Utvärdering av det kommunala partistödet Inledning

KONSTITUTIONSUTSKOTTET
Johan Lantto
Utredare
Tfn: 08-7864752
PM 2007-11-20 Till XVI Nordiska
kommunforskarkonferensen i Göteborg
23-25 November 2007
Utvärdering av det kommunala partistödet
Inledning
Uppdraget
Konstitutionsutskottet har gett mig i uppdrag att se över det kommunala
partistödet. Syftet är att kartlägga partistödets omfattning och former i
kommuner och landsting samt att få en uppfattning om vilken betydelse
stödet har för partiernas verksamhet och den kommunala demokratin.
Uppdraget kan brytas ned i ett antal frågeställningar.
1) Utredaren ska beskriva partistödets omfattning och hur regleringen
av partistödet är utformad i kommuner och landsting,
2) Utredaren ska studera hur partistödet hanteras i situationer när ett
partis faktiska representation i fullmäktige skiljer sig från antalet
mandat partiet fick i samband med valet,
3) Utredaren ska se över hur utbetalningen av partistödet går till och
vem eller vilken del av partierna som står som mottagare av stödet,
samt
4) Utredaren ska analysera det kommunala partistödets användning och
betydelse för partiernas verksamhet. Särskilt ska utredaren beakta i
vad mån stödet går till ändamål och verksamheter som knyter an till
kommunen eller landstinget och som kan bidra till att stärka den
lokala demokratin.
Uppdraget skall redovisas till konstitutionsutskottet senast den 30 juni 2008.
Uppdraget i dess helhet finns på följande elektroniska adress:
www.riksdagen.se/upload/Dokument/press/200708/partistod_direktiv.pdf
I denna promemoria återfinns en beskrivning av den gällande lagstiftningen
om kommunalt partistöd. Därefter följer en redogörelse för tidigare
utredningar och rapporter som behandlat det kommunala partistödet.
Promemorian avslutas med en diskussion om utvärderingens olika
frågeställningar och hur dessa skulle kunna studeras och analyseras. Jag är
tacksam för alla synpunkter, idéer och konstruktiva förslag på hur
utvärderingen kan läggas upp och genomföras inom den givna tidsramen.

1 Bakgrund
Nuvarande reglering
Sedan 1969 har kommuner och landsting rätt att bevilja stöd till partier
representerade i fullmäktige. Från och med 1992 regleras stödet i
kommunallagen (Lag 1991:900) (KL). Enligt 2 kap. 9 § KL får kommuner
och landsting ge ekonomiskt stöd till partier som är representerade i
fullmäktige och till partier som har upphört att vara representerade i
fullmäktige, dock högst under ett år efter det att representationen upphörde.
Enligt 2 kap. 10 § ska fullmäktige besluta om partistödets omfattning och
formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller
missgynnar ett parti.
Lagändringen från och med 1992 innebar att kommunerna och landstingen
gavs större frihet att utforma partistödet. Den tidigare lagen, Lag (1969:596)
om kommunalt partistöd, gav endast rätt att bevilja mandatbundet stöd, dvs.
bidraget skulle utgå med samma belopp för varje plats som partiet hade i
fullmäktige. Kommuner och landsting hade inte heller rätt att utge partistöd
till partier som förlorat sin representation i fullmäktige. Motivet för
förändringarna var främst att den tidigare regleringen uppfattades som
alltför begränsad och att en friare sådan bättre stämde överens med den
allmänna synen på hur staten bör reglera den kommunala verksamheten. Det
hade också vuxit fram en praxis i många kommuner och landsting där de
gav stöd vid sidan av det mandatbundna stödet, t ex i form av fria lokaler
och annan kostnadsfri service. Det ansågs tveksamt om sådant stöd var
förenlig med partistödslagen (Prop. 1991/92:66, s. 8).
Den nuvarande regleringen ger dock inte kommuner och landsting
fullständig frihet att utforma partistödet. Kravet på att stödets utformning
inte otillbörligt får gynna eller missgynna ett visst parti innebär enligt
förarbetena att det i allmänhet inte kan vara tillräckligt med stöd som
fördelas enbart per mandat. I normalfallet skall alltså en del av partistödet
utgå i form av grundstöd, undantagsfall kan vara då det råder en
förhållandevis jämn fördelning av mandaten mellan partierna i fullmäktige.
Grundstödet behöver dock inte vara lika stort för alla partier. Det behöver
inte anses som ett otillbörligt missgynnande om ett parti som har ett i
förhållande till fullmäktigeförsamlingen storlek ringa antal mandat erhåller
ett lägre grundstöd än övriga partier (Prop. 1991/92:66, s. 9 och 11).
Bestämmelsen om att kommuner och landsting har rätt att utge stöd till ett
parti som förlorat representationen i fullmäktige under ett års tid tillkom för
att partier annars kan råka i ekonomiska svårigheter då de snabbt kan
komma att behöva avveckla anställd personal och förhyrda lokaler (Prop.
1991/92:66, s. 9).
Partistödets uttryck och form
Som framgått kan partistödet sedan 1992 utgå i flera olika former. Det
direkta kontanta stödet kan ta sig uttryck i mandatbundet stöd och
grundstöd. Därutöver kan stöd ges i form av fria lokaler och annan
kostnadsfri service. När partistödet utformas skall kommunerna och
landstingen enligt förarbetena ta hänsyn till värdet av ett sådant stöd. Det
2

