europeiska
systemet och att ett försvar för det svenska synsättet därför bör förberedas. Risken för
urholkning av offentlighetsprincipen finns dock inte med bland de problem som enligt
regeringen står i förgrunden. 119
Konstitutionsutskottet nämner i sitt betänkande 1993/94:KU21 att det som inte kan
överlåtas med stöd av 10:5 RF är såväl grunderna för Sveriges statsskick som ”andra
bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system”. 120
114
Citerat ur Norström, s. 92.
115
Prop. 1994/95:19, del 1, s. 462 ff.
116
Ibid, s. 463.
117
Ibid.
118
Prop. 1994/95:112, s. 17.
119
Ibid, s. 18. De problem som ansågs kunna uppkomma i konflikten gällde insynen i överläggningarna i
rådet, utrymmet för en svensk skadeprövning samt Sveriges unika meddelarfrihet.
120
1993/94:KU21, s. 27.

Särskilt framhålls den fria åsiktsbildningens betydelse för statsskicket och den speciellt
viktiga roll som offentlighetsprincipen spelar för dennas fortlevnad. KU anför vidare att
de fördrag som Sverige ansluter sig till genom medlemskapet inte medför några bety-
dande beslutsbefogenheter för EG när det gäller Sveriges grundläggande principer.
Tryck- och yttrandefriheterna sägs liksom offentlighetsreglerna tillhöra landets natio-
nella angelägenheter vilka EG inte kan besluta inom. 121 Utskottet tillägger dock att ”en
annan sak är att inom de områden där institutionerna har befogenhet att fatta beslut det
någon gång kan beslutas regler som berör t.ex. offentlighets- och sekretessfrågor”.
Sådana regler sägs dock inte kunna ges sådan räckvidd att de rubbar den princip på
vilken offentlighetsprincipen bygger. 122
Vad skulle då hända om EG beslutar ett direktiv som står i strid med svensk grundlag?
Eftersom riksdagen inte skall kunna stifta en lag som står i strid med grundlagen så kan
ett mot grundlag stridande direktiv inte implementeras innan grundlagen ändras. Det
skulle i en sådan situation föreligga en skyldighet gentemot EG att ändra grundlagen till
förmån för direktivet. 123 Utskottet menar att Sverige, om en sådan konflikt skulle
uppstå, inte skall tala om en konflikt mellan svensk rätt och EG-rätt utan istället ställa
sig frågande till huruvida EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta ett sådant
beslut eller inte. 124 Om direktivet ligger utanför det område där beslutanderätt överlåtits
skall det inte ses som giltig EG-rätt i Sverige, men vad som händer om direktivet faller
innanför den överlåtna beslutanderätten framgår inte av utskottets redogörelse. Att det
inte framgår hänger troligen ihop med övertygelsen om att EG inte kommer att fatta ett
sådant beslut. Underlåtelsen att kommentera en eventuell motsättning mellan EG-rätt
och svensk grundlag är enligt mig aningen nonchalant. Jag får känslan av att detta är
ännu ett sätt att från politikernas sida markera att offentlighetsprincipen inte kommer att
påverkas vilket i slutändan kan komma att visa sig felaktigt. Se vidare diskussionen i
kapitel 5 samt i avsnitt 3.2.
121
1993/94:KU21, s. 28.
122
Ibid.
123
Ibid, s. 29.
124
Ibid.
49

50
4.2. FÖRHÅLLANDET MELLAN EG-RÄTT OCH SVENSK RÄTT I TEORIN
4.2.1. Vilken beslutanderätt har Sverige överlåtit till EU?
För att kunna överföra beslutanderätt till EU inför Sveriges medlemskap krävdes en
ändring i regeringsformen. 125 10 kap 5 § regeringsformen, som redan innan medlem-
skapet behandlade möjligheten för riksdagen att överlåta beslutanderätt till en mellan-
folklig organisation, fick ett tillägg i form av ett nytt första stycke med lydelsen:
Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har
ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Den nya formuleringen av bestämmelsen utformades med inspiration från tysk konstitutionell
praxis. 126 Den så kallade so-lange-principen innebär just det som stadgats i
10 kap 5 § 1 st regeringsformen, d.v.s. att beslutanderätten överlåts så länge EG har ett
fri- och rättighetsskydd som motsvarar det i RF och Europakonventionen.
Bestämmelsen ändrades år 2002 på nytt, genom lag (2002:903), vilket resulterade i att
riksdagen numera kan överlåta beslutanderätt även i frågor inom EU:s andra och tredje
pelare. När det gäller fri- och rättigheter har den nya lydelsen oförändrad betydelse.
Motiveringen till 2002 års ändring är att skillnaderna mellan EU:s tre pelare har minskat
och att en grundlagsändring underlättar för riksdagen att godkänna framtida
fördragsändringar inom EU. I sammanhanget bör uppmärksammas att det aktuella
förbehållet om att fri- och rättigheterna skall motsvara de i RF och Europakonventionen,
vilket även finns i anslutningsfördraget, 127 inte omfattar tryckfrihetsförordningen. Detta
innebär att EU har beslutanderätt inom de områden som fördragen stadgar oavsett om
något fullgott skydd för tryckfrihet och offentlighet stipuleras.
Samtidigt som ändringen i 10 kap 5 § 1 st i regeringsformen genomfördes infördes en
ny lag, lag (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. I
lagens andra paragraf stadgas att de fördrag, rättsakter, avtal, beslut och andra instrument
som gäller inom EU också gäller här i landet ”med den verkan som följer av dessa
125 1993/94:KU21, s. 25 samt prop. 1993/94:114, s. 22.
126 Holmberg, Erik och Stjernquist, Nils, Vår författning, 13:e uppl. Reviderad av Isberg, Magnus och
Regner, Göran. Stockholm: Norstedts juridik, 2003, s. 199.
127 Ibid, s. 200, not 3.

