om politik skapande och inflytandet över detta i svenska kommuner

Uppsats presenterad vid XVI Nordiska kommunforskarkonferensen
Göteborg, 23-25 november 2007
Tjänstemän och politiker: Politikskapande i svenska
kommuner
Mats Bengtsson (Förvaltningshögskolan, Cefos)
Abstract
I uppsatsen presenteras författarens pågående avhandlingsarbete. Uppsatsen
har tre delar: Först presenteras avhandlingens problemställning, därefter
behandlas de teoretiska utgångspunkterna och slutligen redovisas preliminära
resultat från en första fallstudie.
Avhandlingen tar sin utgångspunkt i byråkratiproblemet och syftet är att
beskriva förvaltningens inflytande över beslutsfattande och genomförande av
policy. I avhandlingen studeras faktiska beslutsprocesser utifrån teorier om
policy och makt/inflytande. Som fall används beslut som rör utbyggnaden av
vindkraft, och dessa faktiska beslutsprocesser studeras från agendasättande
till implementering.
Preliminära resultat från den första fallstudien: Ett fåtal aktörer dominerar
policyprocesserna. Kommunens vision kommer från politiskt håll och
härrör från 1980-talet. Policyn nedtecknades inte förrän 2005 trots förvaltningens
önskemål om att detta skulle ske tidigare. Politiker har deltagit i alla
led av policyprocessen även om förvaltningen tar större plats än politikerna i
samtliga led i processen. Implementeringen lämnas i stort sett helt till stadsbyggnadskontoret
och energibolaget.
Inledning
Politik handlar enligt en berömd formulering om vem som får vad när och
hur. 1 Ett av samhällsvetenskapens eviga tvisteämnen är hur den procedur bör
utformas i vilken dessa fördelningar av värden skapas. En i samtiden mycket
populär procedur för att fatta beslut om fördelningar av nyttigheter och
pålagor är den grekiska uppfinningen demokrati. Den normativa demokratiteorin
omfattar klara rekommendationer kring beslutsprinciper, nämligen att
det är folkmajoriteten som ska bestämma hur saker ska fördelas. genom att
1 Lasswell, Harold D. (1936) Politics: Who gets what, when, how New York:
McGraw-Hill.

folket, i en process som garanterar dess inflytande beslutar över fördelningarna,
är tanken att fördelningarna också ska vara legitima. I demokratier
rättfärdigas offentliga insatser alltså genom det sätt på vilka besluten tillkommit
(Rothstein 2001; Dahl 2002; Hermansson 2003).
I den svenska versionen av demokrati är det dock inte folket utan dess
valda representanter som ska fatta besluten. ”Demokrati” som vi praktiskt
känner begreppet är mer eller mindre synonymt med representativ demokratin.
Men oavsett om folket fattar besluten direkt eller indirekt är det en
grundläggande normativ demokratisk princip att folket bör utöva den politiska
makten (se Hermansson 2003:292). Detta innebär att varje demokrati kan
betygsättas utifrån den utsträckning i vilken det är folket som faktiskt utövar
den politiska makten.
Ett exempel på en lista över hoten mot demokratin, hot vilka särskilt riktar
sig mot de folkvalda representanternas förmåga att utöva makt, har författats
av Rune Premfors (2000). Premfors menar att det finns tre grundläggande
hot mot folkets indirekta maktutövning: det meritokratiska, det byråkratiska
och det plutokratiska. En annan statsvetarprofessor pekade på allvaret i
just det byråkratiska hotet då han betecknade detta problem som demokratins
svarta hål (Rothstein 2002). Detta leder oss fram till byråkratiproblemet, som
handlar om byråkratins inflytande på den förda politiken. Per Olof Norell
anger i sin avhandling att byråkratiproblemet föreligger då ”administrationen
i en byråkratisk organisation (byråkratin) har en annan roll än den önskvärda
(enligt bedömaren)” (Norell 1989:12).
En komplikation i sammanhanget är att det finns olika sätt att besvara
frågan om vilken som är förvaltningens ”önskvärda roll”. För samtidigt som
förvaltningen potentiellt hotar demokratin är den fullständigt nödvändig för
existerande demokratiers funktionssätt. Rothstein m.fl. pekar t.ex. på de
många dimensionerna i demokratibegreppet då de anger att både ”folkstyre”
och ”handlingskraft”, vilket kan kräva förvaltningsautonomi, är viktiga mål
(Rothstein m.fl. 1995). 2 I praktiken måste man ofta väga olika ideal mot
varandra – t.ex. folkstyre mot handlingskraft – och förväntas förvaltningen
ofta uppfylla flera och ibland motstridiga ideal (Petersson 2005). Såväl folk-
2 Michael Haus och Hubert Heinelt (2005) diskuterar samma problem i termer av
legitimitet. De menar att demokratiskt fattade beslut kan vara mer eller mindre legitima
beroende på den utsträckning i) i vilken folket samtycker till besluten, ii) i
vilken folket kan utkräva ansvar av beslutsfattarna och iii) i vilken besluten faktiskt
löser de problem de är avsedda att lösa. Ökat folkstyre är alltså inte ensamt saliggörande.
2

styre som förvaltningsautonomi kan alltså berättigas normativt. Oavsett denna
komplikation kvarstår byråkratiproblemet eftersom det normativa demokratiteoretiska
kravet på att i en demokrati bör besluten fattas av folket eller
dessa valda företrädare fortfarande är giltigt. 3
Byråkratiproblemet har studerats empiriskt i en rad empiriska undersökningar.
4 Nils Brunsson och Sten Jönsson genomförde i slutet av 1970-talet
en undersökning i vilken de studerade den kommunala demokratins funktionssätt.
De drog då bland annat slutsatsen att folkets valda representanter
hade mycket lite makt:
Balansen mellan makt över besluten och ansvar för dem är sålunda ojämn för
förtroendemännens del. De har ovanligt lite inflytande på beslut som de har
ovanligt stort ansvar för. (Brunsson & Jönsson 1979:77)
Brunsson och Jönssons dom över den kommunala demokratins funktionssätt
är alltså mycket hård. Aberbach, Putnam och Rockman (1981) konstaterade i
sin studie att tjänstemännen hade uppgifter som traditionellt setts som politiska
och vice versa. Politikernas respektive tjänstemännen roller överlappade
enligt Aberbach, Putnam och Rockman varandra i stora delar. Agneta P.
Blom drog i sin studie av kommunala förvaltningschefer i Malmö en liknande
slutsats då hon angav att det fanns ”en rollsammansmältning mellan cheferna
och (de ledande) politikerna” (Blom 1993). Vidare fastslog Bengt Johannesson
då han studerade maktfördelningen i Malmö kommun att maktfördelningen
mellan politiker och tjänstemän är komplex, inte uppvisar något
entydigt mönster samt att maktfördelningen varierar med frågans natur
(Johannesson 1993). Henry Bäck avviker delvis från de ovanstående författarna
då han anger att byråkratins makt visserligen har ökat, men att delar av
ökningen är skenbar och att ökningen samtidigt inte nödvändigtvis har skett
på politikernas bekostnad eller måste betraktas som negativ (Bäck 1995).
Slutligen menar Stig Montin att förvaltningens roll som politisk aktör har
stärkts de senaste decennierna och att utvecklingen är särskilt tydlig i de
svenska kommunerna (2004:95).
3 Tidiga verk i diskussionen om relationen mellan folkvalda och tjänstemän är Weber
(xxxx) och Wilson (xxxx). Mer samtida modeller för hur relationen ser ut
och/eller bör se ut har t.ex. presenterats av Aberbach, Putnam och Rockman (1981),
James H. Svara (1985), B. Guy Peters (1987) och Per-Owe Norell (1989).
4 All implementeringsforskning består givetvis av studier av byråkratiproblemet,
men här är vi mer intresserade av förvaltningen deltagande inte i genomförandet av
utan i utformandet av politik, så vi lämnar traditionen därhän så länge.
3