framgår dock inte av lagtexten eller i förarbetena hur värdet av sådant stöd
skall beräknas. Partistödsutredningen skriver att ”Det torde emellertid inte
vara nödvändigt att denna typ av stöd genom interndebitering eller på annat
sätt åsidosätts ett exakt pris”.
Politiska sekreterare som anställts med stöd av 4 kap. 30 § KL kan också
betraktas som en del av partistödet. Enligt 2 kap. 10 § KL, andra stycket
skall sådana anställningar beaktas när partistödet bestäms. Utredningen som
föreslog denna bestämmelse, Partistödsutredningen, betecknar de politiska
sekreterarna som en ”komplementär form av partistöd” (SOU 1991:80, s.
38).
Antalet hel- eller deltidsengagerade förtroendevalda skall dock inte
betraktas som en form av partistöd eller beaktas när partistödet bestäms.
Enligt förarbetena är sådana tjänster att betrakta som en extra resurs för
förtroendemannaorganisationen och inte som ett stöd för partiorganisationen
eller den rent partipolitiska verksamheten. Inte heller bör ekonomiskt stöd
till politiska ungdomsorganisationer betraktas som en del av partistödet
eftersom det inte berör partierna själva och inte heller är avsett för politisk
verksamhet (SOU 1991:80, s. 35-36, se även Ds C 1985:8, s. 53).
I tidigare studier av partistödets utformning och omfattning har även anslag
i form av utbildningsbidrag ansetts utgöra en form av partistöd. Enligt
Gullan Gidlund tillkom möjligheten att utge ersättning till kommunalt
förtroendevalda för deltagande i vissa kurser i samband med 1977-års
kommunallag. Gidlund argumenterar även för att sådana anslag bör
betraktas som en form av partistöd. (se Ds C 1985:8, s. 40-41).
Partistödsutredningen ansåg dock att ersättningar till de förtroendevalda för
deltagande i partiernas utbildning i kommunala frågor samt
partigruppsmöten har sin grund i deras uppdrag åt kommunen eller
landstinget och därför inte utgör partistöd (SOU 1991:80, s. 48).
Sammanfattningsvis kan man hävda att partistöd, utifrån lagteknisk
synvinkel, består av kontanta stöd i form av mandatbundet stöd och
grundstöd, fria lokaler och annan kostnadsfri service samt stöd i form av
anställningar som partisekreterare. Däremot inkluderas inte stöd i form av
hel- eller deltidsanställda förtroendevalda eller i form av utbildningsbidrag.
Partiernas användning av partistödet
Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om det kommunala
partistödets användning. I propositionen anges dock att partistödet
uteslutande avser den partiverksamhet som är knuten till kommunen eller
landstinget (prop. 1991/92:66, s. 10).
En sedan länge hävdad princip har varit att det inte skall förekomma någon
offentlig kontroll av hur partistödet används (prop. 1965:174, bet.
KU1965:44, rskr 1965:452, se även prop. 1969:126, bet. KU 1969:36, rskr.
1969:353).
3

På nationell nivå finns dock en överenskommelse mellan riksdagspartierna
angående redovisningen av partiernas intäkter. Partiöverenskommelsen
träffades första gången år 1980 och innebär att partierna på begäran skulle
redovisa sina inkomster på nationell nivå.
Rättspraxis
Att skriva
4

2. Tidigare utredningar och undersökningar
Frågan om partistödets omfattning, utformning, effekter m.m. har varit
föremål för ett antal utredningar och uppföljningar sedan det infördes i slutet
av 1960-talet. I alla utredningar och rapporter kan man finna uppgifter om
partistödets omfattning och utvecklingen över tid. Nedan presenteras kort de
delar av innehållet i utredningarna och rapporterna som har relevans för
frågeställningarna i denna utvärdering samt de metoder som använts i
respektive undersökning.
De första uppföljningarna av partistödet genomfördes av Statsvetaren Harry
Forsell på uppdrag av Utredningen om den kommunala demokratin (SOU
1972:52 och SOU 1975:18). I betänkandena återfinns uppgifter om
partistödets storlek 1970 - 1974, beskrivningar och analys av stödets
variation och fördelning mellan kommunerna. Dessutom återfinns en analys
av partistödet i relation till de vid tiden aktuella
kommunsammanläggningarna. Forsell beskriver också relativt ingående
partiernas organisation och verksamhet på kommun- och regionnivån.
Undersökningarna vilar på ett omfattande empiriskt material.
Kartläggningen av partistödets storlek och förekomst bygger på två enkäter
som skickats ut till alla dåvarande kommuner och landsting. För att studera
partiverksamhetens omfång och inriktning har 16 kommuner valts ut. I
dessa kommuner har 85 ordförande och 80 kassörer i partiernas
kommunorganisationer intervjuats. För att studera partidistriktens
verksamheter har 2/3 av partiernas verksamhetsberättelser på distriktsnivå
för åren 1969-1972 har samlats in. Dessutom har ett stort antal intervjuer
och telefonintervjuer genomförts med fullmäktigeordförande, och
fullmäktigeledamöter för att studera partigruppsverksamhetens och
arbetssituationen i kommuner och landsting (SOU 1972:52, s. 39 och SOU
1975:18, s. 15).
I början av 1980-talet genomförde Statsvetarna Janerik och Gullan Gidlund
en studie av bland annat partistödet inom ramen för den Kommunala
forskningsgruppens arbete (Ds Kn 1981:15, rapport 7). I rapporten beskrivs
och analyseras partistödets utveckling under 1970-talet samt dess variation
och fördelning. Partistödets effekter för, bland annat, partiernas
administrativa resurser och utåtriktade aktiviteter studeras relativt ingående.
I rapporten har även partiernas inkomst och kostnadsstruktur studerats.
Undersökningen har genomförts med hjälp av besöksintervjuer, brevenkäter
och dokumentinsamling. Studien av partiorganisationerna i kommunerna
bygger på ett urval av 50 kommuner som avsåg att vara riksrepresentativa.
Inom detta kommunurval har totalt 364 kommunala partiorganisationer
ingått. (Ds Kn 1981:15, s. 28-35).
Inom ramen för 1983:års demokratiberedning genomförde Gullan Gidlund
en studie av partistödet i kommunerna och landstingen (Ds C 1985:8). I den
redovisas bland annat partistödets storlek och variation. Utredningen
redovisar även förekomsten av andra stödformer som utbildningsbidrag,
stöd till ungdomsorganisationer lokalbidrag och övrigt stöd som t ex
administrativt stöd och bidrag till oppositionen. I studien finns även en
relativt ingående beskrivning av partiernas regionala organisationer och
5