fördrag och andra instrument” och i lagens tredje paragraf framgår att EU med samma
verkan får fatta beslut som skall gälla i Sverige. Hur stor funktion denna, den så kallade
EU-lagen, har ställer jag mig frågande till. Fördragen gäller sedan 1995 som lag här i
landet och beslutanderätten har redan överlåtits i grundlag. Som framkommer nedan kan
det dessutom ifrågasättas i hur stor grad beslutanderätt behöver överlåtas över huvud
taget.
4.2.2. Kort om normhierarki och lagprövningsrätt
Det svenska rättssystemet består, som brukligt bland rättssystem, av ett antal olika typer
av normer. För att dessa normer inte skall tillämpas godtyckligt finns en normhierarki
som sätter in normerna i ett hierarkiskt system. Det hierarkiska systemet är ingen själv-
klarhet utan något som har vuxit fram i takt med att rättssystemet har utvecklats. 128
Systemet går ut på att en norm av högre rang går före en norm av lägre rang i de fall
normerna är motstridiga. För att kunna se rättssystemet som en logiskt uppbyggd enhet
är den hierarkiska ordningen viktig. Den utgör därför sedan lång tid tillbaka ett grundelement
i det juridiska tänkandet. 129 Det handlar om ett växelspel mellan den statliga
organisationen och normsystemet. Hierarkin bygger således på den statliga organisationens
uppbyggnad och delegeringen av normgivningsmakt till de olika statliga organen.
Om man ser till Kelsens ”rena rättslära” är den högsta normen den så kallade
grundnormen. 130 Det är utifrån den som all normgivningsmakt härleds. Grundnormen är
rent hypotetisk men kan sägas vara den allmänna uppfattningen om att konstitutionen
skall följas. Ett lands konstitution kan alltså härledas direkt ur grundnormen. 131 Inom
det svenska rättsystemet är det grundlagarna som står högst i hierarkin. Det är alltså de
som härleds ur grundnormen. Ur grundlagen kan riksdagens lagar härledas som således
befinner sig på steget under i normhierarkin. Därefter kommer regeringens förordningar
och under dessa de centrala och lokala myndigheternas utfärdade föreskrifter. 132
Vissa länder har författningsdomstolar som har till uppgift att avgöra frågor kring
normers giltighet. Det kan röra huruvida de är tillkomna på rätt sätt, om de utfärdats av
128
Strömholm, s. 202 ff.
129
Ibid, s. 216.
130
Ibid, s. 119 ff.
131
Carlborg, Henrik, ”EG-rättens företrädesdoktrin: En ’omöjlig figur’?”, i Europarättslig tidskrift 2000,
s. 594.
132
Ibid och Strömholm, s. 215 f.
51

52
rätt organ, om de trätt i kraft, om de upphävts eller slutat gälla av någon annan anled-
ning eller om de står i strid med överstående normer. I Sverige finns ingen sådan
författningsdomstol utan kontrollen av normer sker istället indirekt i samband med
domstolarnas och myndigheternas handläggning. 133 Lagprövningen utvecklades i praxis
redan på 1960-talet 134 men kodifierades först 1979. Stadgandet återfinns i 11:14 RF:
Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i
grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende
har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller
regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
Lag (1979:933).
Bestämmelsen är tänkt som en säkerhet att tillämpa i de relativt ovanliga fall då lagstiftningen
inte utgjort ett tillräckligt skydd för de grundlagsstadgade rättigheterna. 135 Det
finns ingen allmän skyldighet för myndigheter att utföra en lagprövning. Detta då lagprövningen
inte ingår som något normalt led i myndigheternas handläggning utan aktualiseras
i de fall en påstådd normkonflikt åberopas som grund för ett yrkande eller om
det finns en särskild anledning att anta att en sådan konflikt föreligger. 136 Behovet av ett
uppenbarhetsrekvisit då det rör sig om en föreskrift av riksdagen eller regeringen har
diskuterats från och till ända sedan 1979, men motiverats med att det i första hand måste
vara riksdagen och regeringen som avgör om en föreskrift står i överensstämmelse med
högre stående föreskrifter samt att man normalt skall kunna utgå från att lagstiftaren
följer grundlagens regler. 137 På senare år har dock förutsättningarna ändrats mer och
mer i och med den tilltagande europeiseringen. Konstitutionsutskottet kom därför i sitt
betänkande 2000/01:KU11 med förslaget att regeringen skall utreda lagprövningens
utformning. 138 Anledningen till detta är att det vid EG-rättens företräde framför svensk
lag, vilken redogjorts för ovan under avsnitt 4.1.1., inte finns något krav på uppenbar
motstridighet, vilket har lett till att utrymmet för att tillämpa 11:14 RF har minskat. 139
Det är inte alltid lätt att skilja det som regleras av svensk rätt från det som har en
133
Holmberg, Stjernquist, s. 212 f.
134
Ibid, s. 214, se NJA 1964 s. 471.
135
1993/94:KU24, s. 53.
136
Prop. 1978/79:195, s. 42.
137
1993/94:KU24, s. 53 samt prop. 1978/78:195, s. 42.
138
2000/01:KU11, s. 46. Utredningen hade dock år 2003 inte tillkallats ännu, se Holmberg, Stjernquist, s.
217.
139
2000/01:KU11, s. 44 ff.