Med utgångspunkt i att byråkratiproblemet är reellt och ständigt aktuellt
och i att resultaten av andra empiriska studier inte är entydiga, finns det anledning
att genomföra fler studier av förvaltningens politiska makt. För att ta
reda på detta studerar vi policyprocesser.
Problem och syfte
Uppsatsens och avhandlingens problemställning handlar om förvaltningens
makt över politiken, d.v.s. om byråkratiproblemet. Beslutsfattande och makt
är intimt sammankopplade fenomen och makt studeras här genom att beslutsprocesser
granskas. Syftet med uppsatsen är att beskriva policyskapande,
formering och implementering, i svenska kommuner och särskilt förvaltningens
deltagande och roller i denna process. Vi avser alltså att beskriva hur
det går till då politik skapas och att utifrån dessa beskrivningar dra slutsatser
om förvaltningens makt över politiken. Avsikten är vidare att utifrån slutsatserna
om förvaltningens makt utveckla antaganden kring varför förvaltningens
har/saknar makt i olika led av policyprocessen och i vilka led av policyprocessen
som förvaltningen har/saknar makt.
Syftet kommer att uppfyllas genom att frågor av följande slag besvaras:
Var i policyprocessen deltar förvaltningen? Hur deltar förvaltningen i policyprocessen?
Vilka maktmedel har respektive använder förvaltningen i processen?
Vilka är övriga relevanta aktörer och under vilka förutsättningar,
kontextuella och strukturella, utspelar sig policyprocesserna? Hur relaterar
de olika leden i policyprocessen till varandra?
Fallet
Varför ska man då studera förvaltningens makt över politiken och policyprocesser
som rör vindkraft? Svaret är att vi inte vet tillräckligt mycket om den
lokala politiken (Nilsson 2001) eller om förvaltningens betydelse för skapandet
av politik (Page 2006). Och för den som vill veta mer om detta är
kommuner och vindkraft av flera anledningar lämpliga fall att studera.
Inledningsvis bör påpekas att kommunerna gör flera olika saker när det
gäller energifrågor/vindkraft. Som exempel ansvarar de för den fysiska planeringen
och markanvändningen inom sitt territorium, utarbetar de energim.fl.
planer samt handlägger de tillståndsärenden som rör vindkraft.
En fördel med att studera kommuner är att de är politiska system i vilka
det finns goda möjligheter för kontakter mellan politik och förvaltning.
Vindkraften är ett bra fall av flera anledningar, dels fattas det formella beslut
4

i varje enskilt ärende som rör vindkraften, d.v.s. beslutsfattandet sker på
politisk nivå vilket ger anledning och förutsättningar för politiker att utöva
inflytande, dels är vindkraften ett fall som går att avgränsa mot annan verksamhet
vilket gör det möjligt att studera fallen i sin helhet, från agendasättande
till implementering. Vidare har kommunerna i alla ärenden som rör
markanvändning inom deras territorium mycket stor självbestämmanderätt
vilket gör frågan lämplig att studera ur ett maktperspektiv. En nackdel med
vindkraften som fall är att energifrågorna inte tillhör den mest centrala
kommunala kompetensen, vilken kan sägas vara välfärd i vid mening. Men
samtidigt är den inte en fråga som skiljer ut sig alltför mycket, kommunerna
hanterar en rad tekniska frågor och fysisk planering har länge varit ett centralt
kommunalt kompetensområde.
Makt och policy
Förvaltning är politik. Men det traditionella sättet att se på förvaltningens
betydelse för politiken är bristfälligt då det utgår från att förvaltningen är en
genomförande organisation. Bo Rothstein m.fl. har t.ex. framfört att
Vad som faktiskt kommer medborgarna till del […] kan, och bör, bara till begränsad
del styras av centrala beslut. Resten måste fyllas av professionella bedömningar.
(Rothstein m.fl. 1995:116)
Men detta förutsätter ju att det finns ett beslut, fattat av folkets representanter,
som förvaltningen kan ”fylla ut”, och så är inte alltid fallet (Page 2006).
Policyprocessen består analytiskt sett av två överordnade steg, formering
respektive implementering av policy. Vi vet tack vare implementeringsforskningen
en hel del om förvaltningens agerande vid genomförande av
policy. 5 Men förvaltningen kan påverka politiken även vid formering (se
t.ex. Petersson & Lundquist 1976, Lundquist 1992). Och som Edward Page
(2003; 2006) respektive James H. Svara (1999) har konstaterat så vet vi väldigt
lite om förvaltningens betydelse för formeringen av politik.
I detta avsnitt presenteras och diskuteras de verktyg med hjälp av vilka
vi avser att beskriva och analysera förvaltningens deltagande vid formering
respektive implementering av policy, vilket ger oss kunskaper om dess betydelse
i och för demokratin. Vi börjar med att ta upp maktbegreppet och fortsätter
sedan med policybegreppet och olika sätt att se på policyprocesser.
5 Se t.ex. Lipsky 1980, Barrett 2004 eller översiktsverket Hill & Hupe 2002.
5

Makt
I uppsatsen finns åtminstone två maktrelationer som är av betydelse. För det
första har de kommuner vi studerar makt över sina medborgare eftersom de
fattar beslut om fördelningar med mera. För det andra finns det en maktrelation
mellan olika aktörer i policyprocesserna som studeras, där den aktör
som utformar den faktiskt förda politiken kan ha makt över de andra aktörer
som deltar i politikens utformande. Det är den sistnämnda relationen som
intresserar oss i första hand. Och vi studerar denna genom att studera hur
olika policyprocesser utspelas.
Olof Petersson lyfter i en relativt modern genomgång av maktbegreppet
fram ett faktum som Robert A. Dahl påpekade redan 1957: att maktbegreppet
är omstritt (Dahl 1957, Petersson 1987). Striden om begreppet har pågått
länge och har berört såväl formella definitioner som operationaliseringar och
metodologiska problem (Hay 2002). En inflytelserik tradition som har berört
samtliga delar av debatten är de så kallade community power-studierna. Det
är denna tradition som har gett upphov till de tre maktdimensionerna. Den
första av dessa dimensioner gav Robert A. Dahl upphov till, men innan han
gjorde det skrev han en mer begreppsresonerande artikel i vilken han diskuterade
maktbegreppet som sådant.
Dahl presenterade i artikeln följande formella maktdefinition: ”A has
power over B to the extent that he can get B to do something that B would
not otherwise do.” (Dahl 1957:202-3). Vidare anger Dahl att makt är en relation,
och att det är en relation mellan mänskliga aktörer. Dessa aktörer kan
vara enskilda individer, grupper, företag eller andra kollektiv (ibid:203).
Medan Dahl i artikeln från 1957 definierar makt formellt så handlar stora
delar av community power-studierna om operationella definitioner av makt
(Hay 2002:169). I den undersökning av New Haven som Dahl genomför
presenterar han därför ett annat maktbegrepp än det ovanstående, som senare
får namnet maktens första dimension. Enligt denna definition har den aktör
makt som vid beslutsfattande präglat av intressekonflikt vinner striden om
beslutet (Dahl 1981, se även Clegg 1989:52, Lukes 2005:19).
Detta sätt att se på makt kritiserades av Peter Bachrach och Morton S.
Baratz vilka menade att Dahls maktdefinition var otillräcklig och att makt
också utövas inte bara då beslut fattas, utan också då det avgörs vilka frågor
som det över huvud taget ska fattas beslut om (Bachrach & Baratz 1972).
Maktens två ansikten blev till tre dimensioner i och med Steven Lukes
bok ”Power: a radical view” från 1974. I denna anger Lukes att makt kan
utövas utan att vare sig beslut eller icke-beslut fattas. A kan enligt Lukes
6