dess funktion, inkomststruktur m.m. Studien bygger dels på en
enkätundersökning riktad till landets samtliga kommuner, dels en brevenkät
till partiernas regionala organisationer (150 stycken) (Ds C 1995:8, s. 9-12)
I slutet av 1980-talet utredde Förtroendeuppdragsutredningen bland annat
frågor om utformningen av det kommunala partistödet (SOU 1988:47).
Utredningens förslag låg till grund för partipolitiska överläggningar om
partistödets utformning men föranledde inga vidare lagstiftningsåtgärder. I
betänkandet finns uppgifter om partistödets omfattning i kommuner och
landsting som hämtats från undersökningar genomförda av Svenska
kommunförbundet och Landstingsförbundet.
I början av 1990-talet fick den parlamentariska Partistödsutredningen i
uppgift att se över reglerna för om kommunalt partistöd (SOU 1991:80).
Utrednings förslag kom att ligga till grund för nuvarande reglering av
partistödet i kommunallagen. I betänkandet finns uppgifter om partistödets
omfattning och andra former av stöd, t.ex. politiska sekreterare,
utbildningsbidrag och allmän partiservice. Uppgifter är främst hämtade från
Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.
1994 genomförde Lena Sandström och Keneth Wising en studie av
partistödet både på både nationell och lokal nivå på uppdrag av
Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO) (Ds 1994:31).
Syftet med rapporten var att studera det samlade offentliga stödet till
partierna därför har förutom direkt partistöd även stöd i form av
arbetsmarknadspolitiska åtgärder kartlagts. I rapporten redovisas bland
annat partistödets utformning i kommuner och landsting, andelen
mandatbundet stöd och grundstöd, stöd i form av politiska sekreterare,
utbildningsbidrag och stöd till ungdomsorganisationer m.m. I utredningen
finns även en analys av hur partierna använder sitt partistöd och i vilken
utsträckning partistöd transfereras till högre nivå i partiorganisationerna.
Rapporten bygger dels på en enkät skickade till samtliga 23 landsting och
ett urval kommuner (86 stycken), dels fallstudier av partiorganisationer i två
landsting/län och tre kommuner. Intervjuer genomfördes med
ekonomiansvariga eller motsvarande vid de centrala partikanslierna samt
företrädare för samtliga riksdagspartier och miljöpartiet. Vidare intervjuades
företrädare för partier, vanligtvis gruppledare i fullmäktige landstingen och
kommunerna som var föremål för fallstudie. (Ds 1994:31, s. 23-24).
Slutligen har Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters
intäkter (SOU 2004:22) redovisat partistödet uppdelat på mandatbundet stöd
och grundstöd, stöd i form av sammanträdeslokaler, kontorsutrustning och
administrativ service samt förekomst av utbildningsbidrag och politiska
sekreterare. Redovisningen vilar på uppgifter från en enkätundersökning
som riktades till samtliga kommuner.
Vid sidan om dessa betänkanden har Svenska kommunförbundet gjort
uppföljningar och analyser av partistödet. Den senaste sammanställningen är
från 1995 (Kommunalt förtroendevalda 1995 Del 2, Partistöd,
ersättningsregler m.m.) Uppföljningen bygger på en enkätundersökning.
6