EG-rättslig inverkan, vilket kan leda till att regler sätts åt sidan utan att vara uppenbart
motstridiga.
4.2.2.1. Var står EG-rätten i den svenska normhierarkin?
Vad EG-rätten skall ses som i förhållande till svensk rätt är en fråga som diskuteras lite
nu och då men aldrig verkar få något egentligt och slutgiltigt svar. Som framgått ovan
har EG-rätten företräde framför all nationell rätt, såväl vanlig lag som grundlag och
borde således ses som något som står över grundlagen i normhierarkin. Detta är, precis
som det faktum att förhållandet mellan EG-rätt och nationell rätt inte är slutligt klarlagt,
något som konstateras på många håll i litteratur och förarbeten. 140 Nergelius menar att
ovan diskuterade ändring i 10 kap 5 § regeringsformen lämnat frågan om EG-rättens
ställning i svensk rätt obesvarad. Han framhåller att EG-rätten i utgångsläget torde ha
företräde framför den nationella rätten vid eventuella konflikter men att hänsyn måste
tas till ”såväl allmänna rättsprinciper och det etablerade rättsläget i övriga EU som
motivuttalanden från 1994, kritik mot dessa i doktrinen, annan doktrin på området och
slutligen till den rättspraxis som [utvecklats sedan Sveriges anslutning 1995]”. 141
Men hur skulle problemet då gestalta sig vid en tillämpning av den rena rättsläran som
kommenterats ovan, d.v.s. var befinner sig EG-fördragen i den svenska normhierarkin?
142 Fördragen är internationella konventioner och har alltså en folkrättslig karaktär,
vilket, som nämnts ovan i avsnitt 4.1.5.1., framhölls av regeringen inför medlemskapet.
Det är regeringen som har den fördragsslutande kompetensen. Regeringens kompetens
härleds ur grundlagen som i sin tur, vilket framkommit ovan, härleds ur grundnormen.
Sett ur den synvinkeln skulle fördragen således stå under grundlagen i hierarkin. 143 Det
faktum att medlemsländerna kan ingå en ny konvention som upphäver all EG-rätts
verkan tyder också på att det är de nationella grundlagarna som står högst. Det är så att
säga staterna som är förutsättningen för att det mellanstatliga samarbetet ska existera
och omvänt kan sägas att EG och EU inte skulle existera om medlemsländerna inte med
grund i sina högst stående normer ingått konventioner därom. Att sedan EG-rätten
140
Se t ex Prop. 1997/98:44, bilaga 7 (Lagrådets yttrande), s. 232; Nergelius, Joakim, Förvaltningsprocess,
normprövning och europarätt, Institutet för rättsvetenskaplig forskning. Stockholm: Norstedts
juridik, 2000, s. 59 samt Andersson, s. 59.
141
Nergelius, s. 44 f.
142
Resonemanget i föreliggande stycke är i sin helhet inspirerat av Carlborg, s. 592 ff, där även relevanta
fakta återfinns.
143
Carlborg, s. 595.
53

54
stipulerar företräde framför nationell rätt påverkar inte hierarkin eftersom denna bygger
på normernas rangordning och inte på deras innehåll. 144 Någon europeisk grundnorm
behövs inte heller eftersom EG-rätten, via fördragen, medlemsstaternas fördrags-
slutande kapacitet och de nationella grundlagarna ändå kan härledas till grundnormen. I
de fall man ändå skulle acceptera att EG-rätten har företräde framför all nationell rätt
skulle det inte vara nödvändigt med nationella överföringsregler, dessa skulle ändå
hamna lägre än EG-rätten i normhierarkin och således vara överflödiga. Skulle det å
andra sidan hävdas att EG-rätten är ett separat rättssystem till vilket medlemsländerna
delegerar makt så skulle inget av dessa system kunna stå över det andra och skapa
bindande normer för detta eftersom båda skulle befinna sig på samma nivå, rent hierar-
kiskt. 145
4.3. SLUTSATS; ÄR EG-RÄTTEN GRUNDLAG I SVERIGE?
Resonemanget i avsnitt 4.2.2.1. ovan visar att den svenska grundlagen i teorin är över-
stående EG-rätten. I praktiken är läget naturligtvis ett helt annat. Som framkommit ger
EG-rätten sig själv företräde framför nationell rätt och detta, tillsammans med andra
nämnda federala drag, är något som accepterats av medlemsländerna. 146 De fall där EG-
rätten inte skall tillämpas i Sverige är då någon av EG:s institutioner går utöver den
befogenhet som överlåtits i 10 kap 5 § regeringsformen. Vilken befogenhet som överlå-
tits framgår av fördragen, som i sin tur endast får tolkas av EG-domstolen. Fördragen är
till råga på allt så allmänt hållna att EG-domstolen med sin teleologiska tolkningsmetod
nog kan få in det mesta därunder. Det får konstateras att EG-rätten i praktiken inte är
underställd svensk grundlag. Den har inte heller ställning som grundlag i Sverige utan
befinner sig över all svensk lag i denna europeiska specialvariant av normhierarki.
144 Carlborg, s. 596.
145 Ibid, s. 596 ff.
146 Se avsnitt 4.1.5.1. ovan.