utöva makt över B genom att påverka B:s världsbild eller intressen. Och det
är detta, att påverka människors världsbild eller intressen, som är maktens
tredje dimension (Lukes 2005).
I föreliggande uppsats hävdas att det finns ett antal instanser eller tillfällen
vid vilka makt kan utövas, t.ex. då det fattas beslut, då det fattas beslut
om vilka frågor det ska fattas beslut om, men också då besluten förbereds
respektive genomförs kan makt utövas (Mintzberg 1983, Enderud 1986). Vid
samtliga dessa instanser kan makt utövas eftersom olika aktörer här kan påverka
de värdefördelningar som produceras av det offentliga i termer av
bindande beslut. Vid sidan om dessa tillfällen då makt kan utövas finns det
ett antal olika sätt att utöva makt på, varav preferenspåverkan endast är ett.
Dessa olika sätt att utöva makt på motsvaras av de olika maktmedel som
aktörerna i beslutsprocessen kan använda sig av. Exempel på sådana maktmedel
är enligt Dahl (1957) löften, hot och utövandet av charm, enligt Enderud
sanktionsmöjligheter, placering i kontaktnätet och status (Enderud
1986), enligt Bäck och Larsson (Bäck & Larsson 2006) sanktioner – bestraffningar
och belöningar, information och propaganda.
I föreliggande undersökning anses alltså de aktörer ha makt som sätter
dagordningen, som bereder beslutet och som fattar beslutet. Dessa aktörer
formerar policy. Men även de aktörer som arbetar med genomförande kan ha
makt, t.ex. i de fall där policy saknas men värdefördelningar ändå genomförs,
eller där policies måste ”fyllas ut” i genomförandeledet. Detta innebär
att vi genom att studera kommunala beslutsprocesser, kan beskriva vilka
aktörer som utövar makt i kommunerna och de förutsättningar under vilka de
gör det. Vilka maktmedel dessa aktörer kan tänkas ha och använda, och vilken
betydelse den kontext respektive de strukturer som omger dem kan tänkas
ha, återkommer vi till. 6
Tre sätt att beskriva policyprocesser
Det existerar inget enhetligt paradigm som organiserar forskningen om policy
utan ett antal infallsvinklar och metodologier vilka används för att studera
policyprocesser (John 1998:8). I detta avsnitt diskuteras de modeller och
6 [Många maktstudenter pratar också om Friedrichs begrepp ”rule by anticipated
reactions”. Dahl (1970) diskuterar t.ex. implicit inflytande – att andra tar hänsyn till
aktörens resurser i sitt handlande och anpassar detta därefter.
Ta också upp att man genom att studera beslutsprocesser inte fångar allt
maktutövande, men att man fångar en inte oviktig del.]
7

amverk som används i avhandlingen: fasmodellen, John W. Kingdons ramverk
samt James H. Svaras angreppssätt. Men vi börjar med policybegreppet.
Michael Hill och Peter Hupe (2002) som har gjort en extensiv genomgång
av olika definitioner av policybegreppet menar att det inte finns någon
allmänt accepterad definition av “policy” men att två element är gemensamma
för många av definitionerna, nämligen beslut och handling (2002:4f).
Gill Walt har uttryckt detta som att ”[p]olicy must include what governments
say they will do, what they actually do, and what they decide not to do”
(Walt 1994:41). Policy relaterar alltså både till beslutet att agera och till själva
agerandet. Vi kommer att betona detta genom att prata om två aktiviteter i
policyprocessen, dels policyformering, som är den beslutsprocess som leder
fram till ett beslut om policy, dels implementering, som är den beslutsprocess
som leder till att det offentliga agerar för att påverka den samhälleliga
fördelningen av värden. Likt Bredgaard m.fl. (2003) benämner vi resultatet
av policyformeringen för ”analytisk policy” medan resultatet av implementeringsprocessen
kommer att kallas ”genomförd policy”. Vilket beslut som
helst utgör dock inte analytisk policy. Med Hugh Heclos ord refererar policy
vanligtvis till något som är större än ett enskilt beslut (Heclo 1972:84) vilket
har uttolkats som att policy ”handlar om flera beslut (eller viljeyttringar) som
sinsemellan blir till något större” (Hall & Löfgren 2006:27).
Efter denna bestämning av policybegreppet måste policyprocessen förenklas
så att handlingar kan kategoriseras och för att göra processen mera
överskådlig. Ett vanligt sätt att beskriva processen är den så kallade stegmodellen
för policyprocessen:
Agendasättande
Beredning
Analytisk
policy
Implementering
Genomförd
policy
Återföring
Figur 1 Policyprocessen enligt stegmodellen 7
Även om stegmodellen är deskriptivt felaktig och knappast ska användas
preskriptivt (se t.ex. Hill 1997:139 eller Sabatier 1999:7) så kan den fungera
7 Figuren är en förenklad version av den modell som Peter deLeon (1999:21) presenterar
och som har använts relativt flitigt.
8

som analytiskt verktyg (deLeon 1999:29). Påpekas bör stegen inte nödvändigtvis
följer på varandra i den ordning modellen beskriver. 8
Ett annat sätt att analytiskt sönderdela den politiska processen har presenterats
av James H. Svara (1985, 1998, 1999, 2001). Svaras begrepp har
fått ett visst genomslag i policystudierna och kommer att vara nyttiga även
här. 9 Svara beskriver vad som kan sägas vara olika nivåer för beslutsfattande
och handling och verkar på detta sätt försöka upplösa den normativa konflikten
mellan analytisk respektive genomförd policy. Han gör detta genom att
införa ett annat sätt att se på det beslutsfattande som sker inom det politiska
systemet. Svara menar att det finns en hierarki av beslutsfattande inom policyprocessen
och han skiljer mellan fyra olika uppgifter som ingår i policyprocessen:
vision, policy, administration och management. Vi tar här upp de
tre första.
Med ”vision” (på engelska ”mission”) menar Svara de överordnade mål
den aktuella organisationen sätter upp för sig, dess filosofi och drivkraft.
Visionen kan vara explicit eller implicit. Begreppet “policy” i sin tur refererar
enligt Svara till “middle-range policy decisions”. Den viktigaste beståndsdelen
i Svaras begrepp ”administration” slutligen beredning och implementering
av policy, d.v.s. valen av teknik och metod för att nå målen i
visionen, samt själva genomförandet av policies (1985:225). 10 I föreliggande
arbete kommer vi att jämställa Svaras policybegrepp med det som här kallas
analytisk policy, och ligger själva visionen vid sidan om de policyprocesser
vi studerar. I vilken utsträckning en vision knyts till en eller flera reella policyprocesser
är nämligen en empirisk fråga.
Ett andra ramverk för policystudier vilket har fått stort genomslag är
John W. Kingdons s.k. policyströmmar (2003). Kingdons ramverk är en
8 Detta är den kanske viktigaste kritik som riktats mot stegmodellen: att den inte
beskriver hur policyprocesser går till. Implementeringsforskningen har t.ex. visat att
relationen mellan analytisk (Ap) respektive faktiskt genomförd policy (Fgp) i praktiken
är oerhört komplicerad: Ap kan men måste inte föregå Fgp utan Fgp kan föregå
Ap, Fgp kan leda till Ap, Fgp kan avvika från Ap även om Ap finns och avsikten
med Ap kan vara en annan än att något faktiskt ska genomföras. Det är därför också
relevant att ge de två sakerna olika namn i stället för att benämna båda ”policy”.
9 Se t.ex. Hansen & Ejersbo 2002.
10 Det vanliga inom forskningen om policy är att det som Svara benämner ”mission”
faller inom ramen för själva policybegreppet (se t.ex. Page 2006). Det kan dock
finnas poänger med att analytiskt skilja på överordnade mål och mål på en lägre
nivå, även om fruktbarheten i detta angreppssätt nog bör avgöras i empiriska studier.
9

