4.1.9 INNOVASJONSPROSESSER I NORSKE KOMMUNER

4.1.9 INNOVASJONSPROSESSER I NORSKE KOMMUNER
TORIL RINGHOLM
Innovasjonsbegrepet kjenner vi først og fremst som en beskrivelse av industriell
utvikling og nyskaping. Etter hvert ble det også tatt i bruk om nyskaping i
tjenesteyting, men det var likevel privat sektor en hadde i tankene når en
skrev og snakket om innovasjon. I de senere år er innovasjonsbegrepet også
tatt i bruk, både som analytisk og normativt begrep, om nyskaping i offentlig
sektor. I Norge er denne bruken av begrepet nokså ny, og det er betegnende
at rapporten ”Innovasjon i tjenester” (Econ 2005) ikke berører spørsmål knyttet
til innovasjon i offentlige tjenester. Temaet var imidlertid på forskningens
dagsorden før det, gjennom det strategiske programmet “Forskning for fornying
av offentlig sektor” (FIFOS). Dette programmet startet i 2002 og var aktivt
fram til 2008. Hovedfokuset var her på utviklingen innenfor nøkkelsektorer,
da særlig helsesektoren, og ikke først og fremst på å belyse kommunesektorens
rolle og forutsetninger for innovativ virksomhet. Kommunene er
derimot tematisert i stortingsmeldingen “Et nyskapende og bærekraftig
Norge” (St.meld.nr. 7 (2008-2009). Andre forskningsprosjekt har tematisert
innovasjon i kommunal sektor, også i Norge, fra så tidlig som på 1980-tallet
(Clark 1985, Aarsæther 2004, Koch og Hauknes 2005). I alle studiene har
hovedfokuset i en eller annen forstand vært på de prosessuelle sidene ved
innovasjon.
SUKSESSFAKTORER OG BARRIERER I KOMMUNESEKTORENS
INNOVASJONSARBEID
Prosjektet “Suksessfaktorer og barrierer i kommunesektorens innovasjonsarbeid”
har en anvendt innretning, som kommer til uttrykk i to hovedproblemstillinger.
For det første spørsmålet: Finnes det kritiske suksessfaktorer for
innovasjon i kommunesektoren og hva er i tilfelle disse? Den andre problemstillingen
er: Kan kommuneorganisasjoner påvirkes til å bli mer innovative, og
hvordan? Begge problemstillingene er omfattende, og må betraktes som ledesnorer
i datainnsamling og analyse, mer enn som spørsmål som det forventes
at prosjektet skal gi absolutte svar på. Tilnærmingen har vært analyse av
innovasjonsprosesser, der vi har skilt mellom idefasen og gjennomføringsfasen.
Analysen har, i tråd med Bason (2007) hatt fokus på hvilke aktører som
har vært aktuelle i de ulike fasene, betydningen av ledelse på ulike nivåer, på-
265

drivere og samarbeidspartnere. Vi har også stilt spørsmål om hvilke barrierer
som har oppstått og om tidsperspektivet i prosessen.
Prosjektet ble gjennomført i 2010-2011, av Northern Research Institute
Tromsø (Norut Tromsø) i samarbeid med Universitetet i Tromsø og Bogason
Consulting, København. Oppdragsgiver var KS (Kommunenes Sentralforbund) i
Norge. De som deltok i prosjektet var Toril Ringholm (prosjektleder) og May-
Britt Ellingsen fra Norut Tromsø, Nils Aarsæther fra Universitetet i Tromsø og
Peter Bogason fra Bogason Consulting.
Datamaterialet vårt består av 7 case-studier av kommunale innovasjonsprosesser.
Disse er studert retrospektivt gjennom fokusgruppeintervjuer, individuelle
intervjuer og dokumentstudier. I alt 36 personer deltok i fokusgruppemøtene,
og det ble gjennomført 8 oppfølgingsintervju med informanter som
ikke hadde anledning til å delta i møtene. Det var to forskere til stede ved
hvert av møtene.
Ved identifisering av relevante innovasjoner har vi gått ut fra følgende definisjon:
Innovasjoner er gjennomførte endringer som det ligger en ambisjon om
merverdi i kommunale ytelser bak. Definisjonen er slik sett både inspirert av
Schumpeter (1934) og Barth (2000), og er sammenfallende med den definisjonen
som har vært utgangspunkt for en kartlegging av kommunesektorens
innovasjonsarbeid som ble gjort av Østlandsforskning (Teigen, Skjeggedal og
Skålholt 2010). De sju innovasjonene er spredt på både små og store kommuner,
og i ulike deler av landet. De representerer også ulike sektorer. Flere
av dem kan både betraktes som en policyinnovasjon, en forbedring av en bestemt
tjeneste, og som en administrativ innovasjon; en ny måte å organisere
tjenester på.
Innovasjonene ble identifisert dels gjennom forslag fra medlemmene i KS’
Innovasjonsallianse, og dels gjennom å aktivere de involverte forskernes nettverk
av forskere og kommunale praktikere.
I tillegg til dette er det utarbeidet en kunnskapsstatus om forskning på
kommunale innovasjoner i Norge, Danmark og Sverige. Kunnskapsstatusen
ble utarbeidet med særlig henblikk på de to hovedproblemstillingene i dette
prosjektet og er ikke dekkende for alle sider ved forskningen på innovasjon i
kommunal sektor i de tre landene.
FINNES DET KRITISKE SUKSESSFAKTORER?
Det viktigste bidraget fra dette forskningsprosjektet ligger i at de praksisnære
og konkrete uttrykkene for slike ting som åpenhet, ledelse og samarbeid er
avdekket i en norsk kommunal innovasjonskontekst. På et overordnet nivå
266