5. Avslutande diskussion
5.1. TILLÄMPNINGEN AV OFFENTLIGHETSPRINCIPEN, PUL OCH SEKRL
Jag kommer att inleda denna avslutande diskussion med att, på en grundläggande natio-
nell nivå, reda ut sambandet mellan offentlighetsprincipen, sekretesslagen och person-
uppgiftslagen. Huruvida detta samband över huvud taget fungerar är en fråga som är
värd att ställa. Jag har tvekat på den punkten men är numera av uppfattningen att det
faktiskt finns ett fungerande samband bestämmelserna emellan. Detta, vilket avhandlats
ovan i kapitel 2, får följden att myndigheterna utesluts från tillämpningen av PuL. Det
inte bara låter invecklat, det är invecklat också. Det som ställer till problem är cirkel-
hänvisningen, d.v.s. att sekretesslagen hänvisar tillbaka till en lag som redan konstate-
rats inte vara tillämplig.
Slussningen från PuL, via TF till SekrL resulterar i att det offentliga utesluts från PuL:s
tillämpning. 147 Det gäller alltså att skilja på myndighetens och mottagarens behandling
av personuppgifterna. Myndighetens behandling undantas från PuL medan mottagarens
behandling skall bedömas enligt densamma. Detta undantag är knappast något som
avses i direktivet.
Det är upp till myndigheterna att bedöma huruvida mottagarens behandling kan komma
att strida mot PuL:s bestämmelser för att på så sätt avgöra huruvida sekretess föreligger
eller ej. Det raka skaderekvisitet i 7:16 är, som framkommit ovan i kapitel 2, avsett att
leda till försiktighet vid utlämnande framför allt om begäran gäller massuppgifter eller
selekterade uppgifter, medan man annars i de allra flesta fall kan förutsätta offentlighet.
Personuppgiftslagens enorma tillämpningsområde kullkastar dock denna enkla bedömning.
Dess tillämplighet på enstaka uppgifter som publicerats på Internet leder som
147 Detta har behandlats närmare ovan i avsnitt 2.5.
55

56
bekant till att även utlämnande av enstaka uppgifter kan komma att strida mot sekre-
tesslagen. För om mottagarens behandling strider mot PuL så innebär det att utläm-
nandet stred mot SekrL.
Det verkar alltså ligga en tanke bakom 7:16. Det är beklagligt att den tanken inte fram-
kommer tydligt nog utan leder till missförstånd och en felaktig tillämpning. Det finns
inte bara tendenser till att myndigheter gör strängare sekretessbedömningar än vad som
är tänkt, det får numera anses vara ett faktum. Som jag nämnt ovan i kapitel 2 menar jag
att offentlighetsprincipen inskränkts redan i och med införandet av PuL och ändringen i
7:16. Den felaktiga tillämpningen som otydligheten resulterar i innebär ytterligare
inskränkningar i Sveriges offentlighetsprincip.
5.1.1. PuL ignoreras medan 7:16 attackeras
Att en lag som omges av sådana tillämpningsproblem som personuppgiftslagen inte är
omtyckt är inte förvånande. I mina studier fick jag dock till en början intrycket att 7 kap
16 § sekretesslagen är än mer kritiserad. Efterhand har jag kommit ett intressant fenomen
på spåret, nämligen att PuL ignoreras medan 7:16 attackeras. Fenomenet är inget
som faller direkt under syftet med uppsatsen men jag bedömer det vara av sådant
intresse att det åtminstone bör behandlas kort. Det handlar om attityder och kanske
främst om samhällets sätt att hantera en besvärlig lagstiftning, vilket PuL och 7:16
kommit att bli. Följande resonemang bygger på reflektioner jag gjort under arbetet med
denna uppsats och det bör tydliggöras att det skall ses just som reflektioner. Självklart
finns det andra synvinklar, åsikter och kunskaper i de yrkesgrupper jag kommer att
behandla. Det är inte ens säkert att mina reflektioner visar på övergripande tendenser
utan kanske bara är resultatet av olika sammanträffanden. Jag avsätter ändå denna lilla
del av uppsatsen åt detta.
Kritiken kring PuL och 7:16 kan delas in i två olika huvuddelar. Den första, som jag
framför allt stött på då jag studerat dags- och fackpress är journalisternas kritik mot att
7:16 inskränker offentlighetsprincipen. Denna kritik riktas i första hand mot datainspektionen,
som har att granska hanteringen av personuppgifter i Sverige. 148 Kritiken
riktas även mot myndigheter och domstolar men leder i slutändan till datainspektionen
148 Se t.ex. Andersson, Christoph, ”Inspektören ser dig”, i Dagens Nyheter, 2000-11-01.