omarbetning av Cohen, March och Olsens soptunnemodell och det tecknar
en bild av policyprocessen som präglad av slump och sammanträffanden. 11
Ramverket behandlar endast policyprocessens två första faser, agendasättande
och beredning. Kingdons mål är att förklara vilka frågor som hamnar på
den politiska agendan och varför beslutsfattare uppmärksammar vissa frågor
men inte andra (Kingdon 2003:2). I syfte att fastställa detta så identifierar
Kingdon tre ”strömmar”, vilka är kontinuerligt pågående i den nationella
politiken: problem-, policy- och politikströmmen (ibid:87).
I problemströmmen flyter det enligt Kingdon omkring sakförhållanden
vilka kan tolkas som problem. Omvandlingen från sakförhållande till problem
kan t.ex. ske om någon indikator – t.ex. arbetslöshetstal – tyder på att
ett problem har uppstått, om någon dramatisk händelse inträffar eller om
återkoppling från en existerande policy visar på felaktigheter (2003:kap 5).
Policyströmmen består i sin tur av idéer vilka genereras av olika specialistsamfund.
Idéerna utgör möjliga lösningar på problem och de kan under
vissa betingelser omvandlas till policies (ibid:116ff). Den tredje strömmen
kallar Kingdon för politikströmmen och denna består t.ex. av den nationella
sinnesstämningen, intressegruppers kampanjer, parlamentsmajoriteter och
regeringsinnehav. Förändringar i dessa kan påverka den politiska agendan
(ibid:145).
Skeendena i de olika strömmarna är i stort sett oberoende av varandra:
sakförhållanden som kan bli problem och idéer som kan bli policies samt
politiska tilldragelser existerar ständigt och jämsides varandra. Men när ett
problem uppmärksammas i problemströmmen, en lösning finns att tillgå
policyströmmen och någon förändring i politikströmmen möjliggör förändring,
då har ett så kallat “policyfönster” öppnats (ibid:165f). Och när ett dylikt
fönster öppnas kan ”policyentreprenörer” försöka påverka agendan genom
att koppla ihop lösningar med problem inför rätt publik (ibid:122).
Kingdons ramverk har kritiserats i flera avseenden. Det har framförts att
ramverket som teori är omöjligt att falsifiera och därmed har föga vetenskapligt
värde. Vidare har det sagts att det är en dålig beskrivning av verkligheten
samt olämpligt för hypotesgenerering (Zahariadis 1999:81ff, Johnson
2003:56ff). Kritiken är inte oviktig men för att bemöta den i ett svep används
ramverket här inte som teori utan som analytiskt verktyg vilket kan hjälpa
oss att kategorisera fenomen. En kritisk punkt är dock frågan om det är meningsfullt
att använda Kingdons ramverk, som bygger på nationella ameri-
11 Cohen, Michael D., James G. March & Johan P. Olsen (1972) “A garbage can
model of organizational choice” Administrative Science Quarterly 17 (1):1-25.
10

kansk policyprocesser, i svenska kommuner. En systemskillnad av hög relevans
är ju de olika roller som förvaltningen spelar i den amerikanska nationella
respektive svenska lokala kontexten.
I vårt fall tillkommer en aspekt som Kingdon inte behandlar. Eftersom vi
studerar politiskapande över tid blir det därför minst lika intressant att se hur
det går till då en fråga stannar kvar på agendan som hur den har hamnat där
från första början. Det förra följer inte nödvändigtvis av det senare. Ett sätt
att se på detta är med hjälp av den institutionalistiska skola som kallas ”historisk
institutionalism”.
Det är en utgångspunkt för den historiska och alla andra ”institutionalismer”
att de strukturer/institutioner inom vilka aktörerna verkar, påverkar
aktörernas handlingar. Det är knappast möjligt att förstå kommunalt beslutsfattande,
varken processen som sådan eller vilket beslut som blir dess resultat,
om man inte i analysen uppmärksammar strukturer såväl som aktörer.
Det går helt enkelt inte att förstå någon aktörs handlande utan att ta hänsyn
till den kontext och de strukturer som omger detta handlande (se t.ex.
Lundquist 1984, Rothstein 1988, Johnson 2001). [Här fortsätter diskussionen
kring institutionalism i allmänhet och den historiska institutionalismen i
synnerhet. Det centrala i diskussionen är att strukturer/institutioner inverkar
på aktörernas autonomi och hur historiska vägval kan förklara samtida.]
Fallet Falkenberg
Vi inleder denna redogörelse för Falkenbergs vindkrafthistoria med en kort
historisk exposé, och utvecklar sedan de viktigare händelserna. Redan år
1983 byggs Falkenbergs och Sveriges första vindkraftverk i Tågarp. Under
mitten av 1980-talet utarbetas Falkenbergs första energiplan i vilken vindkraften
har en plats. Under sent 1980-tal och tidigt 1990-tal byggs flera verk
i Lövstaviken, däribland ett antal tvåbladiga prototypverk. Under första hälften
av 1990-talet byggs ett mindre antal enskilda verk på olika platser i
kommunen samt påbörjas arbetet med den så kallade ”Falkenbergsporten”,
en grupp 10 verk som står vid motorvägen. I mitten av 1990-talet slår kommunen
fast att Falkenberg ska förknippas med ”ren mat, ren miljö, ren energi”.
Under tidigt 2000-tal inkommer en ansökan om att få bygga en vindkraftpark
i havet utanför Falkenberg varpå kommunen utreder frågan om
havsbaserad vindkraft. Ungefär samtidigt påbörjas arbetet med att bygga nya
och större verk i Lövstaviken. Utredningen om vindkraft i havet leder till att
kommunen tillsammans med ett privat företag påbörjar projektet ”Skottarevet”,
en vindkraftpark som ska innehålla ett stort antal verk. Under valrörel-
11