Riksdagens utredningstjänst har även kartlagt partistödets omfattning med
hjälp av en enkätundersökning riktad till samtliga kommuner. (PM 2003-09-
18 och PM 2003-09-18).
Inom den akademiska forskningen kan Gullan Gidlunds avhandling
Partistöd från 1983 nämnas. Avhandlingens bygger delvis på samma
empiriska underlag som låg till grund för den nämnda studien hon
genomförde inom ramen för 1983 års demokratiberedning (Ds C 1985:8)
(Utveckla när jag fått material).
De nämnda betänkandena och undersökningarna behandlar delvis samma
frågeställningar som är föremål för denna utvärdering. Ingen utredning har
dock analyserat hur kommuner och landsting hanterar situationer när ett
partis faktiska representation i fullmäktige skiljer sig från antalet mandat de
fick i samband med valet (frågeställning 2) eller sett över hur utbetalningen
av partistödet går till och vem eller vilken del av partierna som mottar stödet
(frågeställning 3). Nedan följer en redogörelse för vad som framkommer i
utredningarna vad gäller Partiets omfattning och reglering (frågeställning 1)
och hur partierna använder sig av partistödet (frågeställning 4)
Partistödets omfattning och former
Det kontanta stödets utveckling över tid
Det kontanta stödets omfattning har som sagt kartlagts av alla de
utredningar och betänkandena som nämndes ovan. Det är därför möjligt att
teckna en relativt heltäckande bild av stödets utveckling sedan möjligheten
för kommuner och landsting att ge partistöd infördes år 1969. Det
kommunala stödet var år 1970 28,4 och år 2002 296 miljoner kronor.
Partistödet från landstingen ökade från 9,3 miljoner år 1970 till 183 miljoner
år 2002. Både kommunernas och landstingens stöd har ökat räknat i fasta
priser. (SOU 1972:52, s. 46 och SOU 2004:22, s. 83).
Av Svenska kommunförbundets sammanställning från 1995 och Riksdagens
utredningstjänst kartläggning från år 2003 framgår att den största ökningen
av det kommunernas partistöd räknat i fasta priser skedde under 1970-talets
andra hälft. Under 1980-talet ökade det i långsammare takt för att under
1990-talet och därefter fluktuera något mellan mättillfällena. Även i
landstingen var ökningstakten störst i slutet av 1970-talet. (Kommunalt
förtroendevalda 1995 Del 2, Partistöd, ersättningsregler m.m., s. 8, PM
2003-09-18 Riksdagens utredningstjänst, s. 6-7 ).
I tabell 1 framgår partistödets utveckling i kommunerna mellan 2000-2006
enligt det räkenskapssammandrag som SCB sammanställer och
kommunerna rapporterar till. Instruktionen för kommunernas rapportering
av partistöd till räkenskapssammandraget lyder: ”Stöd till politiska partier,
både direkt stöd i form av bidrag och indirekt stöd till exempel
subventionerade lokaler” Det kan diskuteras hur kommunerna och
landstingen tolkar denna instruktion och hur de t ex beräknar värdet av
subventionerade lokaler. Som nämndes tidigare finns inte heller några
tydliga instruktioner i lagtexten eller i förarbetena hur värdet av sådant
7

stöd skall beräknas. I vilken utsträckning kommuner och landsting räknar in
tjänster som politiska sekreterare i stödet när de rapporterar till SCB är
också oklart.
Som framgår av tabell 1 överensstämmer inte den totala partistödsnivån för
år 2002 med den som Utredningen om offentlighet för partiers och
valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) redovisar utifrån sin
enkätundersökning för samma år. Skillnaderna mellan undersökningarna
kan möjligtvis bero på hur frågorna i räkenskapssammandraget respektive
enkätundersökningen är formulerade. (bör kollas)
Den stora ökningen mellan år 2005 och 2006 beror till mycket stor del på att
rapporterade stödet i Stockholms kommun ökat från cirka 20 till 70 miljoner
kronor mellan åren. (Bör kontrolleras)
Tabell 1: Total summa partistöd i kommunerna, tusentals kronor år 2000-
2006. Källa SCB
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
327 000 334 829 338 526 353 709 356 922 352 758 421 065
För Landstingens del finns inte motsvarande uppgifter i
räkenskapssammandraget, där finns istället redovisningsposten ”politisk
verksamhet” som förutom partistöd inkluderar alla kostnader för den
politiska verksamheten t.ex. löner och arvoden för politiskt förtroendevalda.
(Uppgift från SKL).
Partistödets variation
I flera av utredningarna och rapporterna finns relativt ingående analyser av
kontantstödets variation mellan kommuner och landsting samt analyser av
tänkbara förklaringar till dessa variationer. För att analysera variationerna
jämförs nivån på kontantstödet med t.ex. antalet invånare, antalet
röstberättigade invånare eller antalet mandat. Analyser visar genomgående
att stödet räknat per mandat är störst i storstäder och större städer och minst
i små kommuner i glesbygdsområden. Analyserar man stödet i förhållande
till antalet invånare eller röstberättigade framkommer ett annat mönster.
Enligt Gullan Gidlunds studie avseende förhållanden år 1983 så varierade
partistödet per röstberättigad mellan 4:10 i den kommunen med det lägsta
stödet och 58:40 i den kommunen med det högsta. I landstingen var
variationsvidden betydligt mindre (Från 7:30 till 18:40 kr per
röstberättigad). Undersökningen visar dock att det totala stödet, länsvis, från
kommuner och landsting inte varierade lika mycket (Från 27:00 till 43:20 kr
per röstberättigad). Bland kommunerna med högst stöd dominerade sådana
med socialistisk majoritet. Styrkan i sambandet avtog dock med
kommunstorleken. Kommunstorleken och tätortsgraden verkade även
positivt på stödets storlek (Ds C 1985:8, s. 33-61).
År 1992 var, enligt ESO-rapporten, partistödet störst i stora kommuner och
minst i de små. Skillnaderna mellan landsting av olika storleksklass var
8