som drar riktlinjerna för uppgiftshanteringen. Den andra kritiken är mer lågmäld och
diskret, näst intill omärkbar faktiskt. Den riktas mot personuppgiftslagen och dess komplicerade
uppbyggnad. Denna kritik visar sig främst hos jurister och enbart om frågan
kommer upp. Jag har mött många oroade och förvånade miner då jurister konfronterats
med mitt val av uppsatsämne. Den rådande meningen är att PuL är en besvärlig lag som
inte går att tillämpa, vilket i sin tur verkar leda till att lagen helt enkelt ignoreras. Det
finns inte heller, mig veterligen, någon forskning inom det här aktuella ämnet och ett
annat exempel på min iakttagelse är att det i juridisk litteratur är svårt att få information
om personuppgiftslagen. Jag har stött på flertalet böcker vilka rimligen borde innehålla
sådan information men där PuL lyst med sin frånvaro. Ett tydligt exempel är en bok från
år 2003 om sekretess i allmän verksamhet, där ordet personuppgift inte ens finns med i
registret. 149 Juristkåren blundar alltså för PuL medan journalistkåren är beredda att göra
vad som helst för att få bort 7:16.
Frågan är vart dessa resonemang leder. Jag är av uppfattningen att det inte skulle bli
någon grundläggande skillnad om sekretessbestämmelsen i 7:16 togs bort. Som jag
återkommer till nedan är problematiken i grunden en annan. Även om det inte skulle
finnas en uttrycklig sekretessregel som förbjuder utlämnande i fall då mottagarens
behandling kan komma att strida mot PuL så skulle dataskyddsdirektivet ändå ha såväl
direkt som indirekt effekt i Sverige. Det skulle alltså i vilket fall vara fråga om ett brott
mot EG-rätten att lämna ut uppgifter i strid med direktivet.
Det faktum att PuL ignoreras är ett problem som bör tas itu med genom undervisning,
men problemet kommer nog dessvärre att kvarstå så länge problemet med offentlighetsprincipen
inte åtgärdas. Taktiken ”blundar man så finns den inte” verkar dock inte
fungera på det juridiska planet och att till och med juridiska läroböcker undviker att
behandla PuL tror jag inte gör problemet mindre. Nya jurister kommer således inte
heller att få något grepp om denna svårtillämpade lag och det hela utvecklas till en ond
cirkel.
149 Jag vill klargöra att jag inte läst igenom hela boken utan bara bläddrat samt letat i registret. Jag vill på
intet sätt kritisera den aktuella författaren utan snarare visa på ett, enligt mig, intressant fenomen. Läsaren
hänvisas för en egen bedömning till Holstad, Sigvard, Sekretess i allmän verksamhet: en introduktion till
de grundläggande reglerna, 2:a uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 2003.
57

58
Jag anser att den kritik som behandlats här och som är den mest frekventa inom det här
ämnet är lite felriktad. Varken personuppgiftslagen eller sekretesslagen är onda i sig
utan det är, som jag som sagt återkommer till nedan ett mycket större och mer grund-
läggande problem som ligger bakom. Också kritiken mot datainspektionen anser jag i
många fall vara missriktad. Även om det finns en rad exempel på att denna handlagt
ärenden tveksamt 150 , vilket för övrigt helt faller utanför syftet med min uppsats och
således inte behandlas närmare här, så har datainspektionen till uppgift att övervaka
tillämpningen av en lag som inte platsar i det svenska rättssystemet. En sådan uppgift är
tämligen komplicerad. När inspektionen gör sitt jobb anses den inskränka en av våra
viktigaste principer, offentlighetsprincipen, vilket aldrig kan vara uppskattat av
omvärlden.
5.2. GRUNDPROBLEMATIKEN
I grunden är problemet betydligt större än en lagstiftningsformalitet, större än en otydlig
lag som fått en felaktig tillämpning. Det går inte att komma ifrån att personuppgiftslagen
bygger på en syn på personuppgifter som är så långt ifrån dess svenska motsvarighet
som man kan komma. I Sverige har vi sedan Gustav Vasas tid haft en, i jämförelse
med omvärlden, väl utbyggd offentlig sektor. En sektor som för att fylla sin
funktion kräver att ett stort antal uppgifter om medborgarna finns samlade hos myndigheterna
så att dessa i sin tur skall kunna utföra sina uppgifter på rätt sätt. För att medborgarna
skall lita på staten och den offentliga sektorn krävs insyn och fri åsiktsbildning.
Den möjlighet till insyn och fri åsiktsbildning som krävs garanteras av öppenheten
som i sin tur i första hand gestaltas av offentlighetsprincipen.
Den syn på personuppgifter som råder inom EU är främmande för det svenska systemet.
Vår sekretesslag har fyllt funktionen att skydda den personliga integriteten men det har
hela tiden varit på en objektiv nivå där staten har bestämt vilka uppgifter som inte bör
spridas. Personuppgiftslagens intåg innebär att individen själv i större utsträckning ska
avgöra vad som är kränkande behandling av personuppgifter. En subjektiv bedömning
skall göras i det särskilda fallet vilket inte bara gör bedömningen mer tidsödande utan
också sätter käppar i hjulet för offentlighetsprincipen. Uppgifter som förut kunde
150
Se t.ex. Spira, Eva och Dahlin, Ann (red.), 7:16 – och andra hot mot öppenheten, s. 123 ff. Stockholm:
Statstjänstemannaförbundet, 2000.