harmonerer våre funn med de suksessfaktorene som er beskrevet i annen
forskning om kommunale innovasjonsprosesser. Vår undersøkelse har slik sett
ikke avdekket noen helt revolusjonerende trekk ved slike prosesser, sammenlignet
med de resultatene som så langt foreligger fra den norske, danske og
svenske forskningen om dette temaet. Det faglige bidraget ligger først og
fremst i at vi har gått relativt dypt inn i idefasen og gjennomføringen av
innovasjonsprosesser på ulike tjenesteområder. Dermed har vi på en annen
måte enn tidligere studier kunnet vise hvordan ideer oppstår og hva som skjer
når de tas videre til gjennomføring, samt hvordan samspillet mellom ulike aktører
og trekk ved kommuneorganisasjonen kan arte seg i gjennomføringen.
Analysen av de 7 innovasjonsprosessene, samt de funn som går fram av kunnskapsstatusen,
avdekker et knippe faktorer som synes viktige, om enn ikke
nødvendigvis kritiske, for gjennomføringen av kommunale innovasjonsprosesser.
Disse presenteres kort i det følgende. For mer kunnskap om
sammenhenger og resonnementer i prosjektet finnes det en prosjektrapport
(Ringholm, Aarsæther, Bogason og Ellingsen 2011).
ÅPNING FOR NYE IDEER
Analysen av idefasen tyder på at det er et sterkt innslag av tilfeldighet i den
sammenkoblingen av problemer, løsninger og deltakere som fører til at en ide
blir fanget opp i organisasjonen, en dynamikk som fanges opp av det som er
kalt “strømningsperspektivet” hos March og Olsen (1978). Det å få i gang en
innovasjonsprosess dreier seg i stor grad om å se åpninger eller skape åpninger
for nye ideer.
PÅDRIVERE OG SAMARBEID
Pådrivere blir av flere holdt fram som viktige aktører når innovasjonen skal
gjennomføres (se f.eks. Bason 2007). Våre case-studier viser at de ikke jobber
aleine, men at det er svært viktig å ha et team rundt pådriverne som støtter
opp og gjør sin del av jobben. Slike team kan være organisert som en prosjektgruppe
med prosjektleder, eller som mer eller mindre faste arbeidsgrupper
der deltakelsen og koordineringen inngår som en del av de ordinære arbeidsoppgavene.
267