sen år 2006 går såväl centern som socialdemokraterna ut med vallöftet att
Falkenberg ska bli självförsörjande på förnybar energi.
1980-talet: Falkenbergs första energiplan
[Verket som uppfördes i Tågarp 1983: sedvanlig PBL-process.]
Falkenbergs kommunfullmäktige antog år 1987 ”Energiplan för Falkenbergs
kommun 1986”. 12 Detta som en följd av att den svenska riksdagen
hade beslutat att det rådande kravet på en kommunal oljereduktionsplan
skulle upphöra, för att ersättas med ett krav på att samtliga kommuner per
den 1 januari 1986 skulle ha en heltäckande energiplan. Frågan om en energiplan
väcktes i Falkenbergs bostadsutskott av en tjänsteman varpå bostadsutskottet
framförde till energiutskottet att man borde påbörja energiplaneringen.
Frågan hamnade till sist hos kommunstyrelsen (Ks), vars kansli föreslog
att elverkschefen skulle få i uppdrag att svara för planläggningen varpå
kommunstyrelsens arbetsutskott (Ksau) beslutade att ”uppdra åt elverkschefen
att upprätta förslag till energiplan”. 13 Elverkschefen Per Knudsen lade i
september 1986 fram ett förslag till energiplan och Ksau remitterade ärendet
till fastighetsnämnden, byggnadsnämnden och miljö- och hälsoskyddsnämnden
för yttrande.
När man i energiplanen anger riktlinjer som kommunen föreslås agera
enligt sägs att kommunen ”i samarbete med lokal industri [bör] uppföra ett
antal vindkraftverk, förslagsvis på pirarna till nya hamnen”. Vidare anges att
den energibalans man redovisar ”i huvudsak bygger på lokala energikällor”.
Det anges att den balans man redovisar bygger på i dag känd teknik och att
dess huvuddelar är att ”befintliga vattenkraftstationer byggs ut och 200
vindkraftverk av storleken 250 kW byggs”. När kommunens energitillgångar
diskuteras i planen anges att vindkraftspotentialen är stor, att vindkraften
ligger ”på gränsen till lönsamhet”, att ”Falkenberg har goda förutsättningar
att bli Sveriges vindkraftcentrum”, att om kommunens energibehov ska
täckas av förnybar energi behövs ”ca 400 vindkraftverk av storleken 200 kW
eller 40 av storleken 3000 kW”, att ”ett första lämpligt utbyggnadsområde är
Lövstaviken”.
Redan i energiplanen från år 1980-talet framskymtar alltså det mål, som
senare återkommer i valrörelsen 2006, om att hela Falkenberg kommuns
energibehov kan täckas av lokalt producerad förnybar energi. Detta får sägas
12 Energiplan för Falkenbergs kommun 1986, diarienummer 55-85.
13 Kommunstyrelsens protokoll 850305.
12

vara ambitiöst, vilket även förslaget om att bygga 200 vindkraftverk á 250
kW var. 14 Energiplanen från 1987 uttrycker flera likartade tankegångar, vilka
minner om mål för energiarbetet i Falkenberg, men den innehåller mindre
av bedömningar vad som är tekniskt eller ekonomiskt genomförbart. Planen
utgår från att förnybar energi är det som ska genomföras, men innehåller få
uttalanden som anger hur de olika energislagen ska kunna breda ut sig och
konkurrera ut de existerande icke-förnybara energislagen.
Det är snarast banalt att påstå att kontextuella faktorer påverkade Falkenbergs
kommun att dels anta en energiplan, dels anta skrivningar i densamma
som var positiva till ökad utvinning av förnybar energi. Det fanns om
sagt att statligt krav på kommunala energiplaner och energi- och miljöfrågorna
i stort närmade sig den politiska dagordningen. 15 Det saknades inte
dramatiska händelser eller indikatorer, vilka enligt Kingdon är en del av att
en fråga hamnar på den politiska dagordningen.
I energiplanen utpekas slutligen hamnområdet, som kallas Lövstaviken,
som ett lämpligt område för en första utbyggnad av vindkraften i Falkenberg.
Det förslås som sagt i planen att kommunen här och ”i samarbete med
lokal industri [bör] uppföra ett antal vindkraftverk”. Dessa tankar realiseras i
sin helhet under sent 1980- och tidigt 1990-tal: ett tiotal verk av olika storlekar
byggs på avsedd plats i samarbete mellan kommun och privata företag.
[Detta skeende vet vi än så länge mycket lite om, men det framgår av de
genomförda intervjuerna att den private entreprenören Bernth Alexandersson
har varit drivande och att kommunen inte har varit lika aktiv]
1990-talet: Visionen och Falkenbergsporten
I mitten av 1990-talet slår kommunen som sagt fast att Falkenberg ska förknippas
med ramsan ”ren mat, ren miljö, ren energi”. 16 När respondenterna
tillfrågas om Falkenberg har någon nedtecknad vision för kommunens arbete
med vindkraften är det denna som de genomgående refererar till. Exakt när
visionen nedtecknades, vem som stod bakom den eller hur det gick till är
dock oklart eftersom den inte nämns i vare sig kommunstyrelsens eller
14 Som en jämförelse hade det år 1991, d.v.s. 5 år efter energiplanens tillkomst,
endast uppförts 52 vindkraftverk större än 50 kW i hela Sverige (SOU 1998:152:15).
15 Se Bennulf 1994:61f som bl.a. påpekar att Miljöpartiet nådde riksdagen 1988.
16 Enligt kommunens kanslihandbok tog man t.o.m. fram ”en blå och vit flygande
falk, som skulle profilera Falkenberg som en kommun med ren miljö, ren energi och
ren mat” (Kanslihandbok för Falkenbergs kommun 2003).
13

kommunfullmäktiges protokoll. Den person som respondenterna anger ligger
bakom visionen är det centerpartistiska kommunalrådet Östen Nilsson 17 som
var kommunalråd 1986-2002 och kommunstyrelsens ordförande 1986-1994
samt 1998-2002. 18
När visionen i mitten av 1990-talet utarbetas har kommunen i praktiken
redan arbetat med dess sistnämnda led, ren energi, under ett decennium. Det
praktiska arbetet med vindkraften, både i termer av planer och konkret genomförande
av vindkraftprojekt föregår alltså mycket tydligt själva visionen,
eller åtminstone dess formella uttryck.
Under mitten av 1990-talet byggdes också vindkraftparken Falkenbergsporten
längs E6/E20. Projektet hade sitt ursprung i en arbetsgrupp vilken
hade i uppgift att fundera över vad som skulle ske öster om Falkenberg
när den nya motorvägen byggdes. Planerna för motorvägen var bestämda
sedan ett tag så man visste med säkerhet att landskapet skulle förändras.
Arbetsgruppen bestod av tjänstemän från kommunen, däribland planarkitekt
Björn Lundberg, samt en arkitekt från ett privat företag och inom gruppen
diskuterades en lång rad idéer, däribland en byggnad som skulle innehålla
lägenheter, kontor och affärer som skulle sträcka sig över motorvägen. Denna
och alla andra idéer skrinlades när Lundberg kom med förslaget att man
borde bygga vindkraftparker på båda sidor om vägen, så att dessa bildade en
port som hälsade välkommen till kommunen. Det var denna idé, om än något
stympad eftersom det ännu bara finns verk på ena sidan vägen, som sedermera
kom att genomföras. 19
Uppdraget att realisera idén gick till det kommunala energibolaget Falkenbergs
energi, där Jan-Åke Jacobson var vd vid denna tid. Parken stod
färdig i september 1998 och det finns en särskilt intressant aspekt av genomförandet,
nämligen att Jacobson föreslår att två av verken ska säljas till privatpersoner
i andelsform. Det blir som Jacobson föreslagit, vilket kommunen
i praktiken förlorar pengar på. 20
17 Personliga intervjuer med Johan Risholm, planarkitekt, datum; Björn Lundberg,
planarkitekt, datum; Östen Nilsson, datum.
18 Sveriges kommunkalender åren 1986-2002
19 Personliga intervjuer med Lundberg, Risholm samt Hans-Inge Sjögren, s, f.d.
kommunalråd och kommunstyrelsens ordförande 1994-1998, datum.
20 Personliga intervjuer med Nilsson; Hans-Inge Sjögren, f.d. kommunalråd samt
Jacobson, f.d. vd vid Feab, vd i Favonius, datum.
14

