Folkhälsoarbetet för barn och ungdomar 2009.pdf, 123 kB

RevisionsrapportGranskning av folkhälsoarbetet för barnoch ungdomarÄngelholms kommunAugusti 2009Jean Odgaard, Certifierad kommunal revisor

InnehållsförteckningSammanfattning......................................................................................................................... 31 Inledning ............................................................................................................................ 41.1 Bakgrund, syfte och avgränsning ............................................................................ 41.2 Revisionsfrågor och metod ...................................................................................... 42 Utgångspunkt .................................................................................................................... 52.1 Nationella mål för folkhälsa..................................................................................... 52.2 Skolans styrdokument .............................................................................................. 53 Iakttagelser ........................................................................................................................ 63.1 Folkhälsofrågor i Ängelholms kommun ................................................................. 63.2 Barn- och utbildningsnämnden ................................................................................ 63.2.1 Ledning och styrning .................................................................................... 63.2.2 Åtgärder för att förbättra folkhälsan ............................................................ 63.2.3 Elevhälsoarbetet ............................................................................................ 74 Analys och revisionell bedömning .................................................................................. 9

SammanfattningRevisorerna i Ängelholms kommun har uppdragit åt Öhrlings PricewaterhouseCoopers attgenomföra en ny granskning inom folkhälsoområdet. Granskningen innebär delvis en uppföljningav tidigare granskning från 2006. Syftet med granskningen är att bedöma hurkommunen arbetar med att förbättra folkhälsan för barn och ungdomar. Granskning innehållerett antal delfrågor vilka besvaras nedan.Hur bereder Ängelholms kommun frågor som berör folkhälsa?Folkhälsa är ett område som står inför förändring i Ängelholms kommun. Den beredningsom idag sker av området är otidsenlig då folkhälsofrågor många gånger berör kommunentvärsektoriellt. Det pågår ett arbete med att inrätta ett kommunledningskontor där folkhälsoområdetkommer att beaktas. Vidare inrättas en ny styrmodell. Under kommande planperiodkommer folkhälsa att få ett större fokus. Vi bedömer att de förändringsåtgärder somkommer att vidtas medför en mer ändamålsenlig beredning och behandling av folkhälsoområdet.Vidtas åtgärder inom barn- och utbildningsnämnden som bidrar till en bättre folkhälsaför barn och ungdomar?I jämförelse med föregående granskning av folkhälsoarbetet konstaterar vi att viss utvecklinghar skett medan en rad olika problem kvarstår. Det finns en medvetenhet om betydelsenav folkhälsoarbete i de skolor som har studerats. Det vidtas också en rad olika åtgärderför att förbättra folkhälsan. Vi konstaterar dock att skolplanen saknar direkta mål för barnoch ungdomars hälsa. Avsaknad av mål gör att folkhälsoarbetet tenderar att komma iskymundan för annat arbete. Det förekommer heller ingen styrning av folkhälsoarbetetfrån nämnd och förvaltningsledning utan respektive rektorsområde arbetar enskilt medfolkhälsoområdet. Vi menar att goda exempel från enskilda skolområden bör spridas ochimplementeras inom hela förvaltningen. Vi konstaterar också att skolorna likt föregåendegranskning har svårt att efterleva läroplanens tillägg om att skolan ska sträva efter att allaelever ska vara fysiskt aktiva varje skoldag. Det finns olika angreppssätt men aktiviteternaär inte schemalagda eller systematiserade.Finns rutiner för att identifiera, följa upp och förebygga ohälsa inom elevhälsan?Skolhälsovården har flera bra angreppssätt och arbetar systematiskt för att identifiera ohälsa.Arbetet har vidareutvecklats sedan föregående granskning. Överviktsplanen har revideratsoch rutiner har utvecklats för fysisk aktivitet på recept (FAR). Det är dock inte tillfredsställandeatt det saknas kunskap över hur folkhälsan hos barn och ungdomar utvecklasöver tid. Ökar antalet barn med övervikt? Är det fler barn med psykisk ohälsa jämförtmed tidigare? En förbättrad uppföljning krävs för att veta om de åtgärder som vidtas ärtillräckliga och ger avsedd effekt. Det finns fortfarande signaler om att det förebyggandearbetet inte får tillräckligt utrymme.3