”MELLOMROMSKOMPETANSE”
Det vi har kalt ”mellomromskompetanse” beskriver både evnen til å se problemene,
mulighetene og skape nye løsninger i de mellomrommene som finnes
mellom de eksisterende tjenestetilbudene. Analysen er hittil ikke så omfattende
at vi har hatt mulighet til å dekomponere denne for om mulig å si noe mer
generelt om de enkelte bestanddelene. ”Mellomromskompetanse” er både
kunnskap om selve innholdet i de kommunale tjenestene og om de organisasjonsstrukturene
som omgir dem.
LEDERSKAP PÅ FLERE NIVÅER
Betydningen av lederskap trer tydelig fram i undersøkelsen. På den administrative
siden ser vi at både mellomledere og toppledere er viktige
initiativtakere. Mellomledernes nærhet til brukerne kommer særlig tydelig
fram. Denne nærheten kan være av ulike slag, som ferske erfaringer fra
førstelinjetjeneste eller mye kontakt med velgere, og medvirker både til at de
ser problemer og har klare oppfatninger om løsningen. Den politiske toppledelsen
er i enkelte tilfeller opphavet til ideen, og i gjennomføringen av
innovasjonen støtter de opp om prosessen.
POLITISK STØTTE OG ”INNSALG”
Politikernes rolle i gjennomføringen av innovasjonene er særlig viktig i de tilfellene
der innovasjonsprosessen møter politisk motstand. Her har særlig en
del av ordførerne i case-studiene gjort en viktig jobb med å ”selge inn”
innovasjonen i de politiske organene. En annen form for medvrikning er at de
sørger for støtte i faser der prosessen kan se ut til å stå i stampe. Ordførernes
involvering skjer dels ved å aktivere advokatrollen og dels ved å tre inn i
managerrollen (Larsen 2001).
RISIKOVILJE OG TILLIT
Alle innovasjoner inneholder et element av risiko. Det kan gå galt og da har en
kastet bort tid, penger, faglig og politisk prestisje og kanskje skadet innovasjonsvilligheten
i kommunen med tanke på seinere ideer. Vi har ikke analysert
risikoen ved de enkelte innovasjonene, men kan identifisere elementer av
flere typer i de fleste av dem. Vi påpeker også at vilje og evne til å ta risiko
henger nøye sammen med graden av tillit. Tillit er en strategi for mestring av
risiko. Den skapes gjennom samhandling og ved at det bygges relasjoner
mellom ulike aktører, samt gjennom formelle strukturer. Erfaringene viser at
268

tillit dels har vært en del av grunnlaget for å gå inn i innovasjonsprosessene,
og dels har blitt utviklet og forsterket gjennom dem.
MER INNOVATIVE KOMMUNER?
Spørsmålet om det kan skapes en mer innovativ kultur i norske kommuner,
kan ikke analysen gi et entydig svar på. Analysen avdekker likevel en del faktorer
som kan være viktige, men som det samtidig knytter seg visse dilemma
til. En slik faktor er å sørge for god kommunikasjon mellom nivåene i kommunen.
Ledelsens betydning kan styrkes både gjennom å vurdere videre fullmakter
og større handlingsrom til mellomledere og ved at toppledere involveres
med tanke på å løfte innovasjonsideer opp på et strategisk nivå.
Videre er det god grunn til å anta at ansatte, også utenom ledernivå, og brukere
kan spille en større rolle i innovasjonene enn det vi har observert. Samarbeid,
internt så vel som med eksterne aktører fra frivillige organisasjoner,
næringsliv og forskning er også et element som ser ut til å være viktig, både
med hensyn til å generere ideer og i gjennomføringen. Mange kommuner har
lange tradisjoner for samarbeid med så vel andre kommuner som andre
aktører, ettersom dette har vært et sentralt element i den kommunale tradisjonen
for nærings- og samfunnsutvikling i flere tiår.
NYE SPØRSMÅL
Med utgangspunkt i denne undersøkelsen, og sammenholdt med annen forskning
på kommunale innovasjoner, kan en peke på flere spørsmål som det vil
være nyttig å arbeide videre med. Mye av den nordiske forskningen om dette
temaet handler om innovasjonsprosesser. Atskillig mindre dreier seg om merverdien
som prosessene skaper. Videre er det lite kunnskap om hvordan
innovasjoner som gjennomføres i en kommune, spres til andre kommuner.
Videre gir verken denne eller andre undersøkelser svar på om og hvordan
kommunene sorterer ut ideer og forsøk som ikke fører fram – exnovation – og
hvordan dette handteres i organisasjonen. Det vil også være interessant å
undersøke forholdet mellom utvikling og innovasjon nærmere. Den nordiske
litteraturen om kommunale innovasjoner avspeiler ulike grenseoppganger
mellom disse to begrepene. Kanskje er det et uttrykk for forskjeller mellom
landene når det gjelder kultur for innovasjon i kommunene?
269

UTVALGTE PUBLIKASJONER
Ringholm, Toril, Nils Aarsæther, Peter Bogason og May-Britt Ellingsen ,2011,
Innovasjonsprosesser i norske kommuner. Åpninger, pådrivere og
mellomromskompetanse. Rapport 2/2011. Tromsø: Norut.
270