egäras ut med stöd av denna kan nu anses kränkande i en viss situation eller om de rör
en viss person. Framförallt innebär den subjektiva bedömningen att det aldrig säkert går
att veta vilka uppgifter som kan fås ut.
5.2.1. Tänkbara politiska överväganden
Trots den stora skillnaden när det gäller synen på personuppgifter har Sverige implementerat
EU:s dataskyddsdirektiv utan tvekan. Den svenska personuppgiftslagen är i
stort sett identisk med direktivet och regeringen har hela tiden varit, och är för övrigt
fortfarande, fullständigt övertygad om att offentlighetsprincipen inte inskränkts i och
med implementeringen. Man kan med fog fråga sig hur politikerna resonerat i frågan.
Vad menar politikerna egentligen med sitt påstående när allt tyder på att offentlighetsprincipen
faktiskt inskränkts? Antingen menar de att Sverige har rätt att behålla offentlighetsprincipen
och att vi skall kunna påverka EU att skapa en likadan eller så menar
de att offentlighetsprincipen faller utanför EU:s behörighetsområde och därför inte skall
påverkas. Om det första är riktigt så håller jag inte med dem. Visst sa Sverige vid
anslutningen 1995 att vi tänker behålla vår princip men att EU kontrade med att konstatera
att Sverige förväntas följa EG-rätten tycker inte jag kan tolkas som att EU
godkände detta. Snarare vill jag tolka det som att Sverige kan göra vad som helst – så
länge vi håller oss till EG-rätten. Om sedan EG-domstolen skulle tycka att offentlighetsprincipen
strider mot EG-rätten så verkar Sverige få leva med det. Att Sverige
skulle lyckas åstadkomma giltighet för en offentlighetsprincip och kanske till och med
skapa en sådan med giltighet inom hela EU känns aningens paradoxalt då det, som
konstaterats tidigare, är så gott som omöjligt att skydda den personliga integriteten
samtidigt som man upprätthåller en fungerande öppenhet.
Om politikerna å andra sidan menar att offentlighetsprincipen faller utanför EU:s befogenhet
så blir situationen något annorlunda. Sverige kan i så fall behålla sin öppenhet
utan att EU sätter käppar i hjulet. I så fall skulle även 7:16 kunna fungera, hur oklar den
än må vara. Det här är en fråga som väntar på svar. Som konstaterats ovan, såväl som i
flertalet artiklar och till och med i ett av konstitutionsutskottets betänkanden 151 är det
upp till EG-domstolen att slutligen avgöra om offentlighetsprincipen faller under EU:s
kompetens eller inte. Om och när den frågan tas upp är något som återstår att se.
151 1997/98:KU18, s. 27.
59

60
Ytterligare en möjlighet är att politikerna faktiskt anser att offentlighetsprincipen inte
strider mot direktivet, vilket anförts i både proposition och konstitutionsutskottsbetänkande
i samband med stiftandet av PuL. Detta skulle endast tyda på att en kurs i EGdomstolens
brukliga tolkningsmetod skulle vara på sin plats.
5.3. DUKTIGAST I EU-KLASSEN?
Det hävdas ibland i media att Sverige har en tendens att alltid vara EU till lags. Att vi
ofta är först med att implementera direktiv och att vi lätt böjer oss för EU:s åsikter.
Funcke hävdar till exempel i en artikel att Sverige har en egenart att vilja visa sig
”duktigast i EU-klassen”. 152 Jag är osäker på om jag håller med honom på den punkten.
Visst verkar Sverige duktigt utåt, men likt mellanstadiets bäste ögontjänare visar
Sverige en helt annan sida när EU tittar bort. Visst implementerades direktivet vid exakt
rätt tidpunkt och med i stort sett ordagrann lydelse men bakom ryggen på EU har
Sverige skapat en egen tillämpningsmodell. I praktiken är direktivets regler inte tilllämpliga
i Sverige, i vart fall inte då det gäller utlämnande av de uppgifter som finns i
de statliga registren, de otvivelaktigt mest omfattande registren i det här landet. Nu
måste tilläggas att det här inte är hela sanningen eftersom PuL påverkar personuppgiftshanteringen
en hel del men det jag åsyftar är regeringens och konstitutionsutskottets
fasta övertygelse att offentlighetsprincipen skall fungera som vanligt.
5.4. SLUTSATS
Avslutningsvis kan konstateras att den avgörande skillnaden i synen på personuppgifter
i Sverige jämfört med Europa leder till att varken offentlighet eller integritet kan skyddas
fullt ut. Offentligheten leder som framkommit till att den personliga integriteten
kommer i andra hand medan EU:s integritetslagstiftning och personuppgiftslagen gör
tillämpningen av offentlighetsprincipen osäker och inkonsekvent. Principerna bakom
integritetslagstiftningen slår inte igenom i Sverige och de kan de inte heller göra så
länge vi har kvar vår offentlighetsprincip. Offentlighetsprincipen är i sin tur så betydande
för det svenska samhället att den helt enkelt inte kan uteslutas hur som helst. Att
Sveriges EU-medlemskap har en påverkan på rätten att ta del av allmänna handlingar
152
Funcke, Nils, ”Ger man myndigheterna en paragraf tar de hela grundlagen”, i Journalisten, journalistförbundets
tidning, nr 10:2001, s. 14 f.