Sammanfattningsvis konstaterar vi att folkhälsoarbetet framöver kommer att få ett störrefokus då det blir en övergripande styrning genom att fullmäktige sätter mål för arbetet.Genom den styrmodell som införs kommer barn- och utbildningsnämnden ta fram folkhälsomål.Då skapas också förutsättningar för en bättre styrning och uppföljning av folkhälsoarbetet.1 Inledning1.1 Bakgrund, syfte och avgränsningÖhrlings PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna iÄngelholms kommun år 2006 genomfört en granskning avseende folkhälsoarbetet för barnoch ungdomar. Granskningen visade att det fanns en medvetenhet om betydelsen av folkhälsoarbetei de skolor som studerades, men att avsaknad av underlag för styrning frånkommunens styrdokument gör att folkhälsoarbetet har tenderat att komma i skymundanför annat arbete. Skolhälsovården har flera angreppssätt och arbetar systematiskt för attidentifiera ohälsa, bl.a. finns det en överviktsplan framtagen. Det som kan brista är uppföljningoch förebyggande arbete.Revisorerna har nu beslutat sig för att genomföra en ny granskning inom folkhälsoområdet.Granskningen innebär delvis en uppföljning av tidigare granskning från 2006. Kartläggninggörs även över hur kommunen handlägger frågor rörande folkhälsa. Syftet medgranskningen är att bedöma hur kommunen arbetar med att förbättra folkhälsan för barnoch ungdomar.1.2 Revisionsfrågor och metodFöljande revisionsfrågor har legat till grund för granskningen:- Hur bereder Ängelholms kommun frågor som berör folkhälsa?- Vidtas åtgärder inom barn- och utbildningsnämnden som bidrar till en bättrefolkhälsa för barn och ungdomar?- Finns rutiner för att identifiera, följa upp och förebygga ohälsa inom elevhälsan?Intervjuer har genomförts med kommundirektör samt förvaltningschef, utvecklingsledare,rektor elevhälsa, skolsköterska och rektorer med områdesansvar från Nyhem och Kungsgårdeninom barn- och utbildningsförvaltningen. Vi har i samband med granskningen äventagit del av dokumentation i form av bl.a. skolplan och kvalitetsredovisningar.4

Rapporten har varit föremål för sakgranskning.2 Utgångspunkt2.1 Nationella mål för folkhälsaEn effektiv insats för folkhälsan kräver en fördjupning av definitioner av använda begrepp.Den kräver också en analys av rollfördelningen mellan en rad olika aktörer, inklusivevarje individs hantering av sin egen hälsa. Folkhälsoarbete har i en definition som användsav Statens Folkhälsoinstitut (D. Nutbeam, 1985) beskrivits som: Processen sommöjliggör för människor att öka kontrollen över de hälsopåverkande faktorerna ochdärigenom förbättra sin hälsa. Det handlar dels om att förbättra hälsa genom hälsofrämjandeoch sjukdomsförebyggande insatser inom olika samhällssektorer. Men det handlarockså om att arbeta för att även verksamheter som i första hand har andra målsättningarbeaktar folkhälsoaspekter i sitt arbete. Detta senare kan handla om uppgifter inom exempelvismiljö, byggande, trafik, kultur och fritid, utbildning, socialtjänst, handel och finansiering.För att bli meningsfullt bör alltså folkhälsoarbetet alltså rikta sig både utåt till enskildamänniskor och en rad samarbetspartners, och inåt i organisationen för att påverkainslag av förebyggande insatser i vården. Det finns dessutom nationella mål för folkhälsoarbetetatt relatera till. Regeringen kom i mars 2008 med en proposition (2007/08:110)”En förnyad folkhälsopolitik”. Den bifölls av Riksdagen 2008-06-05 enligt Socialutskottetsbetänkande 2007/2008:SoU11. Där slås fast att kommuner och landsting har en nyckelrollinom folkhälsoarbetet och bör förbättra och utveckla sina metoder och verktyg. Dennya folkhälsopolitiken bygger på tidigare mål- och uppföljningsstrukturer, men föreslår endel ändring i rubrikerna för de elva målområdena. Dessa är:1. Delaktighet och inflytande i samhället2. Ekonomiska och sociala förutsättningar3. Barns och ungas uppväxtvillkor4. Hälsa i arbetslivet5. Miljöer och produkter6. Hälsofrämjande hälso- och sjukvård7. Skydd mot smittspridning8. Sexualitet och reproduktiv hälsa9. Fysisk aktivitet10. Matvanor och livsmedel11. Tobak, alkohol, narkotika, doping och spel.2.2 Skolans styrdokumentI läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo94) framgår att i skolans uppdrag skall skolan sträva efter att erbjuda alla elever dagligfysisk aktivitet inom ramen för hela skoldagen. Såsom mål att uppnå i grundskolan skall5