Sent 1990-tal och tidigt 2000-tal: Utredningar och Skottarevet
[Sjögren beställer en utredning av Lundberg: Var kan man bygga vindkraftverk
på land i Falkenberg? Agrivind AB inkommer med en ansökan om att
få bygga vindkraft till havs utanför Falkenberg. Kommunen svarar med att
på Stadsbyggnadskontorets förslag utreda frågan varpå man bildar ett företag
tillsammans med Agrivind vilket till 51 % ägs av kommunen, som med Jacobson
som vd ska bygga Skottarevet. Projektet pågår än i dag.]
År 2006 fastslår fullmäktige kommunens vindkraftpolicy, 21 vars principer
Stadsbyggnadskontoret i praktiken har arbetat efter sedan tidigt 1990-tal,
och som man från kontorets sida har velat se nedtecknade i ett officiellt dokument
ungefär lika länge. Kommunalråden Nilsson och Sjögren har dock
båda motsatt sig nedtecknandet av denna policy, eftersom de inte sett lika
positivt som kontoret på de skrivningar som policyn innehåller. Det gäller
framförallt skrivningen som anger att ”vindkraftverk bör placeras i samlade
grupper och enstaka verk bör undvikas”. Sjögren och Nilsson, som enligt
egen uppgift befarade att utvecklingen skulle gå för långsamt med denna
skrivning, ville inte se policyn nedtecknad. Om denna fråga har det också
varit konflikt mellan Sjögren och kontoret, där Sjögren i åtminstone ett ärende
drivit igenom sin vilja, och medverkat till att ett enskilt verk uppförts i en
bygglovsprocess där kontoret ville se en detaljplaneprocess och en grupp
verk. 22
Agendan, aktörerna, policyprocesserna
[Energiverkschefen Knudsen och hållbarhetskonsulten(?) Are Kjeang nämns
som tidiga förgrundsgestalter i frågorna som rör förnybar energi i allmänhet
och vindkraft i synnerhet.
Frågans formella institutionalisering: administreringen av vindkraften
har hela tiden tillhört stadsbyggnadskontoret, som sorterar direkt under Ks.
Miljöförvaltningen har hållits utanför. Genomförandet av vindkraftprojekten
har legat på energibolaget.]
Vindkraften i Falkenberg har oavbrutet befunnit sig på den politiska dagordningen
sedan åtminstone mitten av 1980-talet. Den hamnade där redan
under tidigt 1980-tal och en rad olika faktorer är relaterade till detta: Det
fanns som sagt en växande miljöopinion i Sverige och internationellt, staten
krävde energiplaner av kommunerna, Falkenberg hade tjänstemän som fram-
21 Falkenbergs kommun, Kommunfullmäktige, protokoll 2006-11-30
22 Risholm, Lundberg, Sjögren.
15

hålls som aktiva i energi- och miljöfrågorna av respondenterna. Här finns
alltså en kombination av problem, policy och politik som Kingdon beskriver
gagnar den fråga som ska hamna på agendan. [Det här ska utvecklas.]
Man kan se det som att det har funnits en överordnad politisk process
som handlat om energi- och miljöfrågor, inom vilken det ständigt har pågått
formella processer i form av utarbetande av energi- och andra planer, utredningar,
tillståndsärenden samt projekt kommunen själv har drivit via sitt
energibolag. En av anledningarna till denna kontinuitet kan vara det faktum
att de centrala aktörerna också har suttit på sina poster under i stort sett hela
denna tid. Det centerpartistiska kommunalrådet Nilsson respektive socialdemokraten
Sjögren innehade ordförandeposten i kommunstyrelsen mellan
1986 och 2006. De har också haft andra uppdrag i t.ex. energibolagets styrelse
och bygglovsnämnden där och kunnat påverka vindkrafthanteringen även
där. De två planarkitekterna Lundberg och Risholm har innehaft sina poster
sedan sent 1970- respektive tidigt 1990-tal och har för Stadsbyggnadskontorets
räkning handlagt i stort sett samtliga ärenden och planer som rör vindkraft.
Alla fyra är enligt egen utsaga mycket positivt inställda till vindkraftens
utbyggnad.
Det är också denna lilla grupp aktörer som tillsammans med energibolagets
före detta vd Jan-Åke Jacobson ständigt återkommer i både dokument,
intervjuer och tidningsartiklar. De synes ha dominerat policyprocesserna,
från agendasättande till faktisk implementering under alla i stort sett alla år
som Falkenberg har hållit på med vindkraft. Vi återkommer till hur detta tar
sig uttryck i termer av vision, analytisk och faktiskt genomförd policy.
Aktörer som inte har haft en framträdande plats i de processer som studerats
är miljöförvaltningen respektive -nämnden samt fullmäktige. Enligt
intervjuerna har frågorna varken diskuterats eller avgjorts i fullmäktige utan
röstats igenom där när detta har behövts. Under hela den tid som studeras har
centern och socialdemokraterna tillsammans haft majoritet i fullmäktige,
dominerat kommunstyrelsen och samarbetat i just energifrågorna. Majoritetsläget
har dock annars varit sådant att centern har styrt kommunen tillsammans
med en borgerlig majoritet, med undantaget 1994-1998 då socialdemokraterna
tog ordförandeposten i kommunstyrelsen. Att aktörerna från
kommunens miljönämnd respektive förvaltning inte har deltagit i särskilt
stor utsträckning beror enligt Sjögren och Nilsson på att man aktivt har ute-
16