med stöd av den svenska offentlighetsprincipen anser jag således visat, vilket får tjäna
som svar på min inledande frågeställning. Hur stor denna påverkan är skiljer sig dock
från fall till fall, vilket i sig tyder på EU-medlemskapets stora inverkan. Rättssäkerheten
vad gäller tillämpningen av offentlighetsprincipen är borta.
Någon enkel lösning på problemen kring öppenhets- och integritetslagstiftningarna
finns, enligt min uppfattning, inte och hur EG-domstolen och EU ser på vår svenska
tolkning, att offentlighetsprincipen inte strider mot direktivet, återstår att se. Om
Sverige i slutändan kan behålla offentlighetsprincipen i dess ordinarie skepnad är
således svårt att säga i dagsläget. Men i ljuset av EG-rätten ser det för närvarande
onekligen mörkt ut för offentlighetsprincipen.
61

62
Källförteckning
OFFENTLIGT TRYCK
Utskottsbetänkanden
1993/94:KU21. Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EU.
1993/94:KU24. Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor.
1997/98:KU18. Personuppgiftslag.
2000/01:KU11. Författningsfrågor
Propositioner
Prop. 1973:33. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen,
m.m.
Prop. 1978/79:195. Om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m.m.
Prop. 1993/94:114. Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska
unionen.
Prop. 1994/95:19, del 1. Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Prop. 1994/95:112. Utrikessekretess m.m.
Prop. 1997/98:44. Personuppgiftslag.
SOU
SOU 1993:10. En ny datalag. Slutbetänkande av Datalagsutredningen.

SOU 1993:14. EG och våra grundlagar. Betänkande av Grundlagsutredningen inför
EG.
SOU 1997:39. Integritet, offentlighet, informationsteknik. Betänkande av Datalags-
kommittén.
SOU 2001:3. Offentlighetsprincipen och den nya tekniken. Delbetänkande av Offentlig-
hets- och sekretesskommittén.
SOU 2004:6. Översyn av personuppgiftslagen. Betänkande av Personuppgiftslags-
utredningen.
PRAXIS
EG-domstolen
Domstolens dom den 15 juli 1964: Flaminio Costa v E.N.E.L. Mål 6/64, celexnr:
61964J0006.
Domstolens dom den 5 december 1967: Bestuur der Sociale Verzekeringsbank mot J.
H. van der Vecht. Begäran om förhandsavgörande: Centrale Raad van Beroep. Mål
19/67, celexnr: 61967J0019.
Domstolens dom den 17 december 1970: Internationale Handelsgesellschaft mbH mot
Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. Mål 11/70, celexnr:
61970J0011.
Domstolens dom den 4 december 1974: Yvonne van Duyn v Home Office. Mål 41/74,
celexnr: 61974J0041.
Domstolens dom den 9 mars 1978: Amministrazione delle Finanze dello Stato mot
Simmenthal SpA. Mål 106/77, celexnr: 61977J0106.
Domstolens dom den 10 april 1984: Sabine von Colson och Elisabeth Kamann mot
Land Nordrhein-Westfalen. Mål 14/83, celexnr: 61983J0014.
63

64
Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 13 november 1990: Marleasing SA mot
Comercial Internacional de Alimentacion SA. Mål C-106/89, celexnr: 61989J0106.
Regeringsrätten
RÅ 2001 ref 68
RÅ 2002 ref 54
LITTERATUR
Andersson, Torbjörn, Rättsskyddsprincipen, Skrifter från juridiska fakulteten i Uppsala:
nr 56. Uppsala: Iustus förlag, 1997.
Bohlin, Alf, Offentlighetsprincipen, 6:e uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 2001.
Carlborg, Henrik, ”EG-rättens företrädesdoktrin: En ’omöjlig figur’?”, i Europarättslig
tidskrift 2000, s. 592 ff.
Corell, Hans m.fl., Sekretesslagen kommentar till 1980 års lag med ändringar, Nor-
stedts gula bibliotek, 3:e omarb. uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 1992.
Craig, Paul och de Búrca, Gráinne, EU law – Text, Cases and Materials, 3:e uppl.
Oxford: Oxford University Press 2003.
Europeiska gemenskapernas domstol (utg.), Europeiska gemenskapernas domstol,
http://www.curia.eu.int/sv/instit/presentationfr/index_cje.htm, lydelse 2004-10-13.
Hellbom, Ola, ”Han stiftar egna lagar i EG-domstolen”, i Dagens Industri 2000-09-22,
s. 21.
Holmberg, Erik och Stjernquist, Nils, Vår författning, 13:e uppl. Reviderad av Isberg,
Magnus och Regner, Göran. Stockholm: Norstedts juridik, 2003.