skolan ansvara för att varje elev efter genomgången grundskola har grundläggande kunskaperom förutsättningarna för en god hälsa samt har förståelse för den egna livsstilensbetydelse för hälsan och miljön.Ängelholms skolplan 2007-2010 bygger på de statliga styrdokumenten. De riktningar ochförväntningar som presenteras i skolplanen är lokala politiska ställningstaganden och specifikaför barn- och utbildningsnämnden i Ängelholms kommun.3 Iakttagelser3.1 Folkhälsofrågor i Ängelholms kommunFör närvarande finns ingen specifik förvaltning som ansvarar för folkhälsa utan det är etttvärsektoriellt ansvar. Allmänt inkommande material om folkhälsa lämnas till Miljökontoret.Riktat material lämnas till berörd enhet. Det pågår ett arbete med att upprätta ettkommunledningskontor. I detta arbete kommer ansvaret för folkhälsofrågor att beaktas.Det pågår också ett arbete med att ta fram en ny styrmodell för Ängelholms kommun.Styrmodellen innehåller en vision, framtidsförklaring och fullmäktiges mål och uppdrag.Fullmäktiges mål ska vara av övergripande karaktär och kan uttryckas som ett tillståndvilket man ska uppnå på några års sikt. Uppdragen från fullmäktige kan vara generella församtliga nämnder eller nämndsspecifika och ha mera karaktären av något som ska utföras.Såsom mål för perioden 2010-2012 anges bland annat att ”utveckla trygghet och folkhälsa”.Kommunens nämnder ska sedan i sin tur ta fram egna mål som ska vara kopplade tillfullmäktiges mål.3.2 Barn- och utbildningsnämnden3.2.1 Ledning och styrningSkolplanen innehåller inga särskilda direktiv kopplade till folkhälsa. Det anges dock att”alla verksamheter ska verka för att nolltolerans angående kränkningar, hot och våld uppnås”.Någon särskild styrning utövas inte av nämnd eller förvaltningsledning. Respektiverektorsområde arbetar med frågan, utvärderar och redovisar resultatet av arbetet i sin kvalitetsredovisning.Folkhälsoarbetet har diskuterats i kommunens rektorsgrupp, men inte inågon större utsträckning.3.2.2 Åtgärder för att förbättra folkhälsanDet förekommer en rad olika åtgärder för att förbättra folkhälsan i de olika rektorsområdena.Varje rektorsområde arbetar på sitt sätt. Det finns hälsocertifierade skolor såsom6