slutit dem. Med Sjögrens ord har man betraktat dem som bromsklossar vilka
kunde hindra den utveckling man ville få till stånd. 23
Analytisk och genomförd policy, visioner och administration
Man kan inte påstå annat än att det alltsedan 1980-talet har funnits en tanke i
Falkenberg om att bygga ut vindkraften och andra förnybara energikällor.
Skrivningar om detta återfinns i energiplanen från 1987 och i den lokala
valrörelsen 2006 framförs tanken igen. Frågan är vem eller vilka som har
stått bakom denna tanke, fört fram den och arbetat för dessa realiserande.
Enligt det tankesätt som Svara representerar så föregår vision analytisk
policy, som i sin tur kommer före faktiskt genomförd policy. Falkenbergs
vision är relativt innehållslös och påminner mest om en slogan. Det säger
inte så mycket att Falkenberg ska förknippas med ren energi. Men där visionen
uttrycker en sloganartad vilja om mer vindkraft och andra förnybara
energislag, anger den analytiska policy som fastslogs 2006 snarast hinder
mot utbyggnaden. Policyn anger nämligen i första hand restriktioner för
vindkraftens utbyggnad, som t.ex. att verk skall placeras i grupper och att
ärenden bör handläggas med detaljplan. 24 Enligt intervjuerna är det vidare så
att visionen härrör från politiskt håll medan den analytiska policyn kommer
från planarkitekterna på Stadsbyggnadskontoret. Det sagda tyder på att visionen
har varit en bakgrund snarare än verkligt styrande i det praktiska arbetet
med vindkraften i Falkenberg. Frågan är hur styrande en vision av det
nämnda slaget över huvud taget kan vara.
Den faktiskt genomförda policyn och det arbete som har bedrivits inom
främst Stadsbyggnadskontoret och stadens energibolag Feab, har kopplingar
till den inställning till vindkraften som kommunalråden Nilsson respektive
Sjögren representerat enligt de intervjuade, snarare än till den kommunala
visionen. Både från kontorets och från Feabs sida har man arbetet aktivt för
att bygga ut såväl vindkraft som andra förnybara energikällor i Falkenbergs
kommun. Båda organisationerna har tagit initiativ till och drivit på i genomförandefasen
av såväl planer som enskilda projekt. De intervjuade aktörerna
säger sig ha gjort detta med kommunalrådens goda vilja, men även med deras
aktiva stöd. De nämnda kommunalråden har såväl beordrat kontoret att
23 Personlig intervju, Sjögren, datum
24 [Svårigheter att mötas: olika logik för politiker respektive tjänstemän där de sistnämnda
verkar vilja ”binda upp” de förstnämnda genom policyn men där politikerna
inte vill bli bundna vid den sortens principuttalanden.]
17

göra utredningar som påverkat genomförandet av enskilda projekt. Om något
alltså ligger bakom den analytiska och genomförda policyn är det den inställning
som kommunalråden representerar, snarare än den vision som
kommunen har haft.
Det är alldeles uppenbart att även efter det att den kommunala visionen
och den analytiska policyn läggs som ett raster på beslutsprocessen, så återstår
mycket stort handlingsutrymme för den som har att genomföra dessa i
praktiken. Ännu mera intressant för en förvaltningsforskare är det att vindkraftutbyggnaden
i Falkenberg föregår formeringen av såväl vision som
analytisk policy. Det som Svara betecknar administration, här beredning och
implementering, kommer alltså före vision och analytisk policy och det är
snarare så att det vid beredning och genomförande växer fram en vision och
senare en analytisk policy. Av de två har endast analytiska policyn beretts
som ett eget ärende och det först efter att den har tillämpats i cirka ett decennium
och uppstått som ett resultat av enskilda bygglovs- och detaljplaneärenden
som har gällt vindkraft. 25
Problemet, syftet, frågeställningarna: Makt över politiken
Uppsatsen problemställning är som sagt byråkratiproblemet, förvaltningens
makt över politiken. Syftet med uppsatsen är att beskriva policyskapande,
formering och implementering, i svenska kommuner och särskilt förvaltningens
deltagande och roller i denna process.
Det är hög tid att dra slutsatser utifrån de ovanstående beskrivningarna
och tolkningarna av de policyprocesser som pågått i Falkenberg. [Vindkraftfrågans
allra tidigaste utveckling vet jag ännu alldeles för lite om för att kunna
dra några slutsatser kring.] Det arbete som har bedrivits har i första hand
bestått av beredning och implementering, vilket inte torde vara ovanligt. I
dessa delar av policyprocesserna har förvaltningen helt dominerat men har
enskilda politiker gjort inhopp. Samtidigt, och det här är pudelns kärna, menar
de intervjuade tjänstemännen att deras administrativa arbete har styrts av
den kommunens vision som de menar att kommunalråden Nilsson och Sjögren
har representerat. Men då visionen är så innehållslös kan slutsatsen inte
bli någon annan än att vi här har att göra med styrning genom förväntade
reaktioner. Och de som har stått för reaktionerna är i första hand nämnda
kommunalråd. I detta avseendena har politiken utövat makt över policypro-
25 [Visionen verkar inte ha nuddat vid fullmäktige. Är den ett uttryck för imagetänkande,
att kommunen vill förknippas med ”ren mat, ren miljö, ren energi”?]
18

cessen trots att politikerna är relativt osynliga i det praktiska arbetet. Tjänstemännen
upplever sig otvivelaktigt som styrda av politikerna och de refererar
främst till Nilsson och Sjögren respektive kommunstyrelsen.
Även Kingdon behandlar detta då han menar att …, men vad ska vi då
dra för slutsats med hjälp av Kingdon som vi ändå inte kan dra med hjälp av
det ovan sagda.
En andra och föga förvånande slutsats är att policyprocessen inte utspelar
sig enligt det manus som stegmodellen anger i sin preskriptiva version.
Det är alldeles uppenbart att beredning och implementering av frågan föregår
visionens och den analytiska policyns formella uttryck. Det verkar dessutom
vara så att såväl vision som analytisk policy åtminstone delvis är ett
resultat av det nämnda praktiska arbetet. Och när det gäller den analytiska
policyn är det förvaltningen som velat binda upp politiken vid rutiner snarare
än de politiska representanterna som velat föreskriva förvaltningen ett visst
sätt att agera. Den analytiska policyn blir i denna tolkning ett omvänt styrinstrument,
ett uttryck för politiker- snarare än förvaltningsstyrning. Förvaltningen
eftersträvar rutiner där politiken vill ha frihet att besluta.
Vidare sluter vi oss också till att policyprocesserna som gäller vindkraft
har dominerats av ett litet antal aktörer. Även om framtida jämförelser med
andra fall får utvisa exakt hur få de i vindkraftsärenden dominerande egentligen
har varit i Falkenberg relativt sett, så kan det slås fast att två kommunalråd
samt ett par tjänstemän och en vd har haft framträdande roller i kommunen.
Och där kommunalråden sägs står för visionen är det planarkitekterna
som i första hand berett ärenden och energibolagets vd som varit framträdanden
i genomförandet av de kommunala projekten. De nämnda aktörerna
nämner varandra med stor respekt och uppskattning och deras samspel i
policyprocessen verkar med få undantag ha karaktäriserats av intressegemenskap
snarare än motsättningar. Den analytiska policyn representerar det
största undantaget.
Är då byråkratiproblemet en realitet i de policyprocesser som studerats?
Att förvaltningen har och har haft makt över vindkraftens utveckling i Falkenberg
går knappast att förneka. Men då man ska besvara frågan om ett
byråkratiproblem föreligger eller inte måste man utöver detta också ange när
förvaltningens makt blir för stor. Och givet den redovisade fallstudien går
det inte att entydigt besvara den frågan. Måhända kan man säga att den Falkenbergska
versionen av demokrati, som denna avspeglas i vindkraftfrågan,
ligger en bit från idealpositionen. [Jag återkommer i ämnet.]
19

Om förvaltningen i Falkenberg: avslutningsvis ska det framhållas att
förvaltningen i Falkenberg kraftigt avviker från den idealtypiska byråkratin.
Den förvaltning som framkommit i fallstudien kännetecknas inte av att den
tillämpar centralt beslutade, enhetliga och precisa lagregler på neutral, opartisk
och professionell grund. Förvaltningen har en helt annan betydelse och
ett helt annat uppdrag än byråkratin och det blir viktigt att i det fortsatta arbetet
försöka karaktärisera detta uppdrag.
20