mycket små. Till skillnad från tidigare studier visade studien att borgerligt
styrda landsting och borgerligt styrda kommuner med hjälp av vågmästare
var de som gav det största partistödet (Ds 1994:31, s. 55, 117 och 131).
Svenska Kommunförbundets analys av partistödet från 1995 visade på stora
variationer mellan kommuner och mellan kommungrupper. Analysen visade
även att visade även att partistödet per invånare var högre i socialistiskt
styrda kommuner än i borgerligt styrda sådana. (Svenska
Kommunförbundet, 1995, Kommunalt förtroendevalda 1995, Del 2.
Partistöd, ersättningsregler m.m. s. 6-15)
Partistödets former
Partistöd kan som nämnts tidigare utgå i olika former, dels kontantstöd dels
indirekt stöd i form av fria lokaler och administrativ service. Kontantstödet
kan vidare delas in i mandatbundet stöd, grundstöd och kontantstöd för vissa
ändamål som lokalbidrag, bidrag till politiska sekreterare m.m. Väljer man
en vidare definition av partistöd kan även utbildningsbidrag, stöd till
ungdomsorganisationer och kostnaderna för hel- och deltidsanställda
förtroendevalda räknas in i stödet. Att bedöma hur stor andel av det totala
partistödet som utgår i kontant form och hur mycket som utgår i indirekt
form låter sig inte enkelt göras eftersom det indirekta stödet kan vara svårt
att värdera i ekonomiska termer.
Mandatbundet stöd och övrigt stöd
Fram till 1992 fanns lagstöd endast för mandatbaserat partistöd, övriga stöd
var därför utifrån lagteknisk synvinkel inte att betrakta som partistöd.
Kommuner och landsting har dock i praktiken gett partierna andra former av
stöd ända sedan 1970-talets början. Vanliga stödformer var tidigare
utbildningsbidrag och lokalbidrag. (se SOU 1975:18, s. 50 och Ds C 1985:8,
s. 39-45). I Gidlunds undersökning avseende 1983 stod det icke
mandatbundna stödet i kommunerna för ca 9 % och i landstingen för ca 7 %
av det totala stödet. (Ds C 1985:8, s. 40). I ESO rapporten avseende år 1992
är motsvarande siffror 18 respektive 27 %. I denna kartläggning räknas dock
även kostnaderna för partisekreterartjänster in i det icke-mandatbundna
stödet. (Ds 1994:31, s. 50). I Riksdagens utredningstjänst kartläggning från
2003 stod det icke-mandatbundna stödet för 20 % i av de totala utgifterna i
kommunerna. (Riksdagens utredningstjänst PM 2003-09-18, s. 1) . Det sker
alltså, åtminstone för kommunernas del, en ökning av det icke
mandatbundna stödets andel av det totala partistödet.
Grundstöd
Begreppet grundstöd introducerades i samband med den nya
kommunallagen år 1992. De kartläggningar som gjorts visar att grundstöd
införts i flertalet kommuner. Enligt Utredningen om offentlighet för partiers
och valkandidaters enkätundersökning hade 240 av 259 kommuner infört
sådant stöd (SOU 2004:22, s. 82) Uppgifter om andelen grundstöd i
landstingen saknas (?) I Svenska kommunförbundets undersökning av
partistödet år 1995 var andelen grundstöd av det totala stödet 11 %
(Kommunalt förtroendevalda 1995 Del 2, Partistöd, ersättningsregler
9

m.m., s. 7). Motsvarande siffror år 2002 och 2003 var 14 respektive 15 %
(SOU 2004:22, s. 82, Riksdagens utredningstjänst PM 2003-09-18) Man
kan alltså konstatera en viss ökning av andelen grundstöd av det totala
stödet i kommunerna mellan 1995 och 2003.
Politiska sekreterare
År 1983 trädde lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kraft. Lagen är
upphävd men bestämmelser om politiska sekreterare finns i 4 kap. 30 § KL.
Uppgifterna om antalet partisekreterartjänster och antalet kommuner och
landsting som inrättat sådana tjänster är relativt knapphändiga. (Ta in
uppgifter från Ds 1988:15 här) Partistödsutredningens kartläggning från
1991 visade att det fanns 93 tjänster som politiska sekreterare i kommunerna
och 87 i landstingen. 17 kommuner och 9 landsting hade anställt politiska
sekreterare (SOU 1991:80, s. 38). År 2002 var det 11 av 259 kommuner
som angav att de hade politiska sekreterare enligt Utredningen om
offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22). Enligt
ESO rapporten förekom år 1992 Politiska sekreterare i kommunerna nästan
uteslutande i de större kommunerna (Ds 1994:31, s. 56).
Utbildningsbidrag
År 1983 anslog 57 % av kommunerna sammanlagt 10,6 miljoner kronor i
ersättning till de förtroendevaldas utbildning i partiernas regi. (Ds C 1985:8,
s. 41). Av Partistödsutredningens betänkande framgår att motsvarande andel
kommuner var 52 % (148 stycken). Enligt utredningen betalade
kommunerna ut 17,3 miljoner år 1989 och landstingen 5,1 miljoner år 1986
för detta ändamål.(SOU 1991:80, s. 38). Enligt ESO-rapporten betalades
utbildningsbidrag av drygt 100 kommuner om totalt 16 miljoner kronor
vilket motsvarade 5 % av det totala partistödet 1992. I landstingen uppgick
stödet till 13 miljoner vilket motsvarade 7 % av det totala stödet. Enligt
Riksdagens utredningstjänst kartläggning från 2003 var det 15 % (43
stycken) av de svarande kommunerna som angav att de betalade ut stöd för
utbildningsinsatser till partierna. Kommunerna betalade ut ca 8,5 miljoner
och dess andel av totala partistödet var cirka 3 % procent.
Sammanfattningsvis förefaller kommunerna i allt mindre utsträckning betala
ut utbildningsbidrag till partierna.
Partierna och partistödet
Partistödets betydelse för partiernas finansiering
Harry Forsell visar att det kommunala partistödet snabbt kom att bli
partiorganisationernas största inkomst. Överensstämmelsen mellan
partistödet och verksamhetskostnaderna var mycket stor redan i början av
1970-talet, i synnerhet i de mindre kommunerna. Forsell visar även genom
en jämförelse mellan år 1966 och 1970 att det skedde en betydande ökning
av partiernas valrörelsekostnader mellan åren (SOU 1975:18, s. 47, SOU
1972:52, s. 55).
Janerik och Gullan Gidlund undersökning från slutet av 1970-talet visade att
för 60 % av partiernas lokalorganisationer så täcktes 90 % av deras
kostnader av det kommunala partistödet. Andelen skiftar dock mellan
10