Nergelius, Joakim, Förvaltningsprocess, normprövning och europarätt, Institutet för
rättsvetenskaplig forskning. Stockholm: Norstedts juridik, 2000.
Norström, Carl, EU och den svenska offentlighetsprincipen. Stockholm: Juridik &
samhälle, 1995.
Regner, Göran m.fl., Sekretesslagen, en kommentar, Norstedts gula bibliotek, Stock-
holm: Norstedts juridik, 1998– (lösbladskommentar med regelbunden uppdatering).
Rosenberg, Anna, ”Vi domare är extremt fria”, i Riksdag & departement, nr 13:2000, s.
4 f.
Spira, Eva, ”Öppenhet i EU – ett spel med osäker utgång” i Spira, Eva och Dahlin, Ann
(red.), 7:16 – och andra hot mot öppenheten, s. 93 ff. Stockholm: Statstjänstemanna-
förbundet, 2000.
Strömholm, Stig, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, 5:e uppl. Institutet för rättsve-
tenskaplig forskning. Stockholm: Norstedts juridik, 1996.
Thelin, Krister (red.) m.fl. Klarar den svenska offentlighetsprincipen mötet med cyber-
rymden?: en diskussion mellan Krister Thelin (red), Anders R Olsson, Peter Seipel,
Stockholm : Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), Teldok, 1998.
Öman, Sören och Lindblom, Hans-Olof, Personuppgiftslagen, en kommentar, Norstedts
gula bibliotek, 2:a uppl. Stockholm: Norstedts juridik, 2001.
65

66
Bibliografi
OFFENTLIGT TRYCK
Utskottsbetänkanden
2002/03:KU27. Offentlighet, integritetsfrågor m.m.
Propositioner
Prop. 1975/76:160. Om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars
offentlighet.
SOU
SOU 2002:97. Ordning och reda bland allmänna handlingar. Delbetänkande av
Offentlighets- och sekretesskommittén.
SOU 2003:99. Ny sekretesslag.
EU-domkument
KOM(2003) 265. Rapport från kommissionen. Första rapporten om genomförandet av
dataskyddsdirektivet (95/46/EG).
PRAXIS
EG-domstolen
Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 8 oktober 1987: Brottmål mot Kolpinghuis
Nijmegen BV. Mål 80/86, celexnr: 61986J0080.
Högsta domstolen
NJA 1964 s. 471.

LITTERATUR
Andersson, Christoph, ”Inspektören ser dig”, i Dagens Nyheter 2000-11-01.
Andersson, Christoph (utg.), www.pul.nu om yttrandefrihet och integritet på Internet,
www.pul.nu.
Funcke, Nils, ”För lätt hänvisa till Sekretesslagen”, i Sydsvenska Dagbladet 2001-01-
16.
Funcke, Nils, ”Ger man myndigheterna en paragraf tar de hela grundlagen”, i Journa-
listen, journalistförbundets tidning, nr 10:2001.
Funcke, Nils, ”Nya dimridåer om PUL”, i Journalisten, Journalistförbundets tidning, nr
8:2004.
Funcke, Nils, ”Offentlighetsprincip i princip”, i Ordfront magasin, nr 6:2001.
Olsson, Anders R, ”Offentlighetsprincipen: Slaget står i Göteborg”, i Pressens tidning,
nr 6:2001.
Olsson, Anders R, ”Personuppgiftslagen suger”, i Journalisten, Journalistförbundets
tidning, nr 19:2004.
Olsson, Anders R, ”Sekretesslagen 7:16, en lägesanalys, våren 2004” i Förvaltnings-
rättslig tidskrift, nr 3:2004, s. 307 ff.
Personuppgiftslagsutredningen, Justitiedepartementet (utg.), Personuppgiftslagsutred-
ningen, http://www.sou.gov.se/pulutredningen, lydelse 2004-10-18.
Persson, Bo, ”Sekretesslagen svår att tillämpa”, i Sydsvenska Dagbladet 2001-04-03.
Peterson, Roger och Reinholdsson, Klas, Personuppgiftslagen i praktiken,. 3:e uppl.
Stockholm: Norstedts juridik, 2004
67

68
Regeringskansliet (utg.), Behandling av personuppgifter: information om personupp-
giftslagen, 3:e rev. uppl. Stockholm: Justitiedep. Regeringskansliet, 2002.
Regeringskansliet (utg.) Offentlighet och sekretess hos det allmänna : information om
sekretesslagstiftningen m m. [cit. Offentlighet och sekretess] Stockholm: Justitiedep.
Regeringskansliet, 1999.
Regeringskansliet (utg.), PUL fram till idag, http://www.regeringen.se/sb/d/1966
/a/12337, lydelse 2004-10-18.
Seipel, Peter, ”Några tankar kring den nya svenska personuppgiftslagen”, i Blume, Peter
(red.), IT-rätten i 1900-talets sista skälvande år, Nordiska årsbok i rättsinformatik 1998.
Stockholm: Jure AB, 1999.
Skatteverket (utg.), Offentligt eller hemligt, 3:e omarb. utök. utg. Stockholm: Skatte-
verket, 2004.
Spira, Eva och Dahlin, Ann (red.), 7:16 – och andra hot mot öppenheten. Stockholm:
Statstjänstemannaförbundet, 2000.
Sveriges Riksdag (utg.) Temasidor: Personuppgiftslagen, http://www.riksdagen.se/
debatt/tema/personupp/index.htm, lydelse 2004-10-18.
Westman, Daniel, ”Sekretess för personuppgifter” i Lov&Data, nr 61 (2000), s. 6 ff.