Referenser
Aberbach, Joel D., Robert D. Putnam & Bert A. Rockman (1981) Bureaucrats and
politicians in western democracies Cambridge, Mass.: Harvard U.P.
Bachrach, Peter & Morton S. Baratz (1972) Makt och fattigdom. Maktproblemet i
dagens samhälle: teoribildning och praktisk tillämpning Stockholm: Wahlström
& Widstrand.
Barrett, Susan M. (2004) "Implementation studies: Time for a revival? Personal
reflections on 20 years of implementation studies" Public Administration
82(2):249-262.
Bennulf, Martin (1994) Miljöopinionen i Sverige Lund: Dialogos.
Blom, Agneta P. (1993) "Kommunala chefer och lokal makt" i Stenelo, Lars-Göran
& Bengt Norrving (red.) Lokal makt Lund: Lund University Press.
Bredgaard, Thomas, Lene Dalsgaard & Flemming Larsen (2003) An alternative
approach for studying public policy: The case of municipal implementation
of active labour market policy in Denmark Aalborg: Working paper from
Department of Economics, Politics and Public administration, Aalborg University.
Brunsson, Nils & Sten A. Jönsson (1979) Beslut och handling: om politikers inflytande
på politiken Stockholm: Liber Förlag.
Bäck, Henry (1995) Att vara kommunalpolitiker på 90-talet: preliminära resultat av
1993 års kommunalpolitikerundersökning Stockholm: Stockholms universitet,
Statsvetenskapliga institutionen.
Bäck, Henry & Torbjörn Larsson (2006) Den svenska politiken: struktur, processer
och resultat Malmö: Liber.
Clegg, Stewart (1989) Frameworks of power London: Sage.
Dahl, Robert A (1957) "The Concept of Power" Behavioral Science 2(3):201-215.
Dahl, Robert A. (2002) Demokratin och dess antagonister Stockholm: Ordfront.
deLeon, Peter (1999) "The stages approach to the policy process: what has it done?
Where is it going?" i Sabatier, Paul A. (red.) Theories of the policy process
Boulder, Colorado; Oxford: Westview.
Enderud, Harald (1986) Beslutninger i organisationer: i adfaerdsteoretisk perspektiv
(7 uppl.) København: Fremad.
Hall, Patrik & Karl Löfgren (2006) Politisk styrning i praktiken Malmö: Liber.
Hansen, Kasper M. & Niels Ejersbo (2002) "The Relationship between Politicians
and Administrators - a Logic of Disharmony" Public Administration
80(4):733-750.
Haus, Michael & Hubert Heinelt (2005) "How to achieve governability at the local
level? Theoretical and conceptual considerations on a complementarity of urban
leadership and community involvement" i Haus, Michael, Hubert Heinelt
& Murray Stewart (red.) Urban governance and democracy : leadership and
community involvement New York, NY: Routledge.
Hay, Colin (2002) Political analysis: a critical introduction Basingstoke: Palgrave.
Heclo, Hugh (1972) "Review article: Policy analysis" British journal of political
science 2(1):83-108.
Hermansson, Jörgen (2003) "Vad är det som är bra med demokratin?" i Gilljam,
Mikael & Jörgen Hermansson (red.) Demokratins mekanismer Malmö:
Liber.
Hill, Michael (1997) The policy process in the modern state (3 uppl.) London: Prentice
Hall.
21

Hill, Michael & Peter Hupe (2002) Implementing public policy London: Sage.
Johannesson, Bengt (1993) "Makten över byggnadspolitiken" i Stenelo, Lars-Göran
& Bengt Norrving (red.) Lokal makt Lund: Lund University Press.
John, Peter (1998) Analysing public policy London, New York: Continuum.
Johnson, Björn (2001) "Aktörer, strukturer och sociala konstruktioner" Statsvetenskaplig
tidskrift 104(2):97-114.
Kingdon, John W. (2003) Agendas, alternatives, and public policies (2 uppl.) New
York; London: Longman.
Lipsky, Michael (1980) Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in
public services New York: Russell Sage Foundation.
Lukes, Steven (2005) Power: a radical view (2:a uppl.) Basingstoke: Palgrave
Macmillan.
Lundquist, Lennart (1984) "Aktörer och strukturer" Statsvetenskaplig tidskrift
87(1):1-21.
Lundquist, Lennart (1992) Förvaltning, stat och samhälle Lund: Studentlitteratur.
Mintzberg, Henry (1983) Power in and around organizations Englewood Cliffs,
N.J.: Prentice-Hall.
Nilsson, Thorbjörn (2001) Den lokalpolitiska karriären: en socialpsykologisk studie
av tjugo kommunalråd Växjö: Växjö University Press.
Norell, Per-Owe (1989) De kommunala administratörerna: en studie av politiska
aktörer och byråkratiproblematik Lund: Studentlitteratur.
Page, Edward C. (2003) "The civil servant as legislator: Law making in British administration"
Public Administration 81(4):651-679.
Page, Edward C. (2006) Delegation, detail and discretion: Bureaucrats and the
construction of policies Paper presenterat vid The annual meeting of the
American Political Science Association, Philadelphia, PA, den 31 augusti
2006.
Peters, B. Guy (1987) "Politicians and bureaucrats in the politics of policy-making" i
Lane, Jan-Erik (red.) Bureacracy and public choice London: Sage.
Petersson, Harry & Lennart Lundquist (1976) Byråkrati och demokrati: problem
kring den offentliga förvaltningen (2 uppl.) Lund: Studentlitteratur.
Petersson, Olof (2005) Rättsstaten: frihet, rättssäkerhet och maktdelning i dagens
politik (2 uppl.) Stockholm: Norstedts juridik.
Premfors, Rune (2000) Den starka demokratin Stockholm: Atlas.
Rothstein, Bo (1988) "Aktör-strukturansatsen: Ett metodiskt dilemma" Statsvetenskaplig
tidskrift 91(1):27-40.
Rothstein, Bo (2001) "Organisation som politik" i Rothstein, Bo (red.) Politik som
organisation: förvaltningspolitikens grundproblem (3 uppl.) Stockholm: SNS
förlag.
Rothstein, Bo (2002) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska
logik (2:a uppl.) Stockholm: SNS förlag.
Rothstein, Bo, Peter Esaiasson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti & Olof
Petersson (1995) Demokratirådets rapport 1995. Demokrati som dialog
Stockholm: SNS förlag.
Sabatier, Paul A. (1999) "The need for better theories" i Sabatier, Paul A. (red.)
Theories of the policy process Boulder, Colorado; Oxford: Westview.
Svara, James H. (1985) "Dichotomy and duality: Reconceptualizing the relationship
between policy and administration in council-manager-cities" Public administration
review 45(1):221-232.
Svara, James H. (1998) "The politics-administration dichotomy model as aberration"
Public administration review 58(1):51-58.
22

Svara, James H. (1999) "Complementarity of politics and administration as a legitimate
alternative to the dichotomy model" Administration & society
30(6):676-705.
Svara, James H. (2001) "The myth of the dichotomy: Complementarity of politics
and administration in the past and future of public administration " Public
administration review 61(2):176-183.
Walt, Gill (1994) Health policy: an introduction to process and power. People,
governments and international agencies – who drives policy and how it is
made London: Zed Books.
Zahariadis, Nikolaos (1999) "Ambiguity, time, and multiple streams" i Sabatier,
Paul A. (red.) Theories of the policy process Boulder, Colorado; Oxford:
Westview.
23