partierna, från 36 % av socialdemokraternas till 82 % av folkpartiets lokala
organisationer (Ds Kn 1981:15, rapport 7, s. 51-52).
I ESO rapporten från 1994 anges att partistödet utgjorde 75-90 % av flertalet
regionala och lokala partiers totala intäkter. Dessa uppgifter bygger dock
endast på fallstudier i 2 landsting och 3 kommuner. (Ds 1994:31, s. 81)
Sammantaget visar genomgången att det kommunala partistödet varit en
viktig inkomstkälla för partierna, det är dock svårt att avgöra om
partistödets betydelse ökat eller minskat i betydelse sett över tid.
Användning och transferering av partistöd
Eftersom partistödets användning i förhållande till andra inkomstslag inte är
öronmärkta är det inte möjligt att exakt bestämma vad partistödet används
till, såvida inte partistödet står för 100 % av ett partis inkomster. Men
eftersom en så stor del av de flesta partiernas inkomster utgörs av partistöd
så kan man ändå hävda att partiernas utgiftsposter utgör en approximation
av vad partistödet används till. Nedan följer en beskrivning av vad som
framkommer i tidigare utredningar rapporter avseende partiernas
utgiftsposter och i vilken utsträckning lokala och regionala partimedel
transfereras inom partiorganisationerna.
Harry Forsells ställde i en enkätundersökning frågan vad de lokala
partiorganisationerna använder pengar till under mellanvalsår. Högst andel
partiorganisationer anger fondering till valrörelsen, därefter följer skolning
av de förtroendevalda, framställningar av trycksaker m.m.,
mötesverksamhet osv. i fallande ordning. I denna redogörelse finns inte
transfereringar till distriktsorganisationen med (eventuellt berodde detta på
att det inte fanns med som svarsalternativ i enkäten). I ett annat
sammanhang skriver dock Forsell att 55 % av partiorganisationerna
förmedlade mer än 25 % av sitt erhållna partistöd ”uppåt” i sina partier. Av
dem var det en femtedel som förmedlade mer än hälften. I genomsnitt
överfördes ca 15 % av stödet ”uppåt”. Partimässigt var det huvudsakligen
moderata samlingspartiet, folkpartiet, KDS och Vpk som förmedlade någon
större del uppåt (SOU 1975:18, s. 37 och 49).
I Janerik och Gullan Gidlunds rapport framgår att överföringar till
partidistrikten var den enskilt mest betydande kostnaden för
partiorganisationerna på lokal nivå år 1978, därefter följde avsättningar för
valfonder och kostnader för annons och trycksaker, aktivitetskostnader.
Vilka kostnadsslag som dominerade varierade dock mycket, dels mellan
olika partier, dels mellan partiorganisationer av olika storlek. I
organisationer med egna kanslier stod t.ex. administrationskostnader för en
större andel av kostnaderna. Överföringar till partidistrikten var störst i
kommunala partiorganisationer med små resurser och som saknade eget
kansli. Överföringar till partidistrikten var störst i VPK, KDS och
Folkpartiet och minst i Socialdemokraterna. (Ds Kn 1981:15, s.61-68).
I Gullan Gidlunds rapport från 1985 finns en ingående redogörelse för de
regionala partiorganisationernas finansiering. Den regionala nivån
11