Rebbelberga. I detta rektorsområde 1 har man som målsättning att eleverna har fått en ökadmöjlighet till fysisk aktivitet och fått en ökad insikt i betydelsen av fysisk och psykisk hälsaper juni 2009.Inom Munka Ljungby rektorsområde finns som lokalt mål att barnen vid läsårets slut harfått ökad kännedom om kostens och rörelsens betydelse för den egna hälsan. Här har förskolornaoch skolorna ett gemensamt hälsoråd som arbetar med målområdet hälsa ochlivsstil. Varje år under våren får barnen på Munkaskolan och Össjö skola en ”Piggelinsnurra”att fylla i. Snurran lämnas in till klassläraren efter en i förväg bestämd tidsrymd.Varje dags fysiska aktivitet markeras i en snurra. Syftet är att stimulera till ökad aktivitetvarje dag.I de skolområden som har granskats uppges samverkan med elevhälsan fungera bra. PåKungsgårdsskolan arbetar man med genusperspektiv, hälsa och livsstil, livskunskap, inflytandeoch trygghet. Man arbetar med förebyggande insatser mot psykosocial ohälsa påolika nivåer. Vidare arrangeras friluftsdagar och lägerskola med uteaktiviteter. På Nyhemsskolanhar man utökat antalet idrottslektioner för årskurs 8 med en timme utöver läroplanen.Det genomförs sex friluftsdagar per år. Det finns möjlighet för elev att välja idrottsprofilvilket innebär elevens val samt tid efter skolans slut. Nästa läsår erbjuder skolanlivsstilskunskap för elever från årskurs 7.Läroplanens tillägg om att skolan ska sträva efter att alla elever ska vara fysisk aktiva varjeskoldag är svårt att åstadkomma i det dagliga och det efterlevs inte på Kungsgårdsskolaneller Nyhemsskolan även om man har satsat på rastaktiviteter.I kommunen finns ett nätverk kring ”Hälsofrämjande skolutveckling”. Nätverket träffasnågon gång per termin för samplanering.3.2.3 ElevhälsoarbetetI Socialstyrelsens riktlinjer för Skolhälsovården, 2004, anges bl.a. att skolhälsovården skavid hälsoundersökningar och hälsobesök tidigt identifiera problem eller symtom hos eleversom kan innebära att de är i behov av insatser. Här anges att ”Socialstyrelsen anser attdet är särskilt viktigt att skolhälsovården är tydlig i det hälsopreventiva arbetet”.För verksamheten finns inga inriktnings- och effektmål fastställda av kommunfullmäktige.I elevhälsans verksamhetsplan anges de effektmål som var giltiga 2006. Nedan redovisasnågra av dessa:1 Avser verksamhet förskoleklass upp till årskurs 6.7

• Att genomföra hälsobesök för samtliga elever i förskoleklass, årskurs 2,4,7 ochårskurs 1 i gymnasiet och för samtliga år, och informera om fördelarna med drogfrihet.• Att följa handlingsplanen för övervikt.I verksamhetsplanen utvecklas hur målsättningen för skolhälsovården ska uppnås. Här angesatt de flesta hälsobesöken, då det är lämpligt, genomförs med metoden motiverandesamtal eller delar av den. När det gäller handlingsplanen för övervikt för grundskole- ochgymnasieelever inkluderas ett arbete för ett hälsosamt kostutbud i skolans verksamhet.Vidare ska skolhälsovården utveckla rutiner för fysisk aktivitet på recept (FAR). Allaskolläkare och skolsköterskor ska under läsåret ha utfärdat FAR och samarbete och utbildningav lokala föreningar ska påbörjas.Elevhälsan har gjort en kvalitetsredovisning för år 2008. I denna framgår att hälsobesökhar genomförts enligt plan. Överkänslighet och allergi är det dominerande funktionshindret.En stor andel av eleverna har av varierande skäl kontakt med psykiatrin. Många eleverär överviktiga eller feta. Handlingsplanen mot övervikt har reviderats avseende motiverandesamtal respektive FAR. Handlingsplanen har diskuterats inom skolhälsovården. Någonutvärdering av handlingsplanen har inte genomförts.Den förebyggande hälsovården bedrivs på olika sätt. Här kan nämnas samtal om tobak,alkohol och droger. Flera skolor använder sig av ÖPP (föräldramötesmetod från Örebro)med hjälp av projektet Insikt. Ett flertal skolsköterskor har genomgått handledarutbildningi DISA vilket innebär en evidensbaserad metod för att motverka depression hos tonårsflickor.Skolhälsovården uppger att efterfrågan på skolsköterskans tjänst är stor och att det är svårtatt få tiden att räcka till. Arbetet med elever med psykosociala problem tar mycket tid ochkraft och det kan därför bli svårt att hinna avsätta tillräcklig tid för de förebyggande insatserna.Det saknas idag kunskap över hur folkhälsan hos barn och ungdomar utvecklas över tid.Det har inte funnits möjlighet att i journalsystemet plocka ut material på övergripandenivå. I kommande verksamhetsplan kommer jämförelser att kunna göras, exempelvis vadgäller utveckling av övervikt. Inom barn och utbildningsnämnden genomförs elevenkäterför elever i årskurs 5 och 9. Enkäten innehåller uppgifter om allmän trivsel. Några frågeställningarkring livsstilsfrågor förekommer inte.Sedan föregående granskning genomfördes har dialogen kring elevhälsans uppdrag utvecklats.Några otydligheter därvidlag föreligger inte.8