(partidistrikt och länsförbund) finansierades i genomsnitt mellan 40-70% av
medel från kommuner och landsting. I vilken utsträckning den regionala
nivån finansieras av kommunorganisationernas medel varierade kraftigt
mellan partierna. Socialdemokraterna finansierade endast en mycket liten
del av verksamheten med transfererade medel medan KDS finansierade
större delen av verksamheten med sådana medel. Övriga partiers regionnivå
finansierades till 15 eller 30 % av medel från lokala partiorganisationer.
Gidlunds redogörelse innehåller även en beskrivning av regionnivåns övriga
inkomstslag och hur medlemsavgifterna i partierna fördelades mellan
partinivåerna (Ds C 1985:8, s. 64-86).
I de fallstudier som genomfördes inom ramen för ESO-rapporten från år
1994 varierade de lokala partiorganisationernas kostnader mycket, främst
beroende på om de hade anställd personal eller inte Någon mer ingående
beskrivning av hur partistödet användes presenteras dock inte (Ds 1994:31,
s. 83). I rapporten visas dock att alla partier med regional partiorganisation,
med undantag för socialdemokraterna, transfererade lokala medel till den
regionala nivån. I utbyte erhöll de lokala organisationerna motprestationer i
form av utbildning, material och olika slags tjänster. I vissa fall kunde
transfereringarna uppgå till 50 % av det kommunala partistödet. Medel
transfererades även från distriktsnivån till riksorganisationen, främst inom
folkpartiet, moderaterna och kds. Inom moderaterna och folkpartiet hade
dock riksorganisationerna arbetsgivaransvar för personal vid
länsexpeditionerna till vilkas löner medlen helt eller delvis användes.
Vänsterpartiet och miljöpartiet transfererade medel endast i begränsad
omfattning. I Vänsterpartiet gick medlen till en utjämningsfond som
omfördelades och återbetalades till distrikten. Socialdemokraterna och
centerpartiet transfererade inga medel till riksorganisationen. I ESOrapporten
finns inga exakta uppgifter om hur stora transfereringar mellan
nivåerna var men på riksnivå finns uppgifter om hur stor andel av
riksorganisationens intäkter som bestod av transfereringar (Ds 1994:31, s.
78-80).
Sammantaget visar de gjorda undersökningarna att partiernas användning av
partistödet varierar mellan partierna och mellan partiorganisationer av olika
storlek. Transfereringar och valfonderingar har under mellanvalsår,
historiskt sett, utgjort de enskilt största utgiftsposterna i flertal partier. Det
framgår även att det skett betydande transfereringar av partimedel i alla
partier utom socialdemokraterna. Det är dock svårt att fullt ut beskriva dess
omfattning och i fall transfereringar ökat eller minskat i betydelse över tid
eftersom de olika rapporterna använder sig av olika metodiker för att mäta
dem.
Partistödets effekter
Att skriva
12

3. Överväganden om metod
Uppdragets olika frågeställningar skiljer sig åt och fordrar sannolikt att flera
olika metoder används för att besvara dem. Grovt sett handlar de tre första
om kommunernas och landstingens handhavande av partistödet medan den
sista handlar om partiernas användning av stödet. Uppdraget fordrar därför
minst två kartläggningar, en av kommuner och landsting, och ett av
partierna. Nedan följer en beskrivning och diskussion av hur de olika
frågeställningarna kan undersökas och vilka andra ställningstaganden som
krävs för att genomföra studien.
Frågeställning 1: Partistödets omfattning och former
Partistödets ekonomiska omfattning har tidigare främst undersökts med
hjälp av enkätundersökningar. Ett tänkbart (tidsbesparande) alternativ är att
utgå från den årliga räkenskapssammandraget som sammanställs av
Statistiska centralbyrån (SCB). Som framgått av den tidigare
undersökningen avviker uppgifterna i räkenskapssammandraget med dem
som tagits fram i enkätundersökningar. Det finns därför anledning att
närmare studera varför dessa uppgifter skiljer sig åt.
En möjlig förklaring till att olika undersökningar kommer fram till olika
resultat är att de utgått från olika definitioner av vad som är att betrakta som
partistöd. Som framgår av redogörelsen av lagstiftning och tidigare
undersökningar är det inte heller självklart vad som är att betrakta som
partistöd. Man kan dels anta en mer lagteknisk definition, dels en vidare
definition där alla offentliga medel som på något sätt kommer de politiska
partierna eller dess representanter till del är en del av stödet. Vilken
definition av partistöd som bör användas i denna utvärdering kan därför
diskuteras.
Hur kommuner och landsting reglerar partistödet och vilka former de har
kan eventuellt studeras med hjälp av det material som insamlats inom ramen
för återkommande uppföljning av de förtroendevaldas villkor som SCB gör
i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). I den senaste
undersökningen som avser år 2007 har kommuner och landsting ombetts
sända in protokoll eller annat dokument med uppgifter om hur partistödet
fördelas. Insamlingsfasen är inte helt avslutad. Det tidigare materialet från år
2003 har ännu inte analyserats. Jag har ännu inte hunnit ta del av materialet
och kan inte ta ställning till dess kvalitet.
Om inte uppgifterna i räkenskapssammandraget och materialet från
uppföljningen av de förtroendevaldas villkor är möjligt att använda framstår
en enkätundersökning riktad till kommuner och landsting som den mest
rimliga formen för att samla in uppgifter på området. Det kan diskuteras om
en sådan skall riktas till alla kommuner eller landsting eller endast ett
representativt urval av dem.
Frågeställning 2 och 3: Kommunernas och landstingens praktiska
hantering av partistödet
Frågeställning 2 och 3 berör relativt tekniska aspekter på hur kommuner
hanterar partistödet. Denna typ av frågor har, mig veterligen, inte varit
13

föremål för tidigare studier. Undersökningen organiseras lämpligast i form
av en enkätunderökning riktad till ett urval kommuner och landsting.
Enkäten bör lämpligen besvaras av ansvarig tjänsteman, t ex kommunrespektive
landstingsjurist eller kommun- respektive landtstingssekreterare.
Frågeställning 4: Partistödets betydelse för partierna och
partiernas användning av det.
Den sista delen i uppdraget är sannolikt den som utifrån metodsynvinkel är
svårast att besvara. Ett skäl är att uppgifter om partiernas inkomster och
utgifter inte är föremål för offentlig kontroll och att partierna därmed inte är
skyldiga att redovisa hur de använder partistödet (Se avsnitt 1). Tillgång till
uppgifter om partiernas användning av det offentliga stödet fordrar därför att
partierna frivilligt delger utvärderingen sådana uppgifter.
Frågeställningen fordrar att partiernas inkomster och utgifter på lokal och
regional nivå kartläggs. Med utgångspunkt i en sådan redovisning ingår det i
uppdraget att analysera i vilken utsträckning det kommunala partistödet går
till ändamål och verksamheter som knyter an till kommunen eller
landstinget och som kan bidra till att stärka den lokala demokratin.
Nedan presenteras en lista av inkomst- och kostnadsslag som förekommit i
tidigare undersökningar.
Partiernas inkomster
• Kontant partistöd (grundstöd eller mandatstöd)
• Lokalbidrag
• Utbildningsbidrag
• Bidrag till anställning som partisekreterare
• Medlemsavgifter
• Transfereringar från andra partinivåer
• Insamlingar, gåvor
• Försäljningar
• Frivilliga bidrag från enskilda
• Lån
Partiernas utgifter:
• Valkostnader - valfondering
• Transfereringar till andra partinivåer
• Löner för anställda
• Lokalkostnader
• Arvoden till partiaktiva
• Resekostnader
• Utbildning, kurser, konferenser för förtroendevalda och partiaktiva
• Mötesverksamhet inom partiet
• Utåtriktad mötesverksamhet
• Annonsering, trycksaker
• Administrationskostnader
• Aktivitetskostnader
• Lånekostnader
14

Dokumentstudier
Ett sätt att studera partiernas inkomster och utgifter är att begära ut
partiorganisationernas resultaträkningar. Detta gjordes inom ramen för ESOrapporten
från 1994. Med undantag för ett par lokala partiorganisationer
valde alla att lämna ut detta material till utredningen. Utredningen skriver
dock att jämförelsen av partiernas finansiering på respektive nivå försvåras
av att resultaträkningarna är upprättade enligt olika principer. Några partier
redovisar kostnader och intäkter brutto, dvs. samma post förekommer som
såväl intäkt som kostnad. Detta innebär att övriga posters andelar av
omsättningen blir lägre än om ifrågavarande post endast redovisas som
mellanskillnaden mellan intäkt och kostnad. (Ds 1994:31, s. 79)
En liknande erfarenhet uttrycks i en utvärdering av överenskommelsen
mellan riksdagspartierna angående redovisningen av partiernas intäkter som
Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter lät
genomföra. Utvärderingen genomfördes av Ulf Gometz, adjungerad
professor vid Handelshögskolan i Göteborg. Gometz slutsats var att
redovisningen av partiernas intäkter inte levde upp till de utfästelser som
partierna gjort i överenskommelsen. Främst berodde det på att man inte
utvecklat gemensamma redovisningsformer och därför inte gick att jämföra.
Min bedömning är därför att partiernas inkomster och utgifter sannolikt inte
kan kartläggas endast genom att studera resultaträkningar från partierna.
Risken för att räkenskaperna är upprättade efter olika principer och därför
svåra att jämföra är alltför stor. Resultaträkningar kan dock användas för att
komplettera och bekräfta uppgifter som tagits fram på annat sätt.
Intervjuer eller enkäter?
I tidigare studier har som sagt både enkäter och intervjuer använts för att
studera partiernas inkomst- och utgiftsstruktur och partiernas verksamhet.
Båda metoderna har sina för och nackdelar. En intervjuundersökning ger
sannolikt en mer grundlig och vederhäftig bild av den enskilda
partiorganisationens verksamhet och ekonomiska förehavanden men mot
bakgrund av den begränsade tiden som finns till förfogande för uppdraget
leder ett sådant upplägg till att endast ett fåtal kommun- och
regionorganisationer kan studeras. En intervjuundersökning kommer därför
inte kunna ge en generell bild av hur det förhåller sig i partiorganisationer
på lokal och regional nivå.
Rätt utformad kan en enkätundersökning riktad till lokala och regionala
partiorganisationer göra det möjligt att dra generella slutsatser. Den
avgörande frågan är om det är möjligt att formulera enkätfrågor som ger
tillräckligt entydiga svar eller om samma jämförbarhetsproblem som
sannolikt är behäftad med en domumentstudie även kommer drabba en
enkätundersökning.
Ett tänkbart alternativ är att kombinera ett par fallstudier med en enkät
riktad till ett urval partiorganisationer
15

Finns andra alternativ?
16