4 Analys och revisionell bedömningFolkhälsa är ett område som står inför förändring i Ängelholms kommun. Den beredningsom idag sker av området är otidsenlig då folkhälsofrågor många gånger berör kommunentvärsektoriellt. Det pågår ett arbete med att inrätta ett kommunledningskontor där folkhälsoområdetkommer att beaktas. Vidare inrättas en ny styrmodell. Under kommande planperiodkommer folkhälsa att få ett större fokus. Vi bedömer att de förändringsåtgärder somkommer att vidtas kommer att medföra en mer ändamålsenlig beredning och behandlingav folkhälsoområdet.I jämförelse med föregående granskning av folkhälsoarbetet konstaterar vi att viss utvecklinghar skett medan en rad olika problem kvarstår. Det finns en medvetenhet om betydelsenav folkhälsoarbete i de skolor som har studerats. Det vidtas en rad olika åtgärder föratt förbättra folkhälsan. Vi konstaterar dock att skolplanen saknar direkta mål för barn ochungdomars hälsa. Avsaknad av mål gör att folkhälsoarbetet tenderar att komma i skymundanför annat arbete. Det förekommer ingen styrning av folkhälsoarbetet från nämnd ochförvaltningsledning utan respektive rektorsområde arbetar enskilt med folkhälsoområdet.Vi menar att goda exempel från enskilda skolområden bör spridas och implementerasinom hela förvaltningen.Vi konstaterar att skolorna likt föregående granskning har svårt att efterleva läroplanenstillägg om att skolan ska sträva efter att alla elever ska vara fysiskt aktiva varje skoldag.Det finns olika angreppssätt men aktiviteterna är inte schemalagda eller systematiserade.Skolhälsovården har flera bra angreppssätt och arbetar systematiskt för att identifiera ohälsa.Arbetet har vidareutvecklats sedan föregående granskning. Överviktsplanen har revideratsoch rutiner har utvecklats för fysisk aktivitet på recept (FAR). Det är dock inte tillfredsställandeatt det saknas kunskap över hur folkhälsan hos barn och ungdomar utvecklasöver tid. Ökar antalet barn med övervikt? Är det fler barn med psykisk ohälsa jämförtmed tidigare? En förbättrad uppföljning krävs för att veta om de åtgärder som vidtas inomfolkhälsoområdet är tillräckliga och ger avsedd effekt. Det finns fortfarande signaler omatt det förebyggande arbetet inte får tillräckligt utrymme.Sammanfattningsvis konstaterar vi att folkhälsoarbetet framöver kommer att få ett störrefokus då det blir en övergripande styrning genom att fullmäktige sätter mål för arbetet.Genom den styrmodell som införs kommer barn- och utbildningsnämnden ta fram folkhälsomål.Då skapas också förutsättningar för en bättre styrning och uppföljning av folkhälsoarbetet.9